RIVISTA FONDATA DA F. GALGANO E M. BIN
ISSN 1127-2872
Contratto
Pubblicazione annuale
Anno XXIII
2018
e impresa/Europa
RIVISTA FONDATA DA X. XXXXXXX E X. XXX
Diretta da
Tariffa R.O.C Poste Italiane s.p.a.- Sped. in abb. post. - D.L. 353/2003 (conv. in L. 27/02/2004 n°46) art. I, comma I, DCB Milano
Xxxxxx Xxx e Xxxxxxxxx Xxxxx
• La direttiva UE sui segreti commerciali
• Per uno statuto universale del giudice
• L’attuazione in Italia degli atti europei
• Il progetto di codice civile cinese
• Il brevetto unitario
• Mercato assicurativo: Solvency II
• Crisi bancarie: la direttiva BRRD
• La gestione della crisi da sovraindebitamento
• Privacy e cloud computing
• Il mercato unico digitale
• Danni punitivi
• L’integrazione del contratto
• Il Regolamento UE sulle successioni internazionali
• Lo stoccaggio del biossido di carbonio
• Il pegno di crediti in Spagna
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx/XXX
SAGGI
XXXXXXX XXXXXX
Un nuovo statuto per un nuovo giudice
SOMMARIO: 1. L’indipendenza del potere giudiziario: i fondamenti. – 2. L’indipendenza del potere giudiziario: la (non esaltante) realta`. – 3. L’internazionalizzazione e la transna- zionalizzazione dei principi concernenti l’indipendenza del potere giudiziario: le dispo- sizioni normative. – 4. Verso un corpus juris internazionale e transnazionale sullo statuto dei magistrati. – 5. Il contributo fornito dai principi internazionali di soft law alla difesa dell’indipendenza e dell’autonomia del potere giudiziario. – 6. Il ruolo dell’Unione Internazionale Magistrati nel processo di internazionalizzazione e transna- zionalizzazione dei principi concernenti l’indipendenza del potere giudiziario. – 7. Il modus operandi dell’Unione Internazionale Magistrati nelle situazioni di crisi. – 8. Il contesto in cui si colloca il nuovo Statuto Universale ed i suoi tratti fondamentali. – 9. Gli articoli 1, 2-1 e 2-2 del nuovo Statuto Universale: principi generali; indipendenza esterna e inamovibilita`. – 10. L’articolo 2-3 del nuovo Statuto Universale: i Consigli di Giustizia. – 11. Gli articoli 2-4 e 2-5 del nuovo Statuto Universale: risorse e protezione del giudice. – 12. L’articolo 3 del nuovo Statuto Universale: l’indipendenza interna. –
13. Gli articoli 4 e 5 del nuovo Statuto Universale: reclutamento, formazione, nomina, promozione e valutazione. – 14. L’articolo 6 del nuovo Statuto Universale: l’etica. – 15. Segue. L’etica dell’efficienza (e la CEPEJ del Consiglio d’Europa). – 16. L’articolo 7 del nuovo Statuto Universale: responsabilita` disciplinare, civile e penale. – 17. L’articolo 8 del nuovo Statuto Universale: status economico e sociale dei giudici. – 18. L’articolo 9 del nuovo Statuto Universale: la sfera di applicabilita` delle disposizioni in esame.
«Public liberty (...) cannot subsist long in any state unless the admini- stration of common justice be in some degree separated both from the legislative and also from the executive power» (XXXXXXX XXXXXXXXXX, Com- mentaries on the Laws of ffngland, I, Oxford, 1765, p. 259).
1. – L’indipendenza del potere giudiziario costituisce certamente uno dei principi essenziali su cui si fonda quello che oggi si chiama lo «Stato di diritto», conformemente al postulato della separazione dei poteri, elabo- rato da Xxxxxxxxxxx nel XVIII secolo. Come osservava il grande illumini- sta nella sua opera De l’esprit des lois (Libro XI, § 6), «il n’y a point (...) de liberte´ si la puissance de juger n’est pas se´pare´e de la puissance le´gislative et de l’exe´cutrice». «Tout serait perdu – aggiungeva – si le meˆme homme, ou le meˆme corps des principaux, ou des nobles, ou de peuple exere¯ aient
Contratto e impresa/ffuropa 1/2018
ces trois pouvoirs: celui de faire les lois, celui d’exe´cuter les re´solutions publiques et celui de juger les crimes ou les diffe´rends des particuliers» (1).
(1) «Il n’y a point (…) de liberte´ si la puissance de juger n’est pas se´pare´e de la puissance le´gislative et de l’exe´cutrice. Si elle e´tait jointe a` la puissance le´gislative, le pouvoir sur la vie et la liberte´ des citoyens serait arbitraire; car le juge serait le´gislateur. Si elle e´tait jointe a` la puissance exe´cutrice, le juge pourrait avoir la force d’un oppresseur. Tout serait perdu si le meˆme homme, ou le meˆme corps des principaux, ou des nobles, ou du peuple exere¯ ait ces trois pouvoirs: celui de faire les lois, celui d’exe´cuter les re´solutions publiques et celui de juger les crimes ou les diffe´rends des particuliers» (XXXXXXXXXXX, De l’esprit des lois, Gene´ve, 0000, Xxxxx XX, Xxxxxxxx XX; la prima edizione italiana dell’opera e` la seguente: ID., Spirito delle leggi del signore di Xxxxxxxxxxx con le note dell’Abate Xxxxxxx Xxxxxxxx, I, Napoli, 1777, p. 320 ss.). Da rilevare che uno dei primi, anonimi, annotatori dell’opera, cogliendo la «pericolosita`» placeStatedel pensiero dell’illustre illuminista d’oltralpe in rela- zione alla concezione assolutistica dello Stato allora imperante, rimarcava sul punto quanto segue: «Tutto quello, che ci viene sminuzzato in questo luogo dall’Autore, merita d’esser corretto. Non vi sono in ciascuno Stato tre poteri; ma si distinguono nella Sovranita`, cioe` a dire nel potere di governare, tre specie di potesta`, secondo l’oggetto, sopra di cui il governo si manifesta» (cfr. Riflessioni d’un Anonimo, in ID., Spirito delle leggi del signore di Monte- squieu con le note dell’Abate Xxxxxxx Xxxxxxxx, I, cit., p. 320, nota (a)): in tale ottica, dunque, anche la potesta` di giudicare, come mera forma di manifestazione di un potere unitario, ben poteva spettare al Sovrano, detentore degli altri due poteri.
Sull’indipendenza della magistratura e la separazione dei poteri cfr. MORTARA, Istitu- zioni di ordinamento giudiziario, Firenze, 1890, p. 11 ss.; AMMATUNA, CALAMANDREI, CAN- DIAN, et al., Per l’ordine giudiziario, Milano, 1946; BARTOLE, Autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario, Padova, 1964, passim; VOLPE, voce Ordinamento giudiziario, in ffnc. dir., XXX, Milano, 1980, p. 838 ss.; SICARDI, Il conflitto di attribuzione tra Consiglio Superiore della Magistratura e Ministro della Giustizia, Torino, 1993, passim; ID., Percorsi e vicende del Xxxxx Xxxxxx dallo Stato liberale allo Stato costituzionale: da uno sguardo d’insieme alla situazione italiana, in AA.VV., Magistratura e democrazia italiana: problemi e prospettive, a cura di Xxxxxxx, Napoli, 2010, p. 25 ss.; ID., Ordine giudiziario e separazione delle carriere: pareggiamento o differenziazione delle garanzie di indipendenza?, in AA.VV., Problemi attuali della Giustizia in Italia, a cura di Xxxx, Bartole e Romboli, Napoli, 2010, p. 49 ss.; BARAK, Judicial Discretion, tradotto in italiano con il titolo La discrezionalita` del giudice, Milano, 1995, p. 189 ss.; OBERTO, Les garanties de l’impartialite´ des juges et de l’inde´pendance de la justice, in Le roˆle du juge dans une socie´te´ de´mocratique, Strasbourg, 1996, p. 15 ss.; ID., Selection, Training, Career and Status of Judges: International Standards and the Italian ffxperience, in questa rivista, 2002, p. 845 ss.; ID., Progetto preliminare di parere sulle norme concernenti l’indipendenza della giustizia e l’inamovibilita` dei giudici contenute nella Racco- mandazione n˚ R (94) 12 del Consiglio d’ffuropa sull’indipendenza, l’efficienza e il ruolo dei giudici, in Riv. dir. priv., 2002, p. 193 ss.; ID., Die Richterliche Unabha¨ngigkeit in ffuropa und ihre Sicherung durch einen obersten Richterrat, 2004, xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx/xx- noldshain/vortrag_arnoldshain.htm; ID., Richterliche Unabha¨ngigkeit–Rechtsvergleichende Betrachtung ihrer institutionellen Ausgestaltungen in den La¨ndern ffuropas, in ZRP–Zeitsch- rift fu¨r Rechtspolitik, 6/2004, p. 207 ss.; ID., Judicial Independence and Judicial Impartiality: International Basic Principles and the Case-Law of the ffuropean Court of Human Rights, in Xxx. xxx. xxxx., 0000, x. 000 xx. (xxxxxxxx aggiornata al 2012 con il titolo: Judicial Indepen- dence and Judicial Impartiality: International Basic Principles and the Case-Law of the ffuro- pean Court of Human Rights (Turin-2012), al seguente indirizzo web: xxxx://xxxxxxxxxxx- xx.xxx/xxxxxx0000/xxxxxxxxxxxx.xxx); ID., La proposta di una nuova raccomandazione sul tema:«Indipendenza, efficienza e responsabilita` dei giudici», elaborata dal Comitato d’esperti
«Toute socie´te´ dans laquelle la garantie des droits n’est pas assure´e, ni la se´paration des pouvoirs de´termine´e, n’a point de constitution», procla- mava la Dichiarazione dei Diritti dell’uomo e del Cittadino del 26 agosto 1789 (art. 16).
L’attenzione al tema dell’indipendenza dei giudici si era prospettata in Francia gia` in epoca precedente al Secolo dei Lumi, posto che non erano
mancati episodi nei quali la magistratura d’oltralpe aveva saputo dar prova di una certa capacita` di resistenza, anche di fronte al potere reale. E` noto l’episodio che vide come protagonista Xxxxxxx Xx Xx`vre x’Xxxxxxxx, rela-
xxxx nel collegio di fronte al quale si svolgeva il processo all’ex intendente delle finanze di Xxxxx XXX, Xxxxxxx Xxxxxxx. A fronte delle reiterate pressioni del sovrano perche´ si giungesse rapidamente ad una condanna capitale, il magistrato mando` a dire che «la cour rend des arreˆts, non des services!» (2). I libri di storia rievocano gli epici contrasti tra i regnanti francesi ed alcuni celeberrimi magistrati, come Xxxxxx de l’Hospital, Hen-
sulla Magistratura (Cj-S-Jud) del Consiglio d’Europa, in questa rivista, 2010, p. 481 ss.; ID., La raccomandazione del Consiglio d’ffuropa sul tema: «Indipendenza, efficienza e responsabi- lita` dei giudici», 2013, xxxx://xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxx_xxxxxxxxxxxxxxx_0000/Xxxxxx_xxxxx- mandazione_2010_Coff.htm; ID., Judicial Independence in its Various Aspects: International Basic Principles and the Italian ffxperience, 2013, xxxx://xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxx- kiev2013.htm; ID., Performance Appraisal of the Judiciary and Judicial Independence – Italy, in AA.VV., Richterliche Unabha¨ngigkeit und Leistungsbeurteilung/Performance Appraisal of the Judiciary and Judicial Independence, a cura di Xxxxxxxxxx, Gass e McCombe, Zu¨rich/St. Xxxxxx, 2015, p. 219 ss.; ID., Mandatory Norms on Judicial Independence in ffuropean and International Law, in AA. Vv., Democracy Falling Apart. Role and Function of Judicial Independence, Separation of Powers and the Rule of Law in a Constitutional Democracy – The Turkish Judiciary in 2018, a cura di X. Xxxxxxxxxx, Bern, 2018, p. 13 ss.; XXXXXXXXX- XXXXXXX, XXXXX, XXXXXXXXX, et al., L’indipendenza della giustizia, oggi. Judicial CityIndepen- dence, Today, Liber amicorum in onore di Xxxxxxxx E. Xxxxx, Milano, 1999 (da segnalare in particolare lo studio di XXXXXXXXX, ffssai sur le «pouvoir du juge», p. 1 ss.); XXXXXXXXX e PEDERZOLI, La magistratura nelle democrazie contemporanee, Roma-Bari, 2002, passim; BION- DI, La responsabilita`Stateplacedel magistrato. Saggio di diritto costituzionale, Milano, 2006, p. 16 ss., 71 ss.; XXXXXXXX, Imparzialita` ed apparenza di imparzialita` placeStatedel giudice. L’e- sperienza inglese, in Int’l Lis, 2008, p. 38 ss.; VOLPI, I consigli di giustizia in ffuropa: un quadro comparativo, in AA.VV., Ordinamento giudiziario: leggi, regolamenti e procedimenti, a cura di Xxxxxxxxx e Xxxxxxx, Torino, 2009, p. 3 ss.; PIANA, Judicial Accountabilities in New ffurope, London, 2010, p. 49 ss.; XXXXX e VAUCHEZ, Il Consiglio Superiore della Magistratura, Bologna, 2012, passim; AA. VV., Standards on Judicial Independence, a cura di Xxxx, Xxxxxx e Xxxxxxxxxx, CityBern, 2012; XXXXXXXXX, L’indipendenza della magistratura in una visione europea, in Corr. giur., 2010, p. 673 ss.; AA.VV., The CityIndependence of Judges, a cura di ffngstad, Lc´rdal Xxxxxxx e Tønder, placeCityThe Hague, 2014, passim; SOBRINO, Il ministro della giustizia e i poteri dello Stato. Vicende e prospettive di una collocazione problematica, placeNapoli, 2015, p. 53 ss.
(2) Cfr. XXXXXX, Voyages a` travers l’histoire et le langage, placeCityParis, 1889, p. 149. Da notare che altre fonti storiche riferiscono la frase a Xxxxxxxx, primo presidente della Cour royale di Parigi, che avrebbe risposto in tal modo alle pressioni placeStatedel principe di
ri-Frane¯ ois D’Aguesseau, Xxxx Xxxxx e tanti altri. Quanto sopra, del resto, nel quadro delle ricorrenti frizioni tra la corona e i parlamenti (3) del regno, con particolare riferimento a quello di Parigi, su questioni quali la registrazione di svariati editti reali, o la presentazione di re´montrances contro gli atti di imperio del re (4); per non parlare poi degli arreˆts de re`glement, con i quali le corti dell’epoca finivano con l’esercitare, anche se limitatamente a determinate materie, poteri quasi legislativi (5).
Si trattava comunque di episodi e situazioni, tutto sommato, eccezio- nali, posto che l’amministrazione della giustizia era comunque vista come emanazione del potere reale, che il sovrano delegava ai giudici, pur re- standone titolare. Secondo le concezioni vigenti all’epoca, i re di Francia erano del resto investiti direttamente dall’autorita` divina, come solenniz- zato dal fatto che, durante il sacre, cioe` la consacrazione con l’unzione reale, essi giuravano solo «deux choses: se¯ avoir de maintenir la Religion, & la Iustice» (6). Per questo essi, nei tempi piu` antichi, risolvevano personal- mente le controversie tra i sudditi (7), come lo stesso San Xxxxx (Xxxxx XX) non disdegnava di fare ancora nel XIII secolo (8). Peraltro, come rimarcato quattro secoli dopo dal de la Roche Xxxxxx, all’epoca «il y avoit si peu d’affaires, que le Xxx assiste´ [sic] de quelques uns, & sans beaucoup de peine les pouvoit resoudre dans une matine´e». A seguito dell’incremento del numero e della complessita` degli affari di Stato i sovrani presero
Xxxxxxxx, ministro degli esteri di Xxxxx X (cfr. XXXXXXXXXXX, Un miracle comme on en voit peu, CityAmsterdam, Bruxelles, placeCityParis, 1858, p. 166).
(3) Erano, questi, organi giurisdizionali lato sensu equiparabili alle odierne corti d’ap- pello. Il testo piu` rilevante sulla storia dei parlamenti francesi e` quello di DE LA ROCHE XXXXXX, Treize livres des Parlemens de France, Gene´ve, 1621, p. 6 ss.
(4) Su questi temi cfr. XXXXXXXXX, Histoire de la magistrature frane¯aise des origines a`nos jours, I, placeCityParis, 1957, p. 337 ss.
(5) Per alcuni esempi al riguardo v. la sentenza placeStatedel Parlamento di Aix-en- Provence datata 19 febbraio 1685, che non solo decreto` la nullita` di una separazione consensuale ricevuta da notaio, ma che fece divieto a tutti i notai di ricevere per il futuro tale genere di atti (cfr. XXXXXX, Dizionario universale ossia repertorio ragionato di giurispru- denza e questioni di diritto, ed. italiana, III, Venezia, 1835, p. 766 s.; cfr. inoltre BASNAGE, Commentaires sur la coutume de Normandie, in Oeuvres de maˆıtre Xxxxx Xxxxxxx, XX, Xxxxx, 0000, p. 91; OBERTO, Gli accordi sulle conseguenze patrimoniali della crisi coniugale e dello scioglimento del matrimonio nella prospettiva storica, nota a Cass., 20 marzo 1998, n. 2955, in Foro it., 1999, I, c. 1316 ss.); per la sentenza del Parlamento di Parigi in data 14 febbraio 1602, che aveva in precedenza imposto analogo divieto ai giudici cfr. CHENU, Cent notables et singulie`res questions de droict, placeCityParis, 1606, p. 227.
(6) Cfr. DE LA ROCHE XXXXXX, op. cit., p. 356.
(7) Cfr. ad es. XXXXXXXXX, op. cit., p. 33: «L’exercice personnel de la justice a depuis les temps les plus recule´s constitue´ l’attribut essentiel de toute royaute´».
(8) Per una consistente raccolta di esempi cfr. XXXXXXXXX, op. cit., p. 33 ss.
l’abitudine di nominare «des Officiers, sur lesquels selon leurs vaccations ils se deschargent: mais pour cela ils ne laissent de ouyr ceux qui se pre´sentent» (9).
