Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado Resolución Nº 2593-2008-TC-S2
Sumilla : Los requerimientos técnicos mínimos deben ser cumplidos y acreditados por todos los postores para que su propuesta sea admitida.
Lima, 12 de Septiembre de 2008
Visto en sesión de fecha 12 de setiembre de 2008 de la Xxxxxxx Xxxx del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente N° 0000.0000.XX-0000.0000.XX (acumulado) sobre los recursos de apelación interpuestos por Compañía Especial de Seguridad y Servicios Múltiples S.C.R.L. y Servicios Integrados de Limpieza S.A. contra el otorgamiento de la buena pro de la Adjudicación Directa Selectiva Nº 001-2008/ESSALUD XXXXX, convocada por el Seguro Social de Salud-Red Asistencial Juliaca, para la contratación del servicio de aseo y limpieza; y atendiendo a los siguientes:
ANTECEDENTES:
El 01 de febrero de 2008, el Seguro Social de Salud-Red Asistencial Juliaca, en lo sucesivo La Entidad, convocó la Adjudicación Directa Selectiva Nº 001-2008/ESSALUD XXXXX, para la contratación del servicio de aseo y limpieza, por un valor referencial de S/. 292 866,83.
El 25 xx xxxxx de 2008, se realizó el acto de presentación, evaluación de propuestas y otorgamiento de la buena pro.
El puntaje asignado a las propuestas admitidas se representa en el cuadro que a continuación se detalla:
-
Postor
Propuesta técnica
Propuesta económica
Bonif. 20%
Bonif. 10%
Puntaje total
SILSA
60.00
40.000
20.00
10.00
130.00
EMRESA
60.00
36.424
19.28
9.64
125.35
Mediante escrito presentado el 00 xx xxxxx xx 0000 xx xx Xxxxxxx Xxxxxxxxxxxxxx xx XXXXXXXXX con sede en Arequipa, subsanado el 09 del mismo mes y año, Compañía Especial de Seguridad y Servicios Múltiples S.C.R.L. (EMRESA), en lo sucesivo EMRESA, interpuso recurso de apelación contra el otorgamiento de la buena pro, toda vez que la empresa SILSA tiene domicilio legal declarado en la ciudad de Lima, y en ese sentido, no se encuentra dentro del supuesto regulado en el artículo 131 del Reglamento para acceder a la bonificación del 10% por provincia colindante.
Mediante escrito presentado el 07 de julio, subsanado el 09 del mismo mes y año, Servicios Integrados de Limpieza S.A., en lo sucesivo SILSA, interpuso recurso de apelación contra el acto de otorgamiento de la buena pro, toda vez que el Comité Especial le habría otorgado indebidamente la bonificación del 10% por provincia colindante y habría admitido incorrectamente la propuesta formulada por el postor EMRESA, el cual no cuenta con autorización del Ministerio de Salud ni del Ministerio de Trabajo para desempeñar actividades de saneamiento ambiental por intermediación laboral.
El 10 de julio de 2008 se admitió a trámite el recurso de apelación interpuesto por SILSA y se emplazó a La Entidad para que remita los antecedentes administrativos relativos al proceso de selección. El recurso interpuesto originó el Expediente Nº 2521/0000.XX.
El 14 de julio de 2008 se admitió a trámite el recurso de apelación interpuesto por EMRESA y se emplazó a La Entidad para que remita los antecedentes administrativos relativos al proceso de selección. Dicho recurso originó el Expediente Nº 2513/0000.XX.
El 24 de julio de 2008 se dispuso acumular los actuados del Expediente Nº 2521/0000.XX al Expediente Nº 2513/0000.XX.
