Södertörns högskolas köp av konsulttjänster
Södertörn s högskol a 141 89 Hudding e
Södertörns högskolas köp av konsulttjänster
Konkurrensverkets beslut
Södertörns högskola har brutit mot 5 kap. 2 § och 7 kap. 1 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) genom att tilldela ett kontrakt i strid med villkoren i ramavtalet. Tilldelningen borde ha av annonsering.
Ärendet
Under hösten 2014 fick v i information om att n i hade avropat organisationskonsulter från ett ramavtal som rör til l ett värde om ca 3,5 miljoner kronor.
N i har berättat att n i i november genom direktupphandling, tecknade avtal med leverantören The Synthetic Family för projektledning inom ett
projekt p å högskolan. Vi d årets slut (2011) konstaterade n i att konsultkostnaderna hade närmat sig direktupphandlingsgränsen. 1
Eftersom n i hade ett behov av konsulter inom det aktuella projektet genomförde n i ett avrop från ramavtalet U H 2010/06 avseende IT-konsulttjänster.2 Avropet gjordes i december 2011. N i var avropsberättigade på nämnd a ramavtal.3
Enligt ramavtalet skulle avrop ske genom en förnyad konkurrensutsättning, vilket betyder att avropsförfrågan skulle ställas til l samtliga antagna leverantörer p å ramavtalet. Enligt ramavtalet kunde ett avrop också ställas direkt til l en ramavtalsleverantör om den upphandlande myndigheten bedömde att endast den leverantören klarade av avtalsåtagandet.
Beloppsgränse n fö r direktupphandlin g uppgic k unde r åre n 2011 och 2012 til l dryg t 280 000 kronor .
Dett a ramavta l ä r upphandla t av Förmedlingscentrale n (Uppsal a universite t oc h U m e å universitet) . Ramavtale t gälle r fö r anslutn a lärosäte n (högskolo r oc h universitet ) i Sverige.
Se bilaga 1 , Avropsberättigade lärosäten, til l ramavtalet.
Adress 10 3 85 Stockholm
Besöksadress Xxxxxxxxx 00
Telefon 0 0
08-24 43
N i konstaterade i er förstudie att "det är avgörande vilken metod som används i utvecklingsarbetet för att framgångsrikt uppn å syftet med projektet". N i ansåg att det var viktigt att konsulten/konsulterna var kunniga i Xxxxxx'x ADKAR-
Efter kontroll visade det sig att det endast var leverantören Cybercom Group AB (Cybercom) som kunde tillhandahålla efterfrågad kompetens och n i ställde därför en avropsförfrågan direkt til l den leverantören.
A v avropsförfrågan framgår att n i efterfrågade konsulter som;
• var certifierade enligt Xxxxxx'x ADKAR-metoden,
• har dokumenterad erfarenhet av att arbeta med ledningsgrupper inom offentlig sektor,
• har dokumenterad erfarenhet av förändringsledning inom offentlig sektor,
• har minst tio års dokumenterad erfarenhet av utvecklingsarbete, och
• har minst tio års dokumenterad erfarenhet av förändringsarbete generellt.
Cybercom lämnade avropssvar tillsammans med underleverantören The Synthetic Family. A v avropssvaret framgår att konsulter från The Synthetic Family skulle utföra uppdraget i sin helhet.
Leveransavtalet mellan er och Cybercom tecknades den 6 februari 2012. Avtalet gällde til l och med den 16 januari 2013 med möjlighet til l förlängning med ett år i taget, dock som längst i tre år.
A v inkomna fakturor framgår att ni under år köpte konsultstöd av The Synthetic Family ett värde om 280 000 kronor. Det framgår också att ni för år 2012 köpte konsultstöd av Cybercom (med The Synthetic Family som under- leverantör) til l ett värde om ca 3,5 miljoner kronor. Samtliga kostnader avser det förändringsprojekt som genomfördes på högskolan. För åren 2013 och 2014 har v i inte fått några uppgifter om konsultkostnader avseende projektet.