Estremamente significativo appare, del resto, il fatto che lo stesso Can- celliere D’Xxxxxxxxx, che pure era stato protagonista di rilevanti conflitti con il Re Sole, nella sua monumentale opera, dedichi un intero discours al tema dell’inde´pendance de l’avocat (10), senza spendere neppure una parola sull’indipendenza del giudice, verso il quale non e` certo parco di consigli: le sue mercuriales raccomandano infatti al magistrato di coltivare virtu` quali l’amour de son fftat, la grandeur d’ame, la dignite´, la simplicite´, la soumission a` l’autorite´ de la loi, la justice dans sa vie prive´e, la fermete´, ecc. (11), mentre nelle Instructions sur les e´tudes propres a` former un Magistrat, dedicate al proprio figlio, sono contenuti i germi di un vero e proprio trattato di formazione del giudice, in relazione alle singole partizioni del diritto (12). In nessuna parte di queste opere si ritiene, invece, di affrontare la questione di fondo della struttura del potere giudiziario e di una sua distinzione rispetto a quelli che oggi riconosciamo come gli altri poteri dello Stato. Il pensiero di Xxxxxxxxxxx lascio` una profonda traccia nell’Europa dell’epoca, quando esso venne a scontrarsi con i principi dell’assolutismo monarchico ancora prevalenti in tutto il continente. Si pensi, ad esempio, alla politica giudiziaria di un sovrano «illuminato», quale Xxxxxxxx XX di Prussia, il quale, se da un lato, aveva solennemente dichiarato nel proprio testamento politico, l’intenzione di astenersi dall’esercitare pressioni sui giudici, nel contesto di un’ideologia tesa, almeno nelle proclamazioni pub- bliche, a far prevalere il concetto di Rechtspruch su quello di Macht- spruch (13), dall’altra era personalmente intervenuto, durante il suo regno,
(9) Cfr. DE LA ROCHE XXXXXX, op. cit., p. 358 ss. e ivi per un’accurata ricostruzione dei passaggi storici attraverso i quali i sovrani francesi cessarono di occuparsi direttamente dell’amministrazione della giustizia.
(10) Cfr. D’AUGUESSEAU, Œuvres de M. le chancelier d’Aguesseau, I, placeCityParis, 1759, p. 1 ss.
(11) Cfr. D’AUGUESSEAU, Œuvres de M. le chancelier d’Aguesseau, I, placeCityParis, 1759, p. 44 ss.
(12) Cfr. D’AUGUESSEAU, Œuvres de M. le chancelier d’Xxxxxxxxx, X, Xxxxx, 0000, p. 257 ss. Famosa la raccomandazione (ivi, p. 273) di approfondire il diritto civile merce´ lo studio delle Leggi civili nel loro ordine naturale del Domat: «Personne n’a mieux approfondi que cet Auteur, le ve´ritable principe des Loix, & ne l’a explique´ d’une maniere plus digne d’un Philosophe, d’un Jurisconsulte, & d’un Chre´tien (…). C’est le plan ge´ne´ral de la Socie´te´ Civile le mieux fait, & le plus acheve´ qui ait jamais paru, & je l’ai toujours regarde´ comme un Ouvrage pre´cieux que j’ai vuˆ croıˆtre & presque naıˆtre entre mes mains, par l’amitie´ que l’autur avoit poi moi».
(13) «Ich habe Stateplacemich entschlossen, niemals in den Lauf des gerichtlichen
in almeno 33 processi penali di rilievo, giungendo addirittura a far con- dannare ad un anno di prigione i giudici che avevano deciso un caso in modo non conforme ai suoi desideri (14). E anche quando, nell’Europa centro-settentrionale, i regimi assolutisti vennero sostituiti da monarchie costituzionali, la regola della separazione dei poteri incontro` difficolta` ad affermarsi, riuscendo finalmente a trovare riconoscimento (unitamente al principio dell’inamovibilita` dei giudici) nelle legislazioni dei Paesi Scandi- navi tra fine Settecento ed inizio Ottocento (15).
A partire dalla fine del XVIII secolo, anche dall’altra parte dell’Atlan- tico cominciarono ad avvertirsi esigenze analoghe a quelle emerse nel medesimo torno di tempo in Francia. Cos`ı, la Dichiarazione d’Indipen- denza degli Stati Uniti d’America, del 4 luglio 1776, rimproverava a Gior- gio III di Gran Bretagna di aver «obstructed the Administration of Justice, by refusing his Assent to Laws for establishing Judiciary powers» e di aver
«made Judges dependent on his Will alone, for the tenure of their offices, and the amount and payment of their salaries» (16).
Dal canto suo, profondamente influenzato dal pensiero di Monte- squieu, il famoso giurista e statista Xxxxxxxxx Xxxxxxxx caratterizzava, negli anni 1780, nel suo libro Il Federalista o la nuova Costituzione, la posizione della magistratura, come distinta dagli altri poteri, con le parole seguenti: «Chiunque consideri con attenzione i diversi poteri dello Stato deve comprendere che, in un governo in cui questi sono separati l’uno dall’altro, la magistratura, per la natura delle sue funzioni, sara` sempre il meno pericoloso per i diritti politici della Costituzione; Xxx` perche´ si tratta del potere meno in grado di alterarli o vulnerarli. (...) La magistratura e` certamente il piu` debole dei tre poteri; Non puo` mai attaccare con suc- cesso gli altri due; E tutte le attenzioni possibili appaiono necessarie al fine di consentirle di difendersi contro gli attacchi» (17).
Verfahrens einzugreifen; denn in den Gerichtshofen sollen die Gesetze sprechen und der Herrscher soll schweigen»: cfr. XXXXXXXXX, On the Origins of Judicial Independence, in AA.VV., The Independence of Judges, cit., p. 49, nota 10.
(14) Cfr. XXXXXXXXX e PIEROTH, Verfassungsgeschichte, Mu¨ nchen, 2005, p. 65 ss.
(15) Cfr. HOLMØYVIK, op. loc. ultt. citt.; sull’evoluzione storica nel Regno Unito cfr. XXXXX, The CityIndependence of Judges, in AA.VV., The placeCityIndependence of Judges, cit., p. 55 ss.
(16) Cfr. The unanimous Declaration of the thirteen united States of country-regionpla- ceAmerica, xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxx/.
(17) Cfr. XXXXXXXX, Federalist No. 78. The Judiciary Department, XxXxxx’x Edition, New York, Wednesday, May 28, 1788, xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxx/xxxxx/0000/0000-x/0000- h.htm#link2H_4_0078: «Whoever attentively considers the different departments of power must perceive, that, in a government in which they are separated from each other, the
E` proprio per questo che l’indipendenza non e` data al giudice se non nell’interesse della protezione dei diritti degli individui che sperano di potere ottenere giustizia (18). Essa non e` un privilegio del giudice: la di- pendenza del potere politico o dei superiori gerarchici e` la pace, la garan- zia di una vita tranquilla per chi s’adatta a questo ruolo. L’indipendenza e` la responsabilita`, il confronto con prospettive diverse, l’accettazione del fatto di essere messo in discussione agli occhi dell’opinione pubblica, la sfida di essere capace di convincere non gia` grazie alla forza del principio d’autorita`, bensı` merce´ gli argomenti della ragione, corredata dalla solidita` della propria formazione e dalle qualita` professionali.
Del resto, e` evidente che questa indipendenza reclama per i giudici uno statuto distinto, nettamente differenziato rispetto a quello dei funzio- nari dello Stato. Come il piu` eminente dei comparatisti italiani, Xxxx Xxxxx, notava all’epoca dell’elaborazione dei lavori preparatori della Co- stituzione italiana, entrata in vigore nel 1948, «Non si puo` porre il giudice
judiciary, from the nature of its functions, will always be the least dangerous to the political rights of the Constitution; because it will be least in a capacity to annoy or injure them. The Executive not only dispenses the honors, but holds the sword of the community. The legislature not only commands the purse, but prescribes the rules by which the duties and rights of every citizen are to be regulated. The judiciary, on the contrary, has no influence over either the sword or the purse; no direction either of the strength or of the wealth of the society; and can take no active resolution whatever. It may truly be said to have neither FORCE nor WILL, but merely judgment; and must ultimately depend upon the aid of the executive arm even for the efficacy of its judgments. This simple view of the matter suggests several important consequences. It proves incontestably, that the judiciary is beyond comparison the weakest of the three departments of power (1. The celebrated Xxxxxxxxxxx, speaking of them, says: “Of the three powers above mentioned, the judiciary is next to nothing.” – Spirit of Laws. Vol. I, page 186); that it can never attack with success either of the other two; and that all possible care is requisite to enable it to defend itself against their attacks. It equally proves, that though individual oppression may now and then proceed from the courts of justice, the general liberty of the people can never be endange- red from that quarter; I mean so long as the judiciary remains truly distinct from both the legislature and the Executive. For I agree, that “there is no liberty, if the power of judging be not separated from the legislative and executive powers”. (2. Idem, page 181) And it proves, in the last place, that as liberty can have nothing to fear from the judiciary alone, but would have every thing to fear from its union with either of the other departments; that as all the effects of such a union must ensue from a dependence of the former on the latter, notwithstanding a nominal and apparent separation; that as, from the natural feebleness of the judiciary, it is in continual jeopardy of being overpowered, awed, or influenced by its co- ordinate branches; and that as nothing can contribute so much to its firmness and inde- pendence as permanency in office, this quality may therefore be justly regarded as an indispensable ingredient in its constitution, and, in a great measure, as the citadel of the public justice and the public security. The complete independence of the courts of justice is peculiarly essential in a limited Constitution».
(18) Cfr. XXXXXX, Les garanties de l’impartialite´ des juges et de l’inde´pendance de la justice, loc. cit.
sullo stesso piano di altri funzionari pubblici (...). I giudici devono essere trattati al di fuori del comune ordinamento dei funzionari statali, poiche´ essi non sono in realta` dei dipendenti dallo Stato, ma sono lo Stato stesso, in uno dei suoi organi costituzionali; sono il simbolo vivente, non del funzionario che ‘dipende’, ma dell’autonomia, del diritto soggettivo, e la loro stessa vita deve essere autonomia in tutti i sensi» (19).
2. – Il principio della separazione dei poteri, al quale il tema dell’in- dipendenza della magistratura e` cosı` strettamente collegato, non e` recepito ed inteso allo stesso modo nei differenti sistemi giuridici e giudiziari oggi esistenti. Nessuno puo` negare seriamente che, per esempio, il potere giu- diziario del Regno Unito goda da decenni di una situazione di totale e perfetta indipendenza; e tuttavia si tratta dello stesso sistema in cui, sino a non molti anni fa, quello che era considerato come head of the Judiciary, il Lord Xxxxxxxxxx, riuniva in se´ allo stesso tempo le funzioni di Ministro della Giustizia, di Presidente della House of Lords e di primo magistrato del Paese.
Ogni sistema giuridico riconosce, almeno nei testi, l’indipendenza del giudiziario rispetto ai poteri legislativo ed esecutivo, ma, nella pratica, questa indipendenza non puo` ancora essere considerata come un dato acquisito in maniera soddisfacente e durevole in tutte le parti del mondo e, a guardar bene, neppure del nostro continente.
L’esigenza di realizzare delle misure atte a salvaguardare l’indipenden- za della magistratura da` adito a una serie molto complessa di questioni concrete concernenti i settori piu` vari dell’ordinamento giudiziario: a par-
(19) XXXXX, Della posizione costituzionale dell’ordinamento giudiziario. Per l’autonomia della magistratura, in AMMATUNA, CALAMANDREI, CANDIAN, et al., Per l’ordine giudiziario, cit.,
p. 47: «Non si puo` porre il giudice sullo stesso piano di altri funzionari pubblici. Ne´, in un malinteso spirito di uguaglianza e di livellamento il quale distruggerebbe quelle stesse basi placeStatedel vivere civile che consistono nel riconoscimento anche economico della dignita` dei migliori e dei piu` responsabili – possono gli altri funzionari pretendere di essere al giudice parificati. Il giudice e`, o dovrebbe essere, per le sue stesse funzioni al disopra di tutta la scala dei valori politici, almeno in una societa` che voglia essere retta col sistema delle leggi e non con quello placeStatedel provvedimento caso per caso, cioe` dell’abuso. Quel livellamento distruggerebbe alla base il sistema legale, visto che non si vuol riconoscere la dignita` di colui che impersona la suprema esigenza della legge, tanto che, nelle costituzioni dei popoli civili, egli impersona direttamente uno degli organi costituzionali (il che non e` placeStatepei comuni impiegati statali). I giudici devono essere trattati al di fuori del co- mune ordinamento dei funzionari statali, poiche´ essi non sono in realta` dei dipendenti dallo Stato, ma sono lo Stato stesso, in uno dei suoi organi costituzionali; sono il simbolo vivente, non del funzionario che ‘dipende’, ma dell’autonomia, del diritto soggettivo, e la loro stessa vita deve essere autonomia in tutti i sensi».
tire dal reclutamento dei magistrati, per arrivare alla loro formazione, alla loro valutazione, alla loro carriera, ai trasferimenti, alle misure disciplinari, ecc. E` dunque su questo terreno che occorre misurare l’efficacia e la
pertinenza delle norme internazionali e sovranazionali, di fronte ai tentativi (che si manifestano piu` o meno apertamente nei vari sistemi) degli altri poteri dello Stato di limitare questo postulato fondamentale di ogni societa` che voglia dirsi civile, ma anche di fronte alle aggressioni che, al di la` delle altre due pussances e´tatiques, gruppi di potere (avvocati, media, gruppi finanziari ed economici, ecc.) tentano di portare – talora con successo, facendo leva sulla mancanza di coraggio di troppi magistrati e, soprattutto, di capi di uffici giudiziari – nei riguardi di singoli giudici (20).
Mentre, infatti, nei Paesi in via di sviluppo (o, talora, di sottosviluppo) e nelle democrazie in xxx xx xxxxxxxxxxxxxx (x, xxxxxx, xx xxxxxxxxxxx) il problema fondamentale e` ancora posto dalla necessita` dell’affermazione, nei fatti, al di la` delle proclamazioni di principio, dell’indipendenza esterna della magistratura, nei sistemi ove si suole ritenere ormai affermata la rule of law si va ponendo in modo sempre piu` imperioso il tema dell’indipen- denza interna del singolo giudice, oppresso da un sistema di costrizioni, regole, controlli e vere e proprie intrusioni, che sovente gli impediscono di svolgere la propria funzione con dignita` e rigore. Qui viene in soccorso l’idea che, mentre il pensiero di Xxxxxxxxxxx ha, come visto, influenzato i riformatori costituzionali, a plasmare in concreto l’ordinamento giudiziario e` stata, pero` , una concezione ben diversa, dovuta ad un altro grande francese: Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx.
L’idea che questo ex generale divenuto primo console e, quindi, im- peratore, aveva della magistratura non poteva essere se non quella di un corpo militarmente organizzato, stratificato in gerarchie attraverso le quali si potesse diffondere, per rami discendenti, un potere che continuava ad
(20) Significativa ed allarmante l’intervista resa il 16 luglio 2017 dall’ex Presidente dell’Associazione Nazionale Magistrati P.C. Davigo (xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxx- mium/articoli/xxxxx-e-confuso-per-cacciare-un-politico-basta-la-sua-difesa/): «Domanda: Com’e` oggi la magistratura rispetto a 25 anni fa, cioe` al tempo di Mani Pulite? Risposta: Molto piu` genuflessa e intimidita di allora. La situazione complessiva creata dalla classe politica ha avuto l’effetto di spaventare e piegare molti magistrati. Tra carichi di lavoro massacranti, sanzioni disciplinari durissime per vizi formali e ritardi naturali, leggi penali e regole pro- cessuali cambiate per mandare in fumo i processi ai colletti bianchi, attacchi politici e mediatici, nomine non trasparenti, hanno creato un ordine giudiziario sempre meno forte, sereno e indipendente e sempre piu` affetto dal carrierismo e dalla tentazione di cercare santi protettori. Xxxx` sempre piu` conformista verso chi comanda» (e, sia consentito aggiungere, verso gli avvocati, sempre piu` aggressivi e pronti a compiere pressioni tramite minacce di esposti, da far inoltrare tramite capi di uffici talora disponibili e amanti del quieto vivere).
essere, in quella concezione, emanazione e promanazione di un’idea uni- taria ed assolutistica dello Stato. Siffatto apere¯u si coagula nella loi du 20 avril 1810 sur l’organisation de l’ordre judiciaire et l’administration de la justice (21), in cui «le juge est devenu un fonctionnaire qui fait xxxxxx`re comme un militaire» (22). Orbene, in molti Paesi al mondo le leggi sul- l’ordinamento giudiziario altro non sono se non una trasposizione della normativa di matrice napoleonica. Certo, una trasposizione che, con il passare di oltre due secoli, ha conosciuto mutamenti notevoli ed anche
«rivoluzionari» (si pensi, ad esempio, all’introduzione dei Consigli di Giu- stizia, o dei Consigli Superiori della Magistratura), sebbene tali cambia- menti non abbiano saputo alterare l’idea di fondo per la quale, ad esem- pio, la riforma di una decisione di giustizia deve necessariamente provenire da una giurisdizione «superiore» e che un ufficio giudiziario non possa esistere se non sotto un «capo» (sul quale, magari, i poteri «costituiti», o, perche´ no, quelli «costituendi», possano operare le debite pressioni...). In un contesto del genere, anche l’organo di autogoverno ha finito con il trasformarsi (e l’esempio italiano e` quanto mai significativo) in un’istanza distante, per cio` che attiene alla protezione del giudice, e al tempo stesso oppressiva e onnipresente in ogni minimo aspetto della vita del magistrato. Nato per eliminare, o quanto meno ridurre, l’invadenza del Ministro della giustizia, il nostro C.S.M. e` diventato assai piu` invasivo di quanto non lo sia l’esecutivo in svariati altri sistemi, pretendendo di occuparsi di ogni minimo dettaglio dell’organizzazione della vita e del lavoro del giudice, avvolgendo e stritolando nelle proprie convolute spire, per il tramite delle sue procedure barocche e, sovente, inconcludenti, ogni possibile questione attinente allo svolgimento delle attivita` giurisdizionali e alla vita stessa del magistrato, per farne l’oggetto di bizantini, autoreferenziali, interminabili, dibattiti destinati, sovente, al nulla o ad una decisione che arriva quando ormai il problema si e` risolto da se´, o e`, semplicemente, «marcito» per l’inutile decorso del tempo. Al miglioramento di questo deprecabile stato di cose non ha certo contribuito l’associazionismo giudiziario italiano, posto che l’A.N.M., nel
(21) Sulla quale cfr. XXXXXXXXX, Histoire de la magistrature frane¯aise des origines a` nos jours, I, placeCityParis, 1957, p. 173 ss.
(22) Cos`ı RE´ MY, La part faite au juge, in Pouvoirs, 2003/4 (n˚ 107), p. 22 ss. Gli interventi personali di Xxxxxxxxx in sede di lavori preparatori della normativa citata ren- dono del resto evidente il desiderio di controllo sull’operato dei giudici e la sfiducia di fondo nella magistratura: «l’Empereur qui est charge´ d’assurer la tranquillite´ de ses sujets ne doit pas souffrir que cinq juges e´gare´s et pre´venus lancent dans la socie´te´ un coupable renvoye´ contre la conviction d’un de´partement entier et que l’impunite´ va rendre plus entreprenant encore» (cfr. XXXXXXX, Napole´on au Conseil d’fftat, placeCityParis, 1963, p. 90).
corso della sua storia ultracentenaria, ha finito con il trasformarsi, da organismo di difesa dell’indipedenza dei singoli magistrati (23), in una
«macchina elettorale» finalizzata all’assegnazione dei seggi al C.S.M. ed alla spartizione del potere tra le differenti correnti (24).
Per non dire, poi, dei frutti avvelenati di una politica di nomina dei capi degli uffici largamente dominata dalle intese correntizie, cio` che ha partorito, specie negli ultimi anni, una classe dirigente caratterizzata dalla preoccupante presenza di un certo numero di burocrati incolti, pavidi e carrieristi, le cui azioni paiono unicamente ispirate dalla regola della com- pilazione di moduli e della ricerca del «quieto vivere» (oltre che della non compromissione di ulteriori, possibili, sviluppi di carriera): cio` che, natu- ralmente, non aiuta i giudici nella quotidiana lotta per la salvaguardia della propria indipendenza, che significa, in concreto, saper mantenere la
«schiena dritta» nei confronti di una societa` e di un ceto forense ogni giorno piu` aggressivi (25).
