Socialnämnden
Socialnämnden
Yttrande över remiss - promemorian Vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser (Ds 2023:17)
Förslag till beslut
Socialförvaltningens förslag till yttrande antas som socialnämndens yttrande över remissen Vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser (Ds 2023:17).
Ärendebeskrivning
Socialnämnden har fått möjlighet att yttra sig över promemorian Vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser Ds 2023:17. Yttrandet ska ha inkommit till kommunstyrelsenS senast den 25 september 2023.
I promemorian lämnas förslag på en ny reglering om vistelseförbud. Förslaget syftar till att stärka bekämpningen av brott och brottslig verksamhet som utövas av kriminella nätverk i det offentliga rummet. Regleringen föreslås införas i en ny lag.
Lagstiftningen tar sikte dels på nätverkens våldsamma uppgörelser, dels på annan brottslighet som skapar otrygghet hos allmänheten. Personer som kan befaras medvetet främja nätverkens brottslighet inom ett visst område föreslås kunna få vistelseförbud där. Vistelseförbudet föreslås vara straffsanktionerat. Genom den föreslagna regleringen säkerställs ett effektivt och rättssäkert förfarande.
Förslaget förväntas leda till ökad trygghet för allmänheten. Tryggheten kan komma att öka även för den person som får vistelseförbud. Vistelseförbud bedöms bidra till att försvåra nyrekryteringen av unga till kriminella nätverk. Förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet i berörda områden förväntas också bli bättre.
Det föreslås att polismyndigheten ska underrätta socialnämnden när en anmälan om vistelseförbud görs avseende någon som inte har fyllt 18 år. Det är angeläget att socialnämnden får kännedom om att den enskilde ungdomen befinner sig i en sådan situation som lett till att polisen anmält behov av vistelseförbud så socialnämnden ges möjlighet att utreda den unges livssituation och vidta andra åtgärder.
Socialnämnden ska även på begäran av åklagaren eller Polismyndigheten lämna yttrande i fråga om den person mot vilken förbudet avses gälla. Yttrandet ska innehålla uppgifter om den person mot vilket förbudet avser gälla och som är av betydelse för utredningen av frågan om vistelseförbud.
Den nya lagen (och ändringar i befintlig lagstiftning) föreslås träda i kraft 1 juli 2024. I yttrandet lämnas socialnämndens synpunkter på förslaget.
SOCIALFÖRVALTNINGEN
Xxxxxxxxx Xxxxxx Förvaltningschef
Beslutet skickas till:
Kommunstyrelsen
Kommunstyrelsen
Socialnämndens yttrande över remiss - promemorian Vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser (Ds 2023:17)
Promemorian behandlar det faktum att den person som fått beslut om vistelseförbud inom ett visst begränsat område kan vara boende inom det område som förbudet avser och beskriver att det i praktiken kan vara förenat med svårigheter för förbudspersonen att i praktiken ta sig till sådana platser utan att överträda vistelseförbudet (se s. 98f). Socialnämnden vill uppmärksamma behovet av att för den enskilde krävs att begränsningarna och undantagen som utformas i det enskilda fallet behöver vara noga och tydligt formulerade. Detta är av särskild vikt när förbudet avser unga.
Det kan även finnas en anledning att se över socialnämndens möjlighet att påkalla eller anmäla behov av vistelseförbud till polismyndigheten eller direkt till åklagare när socialnämnden ser att det skulle kunna vara en adekvat åtgärd.
Socialnämnden är även av den uppfattningen att det skulle vara relevant att få kännedom om att den unge överträtt ett vistelseförbud. Uppgiften kan vara av vikt för socialnämndens bedömningar av vård och placering, exempelvis om den unge är placerad men begår överträdelser när den unge är på ”permission” i sin ursprungsfamilj.
I övrigt har socialnämnden inga synpunkter på lagförslaget. SOCIALNÄMNDEN
Remiss från kommunstyrelsen
Remiss - Promemorian Vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser (Ds 2023:17)
Ärendet remitteras till er för yttrande. Yttrandet ska ha kommit in till kommunstyrelsen via LEX senast den 25 september 2023.
Remissinstanser
Socialnämnden
Ansvarig direktör på kommunledningskontoret
Xxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx
Vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser
Ds 2023:17
SOU och Ds finns på xxxxxxxxxx.xx under Rättsliga dokument.
Svara på remiss Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på xxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxx.
Omslag: Regeringskansliets standard
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023
ISBN 978-91-525-0649-3 (tryck)
ISBN 978-91-525-0650-9(pdf)
ISSN 0284-6012
Till stadsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Den 9 maj 2022 beslutade chefen för Justitiedepartementet att uppdra åt xxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxxxx att biträda departementet med att utreda vissa frågor om vistelseförbud.
Hovrättsassessorn Xxxxx Xxxxxxxxx har biträtt i utredningen som sekreterare från den 15 augusti 2022.
Härmed överlämnas promemorian Vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser (Ds 2023:17). Uppdraget är med detta slutfört.
Stockholm i juni 2023.
Xxxx Xxxxxxxxx
/Xxxxx Xxxxxxxxx
Promemorians huvudsakliga innehåll 9
1.1 Förslag till lag (2024:xxx) om vistelseförbud på allmän
plats och vissa andra platser 11
1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister 18
1.3 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och
2 Uppdraget och promemorians disposition 23
2.1 Sammanfattning av uppdraget 23
2.2 Promemorians disposition 24
3 Behovet av åtgärder för att minska brottsligheten och
3.2.1 Kriminella nätverk i xxxxxxx xxxxxxx 00
3.2.2 Vanligt förekommande brott 27
3.2.3 Nyrekrytering av unga 28
3.2.4 Påverkan på lokalsamhället 29
3.2.5 Låg andel uppklarade brott 31
3.3 Behovet av en ny reglering om vistelseförbud 31
3.3.1 Den negativa utvecklingen behöver brytas 31
3
3.3.2 Några erfarenheter av individuella förbud mot vistelse 32
3.3.3 Förväntade effekter av en ny möjlighet att
3.3.4 Resurser krävs för efterlevnad 36
4 Mänskliga fri- och rättigheter 37
4.2.1 Om grundläggande fri- och rättigheter 37
4.2.2 Möjligheten till begränsningar av fri- och xxxxxxxxxxxxx 00
4.3.2 Särskilt om rörelsefrihet 40
4.3.3 Särskilt om rätten till privat- och familjeliv 41
4.4 Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) 42
4.4.2 Särskilt om barnets bästa 44
4.5 EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna 44
5 Lagstiftning som begränsar rätten att vistas på en
5.4 Straffsanktionerade individuella förbud 52
5.4.2 Tillträdesförbud vid idrottsarrangemang 56
5.4.3 Tillträdesförbud till butiker, badanläggningar
5.5 Vistelseförbud inom ramen för påföljdssystemet 59
4
5.6 Förslag om vistelseförbud för barn 61
6 Vistelseförbud i Danmark och Norge 63
7 En ny reglering om vistelseförbud 67
7.1 En ny lag om vistelseförbud på allmän plats och vissa
7.1.1 Befintliga åtgärder är inte tillräckliga 67
7.1.2 Syftet med en ny reglering om vistelseförbud 68
7.1.3 Förhållandet mellan straffsanktionerade vistelseförbud och vissa grundläggande fri-
7.1.4 Hur en ny reglering om vistelseförbud kan förenas med grundlag, Europakonventionen
7.1.5 Ett förbud att vistas på allmän plats och vissa
7.1.6 Åklagare ska pröva frågan om vistelseförbud 81
7.2 Förutsättningarna för vistelseförbud 84
7.2.1 Vem som får meddelas vistelseförbud vid risk
för brott eller brottslig verksamhet 84
7.2.2 De brott eller den brottsliga verksamhet som
ska kunna leda till vistelseförbud 91
7.2.3 Avgränsning av geografiskt område och proportionalitetsbedömning i det enskilda
fallet 96
7.3 Förbudets längd, delgivning och handläggningstid 99
7.3.1 Förbudstiden och förlängning av vistelseförbud 99
7.3.2 Delgivning 102
7.3.3 Skyndsam handläggning 103
5
7.4 Anmälan om vistelseförbud 103
7.4.1 Polismyndigheten anmäler behovet av vistelseförbud 103
7.4.2 Formerna för anmälan 104
7.4.3 Partsställningen 106
7.4.4 Underrättelse till socialnämnden 106
7.5 Förfarandet hos åklagaren och hävande eller ändring av förbud 108
7.5.1 Beslut av allmän åklagare 108
7.5.2 Utredning 109
7.5.3 Kommunicering 110
7.5.4 Hävande eller ändring av beslut om
vistelseförbud 112
7.5.5 Underrättelseskyldighet 113
7.5.6 Inget behov av interimistiskt beslut 114
7.5.7 Förfarandet i övrigt 114
7.6 Offentligt biträde 115
7.6.1 Behovet av juridiskt biträde 115
7.6.2 Förfarandet med att utse offentligt biträde 117
7.6.3 Det offentliga biträdets uppdrag 118
7.7 Domstolsprövning 118
7.7.1 Begäran om domstolsprövning 119
7.7.2 Partsställningen 120
7.7.3 Inhibition 120
7.7.4 Rätten till sammanträde, tingsrättens sammansättning och omröstning 121
7.7.5 Gemensam handläggning och överklagande 122
7.7.6 Underrättelseskyldighet 123
7.8 Elektronisk övervakning 123
7.8.1 Elektronisk övervakning för kontroll av vissa vistelseförbud 123
7.8.2 Verkställighet av elektronisk övervakning 125
7.8.3 Uppgifter om den övervakades position 127
7.9 Straffansvar 129
7.9.1 Överträdelse av vistelseförbud 129
7.9.2 Hindrande av elektronisk övervakning 131
6
7.10 Sekretessfrågor 132
7.10.1 Sekretess till skydd för allmänna intressen 132
7.10.2 Sekretess till skydd för enskildas intressen 135
7.10.3 Om partsinsyn 139
7.11 Personuppgiftsbehandling 139
7.11.1 Anmälan och ärendehandläggning i rättskedjan 140
7.11.2 Informationsutbyte med socialtjänsten 143
7.12 Registrering i belastningsregistret 144
7.13 Förordning om vistelseförbud på allmän plats och vissa
andra platser 145
8 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 147
9 Konsekvenser 149
9.1 Inledning 149
9.2 Förslagets konsekvenser 149
9.2.1 Konsekvenser för det brottsbekämpande
arbetet och tryggheten i det offentliga rummet 149
9.2.2 Ekonomiska konsekvenser 151
9.2.3 Övriga konsekvenser 153
10 Författningskommentar 155
10.1 Förslaget till lag om vistelseförbud på allmän plats och
vissa andra platser 155
10.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister 183
10.3 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 186
Bilaga 1 Uppdraget 189
7
I denna promemoria lämnas förslag på en ny reglering om vistelseförbud. Förslaget syftar till att stärka bekämpningen av brott och brottslig verksamhet som utövas av kriminella nätverk i det offentliga rummet. Regleringen föreslås införas i en ny lag om vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser.
Lagstiftningen tar sikte dels på nätverkens våldsamma uppgörelser, dels på annan brottslighet som skapar otrygghet hos allmänheten. Personer som kan befaras medvetet främja nätverkens brottslighet inom ett visst område föreslås kunna få vistelseförbud där. Vistelseförbudet föreslås vara straffsanktionerat. Genom den föreslagna regleringen säkerställs ett effektivt och rättssäkert förfarande.
Förslaget förväntas leda till ökad trygghet för allmänheten. Tryggheten kan komma att öka även för den person som får vistelseförbud. Vistelseförbud bedöms bidra till att försvåra nyrekryteringen av unga till kriminella nätverk. Förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet i berörda områden förväntas också bli bättre.
Den nya lagen (och ändringar i befintlig lagstiftning) föreslås träda i kraft den 1 juli 2024.
9
1.1 Förslag till lag (2024:xxx) om vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser
Härigenom föreskrivs följande.
Förutsättningar för vistelseförbud
1 § Enligt denna lag får förbud meddelas för en person att inom ett geografiskt avgränsat område vistas på allmän plats, på skolgårdar och på motsvarande områden utomhus vid förskolor och fritidshem, och i fordon på allmän plats (vistelseförbud).
Vistelseförbud får inte avse den som är under femton år.
Lagen påverkar inte den rätt som tillkommer den som förfogar över en plats inom området att begränsa tillträdet till denna.
2 § Vistelseförbud får meddelas om det med hänsyn till omständigheterna
1. finns en påtaglig risk för att en grupp personer kommer att begå brott eller utöva brottslig verksamhet inom det område enligt 1 § där förbudet avses gälla, och
2. kan befaras att den mot vilken förbudet avses gälla medvetet kommer att främja brottet eller den brottsliga verksamheten.
3 § Vistelseförbud får meddelas endast om brott eller brottslig verksamhet enligt 2 § 1
1. har bakgrund i eller är ägnat att framkalla en konflikt mellan grupper av personer i vilken det finns risk för att skjutvapen eller sprängämne eller annat liknande ämne kan komma till användning, eller
11
2. utövas i organiserad form och är ägnat att skada tryggheten hos allmänheten.
Vistelseförbud som meddelas med stöd av första stycket 1 får förenas med villkor om elektronisk övervakning.
4 § Ett vistelseförbud får inte avse ett större geografiskt område än vad som är nödvändigt för att uppnå skyddsändamålen.
Vistelseförbud får meddelas endast om intresset av ett sådant förbud väger tyngre än den enskildes intresse av att få vistas inom området.
5 § Ett vistelseförbud ska förses med de begränsningar och undantag som är påkallade med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet.
6 § När ett beslut om vistelseförbud med villkor om elektronisk övervakning har meddelats, är den mot vilken förbudet gäller skyldig att medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd och kan fortgå.
7 § Vistelseförbud ska gälla för en viss tid, högst ett år.
Vistelseförbudet gäller omedelbart, om inte annat beslutas.
Delgivning och handläggningstid
8 § Ett beslut om vistelseförbud ska delges den som förbudet avser. Delgivning får inte ske enligt 34–38 och 47–51 §§ delgivnings- lagen (2010:1932).
9 § Frågor om vistelseförbud ska handläggas skyndsamt.
12
10 § Allmän åklagare prövar frågor om vistelseförbud.
En fråga om vistelseförbud tas upp på skriftlig anmälan av Polismyndigheten. Polismyndigheten är inte part i det ärende som anmälan gett upphov till.
Om anmälan enligt andra stycket avser någon som inte har fyllt arton år ska Polismyndigheten genast underrätta socialnämnden.
11 § För den mot vilken vistelseförbud gäller eller avses gälla som inte har fyllt arton år ska ett offentligt biträde enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde förordnas, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Detsamma gäller för den mot vilken vistelseförbud med villkor enligt 3 § andra stycket gäller eller avses gälla.
Frågan om förordnande ska prövas så snart som möjligt.
Ett sådant biträde har samma rättigheter som en offentlig försvarare.
12 § Frågor om vistelseförbud prövas av åklagaren i den ort där förbudet helt eller huvudsakligen avses bli tillämpat eller där den mot vilken förbudet avses gälla har sin hemvist eller mera varaktigt uppehåller sig. Om den personen är misstänkt för brott som har betydelse för frågan om vistelseförbud, får frågan prövas även av åklagare som är behörig att väcka åtal för brottet.
I fråga om åklagare tillämpas 7 kap. rättegångsbalken.
13 § Åklagaren får anlita hjälp av Polismyndigheten för utredning av frågor om vistelseförbud. Socialnämnden ska på begäran av åklagaren eller Polismyndigheten lämna yttrande i fråga om den person mot vilken förbudet avses gälla. Yttrandet ska innehålla uppgifter om den person mot vilken förbudet avses gälla och som är av betydelse för utredningen av frågan om vistelseförbud.