Mediante escritos presentados el 11 y 13 xx xxxxxx de 2008, La Entidad remitió los antecedentes administrativos. Asimismo, remitió el Informe Legal Nº 351-OCAJ-ESSALUD-2008, el cual señala que el servicio objeto de convocatoria será brindado en la ciudad de Juliaca, por lo que no correspondía asignar a SILSA la bonificación del 10% por provincia colindante, puesto que dicho postor cuenta con domicilio legal declarado en la ciudad de Lima. Por otro lado, indica que SILSA, en su calidad de ganador de la buena pro no se encuentra legitimado para cuestionar dicho acto.
Mediante escrito presentado el 27 xx xxxxxx de 2008, EMRESA reiteró los argumentos expuestos con la interposición de su recurso de apelación.
El 04 de setiembre de 2008, se efectuó la Audiencia Pública correspondiente, oportunidad en la cual el representante de EMRESA realizó su informe oral.
El 04 de setiembre de 2008, EMRESA manifestó que su empresa cuenta con inscripción en el Registro Nacional de Empresas y Entidades que realizan actividades de intermediación laboral en los servicios complementarios de limpieza, recojo de residuos sólidos a instituciones educativas, salud, hoteleras e industriales (excepto municipales), lavandería, jardinería, servicio de fumigación (sólo para oficinas), servicio de desratización y desinfección.
El 05 de setiembre de 2008 se declaró el expediente expedito para resolver.
FUNDAMENTACIÓN:
Es materia del presente procedimiento los cuestionamientos planteados por EMRESA y SILSA contra el acto de otorgamiento de la buena pro de la Adjudicación Directa Selectiva Nº 001-2008/ESSALUD XXXXX, para la contratación del servicio de aseo y limpieza.
Conforme se advierte de los antecedentes reseñados, los puntos controvertidos planteados por las partes pueden resumirse en los siguientes términos:
Determinar si correspondía asignar la bonificación del 10% por provincia colindante a favor de SILSA.
Determinar si corresponde descalificar la propuesta formulada por EMRESA por no haber acreditado en su propuesta que cuenta con autorización del Ministerio de Salud y Ministerio de Trabajo para realizar las actividades objeto de convocatoria por intermediación laboral.
EMRESA sostiene en su recurso de apelación que el Comité Especial asignó indebidamente a la propuesta de SILSA la bonificación xxx xxxx por ciento (10%) por provincia colindante, toda vez que dicha empresa cuenta con domicilio declarado ante el Registro Nacional de Proveedores en el departamento de Lima.
Al respecto, el artículo 131 del Reglamento establece que, tratándose de la contratación de obras y servicios que se ejecuten o presten fuera de las provincias de Lima y Callao, cuyos montos correspondan a adjudicaciones directas selectivas o adjudicaciones de menor cuantía, se considerará una bonificación xx xxxx por ciento (10%) sobre la sumatoria de la propuesta técnica y económica de los postores con domicilio legal en la provincia donde se ejecutará la obra objeto del proceso de selección o en las provincias colindantes, sean o no pertenecientes al mismo departamento, siempre que los bienes, servicios u obras sean elaborados dentro de la circunscripción, para lo cual el domicilio legal será el declarado ante el Registro Nacional de Proveedores.
En ese sentido, en el caso de la bonificación prevista en el artículo 131 del Reglamento, resulta claro que ésta se sujeta al domicilio que figure en el Certificado de inscripción en el Registro Nacional de Proveedores, siempre que la condición geográfica se ajuste al supuesto de hecho de la colindancia. Es decir, para que el Comité Especial otorgue esta bonificación, se requiere la constatación de los supuestos de hecho exigidos por la norma respecto de la información de carácter objetivo que figura en los certificados de inscripción ante el Registro Nacional de Proveedores de los postores.
De la lectura de las Bases se advierte que el servicio objeto de la convocatoria se realizará en el distrito de Juliaca, Provincia San Xxxxx en el Departamento xx Xxxx, por lo que se debe reconocer la bonificación del 10% únicamente a los postores que cuenten con domicilio declarado ante el Registro Nacional de Proveedores en la Provincia de San Xxxxx o en las provincias colindantes a ella, pertenecieran o no a la misma Región.
