CONSIGLIO DELL’ORDINE DEGLI AVVOCATI DI CUNEO
CONSIGLIO DELL’ORDINE DEGLI AVVOCATI DI CUNEO
4 novembre 2011
Università degli Studi di Torino - Sede di Cuneo
NULLITÀ del CONTRATTO di LOCAZIONE NON REGISTRATO
Sommario: 1. Introduzione - 2. La normativa anteriore alla Finanziaria 2005 - 3. La Legge n. 311/2004. Ambito di applicabilità - 4. Il contratto non registrato. Nullità o condicio juris?
- 5. Gli effetti della mancata registrazione. La tesi della nullità - 6. Gli effetti della registrazione tardiva. La tesi della condicio juris - 7. Quid juris quanto ai rapporti pendenti. Il generale principio di irretroattività della legge -
8. L’art. 1, co. 346, L. n. 311/2004 nella giurisprudenza costituzionale - 9. L’art. 3 d. lgs. 14 marzo 2011 n. 23. Disciplina e ambito di applicazione - 10. Prime riflessioni e spunti critici quanto all’art. 3 d. lgs. n. 23/2011. Quale tutela per il locatore?
1. Introduzione
La legge 30 dicembre 2004 n. 311, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, i.e. la legge finanziaria per l’anno 2005, ha apportato rilevanti e significative modificazioni alla disciplina delle locazioni di immobili urbani.
Obiettivo perseguito dal legislatore è palesemente quello di dare vita ad una capillare e sistematica azione di contrasto all’evasione fiscale nel comparto delle locazioni immobiliari.
Tra le modifiche apportate dalla normativa in esame alla materia delle locazioni, di particolare rilievo appaiono le disposizioni che sanciscono la nullità del contratto di locazione in caso di omessa registrazione.
Recentemente, sempre guidato dall’obiettivo di incentivare l’emersione dei contratti di locazione fiscalmente non dichiarati, il legislatore è nuovamente tornato sul tema.
L’articolo 3 del d. lgs. 14 marzo 2011 n. 23, recante Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale, estende la previsione di nullità di cui all’art. 1, comma 346, della Finanziaria 2005 sia all’ipotesi di registrazione di un contratto di locazione ad un canone inferiore a quello effettivamente corrisposto sia al caso di registrazione di un contratto di comodato fittizio.
Con specifico riferimento ai contratti di locazione di immobili destinati ad uso civile abitazione, le disposizioni normative da ultimo richiamate si spingono, invero, anche oltre: la legge ha, infatti, inteso altresì predeterminare la disciplina alla quale dovranno soggiacere i contratti successivamente alla loro registrazione eseguita tardivamente in via volontaria o d’ufficio.
2. La normativa anteriore alla Finanziaria 2005
Il D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, recante Approvazione del testo unico delle disposizioni concernenti l’imposta di registro (di seguito, per brevità, anche solo T.U. in materia di imposta di registro), statuisce che sono soggetti a registrazione i contratti di locazione di immobili - sia stipulati per iscritto sia conclusi verbalmente - indipendentemente dall’ammontare del canone, salvo che abbiano durata non superiore a trenta giorni.
Sono, inoltre, soggetti all’obbligo di registrazione i contratti di comodato che siano conclusi in forma scritta.
La registrazione deve avvenire in termine fisso, i.e. entro trenta giorni dall’inizio di esecuzione del contratto.
Ai sensi dell’art. 18 del T.U. in materia di imposta di registro, la registrazione attesta l’esistenza degli atti e attribuisce ad essi data certa di
fronte ai terzi a mente dell’art. 2704 cod. civ., ma non incide in alcun modo sulla validità dell’atto stesso.
La legge 9 dicembre 1998, n. 431 recante Disciplina delle locazioni e rilascio di immobili ad uso abitativo contiene disposizioni che attribuiscono una particolare rilevanza al requisito di registrazione del contratto.
Nello specifico, vengono quivi in considerazione gli articoli 7, 8, 11 e 13 del testo normativo di cui trattasi.
L’articolo 7 della legge n. 431/19981 poneva come condizione per l’esecuzione di un provvedimento di rilascio di immobile locato la prova, a carico del locatore, della avvenuta registrazione del contratto.
La Consulta ha argomentato che l’onere ivi imposto al locatore, a pena di improcedibilità dell’azione esecutiva, non appartiene alla categoria degli oneri (consentiti) imposti con l’obiettivo di assicurare al processo uno svolgimento maggiormente conforme alla sua funzione ed alle sue esigenze.
L’onere di previa registrazione del contratto al fine di porre in esecuzione un provvedimento di rilascio di immobile rientra, per converso - secondo il ragionamento seguito dal giudice delle leggi - nel novero degli oneri (non consentiti) tendenti al soddisfacimento di interessi totalmente estranei alle finalità processuali ed è imposto al solo
1 Si riporta di seguito il testo originale dell’art. 7 della legge n. 431/1998 anteriormente alla declaratoria di incostituzionalità: «Condizione per la messa in esecuzione del provvedimento di rilascio dell’immobile locato è la dimostrazione che il contratto di locazione è stato registrato, che l’immobile è stato denunciato ai fini dell’applicazione dell’ICI e che il reddito derivante dall’immobile medesimo è stato dichiarato ai fini dell’applicazione dell’ICI e che il reddito derivante dall’immobile medesimo è stato dichiarato ai fini dell’applicazione delle imposte sui redditi. Ai fini della predetta dimostrazione, nel precetto di cui all’art. 480 del codice di procedura civile devono essere indicati gli estremi di registrazione del contratto di locazione, gli estremi dell’ultima denuncia dell’unità immobiliare alla quale il contratto si riferisce ai fini dell’applicazione dell’ICI, gli estremi dell’ultima dichiarazione dei redditi nella quale il reddito derivante dal contratto è stato dichiarato, nonché gli estremi delle ricevute di versamento dell’ICI relative all’anno precedente a quello di competenza».
2 Corte cost., 5 ottobre 2001, n. 333, in Giur. It., 2002, 31.
ed unico fine del controllo fiscale, privo di qualsivoglia connessione con il processo esecutivo e, dunque, costituente esclusivamente un ostacolo all’esperimento della tutela giurisdizionale.
Il successivo articolo 8 della legge n. 431/1998 impone al locatore che intenda usufruire dei benefici fiscali previsti per i contratti di locazione agevolati, i.e. a canone concordato, di cui all’art. 2, comma III, dello stesso testo normativo, di indicare nella dichiarazione dei redditi, tra l’altro, gli estremi della registrazione del contratto di locazione.
Analogamente, l’articolo 11 della legge in esame condiziona l’erogazione dei contributi economici previsti in favore del conduttore ed a carico del Fondo nazionale per il sostegno all’accesso alle abitazioni in locazione istituito presso il Ministero dei lavori pubblici, alla previa dichiarazione di intervenuta registrazione del contratto.
Tuttavia, tra le disposizioni normative di cui alla legge sulle locazioni abitative del 1998 che hanno dato risalto al requisito della registrazione contrattuale, quelle che hanno maggiormente interessato ed animato il dibattito dottrinale e giurisprudenziale si rinvengono nell’articolo 13.
Il primo comma dell’articolo 13 della legge n. 431/1998 statuisce che
«è nulla ogni pattuizione volta a determinare un importo del canone di locazione superiore a quello risultante dal contratto scritto e registrato».
Si era ritenuto, in un primo momento, che la disposizione normativa de qua intendesse sanzionare le ipotesi di simulazione relativa parziale, i.e. la prassi diffusa di stipulare un contratto di locazione scritto e registrato recante l’indicazione di un canone simulato inferiore rispetto a quello effettivamente voluto e concordato dalle parti e consacrato in una contro- dichiarazione non sempre scritta scritta e sicuramente non registrata.
Sul punto è, però, successivamente intervenuta la Suprema Corte3 la quale ha recisamente escluso la riconducibilità della simulazione relativa parziale del contratto di locazione alla previsione di cui all’art. 13, comma I, della legge n. 431/1998.
Afferma, infatti, il Supremo Collegio che la registrazione del contratto di locazione prevista dalla disposizione normativa de qua, lungi
3 Cass. civ., sez. III, 27 ottobre 2003, n. 16089, in Mass. Giur. It., 2003
dall’incidere sulla validità del contratto, mantiene il rilievo di mero adempimento fiscale.
In conseguenza, un contratto di locazione che presenti tutti i requisiti previsti ex lege, ma che non sia registrato è - sulla base del ragionamento condotto dalla giurisprudenza di legittimità - pienamente valido ed efficace ab origine.