I fråga om utredningen tillämpas följande bestämmelser i 23 kap. rättegångsbalken:
– 4 § om objektivitet,
– 6 § om rätt att hålla förhör,
– 7 § om hämtning till förhör,
13
– 9 § om skyldighet att stanna kvar för förhör,
– 10 § om vilka som får närvara vid förhör,
– 11 § om möjlighet att ställa frågor vid förhör, och
– 12 § om förbud mot otillbörliga åtgärder vid förhör.
Vid tillämpningen av 23 kap. 4 och 11 §§ rättegångsbalken ska bestämmelserna om den som är misstänkt i stället avse den mot vilken förbudet avses gälla.
14 § Innan en fråga om vistelseförbud avgörs, ska den mot vilken förbudet avses gälla underrättas om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och få tillfälle att yttra sig över den. Frågan får dock avgöras utan att så har skett, om åtgärden är uppenbart obehövlig eller om avgörandet inte kan skjutas upp.
Åklagaren bestämmer hur underrättelsen ska ske.
Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
15 § Åklagarens beslut i fråga om vistelseförbud ska vara skriftligt och ange
1. den som förbudet avses gälla mot,
2. om vistelseförbud ska gälla och, i så fall, förbudets innebörd och omfattning samt när det upphör att gälla,
3. de skäl som har bestämt utgången,
4. de bestämmelser som åberopas,
5. vad som kan bli följden av att bryta mot förbudet, och
6. möjligheterna att begära omprövning enligt 18 § och domstolsprövning enligt 20 §.
16 § Ett beslut om vistelseförbud med villkor om elektronisk övervakning ska, utöver vad som anges i 15 §, ange
1. när den elektroniska övervakningen ska inledas och hur det ska ske,
2. vad den mot vilken förbudet gäller är skyldig att göra för att medverka till att övervakningen kommer till stånd och kan fortgå, och
14
3. vilken påföljd som hindrande av elektronisk övervakning av vistelseförbud enligt 29 § kan medföra.
17 § Vid åklagarens handläggning av ärenden om vistelseförbud tillämpas följande bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900)
– 5 § om legalitet, objektivitet och proportionalitet,
– 6 § om service,
– 7 § om tillgänglighet,
– 8 § om samverkan,
– 9 § om utgångspunkter för handläggningen,
– 13 § om tolkning och översättning,
– 14 och 15 §§ om ombud och biträde,
– 23 § första stycket om utredningsansvaret,
– 24 § om när man får lämna uppgifter muntligt,
– 27 § om dokumentation av uppgifter,
– 31 § om dokumentation av beslut,
– 32 § första stycket, andra stycket 2 och 3 och tredje stycket om motivering av beslut, och
– 36 § om rättelse av skrivfel och liknande.
18 § Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det, får åklagaren häva eller ändra ett beslut om vistelseförbud som har fattats av åklagaren eller domstolen. Åklagaren får dock utvidga ett förbud endast efter anmälan av Polismyndigheten.
Åklagaren får inte häva eller ändra ett beslut om vistelseförbud om förbudet är föremål för domstolsprövning.
19 § När ett beslut om vistelseförbud med villkor om elektronisk övervakning har meddelats, är Polismyndigheten ansvarig för verkställigheten av den elektroniska övervakningen.
15
20 § Tingsrätten ska pröva åklagarens beslut i fråga om vistelseförbud på begäran av den enskilde, om beslutet har gått honom eller henne emot. En sådan begäran ska göras skriftligen hos åklagaren, som ska överlämna ärendet till tingsrätten.
21 § Behörig domstol är den tingsrätt där den åklagare som har prövat frågan om vistelseförbud ska föra talan i brottmål i allmänhet.
22 § Åklagaren är motpart till den enskilde sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen.
23 § Domstolen får besluta att ett vistelseförbud tills vidare inte ska gälla.
24 § Domstolen ska hålla sammanträde, om en part begär det.
25 § När tingsrätten avgör saken, består den av en lagfaren domare och tre nämndemän. Vid annan handläggning består tingsrätten av en lagfaren domare.
Vid omröstning tillämpas bestämmelserna i 29 kap. rättegångs- balken.
26 § Vid domstolens handläggning av ärenden om vistelseförbud tillämpas i övrigt lagen (1996:242) om domstolsärenden. I fråga om begäran om prövning enligt 20 § tillämpas vad som sägs i den lagen om ansökan.
Ett beslut varigenom rätten ålägger någon vistelseförbud ska innehålla de uppgifter som anges i 15 och 16 §§.
27 § När domstolen ska pröva ett beslut i fråga om vistelseförbud och den mot vilken förbudet gäller är misstänkt för brott som har betydelse för prövningen av frågan om förbudet, får beslutet prövas i mål om allmänt åtal rörande brottet. I ett sådant fall tillämpas bestämmelserna om rättegången i brottmål.
16
28 § Den som bryter mot ett vistelseförbud döms för överträdelse av vistelseförbud till fängelse i högst ett år.
I ringa fall döms till böter.
29 § Den som har meddelats ett vistelseförbud med villkor om elektronisk övervakning och som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet hindrar att den elektroniska övervakningen kommer till stånd eller kan fortgå döms för hindrande av elektronisk övervakning av vistelseförbud till böter eller fängelse i högst ett år.
Uppgifter om den övervakades position
30 § Uppgifter om den övervakades position vid elektronisk övervakning får registreras och tas fram endast när
1. den övervakade träder in i eller vistas inom det område som avses i 1 §, eller
2. en beslutad elektronisk övervakning hindras.
31 § Uppgifter om den övervakades position, som får tas fram enligt 30 §, får bevaras i högst två månader.
När uppgifter om den övervakades position inte längre får bevaras ska de omedelbart förstöras.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.
17
1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 3, 16 och 17 §§ lagen (1998:620) om belastningsregister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Registret ska innehålla uppgifter om den som
1. genom dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har ålagts påföljd för brott,
2. har ålagts förvandlingsstraff till böter,
3. med tillämpning av 30 kap. 6 § brottsbalken har förklarats fri från påföljd,
4. på grund av åklagares beslut enligt 20 kap. 7 § rättegångs- balken, 9 eller 17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller 46 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall inte har åtalats för brott, eller
5. har meddelats
a) kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud,
b) tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, dock inte tillträdesförbud enligt 9 a § i den lagen,
c) förbud enligt 3 kap. 5 § c) förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder, eller skyddsorder,
d) tillträdesförbud enligt d) tillträdesförbud enligt lagen (2021:34) om tillträdes- lagen (2021:34) om tillträdes- förbud till butiker, badanlägg- förbud till butiker, badanlägg- ningar och bibliotek. ningar och bibliotek, eller
e) vistelseförbud enligt lagen (2024:xxx) om vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser.
1 Senaste lydelse 2022:407
18
En uppgift i registret ska gallras
1. om en överrätt genom dom eller beslut frikänt den registrerade för den åtalade gärningen,
2. om en domstol efter resning har meddelat dom eller beslut som avses i 1,
3. om dom, beslut, strafföreläggande eller förläggande om ordningsbot har undanröjts,
4. om överrätt har upphävt ett beslut om förvandlingsstraff för böter,
5. om åklagares beslut att meddela åtalsunderlåtelse eller straffvarning har återkallats,
6. om kontaktförbud, förbud 6. om kontaktförbud enligt enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) lagen (1988:688) om kontakt- om europeisk skyddsorder eller förbud, förbud enligt 3 kap. 5 § tillträdesförbud har upphävts, lagen (2015:642) om europeisk eller skyddsorder, tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om till-
trädesförbud vid idrottsarrange- mang och lagen (2021:34) om till- trädesförbud till butiker, bad- anläggningar och bibliotek, eller vistelseförbud enligt lagen (2024:xxx) om vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser har upphävts, eller
7. när den registrerade har avlidit.
Utöver vad som följer av 16 § ska uppgifter om
1. fängelse- eller förvandlingsstraff för böter gallras tio år efter frigivningen,
2. fängelsestraff som ska anses helt verkställt genom tidigare frihetsberövande eller från vilket någon genom beslut om nåd helt har befriats gallras tio år efter domen eller beslutet,
3 Senaste lydelse 2020:619
19
3. fängelsestraff som har fallit bort enligt 35 kap. 8 eller 9 § brottsbalken eller förvandlingsstraff för böter som har fallit bort enligt 18 eller 21 § bötesverkställighetslagen (1979:189) gallras fem år efter det att straffet föll bort,
4. skyddstillsyn eller villkorlig dom gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
5. sluten ungdomsvård gallras tio år efter det att påföljden helt verkställts,
6. ungdomsvård, ungdomstjänst eller ungdomsövervakning gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
7. överlämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
8. överlämnande till rättspsykiatrisk vård gallras tio år efter utskrivningen,
9. böter gallras fem år efter domen, beslutet eller godkännandet av strafföreläggandet eller föreläggandet av ordningsbot,
10. att någon enligt 30 kap. 6 § brottsbalken förklarats fri från påföljd gallras
a) tio år efter domen eller beslutet, eller
b) fem år efter domen eller beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet eller brotten,
11. åklagares beslut att inte åtala för brott xxxxxxx
a) tio år efter beslutet, eller
b) tre år efter beslutet, om uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet,
12. beslut om kontaktförbud 12. beslut om kontaktförbud och förbud enligt 3 kap. 5 § lagen enligt lagen (1988:688) om (2015:642) om europeisk kontaktförbud, förbud enligt skyddsorder gallras tio år efter 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om beslutet, och europeisk skyddsorder och vistelseförbud enligt lagen
20
13. beslut om tillträdesförbud gallras fem år efter beslutet.
(2024:xxx) om vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser gallras tio år efter beslutet, och
13. beslut om tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrotts- arrangemang och lagen (2021:34) om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek gallras fem år efter beslutet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.
21
1.3 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs att 35 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende
1. enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud,
2. om en skyddsåtgärd enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 606/2013 av den 12 juni 2013 om ömsesidigt erkännande av skyddsåtgärder i civilrättsliga frågor, i den ursprungliga lydelsen,
3. enligt lagen (2015:642) om 3. enligt lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder, eller europeisk skyddsorder,
4. enligt lagen (2021:34) om 4. enligt lagen (2021:34) om tillträdesförbud till butiker, tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek. badanläggningar och bibliotek,
eller
5. enligt lagen (2024:xxx) om vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser.
Sekretessen gäller inte beslut i ärende.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio
år.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.
1 Senaste lydelse 2022:408
22
2 Uppdraget och promemorians disposition
2.1 Sammanfattning av uppdraget
Utredaren har av Justitiedepartementet fått i uppdrag att utreda om det i syfte att öka tryggheten och minska brottsligheten bör införas en möjlighet att begränsa enskilda personers rätt att vistas på vissa platser eller områden i samhället utan att personen har dömts till påföljd för brott. Det kan exempelvis handla om att förbjuda personer med kopplingar till kriminella nätverk att vistas på en viss plats eller att förhindra att personer vistas på en plats där de har skapat otrygghet. Uppdragsbeskrivningen framgår av bilaga 1.
Av uppdragsbeskrivningen framgår att utredaren ska överväga under vilka förutsättningar ett vistelseförbud ska få meddelas och lämna nödvändiga författningsförslag. Syftet med förslagen ska vara att bidra till att de mest brottsaktiva kan hållas borta från utsatta platser och på så sätt minska brottsligheten, skydda individen som får vistelseförbud, lugna ner pågående konflikter och öka tryggheten i ett område eller på en viss plats.
Utredaren ska bedöma och beskriva vilka närmare villkor som måste vara uppfyllda för att en begränsning av rörelsefriheten ska vara godtagbar enligt regeringsformen, Europakonventionen och Sveriges övriga internationella åtagande i fråga om mänskliga rättigheter. Utredaren ska också bedöma vilken begränsning av rörelsefriheten som kan anses vara proportionerlig i förhållande till ändamålet att skydda individen och att förebygga och förhindra skjutningar, sprängningar och annan allvarlig brottslighet. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter ska beaktas vid utformningen av alla förslag.
23
Uppdraget och promemorians disposition Ds 2023:17
2.2 Promemorians disposition
Promemorian innehåller 10 kapitel. I kapitel 1 redogörs för författningsförslaget till en ny lag om vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser och för de författningsändringar som föreslås i viss befintlig lagstiftning.
I kapitel 2 behandlas promemorians uppdrag och disposition. I kapitel 3 redogörs för brotts- och samhällsutvecklingen i relevanta avseenden och behovet av att anpassa de brottsbekämpande myndigheternas verktyg till denna utveckling. I kapitel 4 beskrivs gällande bestämmelser om mänskliga fri- och rättigheter som är av betydelse för promemorians överväganden. I kapitel 5 redogörs för aktuell lagstiftning som begränsar en individs rätt att vistas på en viss plats och i kapitel 6 beskrivs de olika varianter av vistelseförbud som finns i Norge och Danmark. Kapitel 7 innehåller promemorians överväganden och förslag om en ny lag om vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser.
Frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser behandlas i kapitel 8 och en konsekvensanalys finns i kapitel 9. Kapitel 10 innehåller författningskommentarer.
24
3 Behovet av åtgärder för att minska brottsligheten och öka tryggheten
3.1 Inledning
I detta kapitel beskrivs de samhällsproblem som en ny reglering om vistelseförbud skulle ta sikte på att åtgärda. Polismyndigheten har efterfrågat nya möjligheter att utfärda vistelseförbud i syfte att minska brottsligheten och öka tryggheten i samhället. Represen- tanter från Polismyndigheten har för författarna av denna pro- memoria fritt fått beskriva reformbehovet och på vilket sätt en ny reglering om vistelseförbud skulle bidra till att uppnå detta ändamål. Beskrivningen i detta kapitel bygger i stor utsträckning på uppgifter som Polismyndigheten har lämnat.
För en mer djupgående beskrivning av brottsutvecklingen beträffande skjutningar, sprängningar och dödligt våld i den kriminella miljön hänvisas till den kartläggning som har gjorts av Gängbrottsutredningen i betänkandet Skärpta straff för brott i kriminella nätverk (SOU 2021:68).
Mot bakgrund av de utmaningar som gängkriminaliteten innebär har regeringen beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag om utökade möjligheter att förordna om vistelseförbud inom ramen för påföljdssystemet. I utredningsdirektiven anförs att ett vistelseförbud inom ramen för påföljdssystemet bland annat kan verka brottspreventivt och reducera risken för att den som lämnat anstalt återknyter kontakt med kriminella nätverk (dir. 2022:95). Regeringen har beslutat om tilläggsdirektiv till utredaren som därigenom även fått i uppdrag att bland annat lämna förslag på reglering av överträdelse av ett sådant vistelseförbud (dir. 2023:74). Utredningen, som antagit namnet Utredningen om ett förstärkt
25
samhällsskydd och en minskad risk för återfall i brott (Ju 2022:10) ska redovisa sitt uppdrag den 1 juli 2024. Mot den bakgrunden lämnas inga förslag som gäller påföljdssystemet i denna promemoria.
3.2 En negativ utveckling
3.2.1 Kriminella nätverk i utsatta områden
De senaste åren har antalet skjutningar och sprängningar i den gängkriminella miljön ökat. Även antalet fall av dödligt våld där skjutvapen använts har ökat och då särskilt vid konflikter mellan kriminella grupperingar. Antalet dödsfall till följd av skjutningar i Sverige nådde under 2022 rekordnivåer då 62 personer avled till följd av skjutvapenvåldet.1 I en europeisk jämförelse ligger antalet död- skjutningar i Sverige mycket högt. Det handlar om cirka fyra avlidna per miljon invånare och år i Sverige att jämföras med cirka 1,6 avlidna per miljoner invånare och år i övriga Europa.2
Skjutvapenvåldet kan i många fall kopplas till kriminella nätverk verksamma i eller i anslutning till så kallade utsatta områden3. När det gäller dödligt skjutvapenvåld äger 80 procent av fallen i dag rum vid konflikter i den gängkriminella miljön och utsatta områden är kraftigt överrepresenterade som brottsplatser.4
1 Statistik över hur många som avlidit och skadats till följd av skjutvapenvåld har förts sedan 2016.
2 Brå, Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder, 2021:8.
3 Ett utsatt område är enligt Polismyndighetens definition ett geografiskt utsatt område som karaktäriseras av en låg socioekonomisk status där kriminella har en inverkan på lokal- samhället. Polismyndigheten delar in dessa områden i tre grupper beroende på deras grad av utsatthet; (1) utsatt område, (2) riskzon och (3) särskilt utsatt område.