De la revisión de la Constancia de Inscripción Electrónica del Registro Nacional de Proveedores de la empresa SILSA (Código Nº S0015246) emitido por el Registro Nacional de Proveedores, documento obrante en su propuesta, se observa que cuenta con domicilio legal en Xxxxxxx Xxxxxxxx 0000, 000, Xxxxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxx, Xxxxxxxxx y Departamento de Lima. Consecuentemente, asiste razón a EMRESA cuando cuestiona la aplicación de la bonificación del 10% a la propuesta de SILSA, toda vez que dicha empresa no cuenta con domicilio declarado ante el Registro Nacional de Proveedores en la provincia de San Xxxxx ni en las provincias colindantes a ella. Por tanto, corresponde revocar la decisión del Comité Especial de asignar puntaje a la propuesta de SILSA por concepto de la bonificación regulada en el artículo 131 del Reglamento.
En lo que respecta a los cuestionamientos planteados por SILSA en su recurso de apelación, cabe analizar previamente el cumplimiento de los requisitos de orden formal en la interposición de dicho recurso impugnativo.
De acuerdo a los argumentos esgrimidos en su recurso de apelación, se advierte que SILSA impugna el acto de otorgamiento de la buena pro, no obstante que ésta ha sido adjudicada a su favor, al considerar que existen razones suficientes para descalificar la propuesta técnica de EMRESA y para suprimir el puntaje asignado a su propuesta por concepto de la bonificación del 10% por provincia colindante regulada en el artículo 131 del Reglamento.
En este orden de ideas, resulta pertinente determinar si es que SILSA tiene legitimidad procesal para cuestionar el acto de otorgamiento de la buena pro de un proceso que le ha sido adjudicado, en relación a un derecho o interés efectivamente conculcado.
Para estos efectos, debe entenderse a la legitimidad como un presupuesto común de los recursos administrativos referido al sujeto activo o administrado interesado, que constituye un límite a su derecho de petición subjetiva, el cual consiste en que quien efectúa la impugnación debe alegar un interés legítimo o afectación directa a un derecho subjetivo. Es decir, se debe alegar un agravio directo, específico y personalizado.
Así, la legitimidad está referida a la relación objetiva entre la identidad del sujeto que recurre a la Administración y el derecho afectado. Entonces, se requiere la constatación de una situación objetiva que implique la lesión de un derecho de manera efectiva y que configure un conflicto de relevancia jurídica respecto del bien que se pretende proteger.
Como resulta natural, para que un postor pueda impugnar la nulidad del otorgamiento de la buena pro, debe definirse, en primer lugar, si la decisión adoptada le causa agravio, para lo cual debe tenerse presente que los efectos de la decisión de otorgar la buena pro a un determinado postor sólo pueden afectar a aquellos otros postores que forman parte del proceso de selección como participantes activos.
Con relación a ello, debe quedar claramente establecido que el sistema de impugnaciones que el ordenamiento legal contempla no está diseñado para la protección de derechos inciertos o indeterminados, sino el de afectaciones concretas a los derechos de los postores en un proceso de selección que constituyan una situación objetiva que amerite una acción en este sentido.
En el caso que nos ocupa, SILSA fue adjudicado con la buena pro de la Adjudicación Directa Selectiva Nº 001-2008/ESSALUD XXXXX Impugnante, por lo que el resultado del proceso no le causa agravio. En ese sentido, queda en evidencia que SILSA no cuenta con legitimidad para impugnar la decisión de la Entidad adoptada al determinar al ganador de la buena pro del proceso que nos ocupa, por lo que corresponde declarar improcedente el recurso de apelación interpuesto por SILSA contra el acto de otorgamiento de la buena pro, conforme a lo establecido en el numeral 7) del artículo 157 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
No obstante ello, si bien SILSA carece de legitimidad para impugnar el acto de otorgamiento de la buena pro, no puede soslayarse que EMRESA, postor que ocupó el segundo lugar en el orden de prelación, ha interpuesto un recurso de apelación cuestionado dicho acto. En ese sentido, SILSA, en su calidad de ganador de la buena pro, cuenta con legítimo interés para defenderse y cuestionar dentro del procedimiento instaurado por EMRESA la admisión y puntaje asignado por el Comité Especial a los postores en la etapa de evaluación de propuestas.