N i har även tagit del av vårt utkast til l beslut och fått tillfälle att yttra er. N i berättar att er handläggning i ärendet kunde ha hanterats på ett annat sätt. N i berättar också att ni har skärpt era interna rutiner samt stärkt upphandlingskompetensen hos er.
Skäl beslutet
V i bedriver tillsyn över upphandlingslagstiftningen i syfte att öka efterlevnaden och att bidra til l en effektiv offentlig upphandling. Tillsynen
Prosci ä r ett forskningsbaserat företa g som har utvecklat ADKA R - en meto d och verktygslåd a fö r Prosci certifierar
förändringsledar e i denna metodik , se
bedrivs bland annat genom tillsynsbeslut eller ansökan om upphandlings- skadeavgift enligt 17 kap. 1 § LOU.
I det här ärendet är en ansökan om upphandlingsskadeavgift inte ett alternativ eftersom preskriptionsfristen för en sådan ansökan har löpt ut.
Rättsläget
Syftet med upphandlingsreglerna är bland annat att upphandlande myndigheter ska använda offentliga medel för köp av varor och tjänster på bästa sätt, genom att uppsöka och dra nytta av konkurrensen på aktuell marknad. Samtidigt syftar regelverket til l att ge leverantörerna möjlighet att tävla p å lika villkor i varje upphandling.
Lagen om offentlig upphandling bygger på EU:s direktiv för offentlig upphandling om samordning av förfarandena vi d offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och Direktivet utgör en viktig del i arbetet med att förverkliga den inre marknaden genom att främja den fria rörligheten för varor och tjänster inom EU och att få marknaden att fungera effektivt. Varor och tjänster som lämpar sig för gränsöverskridande handel ska exempelvis kunna erbjudas av en leverantör i ett til l en upphandlande myndighet i ett annat EU-land.
Lagen innehåller därför bland annat regler om hur en upphandlande myndighet ska agera innan den tecknar kontrakt med leverantörer. Offentliga upphandlingar ska som huvudregel annonseras och alla leverantörer ska ha rätt att lämna anbud eller att ansöka om att lämna anbud.
I detta ärende rör det sig om ett avrop från ett ramavtal. Med ramavtal avses ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att villkoren senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod. Detta följer av 2 kap. 15 § LOU.
Kontrakt som grundar sig p å ett ramavtal kan tilldelas på tre olika sätt. första typen är ramavtal som ingås med en leverantör och som innehåller samtliga villkor för senare tilldelning av kontrakt. Den andra typen av ramavtal är sådana som innehåller samtliga villkor för senare tilldelning av kontrakt men som ingås med flera leverantörer. Den tredje typen av ramavtal är sådana som ingås med flera leverantörer och som inte innehåller samtliga villkor för senare tilldelning av kontrakt (förnyad konkurrensutsättning). Detta följer av 5 kap. 4, 6 och 7 §§ LOU.
Ett sådant kontrakt får slutas endast mellan en upphandlande myndighet och en leverantör som är part i ramavtalet. Det framgår av 5 kap. 2 § LOU. A v samma bestämmelse framgår att vid tilldelning av kontrakt som grundar sig p å ett ramavtal får parterna inte väsentligt avvika från villkoren i ramavtalet.