Sarebbe, infatti, irragionevole pensare che il legislatore non abbia previsto la sanzione di nullità nel caso di registrazione totalmente mancante ed abbia, invece, inteso così sanzionare l’ipotesi meno grave di una registrazione soltanto parziale dell’accordo simulato, i.e. la sottrazione alla registrazione di una parte soltanto del canone.
Precisa, inoltre, sul punto la giurisprudenza del Supremo Collegio che il disposto di cui all’art. 13 della legge n. 431/1998, nell’attribuire rilevanza alla registrazione del contratto, sancisce piuttosto un principio di invariabilità del canone per tutta la durata del rapporto contrattuale.
3. La Legge n. 311/2004. Ambito di applicabilità
Sulla scia del vivace dibattito giurisprudenziale in atto, il tema della registrazione del contratto di locazione viene ripreso dal legislatore con
4 In senso contrario, riprendendo l’interpretazione dottrinale originaria, si è recentemente espresso Trib. Milano, 27 gennaio 2009, n. 12109, il quale ha affermato che è nulla ex art. 13 legge n. 431/1998 la scrittura privata non registrata contenente «condizioni integrative» di un contratto di locazione registrato nella medesima data con riguardo alle pattuizioni di un canone superiore a quello risultante dalla scrittura registrata (in Giustizia a Milano, 2009, 1, 6).
5 Corte cost. (ord.), 19 luglio 2004, n. 242, in Sito uff. Corte costituzionale, 2004.
maggior enfasi in occasione dell’emanazione della legge finanziaria per l’anno 2005.
L’articolo 1, comma 346, legge 30 dicembre 2004, n. 311 recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) statuisce, infatti, che «i contratti di locazione, o che comunque costituiscono diritti relativi di godimento, di unità immobiliari ovvero di loro porzioni, comunque stipulati, sono nulli se, ricorrendone i presupposti, non sono registrati».
La disposizione normativa in esame rende palese l’intento del legislatore di perseguire la condotta di coloro che, omettendo la registrazione del contratto, intendono nascondere al fisco l’esistenza del rapporto di locazione generatore di redditi imponibili che, altrimenti, non verrebbero dichiarati ai fini della relativa imposizione fiscale.
Si tratta, allora, di individuare quali rapporti contrattuali soggiacciano
ex lege all’obbligo di registrazione.
In difetto di previsione contraria, è da ritenersi in primis che il disposto di cui all’art. 1, comma 346, legge n. 311/2004 in commento sia destinato a trovare applicazione sia ai contratti di locazione di immobili adibiti ad uso abitativo sia ai contratti di locazione commerciale.
Leggendo l’art. 1, comma 346, della legge finanziaria per l’anno 2005 in combinato disposto con l’art. 17 del T.U. in materia di imposta di registro si evince che rimangono esclusi dalla sua portata applicativa e, dunque, dall’obbligo di registrazione i soli contratti di locazione di immobili di durata inferiore ai trenta giorni.
Inoltre, posto che per unità immobiliare comunemente si intende qualsiasi tipologia di edificio, indipendentemente dalla destinazione ad uso abitativo o diverso dall’abitativo, ma non anche gli immobili che non siano edifici, analogamente esclusi dalla disciplina de qua sono i terreni e, dunque, i contratti di affitto.
Riassumendo quindi e concludendo sul punto, alla luce del combinato disposto dell’art. 1, comma 346, legge n. 311/2004 e del T.U. in materia di imposta di registro, le tipologie contrattuali da sottoporre a registrazione risultano le seguenti:
A) contratti di locazione di unità immobiliari o di loro porzioni stipulati in forma scritta, indipendentemente dal fatto che siano redatti per atto pubblico, scrittura privata autenticata o non autenticata
B) contratti di locazione di unità immobiliari, o di loro porzioni, stipulati in forma verbale
C) contratti di comodato di unità immobiliari o di loro porzioni stipulati in forma scritta.
4. Il contratto non registrato. Nullità o condicio juris?
La novella legislativa del 2004 ha, quindi, introdotto nell’ordinamento giuridico vigente l’obbligo di sottoporre a registrazione i contratti di locazione di immobili, qualunque ne sia la destinazione, estendendo lo stesso anche ai contratti di comodato stipulati in forma scritta - obbligo previsto a pena di nullità.
All’indomani dell’entrata in vigore della legge finanziaria per l’anno 2005, si è da subito posto il problema di indagare quale fosse l’effettiva accezione in cui il legislatore avesse inteso utilizzare l’espressione nullità, in considerazione della gravità degli effetti ad essa connessi.
Ci si è, in particolare, domandati se la registrazione costituisca requisito di validità del contratto o, piuttosto, condizione di efficacia dello stesso.
Secondo un’interpretazione strettamente letterale della disposizione normativa di cui al comma 346 dell’art. 1 della legge n. 311/2004, dovrebbe affermarsi che il contratto di locazione (o di comodato) non registrato è affetto da nullità assoluta ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 1418 cod. civ., ultimo comma, e dunque invalido ab origine6.
Si tratterebbe, tuttavia, di una nullità - seppure legislativamente prevista - atipica, speciale ed estranea al modello di nullità disegnato dal
6 L’art. 1418 cod. civ. statuisce che «il contratto è nullo quando è contrario a norme imperative, salvo che la legge disponga diversamente. // Producono nullità del contratto la mancanza di uno dei requisiti indicati dall’art. 1325, l’illiceità della causa, l’illiceità dei motivi nel caso indicato dall’art. 1345 e la mancanza nell’oggetto dei requisiti stabiliti dall’art. 1346. // Il contratto è altresì nullo negli altri casi stabili dalle legge».
codice civile: il vizio de quo colpirebbe il negozio sebbene lo stesso non sia affetto da una deficienza strutturale originaria, bensì ormai perfezionato con la formazione del consenso secondo le consuete regole civilistiche.
In altri termini, posto che la nullità prevista dall’art. 1418 cod. civ. è un vizio che riguarda l’iter formativo e costitutivo dell’atto negoziale, appare quanto meno singolare che il legislatore del 2004 abbia inteso riferire la sanzione de qua alla mancanza di un elemento come la registrazione del tutto estraneo al contratto e temporalmente successivo al sorgere del vincolo contrattuale.
In giurisprudenza, la tesi della nullità assoluta del contratto di locazione non registrato è stata di recente ancora ribadita dal Tribunale di Roma, con sentenza del 30 settembre 20107 e dal Tribunale di Milano, sez. XIII, con sentenza del 26 gennaio 20108.
In base ad una seconda opzione ermeneutica, meno aderente al dato letterale della norma e meno restrittiva, la locazione non registrata dovrebbe correttamente qualificarsi come negozio sottoposto a condizione sospensiva.
Il contratto di locazione non ancora registrato nascerebbe pienamente valido ma sarebbe improduttivo di effetti sin tanto che non sia sottoposto a registrazione.
7 Afferma il Tribunale di Roma che «il contratto di locazione non registrato nel termine di 30 giorni previsto dalla legge è nullo, così come stabilito dall’articolo 1, comma 346, legge 30 dicembre 2004 n. 311, e la nullità, rilevabile d’ufficio, non è sanabile neppure con la registrazione tardiva del contratto» (in Sito Ilcasoit, 2001).
8 Secondo l’orientamento espresso dal Tribunale di Milano, «la nullità del contratto per difetto di forma scritta e per la mancata registrazione del titolo non consente all’evidenza di dichiarare lo scioglimento della locazione per effetto del recesso operato dalla società locatrice e/o per morosità o modificazione della destinazione dell’immobile locato da parte della conduttrice, non potendo il contratto nullo produrre effetto alcuno».
9 L’art. 1360 cod. civ. statuisce che «gli effetti dell’avveramento della condizione retroagiscono al tempo in cui è stato concluso il contratto, salvo che, per volontà delle parti o per natura del rapporto, gli effetti del contratto o della risoluzione debbano essere riportati a un momento diverso. // Se però la condizione risolutiva è apposta a un contratto ad esecuzione continuata o periodica, l’avveramento di essa, in mancanza di patto contrario, non ha effetto riguardo alle prestazioni già eseguite».
in qualunque momento intervenga, sarebbe idonea a conferire efficacia al contratto sin dall’origine.
Un significativo precedente in tema di registrazione quale condicio juris di efficacia del contratto è costituito dall’art. 1 R.D.L. 27 settembre 1941 n. 101510 (oggi abrogato11) che aveva introdotto la sanzione di nullità «di pieno diritto» degli atti di trasferimento immobiliare ove non registrati in termini di legge.
Sotto la vigenza di tale disposizioni legislativa, gli interpreti erano giunti a ritenere che il legislatore, nonostante la formula adottata, avesse in realtà voluto introdurre una condicio juris diretta a negare l’efficacia di un contratto in sé perfetto ma non registrato.