Dentro de este contexto, corresponde analizar el cuestionamiento propuesto por SILSA contra la admisión de la propuesta de EMRESA.
Para estos efectos, debe tenerse presente que en reiterada jurisprudencia emitida por este Tribunal se ha establecido que las Bases constituyen las reglas del proceso de selección y es en función de ellas que debe efectuarse la calificación y evaluación de las propuestas, conforme lo dispone el artículo 251 de La Ley. Asimismo, el artículo 117 del Reglamento, establece que, una vez absueltas todas las consultas y observaciones, o si las mismas no se hubieren presentado, las Bases quedarán como reglas definitivas del proceso de selección. Entonces, tanto la Entidad como los postores están obligados a cumplir con lo dispuesto en las Bases, debiendo el Comité Especial calificar las propuestas de acuerdo a lo especificado en ellas.
Por su parte, el artículo 62 del Reglamento señala que los requerimientos técnicos mínimos son las características técnicas, normas reglamentarias y cualquier otro requisito establecido como tal en las Bases y en las disposiciones legales que regulan el objeto materia de la adquisición o contratación. Así también el artículo 63 del Reglamento dispone que los requerimientos técnicos mínimos deben ser cumplidos y acreditados por todos los postores para que su propuesta sea admitida.
En ese sentido, la finalidad de cumplir con la presentación de los citados requerimientos técnicos mínimos, es la de lograr que la propuesta presentada sea admitida en el proceso de selección, para que una vez que se produzca su admisión, dicha propuesta pueda ser evaluada, en cada factor establecido conforme a los criterios de evaluación señalados en las Bases.
En el caso que nos ocupa, el literal f) del numeral 2.8.1 de las Bases Administrativas establece la obligación de los postores de incluir en sus ofertas su constancia de inscripción vigente en el Registro Nacional de empresas y entidades que realizan actividades de intermediación laboral, condición cuyo cumplimiento determina la admisibilidad de la propuesta presentada.
En torno a ello, el artículo 13 de la Ley Nº 27626, Ley que regula la actividad de las empresas especiales de servicios y de las cooperativas de trabajadores, establece que la inscripción en el Registro es un requisito esencial para el inicio y desarrollo de las actividades de las entidades referidas en el artículo 10 de la presente Ley; precisando que dicha inscripción las autoriza para desarrollar actividades de intermediación laboral, quedando sujeta la vigencia de su autorización a la subsistencia de su Registro.
De otro lado, el artículo 16 de la indicada Ley prescribe que de proceder la inscripción solicitada por la Entidad, la autoridad administrativa de trabajo expedirá una constancia de inscripción, dando cuenta de la vigencia de dicha inscripción, del o de los domicilios de la entidad y de las actividades a las cuales ésta puede dedicarse; señalando, además, que la inscripción en el Registro tendrá una vigencia máxima de 12 (doce) meses, plazo a cuyo vencimiento quedará sin efecto de forma automática.
En el marco de lo expresado anteriormente, de la revisión de la propuesta técnica formulada por EMRESA se advierte que a folios 19 y 20 presentó copia del Registro Nº 002-2008-DRTPEPUNO/DPEFPMPE/RENEEIL correspondiente a la Renovación y Ampliación de Establecimientos Anexos de fecha 23 xx xxxxx de 2008, mediante el cual se autoriza a dicha empresa a contar con establecimientos anexos en los distritos de Juliaca, Sicuani, Santiago y Tambopata, vigente a la fecha de presentación de propuestas. Dentro de las actividades autorizadas se encuentran los servicios complementarios de limpieza, recojo de residuos de sólidos a instituciones educativas, salud, hoteleras e industriales (excepto municipales), lavandería, jardinería.