Swedish Competition Authority
Dnr 606/2014 4(6 )
När en upphandlande myndighet avropar från ett ramavtal får alltså ingen väsentlig ändring göras av villkoren i ramavtalet. Vissa kompletteringar behöver visserligen göras vi d en förnyad konkurrensutsättning (5 kap. 7 § LOU), men om en ändring är väsentlig ses den inte som en ändring utan som en tilldelning av ett nytt kontrakt. Ett nytt kontrakt måste som huvudregel föregås av annonsering enligt XXX.
har i mål C-454/06 Pressetext angett ett antal situationer som medför att ändringar i ingångna kontrakt kan anses vara betydande. En sådan situation är när ändringen medför att kontraktets tillämpningsområde i väsentlig utsträckning utvidgas så att det även omfattar tjänster som inte först avsågs. 5
EU-domstolen har därefter upprepat övervägandena i Pressetext i flera avgöranden. 6 Frågan om vad som kan utgöra väsentliga ändringar har även prövats av svenska domstolar.7
En upphandlande myndighet ingå avtal utan att annonsera detta enligt LO U endast i vissa undantagsfall. Detta följer bland annat av 4 kap. 5-9 §§ LOU. Undantagen från skyldigheten att annonsera upphandlingar ska enligt EU- domstolens och Högsta förvaltningsdomstolens praxis samt svenska förarbets- uttalanden tolkas restriktivt.8
Konkurrensverkets bedömning
V i bedömer att n i har avropat en tjänst som inte omfattas av det ramavtal n i har använt er av. Ert avrop är därför att betrakta som en ny upphandling och ett nytt kontrakt. Eftersom ni inte har konkurrensutsatt ert behov enligt
utgör ert köp en otillåten direktupphandling.
Först och främst kan v i konstatera att ni är skyldiga att följa LOU vi d köp av varor och tjänster. Detta följer av 2 kap. 19 § LOU.
A v bilaga nämn d framgår att ramavtalet innehåller sex kompetensområden. 9 Det står angivet i samma bilaga att varje tjänst som ska avropas från ramavtalet ska relatera til l IT. Ramavtalet omfattar bland annat
Må l C-454/06 Pressetext (punkterna 35-37).
Se blan d annat må l C-250/07 Kommissione n mo t Greklan d (punk t 52), må l Wal l (punkterna 37-38) och må l Kommissione n mo t Tysklan d (punk t 99).
Se blan d annat Kammarrätte n i Jönköping s do m de n 10 jul i 2009 i må l n r 953-09, Kammarrätte n i Stockholms do m den 14 september 2010 i må l n r 6784-09 och Kammarrätte n i Göteborg s do m de n 15 mars 2013 i må l n r 6952-12.
Se blan d annat må l C-394/02 Kommissione n mo t Greklan d (punk t 33) och må l C-26/03 Stadt (punk t 46), prop . 2001/02:142 s.99, prop . 2006/07:128 del 1 s. 291 samt Högst a förvaltningsdomstolen s uttalanden i R Å 2005 ref. 10, R Å 2008 ref. 79 och R Å 2009 not. 134.
Följand e kompetensområde n omfattas av ramavtalet: användbarhet , verksamhetsutveckling och strategi, lednin g och styrning, systemutveckling och systemförvaltning , infrastruktur , informationssäkerhet . Samtliga kompetensområd e ska ha kopplin g til l IT . Se bilaga Kompetensklassning.
Swedish Competition Authority
2015-04-15 Dnr 606/2014 5(6)
installation och driftsättning av utvecklade dokumentation av system samt utbildning och support på utvecklade
V i konstaterar att n i har köpt projektledning för ett förändringsprojekt på skolan. Syftet med projektet var att skapa en mer sammanhållen högskola och förändringsprojektet kom att kallas "En högskola". Leverantören The Synthetic Family anlitades för att ge stöd til l rektor och ledning i samband med översynen av hela er verksamhet. Syftet var att initiera och genomföra ett utvecklingsarbete med fokus på organisationsfrågor. Arbetet resulterade bland annat i att antalet institutioner minskade, att nya avdelningar infördes, att ett stort antal besluts- och ansvarsordningar arbetades om samt att mång a verksamheter bytte lokaler.
Därutöver skapades nya rutiner för hanteringen av ekonomin.