Con riferimento alla locazione immobiliare, la tesi della registrazione come condizione di efficacia del contratto di locazione è stata chiaramente espressa nella giurisprudenza di merito dal Tribunale di Modena, il quale con ordinanza 12 giugno 200612 ha espressamente affermato di ritenere plausibile che «la registrazione del contratto di locazione imposta dall’art. 1, comma 346, legge 30 dicembre 2004, n.
311 (c.d. finanziaria 2005) non costituisce requisito di validità del contratto, bensì mera “condicio iuris” di efficacia dello stesso, che può intervenire ed avverarsi in un momento successivo alla conclusione del negozio, inducendo l’efficacia di esso con effetto “ex tunc” ai sensi dell’art. 1360, comma 1, c.c. (Fattispecie nella quale - a fronte dell’omessa registrazione del contratto - il Giudicante ha negato la convalida dello sfratto per morosità)».
10 L’art. 1 R.D.L. 27 settembre 1941, disponeva che «a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, gli atti stipulati per scrittura privata non autenticata, sotto qualsiasi denominazione, aventi per oggetto trasferimenti di beni immobili o di diritti immobiliari, compresi i conferimenti in società derivanti da costituzione o fusione di società, o promessa di vendita dei detti beni o diritti, qualora non siano registrati entro il termine previsto dalla legge del registro, approvata con R. decreto 30 dicembre 1923, n. 3269, sono nulli di pieno diritto. Sono del pari nulle di pieno diritto le convenzioni contenenti promessa di vendita di beni immobili o di diritti immobiliari ancorché registrate tempestivamente senza l’applicazione dell’imposta proporzionale di trasferimento, ove entro sei mesi dalla data di registrazione non siano seguite da regolare atto di trasferimento debitamente registrato».
11 Abrogazione espressa per effetto dell’art. 1 del d. lgs. 20 marzo 1945 n. 212.
12 In Arch. Locazioni, 2007, 1, 62.
Con la registrazione - motiva il Tribunale di Modena - il contratto si stabilizza tra le parti, divenendo pienamente efficace all’interno dell’ordinamento ed il fisco può in tale modo recuperare l’imposta in precedenza evasa dalle parti, che altrimenti difficilmente potrebbe conseguire qualora si optasse per l’interpretazione tranchant aderente al dato letterale della nullità del contratto.
Precisa ulteriormente il Tribunale di Modena che non sarebbe, in ogni caso, conforme al sistema normativo la previsione di nullità di un contratto che, come nel caso di specie, non è di fatto inficiato da un vizio genetico afferente la sua struttura costitutiva.
Occorre tuttavia osservare che, invero, nessuna delle due opzioni ermeneutiche di cui si è sinteticamente dato conto supra è esente da limiti e spunti critici.
Se si aderisce all’interpretazione maggiormente restrittiva che individua nella registrazione un requisito di validità del contratto, anche a volere prescindere da ogni considerazione in merito alle peculiarità applicative della sanzione di nullità ad un contratto geneticamente perfetto nei requisiti di cui all’art. 1325 cod. civ., rimangono comunque talune non secondarie perplessità.
Valga, infatti, osservare che costituisce regola generalmente riconosciuta dalla giurisprudenza quella della non interferenza tra violazioni di ordine fiscale e disciplina della validità del contratto.
In altre parole, secondo orientamento giurisprudenziale consolidato, la violazione della normativa fiscale non incide sulla validità o sull’efficacia di un contratto, ma ha rilievo esclusivamente sul piano tributario.
Il principio enunciato trova fondamento nella fondamentale distinzione tra frode alla legge di cui all’art. 1344 cod. civ.13, che determina l’illiceità della causa con conseguente nullità del contratto ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 1418 cod. civ. e frode al fisco, i cui effetti rimangono confinati entro l’ambito dell’ordinamento tributario.
13 L’art. 1344 cod. civ., rubricato Contratto in frode alla legge, statuisce che «si reputa altresì illecita la causa quando il contratto costituisce il mezzo per eludere l’applicazione di una norma imperativa».
Il principio de quo è stato recepito da ultimo anche a livello normativo: l’art. 10, comma III, legge 27 luglio 2000 n. 212 (c.d. statuto dei diritti del contribuente) statuisce espressamente che «le violazioni di disposizioni di rilievo esclusivamente tributario non possono essere causa di nullità del contratto».
La previsione della sanzione di nullità del contratto di locazione per omessa registrazione di cui all’art. 1, comma 346, della legge finanziaria per l’anno 2005 sembrerebbe, quindi, porsi in insanabile conflitto con quanto statuito dall’art. 10, comma III, dello statuto dei diritti del contribuente.
In conseguenza, sembrerebbe doversi ritenere preferibile la tesi secondo la quale, nel comparto delle locazioni, la registrazione del contratto non costituisce requisito di validità del contratto, bensì mera condizione di efficacia dello stesso.
L’interpretazione de qua sconta, tuttavia, la scarsa aderenza al dato normativo atteso che la novella dell’anno 2004 parla espressamente di nullità.
14 In questo senso si confrontino ex plurimis Cass. civ., 24 ottobre 1981, n. 5571, in Mass. Giur. It., 1981; Cass. civ., sez. III, 22 luglio 2004, n. 13621, in Arch. Locazioni, 2004, 742, quest’ultima relativa alla redazione, in epoca anteriore allo statuto del contribuente ed alla entrata in vigore della legge n. 431/1998, di due originali del contratto di locazione recanti importi diversi per motivi fiscali (richiama, nello stesso senso, Cass. civ., 15 novembre 1974 e Cass. civ., 19 febbraio 1971, n. 435).
15 Cass. civ., sez. V, 14 aprile 2004, n. 7080, in Fisco, 2004, 4238.
Seguendo tale impostazione, sembrerebbe maggiormente corretto ritenere che, utilizzando il termine «nullità» il legislatore avesse chiaramente in mente la comminatoria di invalidità assoluta ed insanabile del contratto per il caso di mancanza dell’elemento della registrazione.
5. Gli effetti della mancata registrazione. La tesi della nullità
L’adesione ad una piuttosto che all’altra delle due opzioni ermeneutiche che individuano nella registrazione l’una un requisito di validità del contratto e l’altra un requisito di efficacia dello stesso rileva anche ai fini dell’analisi delle conseguenze della omessa registrazione sul piano civile, processuale e fiscale.
Se si accoglie la tesi della nullità contrattuale per omesso adempimento della registrazione, il contratto non registrato è come se non esistesse sin dall’origine.
Il locatore non avrebbe, dunque, alcun diritto di percepire i canoni ed il conduttore non avrebbe alcun diritto di abitare l’immobile.
Conseguentemente, il locatore non potrebbe avvalersi del procedimento di convalida di sfratto, in caso di morosità del conduttore, ma potrebbe in qualunque momento agire giudizialmente, esercitando in via ordinaria l’azione di rilascio per occupazione senza titolo dell’immobile.
Resta, tuttavia, da chiarire quale sia la sorte delle somme eventualmente percepite dal locatore prima della declaratoria di nullità del contratto e conseguente pronuncia dell’ordine di rilascio dell’immobile.
Costituisce principio generale quello secondo il quale la nullità di un contratto comporta il diritto di ciascuno dei contraenti di ripetere la prestazione eseguita.
Il principio enunciato incontra un limite nel caso in cui una delle prestazioni non sia più materialmente ripetibile, così nell’ipotesi in esame
il godimento dell’immobile - seppure in presenza di un contratto nullo - sarebbe già avvenuto e non potrebbe costituire oggetto di restituzione.
Nell’ipotesi da ultimo considerata, a ristoro del pregiudizio subito dal locatore in caso di nullità del negozio, rimarrebbe fermo il corrispettivo versato dal conduttore che viene qualificato come indennità di occupazione, la cui determinazione è rimessa all’autorità giudiziaria, in difetto di accordo tra le parti.
Il conduttore verrebbe, quindi, a trovarsi in una situazione di sostanziale precarietà, esposto in ogni momento all’azione di rilascio, pur essendo tenuto a corrispondere somme per il godimento del bene a titolo di indennità di occupazione.
Sul piano processuale, se si ritiene che l’art. 1, comma 346, legge n. 311/2004 commini la nullità della locazione non registrata, allora trovano applicazione gli artt. 1421 e 1422 cod. civ. in virtù dei quali il vizio de quo è rilevabile in ogni stato e grado del giudizio non soltanto ad istanza di parte, ma anche d’ufficio dal giudice e la relativa azione è imprescrittibile.
Ne discende che la nullità della locazione non registrata ben potrebbe essere azionata non soltanto dalle parti contraenti, ma anche dal terzo acquirente dell’immobile locato che potrebbe dunque agevolmente ottenere un ordine di liberazione dei locali.
