EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1. El 30 xx xxxxx de 2009 se suscribió el contrato de concesión para la construcción, mejora, conservación y explotación de la concesión vial Nuevo Mocupe – Cayaltí – Oyotún, entre el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, en representación del Estado Peruano, y la sociedad concesionaria OBRAINSA S.A.
2. La concesión está compuesta de tres tramos, con una longitud total de 46,797 km. El primer tramo consta de 10,700 km y une Nuevo Mocupe con Zaña. El segundo tramo, de 3,450 km, une Zaña con Cayaltí. Dichos tramos concentran la mayor parte del tráfico de la concesión. el tercer tramo, que es el más largo, transcurre entre Cayaltí y Oyotún con una distancia de más de 32 km.
3. El plazo de duración de la concesión es de 15 años, contados a partir del inicio de la explotación, pudiéndose prorrogar de acuerdo a lo establecido en el contrato.
4. La concesión es de tipo cofinanciada. El Estado, en su calidad de concedente, pagará al concesionario un Pago por Servicio (PAS), concepto que comprende: (i) Pago por Obras (PPO) y (ii) Pago por Conservación y Operación (XXXX); montos que fueron determinados en la oferta económica del concesionario.
5. En los casos en que la recaudación por peajes resultara menor al PAS que debe recibir el concesionario y la provisión por emergencia vial extraordinaria, el concedente debe realizar un aporte que permita completar su pago; mientras que, si el nivel de ingresos por peajes supera el PAS y la provisión por emergencia vial extraordinaria, la transferencia se revierte.
6. El inicio de la etapa de explotación ha sido definido a partir de la aprobación de la totalidad de obras de construcción por parte del concedente, momento a partir del cual el concesionario deberá cobrar el peaje respectivo por el uso de la vía.
7. De acuerdo al contrato de concesión y al marco regulatorio vigente, el Regulador debe fijar un peaje a ser cobrado por el concesionario, el cual deberá ser establecido de acuerdo a las disposiciones del contrato de concesión y a los procedimientos y metodologías dispuestos por el Reglamento General de Xxxxxxx del OSITRAN.
«Corresponde al CONCESIONARIO el cobro de la Tarifa a partir de la Fecha de Inicio de la Explotación, como contraprestación por el Servicio.
La Tarifa está compuesta por el Peaje más el lGV y los tributos que fueren aplicables. El Peaje será determinado por el REGULADOR antes de la Fecha de Inicio de la Explotación, para lo cual tendrá en cuenta una tarifa básica para toda la carretera y una tarifa diferenciada en función a la distancia recorrida.
En todo lo relativo al Peaje y la Tarifa a ser cobrada por el CONCESIONARIO, son de aplicación supletoria las disposiciones establecidas en el Reglamento General de Tarifas aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo Nº 043-2004-CD-OSITRAN, modificado por la Resolución de Consejo Directivo Nº 082-2006-CD- OSITRAN, o norma posterior que lo modifique o sustituya.»
[Numeral 9.2 del contrato de concesión]
8. El contrato de concesión, define al peaje como el pago que se realiza por el uso del tramo vial Nuevo Mocupe - Cayaltí - Oyotún, el cual es cobrado en ambos sentidos, por vehículo ligero y en el caso de los vehículos pesados por cada eje.
«(…)Peaje
Es el cobro en Nuevos Soles por el uso del Tramo Vial Nuevo Mocupe - Cayaltí - Oyotún de la Concesión, correspondiente a cada vehículo ligero o, en el caso de vehículos pesados por cada eje cobrable que pase por la unidad de peaje, que el CONCESIONARIO está facultado a exigir a los Usuarios en los términos establecidos en el Contrato. No incluye el lGV ni algún otro tributo. (…)
Tarifa(s)
Es el monto permitido, expresado en Nuevos Soles, que el CONCESIONARIO está facultado a cobrar a los Usuarios por concepto de Peaje, más el IGV y cualquier otro tributo aplicable. (…)»
[Numeral 1.11 del contrato de concesión]
9. La fijación de tarifas es un instrumento de la regulación que tiene por finalidad controlar el poder monopólico x xx xxxxxxx de las empresas reguladas, a fin de que los precios que se cobren sean similares a los que se cobrarían en un mercado competitivo.