4 Se SOU 2021:68 s. 225.
5 Polismyndighetens lägesbild över kriminell påverkan i samhället: 2021, xxxxx://xxxxxxx.xx/xx-xxxxxxx/xxxxxxxx-xxxxxx/xxxxxxx-xxxxxxx/
26
relativt sett är få till antalet har de kriminella aktörerna en stor inverkan på det område som de verkar inom.
En sammanställning som gjorts visar att det år 2017 fanns cirka 200 kriminella nätverk i de utsatta områdena och minst 5 000 kriminella aktörer.6 Mellan år 2019 och 2022 uppskattar Polis- myndigheten att det samlade antalet kriminella aktörer i utsatta områden har ökat till cirka 13 000 individer. Vissa har nu avlidit, andra avtjänar straff och vissa har brutit med sin kriminalitet. Idag uppskattar Polismyndigheten antalet kriminella aktörer i utsatta områden till cirka 10 000 individer. Runt dessa aktörer rör sig uppskattningsvis 21 000 individer med kopplingar till de kriminella nätverken.
Nätverken med anknytning till de utsatta områdena är i första hand löst sammansatta av medlemmar som växt upp i samma område, som har gemensam härkomst eller gemensamma vänskaps- band. Nätverken drivs av en fast kärna av tongivande kriminellt be- lastade personer. Runt kärnan är dock rörligheten stor och strukturen kan förändras på kort tid. Vissa personer kan ha lojaliteter mot flera grupper och det är vanligt att gå in och ut ur dessa konstellationer. De konflikter som uppstår kan för den utomstående uppfattas som bagatellartade och bottnar ofta i narkotikauppgörelser och rivalitet och leder ofta till hämndaktioner. Konflikter kan pågå i dagar upp till flera år. Målen med nätverkens brottslighet är ekonomisk vinning, status och makt. De yngre aktörerna är ofta våldsbenägna utförare som tar risker medan äldre personer i ledande positioner undviker exponering och verkar i stället i det dolda.
3.2.2 Vanligt förekommande brott
Vissa typer av brott beskrivs som särskilt frekventa i de utsatta områdena. Polismyndigheten framhåller exempelvis försäljning och distribution av narkotika som särskilt problematisk. Narkotika är ofta en gemensam företeelse hos de kriminella aktörerna och bidrar till etableringen av kriminella nätverk och utgör grunden för en kriminell karriär. Närvaron av ungdomsgäng som distribuerar
6 Polismyndigheten, Utsatta områden – social ordning kriminell struktur och utmaningar för polisen, 2017.
27
narkotika bedöms som det största problemet när det kommer till ungas exponering för kriminalitet i boendemiljön.
När den öppna narkotikahandeln etablerats i ett utsatt område ökar närvaron av kriminella aktörer på platser där det över tid skapas en lokal narkotikamarknad. Missbrukare och andra kriminella söker sig till en lokal marknad för att tillgodose sina behov. I ett utsatt område finns det ofta fler än en sådan marknad. När handeln med narkotika sker öppet ökar risken för att kriminella aktörer etablerar revir vilket bidrar till konflikter och våldsdåd. Den eller de som gör anspråk på att ”styra” en viss plats strävar efter att kontrollera rätten att sälja narkotika där. De anser sig ofta även kontrollera annan kriminalitet som antingen äger rum i området eller som utförs av personer som är etablerade där. På den illegala marknaden skapas monopolliknande situationer främst med hjälp av våld eller hot om våld.7 Det kan exempelvis ta sig uttryck i misshandel, människorov och skjutningar. Brotten resulterar många gånger i kraftfulla hämndaktioner vilket leder till upptrappade konflikter och vålds- spiraler.
3.2.3 Nyrekrytering av unga
En oroväckande utveckling är att unga personer involveras i de kriminella nätverken. Påtagligt många barn och ungdomar engageras tidigt i kriminella kretsar och far illa. Att unga involveras i kriminalitet betyder inte alltid att de aktivt rekryteras för att begå brott. Inte sällan går vägen in i den kriminella miljön genom umgänge med personer som man tycker om och ser upp till och där den unge riskerar att utnyttjas.
7 Brå, Narkotikamarknader, s. 86 med däri gjorda hänvisningar.
8 Se SOU 2021:58 s. 94 med däri gjorda hänvisningar.
28
användas transporterar den unge vapnet från ett gömställe och när det har använts forslar hen snabbt bort det.
Ungdomar utnyttjas också för våldsuppdrag i syfte att upprätthålla de kriminella nätverkens anseende eller för att befästa ett visst territorium. Genom att utföra våldsdåd kan den unge klättra i hierarkin eller befästa sin egen position. Det rör sig då ofta om yngre våldsbenägna och lättkränkta personer som utövar våldet. Våldet har blivit grövre och det framhålls från flera håll att det i större utsträckning än tidigare skjuts för att döda. Bland flera av de kriminella aktörerna bedöms det enda sättet att undvika att bli skjuten vara att döda motståndaren först. När skjutningar riktas mot andra barn och ungdomar faller fler och fler yngre offer för våldet.
Tillväxt och återväxt i de kriminella miljöerna är ett av de grundläggande problemen. Bakom varje person som dödas eller döms till fängelse bedömer Polismyndigheten att det står ett tio– femton-tal bakom som vill ta dennes plats.9
3.2.4 Påverkan på lokalsamhället
Våldsbrottsligheten i form av skjutningar och sprängningar, men också annan brottslighet såsom narkotikabrottslighet, skapar stor otrygghet utanför den kriminella miljön. Det gäller framför allt i utsatta områden där den grova brottsligheten ökar. Enligt Brå är känslan av otrygghet generellt sett större bland boende i socialt utsatta områden10 jämfört med boende i övriga urbana områden. Särskilt stor är skillnaden vad gäller kvinnor i socialt utsatta områden. Otryggheten bland kvinnor är i vissa fall markant större i jämförelse med män i socialt utsatta områden, liksom i jämförelse med både kvinnor och män i övriga urbana områden.11
Våldet har genomgått en förändring på så sätt att det har blivit vanligare att dödligt våld inträffar utomhus och på allmänna platser. Inte sällan är det automatvapen som används. Det har vid flera tillfällen de senaste åren inträffat att sådant våld som förknippas med
9 Polismyndigheten, Förslag på åtgärder för att bryta utvecklingen när det gäller allmän ordning och säkerhet framför allt med koppling till utsatta områden, 2018.
10 Brås definition av socialt utsatta områden skiljer sig något från Polismyndighetens operativa indelning, se Utvecklingen i socialt utsatta områden i urban miljö 2006–2017, 2018:9.
11 Se föregående fotnot.
29
konflikter i den kriminella miljön drabbar andra personer, såväl närstående som helt slumpmässigt.
En undersökning avseende skjutningar och sprängningar i den kriminella miljön under åren 2011 till 2020 har visat att minst 46 utomstående personer drabbats i 36 skjutningar och sprängningar. Av dessa utomstående har 14 avlidit och 32 skadats. Antalet drabbade har ökat med tiden, från fyra personer under de första tre åren till 24 under de sista tre åren. Den ökade risken för att utomstående drabbas kan kopplas samman med ett ökat antal hylsor på brottsplatserna, att en ökad andel automatvapen används vid mord med skjutvapen samt ett ökat antal sprängningar. Dessa omständigheter speglar troligen en ökande likgiltighet inför att skada eller döda utomstående. Det kan emellertid också vara ett utslag av att utförarna blivit allt yngre och mer oerfarna i vapen- och sprängmedelshantering.12
Många skjutningar är en direkt reaktion på ett tidigare angrepp och gärningarna riskerar att leda till långa serier av våldsdåd, inte sällan på gator och torg med risker för utomståendes liv och hälsa och otrygghet för allmänheten som följd. Skjutningar sker också i områden kring skolor. Även om de flesta skjutningarna sker utanför skoltid påverkas barnen av våldet såväl i skolan som på fritiden.
Känslan av otrygghet sprider sig även bland boende och andra som vistas i utsatta områden. De ser hur de kriminella nätverken använder sitt våldskapital för att kontrollera områden, utöva otill- låten påverkan och bedriva narkotikahandel. Det blir en negativ spiral där den sociala kontroll som utövas av boende och andra som verkar i ett lokalsamhälle försvagas med följd att brottsbenägna personer lockas att begå ytterligare brott i området.13
Lokala företagare utsätts också direkt för brott som begås av de kriminella nätverken, exempelvis olaga hot och utpressning. Det är viktigt för det brottsförebyggande och trygghetsskapande arbetet att det finns lokala företagare i de utsatta områdena. Brotts- utvecklingen i utsatta områden leder emellertid till att företagarna måste lägga ned tid och pengar på att skydda sin verksamhet från
12 Sturup (2020), Polismyndigheten, Risken för tredje man att skadas eller dödas i skjutningar och sprängningar i Sverige 2011 till 2020.
13 Inom kriminologin är rutinaktivitetsteorin en metod för brottsbekämpning och brotts- prevention. Förutsättningen för brottsligheten är enligt teorin samspelet mellan tre faktorer: motiverad förövare, lämpligt objekt och avsaknad av avskräckande faktorer (så som till exempel närvaro av andra människor, olika bevakningssystem eller designade miljöer).
30
brott och vidta trygghetsskapande åtgärder för sin personal. En konsekvens av denna brottslighet kan också vara att företagen helt avstår från att etablera sig i de utsatta områdena vilket i sin tur leder till färre arbetstillfällen och sämre service.
3.2.5 Låg andel uppklarade brott
I takt med att dödsskjutningarna ökat har andelen uppklarade brott som avser dödligt våld i den kriminella miljön minskat. Andelen fall där en eller flera gärningspersoner har kunnat knytas till brottet har minskat från 56 procent 2005–2012 till 25 procent 2013–2017.14 För perioden 2017–2019 har en eller flera gärningsmän dömts för dödligt våld, alternativt medhjälp eller anstiftan till dödligt våld, i 28 procent av utredningarna.15
Att det är svårt att klara upp de brott som begås kan till viss del förklaras av en minskad benägenhet att anmäla brott och vilja att vittna i en rättsprocess. Denna utveckling kan bero på en uppfatt- ning att en polisanmälan inte leder till något och bristande förtroende för polisen och andra myndigheter. Tystnadskulturen upprätthålls även genom att de kriminella utövar territoriell kontroll genom hot och våld och etablerar normer om att inte tala med polisen.16 Detta leder i sin tur till att parallella samhällsstrukturer utvecklas där rättsväsendet och andra myndigheter hålls utanför.
3.3 Behovet av en ny reglering om vistelseförbud
3.3.1 Den negativa utvecklingen behöver brytas
Det finns ett klart behov av ytterligare åtgärder för att förhindra de kriminella nätverkens aktiviteter och återupprätta tryggheten i lokalsamhället, inte minst i utsatta områden. Risken för att ytterligare områden ska komma utvecklas så att de kan definieras som utsatta behöver också motverkas. Det är vidare angeläget att förtroendet för och tilltron till rättsväsendet ökar för att fler i de utsatta områdena ska vilja anmäla brott och medverka i
14 Brå, Dödligt våld i den kriminella miljön 2005–2017, 2020:4.
15 Brå, Utredning och uppklaring av dödligt våld i kriminell miljö, rapport 2023:4.
16 Brå, Tystnadskulturer – en studie om tystnad mot rättsväsendet, 2019, s. 12.
31
brottsutredningar. På så sätt kan antalet brott som klaras upp öka och de som begår brotten lagföras.
3.3.2 Några erfarenheter av individuella förbud mot vistelse
Bestämmelser om vistelseförbud i brottsförebyggande syfte, utanför påföljdssystemet, finns i bland annat Danmark. Där har det varit ett användbart verktyg i kampen mot den grova kriminaliteten. Dansk polis har i samtal med författare till denna promemoria bekräftat att så kallade zoneforbud, se avsnitt 6.2, används för att kyla ner på- gående konflikter i den gängkriminella miljön. I Danmark finns flera verktyg för att bekämpa gängkriminaliteten och användandet av zoneforbud har kommit att begränsas till särskilda situationer då konfliktnivån ökat i ett område med begränsad geografisk yta.17
I Sverige har det nyligen skett ett förtydligande i fråga om Kriminalvårdens möjlighet att meddela föreskrifter om vistelseort inom ramen för verkställighet av påföljd. Genom förtydligandet ges ett tydligare stöd för att i en föreskrift avgränsa specifika platser där det är särskilt olämpligt att den som avtjänar en frivårdspåföljd befinner sig (se 26 kap. 16 § andra stycket 7 brottsbalken och propositionen Utökade kontroll- och stödmöjligheter avseende skyddstillsynsdömda, prop. 2020/21:85 s. 30). De beslut som har fattats av Kriminalvården efter förtydligandet har enligt uppgift från Polismyndigheten haft en positiv inverkan, dels vad gäller före- byggande och förhindrande av nya brott, dels vad gäller tryggheten i de områden som avses skyddas. Som ett exempel kan nämnas att det i utsatta områden i västra Stockholm har meddelats en handfull sådana föreskrifter om vistelseförbud sedan förtydligandet infördes. Enligt uppgifter från Kriminalvården var det under 2022 i genomsnitt 56 personer som stod under övervakning som hade en förskrift om vistelseort. För det första kvartalet 2023 låg siffran på 75 personer.
Sedan den 1 mars 2021 finns det också möjlighet för åklagare att meddela beslut om tillträdesförbud till butiker i syfte att öka tryggheten och förebygga brottslighet som begås där. Lagstiftningen uppfattas ha lett till en stor skillnad för de aktuella butikerna. I en undersökning avseende tillämpningen av det nya tillträdesförbudet
17 Zoneforbud omfattar en bestämd förbudszon om 500 meter eller maximalt 1 000 meter.
32
fann man att det hade beslutats om 181 tillträdesförbud under det första året efter ikraftträdandet. Det motsvarar cirka 35 procent av ansökningarna. Handlare vars butiker omfattats av beslut om tillträdesförbud uppfattar att förbuden fungerar mycket väl. I 75 procent av fallen har förbudspersonen helt upphört att besöka butiken och därmed har de problem som personen orsakat upphört. I några fall har handlarna också noterat positiva beteende- förändringar hos andra personer i förbudspersonens närhet.18 Lagstiftningen har under 2022 kommit att omfatta även badanläggningar och bibliotek. Undersökningen är emellertid begränsad till tillträdesförbud till butiker.
3.3.3 Förväntade effekter av en ny möjlighet att meddela vistelseförbud
Som nämnts ovan pågår en utredning med uppdrag att överväga utökade möjligheter att besluta om vistelseförbud inom ramen för påföljdssystemet. Polismyndigheten har emellertid framfört önske- mål om att det också ska finnas en möjlighet att fatta beslut om vistelseförbud utanför påföljdssystemet i syfte att förebygga brott och upprätthålla tryggheten på vissa platser. Ett sådant vistelseförbud skulle begränsa rätten att vistas på vissa platser i ett område för personer som genom sitt agerande gör det rimligt att anta att det finns en ökad risk för allvarliga våldsbrott eller annan otrygghetsskapande brottslighet i den gängkriminella miljön. Detta även om personen inte tidigare är dömd för brott.