L’ampliamento del campo d’osservazione non sembra fornire elementi di conforto. Come emerso in alcune recenti analisi, non pochi sono i magistrati europei a non sentirsi tutelati dai rispettivi organi d’autogover- no: «The Euro-model xxxxxxx the judiciary from external influence, but it pays little attention to improper pressure on individual judges (...) [It] empowers only a narrow group of judges who in turn may favour their allies and shape the judiciary according to their views. Therefore, a wider range of powers of the Councils should contribute to a reduction in the perception of the institutions as detrimental of judicial independence» (26).
(23) Sulla nascita e lo sviluppo dell’associazionismo giudiziario italiano cfr. ad es. SENESE, La magistrature italienne: le proble`me des formations sociales interme´diaires, in De´viances et socie´te´, Gene´ve, 1978, p. 401 ss.
(24) Sui danni causati alla magistratura italiana dalle degenerazioni correntizie v. per tutti ARDITA e DAVIGO, Giustizialisti. Cos`ı la politica lega le mani alla magistratura, Xxxx, 0000, p. 196 ss.
(25) Come osservato da ARDITA e DAVIGO, op. cit., p. 100: «Le responsabilita` vere della magistratura probabilmente stanno piu` in alto, in quel sistema di autogoverno ormai do- minato dalle correnti e costretto sul binario delle spartizioni degli incarichi, dei posti di governo nella scuola della magistratura, dei concorsi per l’accesso ai ruoli piu` rilevanti. Con riferimento alla responsabilita` dei magistrati bisognerebbe dunque domandarsi se per caso la porzione di responsabilita` realmente a loro carico risieda nella base – asseritamente non produttiva o comunque chiamata a produrre di piu` – oppure nelle scelte dei vertici espresse con l’attivita` di autogoverno».
(26) Cosı` (e per ulteriori richiami) XXXXXXXX XXXXX, Councils of the Judiciary and Judges’ Perceptions of Respect to Their Independence in ffurope, in (9) Hague J Rule Law, 2017, p. 319.
3. – Nel corso della seconda meta` del Novecento si e` assistito, a livello internazionale, ad una presa di coscienza dell’importanza dell’indipendenza del potere giudiziario. Questo movimento ha avuto il suo inizio con la Di- chiarazione Universale dei Diritti dell’uomo, adottata dall’assemblea delle Nazioni Unite nel 1948 che, all’art. 10, prevede che «al fine della determi- nazione dei suoi diritti e dei suoi doveri, nonche´ della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta», ciascuno ha il diritto di essere giudicato da «un tribunale indipendente ed imparziale». Questo stesso principio e` stato ripreso dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta` fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 (art. 6). Numerosi simposi e congressi, organizzati da associazioni e da organi-
smi internazionali (tra cui, in particolare, l’Unione Internazionale Magistrati) hanno consacrato i loro sforzi a studiare i sistemi che mirano ad assicurare l’indipendenza della magistratura. Svariate dichiarazioni solenni su questo argomento si trovano negli atti di congressi internazionali, conferenze e seminari. I modelli ed i principi normativi hanno cominciato a circolare un po’ ovunque in Europa e nel mondo intero, al punto che si puo` parlare oggi non solo di un diritto internazionale sulla protezione dell’indipendenza del potere giudiziario, ma anche di un diritto transnazionale in questa materia. Si puo` persino arrivare a dire che poco importa se non tutti i documenti rilevanti sono dotati di un valore cogente (o cogente con la stessa intensita`): l’esperienza pratica della vita associativa internazionale dimostra, per esempio, che delle dichiarazioni «private», quali lo Statuto Universale del Giudice elaborato dall’Unione Internazionale Magistrati nel 1999 (la cui revisione nel 2017 forma precipuo oggetto di questo studio), sono servite a convincere le autorita` politiche di certi Paesi a non adottare misure che avrebbero potuto limitare l’indipendenza della magistratura.
I risultati piu` interessanti di questo processo di internazionalizzazione e di transnazionalizzazione che procede dai principi sulla protezione dei diritti dell’uomo sono consacrati nei seguenti testi:
- La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta` fondamentali del 1950, gia` menzionata;
- Il Patto internazionale sui diritti civili e politici (New York, 16 dicembre 1966);
- I Principi fondamentali sull’indipendenza della magistratura elaborati nel 1985 dall’ONU e le Procedure per la loro effettiva applicazione (1989) (27);
(27) Cfr. xxxx://xxx.xxxxx.xxx/Xxxxxxxxx/Xxxxxxxxxxxx/Xxxxxxxx/Xxxxxxx0-0.xxx.
- La Raccomandazione n˚ R (94) 12 del Comitato dei ministri del Consiglio dell’Europa agli Stati membri «sull’indipendenza, l’efficienza ed il ruolo dei giudici» (28), approvata nel 1994 e aggiornata nel 2010 (Raccomandazione n˚ R 2010/12 «sui giudici: indipendenza, efficienza e responsabilita`») (29);
- La Xxxxxxxx Xxxxx Proclamation 1994 «For an Independent Judiciary through Judicial Education» (30), emanata dalla Commonwealth Magistra- tes’ and Judges’ Association;
- La Risoluzione relativa al ruolo del potere giudiziario in uno Stato di diritto, adottata a Varsavia il 4 aprile 1995 dai ministri partecipanti alla tavola rotonda dei ministri della giustizia dei paesi dell’Europa centrale ed orientale (31);
- La Carta europea sullo statuto dei giudici, approvata dal Consiglio d’Europa a Strasburgo il 10 luglio 1998 (32);
- Lo Statuto Universale del Giudice, approvato all’unanimita` dal Con- siglio Centrale dell’Unione Internazionale Magistrati durante la sua riunio- ne di Taipeh (Taiwan) il 17 novembre 1999 (33), aggiornato nel 2017 a Xxxxxxxx del Cile, con l’approvazione del documento che forma precipuo oggetto del presente studio (34);
- La risoluzione del Parlamento Europeo sul rapporto annuale circa il rispetto dei diritti umani nell’Unione Europea (1998 e 1999) (11350/1999
(28) Cfr. xxxxx://xxx.xxx.xxx/xxx.xxxxxxxxx.XxxxxxXxxxxxx?XxxxxxxxXxxxxxxxxxxx.xx- stranet.CmdBlobGetCInstranetImage=534553CSecMode=1CDocId=51438łCUsage=2.
( 29 ) Cfr. xxxxx://xxxxxx. xxx.xxx/ cm/Pages/result_details.aspx?Object I- d=0900001ł805afb78. Sulla Raccomandazione n˚ R 2010/12 cfr. OBERTO, La proposta di una nuova raccomandazione sul tema:«Indipendenza, efficienza e responsabilita` dei giudici», elaborata dal Comitato d’esperti sulla Magistratura (Cj-S-Jud) del Consiglio d’ffuropa, in questa rivista, 2010, p. 481 ss.; dal 19 gennaio 2010 disponibile al seguente sito web: http:// xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxx_xxxxxxxxxxxxxxx_0000/Xxxxxx_xxxxxxxxx_xxxxxxxx_xxxxx_xxxxx- mandazione; ID., La Raccomandazione del Consiglio d’ffuropa sul tema: «Indipendenza, effi- cienza e responsabilita` dei giudici», dal 13 aprile 2013 disponibile al seguente indirizzo web: xxxx://xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxx_xxxxxxxxxxxxxxx_0000/Xxxxxx_xxxxxxxxxxxxxxx_0000_- Coff.htm; SOBRINO, Il ministro della giustizia e i poteri dello Stato. Vicende e prospettive di una collocazione problematica, cit., p. 396 ss.
(30) Cfr. xxxx://xxx.xxxx.xxx/xxxxxxxxx/xxxxxxx0.xxx.
(31) COUNCIL OF EUROPE, The role of the judiciary in a state governed by the rule of law – Proceedings (Warsaw – Poland, 4 April 1995), XxxxxxxxxXxxxxxxxxx, 0000.
(32) Cfr. xxxxx://xxx.xxx.xxx/XxxxXxx.xxx?xxXXxxxXXX/XXX(00)00XXxxxxxxxxxx- nffnglishCVer=originalCSite=COffCBackColorInternet=DBDCF2CBackColorIntra- net=FDC8ł4CBackColorLogged=FDC8ł4Cdirect=true.
(33) Cfr. xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxxxxxxxx-xxxxxxx-xx-xxx-xxxxxx/.
(34) Cfr. xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xx/xxxxxxxxx-xxxxxxx-xx-xxx-xxxxx-0000/. La versione ita- liana dello Statuto e` altres`ı disponibile nella sezione «materiali» del presente numero di questa Rivista, alle p. 663 ss.
– C5-0265/1999 – 1999/2001 (INI)), adottata il 16 marzo 2000 (che
«raccomanda agli Stati membri di garantire l’indipendenza dei giudici e dei tribunali rispetto al potere esecutivo e di fare in modo che la nomina del personale di questi ultimi non sia motivata da ragioni politiche») (35);
- La «Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea», adottata a Nizza il 7 dicembre 2000 (che, nel suo articolo 47 – Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, 2˚ comma, stabilisce, conformemente del resto all’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta` fondamentali, che «Ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge») (36);
- I diversi pareri del Consiglio consultivo dei giudici europei (Consul- tative Council of ffuropean Judges – Conseil Consultatif de Juges ffurope´ens
– CCJff), costituito presso il Consiglio d’Europa, emanati a partire dal 2001 (37), tra cui va in particolare segnalato quello emesso proprio in quell’anno sul tema «Standards concerning the Independence of the Ju- diciary and the Irremovability of Judges» (38), e la «Magna Carta dei giudici europei», compilazione di questi pareri pubblicata nel 2010 (39); al riguardo non potra` tacersi che, specie in questi ultimi anni, il CCJff ha assunto un ruolo crescente, non solo di «organo di studio» di questioni piu` o meno astratte, bensı` anche di vero e proprio «parlamento» dei giudici europei: un’assise nella quale si discute sempre piu` di questioni molto concrete relative all’indipendenza e all’azione della magistratura nel nostro continente. Basti considerare, ad esempio, i rilevanti documenti sullo Sta- tus and situation of judges in member States (40), veri e propri cahiers de dole´ances della magistratura europea nelle situazioni di maggior crisi;
(35) Cfr. xxxx://xxx.xxxxxx.xx/xxx?xxxxXxxxxxXxxXxxxxxxXxxxxxxxxxxXxxx0Xxx- d=0ahUffffviglrłUxffbVAhVpApoffHcOyAvMQrggmMAACurl=http%2A%2r%2rvv- x.xxxxxxxx.xxxxxx.xx%2rsides%0xxxxXxx.xx%2rpubRef%2D-%2r%2rffP%2r%2r- NONSGML%2 B R ff PORT%2BAJ- 2 000-00J 0%2B0 % 2 B DOC%2B- WORD%2BV0%2r%2rITCusg=ArQjCNH7adrLffffRx2JJJLffykuog2Wff0hNv.
( 36 ) Cfr. xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/XX/ TXT/?uri=CffLff- X%2A12012P%2rTXT.
(37) Cfr. xxxx://xxx.xxx.xxx/x/xxxx/xxxxxxxxxxx/xxxx/xxxxxx/Xxxx_xx.xxx.
(38) Cfr. xxxxx://xxx.xxx.xxx/XxxxXxx.xxx?xxXXxxxXXXxx(0000)XX0XXxxxxxx- secDGHLCLanguage=lanffnglishCVer=originalCBackColorInternet=rffr2ff0CBackColorIn- tranet=rffr2ff0CBackColorLogged=c2c2c2Cdirect=true.
(39) Cfr. xxxxx://xxx.xxx.xxx/XxxxXxx.xxx?xxXXxxxXXXxx-XX(0000)0XXxxxxxxxxxx- nffnglishCVer=originalCSite=CBackColorInternet=DBDCr2CBackColorIntra- net=rDC8ł4CBackColorLogged=rDC8ł4Cdirect=true.
(40) Cfr. xxxx://xxx.xxx.xxx/x/xxxx/xxxxxxxxxxx/xxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxx_xx.xxx.
- Principi di Bangalore sulla deontologia giudiziaria (2002) (41);
- La risoluzione 2006/23 del Consiglio economico e sociale delle Na- zioni Unite (42);
- La Relazione della Commissione di Venezia (ffuropean Commission for Democracy through Lav—Venice Commission) del Consiglio d’Europa sull’indipendenza del sistema giudiziario (parere n. 494/2008) (43);
- La Raccomandazione di Kiev sull’indipendenza della magistratura in Europa orientale, adottata nel 2010 (44);
- I pareri della Rete europea dei Consigli di giustizia (45);
- Lo «Status of Magistrates’ in the Commonwealth» (46), approvato nel 2013 dalla Commonvealth Magistrates’ and Judges’ Association.
4. – Volendo tentare una sintesi dei principi fondamentali e delle condizioni irrinunciabili per l’esercizio d’una giustizia veramente indipen- dente, potrebbe prospettarsi il seguente elenco:
- Il potere giudiziario e` un corpo autonomo. Esso non e` soggetto ad alcuno degli altri due poteri dello stato. I magistrati del pubblico ministero dovrebbero godere delle stesse garanzie previste dalla legge per i giudici;
- I giudici ed i magistrati del pubblico ministero sono soggetti sola- mente alla legge;
- Ogni gerarchia all’interno del potere giudiziario va bandita, come contraria al principio dell’indipendenza interna;
- I giudici ed i magistrati del pubblico ministero dovrebbero essere nominati per la durata della loro vita o per un periodo idoneo ad assicu- rare che la loro indipendenza non sara` messa in pericolo. Nessuna modi-
(41) Cfr. xxxx://xxx.xxxxx.xxx/xxxxxxxxx/xxxxxxxxxx/Xxxxxxxxxxxx/0000/Xxxxxxxx- ry_on_the_Bangalore_Principles_rrench.pdf.
(42) Cfr. xxxx://xxx.xxxxx.xxx/xxx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx_xxxxxxxx_xxx_x.xxx.
(43) Cfr. xxxx://xxx.xxxxxx.xxx.xxx/xxxxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxxxx.xxxx?xxxxxxxxXXX- AD%282010%29004-e. Sulla Venice Commission ed i relativi interventi in materia di indi- pendenza della magistratura cfr. XXXXXXXX, The CityIndependence of Judges – and the Judiciary – as seen from placeCityVenice, in AA.VV., The Independence of Judges, cit., p. 105 ss.
(44) Cfr. xxxx://xxx.xxxx.xxx/xxxxx/xxxxxXxx.
(45) Cfr. xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxx.xxx?xxxxxxxxxx_xxxxxxxXxxxxxxxxxxxxxXxxxxxxx- blogCid=24CItemid=98Clang=fr. Per ulteriori informazioni e rinvii sulle varie reti costituite da organismi giurisdizionali o comunque afferenti alla giurisdizione v. anche XXXXXXX, Il ministro della giustizia e i poteri dello Stato. Vicende e prospettive di una collocazione pro- blematica, cit., p. 402 ss.
(46) Cfr. xxxx://xxx.xxxx.xxx/xxxxxxxxx/Xxxxxx%00xx%00Xxxxxxxxxxx%00-xX- NAL%20RffPORT0212.pdf.
fica relativa all’eta` del pensionamento obbligatorio potra` avere effetto retroattivo;
- I giudici ed i magistrati del pubblico ministero dovrebbero essere scelti sulla base di concorsi pubblici. La selezione e la nomina dei giudici e dei magistrati del pubblico ministero devono essere effettuate secondo criteri obiettivi e trasparenti, basati sulle qualifiche professionali dei can- didati;
- Nessuna influenza dovrebbe essere esercitata da parte del potere legislativo o del potere esecutivo sulla selezione dei giudici e dei magistrati del pubblico ministero;
- Un Consiglio Superiore della Magistratura dovrebbe essere creato. Il Consiglio dovrebbe occuparsi della nomina, dell’assegnazione, dei trasfe- rimenti, delle promozioni, e delle misure disciplinari contro i giudici e i magistrati del pubblico ministero. Questo organismo dovrebbe essere co- stituito di giudici e di magistrati del pubblico ministero, o dovrebbe con- tenere almeno una rappresentanza maggioritaria di giudici e di pubblici ministeri;
- Ogni attacco all’indipendenza della magistratura (indipendenza esterna) e dei singoli magistrati (indipedenza interna) va evitato; l’indipen- denza della magistratura va garantita attraverso un idoneo sistema di ri- medi, ivi compreso il contempt of court;
- L’indipendenza interna dei giudici e dei magistrati del pubblico ministero va garantita non solo nei confronti dei capi degli uffici e degli uffici giudiziari «superiori», bens`ı anche nei riguardi del Consiglio Supe- riore della Magistratura;
- I giudici ed i magistrati del pubblico ministero non possono essere trasferiti, sospesi o destituiti dalle rispettive funzioni, tranne che nei casi previsti dalla legge e solamente per decisione disciplinare adottata dall’or- gano competente ed attraverso una procedura appropriata;
- L’azione disciplinare dovrebbe essere svolta davanti ad un Consiglio indipendente che includa una rappresentanza sostanziale di magistrati. Le misure disciplinari contro i magistrati possono essere adottate solamente sulla base di una legge preesistente e conformemente a regole di procedura predeterminata;
- I giudici ed i magistrati del pubblico ministero hanno il diritto ad un sistema efficace di formazione iniziale e continua; la formazione dei magi- strati dovrebbe essere fornita da un’istituzione indipendente (p. es. una scuola creata specialmente per la formazione iniziale e/o continua dei magistrati), o da un organismo indipendente (come il Consiglio Superiore
della Magistratura) che includa una rappresentanza sostanziale di magi- strati;
- I magistrati devono godere di condizioni di lavoro adeguate;
- Gli stipendi dei giudici e dei magistrati del pubblico ministero do- vrebbero essere fissati per legge (e non per atto amministrativo) ed essere legati agli stipendi delle parlamentari o dei ministri. Essi non dovrebbero essere ridotti per alcuna ragione;
- Piena liberta` di associazione – a livello sia interno che internazionale
– deve essere accordata ai giudici ed ai magistrati del pubblico ministero. L’attivita` svolta in seno a queste associazioni deve essere a tutti gli effetti riconosciuta ufficialmente ed equiparata a quella ordinariamente svolta dai magistrati.
Occorre ammettere che nessuno degli atti e delle dichiarazioni inter- nazionali sopra menzionate riunisce in se´, contemporaneamente, tutte le regole appena enumerate, ma e` tuttavia chiaro che i documenti interna- zionali citati nel § precedente devono essere letti ed interpretati oggi come altrettante tessere di una struttura a mosaico, costituente un vero e proprio
«corpus juris internazionale e transnazionale sullo statuto dei magistrati».
5. – In relazione a quanto sin qui esposto, non va trascurato il rilievo che anche la «semplice» soft lav puo` assumere nel quadro odierno.