Conforme se advierte de las Bases de la Adjudicación Directa Selectiva Nº 001-2008/ESSALUD XXXXX, el proceso que nos ocupa fue convocado para la contratación del servicio de Aseo y Limpieza de los Centros Asistenciales de la Red Asistencial Juliaca, el cual según los términos de referencia comprende las actividades de aseo, limpieza, desinfección, desinsectación y desratización.
El artículo 2 del Reglamento Sanitario para las actividades de saneamiento ambiental de viviendas y establecimientos comerciales, industriales y de servicios, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 022-2001-SA, establece que las actividades de saneamiento ambiental incluyen la desinsectación, desratización, desinfección, limpieza de ambientes, limpieza y desinfección de reservorios de agua y limpieza de tanques sépticos.
El Anexo de la Resolución Ministerial Nº 449-2001-SA-DM, Xxxxx Xxxxxxxxx para Trabajos de Desinsectación, Desratización, Desinfección, Limpieza y Desinfección de Reservorios de Agua, Limpieza de Ambientes y de Tanques Sépticos, define la desinsectación como el conjunto de actividades técnicas que se realizan para tratar de eliminar o disminuir la cantidad de insectos presentes en un local, zona o área determinada, mientras que la desratización consiste en el conjunto de acciones de carácter técnico que se efectúan con el propósito de disminuir la cantidad de insectos presentes en un local, zona o área determinada.
La limpieza de ambientes, por su parte, tiene por finalidad presentar un ambiente seguro, libre de polvo y de desperdicios, así como reducir la cantidad de microorganismos presentes en dicho ambiente. La desinfección de ambientes, a su turno, debe efectuarse en aquellos lugares en donde se sospeche la presencia de microorganismos patógenos en cantidades significativas, como salas de operación, emergencia o recuperación y salas destinadas a la atención de enfermedades infecto contagiosas en establecimientos de salud, entre otras.
Finalmente, el Anexo de Definiciones de la Resolución Ministerial Nº 449-2001-SA-DM define la fumigación como el conjunto de acciones mediante las cuales se desinfecta o desinsecta ambientes, zonas o áreas, con el empleo de sustancias químicas o biológicas aplicadas por aspersión, pulverización o nebulización. En ese sentido, el término fumigación incluye la desinfección y desinsectación de ambientes.
Conforme se señaló en el numeral 13 de la fundamentación, la inscripción en el Registro Nacional de Empresas y Entidades que Realizan Actividades de Intermediación Laboral autoriza a las empresas para desarrollar actividades de intermediación laboral en determinados servicios, los cuales se detallan en la constancia correspondiente.
En el caso del postor EMRESA, el documento presentado en su propuesta (Registro Nº 002-2008-DRTPEPUNO/DPEFPMPE/RENEEIL) da cuenta de que dicha empresa se encuentra autorizado a realizar intermediación laboral únicamente respecto de los servicios complementarios de limpieza, recojo de residuos de sólidos a instituciones educativas, salud, hoteleras e industriales (excepto municipales), lavandería, jardinería.
Dentro de este contexto, resulta claro que si bien EMRESA presentó en su propuesta su constancia de inscripción en el registro de intermediación laboral, dicha autorización no incluye la totalidad de actividades objeto de convocatoria.
Asimismo, cabe señalar que si bien EMRESA ha remitido con su escrito de 04 de setiembre copia de su constancia de inscripción en el registro de intermediación laboral (renovación y ampliación de actividades y establecimientos anexos), el cual lo autoriza para la realización de los servicios complementarios de limpieza, fumigación, desratización y desinfección, entre otros, dicho documento fue emitido el 27 xx xxxxxx de 2008, esto es, con posterioridad a la fecha de presentación de propuestas.