Ulteriori conseguenze della nullità della locazione emergono poi - delineando anche i limiti di tale opzione ermeneutica - avuto riguardo alla disciplina speciale di cui alla legge 27 luglio 1978 n. 392 quanto alle locazioni commerciali ed alla legge 9 dicembre 1998 n. 431 quanto alle locazioni abitative.
Se si ritiene, infatti, che il contratto di locazione non registrato sia affetto da insanabile nullità e, quindi, inesistente sin dalla sua stipulazione è da escludersi che, al termine del rapporto per causa al medesimo non ascrivibile, il conduttore di un immobile adibito ad uso diverso dall’abitativo possa conseguire l’indennità per la perdita dell’avviamento commerciale di cui all’art. 34 della legge n. 392/1978.
Non si comprende, infatti, come - se la mancata registrazione determina la insanabile nullità del contratto e, dunque, la sua inesistenza ab origine - in presenza di una locazione non scritta e non registrata, possa esercitarsi il diritto del conduttore di agire al fine di fare accertare l’esistenza di un contratto di locazione e la sua riconducibilità a condizioni conformi alla legge.
Sul piano fiscale, se si ritiene che la locazione non registrata è affetta da nullità e, quindi, è come se non fossa mai stata stipulata, paradossalmente si potrebbe essere portati a pensare che il fisco non possa pretendere che le somme percepite a titolo di corrispettivo per il godimento dell’immobile siano denunciati come canoni nella dichiarazione dei redditi e che, in difetto della denuncia de qua, non possa applicare le relative sanzioni.
In conseguenza, le sanzioni previste dalla normativa tributaria sarebbero destinate a trovare applicazione nel solo e diverso caso di contratto registrato, ma di omessa denuncia nella dichiarazione dei redditi del locatore dei canoni percepiti.
16 L’art. 13 legge n. 431 /1998, rubricato Xxxxx contrari alla legge, al comma V, statuisce che «Nei casi di nullità di cui al comma 4 il conduttore, con azione proponibile nel termine di sei mesi dalla riconsegna dell'immobile locato, può richiedere la restituzione delle somme indebitamente versate. Nei medesimi casi il conduttore può altresì richiedere, con azione proponibile dinanzi al pretore, che la locazione venga ricondotta a condizioni conformi a quanto previsto dal comma 1 dell'articolo 2 ovvero dal comma 3 dell'articolo 2. Tale azione è altresì consentita nei casi in cui il locatore ha preteso l'instaurazione di un rapporto di locazione di fatto, in violazione di quanto previsto dall'articolo 1, comma 4, e nel giudizio che accerta l'esistenza del contratto di locazione il pretore determina il canone dovuto, che non può eccedere quello definito ai sensi del comma 3 dell'articolo 2 ovvero quello definito ai sensi dell'articolo 5, commi 2 e 3, nel caso di conduttore che abiti stabilmente l'alloggio per i motivi ivi regolati; nei casi di cui al presente periodo il pretore stabilisce la restituzione delle somme eventualmente eccedenti. // I riferimenti alla registrazione del contratto di cui alla presente legge non producono effetti se non vi è obbligo di registrazione del contratto stesso.
Sul punto, proprio al fine di scongiurare conseguenze paradossali, soccorre la previsione di cui all’art. 38, comma I, D.P.R. 26 aprile 1986,
n. 131 a mente del quale «la nullità o l’annullabilità dell’atto non dispensa dall’obbligo di chiedere la registrazione e di pagare la relativa imposta».
In altri termini, la sanzione della nullità comminata per il contratto di locazione non registrato non può essere invocata dal contribuente al fine di escludere l’obbligo di registrazione ed il relativo pagamento dell’imposta.
Xxxxxxx, tuttavia, precisare che l’art. 1, comma 346, della legge finanziaria per l’anno 2005 ricollega la sanzione di nullità all’omissione della registrazione e non al distinto adempimento dell’obbligazione tributaria ad essa connessa.
Ne discende che una volta che l’interessato abbia provveduto alla registrazione, successivamente - sul piano della validità contrattuale - a nulla rileverà che egli abbia poi effettivamente pagato in tutto o in parte l’importo dovuto al fisco.
Quanto alle imposte dirette, corre infine l’obbligo di precisare che dal combinato disposto di cui ai commi 346 e 34218 dell’art. 1 della legge n. 311/2004 discende che la nullità del contratto di locazione per omessa registrazione non giustifica la sottrazione a imposizione del reddito che
17 A mente dell’art. 8 della legge n. 392/1978 il pagamento dell’imposta di registro fa carico al locatore ed al conduttore in misura eguale, ma entrambi rispondono in solido nei confronti del fisco quanto al pagamento dell’intera imposta.
18 L’art. 1, comma 342, legge n. 311/2004 così dispone: «al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, e successive modificazioni, dopo l'articolo 41-bis è inserito il seguente: // «Art. 41-ter. - (Accertamento dei redditi di fabbricati) - 1. Le disposizioni di cui agli articoli 32, primo comma, numero 7), 38, 40 e 41-bis non si applicano con riferimento ai redditi di fabbricati derivanti da locazione dichiarati in misura non inferiore ad un importo corrispondente al maggiore tra il canone di locazione risultante dal contratto ridotto del 15 per cento e il 10 per cento del valore dell'immobile. //
2. In caso di omessa registrazione del contratto di locazione di immobili, si presume, salva documentata prova contraria, l'esistenza del rapporto di locazione anche per i quattro periodi d'imposta antecedenti quello nel corso del quale è accertato il rapporto stesso; ai fini della determinazione del reddito si presume, quale importo del canone, il 10 per cento del valore dell'immobile. // 3. Ai fini di cui ai commi 1 e 2, il valore dell'immobile è determinato ai sensi dell'articolo 52, comma 4, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131, e successive modificazioni».
ne scaturisce, ma anzi quale ulteriore effetto sanzionatorio si presume che il locatore abbia percepito i canoni anche nei quattro anni antecedenti a quello nel corso del quale è intervenuto l’accertamento.
6. Gli effetti della registrazione tardiva. La tesi della condicio juris
Sicuramente meno problematica è l’individuazione degli effetti del contratto di locazione non registrato nell’ipotesi in cui si ritenga che la registrazione non assurge a requisito di validità dell’accordo negoziale, ma costituisce mera condizione di efficacia dello stesso.
Nella prassi delle corti di merito si tende, infatti, ad attribuire alla registrazione il valore ed il significato di una condizione sospensiva dell’efficacia del contratto che, pertanto, è considerato improduttivo di effetti sin tanto che la condizione non si avveri.
In conseguenza, si ammette la registrazione tardiva del contratto di locazione - eventualmente anche già pendente il contenzioso giudiziario - con effetti che retroagiscono alla data di stipulazione dell’accordo, con conseguente diritto del locatore, in particolare, di riscuotere i canoni relativi ex tunc.
La registrazione tardiva è, quindi, idonea a determinare una sanatoria del contratto ab origine, andando a rimuovere quell’impedimento alla naturale esplicazione degli effetti dell’atto.
L’orientamento giurisprudenziale prevalente si è consolidato nel senso di escludere, «secondo una lettura costituzionalmente orientata, che l’art. 1, comma 346, legge 30 dicembre 2004 n. 311, configuri la registrazione come requisito di validità della locazione, costituendo essa piuttosto una mera condicio iuris di efficacia del contratto, che può intervenire, con effetto ex tunc, pure in un momento successivo alla conclusione del negozio; le parti, eventualmente, saranno soggette ad una sanzione per il ritardo nella registrazione del contratto, ma una volta effettuata tale
registrazione sarà possibile pretendere l’adempimento delle pattuizioni ivi previste risultandone sanata la nullità con effetto ex tunc»19.
Immediata conseguenza sul piano fiscale è il diritto dell’erario di pretendere il pagamento dell’imposta sui canoni percepiti dal locatore sin dall’inizio di esecuzione del rapporto contrattuale.
7. Quid juris quanto ai rapporti pendenti? Il generale principio di irretroattività della legge
Ci si è, inoltre, domandati se la disposizione di cui all’art. 1, comma 346, della legge finanziaria per l’anno 2005 fosse applicabile ai soli contratti conclusi dopo l’entrata in vigore della legge o se la stessa fosse destinata a trovare applicazione anche ai rapporti contrattuali in corso a tale data.
L’art. 11 della disposizioni preliminari al codice civile, al primo comma, invero, statuisce che «la legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo».
Il disposto di cui al comma 346 in esame non contiene alcuna previsione difforme.
Non solo: anche l’art. 3 dello statuto dei diritti del contribuente in tema di efficacia temporale delle norme tributarie stabilisce che le stesse non hanno effetto retroattivo.