Se e` vero, infatti, che, ad esempio, nel 1989, la nostra Corte costituzio- nale ebbe buon gioco a validare la palese violazione inferta ai gia` citati Basic Principles delle Nazioni Unite (a mente dei quali «judges should enjoy personal immunity from civil suits for monetary damages for improper acts or omissions in the exercise of their judicial functions»: cfr. art. 16) da parte della nostra legge sulla responsabilita` civile dei magistrati (l. 13 aprile 1988,
n. 117), atteso il carattere asseritamente «non cogente» dei cennati princi- pi (47), e` altrettanto vero che proprio l’esperienza di organismi quali l’Unio- ne Internazionale Magistrati dimostra che e` su quegli stessi principi che vengono poggiate dichiarazioni, risoluzioni, raccomandazioni, che, talora, sortiscono l’effetto di smuovere mass media e opinione pubblica, determi- nando anche (pur se in casi certo non frequentissimi) risultati positivi. Valga, a titolo di mero esempio, la recente mobilitazione internazionale sul «caso
(47) Cfr. Xxxxx xxxx., 00 xxxxxxx 0000, x. 00. Xxx xxxx xx fa rinvio a OBERTO, La responsabilite´ civile des magistrats en Italie, in Richterzeitung, 2014/4, al seguente sito veb: xxxx://xxxxxxxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx/0000/0/xx-xxxxxxxxxxxxxx-xx_00x0xx0xxX.xxx- l ONCff; dal 1˚ ottobre 2014 disponibile alla seguente pagina veb: xxxx://xxxxxxxxxxxxx.- com/Oberto_La_responsabilite_civile_des_magistrats_en_Italie.htm.
Turchia», in conseguenza della svolta repressiva che ha preso a pretesto il fallito colpo di Stato del luglio 2016 (48), o il «caso Polonia», ove lo stesso Presidente di quel Paese ha ritenuto di dover porre il veto, nel 2017, alla promulgazione di alcune riforme introdotte dal Parlamento, chiaramente volte ad eliminare l’indipendenza della magistratura (49).
Non solo. Da un po’ di tempo a questa parte un altro attore fonda- mentale sullo scenario internazionale, vale a dire la Corte Europea dei diritti dell’uomo, ha iniziato ad utilizzare siffatti principi di soft lav per arrivare a riconoscere la violazione dell’art. 6 della CEDU, sotto il profilo della carenza del requisito della presenza di un «tribunale indipendente e imparziale» (50). Si potra` citare qui, a mo’ di esempio, il caso Xxxxxx vs Ukraine (2013),
ove un paragrafo intero della motivazione (51) e` dedicato ai documenti del Consiglio d’Europa sull’indipendenza della magistratura, al fine di non dichiarare conforme al citato parametro dell’art. 6 la composizione del- l’organo disciplinare che aveva sanzionato un magistrato ucraino. E lo stesso e` a dirsi per il caso Gerovska Popcˇevska v. the former Yugoslav Republic of Macedonia (2016), nella cui motivazione (52) si riportano ampi brani di un parere della Venice Commission del Consiglio d’Europa, oltre che di un’Opinion del Consiglio Consultivo dei Giudici Europei (CCJff) in tema di organo di autogoverno e della gia` ricordata Magna Charta del CCJff, al fine di riconoscere come presente una violazione del canone dell’indipendenza e imparzialita` dell’organo disciplinare, qualora di esso faccia parte il Ministro della Giustizia (53).
(48) Per una panoramica delle reazioni cfr. l’apposita pagina veb predisposta dall’U- nione Internazionale Magistrati: xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxxxxxxxxx-xxxx-xxx-xxxxxxxxx- about-yarsav/.
(49) Per una panoramica delle reazioni cfr. l’apposita pagina veb predisposta dall’U- nione Internazionale Magistrati: xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxxxxxxxxx-xxxx-xxx-xxxxxxxxx- about-poland/.
(50) Per una rassegna di casi risolti dalla Corte di Strasburgo sulla base dell’applica- zione delle regole in esame cfr. LAFFRANQUE, Judicial CityIndependence in ffurope: Principles and Reality, in The placeCityIndependence of Judges, cit., p. 144 ss.
(51) Cfr. xxxx://xxxxx.xxxx.xxx.xxx/xxx?xx000-00X000 (in partic. p. 21 della motiva- zione).
(52) Xxx. xxxx://xxxxx.xxxx.xxx.xxx/xxx?xx000-0X00x0 (x. la parte della motivazione po- sta sotto il titolo «international materials»).
(53) Sul ruolo della Corte di Strasburgo nella tutela dell’indipendenza della magistra- tura prima dei due arresti citati nel testo si fa rinvio a OBERTO, Judicial Independence and Judicial Impartiality: International Basic Principles and the Case-Lav of the ffuropean Court of Human Rights (placeCityTurin – 2012), xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxx0000/xxxx- pendence.htm.
Fermo quanto sopra, appare comunque evidente che una consacrazio- ne dei principi sopra enunciati nel contesto di un documento vincolante, quale, ad esempio, una convenzione internazionale, sortirebbe quale effet- to un sicuro rafforzamento del principio di autonomia e indipendenza della magistratura. Proprio per questa ragione, da qualche tempo, l’Asso- ciazione Europea Magistrati, Gruppo Regionale dell’Unione Internaziona- le Magistrati, sta lavorando ad un protocollo addizionale alla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta` fondamen- tali, contenente i requisiti minimi indispensabili perche´ un ordinamento possa dirsi veramente compatibile con il principio di indipendenza del potere giudiziario.
6. – Nel quadro dell’internazionalizzazione e della transnazionalizza- zione dei principi concernenti l’indipendenza del potere giudiziario biso- gnera` notare anche che un ruolo sempre piu` attivo e` svolto dall’Unione Internazionale Magistrati (54).
Si ricordera` a questo proposito che l’Unione Internazionale Magistrati (UIM), di cui lo scrivente ha l’onore di essere il Segretario Generale, e` nata nel 1953, dopo la fine della Seconda Guerra Mondiale, per instaurare una migliore comprensione tra i sistemi giudiziari dei paesi membri. Attualmente essa comprende i rappresentanti di 87 Paesi membri. L’UIM e` un’organiz- zazione non governativa che non raggruppa persone fisiche, ma associazioni nazionali di magistrati. Piu` esattamente, le associazioni che aderiscono al- l’unione devono essere delle associazioni di magistrati formate liberamente e rappresentative della magistratura dei rispettivi Paesi. Inoltre, le associazioni aderenti debbono dimostrare (all’atto dell’ammissione e ogni cinque anni, all’interno di una speciale procedura di monitoring) che i rispettivi sistemi giudiziari assicurano al loro interno una vera indipendenza della magistra- tura, o che, in caso contrario, quanto meno le associazioni in questione lottano per il raggiungimento di tale indipendenza.
Lo scopo principale dell’UIM e` quello di contribuire al rafforzamento
dell’indipendenza della magistratura, in quanto attributo essenziale della fun- zione giudiziale, cosı` come la protezione dello statuto costituzionale e morale della magistratura e la garanzia dei diritti e delle liberta` fondamentali (55).
(54) Per informazioni al riguardo cfr. xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx.
(55) Ai sensi dell’art. 3 dello statuto, «1. L’Unione ha i seguenti scopi:
a) salvaguardare l’indipendenza Stateplacedel Potere Giudiziario, condizione essenziale della funzione giurisdizionale e garanzia dei diritti e delle liberta` umane;
b) salvaguardare la posizione costituzionale e morale Stateplacedel Potere Giudiziario;
L’UIM e` diretta dal suo Consiglio Centrale, composto dai rappresen- tanti delle associazioni aderenti, nonche´ dal Comitato della Presidenza, che e` l’organismo amministrativo, diretto da un Presidente eletto ogni due anni, affiancato da sei Vicepresidenti e dall’ultimo ex Presidente (Pre- sidente Onorario) per un periodo di due anni.
L’Unione comprende quattro commissioni di studio, il cui il compito e` quello di studiare ogni anno un argomento differente in diversi settori:
- La prima ha per compito di studiare l’ordinamento giudiziario, l’in- dipendenza della magistratura, l’organizzazione giudiziaria e la protezione delle liberta` individuali;
- La seconda commissione si occupa del diritto civile e della procedura civile;
- La terza commissione studia il diritto penale e la procedura penale;
- La quarta commissione si occupa del diritto pubblico e del diritto sociale.
Durante le riunioni ed i congressi i paesi aderenti cercano di raggiun- xxxx una migliore conoscenza del Paese in cui si svolgono queste confe- renze, del suo sistema giudiziario e dei problemi che incontrano i magi- strati. Petizioni e raccomandazioni vengono emesse alla conclusione di ogni congresso.
L’UIM sviluppa periodicamente piani pluriennali d’azione, come quel- li della lotta alla corruzione (in collegamento con l’UNODC delle Nazioni Unite), del diritto ambientale (in collaborazione con l’ffnvironmental Xxxx- cial Global Institute), della redazione di linee guida sulla costituzione di associazioni di magistrati nei Paesi che ne sono sprovvisti. Parimenti, organizza periodiche conferenze internazionali tematiche (come nel 2013 a Yalta sui Consigli di Giustizia, nel 2014 a Foz do Iguac¸ u sul diritto ambientale, nel 2016 a Citta` del Messico sulle problematiche della corru- zione, nel 2017 a Xxxxxxxx del Cile sull’indipendenza della magistratura e l’autogoverno dei giudici).
In seno all’UIM esistono anche quattro Gruppi Regionali, il cui lo scopo e` quello di seguire da vicino le questioni specifiche concernenti il potere giudiziario nelle differenti parti del mondo:
c) ampliare e perfezionare le conoscenze e la cultura dei magistrati mettendoli in contatto con i loro colleghi di altri paesi, facendo loro conoscere gli ordinamenti esteri ed il loro funzionamento, nonche´ il diritto positivo straniero, specialmente nella sua applica- zione;
d) studiare in comune alcuni problemi giuridici al fine di giungere, sia nell’interesse nazionale, sia nell’interesse delle comunita` regionali o universali, ad una migliore soluzione dei problemi stessi».
- L’Associazione Europea dei Magistrati – Gruppo Regionale Europeo dell’UIM (AEM);
- Il Gruppo Regionale Ibero-Americano;
- Il Gruppo Regionale Africano;
- Il Gruppo Regionale «ANAO» (Nordamerica, Asia ed Oceania). Potra` ancora aggiungersi che, per cio` che attiene alla rappresentativita` dell’organizzazione, a seguito dei risultati della procedura di monitoring svolta negli anni 2015-2016 e` emerso che le associazioni facenti parte dell’UIM contano un totale di circa 120.000 membri, rappresentanti il
70% dei magistrati dei Paesi in questione (56).
Tra il 1993 e il 1995, le varie componenti regionali della UIM hanno adottato Carte sullo statuto del giudice:
- la «Carta sullo statuto dei giudici» adottato dall’Associazione Euro- pea dei Magistrati nel 1993 (57);
- lo «Statuto del giudice iberoamericano» (ffstatuto del Juez iberoame- ricano) adottato nel 1995 dal Gruppo Ibero-Americano dell’UIM (58);
- lo «Statuto del giudice in Africa», adottato nel 1995 dal Gruppo Africano dell’UIM (59).
Pochi anni dopo, nel 1999, dopo un lungo processo di riflessione, il Consiglio Centrale dell’UIM, durante la sua riunione a Taiwan, ha adot- tato una Carta universale sullo statuto dei giudici (60). A partire dal 1999 e dall’adozione della Carta Universale a Taiwan, l’UIM ha condotto un lungo lavoro circa gli standard minimi indispensabili per la garanzia del- l’indipendenza della magistratura (61). Inoltre, i vari Gruppi Regionali e il Consiglio Centrale dell’UIM hanno adottato numerose risoluzioni che si riferiscono a questi standard, progressivamente realizzando, in tal modo, un corpus di norme specifiche per tale organizzazione.
(56) Cfr. il Monitoring Procedure Report – June 2016, xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxx/xx- content/uploads/201ł/07/Report-Monitoring-Procedure-June-201ł.pdf.
(57) Cfr. xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/0000/00/Xxxxxxx-Xxxxxxx- ffAJ.pdf.
(58) Cfr. xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/0000/00/xxxxxxxxx-xxx-xxxx- iberoamericano.pdf.
(59) Cfr. xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/0000/0x/Xxxxxxx-Xxxxxxx- ArR.pdf.
(60) Cfr. xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxxxxxxxx-xxxxxxx-xx-xxx-xxxxxx/.
(61) Questo e` stato il caso, soprattutto, placeStatedel lavoro svolto in seno alla Prima Commissione di Studi, che, a partire dall’anno 2000, si e` occupata di svariati temi: i relativi lavori sono consultabili all’indirizzo veb seguente: xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xx/xxxxxxxx-xx- thor/1-commission-d-etude-statut-des-magistrats/?orderby=titleCorder=asc%2r.
In occasione della riunione di Foz do Iguac¸ u del 2014 il Consiglio Centrale dell’UIM ha adottato la proposta del Comitato di Presidenza volta ad un aggiornamento della Carta adottata nel 1999 a Taiwan. In occasione della riunione di Barcellona (2015), un gruppo di lavoro e` stato costituito, con l’incarico di redigere la bozza della nuova Carta.
La necessita` di una nuova Carta Universale s’imponeva in considera- zione del fatto che lo Statuto precedentemente in vigore, risalente al 1999, era ormai da tempo avvertito come bisognevole di aggiornamento, alla luce, da un lato, dell’accesso all’Unione Internazionale Magistrati di un consistente numero di nuovi Paesi (passati da 43 a 87 nel 2017) e, dall’al- tro, delle sempre piu` puntuali riflessioni svolte a livello internazionale sui temi attinenti all’indipendenza, allo status, alle diverse forme di responsa- bilita` dei magistrati. Cio` anche sull’onda dell’approvazione, nell’ultimo ventennio, di svariati documenti internazionali, molti dei quali promulgati sotto l’egida del Consiglio d’Europa: dalla Carta Europea sullo Statuto del Giudice, varata nel 1998, alla Raccomandazione n˚ R 2010/12, ai pareri del Consiglio Consultivo dei Giudici Europei (CCJff) e ad alla relativa Magna Charta del 2010, ai rapporti e ai lavori della Commissione Europea sul- l’Efficacia della Giustizia (CffPffJ) (62). Per non dire poi dell’attivita` svolta in tutti questi anni dallo stesso Consiglio d’Europa nei Paesi dell’Europa Centrale e Orientale, al fine di assisterli, con svariate missioni di studio e di supporto, nella redazione di nuovi strumenti normativi, nonche´ nell’avvio della relativa attivita` di formazione iniziale e continua, anche attraverso il contributo fattivo alla creazione di scuole, accademie, istituti e centri di formazione per la magistratura al passo con i tempi e conformi agli stan- dards internazionali sull’indipendenza del potere giudiziario.
7. – La prima modalita` operativa nelle situazioni di crisi propria del- l’UIM si richiama alla sua costante presenza, quale osservatore, presso diversi organismi internazionali.
L’UIM gode di statuto consultivo presso le Nazioni Unite (Conseil ffconomique et Social e Bureau International du Travail). Dispone di rap- presentanti permanenti presso gli uffici ONU di Ginevra, New York e Vienna. Ha inoltre lo statuto di osservatore presso diversi organi del Consiglio d’Europa (CffPffJ, Commissione di Venezia, CCJff) e mantiene contatti regolari con svariati uffici della Commissione UE. Proprio al fine di partecipare meglio ai dibattiti concernenti la giustizia nelle varie sedi
(62) Per un elenco v. supra, § 3.
europee, l’AEM ha creato un suo gruppo di lavoro, chiamato «Ways to Brussels». Contatti sono in corso anche con la Corte Interamericana per i diritti dell’uomo (di fronte alla quale ha conseguito lo status di amicus curiae, in relazione alla situazione del Venezuela) e con l’Unione Africana e la Corte Africana per i diritti dell’uomo.
Nel corso degli anni l’UIM ha sviluppato una serie di attivita` di par- tenariato con varie organizzazioni internazionali rappresentanti categorie professionali di operatori nel settore della giustizia, piu` esattamente con le seguenti:
- CMJA-Commonvealth Magistrates and Judges Association;
- International Association of Women Judges;
- rLAM-rederacio´n Latinoamericana de Magistrados;
- UIJLP-Unia˜o Internacional de Ju´ızes de L´ıngua Portuguesa;
- Rechters voor Rechters-Judges for judges;
- AffAJ-Association of ffuropean Administrative Judges;
- MffDffL-Magistrats ffurope´ens pour la De´mocratie et les Liberte´s;
- IAP-International Association of Prosecutors;
- International Union of Notaries;
- IBA-International bar Association;
- ICJ-International Commission of Jurists.
Al di la` di questa fitta rete di rapporti istituzionali, va segnalata una concreta, costante opera di sostegno e soccorso alle associazioni in diffi- colta`.
In tale prospettiva si iscrive, in primo luogo, la gia` ricordata iniziativa volta a promuovere la creazione di associazioni di magistrati nei Paesi ove non ne esistono ancora. Lo scopo e` quello di realizzare una serie di modelli di statuto per le costituende associazioni, adatti ai vari tipi di sistema giuridico e giudiziario (common lav, civil lav, nomina da parte dell’ese- cutivo, o a seguito di concorso, ecc.) in cui le nuove realta` sono destinate ad operare.
Per i Paesi in cui tali associazioni gia` esistono e fanno parte dell’UIM, le questioni attinenti alla salvaguardia dell’indipendenza della magistratura vengono affrontate essenzialmente dai quattro Gruppi Regionali. Per cio` che attiene in particolare all’AEM, Gruppo Regionale Europeo, uno spe- ciale gruppo di lavoro permanente e` stato creato al fine di monitorare la situazione delle associazioni che segnalano problemi e coordinare con esse le azioni da intraprendere.
Tali iniziative si svolgono su piani diversi.
Un primo livello e` quello che potremmo definire di «denuncia». A tal fine si prendono contatti, si aprono dibattiti in seno al Gruppo Regionale
relativo ed eventualmente in seno al Consiglio Centrale dell’UIM, si adot- tano risoluzioni, e, se del caso, si dispongono anche missioni in loco (63). Un piano ulteriore e` quello delle attivita` di lobbying e di uso dei media. L’UIM e i Gruppi Regionali dispongono oggi di moderni mezzi di comunicazione: il sito internet – ed in particolare la sezione «News & Events» (64) – account Tvitter e relazioni con media e giornalisti. In que- sto quadro, particolarmente intenso e` il rapporto con l’ufficio del Relatore Speciale delle Nazioni Unite sull’indipendenza dei giudici e degli avvocati, tra i compiti del quale rientra, per l’appunto, intraprendere azioni a difesa dell’indipendenza del potere giudiziario ovunque essa sia minacciata (65). L’UIM e i relativi Gruppi Regionali tengono quindi un costante contatto con tale ufficio (cos`ı come, a livello continentale, con il Consiglio d’Euro- pa, l’Unione Europea, l’Unione Africana, ecc.), al fine di denunciare le violazioni dei ricordati standards internazionali ovunque esse avvengano e sollecitare, di conseguenza, prese di posizione ufficiali, segnalazioni, rap-
porti, visite in loco, ecc.