Vid samtal med företrädare för Polismyndigheten har framhållits att en ny reglering om vistelseförbud framför allt vore ett effektivt verktyg på platser i områden där det råder en hög konfliktnivå till följd av rivalitet rörande narkotikaförsäljning eller i områden där gängkriminella personer vistas. I praktiken skulle det ofta handla om platser i områden definierade som utsatta. Genom att inrikta polisiära eller andra insatser mot sådana områden kan man bland annat öka möjligheten att brott upptäcks och försvåra att brott begås.19
18 Tillträdesförbud till butik, 2022-05-02, Svensk handel.
19 Xxxxxx, X., Xxxxxxxxx, I. och Gerell, M., 2020, Platser och brott – exempel från nordöstra Göteborg, i Gerell, M med flera (red.), Att vända utvecklingen – från utsatta områden till trygghet och delaktighet, s. 268–275. Mapius 26. Malmö universitet.
33
På senare tid har forskningen kommit att framhålla samspelet mellan en individ och den omgivande miljön som förklaring till att brott begås.20 Att exponeras för en kriminogen miljö har betydelse för hur vissa personer väljer att agera. För brottsbenägna personer kan alltså ett förbud att vistas på vissa platser i områden där det förekommer kriminalitet förväntas motverka brottsligt agerande. Vistelseförbud bör därför enligt polisen kunna riktas mot såväl personer som redan deltar i kriminella nätverk, eller som befinner sig i riskmiljö för nyrekrytering till gängkriminalitet.
Ett sådant vistelseförbud som nu diskuteras kan alltså förväntas verka brottspreventivt på de platser där det finns påtaglig risk för att brott kommer att begås eller brottslig verksamhet bedrivas. Det kan användas för att kyla ner pågående konflikter och på så sätt förebygga och förhindra antalet allvarliga impulsstyrda våldsbrott, exempelvis spontana skjutningar. Genom att minska risken för att personer som står i konflikt med varandra möts i det offentliga rummet, inom ett begränsat geografiskt område, kan impulsiva hämndaktioner och våldsspiraler förhindras. Sprängningar eller skjutningar på spridda geografiska platser, som föregås av betydande planering, bedöms däremot mindre ofta kunna komma att förhindras genom meddelande av denna typ av vistelseförbud för enskilda personer.
Med en möjlighet att under en viss tid utfärda vistelseförbud för flera personer samtidigt, som riskerar att främja ett kriminellt nätverks brottslighet i ett visst område, kan förbuden bidra till att skapa sprickor i de kriminella grupperingar som dominerar platser i dessa områden. Antalet kriminella aktörer i det område som är konfliktfyllt förväntas på så sätt minska. Med ett färre antal aktörer försämras förutsättningarna att organisera sig och med stor sannolikhet sjunker intensiteten i konflikterna. Med försvagade krafter blir det också svårare att rekrytera nya ungdomar till de kriminella nätverken och svårare för nätverken att dominera en viss plats.
20 Situational Action Theory (SAT) är en generell kriminologisk teori om brott och dess orsaker som utvecklats från sena 1990-talet och under 2000-talet. Teorin fokuserar på att överbrygga den person- och miljöorienterade forskningen till en helhet. Förenklat uttryckt förklarar teorin bland annat att brott kan förebyggas genom att undvika att brottsbenägna personer, med låg förmåga till självkontroll, exponeras för kriminogena miljöer, däribland miljöer i bostadsområden där den sociala sammanhållningen är svag. Se bl.a. xxxxx://xxx.xxxx.xxx.xx.xx/xxxxx/xxx med där angivna referenser till publikationer av P-O Wikström med flera.
34
Om personer i kriminella nätverk förbjuds att uppehålla sig i ett visst område kan i stället allmänheten förväntas känna ökad trygghet där när de rör sig till och från skola, arbete och andra aktiviteter. När tryggheten för allmänheten i utsatta områden återupprättas ökar såväl förutsättningarna för ett högre förtroende och tilltro till rätts- väsendet som enskilda personers vilja att medverka i utredningar och rättsprocesser. För att tilliten till polis och andra rättsvårdande aktörer ska öka, och inte det omvända riskera att inträffa till följd av ökat polisiärt fokus i området, kommer polisens arbetsmetoder att ha central betydelse.21 Frågor om polisens arbetsmetoder står emellertid inte i fokus för denna promemoria som inriktas på rättsliga förutsättningar.
Det är osäkert om en reglering om vistelseförbud kommer att påverka brottsstatistiken. Det är inte uteslutet att antalet anmälda brott i de områden där vistelseförbud tillämpas kan komma att öka, dels på grund av ökad polisnärvaro för att kontrollera att vistelseförbud efterlevs, dels på grund av ökad benägenhet att anmäla brott vid ökad tilltro till rättsvårdande myndigheter.
Polismyndigheten har emellertid lyft fram att det är förenat med stora samhälleliga fördelar att försvåra för de kriminella nätverken, särskilt på platser där otryggheten bland allmänheten är stor. Forskningen talar dessutom emot att brottsligheten i någon större utsträckning skulle omfördelas till andra platser. Tvärtom ger forskningen starkt stöd för slutsatsen att polisarbete som riktas mot brottsintensiva platser kommer innebära en spridning av brottsföre- byggande effekter till andra närliggande områden.22
En förutsättning för att bekämpa de parallella samhällsstrukturer som etablerats i utsatta områden är att tryggheten återskapas där. Först då kan andra insatser för att minska och motverka social och ekonomisk segregation förväntas vara effektiva.
Genom en reglering om vistelseförbud går det enligt polisen att åstadkomma ett lugnare klimat i områden där det råder en hög konfliktnivå mellan kriminella nätverk. På så sätt ges också bland annat polisen bättre förutsättningar att utföra sitt uppdrag.
21 Se bl.x. Xxxxxx, X., Xxxxxxxxx, I. och Gerell, M., 2020, Att vända utvecklingen – från utsatta områden till trygghet och delaktighet, s. 268–275. Mapius 26. Malmö universitet, s. 209 ff.
22 Se not 20. Forskningen tyder på att brottsprevention som inriktas mot platser där brottsligheten koncentreras har en potential att åstadkomma långsiktiga effekter på brottslighet och trygghet i stadsmiljön. Se vidare bl.a. Platsens betydelse för polisarbete, Brå, Rapport 2010:11 och xxxxx://xxx.xx/xxxxxxxxx-xxxxx/xxxxxxxxxxxx-xxxxxxx/xxxxxxxxxxxx - prevention.html.
35
3.3.4 Resurser krävs för efterlevnad
Det är viktigt att framhålla att nya möjligheter att besluta om vistelseförbud enbart skulle utgöra ett verktyg bland flera för att minska de kriminella nätverkens inflytande och öka tryggheten i samhället. För att en ny reglering om vistelseförbud inte endast ska fylla en symbolisk funktion krävs att åtgärden följs upp med tillgängliga polisiära resurser som säkerställer att regleringen blir effektiv. För detta krävs kapacitet, exempelvis i form av polisiär närvaro i området. Efterlevnaden av meddelade förbud kan också kontrolleras genom möjligheter till elektronisk övervakning eller säkerställas genom ökad kamerabevakning. Polisens arbetsmetoder och samverkan med andra aktörer om tryggheten i det offentliga rummet får också central betydelse för boende och lokala företagares syn på åtgärderna som legitima, vilket är ytterligare en förutsättning för att de önskade effekterna av regleringen ska nås.
36
4 Mänskliga fri- och rättigheter
4.1 Inledning
Respekten för de mänskliga fri- och rättigheterna står i fokus för promemorians överväganden om en ny reglering om vistelseförbud bör införas. Det handlar dels om de inskränkningar som ett vistelseförbud innebär för den som avses med förbudet, dels om andra personer vars fri- och rättigheter påverkas av brotts- utvecklingen och utvecklingen mot minskad trygghet i lokalsamhället. I detta kapitel lämnas en redogörelse för innehållet i de rättsakter som är av betydelse för de överväganden som redovisas i kapitel 7.
4.2 Regeringsformen
4.2.1 Om grundläggande fri- och rättigheter
Bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter som det allmänna ska garantera enskilda finns bland annat i 2 kap. regeringsformen.
De olika fri- och rättigheterna kan delas in i fyra grupper, dels de politiska friheterna, dels bestämmelser som skyddar den enskildes personliga frihet och säkerhet, dels rättssäkerhetsgarantier, dels en grupp rättigheter av varierande slag.
I den grupp av bestämmelser som skyddar den enskildes personliga frihet och säkerhet, se 2 kap. 4–8 §§ regeringsformen, framgår det bland annat att var och en är skyddad mot kroppsvisitation och frihetsberövanden samt att den som är svensk medborgare även är tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det (rörelsefrihet).
37
Rättssäkerhetsgarantier och gruppen rättigheter av varierande slag finns i regeringsformens 2 kap. 9–11 §§ respektive 2 kap. 12– 18 §§. Bland annat finns i 12 och 13 §§ bestämmelser om skydd mot diskriminering. Enligt 12 § får en lag eller en annan föreskrift inte innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning. Enligt 13 § får en lag eller en annan föreskrift inte heller innebära att någon missgynnas på grund av sitt kön, om inte föreskriften bland annat utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan kvinnor och män.
4.2.2 Möjligheten till begränsningar av fri- och rättigheterna
Styrkan hos nämnda fri- och rättigheter är varierande. Vissa är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas utan grundlags- ändring, exempelvis religionsfriheten. Andra fri- och rättigheter kan begränsas genom lag eller, i vissa undantagsfall, genom annan författning efter bemyndigande i lag. Vissa fri- och rättigheter, däribland rörelsefriheten, får begränsas endast i den utsträckning som det medges i 2 kap. 21–24 §§.
Av 2 kap. 21 § framgår att begränsningar av de fri- och rättigheter som den bestämmelsen omfattar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (proportionalitetsprincipen) och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Av samma paragraf framgår även att begränsningen inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Nämnda bestämmelser avser att understryka kravet på att lagstiftaren noga redovisar sina syften när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas. Processen för hur riksdagen får anta lagförslag som begränsar ovan redovisade fri- och rättigheter (kvalificerat förfarande) finns reglerad i 2 kap. 22 §.
38
4.3 Europakonventionen
Europakonventionen gäller sedan 1995 som svensk lag, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen har dessutom getts en särskild konstitutionell ställning genom förbudet i 2 kap. 19 § regeringsformen mot att meddela lag eller andra föreskrifter i strid med konventionen. Konventionens artiklar kan ses som ett komplement till fri- och rättighetsreglerna i 2 kap. regeringsformen.
I konventionen regleras bland annat att var och en har rätt till skydd för privat- och familjeliv (artikel 8), samt rätt att fritt röra sig (artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet). Dessa rättigheter får endast underkastas sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till olika skyddsaspekter. Vad gäller rätten till skydd för sitt privat- och familjeliv (artikel 8) avser dessa skyddsaspekter statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förbyggande av oordning eller brott, skydd för hälsa, moral eller andra personers fri- och rättigheter. För rörelsefriheten (artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet) avser skyddsaspekterna statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott, skydda hälsa, moral eller annans fri- och rättigheter. Särskilda inskränkningar kan gälla i speciella områden när det påkallas av allmänna intressen.
Att inskränkningen ska vara angiven i lag innebär inte bara att åtgärden ska ha sin grund i nationell lagstiftning utan också att lagstiftningen ska hålla en viss kvalitet, att den ska vara nödvändig för den enskilde och förutsebar när det gäller dess effekter (se Europadomstolens domar i målen Battista mot Italien punkt 38 och Olivieira mot Nederländerna punkterna 50–52).
Åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas utan någon åtskillnad till exempel på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt (artikel 14). Bestämmelsen i artikel 14 gäller endast sådan diskriminering som har samband med någon av de skyddade fri- och rättigheterna i konventionen.
39
4.3.2 Särskilt om rörelsefrihet
I artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet finns bestämmelser om den personliga rörelsefriheten. Vad som garanteras är dels rätten att förflytta sig inom ett lands territorium, dels rätten att lämna ett lands territorium för att bege sig till något annat land. Rätten att förflytta sig inom ett land omfattar också rätten att bosätta sig på viss plats. Till skillnad från den rörelsefrihet som stadgas i regeringsformen, som gäller svenska medborgare, omfattar konventionens reglering varje person som lagligen uppehåller sig inom ett lands territorium. Europadomstolen har prövat flera rörelseinskränkningar som har haft sin grund i brottsbekämpande insatser eller syftat till att säker- ställa inkassoåtgärder. Det har exempelvis handlat om reseförbud för personer åtalade eller misstänkta för brott i syfte att kunna genomföra brottsutredningar, eller rörelseinskränkningar i syfte att motverka brott på vissa platser genom att hålla personer därifrån. Rörelseinskränkningarna har i regel till en början ansetts förenliga med artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet, men om de förblir i kraft under lång tid, nås så småningom en punkt då inskränkningen anses oproportionerlig (se exempelvis Luardo mot Italien1 punkt 96 och Földes och Földesné Hajlik mot Ungern2 punkt 35). Myndigheterna får inte under lång tid förlänga åtgärder som begränsar en persons rörelsefrihet utan en regelbundet återkommande omprövning. En sådan bedömning bör normalt utföras, åtminstone i sista instans, av domstolarna, eftersom det ger de bästa garantierna för förfarandenas oberoende, opartiskhet och lagenlighet (se Battista mot Italien punkt 42 och där refererad praxis). Domstolen har vid proportionalitetsbedömningen också beaktat om den enskilde har haft möjlighet att i särskilda situationer få undantag från beslutet (se exempelvis Xxxxxxx och Xxxxxxxx mot Ryssland punkterna 44–47).
1 Luardo försattes i konkurs 1984. Konkursen upphävdes 1999 sedan det bedömts att Xxxxxx hade tillräckliga medel att betala sina borgenärer. Till följd av konkursbeslutet var Xxxxxx förbjuden att lämna sin bosättningsort i syfte att vara åtkomlig för att bistå vid avvecklingen av konkursboet. Europadomstolen fann att detta i och för sig var ett legitimt syfte men att intresset av att upprätthålla en sådan inskränkning i rörelsefriheten minskade med tiden och att det hade varit oproportionerligt att upprätthålla inskränkningen i 14 år och åtta månader. 2 Földes åtalades för konkursbrott och i januari 1994 drogs hans pass in för tiden till dess det rättsliga förfarandet mot honom avslutats, vilket skedde först i juni 2006. Europadomstolen konstaterade att beslutet att dra in passet inte hade omprövats och att beslutet hade hindrat Xxxxxx att resa utomlands i vart fall till maj 2004, då det blivit möjligt för honom att resa inom Europeiska unionen med ett nationellt identitetskort. Europadomstolen fann att ett förbud att resa utomlands under 10 år utan förnyad prövning av om inskränkningen var nödvändig stred mot rätten till rörelsefrihet i artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet.
40
Även utan att det finns en konkret brottsmisstanke kan det enligt Europadomstolen ibland vara godtagbart att en person förpliktas uppehålla sig på viss ort. Domstolen har också godtagit att Italien, i kampen mot maffian, inskränkt rörelsefriheten för personer som misstänkts för samröre med maffian (se exempelvis Raimondo mot Italien3 och Labita mot Italien4).