La giurisprudenza sul punto è conforme e consolidata nello statuire che il principio di irretroattività delle disposizioni tributarie costituisce
19 Trib. Asti, 6 febbraio 2009, in Massima redazionale, 2009; in senso conforme ex plurimis Trib. Catania, sez. V, 28 maggio 2008, in Massima redazionale, 2008; Trib. Modena, sez. II (ord.), 12 giugno 2006, in Foro It., 2007, 10, 1, 2926. Parzialmente diversa la tesi del Tribunale di Napoli secondo cui «la nullità del contratto di locazione non registrato è sanabile con effetto “ex nunc”, fino alla registrazione che rende valido il contratto da quel momento, nonché esigibili i canoni maturati e non corrisposti dal conduttore. La sanatoria attraverso la registrazione tardiva è assimilabile alla conferma del negozio nullo, sia sul piano della causa in concreto, sia degli effetti, in quanto consente l’efficacia di un regolamento negoziale invalido. La conferma opera neutralizzando l’efficacia invalidante del vizio cui il regolamento negoziale attributivo era affetto. Pertanto, la registrazione tardiva dà vita ad un negozio successivo con causa eliminatoria (collegato in termini funzionali al contratto di locazione originariamente invalido) al quale vanno riferiti gli effetti negoziali» (Trib. Napoli, sez. IX, 19 ottobre 2009, in Notariato, 2010, 2, 170).
Occorre, tuttavia, dare conto - per ragioni di completezza espositiva - di un orientamento giurisprudenziale minoritario secondo il quale, data la natura della locazione quale contratto di durata, si attaglierebbe al vizio derivante dalla mancata registrazione la soluzione ermeneutica della nullità sopravvenuta.
8. L’art. 1, co. 346, L. n. 311/2004 nella giurisprudenza costituzionale
Con ordinanza in data 1° giugno 2006, il Tribunale Ordinario di Torino sollevava questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 346, legge n. 311/2004 per contrasto con l’art. 24 Cost., assumendo che la disposizione normativa in questione condizionerebbe l’esercizio della tutela giurisdizionale dei diritti all’adempimento di un onere meramente fiscale, laddove subordina la validità del contratto di locazione alla previa registrazione dello stesso.
Il giudice rimettente, chiamato a pronunciarsi su un'intimazione di sfratto per morosità con contestuale citazione per la convalida, rilevava
20 Così Cass. civ., sez. V, 14 aprile 2004, n. 7080, in Fisco, 2004, 4238; Cass. civ., sez. V, 2
aprile 2003, n. 5015, in Mass. Giur. It., 2003.
21 In questo senso si è espresso Trib. Salerno, 3 marzo 2006, in Arch. locazioni, 2006, 3, 313.
22 In questi termini si confronti Trib. Palermo, 25 marzo 2009, secondo cui «la nuova legge
n. 311/2004 , che sancisce la nullità delle locazioni immobiliari non registrate, non è applicabile ai contratti di locazione stipulati prima della sua entrata in vigore ed i cui effetti sono già esauriti; nel caso, invece, di contratti di locazione stipulati prima della sua entrata in vigore, ma il cui rapporto non si è ancora concluso, si verifica un’inefficacia sopravvenuta, in quanto tali contratti non sono più idonei a produrre - per il periodo successivo alla disciplina imperativa sopravvenuta - effetti negoziali in contrasto con essa» (in Corriere del merito, 2009, 7, 726).
in sintesi che la disposizione in questione, subordinando la validità del rapporto civilistico di locazione all'adempimento di un onere fiscale, qual è la registrazione, si porrebbe in contrasto con la citata norma costituzionale, in quanto tale da condizionare all'espletamento di una tale formalità l'esercizio del diritto del locatore di agire in giudizio.
Infatti, osservava il giudice a quo, la verifica dell'avvenuta registrazione del contratto di locazione è circostanza del tutto estranea alle finalità del giudizio principale.
Quest' ultimo è diretto, in particolare, all' accertamento dell'inadempimento da parte del conduttore rispetto agli obblighi nascenti dal contratto di locazione e, quindi, in definitiva, ad una pronuncia di risoluzione del rapporto, cui consegue il rilascio dell'immobile occupato; al contrario, la nullità è diretta a colpire e disincentivare i comportamenti di coloro che, non provvedendo alla registrazione del contratto, pongono in essere locazioni produttive di redditi non dichiarati ai fini delle relative imposte.
Aggiungeva, inoltre, il rimettente che proprio il tenore letterale della norma impugnata indurrebbe a ritenere che la stessa abbia voluto prevedere la sanzione della nullità in tutti i casi di omessa registrazione del contratto di locazione.
Si sarebbe determinata, così, l'introduzione nel nostro sistema di un'ipotesi di invalidità del tutto differente rispetto a quelle stabilite nell'art. 1418 c.c., che si caratterizzano, come noto, per la mancanza dei requisiti essenziali del contratto, ovvero per la illiceità degli stessi.
Osservava altresì il giudice a quo che la nuova disposizione subordinerebbe gli effetti del contratto di locazione all'esistenza di un requisito estraneo e successivo alla manifestazione di volontà delle parti e alla formazione del contratto, cosicché si determinerebbe, in questi casi, un ulteriore elemento costitutivo del contratto, nuovo rispetto a quelli già previsti dall'art. 1325 c.c.
Inoltre, sempre secondo il medesimo giudice, sembrava irragionevole collegare la sanzione della nullità alla violazione di un incombente di natura fiscale, in quanto la mera omissione di un adempimento di natura
tributaria imposto ad entrambe le parti, successivo alla formazione del synallagma contrattuale e, peraltro, affidato alla competenza di un organo amministrativo estraneo alla negoziazione, avrebbe determinato la conseguenza della caducazione del contratto.
Proseguiva, infine, il Tribunale rimettente, osservando che il dubbio di costituzionalità della disposizione censurata si porrebbe anche alla luce degli effetti che un'eventuale declaratoria di nullità produrrebbe nel rapporto tra le parti.
La nullità, infatti, investe in radice il contratto e determina, da un lato, la perdita del diritto del locatore di ricevere il canone di locazione e, dall'altro, qualifica lo stesso conduttore quale occupante sine titulo con diritto alla restituzione di tutto quanto già versato in precedenza in forza del contratto nullo.
Peraltro, trattandosi di nullità rilevabile d'ufficio e da parte di chiunque vi abbia interesse, il Tribunale sottolineava che la possibile declaratoria di nullità del contratto non registrato avrebbe esposto lo stesso conduttore ad una situazione di incertezza per il rischio di veder caducato il proprio contratto di locazione ad opera di un terzo, acquirente dell'immobile già locato con contratto non registrato.
Con la pronuncia da ultimo richiamata, infatti, la Consulta ha ribadito il principio secondo cui gli oneri tributari non possono costituire condizioni per l’esercizio di un diritto del tutto estraneo al motivo dell’imposizione fiscale, confermando la necessità di distinguere tra oneri imposti ai fini di un migliore e più efficiente sviluppo del processo e quelli del tutto estranei alle finalità processuali, non sussistendo alcuna
23 La disposizione normativa in esame subordinava, infatti, l’esecuzione di un provvedimento di rilascio di immobile alla previa dimostrazione, da parte del locatore, di avere provveduto alla registrazione del contratto di locazione. Sul punto si veda più ampiamente supra par. 2.
connessione tra adempimenti fiscali e finalità insite nel processo ordinario.
I dubbi del Tribunale di Torino in merito alla legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 346, della legge finanziaria per l’anno 2005, tuttavia, non sono stati condivisi dalla Corte costituzionale, la quale con ordinanza
n. 420 dellì 5 dicembre 2007 ha dichiarato la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dal medesimo sollevata.
Il giudice delle leggi ha precisato che la censura del giudice a quo in relazione alla violazione dell’art. 24 Cost. è manifestamente infondata in quanto inconferente è il parametro costituzionale invocato.
Nell’ordinanza di rimessione - secondo quanto motivato dalla Consulta
- non risulterebbe chiaro sotto quale profilo sia prospettata la violazione della disposizione costituzionale de qua, atteso il carattere sostanziale della norma denunciata, che non attiene alla materia delle garanzie di tutela giurisdizionale, limitandosi a sancire una nullità non prevista dal codice civile.
E proprio su quest’ultimo punto si coglie la novità e l’importanza della pronuncia della Corte costituzionale in tema di nullità del contratto di locazione non registrato.
Afferma, infatti, il giudice delle leggi che «tale norma [...] non introduce ostacoli al ricorso alla tutela giurisdizionale, ma eleva la norma tributaria al rango di norma imperativa, la violazione della quale determina la nullità del negozio ai sensi dell’art. 1418 cod. civ.».