Una preoccupante serie di casi riguardanti magistrati perseguitati a causa delle loro attitudini troppo indipendenti e, a partire dal 16 luglio 2016, l’esplosione del vero e proprio dramma della magistratura turca, hanno spinto l’UIM a svolgere un ruolo ancora piu` concreto di aiuto e soccorso alle vittime degli abusi compiuti contro l’indipendenza della magistratura nel mondo. Gia` svariati anni or sono l’UIM e` intervenuta in soccorso della giudice venezuelana Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxx, incarcerata a causa del suo atteggiamento critico verso il governo del proprio Paese,
(63) Per citare alcuni dei casi piu` recenti si potra` ricordare che, ad esempio, missioni in loco si sono svolte: – nel 2013 in Grecia, per segnalare alle competenti autorita` politiche ed amministrative la necessita` di intervenire per porre un freno alla diminuzione dei salari operata nei confronti dei magistrati e corrispondere le somme dovute, ma che il governo rifiutava di attribuire ai magistrati; – nel 2014 e nel 2016 in Ucraina per limitare, presso il Parlamento e il Governo, gli effetti della legge che disponeva la lustration di un elevatissimo numero di magistrati; – nel 2014 in Turchia per verificare il regolare svolgimento delle operazioni elettorali per il Consiglio di Giustizia (cio` che ha consentito di verificare le gravi anomalie, che hanno di fatto favorito il successivo degrado della situazione).
(64) Cfr. xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxxx/.
(65) Lo Special Rapporteur on the Independence of Judges and Xxxxxxx «is part of what is known as the Special Procedures of the Human Rights Council. Special Procedures, the largest body of independent experts in the UN Human Rights system, is the general name of the Council’s independent fact-finding and monitoring mechanisms that address either specific country situations or thematic issues in all parts of the world. Special Procedures’ experts work on a voluntary basis; they are not UN staff and do not receive a salary for their work. They are independent from any government or organization and serve in their individual capacity»: cfr. xxxx://xxx.xxxxx.xxx/xxX/Xxxxxx/Xxxxxxxxx/Xxxxx/XXXXxxxx.xxxx.
prestandole assistenza prima e dopo il processo dalla stessa subito (66). Lo stesso e` stato fatto nel 2015 in relazione ai due primi giudici turchi (Baser et O¨ czelik) processati ed incarcerati per le loro opinioni contrarie all’as-
servimento della magistratura al potere politico. Di conseguenza, l’UIM ha assicurato, unitamente all’associazione olandese Judges for Judges, una co- stante presenza alle diverse udienze del relativo processo. Nessuno avreb- be potuto immaginare che, solo un anno dopo, questo tipo di attacchi sarebbe stato moltiplicato per alcune migliaia di giudici e pubblici mini- steri, rendendo impossibile la continuazione di tale tipo di attivita`. Al fine di superare questo genere di difficolta`, l’UIM ha dunque creato nel 2016 un fondo speciale, al fine di sostenere economicamente i magistrati turchi detenuti o comunque perseguitati e le loro famiglie, cosı` come per fornire loro aiuto nella difesa nel contesto dei processi contro gli stessi intentati.
8. – La situazione sopra descritta costituisce dunque il background dell’iniziativa dell’Unione Internazionale Magistrati, portata a compimento nel 2017 con l’adozione del nuovo Statuto Universale del Giudice (67). Il testo di tale documento si compone di nove articoli, corrispondenti all’incirca ad altrettanti distinti capitoli: 1) Principi generali; 2) Indipen- denza esterna; 3) Indipendenza interna; 4) Reclutamento e formazione; 5) Nomina, promozione e valutazione; 6) Etica; 7) Responsabilita` disciplina- re; 8) Remunerazione, protezione sociale e pensionamento; 9) Applicabi-
lita` dello Statuto Universale.
Le principali novita`, rispetto alla versione del 1999, possono essere, in poche parole, cosı` riassunte:
- attribuzione di rilievo autonomo al profilo dell’indipendenza interna;
- riconoscimento dell’essenzialita`, nella tutela dell’indipendenza della magistratura, del ruolo svolto da organi quali i Consigli di Giustizia (o, per i sistemi influenzati dall’esperienza francese e italiana, Consigli Superiori della Magistratura), esistenti ormai in svariate realta` e, in particolare, in Europa;
- enfatizzazione del principio di inamovibilita` del giudice ed esplicita condanna della pratica (conosciuta da alcuni sistemi) delle «prime nomine temporanee» (seguite, a distanza di alcuni anni, da apposite reappointment procedures);
(66) Cfr. i documenti consultabili al link seguente: xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxxxxxxxx/
?post_types=documentCs=afiuni.
(67) Il testo dello Statuto si trova qui pubblicato, infra, nella sezione Materiali
- attribuzione di un ruolo determinante alla formazione (iniziale e continua) della magistratura;
- corretta enfatizzazione del requisito dell’efficienza dell’operato della magistratura;
- enucleazione di autonomi principi sulla deontologia professionale, nell’ambito dei quali trova idonea collocazione la questione dei c.d. «co- dici etici»;
- estensibilita` dei principi riconosciuti dalla Carta non solo a tutti i soggetti che, a vario titolo, esercitano funzioni giurisdizionali (si pensi ai giudici di pace, agli organi giurisdizionali specializzati, ai giudici popolari, ecc.), ma anche ai membri del pubblico ministero.
9. – Lo Statuto Universale esordisce con il richiamo d’obbligo al principio della tripartizione dei poteri (cfr. art. 1, comma primo), seguito da una definizione della funzione principale dell’attivita` giurisdiziona- le (68), sostanzialmente ricalcata sulla Dichiarazione Universale dei Diritti dell’uomo, adottata dall’assemblea delle Nazioni Unite nel 1948 (art. 10) e sulla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta` fondamentali (art. 6) (69). Lo Statuto passa quindi a proclamare il requisito dell’indispensabilita` dell’indipendenza del giudice, «per l’eserci- zio di una giustizia imparziale nel rispetto della legge». Si tratta di un collegamento che evidenzia la strumentalita` dell’indipendenza rispetto al- l’imparzialita`, gia` presente nella Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12 «sui giudici: indipendenza, efficienza e responsabilita`», lad- dove l’indipendenza e` definita alla stregua di un «fundamental right, laid down in Article 6 of the Convention», il cui scopo e` quello di garantire ad ogni persona il diritto «to have their case decided in a fair trial, on legal grounds only and without any improper influence» (art. 3, Raccomanda- zione cit.).
L’affermazione di cui sopra e` seguita nello Statuto dall’ulteriore spe- cificazione, per cui tale indipendenza «costituisce una prerogativa o un privilegio accordato non gia` nell’interesse personale dei giudici, bensı` nell’interesse dello Stato di diritto e di tutte le persone che chiedano e
(68) Cfr. art. 1, comma secondo: «I giudici garantiscono, in tutte le loro attivita`, il diritto di ciascuno ad un giusto processo. Essi devono utilizzare gli strumenti di cui dispon- gono per consentire la trattazione dei processi mediante un’udienza pubblica entro un termine ragionevole, davanti ad un tribunale indipendente ed imparziale stabilito dalla legge, al fine di determinare i diritti e le obbligazioni in materia civile ovvero la fondatezza delle accuse in materia penale».
(69) Cfr. supra, § 3.
attendano una giustizia imparziale», cio` che pure riflette il contenuto della Raccomandazione n˚ R 2010/12 (art. 11).
Il successivo art. 2 esordisce con la precisazione circa la collocazione che, nell’ambito delle fonti del diritto, il principio dell’indipendenza della magistratura deve possedere. Anche tale affermazione, secondo cui «L’in- dipendenza del giudice deve essere garantita dalla Costituzione o comun- que al livello normativo piu` elevato possibile» (cfr. art. 2-2), trova una precisa eco nella citata Raccomandazione n˚ R 2010/12 (art. 11).
L’esperienza dell’attivita` ultrasessantennale dell’UIM dimostra che uno degli strumenti piu` utilizzati al fine di minacciare e violare l’indipen- denza della magistratura e` dato dalla possibilita` di operare trasferimenti d’ufficio di giudici o pubblici ministeri. Per questa ragione la prima delle concrete guarentigie ad essere menzionate dallo Statuto e` proprio quella dell’inamovibilita`. Anche qui la falsariga seguita e` quella della citata Rac- comandazione del Consiglio d’Europa, per cui l’inamovibilita` costituisce un aspetto fondamentale dell’indipendenza dei giudici. Seguendo sul pun- to il parere N. 1 del CCJff (70), gia` la Raccomandazione chiaramente evi- denziava come il concetto di «inamovibilita`» sia qualcosa di ulteriore rispetto a quella che i giuristi di Common Lav riduttivamente traducono con il termine tenure (71). Mentre infatti quest’ultima espressione denota il diritto di un giudice di conservare la propria carica sino al pensionamento (fatte salve, ovviamente, eventuali misure disciplinari, che nei sistemi di matrice anglosassone, a differenza che da noi, costituiscono eventi di as- soluta rarita`), l’inamovibilita` pone il giudice al riparo dal rischio di essere trasferito «to another judicial office without consenting to it, except in cases of disciplinary sanctions or reform of the organisation of the judicial system» (cfr. l’art. 52 della citata opinion).
L’art. 2-2 del nuovo Statuto declina siffatta regola, stabilendo al com- ma primo che «I giudici, siano essi nominati o eletti, sono inamovibili fin
(70) Cfr. xxxxx://xxx.xxx.xxx/XxxxXxx.xxx?xxXXxxxXXXxx(0000)XX0XXxxxxxx- secDGHLCLanguage=lanffnglishCVer=originalCBackColorInternet=rffr2ff0CBackColorIn- tranet=rffr2ff0CBackColorLogged=c2c2c2Cdirect=true. L’opinion in questione venne ap- provata nel 2001 sulla base di un progetto preliminare predisposto dallo scrivente, in qualita` di esperto incaricato dal Consiglio d’Europa: cfr. OBERTO, Progetto preliminare di parere sulle norme concernenti l’indipendenza della giustizia e l’inamovibilita` dei giudici contenute nella Raccomandazione n˚ R (94) 12 del Consiglio d’ffuropa sull’indipendenza, l’efficienza e il ruolo dei giudici, in Riv. dir. priv., 2002, p. 193 ss.
(71) Per una formulazione a livello internazionale di siffatto principio cfr. art. 12 dei Basic Principles delle Nazioni Unite (1985): «Judges, whether appointed or elected, shall have guaranteed tenure until a mandatory retirement age or the expiry of their term of office, where such exists».
tanto che non abbiano raggiunto l’eta` del collocamento obbligatorio a riposo o il termine del loro mandato».
I commi terzo e quarto prevedono poi, rispettivamente, che «Nessun giudice puo` essere destinatario di un trasferimento, o anche di una pro- mozione, senza il suo consenso» e che «Nessun giudice puo` essere trasfe- rito, sospeso o esonerato dalle sue funzioni se non nei casi previsti dalla legge e nel rispetto di procedure disciplinari che garantiscano la salvaguar- dia dei diritti di difesa e del principio del contraddittorio». Quest’ultima disposizione appare di particolare interesse rispetto alla pratica della c.d. lustration (destituzione in massa di tutti i giudici, o di intere categorie di essi, a prescindere da ogni valutazione sul merito o sul demerito del loro operato), seguita in un numero crescente di Paesi dell’Europa centro- orientale (72). Tale deprecabile istituto costituisce un eloquente esempio di come, con il pretesto di un sovvertimento politico o sociale, il sistema si sbarazzi del rischio di decisioni non gradite ai nuovi governanti, riservan- dosi la possibilita` di influire sulla selezione di una nuova generazione di giudici, maggiormente «in sintonia» con i gruppi al potere.
Svariati sistemi giudiziari al mondo, ed in particolare quelli di nume- rosi Paesi dell’Europa centro-orientale, conoscono inoltre la pratica della prima nomina dei giudici a tempo. Sul punto, la soluzione offerta dalla Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12 (art. 51) appare, a dire il vero, piuttosto «tiepida», consistendo nel rinvio alla disposizione generale (art. 44), che raccomanda il ricorso a «objective criteria pre- established by law or by the competent authorities» (73). Essa costituisce, in un certo senso, un «arretramento» rispetto alle posizioni decisamente piu` critiche verso questa pratica (che offre il destro ai poteri politici coinvolti nelle decisioni sulle «ri-nomine» di escludere i giudici che aves-
(72) Tipico l’esempio dell’Ucraina, su cui cfr. la risoluzione adottata dall’Associazione Europea Magistrati, Gruppo Regionale dell’Unione Internazionale Magistrati, nel 2015: xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/000X/0X/xxXX-Xxxxxxxxxx-xx-xxx-xxxxx-
tion-in-Ukraine-may-201J.pdf; per analoghe questioni cfr. le precedenti risoluzione sulla placecountry-regionSerbia, risalenti al 2010 (xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxx/xx-xxxxxxx/ uploads/2012/02/AffM-resolution-on-Serbia-2-2010-eng.pdf) e al 2011 (xxxx://xxx.xxx-xx- x.xxx/xxx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/0000/00/Xxxxxxxxxx-xxxxxxxxxx-xxx-xxxxxxxx-xx-Xxxxxx-xx-Xxx- bia.pdf).
(73) Cfr. art. 51: «Where recruitment is made for a probationary period or fixed term, the decision on whether to confirm or renew such an appointment should only be taken in accordance with paragraph 44 so as to ensure that the independence of the judiciary is fully respected». Ai sensi dell’art. 44, «Decisions concerning the selection and career of judges should be based on objective criteria pre-established by law or by the competent authorities. Such decisions should be based on merit, having regard to the qualifications, skills and capacity required to adjudicate cases by applying the law while respecting human dignity».
sero dato prova di «troppa» indipendenza), espresse dalla gia` ricordata opinion del CCJff (74). Il nuovo Statuto Universale prevede sul punto che, come regola generale, «Il giudice e` nominato senza limiti di tempo». Peraltro, «Nel caso lo sia per un tempo determinato, le condizioni della sua nomina debbono garantire che l’indipendenza del sistema giudiziario non sia posta in pericolo».
L’articolo qui in commento (art. 2-2) si chiude poi con un’affermazio- ne contenente una delle regole forse piu` disattese nella pratica dei vari sistemi giudiziari, vale a dire il principio secondo il quale «Nessuna mo- difica dell’eta` del collocamento obbligatorio a riposo puo` avere effetto retroattivo». Bastera` qui citare il caso delle convulse modifiche sull’eta` del collocamento a riposo dei magistrati italiani, passata nell’arco di pochi anni da 70 a 72, per poi raggiungere i 75, essere nuovamente ridotta a 72 ed infine (ma la storia non sembra ancora finita...) a 70. Xxxxxx, in nessuno dei vari passaggi si e` garantito ai magistrati reclutati sotto la vigenza di un certo sistema, il mantenimento di tale «aspettativa», acqui- sita al momento dell’ingresso in ruolo. Le relative disposizioni transitorie hanno, al piu` , fissato un termine diverso (e uguale) per i magistrati gia` in servizio e che si sarebbero trovati da un momento all’altro pensionati d’ufficio, senza alcun riguardo per chi, pur non avendo ancora raggiunto la «nuova» eta` per il collocamento a riposo, aveva intrapreso tale carriera
«confidando» sul fatto che l’eta` del pensionamento sarebbe stata e avreb- be continuato ad essere quella prevista a tale epoca. Per non dire, poi,
(74) Cfr. artt. 50 ss. dell’Opinion No.1 of the Consultative Council of ffuropean Judges of the Council of placeffurope (2001) “on standards concerning the independence of the judiciary and the irremovability of judges”:
«50. Certain countries make some appointments for a limited period of years (e.g. in the case of the StreetaddressGerman Federal Constitutional Court, for 12 years). Judges are commonly also appointed to international courts (e.g. the European Court of Justice and the European Court of Human Rights) for limited periods.
51.Some countries also make extensive use of deputy judges, whose tenure is limited or less well protected than that of full-time judges (e.g. the country-regionUK and placecoun- try-regionDenmark).
52.The CCJE considered that where, exceptionally, a full-time judicial appointment is for a limited period, it should not be renewable unless procedures exist ensuring that:
(i) the judge, if he or she wishes, is considered for re-appointment by the appointing body and
(ii) the decision regarding re-appointment is made entirely objectively and on merit and without taking into account political considerations.
The CCJE considered that when tenure is provisional or limited, the body responsible for the objectivity and the transparency of the method of appointment or re-appointment as a full-time judge are of especial importance (see also paragraph 3.3 of the European Charter)».
della soluzione, pure conosciuta dal nostro ordinamento e da molti giu- stamente tacciata di incostituzionalita`, di modulare le disposizioni transi- torie in relazione alle funzioni ricoperte (75).
10. – La Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12 af- fronta con una certa circospezione il tema dei Consigli di Giustizia, limi- tandosi ad una sorta di constatazione sul ruolo degli stessi: il relativo Capitolo IV s’apre, invero, con l’affermazione, dal sapore piuttosto lapa- lissiano, per cui tali organi d’autogoverno «mirano a salvaguardare l’indi- pendenza della magistratura e dei singoli giudici e pertanto tendono a promuovere l’efficiente funzionamento del sistema giudiziario» (cfr. art. 26, Raccomandazione cit.). Lo Statuto Universale del Giudice, varato dall’UIM nel 2017, prevede invece che «un Consiglio di Giustizia, o altro organo equivalente» deve (enfasi dello scrivente) essere costituito «per assicurare l’indipendenza dei giudici, ad eccezione dei paesi in cui per tradizione questa indipendenza e` garantita attraverso altri mezzi» (cfr. art. 2-3, comma primo).
La tendenza a livello internazionale appare svilupparsi, del resto, pro-
prio in questo senso. Si potra` citare al riguardo un altro documento di estremo interesse, di provenienza, questa volta, dell’Assemblea Parlamen- tare del Consiglio d’Europa, la quale, in data 30 settembre 2009, ha approvato una risoluzione (76), che ha espressamente invitato – oltre tutto in termini assai perentori – la Germania a dotarsi di un Consiglio Supe- riore della Magistratura.
Un tema di scottante attualita`, quale quello della composizione di questi organi, e` affrontato dal nuovo Statuto Universale con la prescrizione secondo cui tale Consiglio «Deve comprendere una maggioranza di giudici eletti dai loro pari, secondo modalita` che ne garantiscano la rappresentan- za piu` ampia» (cfr. art. 2-3, comma terzo). Disposizione, questa, piu` avanzata di quella della Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12, secondo cui tali consessi dovrebbero essere composti per non meno della meta` da giudici eletti dai loro pari «from all levels of the judiciary» e con il rispetto del pluralismo all’interno del potere giudiziario (cfr. art. 27, Raccomandazione cit.). La regola della maggioranza di giudici
(75) Sul punto cfr. ad es. xxxx://xxx.xxxxxx00xxx.xxx/xxx/xxxxxxx/0000-0X-00/xxxxxxxx- magistrati-studio-nuova-proroga-1922J0.shtml?uuid=AfftJ2mffB.