10. A diferencia del caso general, en el contexto de infraestructuras cofinanciadas sujetas al régimen económico como el descrito, el concesionario puede tener incentivos a cobrar la menor tarifa posible, o incluso a no cobrarla, debido a que puede resultar menos oneroso recibir el cofinanciamiento del concedente que administrar la unidad de peaje.
11. De acuerdo al Reglamento General de Xxxxxxx, la acción del regulador debe considerar los siguientes principios: i) sostenibilidad, ii) equidad, iii) eficiencia y iv) consistencia.
12. En el caso particular de la presente concesión, la sostenibilidad se encuentra garantizada por el monto del cofinanciamiento de la carretera, establecido contractualmente. Los costos de construcción mantenimiento y operación de la vía están asegurados, al ser cubiertos por el PAS, el cual es financiado a través de los peajes y el aporte estatal que cubre la diferencia requerida.
13. En lo referente a la eficiencia, por el lado de la oferta, el proceso de licitación debe proporcionar fuertes incentivos para que la construcción y el mantenimiento se adjudiquen a los postores con menores costos.
14. Sin la posibilidad de ingresos adicionales a la recaudación por peaje, dado el bajo tráfico de las carreteras que forman parte de las concesiones Xxxxx-Sierra, un peaje que permitiera financiar los costos eficientes de construcción, operación y mantenimiento estaría muy por encima de la capacidad de pago de la población beneficiada por la vía. Tal peaje conduciría a una severa infrautilización de la vía, lo cual sería ineficiente.
15. Por tanto, el Regulador debe tener en cuenta la capacidad de pago de los usuarios de la vía para que éstos contribuyan en la medida de sus posibilidades a aliviar el cofinanciamiento a cargo del Estado.
16. En tal sentido, el peaje que fija el Regulador debe cumplir principalmente con el principio de equidad, tal y como lo señala el artículo 18º xxx XXXX:
«(…)5. Equidad: Las tarifas deberán permitir que los servicios derivados de la explotación de la Infraestructura de Transporte de Uso Público sean accesibles a la mayor cantidad posible de usuarios. (…)»
[Art. 18º xxx XXXX]
17. En atención a lo antes señalado, en la determinación del nivel de peaje se utilizó la metodología de disposición a pagar a través de encuestas, mediante la cual se estimó un monto de pago que no afecte significativamente la cantidad demandada actualmente del servicio.
18. El establecimiento de un peaje, superior a cero, mediante esta metodología permite, sin afectar financieramente al Concesionario, que:
• Los usuarios contribuyan al financiamiento y estén atentos a la calidad de los servicios que se brindan en la carretera, al convertirse en financiadores (parciales) directos de los servicios que reciben.
• Se reduzca el pago del Estado, permitiendo disminuir la transferencia de recursos de ciudadanos que no usan directamente el servicio y transferir parte de la responsabilidad del financiamiento hacia los que efectivamente hacen uso de la infraestructura.
19. Por lo expuesto, dado el esquema regulatorio de la concesión, la metodología de disposición a pagar, implementada mediante encuestas a los usuarios es la idónea para la fijación del peaje.
Supuestos considerados en la estimación de la tarifa Tarifa sin subsidio
20. Si bien, la tarifa fue fijada mediante la metodología de disposición a pagar mediante encuestas, se estimó el valor del peaje que se hubiese requerido, si no existiera cofinanciamiento, asumiendo una elasticidad precio de la demanda igual a cero y descontando los flujos a una tasa de rentabilidad adecuada (metodología de flujo de caja descontado).