In altri termini, la disposizione normativa in esame non ha disciplinato il requisito della registrazione come presupposto di accesso alla tutela giurisdizionale dei diritti, ma come elemento costitutivo della fattispecie sì che la stessa opera pertanto sul piano sostanziale e non già su quello processuale.
L’importanza della conclusione alla quale è giunta la Corte costituzionale si coglie nella possibilità espressamente riconosciuta alla legge ordinaria di sanzionare legittimamente con la nullità privatistica il mero mancato rispetto dell’obbligo fiscale di registrazione, senza che ciò
comporti limitazioni all’autonomia provata intollerabili in relazione al generale assetto della nostra Carta costituzionale.
La questione relativa alla validità del negozio con riferimento all’adempimento dell’onere fiscale della registrazione, precisa l’autorità giudiziaria, è implicata alla stesso modo - e, dunque, deve essere preliminarmente risolta - tanto nella domanda di risoluzione quanto in quella di adempimento o di esecuzione.
9. L’art. 3 d. lgs. 14 marzo 2011 n. 23. Disciplina e ambito di applicazione
Con il d. lg.s 14 marzo 2011 n. 23, recante Disposizioni in materia di federalismo fiscale e municipale, entrato in vigore il 7 aprile 2011, il legislatore è nuovamente tornato sul tema della registrazione del contratto di locazione quale requisito prescritto dalla legge a pena di nullità del negozio.
24 La fattispecie riguardava un contratto di locazione commerciale al canone simulato di 3.000,00= mensili debitamente registrato, dissimulante un contratto di locazione in pari data non registrato al canone di € 6.250,00=. Registrata tardivamente la contro- dichiarazione scritta, il locatore promuoveva giudizio di sfratto per morosità adducendo il debito del conduttore sulle differenze di canone tra accordo dissimulato e quello simulato. 25 In questo senso Trib. Saluzzo, 2 dicembre 2010, in Imm. e propr., 2011, 8, 537.
L’obiettivo perseguito è ancora una volta quello del contrasto all’evasione e alla elusione fiscale, il cui strumento principe - nella legislazione in esame - è individuato nell’istituto della cedolare secca.
Ed è proprio nell’art. 3, rubricato Cedolare secca sugli affitti, che il legislatore ha celato le disposizioni rilevanti in tema di nullità della locazione non registrata.
Nello specifico, vengono qui in considerazione i commi 8, 9 e 10 dell’art. 3 laddove statuiscono, invero, che:
«VIII. Ai contratti di locazione degli immobili ad uso abitativo, comunque stipulati, che, ricorrendone i presupposti, non sono registrati entro il termine stabilito dalla legge, si applica la seguente disciplina:
a) la durata della locazione è stabilita in quattro anni a decorrere dalla data di registrazione, volontaria o d’ufficio;
b) al rinnovo si applica la disciplina di cui all’articolo 2, comma I, della citata legge n. 431 del 1998;
c) a decorrere dalla registrazione il canone annuo di locazione è fissato in misura pari al triplo della rendita catastale, oltre l’adeguamento, dal secondo anno, in base al 75 per cento dell’aumento degli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli impiegati ed operai. Se il contratto prevede un canone inferiore, si applica comunque il canone stabilito dalle parti.
« IX. le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 346, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, ed al comma 8 del presente articolo si applicano anche ai casi in cui:
a) nel contratto di locazione registrato sia stato indicato un importo inferiore a quello effettivo;
b) sia stato registrato un contratto di comodato fittizio.
«X. la disciplina di cui ai commi 8 e 9 non si applica ove la registrazione sia effettuata entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto».
Una prima novità introdotta dall’art. 3 d. lgs n. 23/2011 in commento è rappresentata dalla estensione della portata applicativa del disposto di cui all’art. 1, comma 346, legge n. 311/2004.
La sanzione di nullità per omessa registrazione ivi prevista - sulla quale si è incentrato il dibattito dottrinale e giurisprudenziale fino alla nota pronuncia della Corte costituzionale n. 420/2007 ed anche oltre - viene pianamente estesa anche alle ipotesi di simulazione.
In altri termini, le disposizioni normative in esame sanzionano con la nullità non soltanto la fattispecie della omessa registrazione del contratto di locazione, ma anche quella, diversa, della simulazione relativa parziale,
i.e. della registrazione di un canone inferiore rispetto a quello effettivamente voluto dalle parti che è rimasto sconosciuto al fisco.
Analoga sanzione di nullità è prevista per il contratti di comodato che, seppure registrati, dissimulano la reale intenzione dei contraenti di stipulare un contratto di locazione il cui corrispettivo rimane celato all’erario.
Nel silenzio della legge è da ritenersi che la disciplina di cui all’art. 3, comma IX, d. lgs. n. 23/ 2011 sia destinata a trovare applicazione sia ai contratti di locazione ad uso abitativo sia alle c.d. locazioni commerciali.
L’obbligo di registrazione si estende pertanto, nel caso di simulazione relativa parziale, alla contro-dichiarazione contenente la reale intenzione dei contraenti circa la determinazione del corrispettivo per la locazione nonché al contratto di locazione dissimulato da un comodato fittiziamente concluso.
Ma la novità più importante introdotta dalla novella del 2011 risiede non solo e non tanto nell’estensione della portata applicativa del disposto di cui al comma 346, articolo 1, della legge n. 311/2004 quanto piuttosto nella individuazione di una specifica disciplina destinata a trovare applicazione, nell’ipotesi di omessa o tardiva registrazione, quanto a - giova precisarlo - i soli rapporti di locazione aventi ad oggetto immobili ad uso civile abitazione.
Il riferimento è alla espressa statuizione di cui all’art. 3, comma VIII, d. lgs. n. 23/2011.
In caso di registrazione tardiva - per effetto dell’iniziativa di una delle parti26 ovvero d’ufficio - la durata della locazione di un immobile adibito ad uso abitativo viene stabilita dal legislatore in anni quattro, decorrenti dalla data stessa della registrazione, rinnovabili per eguale periodo ai sensi dell’art. 2, comma I, legge n. 431/1998, al canone predeterminato dal legislatore in misura pari a tre volte la rendita catastale ovvero al canone inferiore stabilito dalle parti, in ogni caso annualmente adeguabile secondo parametri ISTAT.
Per ragioni di completezza espositiva, un’ultima sintetica notazione si impone con riferimento alla previsione di cui all’art. 3, comma X, d. lgs.
n. 23/2011 in esame.
Il legislatore ha, infatti, espressamente previsto che le sanzioni di cui ai commi VIII e IX dell’art. 3 d. lgs. n. 23/2011 non trovino applicazione con riferimento ai contratti la cui registrazione sia stata eseguita entro il 6 giugno 2011, i.e. entro il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della nuova normativa.
Si tratta di un periodo-finestra fedele al disposto di cui all’art. 3, comma II, dello statuto dei diritti del contribuente27 in quanto destinato a consentire ai proprietari di immobili di regolarizzare i rapporti già pendenti alla data di entrata in vigore del decreto ed evitare. in tal modo, di incorrere nelle pesanti sanzioni ivi previste.
26 Con la circolare n. 26/E dellì 1° giugno 2011, l’Agenzia delle Entrate ha precisato che
«in caso di omessa registrazione del contratto di locazione ovvero nel caso in cui sia stato registrato un contratto di comodato fittizio, può procedere alla formalità di registrazione anche una delle parti contraenti, pur in assenza di apposito contratto scritto. Analogamente, nel caso in cui le parti contraenti intendano denunciare un canone di locazione più elevato rispetto a quello indicato nel contratto già registrato, non è necessario che venga prodotto, all’ufficio dell’Agenzia un atto scritto. In tali ipotesi, il soggetto che procede alla registrazione deve presentare all’ufficio apposita denuncia in doppio originale unitamente al modello 69 debitamente compilato» (enfasi nobis).
27 L’art. 3, comma II, legge 27 luglio 2000, n. 212, in tema di efficacia temporale delle norme tributarie, prevede espressamente che «in ogni caso, le disposizioni tributarie non possono prevedere adempimenti a carico dei contribuenti la cui scadenza sia fissata anteriormente al sessantesimo giorno dalla data della loro entrata in vigore o dell’adozione dei provvedimenti di attuazione in esse espressamente previsti».
10. Prime riflessioni e spunti critici quanto all’art. 3 d. lgs. n. 23/2011. Quale tutela per il locatore?
Le disposizioni contenute nei commi VIII e IX dell’art. 3 del d. lgs n. 23/2011 sono chiaramente destinate a riaprire il già ampio dibattito sviluppatosi all’indomani dell’entrata in vigore della legge finanziaria per l’anno 2005 con riferimento alla sanzione di nullità contrattuale correlata al mancato adempimento di un onere meramente fiscale ed a fornire nuovi spunti di riflessione sul punto.