(76) Cfr. la Resolution 1685 (2009), «Allegations of politically motivated abuses of the criminal justice system in Council of Europe member states», xxxx://xxxxxxxx.xxx.xxx/xx/ xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17778Clang=en.
compare, del resto, nella gia` ricordata risoluzione dell’Assemblea Parla- mentare del Consiglio d’Europa, la quale ha, tra l’altro, invitato la Francia a (cfr. il punto 5.3.4.) «consider restoring a majority of judges and prose- cutors within the Conseil supe´rieur de la magistrature or ensuring that the members appointed by political bodies also include representatives of the opposition and making the Conseil supe´rieur de la magistrature’s opinion binding also for decisions concerning prosecutors».
Piu` o meno allo stesso periodo (2010, per l’esattezza) risale l’art. 13 della Magna Carta of ffuropean Judges (CCJff), secondo cui «To ensure independence of judges, each State shall create a Council for the Judiciary or another specific body, itself independent from legislative and executive powers, endowed with broad competences for all questions concerning their status as well as the organisation, the functioning and the image of judicial institutions. The Council shall be composed either of judges ex- clusively or of a substantial majority of judges elected by their peers. The Council for the Judiciary shall be accountable for its activities and deci- sions». Dunque, anche in questo documento internazionale, la creazione di un Consiglio di Giustizia e` vista come un presupposto imprescindibile dell’indipendenza del potere giudiziario.
L’ultimo periodo del comma quarto dell’art. 2-3 del nuovo Statuto Universale, secondo cui «Nessun componente del governo o del parlamen- to puo` essere allo stesso tempo componente del Consiglio di Giustizia», mira in particolare ad evitare che – come purtroppo accade ancora in troppi sistemi al mondo – figure di carattere eminentemente politico, come ad es. il Ministro della Giustizia, siedano in seno al Consiglio di Giustizia (o, addirittura, lo presiedano). Il successivo comma quinto tende invece a contrastare un’altra pratica corrente in vari sistemi (ancora una volta, in molti di quelli dell’ex blocco comunista), secondo cui al Consiglio di Giustizia vengono affidati poteri essenzialmente consultivi. Si stabilisce, infatti, che «Il Consiglio di Giustizia deve essere dotato delle piu` ampie competenze in materia di reclutamento, formazione, nomina, promozione e responsabilita` disciplinare dei giudici», laddove il richiamo alle «piu` ampie competenze» non puo` essere inteso se non come evocativo di poteri decisionali.
Difetta invece nello Statuto Universale una disposizione analoga a quella che compare nella Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12, secondo cui «nell’esercizio delle loro funzioni, i Consigli della Magistratura non dovrebbero interferire con l’indipendenza di ogni singo- lo giudice» (cfr. art. 29, Raccomandazione cit.). Xxxxxx, questo, lapidario, di grande interesse e rigorosa pertinenza per l’Italia, ove il C.S.M. e` venuto
assumendo un ruolo che, nel disperdersi in una miriade di funzioni anche di modesto o assolutamente trascurabile rilievo, rischia, da un lato, di paralizzarne l’attivita` e, dall’altro, di dar luogo a forme di eccessiva e pericolosa invadenza nei confronti di un corpo di magistrati troppo so- vente e da troppi soggetti (fuori e dentro il C.S.M.) considerato come un insieme di persone ogni aspetto della vita delle quali dovrebbe essere capillarmente «gestito», o quanto meno «monitorato» dall’alto, quasi si trattasse di soggetti capite minuti.
11. – In materia di risorse a disposizione della giustizia, va ricordato che gia` i Basic Principles delle Nazioni Unite (1985) avevano consacrato il principio secondo cui (cfr. art. 7) «It is the duty of each Member State to provide adequate resources to enable the judiciary to properly perform its functions». L’art. 2-4 del nuovo Statuto Universale riprende tale regola, stabilendo che «E` dovere degli altri poteri dello Stato fornire al potere
giudiziario i mezzi necessari alla sua attivita`».
Il principio viene pero` corredato da una nuova regola, secondo la quale «Il potere giudiziario deve essere messo in condizione di partecipare, o di essere consultato, in relazione ai processi decisionali relativi a materie concernenti il bilancio della Giustizia e le risorse materiali e umane allo- cate agli uffici giudiziari». La disposizione appare in piena sintonia con quanto stabilito dalla Raccomandazione n˚ R 2010/12 del Consiglio d’Eu- ropa, secondo cui esiste un primario dovere degli Stati di porre al servizio della giustizia le risorse necessarie (cfr. art. 33, Raccomandazione cit.), cosı` come di promuovere il ricorso a metodi alternativi di soluzione delle controversie (cfr. art. 39, Raccomandazione cit.) e di fare in modo che i Consigli della Magistratura e, piu` in generale, gli stessi uffici giudiziari, nonche´ le organizzazioni professionali dei magistrati, abbiano la possibilita` di esprimere il loro parere nel processo d’allestimento del bilancio per la giustizia (cfr. art. 40, Raccomandazione cit.).
L’art. 2-5 del nuovo Statuto Universale si occupa quindi della prote- zione del giudice e del rispetto delle sue decisioni. Sul primo punto viene fatto generico richiamo alla necessita` di una «protezione statutaria contro le minacce e gli attacchi di qualunque natura, di cui possa formare oggetto a causa o in occasione dell’esercizio delle sue funzioni». Si insiste altresı` sul fatto che «Lo Stato deve garantire la sicurezza fisica del giudice e della sua famiglia. Lo Stato deve assicurare misure di protezione degli uffici giudi- ziari, al fine di garantire la serenita` delle udienze».
Anche la Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12 in- terviene sul tema, precisando anche che, laddove i giudici considerano che
la loro indipendenza sia in pericolo, essi dovrebbero poter «have recourse to a council for the judiciary or another independent authority, or they should have effective means of remedy» (cfr. art. 8, Raccomandazione cit.): il che e` esattamente quanto, ad esempio, accade presso il C.S.M. italiano in relazione alle c.d. «pratiche a tutela». L’ffxplanatory Memoran- dum chiarisce poi sul punto (e trattasi di argomento sul quale lo scrivente ha molto insistito in sede di lavori preparatori) che tra gli altri «effective means of remedy» un ruolo fondamentale e` svolto nei sistemi di Common Lav dall’istituto del Contempt of Court, tramite il quale i giudici britannici sono in grado di «autoproteggersi» efficacemente da ogni forma di inge- renza esterna (77).
Ai sensi dell’ultimo capoverso del citato art. 2-5, «Le critiche contro le decisioni di Giustizia sono da evitarsi, qualora siano idonee a minare l’indipendenza del potere giudiziario o a compromettere la fiducia del pubblico nell’istituzione. Nel caso tali critiche siano emesse, vanno posti in essere rimedi che consentano di proporre azioni giudiziarie perche´ i giudici in questione possano adeguatamente difendersi». La norma si ispi- ra all’art. 18 della Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12, la quale specifica che i poteri legislativo ed esecutivo dovrebbero evitare critiche tali da minare l’indipendenza della magistratura, ovvero la pub- blica fiducia nel potere giudiziario. Essi dovrebbero inoltre evitare ogni azione (fatta salva l’esternazione dell’intenzione di esercitare il diritto d’im- pugnazione) in grado di porre in dubbio la loro determinazione di con- formarsi alle sentenze emesse dall’autorita` giudiziaria (78).
12. – Il concetto di indipendenza interna e`, in un certo senso, dato per presupposto dal nuovo Statuto Universale; in effetti una definizione dello stesso e` gia` contenuto in un documento internazionale, quale la gia` ricor- data Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12, che tratta dell’indipendenza interna come dell’«indipendenza di ogni singolo giudice nell’esercizio delle sue funzioni giudiziarie» (cfr. art. 22, Raccomandazione
(77) Cfr. art. 21 placeStatedel citato Memorandum, secondo cui «The Recommendation calls for all necessary measures to be taken to protect and promote the independence of judges. These measures could include laws such as the “contempt of court” provisions that already exist in some member states (Recommendation, paragraph 13)».
(78) Anche il diritto all’informazione (cfr. art. 19, Raccomandazione cit.) dovrebbe essere esercitato tenendo conto dei limiti imposti dall’indipendenza della magistratura. In tale contesto, la raccomandazione incoraggia la creazione di organi, all’interno degli uffici giudiziari, incaricati di intrattenere le relazioni con i mezzi d’informazione. D’altro canto, i giudici dovrebbero dare prova di riserbo nei loro rapporti con i media.
cit.). L’art. 3 qui in commento si apre invece con l’enunciazione del prin- cipio di soggezione alla sola legge (cfr. art. 3-1): norma che, come noto, compare anche nell’art. 101 c.c. della nostra Costituzione e che, nella pratica, costituisce, senza ombra di smentite, uno dei principi piu` vilipesi della stessa.
Avuto riguardo ai sempre latenti rigurgiti – cui non sono purtroppo estranei ampi settori dello stesso ordine giudiziario – di pericolose impo- stazioni favorevoli ad un inquadramento stratificato e verticistico di un potere che, tutto al contrario, e` per definizione e deve rimanere «diffuso», fondamentale appare la regola secondo cui «Una organizzazione di tipo gerarchico della magistratura, in cui i giudici fossero subordinati ai presi- denti degli uffici giudiziari o a istanze superiori nell’esercizio della loro attivita` giurisdizionale, ad eccezione dei casi di riforma delle decisioni, secondo quanto previsto da questo Statuto (cfr. art. 3-2), costituirebbe attentato al principio dell’indipendenza della magistratura».
La formulazione appare assai piu` categorica della corrispondente di- sposizione della Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12, secondo cui «Hierarchical judicial organisation should not undermine individual independence» (cfr. art. 22, Raccomandazione cit.): espressione, quest’ultima, che sembra dare per scontato che la magistratura possa anche essere strutturata in modo gerarchico, cio` che, per l’appunto, il principio in esame vorrebbe escludere. La regola appare del resto raffor- zata dal richiamo ai «casi di riforma delle decisioni», cio` che rende evi- dente il carattere tassativo dell’eccezione rispetto ad una regola gia` sancita, del resto, in uno dei rapporti della Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa (79).
I successivi artt. 3-2, 3-3 e 3-4 affrontano temi di indipendenza interna in relazione all’attivita` quotidiana del giudice: cosı` il primo cerca di porre il
(79) Cfr. l’articolo 68 placeStatedel Venice Commission Report on Judicial Independen- ce (2008), secondo cui «68. The issue of internal independence within the judiciary has received less attention in international texts than the issue of external independence. It seems, however, no less important. In several constitutions it is stated that “judges are subject only to the law”. This principle protects judges first of all against undue external influence. It is, however, also applicable within the judiciary. A hierarchical organisation of the judiciary in the sense of a subordination of the judges to the court presidents or to higher instances in their judicial decision making activity would be a clear violation of this principle». Cfr. inoltre l’art. 10 della Magna Carta of ffuropean Judges (CCJff): «In the exercise of their function to administer justice, judges shall not be subject to any order or instruction, or to any hierarchical pressure, and shall be bound only by law». Sulla questione dell’indipendenza interna della magistratura nei lavori della Commissione di Venezia cfr. XXXXXXXX, op. cit., p. 122 ss.
giudice al riparo da ogni tipo di «influenza, pressione, minaccia o inter- vento, diretti o indiretti». Da segnalare, nell’esperienza del giudice civile italiano, le crescenti minacce e pressioni da parte di svariati rappresentanti di un ceto forense, che un ventennio marcato dalla presenza di insulti quotidiani al potere giudiziario, ha (dis)educato ad esprimere, come testi- moniato dalla (vieppiu` sbigottita) esperienza dello scrivente. A tale «mo- da» sembrano voler porre un (timido) argine alcune decisioni di legittimi- ta` (80): certo, appare fondamentale che i capi degli uffici giudiziari si astengano dal concorrere, di fatto, alla perpetrazione di simili abusi, evi- tando di trasformarsi, per quieto vivere, in meri «passacarte discipli- nari» (81).
L’art. 3-3, dal canto suo, sembra voler contrastare la pratica (propria di svariati sistemi di Common Lav, nonche´ dei Paesi, ad es., scandinavi) dei court administrators, veri e propri managers di estrazione aliena al milieu giurisdizionale, incaricati di trattare tutte le questioni amministra- tive, gestionali, contabili, etc., che nei sistemi piu` propriamente continen- tali (si pensi a quelli di Paesi come l’Italia, la Francia, la Spagna, il Porto- gallo, la Germania, ecc.), vengono svolte dai capi degli uffici giudiziari.
Una questione piuttosto delicata e` rappresentata in ogni ordinamento dal tema della modalita` di assegnazione delle controversie all’interno degli uffici giudiziari. Al riguardo, l’art. 3-4 del nuovo Statuto Universale stabi- lisce al primo comma che «L’assegnazione dei fascicoli deve basarsi su regole oggettive, stabilite e comunicate in precedenza ai giudici. La deci- sione sull’assegnazione deve essere presa in maniera trasparente e verifi- cabile». La norma corrisponde a quanto stabilito dalla Raccomandazione n˚ R 2010/12 del Consiglio d’Europa (cfr. art. 24: «The allocation of cases within a court should follow objective pre-established criteria in order to safeguard the right to an independent and impartial judge. It should not be influenced by the wishes of a party to the case or anyone otherwise interested in the outcome of the case»). In un’ottica completamente di- versa si pongono invece i Basic Principles delle Nazioni Unite (1985), a mente dei quali (cfr. art. 14) «The assignment of cases to judges within the court to which they belong is an internal matter of judicial administra-
(80) Si veda ad es. Cass., Sez. Un., 18 luglio 2017, n. 17720, secondo cui il fatto di manifestare, da parte di un legale, l’intenzione di agire in giudizio nei confronti del giudice per il risarcimento dei danni, mentre e` ancora pendente il procedimento, «costituisce senza ombra di dubbio un illecito disciplinare» a carico del legale stesso.
(81) Il rischio e` gia` stato segnalato in OBERTO, Sistemi giudiziari europei a confronto: le criticita` italiane, dal 25 settembre 2016 disponibile alla seguente pagina veb: http:// xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx/Xxxxxx_xxxxxxx_xxxxxxxxxx_x_xxxxxxxxx.xxx.
tion». La disposizione qui in commento del nuovo Statuto Universale riflette quindi la mutata sensibilita` a livello internazionale sull’esigenza di trasparenza nell’operato degli uffici giudiziari.
Il capoverso dell’art. 3-4 del nuovo Statuto Universale. si occupa del problema, per cosı` dire, «speculare», costituito dalla revoca dell’assegna- zione di un fascicolo, imponendo la presenza di giusti motivi, la cui valu- tazione «deve essere effettuata da un’autorita` giurisdizionale in base a criteri oggettivi precedentemente determinati dalla legge e tramite una procedura trasparente». Anche qui vi e` corrispondenza con quanto previ- sto dalla Raccomandazione n˚ R 2010/12 del Consiglio d’Europa, secondo cui «A case should not be withdrawn from a particular judge without valid reasons. A decision to withdraw a case from a judge should be taken on the basis of objective, pre-established criteria and following a transparent procedure by an authority within the judiciary» (cfr. art. 9).
Una specifica disposizione (art. 3-5) del nuovo Statuto Universale fa poi salvo, al primo comma, il principio della liberta` d’espressione, sebbene si richieda che, nell’esercizio di questo diritto, i giudici debbano «comun- que dar prova di riserbo e comportarsi sempre in maniera tale da preser- vare la dignita` delle loro funzioni, cosı` come l’imparzialita` e l’indipendenza della magistratura».
Il capoverso s’occupa invece del diritto di associazione professionale del giudice, che «va riconosciuto, al fine di permettere ai giudici di essere consultati, in particolare sulla determinazione delle loro regole statutarie, etiche o d’altro genere, sui mezzi da allocare alla giustizia e per consentire la garanzia della difesa dei loro interessi legittimi e della loro indipendenza». Il principio, conforme a quanto stabilito da docu- menti internazionali quali, ad es., la gia` piu` volte citata Raccomanda- zione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12 (cfr. art. 25), i Basic Princi- ples delle Nazioni Unite (cfr. art. 9) e la Magna Carta of ffuropean Judges (CCJff) (cfr. art. 12), ha visto negli ultimi anni intensificarsi clamorose violazioni (perpetrate o anche solo minacciate): dal Venezuela (82) alla
(82) Sulla previsione Statedel divieto di creazione di associazioni di giudici nella co- stituzione chavista placeStatedel 1999 cfr. il relativo art. 256: «Con la finalidad de garantizar la imparcialidad y la independencia en el ejercicio de sus funciones, los magistrados o las magistradas, los jueces o las juezas, los fiscales o las fiscalas del Ministerio Pu´ blico; y los defensores pu´ blicos o las defensoras pu´ blicas, desde la fecha de su nombramiento y hasta su egreso del cargo respectivo, no podra´n, salvo el ejercicio del voto, llevar a cabo activismo polı´tico partidista, gremial, sindical o de ´ındole semejante, ni realizar actividades privadas lucrativas incompatibles con su funcio´n, ni por s´ı ni por interpuesta persona, ni ejercer ninguna otra funcio´n pu´ blica a excepcio´n de actividades educativas. Los jueces o juezas no
Turchia (83), alla Bulgaria (84), ecc.
13. – Il reclutamento e la nomina dei giudici formano oggetto, nel contesto del nuovo Statuto Universale, di due distinti articoli (4-1 e 5-1), in quanto, in numerosi sistemi, le due procedure, facenti capo ad organi diversi, possono talora condurre, in concreto, a risultati non coinciden- ti (85). Cio` che, pero`, il sistema vuole comunque garantire, e`, da un lato, il
podra´n asociarse entre sı´». Sulla dissoluzione della associazione preesistente, gia` membro dell’UIM, cfr. le numerose prese di posizione dell’UIM e placeStatedel suo Gruppo Regio- nale Ibero-americano (disponibili al link seguente: xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxxxxxxxx/
?post_types=documentCs=venezuela).
(83) Sulla dissoluzione manu militari dell’associazione YARSAV, membro dell’UIM, cfr. le prese di posizione e le dichiarazioni disponibiil al link seguente: xxxx://xxx.xxx- xxx.xxx/xxxxxxxxxx-xxxx-xxx-xxxxxxxxx-xxxxx-xxxxxx/.
(84) In questo Paese si e` scelto un metodo piu` «raffinato», consistente nell’approva- zione, nel corso placeStatedel 2016, di una disposizione della legge sul sistema giudiziario, che fa obbligo ai magistrati di dichiarare l’appartenenza ad associazioni professionali, cio` che viene a costituire un evidente deterrente in ordine a tale partecipazione: cfr. il rapporto del Gruppo di Lavoro dell’Associazione Europea Magistrati – Gruppo Regionale dell’U- nione Internazionale Magistrati, ffAJ Working Group on the Situation of Member Associa- tions, 27 ottobre 2016, disponibile alla pagina veb seguente: xxxx://xxx.xxx-xxxxxxx.xx/xx/ eaj-vorking-group-on-the-situation-of-member-associations/.