21. En las concesiones viales para determinar el nivel de demanda es necesario evaluar: el tráfico actual o esperado, las posibles fluctuaciones del número de usuarios durante la vida de la carretera y la disposición de los usuarios a pagar peajes. Asimismo, es necesario evaluar el número y calidad de las rutas alternativas, y las conexiones de las carreteras con el resto de la red de transporte, debido a que pueden influir de modo importante en los niveles de demanda.
22. En el caso de las concesiones viales cofinanciadas, la predicción de la demanda es importante para el concedente pero no para el concesionario. Mayores volúmenes de tráfico implicarán una mayor recaudación por peaje y una menor subvención por parte del Estado, pero un mismo ingreso para el concesionario.
23. Para el cálculo de la tarifa basada en costos (usando el flujo de caja descontado) se actualizaron las proyecciones de demanda del Estudio Definitivo de Ingeniería (EDI) para el tramo de mayor tránsito entre Nuevo Mocupe y Zaña. Para el 2012 se estima que el flujo diario vehicular es de 1 196.
24. Las proyecciones de demanda (realizadas hasta el año 2031), consideraron tasas de crecimiento anuales entre 1,8% y 5,4% dependiendo del tipo de vehículo. Asimismo, el EDI asumió que como producto de la carretera se produciría un tráfico generado equivalente al 10% del tráfico normal para este tramo.
25. Adicionalmente, el contrato de concesión establece un conjunto de servicios, los cuales tienen que ser brindados obligatoriamente por el concesionario. Dichos servicios son los siguientes:
• Central de Emergencia, que funcionará durante las veinticuatro (24) horas de todos los días del año, a partir de la fecha de inicio de la explotación. El concesionario tiene la obligación de atender las solicitudes de emergencias y/o accidentes que hubieren ocurrido comunicando las mismas o derivando las solicitudes a las instituciones competentes.
• Servicios de emergencia de auxilio mecánico para vehículos livianos que hubieren resultado averiados en la vía.
• Sistema de comunicación de emergencia en tiempo real, con casetas ubicadas a una distancia máxima de 10 km una de otra. Este sistema deberá permitir, llamadas gratuitas a la Central de Emergencia del concesionario y estar operativo a más tardar a partir de la fecha de inicio de la explotación.
• Apoyo policial y costo de su movilización a cargo del concesionario, para las labores de vigilancia, que deberá estar disponible desde la fecha de explotación.
26. Los servicios antes señalados deben ser brindados gratuitamente. Asimismo, el concesionario está obligado a implementar servicios higiénicos, pudiendo cobrar una tarifa por los mismos, la cual previamente debe ser aceptada por el regulador.
27. Los costos propuestos por el concedente se pueden considerar como una aproximación a los costos reales de la concesión en la medida en que son resultado de una adjudicación mediante subasta. El costo de construcción considerado es de 15,6 millones de dólares (calculado considerando el PPO) y un costo anual de mantenimiento de 1,4 millones de dólares (XXXX)
28. En ausencia de subsidios, la tarifa debe permitir que los ingresos cubran los costos de inversión, operación y mantenimiento en que incurre el concesionario, incluyendo el costo de oportunidad del capital invertido (WACC 10%). El nivel de ingreso debe permitir alcanzar un valor actual neto igual a cero.
29. Bajo los supuestos antes indicados, el peaje sin subsidio alcanzaría un valor entre S/. 18,90 y S/. 27,34 (sin IGV). En cualquiera de los escenarios, la tarifa teórica se encuentra muy por encima de lo que los usuarios de la concesión podrían pagar por ella, dada la situación socioeconómica en la zona de influencia de la concesión.