Esaminando la normativa di cui trattasi, ci si potrebbe in primis
domandare se la stessa sia conforme oppure no al dettato costituzionale.
Occorre infatti osservare che l’art. 3 in oggetto si inserisce nel novero delle disposizioni di cui al d. lgs. n. 23/2011 costituente attuazione della delega al Governo contenuta nella legge 5 agosto 2009 n. 42 relativa alla materia del federalismo fiscale municipale.
Tuttavia, se è vero che uno dei principi ispiratori della delega è il
«coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell’attività di contrasto all’evasione e all’elusione fiscale prevedendo meccanismi di carattere premiale», è altrettanto vero che tali “sanzioni premiali” riguardano esclusivamente il rapporto Stato, Regioni ed enti locali e non già il privato cittadino che, in qualità di conduttore, abbia provveduto a denunciare il proprietario di un immobile locato, evasore totale o parziale. L’art. 26 della suddetta legge-delega, rubricato Contrasto dell’evasione fiscale, prevede infatti che «i decreti legislativi di cui all’ articolo 2, con riguardo al sistema gestionale dei tributi e delle compartecipazioni, nel rispetto dell’autonomia organizzativa delle regioni e degli enti locali nella scelta delle forme di organizzazione delle attività di gestione e di riscossione, sono adottati secondo i seguenti princìpi e criteri direttivi: [...] // b) previsione di adeguate forme premiali per le regioni e gli enti locali che abbiano ottenuto risultati positivi in termini di maggior gettito
derivante dall’azione di contrasto dell’evasione e dell’elusione fiscale».
Sembrerebbe, quindi, potersi ritenere che l’art. 3 del d. lgs. n. 23/2011 laddove prevede, al comma VIII, una disciplina premiale per il conduttore che, sottoponendo a registrazione il contratto di locazione, denunci il
proprio locatore28 esuli dal contenuto della delega espressamente conferita al Governo e presenti pertanto profili di illegittimità costituzionale per violazione del disposto di cui all’art. 76 Cost.
Non solo: le previsioni di cui ai commi VIII e IX dell’art. 3 del decreto sul federalismo fiscale municipale si caratterizzano, a sommesso avviso di chi scrive, anche per una loro intrinseca irragionevolezza e, pertanto, appaiono confliggere con il disposto di cui all’art. 3 Cost.
Occorre, infatti, osservare che le disposizioni normative in esame trattano in modo eguale situazioni giuridiche diverse ed in modo diverso situazioni giuridiche eguali.
Il riferimento è, in particolare, al fatto che le sanzioni indirette a carico del locatore - vale a dire la riconduzione della locazione abitativa ad un contratto quattro più quattro a canone pari al triplo della rendita catastale
- sono destinate a trovare applicazione sia nell’ipotesi di evasione totale,
i.e. di integrale omessa registrazione del contratto ovvero di registrazione di un comodato fittizio sia nel diverso caso in cui le parti abbiano registrato un contratto ad un canone inferiore rispetto a quello dalle medesime effettivamente voluto.
Inoltre, non si comprende la ragione per la quale la disciplina dettata dal comma VIII in esame sia stata prevista esclusivamente per le locazioni di immobili ad uso abitativo, laddove nessuna analoga sanzione è stata elaborata quanto alle locazioni c.d. commerciali.
La ragione del distinguo potrebbe forse rinvenirsi nel rilievo che l’ordinamento riconosce il diritto all’abitazione come diritto costituzionalmente garantito ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 2 e 3 Cost.
28 Nessun dubbio può dirsi sussistere in merito al fatto che l’obiettivo perseguito dal legislatore con l’adozione nella normativa in commento fosse quello di ergere il conduttore a sentinella del fisco: si legge, infatti, nel parere espresso dalla Corte dei Conti, Sezioni Riunite in sede di controllo in data 9 dicembre 2010 che «la possibilità di attivare un contrasto di interessi tra proprietario e inquilino è stata vista come scelta fondamentale a questo fine (il canone iniziale post denuncia, aggiornato negli anni successivi del 75 per cento dell’incremento dell’indice Istat dei prezzi al consumo non potrà superare il triplo della rendita catastale dell’immobile). Il vantaggio che l’inquilino potrà ricavare nel denunciare il proprietario dell’abitazione che registra il contratto per un importo inferiore a quello pattuito o che non lo registra affatto dovrebbe spingere all’emersione dei contratti non regolari. [...] La spinta all’emersione sarà poi rafforzata dal raddoppio delle sanzioni già previste per la omessa dichiarazione dei canoni o per la dichiarazione di importi inferiori a quelli realmente percepiti».
Ma, ci si potrebbe domandare, analoga dignità non ha forse anche il diritto al lavoro e la libertà di iniziativa economica privata rispettivamente tutelati ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 4 e 41 Cost. Ad ogni buon conto, anche a volere prescindere da ogni considerazione in merito alla conformità o meno a Costituzione, la normativa in esame pone in ogni caso problematiche applicative di non secondaria importanza anche nel raccordo con altre disposizioni vigenti di
pari rango.
In particolare, ove ricorrano i presupposti per farsi luogo all’applicazione dei commi VIII e IX dell’art. 3 d. lgs. n. 23/2011 particolarmente complessa e problematica si presenta, per gli operatori del diritto, la tutela del locatore.
Con specifico riferimento alle locazioni abitative, ci si domanda infatti di quali strumenti disponga il locatore per contrastare l’azione del conduttore che, avvenuta la registrazione del contratto, pretenda l’applicazione della disciplina di cui al comma VIII dell’art. 3 d. lgs. n. 23/2011 e magari proceda automaticamente ed unilateralmente alla riduzione del corrispettivo della locazione in conformità a quanto ivi previsto.
Occorre a tal fine prendere in considerazione ed esaminare i singoli casi che possono presentarsi nella pratica.
a. Locazione verbale
È l’ipotesi ormai meno frequente: l’art. 1, comma IV, della legge n. 431/1998 ha, infatti, introdotto - per le locazioni abitative - la forma scritta come requisito di validità del contratto.
Si tratta del caso di una locazione pienamente e liberamente voluta dalle parti, ma stipulata in forma verbale.
Tale contratto, ove effettivamente concluso, sarebbe insanabilmente nullo ai sensi e per gli effetti della legislazione speciale sulle locazioni abitative.
In conseguenza, il locatore potrebbe in qualunque momento esercitare l’azione di rilascio per occupazione senza titolo nelle forme ordinarie,
avendo diritto alla percezione di un corrispettivo per tutto il periodo di protratto godimento dell’immobile da parte del conduttore.
Tale corrispettivo sarebbe dovuto non già a titolo di “canone”, bensì quale mera indennità di occupazione e, dunque, a titolo risarcitorio.
Quid juris nel caso in cui il conduttore domandi, nelle more, la registrazione del suddetto contratto?
Occorre previamente osservare che la registrazione verrebbe eseguita automaticamente dietro semplice richiesta, atteso che - come detto - non è necessaria a tal fine la presentazione di alcun atto scritto.
Dovrebbe per ciò stesso ritenersi che per effetto della registrazione il contratto originariamente nullo sia stato sanato e convertito in un rapporto di durata quadriennale, rinnovabile per eguale periodo, al canone pari al triplo della rendita catastale?
Invero, una soluzione siffatta incontrerebbe in ogni caso l’ulteriore limite della insanabile nullità per mancanza della forma scritta ad substantiam di cui al comma IV dell’art. 1, legge n. 431/1998, per le ragioni di cui più ampiamente infra.
Ancora, l’applicazione del disposto di cui ai commi VIII e IX dell’art. 3 d. lgs. n. 23/2011 svuoterebbe di significato e condurrebbe ad una implicita abrogazione l’art. 13, comma V, legge n. 431/1998 laddove prevede la possibilità per il conduttore - previo assolvimento dei relativi oneri probatori - di domandare la riconduzione della locazione di fatto imposta dal locatore ad uno dei modelli legali quanto alla sua durata e ad un canone convenzionato.
Nessun interesse avrebbe più il conduttore a domandare l’accertamento della locazione di fatto ove consapevole di potere beneficiare di un contratto di durata nei fatti pari ad otto anni e ad un canone estremamente vantaggioso, pari a tre volte la rendita catastale.
b. Locazione scritta ma non registrata.
Può accadere che le parti abbiano stipulato il contratto di locazione in forma scritta, ma - pur essendovi entrambe indistintamente tenute - non abbiano successivamente provveduto all’adempimento dell’onere della
registrazione e tanto in violazione del disposto di cui all’art. 1, comma 346, legge n. 311/2004.