En ese sentido, atendiendo a que la constancia presentada por EMRESA en su propuesta no acredita que dicha empresa se encuentre autorizada por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo para realizar actividades de intermediación laboral respecto de la totalidad de servicios que en conjunto cumplen con los términos de referencia establecidos en las Bases, y considerando que las Bases integradas exigieron la presentación de los postores de su constancia de inscripción en el Registro Nacional de empresas y entidades que realizan actividades de intermediación laboral para determinar la admisibilidad de las propuestas, este Colegiado considera corresponde descalificar la oferta de EMRESA.
Por las consideraciones expuestas en los numerales precedentes, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 2) del artículo 163 del Reglamento, corresponde declarar fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por EMRESA, toda vez que no obstante haberse acogido el cuestionamiento formulado en su recurso, se ha detectado un defecto en la formulación de su propuesta que determina la descalificación de su postura. A consecuencia de ello, y no obstante la reducción del puntaje asignado a la propuesta de SILSA, corresponde adjudicarle la buena pro a dicho postor al ser el único postor hábil en el presente proceso.
No obstante ello, corresponde declarar improcedente el recurso de apelación interpuesto por SILSA contra el acto de otorgamiento de la buena pro, conforme a lo establecido en el numeral 7) del artículo 157 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Xx. Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx y la intervención de los Señores Vocales Xx. Xxxx Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxx y Dra. Xxxxxx Xxxx Xxxx, atendiendo a la conformación de la Xxxxxxx Xxxx del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución Nº 35-2008-CONSUCODE/PRE, expedida el 31 de enero de 2008, en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 53°, 54º, 59° y 61° del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, el artículo 163 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, modificado por Decreto Supremo Nº 028-2007-EF, y los artículos 17º y 18º del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo Nº 054-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;
LA SALA RESUELVE:
Declarar fundado el recurso de apelación interpuesto por Compañía Especial de Seguridad y Servicios Múltiples S.C.R.L. (EMRESA) en el extremo que cuestiona el puntaje asignado a la propuesta de Servicios Integrados de Limpieza S.A. e infundado en el extremo que solicita se le adjudique con la buena pro de la Adjudicación Directa Selectiva Nº 001-2008/ESSALUD XXXXX, por los fundamentos expuestos.
Declarar improcedente el recurso de apelación interpuesto por Servicios Integrados de Limpieza S.A. contra el acto de otorgamiento de la buena pro de la Adjudicación Directa Selectiva Nº 001-2008/ESSALUD XXXXX, por los fundamentos expuestos.
Confirmar el otorgamiento de la buena pro de la Adjudicación Directa Selectiva Nº 001-2008/ESSALUD XXXXX a favor de Servicios Integrados de Limpieza S.A., al haberse determinado la descalificación de la propuesta formulada por Compañía Especial de Seguridad y Servicios Múltiples S.C.R.L. (EMRESA).
Devolver la garantía presentada por Compañía Especial de Seguridad y Servicios Múltiples S.C.R.L. (EMRESA) para la interposición de su recurso de apelación.
Ejecutar la garantía presentada por Servicios Integrados de Limpieza S.A. para la interposición de su recurso de apelación.
Disponer la devolución de los antecedentes administrativos a la Entidad, la cual deberá recabarlos en la mesa de partes del Tribunal dentro del plazo de 30 días calendario de emitida la presente resolución; debiendo autorizar por escrito a la persona que realizará dicha diligencia. En caso contrario, los antecedentes administrativos serán enviados al Archivo Central de CONSUCODE para su custodia por un plazo de seis (6) meses, luego del cual serán remitidos al Archivo General de la Nación, bajo responsabilidad.
Dar por agotada la vía administrativa.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
PRESIDENTE
VOCAL VOCAL
ss.
Xxxxxxx Xxxxxx.
Xxxxxxxx Xxxxxxxx.
Xxxx Xxxx.
1 “Artículo 25.- Condiciones mínimas de las Bases
(…).Lo establecido en las Bases, en la presente Ley y su Reglamento obliga a todos los postores y a la Entidad convocante”.
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