Europadomstolen har även prövat bestämmelser om rörelseinskränkningar som syftat till att komma till rätta med ett upplevt samhällsproblem i vissa geografiskt begränsade områden, närmare bestämt narkotikahandel på vissa platser i Amsterdam. I Olivieira mot Nederländerna förbjöds en person att under fjorton dagar vistas i ett avgränsat område i Amsterdam efter att han vid upprepade tillfällen påträffats narkotikapåverkad i området. Dom- stolen fann, bland annat mot bakgrund av de stora problem med narkotika som fanns i det aktuella området och samhällets behov av att komma till rätta med detta, att det var en proportionerlig inskränkning i den enskildes rörelsefrihet (punkterna 60–66).5
4.3.3 Särskilt om rätten till privat- och familjeliv
Många av de rättigheter som behandlas i andra artiklar i konventionen och dess tilläggsprotokoll kan samtidigt sägas beröra
3 Xxxxxxxx misstänktes för samröre med maffian och hade därför satts under polisbevakning och förbjudits att lämna hemmet utan att underrätta polisen och att lämna hemmet före xxxxxxx sju på morgonen. Xxxxxxxx hade också ålagts en skyldighet att återvända hem senast klockan 21 samt en skyldighet att anmäla sig hos polisen. Europadomstolen erinrade om det allvarliga hot som maffian utgjorde och ansåg att det rörde sig om proportionerliga inskränkningar i rörelsefriheten i syfte att upprätthålla allmän ordning och förhindra brott (punkt 39).
4 Att införa rörelseinskränkningar i syfte att bekämpa maffian ansågs i och för sig som ett godtagbart intresse men i Labitas fall bedömdes det inte vara en åtgärd ”nödvändig i ett demokratiskt samhälle” efter dels att domstol frikänt honom från anklagelsen för samröre med maffian, dels att det inte fanns några konkreta omständigheter som tydde på att han skulle komma att begå brott (punkterna 195–196).
5 Liknande resonemang fördes i Landvreudg mot Nederländerna.
6 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 365
41
Rätten till privat- och familjeliv innebär i första hand en skyldighet för staten att inte ingripa i enskildas skyddade rättighet. Bestämmelsen innebär emellertid också att staten har en skyldighet att se till att enskilda, även i förhållande till andra enskilda, tillför- säkras en rätt till skydd för privat- och familjelivet. Sådana åtgärder kan utgöras av lagstiftning men också av skydd mot övergrepp i särskilda situationer8. Dessa positiva skyldigheter som kan följa av artikel 8 ska, enligt Europadomstolen, tolkas i ljuset av barnkonventionen. Domstolen har bland annat hänvisat till vikten av att principen om barnets bästa iakttas.9
4.4 Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen)
Barnkonventionen gäller sedan den 1 januari 2020 som svensk lag, se lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. De rättigheter som barn har enligt barnkonventionen är en del av de mänskliga rättigheter som under lång tid har fastställts i olika internationella överenskommelser och andra konventioner, däribland Europakonventionen och EU-stadgan om de grundlägg- ande rättigheterna.
Med barn avses varje människa som är under 18 år (artikel 1). Rättigheterna i barnkonventionen är odelbara och ömsesidigt beroende av varandra och rättigheterna ska ses som en helhet.10
8 A.a.s. 365.
9 Se Europadomstolens avgörande i bland annat målen Harroudj mot Frankrike (2012) punkterna 40 och 41 samt Xxxxxx och J.M.W.L. mot Luxemburg (2007) punkterna 118–121 och 133. Jämför även EU-domstolens avgörande i målet SM mot Entry Clearance Officer, UK Visa Section (2019).
10 Propositionen Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, prop. 2017/18:186, s. 96.
42
FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén)11 har identifierat fyra grundläggande principer som ska vara vägledande vid tolkningen och tillämpningen av övriga bestämmelser i konventionen samtidigt som principerna också har en självständig betydelse.12 De fyra grundläggande principerna är: förbudet mot diskriminering, barnets bästa (se vidare avsnitt 4.4.2), rätten till liv, överlevnad och utveckling samt rätten att uttrycka sina åsikter.
När det gäller förbudet mot diskriminering ska konventions- staterna respektera och tillförsäkra varje barn inom dess jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, funktionsnedsättning, börd eller ställning i övrigt (artikel 2).
Konventionsstaterna ska i fråga om rätten till liv, överlevnad och utveckling erkänna varje barns inneboende rätt till livet (artikel 6.1) och ska till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling (artikel 6.2).
Vidare ska konventionsstaterna tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12.1). För detta ändamål ska barnet, i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet, särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom en företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler (artikel 12.2).13
Bland övriga artiklar i konventionen bör följande nämnas. Inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens och inte heller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende. Barnet har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp (artikel 16).
11 Barnrättskommittén övervakar efterlevnaden av konventionen. Kommittén publicerar även allmänna kommentarer som ger vägledning i hur olika artiklar och teman i barnkonventionen ska tolkas. De allmänna kommentarerna har dock inte folkrättslig status som rättskälla och är inte juridiskt bindande för konventionsstaterna.
12 A. prop. s. 84.
13 För barnet är det en rättighet, inte en skyldighet att uttrycka sina åsikter. Om barnet inte kan eller inte vill framföra sina åsikter, ska barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. (Se Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 [2009] Barnets rätt att bli hörd, CRC/C/GC/12, punkt 16). Behovet av att klarlägga barnets inställning är särskilt stort i de fall då barnet är i behov av skydd (Se propositionen Stärkt stöd och skydd för barn och unga, prop. 2012/13:10 s. 135).
43
Konventionsstaterna ska erkänna barnets rätt till utbildning och ska bland annat särskilt vidta åtgärder för att uppmuntra regel- bunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott (artikel 28.1 [e]) samt barnets rätt till vila och fritid, till lek och rekreation anpassad till barnets ålder och rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet (artikel 31.1).
Konventionsstaterna ska bland annat också skydda barn från olaglig användning av narkotika och psykotropa ämnen och förhindra att barn utnyttjas i den olagliga framställningen av och handeln med sådana ämnen (artikel 33), samt skydda barnet mot alla andra former av utnyttjande som kan skada barnet i något avseende (artikel 36).
4.4.2 Särskilt om barnets bästa
Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1).
Syftet med begreppet barnets bästa är att säkerställa både fullt och faktiskt åtnjutande av alla de rättigheter som erkänns i konventionen och barnets helhetsutveckling.14 Begreppet utveckling ska uppfattas som ett helhetsbegrepp vilket omfattar barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling.15
4.5 EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) antogs år 2000. Genom att en referens till EU-stadgan införts i Lissabonfördraget (artikel 6.1) är EU-stadgan rättsligt bindande på samma sätt som fördragen. Varje unionsmedborgare har enligt EU-stadgan rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (artikel 45). Var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina
14 Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, CRC/C/GC/14, punkt 4.
15 Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 (2003) Allmänna åtgärder för genomförande av konventionen om barnets rättigheter (artikel 4, 42 och 44.6), CRC/GC/2003/5 , punkt 12.
44
kommunikationer (artikel 7). Barn har rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd. De ska fritt kunna uttrycka sina åsikter och dessa åsikter ska beaktas i frågor som rör barnen i förhållande till deras ålder och mognad. Barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner. (Artikel 24.)
Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begräns- ningarna får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behov av skydd för andra människors rättigheter och friheter. (Artikel 52.1.)
45
5 Lagstiftning som begränsar rätten att vistas på en viss plats
5.1 Inledning
I kapitel 4 behandlas bland annat den grundlagsstadgade rätten till rörelsefrihet och möjligheterna att inskränka den. Enskildas rörelse- frihet är i dag inskränkt enligt en rad olika författningar. I detta kapitel redogörs för sådan lagstiftning som är av betydelse för promemorians överväganden.
Det handlar inledningsvis om bestämmelser i ordnings- lagen (1993:1617) och polislagen (1984:387) om avvisning och tillfälligt avlägsnande (avsnitt 5.2 och 5.3).
Det finns också ett antal straffsanktionerade individuella förbud som begränsar rätten att vistas på en viss plats och som kan vara till vägledning vid utformning av en eventuell ny reglering om vistelseförbud. Innehållet i lagen (1988:688) om kontaktförbud, kontaktförbudslagen, lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och lagen (2021:34) om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek redovisas i avsnitt 5.4.1-
5.4.3. I det följande kommer hänvisningar till de båda lagarna om tillträdesförbud att benämnas tillträdesförbudslagstiftningen.
Xxxxx former av förbud att vistas på en viss plats kan också meddelas inom ramen för påföljdssystemet. Som nämnts i avsnitt 3.1 lämnas inga förslag vad gäller påföljdssystemet. Regleringen är dock av intresse för de frågor som behandlas i denna promemoria och berörs därför översiktligt i avsnitt 5.5.
I avsnitt 5.6 redovisas slutligen för de ställningstaganden och förslag som lämnas i departementspromemorian Vistelseförbud för barn (Ds 2022:12).
47
5.2 Ordningslagen
Ordningslagen innehåller vissa bestämmelser om bland annat allmän ordning och säkerhet vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Den som anordnar en sammankomst eller tillställning på en offentlig plats ska svara för att det råder god ordning på platsen. Polismyndigheten får också meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordningen och säkerheten. (Se 2 kap. 16 §.) Den som inte följer dessa ordningsregler är skyldig att på tillsägelse lämna sammankomsten eller tillställningen (2 kap. 17 §). I första hand ligger det på anordnaren att såsom ansvarig ge tillsägelsen. Men även annan som handlar i anordnarens ställe, exempelvis en ordningsvakt, bör kunna uppmana en besökare att lämna platsen (Åberg, Ordningslagen [10 november 2021, JUNO], kommentaren till 2 kap. 17 §). Bestämmelsen innehåller inte några handräcknings- regler. Möjligheten för en polis eller ordningsvakt att ingripa mot den som inte följer en tillsägelse får i stället bedömas utifrån 13 § polislagen (se avsnitt 5.3).
Polismyndigheten får upplösa en allmän sammankomst, bland annat om det uppkommer svårare oordning eller sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande. Sammankomsten får endast upplösas om mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otill- räckliga för att förhindra fortsatt lagstridigt handlande, återställa ordningen, skydda de närvarande eller begränsa störningen av trafiken (2 kap. 24 §). Polismyndigheten får också förbjuda en allmän sammankomst bland annat om det vid tidigare sammankomst av samma slag uppkommit svårare oordning. Ett sådant förbud får dock meddelas endast om mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga (2 kap. 25 §).
Ordningslagen innehåller också bestämmelser om offentlig ordning och säkerhet på offentliga platser i andra fall. I 3 kap. finns exempelvis bestämmelser om tillstånd för användningen av offentliga platser (3 kap. 1 och 2 §§), och om åtgärder till skydd för personer och egendom (3 kap. 3–7 §§).
I 4 kap. finns bestämmelser om ordningen och säkerheten i viss kollektivtrafik. En person får vägras tillträde till ett trafikföretags område eller färdmedel bland annat om hen är berusad eller uppträder på ett sätt som gör att det finns anledning att befara att hen kommer att störa ordningen eller äventyra säkerheten i trafiken.
48
På uppmaning av en trafiktjänsteman är personen i sådana fall också skyldig att lämna trafikföretagets område eller färdmedel. Om den som har vägrats tillträde till eller uppmanats lämna området eller färdmedlet inte gör som hen blir tillsagd får en polisman eller ordningsvakt avvisa eller avlägsna personen. (4 kap. 7–9 §§.) Bestämmelserna är inte förenade med någon straffrättslig sanktion. Ordning och säkerhet i samband med idrottsarrangemang är också ett skyddsvärt intresse för samhället och regler på området har samlats i 5 kap. ordningslagen. Bestämmelserna är begränsade till idrottsarrangemang som anordnas för allmänheten på idrottsanlägg- ningar oavsett vem som är arrangör. Pyrotekniska varor får inte utan tillstånd av Polismyndigheten innehas eller användas på en idrotts- anläggning när idrottsarrangemang anordnas där (5 kap. 3 §). När idrottsarrangemang anordnas på en idrottsanläggning får någon bland annat inte heller obehörigen beträda spelplanen, kasta in föremål på spelplanen eller på idrottsanläggningen helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikationen (5 kap. 4 §). Påföljden för den som bryter mot förbuden är böter eller fängelse i högst sex månader. Ringa fall av överträdelser är straffria (5 kap. 5 § första stycket). Frågan om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang
regleras i en särskild lag, se avsnitt 5.5.2.
5.3 Polislagen
Enligt de allmänna principer som gäller för polisingripanden ska en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste tillgripas ska detta ske endast i den form och utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. (8 § första stycket.) Ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen får ej grundas enbart på bestämmelserna i första stycket (8 § andra stycket). Av detta följer att en polisman måste ha ett direkt lagstöd för ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen.
En polisman får i vissa fall avvisa eller avlägsna en person från ett visst område eller utrymme om personen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna.
49
En grundläggande förutsättning är att åtgärden ska vara nödvändig för att ordningen ska kunna upprätthållas eller för att avvärja en straffbelagd handling (13 § första stycket). Om ett avvisande eller avlägsnande är otillräckligt för att uppnå avsett resultat, kan personen tillfälligt omhändertas (13 § andra stycket). Befogen- heterna får även utföras av en ordningsvakt (29 § tredje stycket).
Avvisande innebär att en person hindras från att komma in i ett område eller en byggnad. Avlägsnande innebär att den som stör ordningen förs bort från den plats där hen befinner sig. Det kan också innebära att hen förflyttas en kortare sträcka, antingen till fots eller också i polisfordon (se Munck och Berggren, Polislagen [4 mars 2022, JUNO], kommentaren till 13 §). Är bortförandet inte begränsat till en kortare sträcka och åtgärden innefattar ett påtvingat kroppsligt ingrepp av inte helt kort varaktighet, är ingripandet ofta att bedöma som ett omhändertagande.
Med ordningsstörning menas ett uppträdande som innefattar angrepp på ett ordningsintresse av betydelse för allmänheten eller annars från allmän synpunkt. Frågan om ett visst uppträdande stör den allmänna ordningen får inte avgöras från den begränsade synpunkten av vad som för den enskilde polismannen framstår som obekvämt eller olämpligt. Endast den omständigheten att en person vägrar lyda en polismans tillsägelse innebär exempelvis inte att personen stör den allmänna ordningen. Det avgörande i en sådan situation är vilka följder från ordningssynpunkt som en bristande hörsamhet kan antas medföra. För att ingripande ska få ske måste det även vara fråga om en pågående ordningsstörning. Har ordnings- störningen upphört när polisen kommer till platsen eller upphör den efter tillsägelse, kan något ingripande enligt denna bestämmelse inte ske.
För att omedelbar fara för ordningsstörning ska anses föreligga krävs att faran är konkret, det vill säga den måste vara bestämd till tid och rum. En förmodad fara för att ordningen kan komma att störas utgör alltså inte skäl för ingripande. Endast en persons närvaro på en plats utgör alltså inte tillräckligt skäl för ett ingripande, även om det sedan tidigare är känt att personen brukar uppträda ordningsstörande.
I de fall en person inte stör eller utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen eller det inte är fråga om att avvärja en straffbelagd gärning saknar alltså polismän och ordningsvakter
50
normalt möjlighet att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta personen.
Det finns dock vissa särskilda regler om avvisning och avlägsnande. Dessa tillkom för att öka polisens möjligheter att ingripa i förebyggande syfte vid störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten eller vid risk för sådana störningar.
Den första bestämmelsen innebär att polisen får avlägsna en person från ett område eller utrymme om personen försöker tränga in på ett område eller i ett utrymme till vilket tillträde har förbjudits med stöd av polislagen eller annan författning när det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas (13 a §). Av paragrafen följer vidare att detsamma gäller den som vägrar lämna ett sådant område eller utrymme, eller som inte följer en enligt polislagen meddelad anvisning att följa en viss väg. Bestämmelser om polisens möjligheter att spärra av eller på annat sätt förbjuda tillträde till visst område eller utrymme finns bland annat i 23 och 24 §§ och i 27 kap. 15 § rättegångsbalken. Bestämmelsen kan emellertid också tillämpas när en person överträder ett tillträdesförbud som med- delats med stöd av annan författning (angående vistelseförbud inom ramen för påföljdssystemet, se avsnitt 5.5).