In tal caso, qualora il conduttore provveda alla registrazione, seppure tardiva, dell’accordo potrebbe godere di un contratto disciplinato - quanto a durata e canone - dall’art. 3, comma VIII, d. lgs. 23/2011, che prevede per lui condizioni estremamente favorevoli.
Non si può, tuttavia, dimenticare che il resto dell’accordo contrattuale è stato travolto dalla insanabile nullità comminata dalla finanziaria 2005.
Occorre, infatti, considerare che l’art. 1, comma 346, legge n. 311/2004 sanziona con la nullità l’intero contratto e, quindi, la fattispecie si inquadra nella previsione di cui all’art. 1418, comma II, cod. civ.
Non si tratta, per converso, della sostituzione automatica di singole clausole nulle ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 1419 cod. civ.
Applicando la disposizione di cui al più volte citato comma 346 in combinato disposto con il comma VIII dell’art. 3 del decreto sul federalismo fiscale municipale si arriverebbe alla assurda conclusione di un contratto del quale la legge ha predeterminato esclusivamente durata e canone, ma per il resto insanabilmente nullo ed improduttivo di effetti.
Pare, inoltre, di non secondaria importanza rammentare che l’art. 1, comma IV, legge n. 431/1998 ha imposto, per tutti i contratti di locazione ad uso abitativo, la forma scritta a pena di invalidità.
La registrazione, tuttavia, non può in alcun modo valere a “scrivere” l’accordo negoziale.
Potrebbe, allora, il conduttore agire giudizialmente per chiedere l’accertamento dell’esistenza di un contratto alle condizioni individuate nel negozio giuridico travolto dalla nullità ed integrato quanto a durata e canone con le disposizioni obbligatorie di legge?
In altri termini potrebbe il conduttore ottenere una sentenza di accertamento o costitutiva idonea ad assolvere la funzione della forma scritta ad substantiam imposta dall’art. 1, comma IV, legge n. 431/1998?
Si ritiene che la risposta da dare al quesito formulato sia negativa.
A tal proposito, si richiama l’iter argomentativo seguito dalla Corte d’Appello di Torino con la sentenza n. 263/2007, che - seppure relativa ad
una fattispecie diversa, i.e. quella della nullità della locazione verbale - a sommesso avviso di chi scrive presenta spunti interessanti anche quanto al caso di specie.
Con riferimento alla «ipotetica possibilità di ottenere una sentenza di accertamento del contratto di locazione stipulato verbalmente che assolva la funzione di forma scritta ad substantiam», la Corte di merito ritiene che «tale possibilità deve essere esclusa sulla base dell’art. 1424
c.c. secondo il quale il contratto nullo può essere convertito in altro legittimo, “del quale contenga i requisiti di sostanza e di forma”. // La prima conseguenza è quella per cui la conversione, anche giudiziale, non può avvenire integrando una forma vincolata ab origine e mancante. Giova infatti rammentare che l’unico caso di integrazione giurisdizionale del comportamento delle parti con una sentenza costitutiva è dato dalla fattispecie di cui all’art. 2932 c.c., la cui applicazione presuppone un contratto preliminare comunque legittimo, anche sotto il profilo della forma scritta. Quindi non si può integrare un difetto di forma in via giurisdizionale, per la chiara ragione che in tal caso non vi sarebbe più alcuna nullità, ma solo un onere di surrogare il requisito contrattuale normativo e mancante con il ricorso al giudice. Il che non è previsto dall’ordinamento, che invece dispone esplicitamente i casi di eterointegrazione giudiziale di un contratto (ad es., dagli artt. 1657; 1733; 1748, co. 5, 1775, co. 2; 2233 c.c. etc.). [...] Ma se la locazione concerne un immobile destinato ad uso abitativo, l’obbligo di forma scritta di cui all’art. 1, co. 4 lg. 1998, n. 431, esclude qualsiasi possibilità di conversione, non esistendo alcun altro contratto valido di godimento contro compenso di un immobile ad uso abitativo».
Essendo, quindi, la locazione non registrata radicalmente ed insanabilmente nulla - anche giusta quanto statuito dalla Corte cost. con ord. n. 420/2007 - il rapporto tra le parti dovrà riguardarsi alla stregua di una occupazione sine titulo con conseguente diritto del proprietario di agire in ogni tempo per la restituzione dell’immobile e di trattenere le somme eventualmente ricevute a titolo di indennità di occupazione
ovvero di pretendere tale corrispettivo per tutto il periodo di protratto godimento dell’immobile e fino all’effettivo rilascio.
c. Registrazione di un canone inferiore
Ipotesi piuttosto frequente nella pratica è quella che vede l’esistenza di un contratto scritto e registrato contenente, tuttavia, la previsione di un canone di locazione inferiore a quello effettivamente voluto dalle parti consacrato in una controdichiarazione orale o scritta, ma sicuramente non registrata.
Ed è proprio questa l’ipotesi che il legislatore del 2011 mira a colpire con la previsione di cui all’art. 3, comma IX, nella parte in cui estende la nullità dell’art. 1, comma 346, finanziaria per l’anno 2005 alla fattispecie della registrazione di un contratto di locazione ad un canone inferiore a quello effettivo.
Qualora l’accordo dissimulato risulti da atto scritto valgono le considerazioni di cui alla precedente lettera b); nel differente caso in cui la contro-dichiarazione sia meramente orale e venga registrata valgono i rilievi di cui alla precedente lettera a).
Con l’ulteriore precisazione che quanto affermato sub lettera b) in merito alla impossibilità di conversione del negozio nullo valgono a fortiori con riferimento all’accordo dissimulato che difetti del requisito della forma scritta di cui all’art. 1, comma IV, legge n. 431/1998.
Va da sé che a diversamente ragionare si finirebbe con il considerare implicitamente abrogate le norme codicistiche in tema di simulazione contrattuale.
d. Comodato fittizio
Quanto all’ipotesi del comodato simulatamente concluso valgono le considerazioni di cui alle precedenti lettere a) o b) a seconda che il contratto di locazione dissimulato sia stato concluso rispettivamente in forma verbale o scritta.
A prescindere da quale sia la fattispecie concretamente ricorrente, occorre in ogni caso osservare che il legislatore del 2011 ha dettato una
disciplina del rapporto contrattuale esclusivamente per il periodo successivo alla tardiva registrazione, ma nulla ha previsto quanto al periodo pregresso.
Sembra quindi ragionevole ritenere che, con riferimento al periodo anteriore alla registrazione, ci si debba comportare come nel caso di una occupazione senza titolo che legittima il proprietario dell’immobile a pretendere il pagamento di un corrispettivo per il godimento dell’immobile sotto il nomen juris di indennità di occupazione.
Un’ultima sintetica notazione si impone con riferimento ai contratti di locazione aventi ad oggetto immobili destinati ad uso diverso dall’abitativo, in relazione ai quali il legislatore del 2011 non ha previsto alcuna particolare disciplina conseguente alla registrazione tardiva eseguita su iniziativa di parte o d’ufficio dall’agenzia delle entrate.
Pare possibile ritenere che, con riferimento ai contratti di locazione commerciale - sia per il caso di omessa registrazione sia per l’ipotesi di registrazione di un canone simulato inferiore a quello effettivo - il locatore potrà e dovrà continuare a sostenere la tesi della registrazione come mera condicio juris di efficacia del contratto, così ritenendosi implicita la ammissibilità di un adempimento tardivo con effetti che retroagiscono al momento di conclusione del contratto.
Sul piano degli effetti, infatti, nel caso di omessa registrazione, l’adempimento tardivo dell’onere consentirebbe al locatore di agire in giudizio con un procedimento per convalida anziché attendere i tempi ben più lunghi di un giudizio ordinario di rilascio e, al contempo, lo legittimerebbe a pretendere ab origine il pagamento dei canoni di locazione.
Nel caso della registrazione di un contratto ad un canone simulato inferiore a quello effettivo, la richiesta di registrazione della contro- dichiarazione scritta o orale contenente l’indicazione del canone realmente voluto dalle parti avvalorerebbe la tesi della simulazione relativa parziale con conseguente diritto del locatore di pretendere - per tutta la durata del rapporto contrattuale - il pagamento del canone più
elevato, e tanto in conformità a quanto statuito dal Supremo Collegio con la pronuncia n. 16089/2003 più volte richiamata.
Da ultimo, per l’ipotesi di comodato fittizio, la registrazione del contratto di locazione effettivamente voluto dalle parti costituirebbe condizione di efficacia dello stesso, con conseguente diritto del locatore ad agire con il procedimento sommario di convalida e legittimazione del medesimo a pretendere il pagamento del quantum convenuto a titolo di canone sin dall’inizio del rapporto.
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