Estimación del Peaje bajo la metodología de disposición a pagar
30. Desde un punto de vista económico, resulta razonable considerar que los usuarios estarán dispuestos a pagar por el peaje, un monto que estará en función del ahorro de costos de tiempo y mantenimiento que la carretera concesionada les permite obtener, gracias a las mejoras realizadas, así como por la mayor disposición de pago de los pasajeros (esto último en el caso de los transportistas de pasajeros). Por tal razón se optó por realizar entrevistas a profundidad con los representantes de las asociaciones de transportistas y choferes que operan en la concesión. El objetivo fue tener información sobre sus ingresos y costos operativos, de forma que se pueda establecer un peaje acorde con los mismos.
31. Uno de los aspectos que destacaron los representantes en las entrevistas en profundidad fue que los costos de explotación se han reducido. De acuerdo a las siguientes declaraciones, es razonable pensar que los costos operativos se han reducido en aproximadamente 20% como resultado de la mejora en la pavimentación de la vía tras su concesión. Los ahorros en costos son debidos a la mejor conservación de la máquina y menores gastos en mantenimiento de la suspensión.
32. Para una mayor robustez de los resultados, se considerará también un escenario más conservador en el que el porcentaje de reducción de costos sea del 10%.
33. Tras el trabajo de campo realizado se concluye que una tarifa S/. 2.00 (S/. 1,70 sin IGV), por sentido por vehículo ligero o eje de vehículo pesado, es inferior al ahorro en costos que debido a las mejoras en la vía y no afectará significativamente al nivel de demanda de la carretera concesionada.
Establecimiento de tarifa diferenciada de acuerdo al contrato
34. El numeral 9.2 del contrato de concesión establece que el peaje será determinado por el Regulador antes de la fecha de inicio de la explotación, para lo cual tendrá en cuenta una tarifa básica para toda la carretera y una tarifa diferenciada en función de la distancia recorrida.
35. En el contrato de concesión se contempla la instalación de una unidad de peaje, por lo que no es posible conocer qué distancia del tramo concesionado ha recorrido el vehículo que pasa por ella, requiriéndose para ello mecanismos técnicos adicionales de medición.
36. El Ministerio de Transporte a través de la Resolución Directoral Nº556-2004-MTC/20 aprobó los “Criterios y procedimientos para el otorgamiento de la tarifa diferenciada de peajes”, los cuales resultan aplicables a las carreteras administradas por Provías Nacional. En dicha Resolución Directoral, se establecieron criterios para: i) el procedimiento para acceder y beneficiarse de las tarifas diferenciadas y ii) los rangos de distancia y el porcentaje de descuento respecto a la tarifa, elementos que definen la tarifa diferenciada.
37. La Resolución Directoral asume la existencia de dos o más peajes, distanciados entre sí, en al menos 100 km. El supuesto antes indicado no resulta aplicable en la presente concesión, debido a que esta presenta una longitud de 46,8 km y sólo un puesto de peaje, por lo que los rangos de distancia y el porcentaje de descuento no pueden ser aplicados directamente.
38. No obstante, los criterios para acceder a la tarifa diferenciada establecida por el Ministerio pueden ser ajustados para su aplicación en la concesión, y cumplir de esta manera con la exigencia establecida en el contrato.
39. De las encuestas realizadas, se concluye que es aceptable una tarifa de S/. 1,00 por pasada para este tipo de usuarios, siempre que el usuario opere exclusivamente a una distancia máxima de 23,4 km del puesto de peaje.
Contenido de la Resolución
40. Establecer un peaje básico (sin IGV) de S/. 1,70 por sentido para cada vehículo ligero o eje de vehículo pesado en la vía Nuevo Mocupe - Cayaltí – Oyotún, equivalente a una tarifa básica (con un IGV con de 18%) de S/. 2,00.
41. Establecer un peaje diferenciado por distancia (sin IGV) de S/. 0,85 por sentido para cada vehículo ligero o eje de vehículo pesado en la vía Nuevo Mocupe - Cayaltí – Oyotún, equivalente a una tarifa (incluido un IGV de 18%) de S/. 1,00, para aquellas rutas de vehículos de transporte público que recorren hasta 23,4 km dentro de la concesión y atraviesen por el punto de peaje.