Enligt den andra bestämmelsen får polisen avvisa eller avlägsna en deltagare eller åskådare i de fall Polismyndigheten med stöd av 2 kap. 22 eller 23 § ordningslagen beslutat ställa in eller upplösa en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning och det behövs för att syftet med beslutet ska uppnås (13 b §). I denna situation finns alltså inte krav på att den som avvisas eller avlägsnas stör ordningen utan åtgärderna vidtas för att verkställa beslutet i fråga.
Den tredje bestämmelsen innebär att polisen även får avvisa eller avlägsna deltagare i en folksamling, som inte är en allmän samman- komst eller en offentlig tillställning enligt ordningslagen, från det område eller utrymme där de befinner sig om folksamlingen som sådan genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna och åtgärden är nödvändig för att ordningen ska kunna upprätthållas (13 c §).
Vid avgörande av vem som är deltagare i en folksamling ska den praxis som vuxit fram i anslutning till motsvarande uttryck i 16 kap. 3 § brottsbalken vara vägledande (se propositionen Ändringar i polislagen m.m., prop. 1996/97:175 s. 27). Sedan den 1 juli 2009 har paragrafen kompletterats med en bestämmelse om så kallat utvidgat
51
avlägsnade i vissa fall. Rörelsefriheten för deltagare i en folksamling får då inskränkas i maximalt två timmar. Bestämmelsen är enligt förarbetena framför allt avsedd att tillämpas när det är fråga om större folksamlingar som stör den allmänna ordningen, medan om det är fråga om en mindre grupp personer eller enskilda individer som stör den allmänna ordningen så bör 13 § kunna tillämpas (se propositionen Utvidgat avlägsnande vid ordningsstörningar, prop. 2008/09:131 s. 20 och 21.). Det framgår vidare att det i allmänhet torde krävas att det är fråga om en mer kvalificerad störning av den allmänna ordningen eller en omedelbar fara för en sådan störning, exempelvis när deltagare i en folksamling går till handgripligheter genom våld mot person eller omfattande skadegörelse eller avser att förgripa sig på person eller egendom på ett sådant sätt. Ett utvidgat avlägsnande får aldrig pågå längre än vad som krävs för att den allmänna ordningen på platsen där åtgärden vidtogs ska kunna upprätthållas. Vid den bedömningen är det framför allt av betydelse vilka möjligheter de som avlägsnats har att ta sig tillbaka och den risk för fortsatta ordningsstörningar som det kan medföra.
En polisman får slutligen under vissa förutsättningar omhänderta en okänd person för identifiering (så kallad polisiering). För ett omhändertagande krävs att det finns särskild anledning att anta att den okände är efterspanad eller efterlyst och att hen med stöd av lag ska berövas friheten vid anträffandet (14 §). Vidare krävs antingen att den okände vägrar att lämna uppgift om sin identitet eller att det finns anledning anta att uppgiften om denna är oriktig.
5.4 Straffsanktionerade individuella förbud
Det finns ett antal regleringar som ger möjlighet att vid straffansvar förbjuda någon att få tillträde till och vistas på en viss plats, så kallade straffsanktionerade individuella förbud. Från att ha förekommit endast när det gäller kontaktförbud (tidigare besöksförbud) har antalet regleringar kommit att utvidgas till allt fler områden och skyddsintressen de senaste tio åren.
Bestämmelserna har till syfte att förebygga ett brottsligt beteende samt att skydda den som riskerar att utsättas för brottet, ändamål
52
som av lagstiftaren har ansetts vara godtagbara skäl för att inskränka den enskildes rörelsefrihet1.
Gemensamt för bestämmelserna är att förbudet avser geografiskt begränsade platser och att förbudet grundas på en riskbedömning där tidigare brottslighet eller beteende har särskild betydelse.
5.4.1 Kontaktförbud
Kontaktförbudslagen infördes för att förbättra skyddet för personer som förföljs och trakasseras, särskilt kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp.
Ett kontaktförbud innebär ett förbud för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter denna person (1 § första stycket). Huvudsyftet är alltså att förhindra kontakter med en viss person, oavsett på vilket sätt de sker. Indirekt fungerar det emellertid som ett förbud att besöka den eller de platser som förbudet omfattar. Det kan exempelvis vara fråga om en bostad som tillhör den som förbudet ska skydda eller dennes arbetsplats.
Ett kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda. Vid bedömningen av om det finns en sådan risk ska det särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot någon persons liv, hälsa, frihet eller frid (1 § andra stycket). Syftet med regleringen är att förebygga brott eller annat oönskat beteende som riktar sig mot en viss i förbudet angiven person. Kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett förbud uppväger det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den mot vilken förbudet avses gälla (1 § tredje stycket).
Ett kontaktförbud omfattar inte kontakter som med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogade (1 § fjärde stycket). Med kontaktförbud avseende gemensam bostad avses ett förbud mot att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med den
1 Se till exempel propositionerna om besöksförbud, prop. 1987/88:137 s. 16, Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer, prop. 2002/03:70 s. 33, Lag om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, prop. 2004/05:77 s. 26 och 27, Tillträdesförbud till butik och förstärkt straffrättsligt skydd mot tillgreppsbrottslighet, prop. 2020/21:52 s. 29-31 och Tillträdesförbud till badanläggningar och bibliotek, prop. 2021/22:108 s. 23-25.
53
skyddade personen. För att ett kontaktförbud avseende gemensam bostad ska få utfärdas krävs att det på grund av särskilda om- ständigheter finns risk att den mot vilken förbudet ska gälla kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid (1 a § första stycket). Det ställs alltså högre krav på risken för att vålds- eller fridsbrott kommer att begås. Ett sådant förbud innebär att den person som åläggs förbud utestängs från den gemensamma bostaden, vilket ger den skyddade personen möjlighet att bo kvar. Detta har ansetts vara värdefullt eftersom den utsatta personen tidigare ibland har sett sig tvingad att lämna sitt hem för att kunna freda sig.
Kontaktförbud i gemensam bostad får beslutas endast om skälen för ett förbud väger tyngre än det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den som förbudet riktas mot, och om skyddsobjektet förbinder sig att medverka till att den som förbudet riktas mot i rimlig utsträckning får tillgång till sina personliga tillhörigheter (1 a § andra stycket).
Ett kontaktförbud kan också utsträckas till att omfatta platser i närheten av skyddsobjektets bostad, arbetsplats eller någon annan plats där hen brukar vistas (utvidgat kontaktförbud). För att ett sådant förbud ska få utfärdas krävs att ett vanligt kontaktförbud inte bedöms vara tillräckligt. Ett sådant beslut får förenas med villkor om elektronisk övervakning. Om den mot vilken förbudet avses gälla har överträtt ett kontaktförbud, ska beslutet förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det. (2 § första stycket.)
Med särskilt utvidgat kontaktförbud avses ett förbud mot att uppehålla sig inom ett större område än som gäller för utvidgat kontaktförbud. Förbudet får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där skyddspersonen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Förbudet ska också förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det. Sådant kontaktförbud får endast utfärdas om den mot vilken förbudet ska gälla har brutit mot ett utvidgat kontaktförbud. (2 § andra stycket.) Avsikten med ett förbud av sistnämnda slag är alltså att utsträcka den skyddades rörelsefrihet och att freda områden som den skyddade måste passera för att röra sig mellan de platser där kontaktförbudet gäller, exempelvis vägen till och från arbetsplatsen. Ett särskilt utvidgat kontaktförbud får meddelas
54
endast om skälen för ett förbud väger tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för den mot vilken förbudet avses gälla (2 § tredje stycket).
När ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning har meddelats, är den som förbudet gäller skyldig att medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd och kan fortgå (2 a §).
Ett kontaktförbud ska förses med de begränsningar och undantag som är påkallade med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet (3 §). Det kan exempelvis handla om att tillåta kontakter som för- anleds av frågor rörande gemensamma barn. Som nämnts ovan omfattar ett kontaktförbud, oavsett vilka undantag som angetts i beslutet, inte kontakter som med hänsyn till särskilda omständig- heter är uppenbart befogade (1 § fjärde stycket).
Ett kontaktförbud ska gälla för viss tid, högst ett år, och kan förlängas med högst ett år i taget. Ett kontaktförbud avseende gemensam bostad får dock utfärdas för högst två månader och kan förlängas, om det finns särskilda skäl, med högst två veckor i taget. Om ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud förenats med elektronisk övervakning får förlängning ske med högst tre månader i taget. (4 §.)
När ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning har meddelats, är Polismyndigheten ansvarig för verk- ställigheten av den elektroniska övervakningen (13 § andra stycket). Beslut om kontaktförbud fattas av åklagare. Beslutet ska vara skriftligt och ska delges den mot vilken förbudet gäller. Kontakt- förbud kan beslutas antingen på begäran av den som förbudet avser att skydda eller när det annars finns anledning till det. (5 och 7 §§.) Åklagaren kan alltså på eget initiativ besluta om kontaktförbud. Åklagarens beslut angående kontaktförbud får överprövas av allmän domstol (14 §). Den utredning som läggs till grund för ett beslut om kontaktförbud görs i huvudsak enligt bestämmelserna om förundersökning i 23 kap. rättegångsbalken (9 §). För handläggningen i övrigt gäller kontaktförbudslagen, vissa bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900) samt lagen (1996:242)
om domstolsärenden.
Den som bryter mot ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning döms till fängelse i högst två år. Den som i
55
övrigt bryter mot ett kontaktförbud döms till fängelse i högst ett år. I ringa fall döms till böter. (24 §.)
I fråga om kontaktförbud avseende gemensam bostad, för utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning eller särskilt utvidgat kontaktförbud ska ett offentligt biträde förordnas för den mot vilken förbudet gäller eller avses gälla. Biträde ska dock inte utses om det måste antas att behov av biträde saknas. (7 a § kontaktförbudslagen.)
Det finns inte något uttryckligt förbud mot att meddela kontaktförbud för personer under en viss åldersgräns.
Det ska här nämnas att regeringen har utsett en särskild utredare (dir. 2022:114) som genomför en översyn av den befintliga kontaktförbudslagstiftningen. I utredarens uppdrag ingår bland annat att se över om möjligheten att meddela kontaktförbud bör utvidgas. Regeringen har beslutat om tilläggsdirektiv till utredaren (dir. 2023:36). Utredningen som har antagit namnet Utredningen om en översyn av kontaktförbudslagstiftningen (Ju 2022:14) ska enligt tilläggsdirektiven redovisa sitt uppdrag senast den 7 februari 2024.
5.4.2 Tillträdesförbud vid idrottsarrangemang
Lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang infördes den 1 januari 2005 i syfte att förstärka skyddet mot brottslighet under idrottsarrangemang. Lagen överensstämmer till sin uppbyggnad och sitt innehåll i stort med kontakförbudslagen och lagen om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek (se avsnitt 5.4.3).
Ett tillträdesförbud innebär att en person förbjuds att få tillträde till och vistas på en inhägnad plats huvudsakligen avsedd för idrotts- utövning när idrottsarrangemang anordnas på platsen av en idrotts- organisation. Tillträdesförbud får inte avse den som är under femton år (1 §). Med idrottsorganisationer avses bland annat idrotts- föreningar som är anslutna till specialidrottsförbund inom Riks- idrottsförbundet samt idrottsaktiebolag och alliansföreningar som har kopplingar till de vanliga idrottsföreningarna.
Ett tillträdesförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den person som förbudet avser
56
kommer att begå brott under idrottsarrangemang och brottet är ägnat att störa ordningen eller säkerheten där (2 § första stycket). Såväl brott som riktar sig mot verksamheten som sådan som brott som innefattar övergrepp av olika slag mot enskilda omfattas. Vid riskbedömningen ska särskilt beaktas om personen tidigare har begått ett sådant brott under eller annars i samband med idrotts- arrangemang. Xxxxx som personen begått före femton års ålder får dock inte beaktas. (2 § andra stycket.)
Ett tillträdesförbud ska gälla för en viss tid, högst tre år, men kan förlängas med som mest ett år i taget (3 §).
Allmän åklagare prövar frågor om tillträdesförbud. En fråga om tillträdesförbud tas upp på ansökan av den idrottsorganisation som anordnar idrottsarrangemang som förbudet avses skydda eller av specialidrottsförbundet för den aktuella idrottsverksamheten inom Sveriges Riksidrottsförbund. En fråga om tillträdesförbud får också tas upp på anmälan av Polismyndigheten. (6 §.)
Den utredning som läggs till grund för ett beslut om tillträdes- förbud görs i huvudsak enligt bestämmelserna om förundersökning i 23 kap. rättegångsbalken (8 § andra stycket). För handläggningen i övrigt gäller lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, vissa bestämmelser i förvaltningslagen (11 §) samt lagen om domstols- ärenden (20 §).
Åklagaren får meddela interimistiska beslut om tillträdesförbud om det slutliga avgörandet av särskilda skäl inte kan avvaktas (9 a §). Sådana särskilda skäl föreligger främst i brådskande situationer då det är angeläget att omedelbart kunna hindra någon från att komma in på en idrottsanläggning där det anordnas ett idrottsarrangemang (propositionen Ytterligare åtgärder mot ordningsstörningar vid idrottsarrangemang, prop. 2008/09:78 s. 62).
När åklagaren avgör en fråga om tillträdesförbud eller meddelar beslut enligt 9 a § ska beslutet vara skriftligt (10 §). Ett tillträdes- förbud ska delges den förbudet avser (4 §).
På begäran av den som beslutet angår, och om beslutet gått hen emot, finns en skyldighet för tingsrätten att pröva åklagarens beslut i fråga om tillträdesförbud. Bestämmelser om detta finns i 13–21 §§.
Påföljden för en överträdelse av ett tillträdesförbud är böter eller fängelse i högst sex månader (22 §).
57
5.4.3 Tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek
Den 1 mars 2021 trädde lagen om tillträdesförbud till butik i kraft. Genom denna reglering är det möjligt att förbjuda en person att få tillträde till och vistas i en butik. Syftet med regleringen är att för- stärka skyddet mot brott och allvarliga trakasserier som äger rum i butik.
Problemen med brott och ordningsstörningar på badanlägg- ningar och bibliotek kvarstod emellertid och den 1 juli 2022 infördes en möjlighet att besluta om tillträdesförbud även till dessa platser. Regleringen är placerad i den lag som reglerar tillträdesförbud till butiker och lagen benämns numera lagen om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek. Lagen överensstämmer till sin uppbyggnad och sitt innehåll i stort med kontakförbudslagen och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang.
Ett tillträdesförbud innebär att en person förbjuds att få tillträde till och vistas i en butik, en badanläggning eller ett bibliotek, där verksamhet bedrivs som riktar sig till allmänheten. Tillträdesförbud får inte avse den som är under femton år. (1 §.)
En person kan få tillträdesförbud, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att hen kommer att begå brott i butiken, badanläggningen eller biblioteket eller allvarligt trakassera någon som befinner sig där. Vid riskbedömningen ska det särskilt beaktas om personen tidigare har begått brott på eller i anslutning till platsen. Xxxxx som personen har begått före femton års ålder får inte beaktas. I fråga om bibliotek gäller även att en person kan få tillträdesförbud, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att hen kommer att väsentligt störa verksamheten där eller orsaka betydande skada på bibliotekets egendom. Om syftet med ett tillträdesförbud kan tillgodoses genom en mindre ingripande åtgärd, får förbud inte meddelas. Tillträdesförbud får meddelas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den enskilde. (2 §.)
En särskild bestämmelse har tagits in i lagen som innebär att ett tillträdesförbud inte omfattar tillträde till och vistelse på en plats endast i syfte att rösta (2 a §).
Ett tillträdesförbud ska gälla för en viss tid, högst ett år, men kan förlängas med som mest ett år i taget (3 §).