(85) Per un approccio comparativo ai moderni sistemi di reclutamento, nomina e formazione dei magistrati cfr. AA.VV., Traite´ d’organisation judiciaire compare´e, I, Zurigo- Bruxelles, 1999, passim; OBERTO, Recrutement et formation des magistrats en placeffurope. fftude comparative, placeCityStrasbourg, 2003, passim; ID., Magistrati. Reclutamento e for- mazione. Studio comparato fra sistemi europei, Collana «Inchieste e proposte», diretta da Xxxxxxxx Xxxxxxx, n. 37, Roma, 2003, passim; ID., La formazione dei magistrati alla luce dei principi internazionali e dei profili di diritto comparato, Padova, 2008, passim. Su questi temi si vedano inoltre: XXXXXX e XXXXXXX, Il giudice e il principe. Magistratura e potere politico in Italia e in ffuropa, Roma, 1997, p. 107 ss.; XXXXXX, XXXXXXX e VIAZZI, Il reclutamento e la formazione professionale dei magistrati in Italia e in ffuropa, in AA.VV., L’esame di uditore giudiziario, Milano, 1997, p. 41 ss.; COUNCIL OF EUROPE/CONSEIL DE L’EUROPE, L’ffurope judiciaire, Strasburgo, 2000 (il volume contiene anche informazioni sul reclutamento e la formazione dei magistrati relative ad alcuni Paesi europei); sullo stesso argomento cfr. anche COUNCIL OF EUROPE/CONSEIL DE L’EUROPE, La formation des juges et des magistrats du parquet en ffurope, Atti della riunione multilaterale organizzata dal Consiglio d’Europa in collaborazione con il Centro studi giudiziari di Lisbona (Lisbona 27-28 aprile 1995), Stra- sbourg, 1996. Sulle specificita` placeStatedel reclutamento dei magistrati italiani cfr. XXXXXX, Recrutement, formation et xxxxxx`re des magistrats en Italie (articolo disponibile dal 29 giugno 1999 alla seguente pagina veb: xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxxx.xxx); ID., Recrute- ment, formation et xxxxxx`re des magistrats dans le syste`me juridique et constitutionnel italien, in AA. VV., Que formac¸a˜o para os magistrados hoje?, Lisbona, 2000, p. 185 ss. (articolo disponibile dal 25 gennaio 2000 alla seguente pagina veb: xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx/ portugal/rapport.htm); ID., L’autonomie de la justice dans sa gestion : l’expe´rience italienne (articolo disponibile dal 9 novembre 2000 alla seguente pagina veb: xxxx://xxx.xxxxxxxx- xxxxx.xxx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxx.xxx); ID., Recrutement et formation des magistrats: le sy- ste`me italien dans le cadre des principes internationaux sur le statut des magistrats et l’inde´-
rispetto di «criteri oggettivi e trasparenti basati sulla capacita` professiona- le» e, dall’altro, il fatto che la scelta sia operata dall’organo di autogoverno, o almeno da un organo dotato delle stesse caratteristiche. Il che, ovvia- mente, non e`, laddove, come sovente accade, il potere esecutivo si riservi la scelta dei giudici, ovvero un potere di veto sulle scelte dell’organo di autogoverno o della commissione tecnica da quest’ultimo incaricata di realizzare le procedure di selezione.
Il fondamentale rilievo dei «criteri oggettivi» (objective criteria) di selezione appare gia` ampiamente enfatizzato dalla Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12, ove hanno trovato acconcia collocazione alcune disposizioni gia` presenti nella Raccomandazione del 1994 ed in particolare il riferimento alla necessita` che tutte le decisioni concernenti la selezione e la carriera dei giudici siano basate su «objective criteria pre- established by law or by the competent authorities».
Nella Raccomandazione del 2010 i criteri sono cosı` enumerati: «qua- lifications, skills and capacity required to adjudicate and apply the law while respecting human dignity» (art. 44). Pure in relazione all’autorita` incaricata di assumere decisioni sul reclutamento e la carriera dei magi- strati viene ripetuta la regola secondo cui tale organo dovrebbe essere composto per almeno la meta` da giudici scelti dai loro pari e comunque essere indipendente dall’esecutivo e dal legislativo (art. 46). Anche laddove disposizioni di legge prescrivono che sia il Capo dello Stato, o il governo o il potere legislativo ad assumere decisioni in tale campo, il reclutamento dei giudici dovrebbe essere effettuato vuoi da un Consiglio della Magi-
pendence du pouvoir judiciaire, in Riv. dir. priv., 2001, p. 717 ss.; BARTOLE, Per una valuta- zione comparativa dell’ordinamento del potere giudiziario nei Paesi dell’ffuropa continentale, in Studium juris, 1996, p. 531 ss.; XXXXXXXXXX, rormazione e selezione dei giudici in un’ipotesi comparativa, in Giur. it., 1998, p. 387 ss. Per una prospettiva comparata dei sistemi giudi- ziari di alcuni Paesi dell’Europa continentale e orientale, entrati nel 2004 a far parte del- l’Unione Europea, si veda l’opera dell’OPEN SOCIETY INSTITUTE/EU ACCESSION, MONITORING PROGRAMME, Monitoring the ffU Accession Process: Judicial Capacity, Budapest, 2001 (il libro e` disponibile gratuitamente anche alla seguente pagina veb: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxx- xxxxxxx.xxx/xxxxx/xxxxxxx/xxxxx/0xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx_00000000_0.xxx); PHARE ORIZONTAL PRO- GRAM ON JUSTICE AND HOME AFFAIRS, Reinforcement of the Rule of Lav, Xxxxxx, 2002; XXXXXXXXXXX, rormazione iniziale, formazione continua, valutazione della professionalita` dei magistrati in chiave comparata, in D.P.C.ff., n. 3/2004, § 3; GUIDI, Il reclutamento dei magistrati in rrancia, in Percorsi costituzionali, n. 2/2009, p. 185 ss.; SICARDI, Reclutamento e carriera dei magistrati in Italia, tra disciplina costituzionale e modifiche alla legge di ordi-
namento giudiziario, in AA.VV., Magistratura e democrazia italiana: problemi e prospettive, a cura di Xxxxxxx, Napoli, 2010, p. 61 ss.; XXXXXXX, La riforma dell’accesso alla magistratura ordinaria e le sue implicazioni istituzionali, tra legge 1J0/200J e legge «Mastella», ivi, p. 103 ss., 178 ss.
stratura, vuoi da un organo indipendente, composto «in substantial part from the judiciary»: xxxxxxxx organi dovrebbero poter emettere raccoman- dazioni che l’autorita` preposta alla selezione dovrebbe in pratica (e auto- maticamente) seguire (art. 47). In ogni caso dovrebbe essere assicurato il diritto per i candidati di ricorrere contro una decisione di rigetto (art. 48). Sulla base di queste premesse il nuovo Statuto Universale stabilisce, quanto al reclutamento (art. 4-1), che «Il reclutamento o la selezione dei giudici vanno basati esclusivamente su criteri oggettivi, atti a garantire il rispetto delle capacita` professionali; essi vanno effettuati dall’organo de- scritto all’Articolo 2-3» (e dunque da un Consiglio di Giustizia, o da organo equivalente). Il capoverso soggiunge che «La selezione dei giudici va effettuata senza distinzione di genere, origine etnica o sociale, opinioni filosofiche e politiche, convinzioni religiose». Per cio` che attiene alla no- mina (art. 5-1) viene previsto che «Ogni nomina a giudice deve compiersi secondo criteri oggettivi e trasparenti basati sulla capacita` professionale». Il capoverso aggiunge che «La scelta deve essere effettuata dall’organo indipendente definito all’articolo 2-3 della presente carta, o da un organo
equivalente».
Al tema della formazione lo Statuto Universale dedica l’art. 4-2, a mente del quale «La formazione iniziale e la formazione continua, in quanto garanti dell’indipendenza della magistratura, cosı` come della qua- lita` ed efficacia del sistema giudiziario, costituiscono diritto e dovere del giudice. Esse vanno organizzate sotto il controllo del potere giudiziario». Anche su questo punto la carta in questione riecheggia il contenuto della Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12, la quale fonda l’obbligo degli Stati di fornire ai giudici «theoretical and practical initial and in-service training, entirely funded by the State» (cfr. art. 56) (86).
(86) La recente storia della magistratura europea ha conosciuto i tentativi (falliti, per quanto attiene, quanto meno, all’Italia) di taluni governi di trasformare la Scuola della Magistratura in una sorta di «esamificio permanente» e di utilizzare la formazione continua alla stregua di una forma di valutazione dei giudici: valutazione cui, beninteso, nessun magistrato deve sottrarsi, ma che deve trovare idonea collocazione ed articolato espletamen- to nell’ambito di attivita` di tipo diverso dalla formazione, la quale e` e deve restare, invece, espressione di un’esigenza e di una spontanea e libera aspirazione nascente dagli stessi
«discenti». Per questo, l’art. 58 del Memorandum esplicativo della citata Raccomandazione contiene l’indicazione secondo cui «In-service training assessment should not be used as a form of integrated assessment of the judge». Questa conclusione e` il frutto di un’attivita` di persuasione svolta in modo particolarmente insistente dallo scrivente in seno al gruppo d’esperti, sulla scorta, del resto, dell’autorevole avallo del parere reso dal CCJff nell’opi- nion N. 4 sul tema della formazione.
Il periodo conclusivo del citato art. 4-2, secondo cui la formazione ini- ziale e la formazione continua dei giudici «vanno organizzate sotto il con- trollo del potere giudiziario», risponde poi ad un altro caposaldo della ma- teria in questione, gia` consacrato dall’art. 57 della Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12, per il quale la formazione iniziale e conti- nua deve essere erogata da un’«independent authority», incaricata di assicu- rare che «initial and in-service training programmes meet the requirements of openness, competence and impartiality inherent in judicial office».
La materia delle promozioni e` trattata dall’art. 5-2 del nuovo Statuto Universale, a mente del quale «Quando non e` basata sull’anzianita`, la promozione di un giudice deve fondarsi esclusivamente sulle qualita` e sui meriti constatati nell’esercizio delle funzioni per il tramite di valutazio- ni oggettive, effettuate con il rispetto del principio del contraddittorio». Il secondo comma precisa poi che «Le decisioni sulla promozione devono essere pronunciate nel quadro di procedure trasparenti, stabilite dalla legge. Esse non possono esserlo se non su richiesta del giudice o con il suo accordo». La possibilita` di contestare le decisioni sulle istanze di promozione ha suscitato il maggior numero di perplessita` in seno alla commissione incaricata di redigere la prima bozza del nuovo Statuto Uni- versale, soprattutto da parte dei rappresentanti dei sistemi di Common Lav, nei quali una «promozione», intesa nei termini in cui siffatta espres- sione viene utilizzata nell’Europa continentale, sostanzialmente non esiste, anche per via del fatto che, in molte situazioni, la nomina a giudice avviene attraverso l’intervento, diretto o indiretto, degli altri poteri dello Stato, se non addirittura tramite elezioni popolari. La soluzione di compromesso rinvenuta si esprime, dunque, nel testo del comma finale del citato art. 5-2, a mente del quale la possibilita` di contestare la decisione sulla (mancata) promozione deve essere prevista solo nei sistemi in cui le decisioni sulle promozioni «sono prese dall’istanza prevista all’Articolo 2-3», vale a dire
dal Consiglio di Giustizia, o da un organo equivalente.
L’art. 5-3 si occupa delle valutazioni di professionalita`, stabilendo, al primo comma, che «Nei paesi in cui i giudici formano oggetto di una procedura di valutazione, questa deve essere prioritariamente qualitativa e fondata sul merito del giudice, sulle sue competenze professionali, per- sonali e sociali; nell’ipotesi di promozione alle funzioni dirigenziali, essa deve basarsi anche sulle competenze gestionali». Il secondo comma sog- giunge che «La valutazione dei giudici deve riposare su criteri oggettivi, resi pubblici in precedenza. Essa deve coinvolgere il giudice e deve per- mettergli di contestare la decisione davanti ad un organo indipendente». La disposizione riecheggia l’art. 58 della Raccomandazione del Consiglio
d’Europa n˚ R 2010/12, anch’esso fondato sull’esigenza di «objective cri- teria», resi pubblici dalle competenti autorita`, mentre la procedura di valutazione dovrebbe comunque consentire ai giudici di esprimere il loro punto di vista sia sull’attivita` svolta, che sulla valutazione espressa dagli organi competenti, cosı` come consentire loro di eventualmente impugnare i giudizi espressi «before an independent authority or a court».
Fondamentale, poi, in relazione al principio di indipendenza, la regola espressa dal comma finale, secondo cui «In nessun caso i giudici devono essere valutati in funzione delle decisioni rese».
14. – L’articolo 6 del nuovo Statuto Universale qui in commento appare particolarmente interessante a seguito dell’adozione delle regole di cui alla Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12. Va ricordato in particolare che la redazione di queste ultime era stata particolarmente labo- riosa e aveva costituito il frutto di interminabili discussioni in cui la com- missione d’esperti incaricati dal Consiglio d’Europa di redigere il progetto preliminare si era impelagata, al fine di distinguere la deontologia dai doveri disciplinarmente rilevanti. Il tutto complicato dalla visione della questione prevalente nella parte orientale del nostro Continente, in cui, come noto, i codici di etica giudiziaria sono norme dotate di efficacia vincolante, la cui violazione determina sic et simpliciter responsabilita` disciplinare. Alla fine era prevalso il punto di vista propugnato con vigore dallo scrivente, costi- tuito dalla predisposizione, nella citata Raccomandazione del Consiglio d’Europa, di una norma di carattere generale (l’art. 72, Raccomandazione cit., nella specie), nella quale, dopo l’affermazione-cardine secondo la quale
«Judges should be guided in their activities by ethical principles of profes- sional conduct» veniva immediatamente inserita la «cerniera» rispetto alle regole disciplinari, concepita ed espressa nei termini seguenti: «These prin- ciples not only include duties sanctioned by disciplinary measures, but offer guidance to judges on how to conduct themselves».
In altre parole, l’idea che si era voluta rendere era che molti dei doveri etici dei magistrati sono anche (e prima ancora) doveri disciplinarmente rilevanti, ma che taluni doveri etici appartengono esclusivamente a tale categoria e, come tali, non possono dar luogo a responsabilita` disciplinare. Un successivo articolo era venuto poi a contenere un espresso richiamo ai codici deontologici («These principles should be laid down in codes of judicial ethics»), che hanno per scopo il rafforzamento della giustizia e della fiducia dei cittadini nei giudici rispetto all’elaborazione dei quali
«judges should play a leading role» (art. 73, Raccomandazione cit.). L’o- perazione riuscı` in quella sede solo in parte, in quanto l’enunciazione di
una serie di doveri, essenzialmente deontologici, si rinviene, in realta`, negli artt. da 59 a 65, che fungono, per cosı` dire, da introduzione alla parte relativa alle procedure e sanzioni disciplinari all’interno dello stesso Cap. VII, laddove le disposizioni sull’etica risultano formare oggetto di un distinto capitolo (cfr. Cap. VIII). L’impressione (errata) che si ricava e`, dunque, che i doveri del giudice siano solo quelli disciplinarmente rilevanti e che quelli ivi enumerati attengano solo a tale sfera.
Il nuovo Statuto Universale antepone invece chiaramente i principi in tema di deontologia rispetto a quelli relativi alla responsabilita` disciplinare, civile e penale. L’art. 6-1 dello Statuto si apre, dunque, con l’enunciazione secondo cui «I giudici debbono, in ogni caso, essere guidati da principi deontologici»: principi che debbono promanare «dai giudici stessi e far parte della loro formazione». Tali regole vanno enunciate «per iscritto, al fine di aumentare la fiducia del pubblico nei giudici e nel potere giudi- ziario. I giudici devono svolgere un ruolo rilevante nella elaborazione di questi principi di deontologia». Con il che si opera un chiaro riferimento ai codici deontologici, peraltro in un’accezione ben diversa da quella di mere raccolte di principi disciplinarmente rilevanti. L’impressione (corretta, questa volta) che si ricava e` che i principi ivi enunciati abbiano una valenza piu` ampia di quella dei principi di carattere meramente disciplinare.
Tali principi vengono dunque enunciati agli artt. 6-2, 6-3 e 6-4 tramite un’enumerazione (certo non tassativa) di alcune regole di condotta, quali: imparzialita`, equilibrio, rispetto delle incompatibilita`, dovere di riserbo, efficienza, limiti nell’esercizio di attivita` extragiudiziarie. Questi articoli trovano, almeno in parte, un’eco nei gia` ricordati artt. da 59 a 65 della Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12 (87).
15. – Tra i doveri deontologici appena menzionati spicca quello rela- tivo all’efficienza, in forza del quale «Il giudice deve adempiere le sue obbligazioni professionali nel rispetto di termini ragionevoli e porre in
(87) La Raccomandazione cit. espressamente menziona doveri quali quello di dar prova di indipendenza ed imparzialita`, e di agire ed apparire anche all’esterno come persone libere da «any improper external influence on the judicial proceedings» (art. 60). I giudici deb- bono inoltre astenersi dal decidere le controversie loro sottoposte nei casi (e solo in quelli) in cui l’astensione e` prescritta dalle norme di procedura (art. 61). Anche il dovere di diligenza e di rispetto di un «reasonable time» viene posto correttamente in evidenza (art. 62), unita- mente a quelli di motivare le loro decisioni «in language which is clear and comprehensible» e di incoraggiare le parti a raggiungere un accordo transattivo (art. 64). L’aggiornamento e la formazione professionali sono inoltre presi in considerazione alla stregua di precisi doveri di ogni giudice, nella formula secondo cui essi «should regularly update and develop their proficiency» (art. 65).
essere tutti gli strumenti necessari per il raggiungimento di risultati di efficienza».
Il primo testo internazionale ad occuparsi della materia e` stato, come noto, la gia` piu` volte citata Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12, che qualifica l’«efficienza della magistratura», qualificata come la capacita` di «rendere decisioni di qualita` in un termine ragionevole» (art. 31). In quel sistema, poi, l’«efficient management of cases» viene altresı` espressa- mente considerato alla stregua dell’oggetto di un preciso dovere non soltanto delle autorita` preposte al funzionamento del sistema giudiziario, ma anche di ogni singolo giudice (cfr. art. 31 cit.). Peraltro la Raccomandazione si pre- occupa di specificare che l’efficienza deve comunque essere raggiunta «nel rispetto dell’indipendenza e dell’imparzialita` dei giudici» (art. 32).
In quest’ottica si sono mosse svariate iniziative a livello europeo, soprat- tutto nel quadro delle attivita` della CffPffJ del Consiglio d’Europa. La Commission ffurope´enne pour l’efficacite´ de la Justice/ffuropean Commission for the fffficiency of Justice e` una commissione costituita presso il Consiglio d’Europa, allo scopo di migliorare l’efficienza ed il funzionamento della giustizia negli Stati membri, cosı` come di realizzare l’applicazione degli strumenti elaborati a tal fine dal Consiglio d’Europa. I suoi compiti sono molteplici: – analizzare i risultati dei sistemi giudiziari; – individuarne i problemi; – definire mezzi concreti per migliorare, da un lato, la valutazione dei risultati dei sistemi giudiziari e dall’altro, il relativo funzionamento; – indicare agli organi competenti del Consiglio d’Europa quali siano i campi in cui l’elaborazione di uno strumento giuridico sarebbe auspicabile. A tal fine la CffPffJ mette a punto degli indicatori, raccoglie ed analizza dati, definisce misure e strumenti di valutazione, redige dei documenti (rapporti, pareri, linee guida, piani d’azione, ecc.), intrattiene rapporti con istituti di ricerca e centri di documentazione, invita xxxxxxx e ONG, procede ad au- dizioni, sviluppa reti di professionisti della giustizia. La CEPEJ e` stata creata il 18 settembre 2002 tramite la Risoluzione Res (2002)12 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa. Essa riunisce esperti dei 47 Stati membri del Consiglio d’Europa ed e` assistita da un Segretariato (88).