Det uppdrag som The Synthetic Family har utfört är enligt vår mening att betrakta som uppdrag som genomförs av organisationskonsulter.1 1 Som stöd för vår bedömning är, utöver det uppdrag som faktiskt har utförts, den avropsförfrågan som sändes til l Cybercom.
A v avropsförfrågan framgår bland annat att efterfrågad konsult/er ska ha bred kunskap om förändringsledning 1 2 och vara certifierade enligt Xxxxxx'x ADKAR- metoden. I den ursprungliga upphandlingen (ramavtalet) fanns inte denna typ av kvalifikationskrav med. Vi d en granskning av ramavtalets omfattning kan v i konstatera att det saknas villkor som ger möjlighet att tilldela kontrakt avseende organisationskonsulter.
Utöver ovanstående kan v i konstatera att The Synthetic Family aldrig varit godkänd som underleverantör på aktuellt ramavtal. Enligt ramavtalet kan leverantörer ansluta ytterligare underleverantörer under avtalets löptid. Detta får dock bara ske efter godkännande av avtalsansvarig.1 3
Genom ert avrop har ni i väsentlig utsträckning utvidgat ramavtalet til l att omfatta tjänster som inte först avsågs. Detta strider mot bestämmelsen i 5 kap. 2 § andra stycket LOU. Ert genomförda avrop är därme d att anses som en ny upphandling och ett nytt
Organisationskonsulttjänster är en A-tjänst enligt bilaga två (kategori 11) til l LOU. Köp av en A-tjänst ska, om värdet överstiger tröskelvärdet enligt 3 kap. LOU,
Se blan d annat bilagorna Kompetensklassning och Handledning.
E n organisationskonsult ka n exempelvis föresl å och planera åtgärde r fö r att utveckla och rationalisera en verksamhet.
Förändringslednin g ä r ett strukturerat tillvägagångssät t fö r att ledsaga individer , gruppe r och organisationer frå n ett nuläg e til l ett önskvär t framtid a läge .
Förändringslednin g fokuserar p å att åstadkomm a positiv a beteendeförändringa r hos människo r geno m att f å de m att själv vilj a förändr a sitt beteende.
Se blan d annat bilaga Handledning till ramavtalet, s.3.
KONKURRENSVERKET BESLUT
Swedish Competition Authority 2015-04-15 Dnr 606/2014 6
annonseras enligt de direktivstyrda bestämmelserna i 7 kap. LOU. Eftersom n i har köpt organisationskonsulttjänster ett värde som överstiger tröskelvärdet enligt 3 kap. XXX, borde ni därför ha konkurrensutsatt ert behov av dessa tjänster i enlighet med de direktivstyrda bestämmelserna.
Det har under vår utredning inte framkommit att det föreligger någon undantagssituation från annonseringsskyldigheten, såsom exempelvis de situationer som anges i 4 kap. 5-9 §§ LOU.
Slutsats
Ert köp av har skett i strid med villkoren i ramavtalet enligt 5 kap. 2 § LOU. Ert köp innebär att ett nytt avtal har ingåtts. Köpets värde överstiger tröskelvärdet och eftersom något undantag från
skyldigheten inte är tillämpligt borde n i ha annonserat köpet enligt 7 kap. 1 § LOU. Eftersom så inte har skett har ni genomfört en otillåten direktupphandling.
Otillåtna direktupphandlingar anses både av unionslagstiftaren och av den svenska lagstiftaren vara en av de allvarligaste överträdelserna inom upphandlingsområdet. Genom att ni har underlåtit att annonsera ert behov av konsulttjänsterna har konkurrensen snedvridits och andra potentiella leverantörer har inte haft möjlighet att tävla om kontrakten.
Detta beslut har fattats av generaldirektören. Föredragande har varit Xxxxx Xxxxxxxxxx.
o
Xxx Xxxxxxx
Xxxxx Xxxxxxxxxx
HUR MA N ÖVERKLAGAR, bilaga 1
Detta beslut publiceras på Konkurrensverkets webbplats