58
Allmän åklagare prövar frågor om tillträdesförbud. En fråga om tillträdesförbud tas upp på skriftlig ansökan av en företrädare för butiken, badanläggningen eller biblioteket, alternativt på anmälan av Polismyndigheten. Polismyndigheten får göra anmälan endast efter samtycke från en företrädare för butiken, badanläggningen eller biblioteket. (3 §.)
Den utredning som läggs till grund för ett beslut om tillträdes- förbud görs i huvudsak enligt bestämmelserna om förundersökning i 23 kap. rättegångsbalken (8 § andra stycket). För handläggningen i övrigt gäller lagen om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek, vissa bestämmelser i förvaltningslagen samt lagen om domstolsärenden.
Åklagarens beslut i fråga om tillträdesförbud ska vara skriftligt och delges den som förbudet avser (4 och 10 §§).
På begäran av en part finns en skyldighet för tingsrätten att pröva åklagarens beslut i fråga om tillträdesförbud, om beslutet gått parten emot. Bestämmelser härom finns i 13–21 §§.
Påföljden för en överträdelse av ett tillträdesförbud är böter eller fängelse i högst sex månader. Ringa fall är straffria. (22 §.)
5.5 Vistelseförbud inom ramen för påföljdssystemet
Det finns även inom ramen för påföljdssystemet olika former av förbud att vistas på en viss plats som kan meddelas den dömde. En person som är dömd för brott och som står under övervakning efter villkorlig frigivning eller inom ramen för en skyddstillsyn kan i vissa fall meddelas en särskild föreskrift om vistelseort (26 kap. 16 § andra stycket 7 och 28 kap. 6 § brottsbalken). Kriminalvården, eller rätten i fråga om den som har dömts till skyddstillsyn, beslutar om sådana föreskrifter och kan besluta om elektronisk övervakning för att kontrollera efterlevnaden.
Sedan den 1 maj 2021 har ett förtydligande avseende förskrift om vistelseort införts i 26 kap. 16 § brottsbalken. En sådan föreskrift kan nu uttryckligen avse anvisningar om platser eller områden där den dömde ska eller inte får vistas. En sådan föreskrift i kombination med elektronisk övervakning ger exempelvis möjligheter att kont- rollera att en livsstilskriminell person inte vistas på platser där
59
drogförsäljning sker, där unga riskerar att ledas in i kriminalitet eller annars utgör tillhåll för kända kriminella (prop. 2020/21:85 s. 36).
Eftersom en sådan föreskrift innebär en inskränkning av den dömdes personliga frihet ska möjligheten användas restriktivt och behovet ska alltid prövas mot proportionalitetsprincipen (26 kap. 14 a § brottsbalken, propositionen Förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid villkorlig frigivning, prop. 2018/19:77 s. 62 och 63 samt prop. 2020/21:85 s. 53 och 54).
Kriminalvården kan också besluta om att ett fängelsestraff som inte överstiger sex månader ska avtjänas genom intensivövervakning med elektronisk övervakning. Föreskrifter ska då meddelas om bland annat var den dömde ska bo och under vilka tider och för vilka ändamål den dömde tillåts vistas utanför bostaden. Sedan den 1 oktober 2022 får särskilda föreskrifter beslutas i form av förbud för den dömde att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område (8 § andra stycket 2 lagen [1994:451] om intensivövervakning med elektronisk kontroll). Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera att en föreskrift om vistelseförbud följs (8 § tredje stycket samma lag).
Kriminalvården ansvarar även för verkställigheten av påföljden ungdomsövervakning (2 § lagen [2020:616] om verkställighet av ungdomsövervakning). För unga lagöverträdare som döms till denna påföljd ska en individuellt utformad verkställighetsplan upprättas (7 §). Planen ska innehålla föreskrifter om inskränkningar i den dömdes rörelsefrihet när det gäller var personen ska vistas eller inte får vistas (14 och 18–21 §§). Det handlar i de flesta fall om att den dömde ska vara förbjuden att vistas utanför bostaden under helgkvällar och helgnätter, så kallad helghemarrest (18 § första stycket). Ett sådant förbud kan ersättas med en annan sorts rörelseinskränkning. Det kan då röra sig om (1) ett förbud att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, (2) ett förbud att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område, eller (3) en skyldighet att under vissa tider uppehålla sig på en särskilt angiven plats (18 § andra stycket). Elektroniska hjälpmedel ska som huvudregel användas för att kontrollera att föreskrifter om inskränkning i rörelsefriheten följs (19 §).
Som berörs i avsnitt 3.1 pågår en utredning som ska undersöka om de befintliga möjligheterna att inom ramen för påföljdssystemet föreskriva var dömda personer ska vistas eller inte får vistas är
60
tillräckliga (Ju 2022:10). I uppdraget ingår att se över om det finns skäl att överväga ändringar som innebär utökade eller nya möjligheter att besluta var en dömd person ska vistas eller inte får vistas.
5.6 Förslag om vistelseförbud för barn
Utöver den lagstiftning som redovisats i det föregående finns det anledning att kortfattat nämna ett pågående lagstiftningsarbete som kan komma att leda till en reglering om vistelseförbud för barn.
I departementspromemorian Vistelseförbud för barn övervägs om socialnämnden i skyddande syfte bör få besluta att begränsa enskilda barns rätt att vistas på vissa platser eller i vissa områden i samhället. Syftet med ett sådant vistelseförbud skulle vara att hindra barnet från att vistas i en miljö som bedöms kunna påverka barnets hälsa eller utveckling negativt. Promemorians bedömning är emellertid att det saknas stöd för att detta ändamål skulle uppnås genom en reglering om vistelseförbud. Ett vistelseförbud sägs inte ha någon nämnvärd effekt på barnets sociala kontext. Umgänget skulle enligt promemorian komma att flytta sig till en annan plats och andra kontaktvägar, såsom den digitala miljön. Ett vistelse- förbud skulle också, enligt promemorian, kunna försämra barnets möjligheter till en positiv utveckling. Barnet skulle exempelvis kunna utestängas från positiva sammanhang och åtgärden skulle kunna skapa en ökad misstro till de sociala myndigheterna. Enligt promemorian bör en reglering om vistelseförbud för barn därför inte införas.
Trots detta ställningstagande i sak lämnas det i promemorian, i enlighet med uppdraget, förslag till en reglering om vistelseförbud i syfte att förebygga och förhindra att barn far illa. Bestämmelserna föreslås införas i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, och innebär i huvudsak följande.
En person under 18 år ska kunna förbjudas att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, om
1. det finns en påtaglig risk att den unge kommer att utveckla ett sådant beteende som avses i 3 § LVU och det med hänsyn till den
61
unges hälsa eller utveckling finns behov av att begränsa den unges närvaro på platsen eller i området, och
2. den unge har ett vårdbehov på grund av sådana förhållanden som avses i 3 § LVU och det med hänsyn till den unges hälsa och utveckling finns behov av att begränsa den unges närvaro på platsen eller i området.
Beslut om denna typ av vistelseförbud föreslås meddelas av för- valtningsrätten efter ansökan av socialnämnden, på motsvarande sätt som i dag gäller bland annat vid ansökan om beredande av vård med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Enligt förslaget ska nuvarande handläggningsregler i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga om barnets bästa, rätten till muntlig förhandling och offentligt biträde gälla även vid ärenden och mål om vistelseförbud. Beslut om vistelseförbud ska omprövas av socialnämnden var tredje månad. Nämndens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet ska upphöra när för- utsättningarna för vistelseförbud inte längre är uppfyllda, och senast när den unge fyller 18 år. Får socialnämnden kännedom om att den unge har överträtt ett vistelseförbud ska nämnden skyndsamt kalla den unge och dennes vårdnadshavare till samtal. Polismyndigheten och socialtjänst ska ha en skyldighet att underrätta socialnämnden om de påträffar eller får kännedom om någon som överträder ett meddelat vistelseförbud. Socialnämnden ska kunna begära handräckning av Polismyndigheten för att förflytta ett barn som befinner sig på en plats eller inom ett område i strid med ett meddelat vistelseförbud.
I polislagen föreslås en bestämmelse som möjliggör att en person som av en polisman påträffas på en plats eller ett område i strid med ett meddelat vistelseförbud får tas om hand av polismannen för att överlämnas till föräldrarna, vårdnadshavarna eller socialnämnden.
De författningsändringar som trots ställningstagandet i sak ändå lämnas har föreslagits träda i kraft den 1 juli 2023.
Promemorian har remissbehandlats.
62
6 Vistelseförbud i Danmark och Norge
6.1 Inledning
Det nämns i uppdragsbeskrivningen (se bilaga 1) att det finns två olika varianter av vistelseförbud i Danmark och att det kan beslutas om liknande åtgärder i andra länder som Storbritannien och USA. Olika typer av vistelseförbud finns även i Norge. I detta kapitel lämnas en redogörelse för de möjligheter att förbjuda en enskild person att vistas på en viss plats som finns i Danmark och Norge. Redogörelsen är begränsad till så kallade administrativa förbud och omfattar alltså inte förbud som får meddelas inom ramen för påföljdssystemet. Redogörelsen gör det möjligt att ta del av den kunskap och erfarenhet som finns i de nordiska länderna som har en i stora delar liknande rättsordning som Sverige. Kapitlet bygger på innehållet i författningar och doktrin men även på information som inhämtats från ländernas respektive polismyndigheter.
6.2 Danmark
I Danmark finns i den så kallade ordensbekendtgørelsen1 bestämm- elser som bland annat syftar till att säkerställa allmän ordning och säkerhet på offentliga platser, exempelvis gator, vägar, offentliga parker, vänthallar, nöjesställen, offentliga kontor och köpcentrum. Polismyndigheten ges bland annat möjlighet att, under vissa förutsättningar, inskränka enskildas rätt att uppehålla sig på sådana platser genom tidsbegränsade zoneforbud.
1 Bekendtgørelse nr. 511 af 20. juni 2005 om politiets sikring af den offentlige orden og beskyttelse af enkeltpersoners og den offentlige sikkerhed mv., samt politiets adgang til att iværksætte midlertidige foranstaltninger
63
Slagsmål, skrik, berusning och andra liknande beteenden, som är ägnade att störa den allmänna ordningen, är förbjudna (3 §). Om en person flera gånger har överträtt vad som gäller kan polisen bland annat förbjuda denne att uppehålla sig inom en radie om 100 meter från platsen där den senaste överträdelsen ägde rum (6 § andra stycket). För att ett sådant förbud ska få meddelas krävs att det finns anledning att tro att hen åter kommer att begå en förseelse inom det tänkta förbudsområdet. Förbudet ska vara skriftligt och måste motiveras. En tidsfrist, som inte får överstiga två år, måste också anges. Den som överträder ett förbud döms till böter.
Den danska polismyndigheten kan också förbjuda en person som har uppvisat ett särskilt otrygghetsskapande beteende eller med sitt uppträdande bidragit till att skapa särskild otrygghet att färdas fram och tillbaka eller vistas inom en radie av 500 meter från den plats där beteendet eller uppträdandet har ägt rum (6 § femte stycket). Om det är motiverat utifrån geografiska eller andra hänsyn, får förbudsradien vara 1 000 meter. Även i detta fall måste det finnas anledning att tro att personen åter kommer att uppträda på ett sådant sätt inom det tänkta förbudsområdet. För ett sådant förbud måste också fastställas en tidsfrist. Fristen får inte överstiga tre månader, men kan förlängas med högst tre månader åt gången. För över- trädelse av förbudet döms till fängelse i högst ett år och sex månader eller, om omständigheterna är särskilt förmildrande, till böter. Den aktuella bestämmelsen infördes 2009 och utvidgades i fråga om förbudsradien till sin nuvarande lydelse 2017.
Härutöver finns det enligt den danska lagstiftningen möjlighet att inskränka rörelsefriheten för personer som dömts för bland annat gängrelaterade brott. Förbudet som kallas opholdsforbud behandlas inte närmare i denna promemoria. I mars 2021 lades det fram ett förslag om att införa en ny typ av trygghetsskapande uppehållsförbud riktat mot grupper av personer som vistas på en viss plats.2 Bakgrunden till förslaget var önskemål om att öka tryggheten genom att förhindra att grupper av unga kriminella samlas på offentliga platser och genom sitt beteende skapar otrygghet för andra som rör sig i området. I motiveringen till förslaget framfördes också att förekomsten av sådana grupper inom vissa områden kan komma att påverka unga negativt på så sätt att de riskerar att bli
2 Se 2020/1 LSF 189 Forslag til Lov om ændring af straffeloven, lov om politiets virksomhed, retsplejeloven og udlændingeloven.
64
påverkade att välja en kriminell bana.3 Enligt förslaget skulle uppehållsförbud kunna meddelas av polisen för en grupp av personer som inom ett område uppvisar ett beteende (det behöver inte vara fråga om kriminella handlingar) som är ägnat att skapa otrygghet för de personer som bor eller rör sig i området. Förbudet skulle gälla i maximalt 30 dagar, med möjlighet att förlängas ytterligare 30 dagar. Förbudet skulle kunna riktas mot alla personer, oavsett ålder. Överträdelse av förbudet skulle bestraffas med böter eller fängelse upp till ett år. Förslaget röstades ned av Folketinget.4
6.3 Norge
I den norska straffeprosessloven5 finns vissa bestämmelser om besøgsforbud och oppholdsforbud. Bestämmelserna om besøgs- forbud (222 a §) tar sikte på situationer då det finns anledning att tro att en person kommer begå vissa brott mot annan, och liknar till viss del vad som gäller enligt den svenska kontaktförbudslagen. Den som förbudet riktar sig mot kan bland annat förbjudas att uppehålla sig på vissa platser eller förbjudas att förfölja den som förbudet avses skydda. Ett besøgsforbud får till skillnad från det svenska kontaktförbudet meddelas inte bara till skydd för en viss namngiven person utan även till skydd för en närmare avgränsad krets personer. Bestämmelsen tar alltså inte sikte på att skydda en helt obestämd krets av personer och en person kan exempelvis inte nekas att uppehålla sig i Oslo centrum för att skydda alla som kan tänkas vistas där.6 På samma sätt som enligt den svenska regleringen beslutar åklagaren om sådana förbud och dessa ska gälla för viss tid.
Åklagaren kan också förbjuda en eller flera personer att uppehålla sig på specifika platser i syfte att förebygga gängkriminalitet (opp- holdsforbud, se 222 b §). För sådant förbud krävs att personen eller personerna tillhör eller har anknytning till en grupp personer som brukar använda våld och att det föreligger fara för våldsamheter mellan den och en annan grupp av personer. Det krävs dock att det finns skäl att tro att våldsamheterna kan medföra skada på personer
3 2020/1 LSF 189 Forslag til Lov om ændring af straffeloven, lov om politiets virksomhed, retsplejeloven og udlændingeloven, avsnitt 2.2.2.
4 xxxxx://xxx.xx.xx/xxxxxxx/00000/xxxxxxxxxx/x000x/xxxxx.xxx
5 Lov av 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker
6 NOU 2020:4 Straffelovrådets utredning nr. 1 Kriminalisering av deltakelse i og rekruttering til kriminelle grupper.
65
som bor på eller uppehåller sig i närheten av den aktuella platsen. Om det finns särskilda skäl får förbudet riktas mot alla som tillhör eller är associerade med de aktuella grupperingarna. Förbudet gäller för viss tid, högst ett år åt gången. Åklagaren måste snarast, men senast fem dagar efter beslutet, överlämna saken till rätten för prövning. Oppholdsforbud får endast meddelas om det är proportionerligt och tillräckliga skäl talar för åtgärden (170 a §). Den aktuella bestämmelsen infördes på 1990-talet för att komma till rätta med angrepp mot MC-gängens klubblokaler men har enligt den norska polismyndigheten inte något större tillämpningsområde idag. Det finns ytterligare en bestämmelse om oppholdsforbud för personer under 15 år (222 c §). Av bestämmelsen framgår att åkl- agaren kan förbjuda en person under 15 år att befinna sig på en bestämd plats, om det finns skäl att tro att faran för att personen kommer att begå en straffbar handling ökar om hen befinner sig där. Ett sådant förbud ska gälla för viss tid, högst sex månader, dock endast så länge villkoren för förbudet är uppfyllda. Förbudet ska vara skriftligt och motiverat. Om barnets förmyndare inte samtycker till förbudet ska åklagaren snarast, men senast inom fem dagar, över- lämna saken till rätten för prövning. Även här gäller att förbud endast får meddelas om det är proportionerligt och tillräckliga skäl talar för åtgärden (170 a §). Om förbudspersonen bryter mot opp- holdsforbudet och påträffas av polisen kan polisen föra hem
personen.