(88) Per ulteriori informazioni e rinvii sulla struttura della CffPffJ, i suoi gruppi di lavoro, i documenti eleborati e le rispettive ricadute a livello interno nei vari Paesi membri del Consiglio d’Europa si fa rinvio a OBERTO, Il Consiglio d’ffuropa e i temi della giustizia: la Raccomandazione del 2010 sul tema «Indipendenza, efficienza e responsabilita` dei giudici»; la CffPffJ e il Centre de pilotage «CffPffJ-SATURN» del Consiglio d’ffuropa; il «Programma Strasburgo» e il ruolo del Tribunale di Torino nella rete dei tribunali referenti della CffPffJ, dal 3 maggio 2015 disponibile al seguente sito veb: xxxx://xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxx_xxxxx- glio_europa_temi_giustizia.htm.
Xxxx` bene precisare che, nel citato scenario, si sono sviluppate nume- rose iniziative a livello locale, nel contesto di una diversa sensibilita` che, talora, sembra interessare anche i settori piu` tradizionalmente ancorati ad una visione burocratica dell’agire del giudice. Basti pensare, tanto per citare due esempi, da un lato, allo sviluppo di tecniche di decisione volte ad enfatizzare il percorso argomentativo e decisionale basato sulla c.d.
«ragion piu` liquida» (89) e dall’altro all’elaborazione di regole operazionali, all’interno di ogni singolo ufficio giudiziario, in grado di ottenere risultati di efficienza nella concreta gestione del ruolo del giudice.
In proposito sara` il caso di ricordare il c.d. «Programma Strasburgo», predisposto dal Presidente del Tribunale di Torino nel 2001 e successiva- mente piu` volte reiterato, aggiornato ed esteso al relativo distretto di Corte d’appello; programma cui venne inserito, a partire dal 2009, un «decalo- go» di prescrizioni e consigli per i singoli giudici, volti, per cosı` dire, a
«colorare di efficienza», zone grigie delle norme procedurali (90).
Si pensi, a titolo d’esempio, all’espresso invito, contenuto nel citato programma, ai singoli giudici a «prediligere», nella scelta dei consulenti d’ufficio, «quelli che hanno mostrato una piu` spiccata capacita` di persua- sione delle parti ad addivenire al superamento delle divergenze sulle que- stioni tecniche» (cfr. art. 14, ottavo comma, del citato «Programma Stra- sburgo»). Xxxxxxxx, questo, che viene a completare il disposto dell’art. 23 disp. att. c.p.c., rendendo chiaro che l’«equita`» nella distribuzione degli incarichi peritali non puo` essere intesa (a differenza di quanto ritenuto da alcuni bureaucratic-minded dirigenti giudiziari) come una banale distribu- zione «a pioggia», ma va accuratamente mirata verso quei soli esperti che abbiano dato prova di essere in grado di favorire la definizione transattiva delle liti (nel rispetto dell’unico limite quantitativo posto dal codice di rito,
(89) Cfr. ex multis Cass., 19 agosto 2016, n. 17214; Cass., 18 novembre 2016, n. 23531; Cass., 19 giugno 2017, n. 15064; Cass., 21 giugno 0000, x. 00000.
(90) Cfr. Circolare n. 9/08 – Oggetto: “Programma Strasburgo – Aggiornamento 2009”. Prescrizioni e consigli per la trattazione delle cause civili. Sul «Programma Strasbur- go» cfr. OBERTO, Study on Measures Adopted in Turin’s Court (“Strasbourg Programme”) along the Lines of “Saturn Guidelines for Judicial Time Management”, dal 25 febbraio 2011 disponibile al sito veb seguente: xxxx://xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxx_xx_Xxxxxxxxxx_Xxxxxxx- me.htm (l’articolo e` stato pubblicato in lingua italiana con il titolo seguente: Il «Programma Strasburgo» del Tribunale di Torino e le direttive del Groupe de pilotage SATURN della CffPffJ: Breve raffronto, in Richterzeitung, 2012/3, all’indirizzo veb seguente: xxxx://xxxx- xxxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxx.xxxx?xxxxxxXxxxxxxxx://xxxxxxxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxx- sues/2012/2/2012.html ONCffChandle=xxxx://xxxxxxxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx/0000/0/ 2012.html ONCff; esso e` inoltre disponibile all’indirizzo veb seguente: xxxx://xxxxxxxx- xxxxx.xxx/xxxxxx_xxx_Xxxxxxxxx_Xxxxxxxxxx.xxx).
riferito al 10% degli incarichi globalmente conferiti, ovviamente, non gia` dai singoli giudici, bensı` dall’intero ufficio giudiziario di riferimento).
16. – L’art. 7 del nuovo Statuto Universale, pur recando come rubrica la dizione «Responsabilita` disciplinare», s’occupa, a ben vedere, di tutti i multiformi tipi di responsabilita` in cui puo` incorrere il giudice.
Alla responsabilita` disciplinare propriamente detta e` dedicato il solo art. 7-1, il quale, a differenza delle corrispondenti disposizioni della Raccoman- dazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12, appare concentrato piu` che altro sulle questioni procedurali. Cos`ı il primo comma stabilisce che «La gestione amministrativa e disciplinare degli appartenenti al potere giudizia- rio e` esercitata in condizioni tali da permettere di preservare la loro indi- pendenza e si fonda sulla applicazione di criteri oggettivi ed appropriati». Il capoverso soggiunge che «Le procedure disciplinari devono svolgersi di fronte ad un organo indipendente, composto da una maggioranza di giudici, o di fronte ad un organo equivalente». Anche qui si riecheggiano principi gia` sanciti dalla Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12, la quale impone, per la celebrazione dei processi disciplinari, il rispetto di una serie di garanzie: dalla attribuzione di tale competenza ad un’autorita` indi- pendente o ad un tribunale, al diritto di proporre appello, alla necessaria proporzionalita` tra violazione e sanzione (art. 69).
Sempre sul piano procedurale, il nuovo Statuto Universale dispone (cfr.
art. 7-1, comma quarto) che «La procedura disciplinare si conforma alle regole del diritto ad un equo processo. Il giudice deve avere accesso agli atti della procedura e godere dell’assistenza di un avvocato o di un collega. Le decisioni disciplinari debbono essere motivate e possono formare oggetto di ricorso dinanzi ad un organo indipendente». Ancora, e` previsto (cfr. il successivo comma quinto) che «Le sanzioni disciplinari nei confronti di un giudice non possono essere adottate se non per motivi precedentemente previsti dalla legge e con l’osservanza di regole di procedura predeterminate. Esse devono rispondere ai principi di proporzionalita`».
Di fondamentale rilievo, ai fini della salvaguardia dell’autonomia e dell’indipendenza interne di ogni singolo giudice, appare la regola per cui «Ad esclusione dei casi di dolo o di negligenza grave, accertati con una decisione di giustizia divenuta definitiva, nessuna procedura discipli- nare puo` essere proposta contro un giudice per effetto dell’interpretazione di norme di diritto o della valutazione dei fatti o dell’apprezzamento delle prove da lui effettuati» (cfr. art. 7-1, comma terzo). Il principio va letto alla luce di quello, scolpito nella Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12 (cfr. art. 70), secondo cui i giudici non possono essere
ritenuti responsabili in caso di riforma o modifica delle loro decisioni da parte di una corte superiore (art. 70). Disposizione, questa, quanto mai opportuna, di fronte alla sempre latente tentazione di taluni magistrati d’appello (e, purtroppo, di molti capi di uffici giudiziari) d’impancarsi a novelle... «maestrine dalla penna rossa» (e... blu!), ritenendosi investiti di missioni quasi divine di «correzione» degli «errori» (che sovente altro non sono se non diversi punti di vista) dei primi giudici.
L’art. 7-2 del nuovo Statuto Universale e` dedicato alla responsabilita` civile e penale.
Quanto alla prima, andra` dato conto del fatto che la Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12 recepisce la regola vigente in un certo numero di sistemi continentali (91), per cui la parte che si ritiene danneggiata dall’operato di un giudice puo` agire, a determinate condizio- ni, nei confronti dello Stato, il quale potra` eventualmente rivalersi sul magistrato. Il relativo art. 67 stabilisce dunque che «Only the state may seek to establish the civil liability of a judge through court action in the event that it has had to award compensation».
In modo assai piu` conforme, invece, ai principi approvati dalle Nazio- ni Unite nel 1985 (92), il nuovo Statuto Universale stabilisce, al comma secondo, che «Gli errori giudiziari debbono trovare rimedio nel quadro di un sistema adeguato di ricorsi giurisdizionali. Ogni riparazione per altre mancanze del sistema della giustizia comporta esclusivamente la responsa- bilita` dello Stato». Il sistema viene quindi completato dal comma terzo, a mente del quale «Ad eccezione dei casi di dolo, non appare appropriato che, nell’esercizio delle sue funzioni giudiziarie, un giudice sia esposto ad una responsabilita` personale, nemmeno per il tramite di un’azione di rivalsa da parte dello Stato». Xxxx` appena il caso di osservare che, con- trariamente a quanto comunemente ritenuto, questa regola non e` propria solo dei sistemi di Common Lav, ma e` altresı` presente in svariati ordina- menti continentali (93).
I principi di cui sopra si collocano nel contesto della regola generale, stabilita dal nuovo Statuto Universale per ogni tipo di responsabilita` civile e/o penale, secondo cui «Nei casi in cui sono ammesse, l’azione civile diretta contro un giudice, cosı` come l’azione in materia penale, ed even-
(91) Sul tema, per un’analisi comparata cfr. OBERTO, La responsabilite´ civile des magi- strats en Italie, loc. cit.
(92) Cfr. art. 16: «judges should enjoy personal immunity from civil suits for monetary damages for improper acts or omissions in the exercise of their judicial functions».
(93) Cfr. XXXXXX, La responsabilite´ civile des magistrats en Italie, loc. cit.
tualmente l’arresto, vanno posti in essere nel rispetto di condizioni che non possono avere per oggetto l’esercizio di un’influenza sull’attivita` giurisdi- zionale» (cfr. art. 7-2, comma primo).
17. – Venendo ora allo status economico dei giudici, va considerato che l’art. 8-1, in materia di remunerazione, prevede che «Il giudice deve ricevere una remunerazione idonea a garantirne l’indipendenza economica e, attraverso questa, la dignita`, l’imparzialita` e l’indipendenza» (cfr. il relativo comma primo). Lo stretto legame tra statuto economico (e sociale) e indipendenza viene dunque posto chiaramente in evidenza, sulla falsariga di quanto gia` stabilito dalla Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12, la quale stabilisce, tra l’altro, che la remunerazione dei giudici dovrebbe essere commisurata al tipo di professione da essi esercitata ed alle relative responsabilita`, oltre che essere «sufficient to shield them from inducements aimed at influencing their decisions» (art. 54).
In quest’ottica un rilievo particolare assume il tema della retribuzione, per cosı` dire, «a cottimo», che si cela dietro i sistemi di primes de rende- ment, introdotti gia` da alcuni anni in Francia, cosı` come in Spagna ed in altri Paesi (94). Proprio per questo gia` la Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12 bandiva, siccome fonti di possibili «difficulties for the independence of judges», tutti i sistemi che pongano in collegamento
«la remunerazione delle funzioni giudiziarie con il rendimento del lavoro» (cfr. art. 55), laddove il nuovo Statuto Universale stabilisce (cfr. art. 8-1, comma secondo) che «La remunerazione non puo` dipendere dal risultato dell’attivita` del giudice o dalla sua produttivita` e non puo` essere ridotta durante la durata del suo servizio professionale».
Seguono (cfr. artt. 8-2 e 8-3) disposizioni in tema di protezione sociale («Lo statuto deve prevedere la garanzia del giudice contro i rischi sociali legati alla malattia, maternita`, invalidita`, vecchiaia e decesso») e di collo- camento a riposo.
Con particolare riguardo a questo ultimo tema, il nuovo Statuto Univer- sale pone fondamentalmente tre regole: la prima attiene al livello del tratta- mento pensionistico, che deve essere «corrispondente al suo livello di respon-
(94) Per una risoluzione di condanna di tale sistema, emessa dall’Associazione Europea Magistrati nel 2006, cfr. xxxx://xxx.xxx-xxx.xxx/xxx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/0000/00/XxxX-xx- solution-on-performance-bonus-200ł-eng.pdf. Per una riflessione sulle primes de rende- ment previste per i magistrati in Francia cfr. XXXXXX, Une politique de re´compense dans la haute magistrature: le cas de la prime de rendement, in Droit et socie´te´, 2011/2 (n˚ 78), p. 407 ss.
sabilita`» (cfr. art. 8-3, comma primo). La seconda, dettata dalla necessita` di contrastare la prassi vigente in alcuni sistemi giuridici, e` volta consentire al giudice collocato a riposo l’esercizio di «un’altra attivita` professionale nel campo giuridico, a condizione che questa sia deontologicamente compatibile con la sua precedente attivita` giurisdizionale» (cfr. art. 8-3, comma secondo). La terza, strettamente collegata alla precedente, fa divieto al legislatore di privare il giudice del suo trattamento pensionistico per il solo fatto che egli eserciti un’altra attivita` professionale (cfr. art. 8-3, comma terzo).
18. – Qualche parola va infine spesa sul campo di applicabilita` dello Statuto Universale.
Al riguardo, puo` veramente dirsi che l’aggettivo «universale» appare adatto a definire non solo l’estensione territoriale di questo nuovo documento internazionale, avente vocazione a dettare principi minimi di rispetto dell’au- tonomia e dell’indipendenza della magistratura in tutti i Paesi ed i sistemi giuridici del mondo, ma anche la riferibilita` soggettiva a chiunque si trovi ad esercitare funzioni giurisdizionali. Cos`ı, ai sensi dell’art. 9-1, lo Statuto «a tutte le persone che esercitano funzioni giudiziarie, in particolare ai giudici non professionali». Rimane in tal modo «coperta», ad es., la sconfinata area dei magistrates, dei justices of the peace e, piu` in generale dei non professional judges che, come noto, svolgono nei sistemi di Common Lav la stragrande maggioranza delle attivita` affidate da noi ai giudici di carriera (95).
Sia consentito aggiungere in questa sede che, nonostante chi scrive si fosse strenuamente battuto (unitamente agli altri giudici membri – del tutto minoritari – di una commissione costituita per lo piu` da alti funzio- nari ministeriali) per l’estensione della Raccomandazione del Consiglio d’Europa n˚ R 2010/12 anche ai magistrati del Pubblico Ministero, essa e` risultata applicabile esclusivamente ai giudici. Infatti, sfortunatamente, era prevalsa nel comitato d’esperti l’interpretazione riduttiva del citato art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta` fondamentali, che limita l’espressione «tribunal» al solo per-
(95) I piagnistei del nostro ceto forense (ma anche, va detto, di una parte della magi- stratura), che alti si levano ogni qual volta si propone in Italia l’aumento del numero dei giudici non professionali, sono riusciti fino ad ora a nascondere la realta` del fatto che i giudici di common lav, e segnatamente quelli d’oltre Manica, sono affiancati da vere e proprie legioni di magistrates, cioe` di giudici onorari non professionali. Dai dati del rapporto biennale CffPffJ 2014 (riferito al 2012) risulta che in tutto il Regno Unito si contano 2.300 professional judges contro 9.500 part time non professional judges e 24.000 full time non professional judges, il che porta ad un risultato di oltre 14 giudici non professionali per ogni magistrato di carriera!
sonale giudicante degli uffici giudiziari, senza peraltro tenere conto che, ben consapevole del fatto che una giustizia perfettamente indipendente presuppone necessariamente anche una pubblica accusa indipendente, lo stesso Consiglio d’Europa si era sentito in dovere, gia` da diversi anni, di affiancare ad un Consiglio consultivo dei giudici (CCJff) un Consiglio consultivo dei pubblici ministeri (CCPff).
Eppure, anche nel contesto delle attivita` del Consigli d’Europa, la si- tuazione e` radicalmente mutata nel corso di questi ultimi anni. Basti pensa- re, tanto per citare un esempio, alla distanza che corre tra, da un lato, la raccomandazione del Consiglio d’Europa del 2000 sul tema «The Role of Public Prosecution in the Criminal Justice System» (96), laddove si afferma, con disarmante truismo, che laddove l’ordinamento prevede l’indipendenza degli uffici di procura, tale indipendenza va effettivamente garantita (97) e, dall’altro, la Rome Charter, approvata dal Consiglio Consultivo dei Pubblici Ministeri Europei nel 2014 (98), il cui punto IV statuisce, in maniera ben piu` incisiva, che «The independence and autonomy of the prosecution services constitute an indispensable corollary to the independence of the judiciary. Therefore, the general tendency to enhance the independence and effective autonomy of the prosecution services should be encouraged».
Va detto, ad onor del vero, che, per lo meno sino a non molto tempo fa, svariate perplessita` erano espresse anche all’interno della stessa magi- stratura, con particolare riguardo a quella dei sistemi di common lav, cosı` come di quella dei Paesi dell’Europa settentrionale. Lo scrivente, che ricopriva nel 1999 il ruolo di Segretario Generale Xxxxxxxx dell’UIM, ricorda bene le obiezioni sollevate all’epoca dell’approvazione del primo Statuto Universale, allorquando, in sede di discussione in seno al Consiglio Centrale, i delegati di un Paese scandinavo presero la parola per sottoli- neare la necessita` di escludere ogni menzione ai prosecutors, atteso che, da loro, neppure si tollerava che gli uffici del pubblico ministero avessero sede negli stessi edifici ove si trovavano collocati gli uffici giudiziari!
(96) Cfr. xxxxx://xx.xxx.xxx/XxxxXXXxxxxxXxxxxxXxxxxxXxxxxxxx/XxxxxxxXXXXXxx- tent?documentId=0900001ł804beJJa.
(97) Cfr. art. 14: «In countries where the public prosecution is independent of the government, the state should take effective measures to guarantee that the nature and the scope of the independence of the public prosecution is established by law». Va riconosciuto, in tutta onesta`, che nemmeno Monsieur de la Palice avrebbe saputo far di meglio!
(98) Cfr. xxxx://xxx.xxx.xxx/xx/xxx/xxxxx-xxxxxx-xxxx-xx-xxx/000X-xxxx/-/xxxxx_xx- blisher/8X0vvBBcł0he/content/the-consultative-council-of-european-prosecutors-ccpe-of-the- council-of-europe-adopts-the-european-charter-for-prosecutors.
Orbene, tutto al contrario, il nuovo Statuto Universale non solo pre- vede, all’art. 9-2, che «Nei paesi in cui membri del pubblico ministero sono assimilati ai giudici, i principi del presente Statuto sono applicabili anche ad essi, in considerazione della natura delle loro funzioni», ma stabilisce espressamente, e, questa volta, con una formulazione non limi- tata ai sistemi in cui i magistrati delle procure sono assimilati ai giudici (cfr. art. 9-3), che «L’indipendenza dei pubblici ministeri, che e` essenziale per la salvaguardia dei principi dello stato di diritto, va garantita dalla legge al livello piu` alto possibile, esattamente come quella dei giudici».