Den som bryter mot förbud enligt 222 a eller 222 b § döms till böter eller fängelse i högst ett år (168 § straffeloven).
Det finns också möjlighet att inskränka rörelsefriheten för personer som döms för brott. Förbuden som i sådana fall kallas för kontaktförbud behandlas inte närmare i denna promemoria.
66
7 En ny reglering om vistelseförbud
7.1 En ny lag om vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser
Promemorians förslag: Det ska införas en ny möjlighet att under vissa förutsättningar förbjuda en person att – inom ett geo- grafiskt avgränsat område – vistas på allmän plats, på skolgårdar och på motsvarande områden utomhus vid förskolor och fritidshem, och i fordon på allmän plats (vistelseförbud).
Överträdelse av förbudet ska straffsanktioneras. Allmän åklagare ska pröva frågor om vistelseförbud. Bestämmelserna om vistelseförbud ska regleras i en ny lag. Lagen ska benämnas lagen om vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser.
Lagen påverkar inte den rätt som tillkommer den som förfogar över en plats inom området att begränsa tillträdet till denna.
Promemorians bedömning: En reglering om vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser är förenlig med grund- läggande fri- och rättigheter.
Den nya lagen bör utformas på samma sätt som jämförbar lagstiftning i kontaktförbudslagen, lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och lagen om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek, om det inte finns skäl som talar emot det.
7.1.1 Befintliga åtgärder är inte tillräckliga
Omfattningen och konsekvenserna av den grova brottsligheten, inte minst i utsatta områden, är väl dokumenterad (se kapitel 3).
67
Våldshändelser inträffar i allt högre grad utomhus i det offentliga rummet och på andra platser inomhus där allmänheten vistas. Det riskerar inte bara att skada enskildas liv och hälsa utan skapar också otrygghet och begränsar påtagligt många enskilda personers frihet och tillgång till allmänna platser. Känslan av otrygghet sprider sig också till följd av att kriminella nätverk genom brottslig verksamhet etablerar kontroll över vissa platser i det offentliga rummet. Detta drabbar även lokala företagare, vilket riskerar att leda till sämre service och färre arbetstillfällen.
Det finns ett antal befintliga möjligheter för polisen att ingripa mot och avlägsna personer från en viss plats. Det handlar om möjligheterna att gripa en misstänkt gärningsman med stöd av rättegångsbalken för exempelvis förberedelse till brott. Polisen har också möjlighet att kortvarigt avvisa eller avlägsna en person med stöd av ordningslagen eller polislagen (se avsnitt 5.2 och 5.3). Dessa verktyg är dock inte tillräckliga för att förebygga eller förhindra att brott begås eller att brottslig verksamhet bedrivs på platser som kontrolleras och domineras av kriminella nätverk och för att åter- skapa tryggheten för allmänheten i lokalsamhället. Inte heller kontaktförbudslagen och tillträdesförbudslagstiftningen (se avsnitt 5.4), som ju är begränsad till en viss skyddsperson eller vissa specifika platser, utgör ett tillräckligt verktyg för att hålla enskilda personer borta från vissa platser eller områden i det offentliga rummet till förmån för allmänhetens behov av att tryggt kunna vistas där.
Det finns ett klart behov av ytterligare åtgärder för att motverka de kriminella nätverkens aktiviteter och återupprätta tryggheten i lokalsamhället.
7.1.2 Syftet med en ny reglering om vistelseförbud
Allmänheten har ett mycket tungt vägande intresse av att tryggt kunna vistas i ett område eller på en viss plats, och företagare av att kunna bedriva verksamhet, utan att behöva riskera att komma i vägen för skjutningar eller annars bli utsatt för brott. Enligt promemorian bör det vara den som agerar på ett sådant sätt att tryggheten på en viss plats hotas som ska få tåla inskränkningar i sin rörelsefrihet, inte den som upplever otrygghet när hen uppehåller sig
68
där för att exempelvis ta sig till och från arbete eller skola, utöva idrott, friluftsliv eller andra aktiviteter.
Det framstår mot den bakgrunden som rimligt att det införs en ny reglering om vistelseförbud. En sådan reglering skulle göra det möjligt att, under vissa förutsättningar, hålla personer med koppling till kriminella nätverk borta från vissa platser om personen riskerar att främja brott eller brottslig verksamhet som begås av det kriminella nätverket. Ett sådant verktyg kan skydda allmänheten genom att minska brottsligheten och öka tryggheten i framför allt utsatta områden. En ny lagstiftning skulle alltså syfta till att stärka brottsbekämpningen och inte primärt syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet på dessa platser.
Ett sådant vistelseförbud som nu diskuteras skulle vara förenat med en straffrättslig påföljd. Utan en möjlighet att straffrättsligt ingripa mot den som överträder ett vistelseförbud riskerar ett förbud att inte bli särskilt effektivt (se vidare avsnitt 7.9.1).
En ny möjlighet att utfärda individuella straffsanktionerade vistelseförbud skulle sammanfattningsvis syfta till att bekämpa brott genom att förebygga och förhindra att brott begås eller brottslig verksamhet bedrivs av kriminella nätverk på vissa specifika platser. På så sätt kan enskildas liv och hälsa skyddas och allmänhetens trygghet öka i lokalsamhällen som drabbas av nätverkens brotts- lighet. Genom detta kan i sin tur de positiva effekter som anges i avsnitt 3.3 uppnås.
7.1.3 Förhållandet mellan straffsanktionerade vistelseförbud och vissa grundläggande fri- och rättigheter
En särskild fråga är hur ett straffsanktionerat vistelseförbud för- håller sig till grundläggande fri- och rättigheter. Den närmare innebörden av de fri- och rättigheter som regleringen aktualiserar redovisas i avsnitt 4.2, 4.3 och 4.5. Det handlar främst om rätten till rörelsefrihet enligt regeringsformen, det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen och EU-stadgan om de grundläggande rätt- igheterna. Även Barnkonventionen ska beaktas vid framtagande av ny reglering (se avsnitt 4.4).
Ett straffsanktionerat förbud för enskild att vistas på vissa platser där allmänheten har rätt att röra sig skulle inskränka den grundlags- stadgade rörelsefriheten (se 2 kap. 8 § regeringsformen). Denna
69
rättighet får begränsas genom lag, men en sådan begränsning får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demo- kratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den, eller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.
Även Europakonventionen och EU-stadgan innehåller bestämm- elser om rörelsefrihet. Enligt konventionen får rörelsefriheten inskränkas genom lag om det är nödvändigt i ett demokratiskt sam- hälle med hänsyn till bland annat statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott, skydda hälsa, moral eller annans fri- och rättigheter. Av EU-stadgan följer att begränsningar av rörelsefriheten måste vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot ett mål av allmänt samhälls- intresse som erkänns av unionen eller behov av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
För att ett vistelseförbud ska anses godtagbart måste det alltså motiveras utifrån ett godtagbart intresse och den inskränkning vistelseförbudet innebär måste stå i proportion till det ändamål förbudet ska tillgodose.
7.1.4 Hur en ny reglering om vistelseförbud kan förenas med grundlag, Europakonventionen och EU:s stadga
Fri- och rättigheter begränsas för godtagbara ändamål
Det står klart att de intressen som en reglering om vistelseförbud skulle skydda är starka. Det handlar om intresset av att förebygga och förhindra att brott begås, däribland allvarliga våldsbrott som riskerar människors liv och hälsa. Den kriminalitet som det handlar om att motverka är bland annat brottslighet som inbegriper skjut- vapenvåld och hot. Det handlar emellertid även om öppen narkotikahandel, vinningsbrottslighet, exempelvis utpressning, och skadegörelse. När sådan brottslighet står i samband med kriminella nätverks utövande av kontroll över ett område påverkas såväl en- skilda personer som företagare på ett sätt som allvarligt drabbar
70
lokalsamhället (se kapitel 3). De kriminella nätverken som verkar i ett visst område utövar brottslig verksamhet, provocerar enskilda och bygger genom sin närvaro upp ett skrämselkapital. För att återskapa tryggheten i de aktuella områdena är det viktigt att kunna ingripa inte bara då det finns risk för att allvarliga våldsbrott begås utan även då det finns risk för annan brottslig verksamhet som utövas av de kriminella nätverken (jämför prop. 2021/22:108 s. 29). Det ökande skjutvapenvåldet i det offentliga rummet och de kriminella nätverkens påverkan på lokalsamhället hotar det fria samhället. Att enskilda upplever otrygghet i lokalsamhället till följd av att man löper risk att skadas eller till och med dödas av våldsdåd eller till följd av att platsen kontrolleras av kriminella nätverk är negativt ur ett integritetsperspektiv och påverkar en påtaglig mängd enskilda personers rörelsefrihet. Det gäller såväl vuxna som barn.
Deras rätt att tryggt och säkert kunna röra sig och vistas i det offentliga rummet måste värnas.
En ny reglering om vistelseförbud är nödvändig och proportionerlig…
En begränsning av rörelsefriheten får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt och proportionerligt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. De åtgärder som hittills vidtagits för att stävja de kriminella nätverkens brottslighet har, med hänsyn till den ut- veckling som beskrivits ovan och i kapitel 3, inte varit tillräckliga. Möjligheten att begränsa fri- och rättigheter för personer som främjar kriminella nätverks brottslighet på vissa platser måste därför övervägas för att tillförsäkra andra enskilda deras rättighet att röra sig fritt i det offentliga rummet utan att bli utsatta för brott. Frågan är om en ny reglering om vistelseförbud utan konkret brotts- misstanke, baserad på risken för att brott eller brottslig verksamhet kan komma att utövas av kriminella nätverk på en viss plats, är en proportionerlig åtgärd.
Övervägandena om hur intresset av brottsbekämpning respektive enskildas intresse av att utöva sina fri- och rättigheter på en viss plats
71
bör balanseras förutsätter en analys av den nytta som nya möjligheter att utfärda straffsanktionerade vistelseförbud kan förväntas medföra. I den omfattning som det är möjligt bör analysen grunda sig på empiriskt underlag avseende tillämpning av liknande lagstiftning. Vidare krävs en analys av det förväntade intrånget i den enskildes fri- och rättigheter, innan en avvägning görs.
I linje med tillämpningen av regleringen om tillträdesförbud och de nordiska ländernas motsvarigheter till ett vistelseförbud får det inledningsvis antas att antalet meddelade förbud kommer att bli relativt få (se vidare avsnitt 9.2.2). Vistelseförbud bedöms ändå bli en verksam åtgärd i situationer då konfliktnivån mellan olika kriminella grupperingar i ett visst område intensifierats och behöver kylas ned för att undvika risk för användning av våld på platser i det offentliga rummet. Vistelseförbud bedöms också bli en verksam åtgärd i situationer då en kriminell gruppering tagit kontroll över ett område på ett sätt som skapar otrygghet samtidigt som de personer som främjar den brottslighet som utövas är väl kända.
De utökade möjligheterna att meddela föreskrifter om vistelseort inom ramen för påföljdssystemet och tillträdesförbudslagstift- ningen har fungerat väl. Det rör sig om åtgärder som liknar det vistelseförbud som nu övervägs och som har prövats och uppges ha haft avsedd effekt (se avsnitt 3.3). De befintliga åtgärderna är emellertid begränsade till att omfatta antingen personer som är dömda för brott eller begränsade platser, exempelvis en butik eller ett bibliotek. En reglering avseende ytterligare platser i det offentliga rummet, och som inte förutsätter en tidigare utdömd påföljd, kan förväntas ge motsvarande effekt i fler fall.
En polisman får, om det behövs för att avvärja en straffbelagd gärning, avvisa eller avlägsna en person från en plats och under vissa omständigheter även tillfälligt omhänderta personen (13 § polislagen, se avsnitt 5.3). Den aktuella bestämmelsen skulle bli tillämplig i samband med överträdelser av straffsanktionerade vistelseförbud. Genom dessa möjligheter att förhindra en person med vistelseförbud att vistas på vissa platser inom ett område där förbudet gäller, samt möjligheten att lagföra en person för överträdelser av förbudet, kan ett sådant verktyg antas vara verkningsfullt.
En reglering som gör det möjligt att utfärda vistelseförbud när det finns risk att kriminella nätverk begår brott eller bedriver
72
brottslig verksamhet inom ett visst område förväntas alltså leda till minskad brottslighet där. Därigenom kan tryggheten för en påtaglig mängd andra enskilda personer öka. En ny reglering om vistelseförbud kan alltså förväntas bli effektiv för att uppnå syftet med lagstiftningen.
Till skillnad från den befintliga lagstiftning som begränsar rätten för en enskild att vistas på en viss plats skulle det nu diskuterade vistelseförbudet, för att svara mot behovet av regleringen, baseras på en riskbedömning utan krav på konkret brottsmisstanke eller att den enskilde tidigare måste ha dömts för brott i området. I flera avgöranden från Europadomstolen har det framhållits att det ibland kan vara godtagbart att begränsa en persons rörelsefrihet utan en konkret brottsmisstanke. I det här sammanhanget kan särskilt nämnas domstolens praxis vad gäller maffian i Italien. Domstolen har slagit fast att maffian i Italien utgör ett allvarligt hot i förhållande till ett demokratiskt samhälle och att en åtgärd som innebär en inskränkning i rörelsefriheten för en person som har samröre med maffian – i syfte att bland annat förhindra brott – är en proportionerlig åtgärd (jämför Xxxxxxxx mot Italien och Labita mot Italien). Domstolen har också ansett en sådan åtgärd vara nödvändig innan en fällande dom i ett brottmål och har inte heller funnit åtgärden vara utesluten av en friande dom om det finns konkreta omständigheter som tyder på att personen kan komma att begå brott.1 I fallet Xxxxxx ansågs emellertid de inskränkningar som skett inte vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Detta eftersom Xxxxxx frikänts och det som åberopats till grund för hans samröre med maffian – att Labitas avlidne svåger var klanledare och att Xxxxxx själv inte visat någon livsstilsförändring eller genuin ånger
– inte utgjorde sådana konkreta omständigheter som tydde på att han skulle komma att begå brott.
Som berörs ovan utgör de kriminella nätverkens brottslighet och deras påverkan på lokalsamhället ett allvarligt hot mot det svenska samhället. Detta hot bör kunna likställas med den fara som maffian i Italien ansetts utgöra för det demokratiska samhället. Den in- skränkning i rörelsefriheten som en reglering om vistelseförbud skulle innebära i syfte att förhindra brott bedöms därför vara en proportionerlig åtgärd. För att vistelseförbud ska få meddelas måste det emellertid ställas upp krav på att riskbedömningen är baserad på
1 Labita mot Italien p. 195-196.
73
konkreta omständigheter som talar för att den som avses med förbudet kommer att främja ett kriminellt nätverks brottslighet i området.
Som skäl mot att införa möjligheten att meddela vistelseförbud kan anföras att det skulle innebära en alltför stor begränsning av den enskildes dagliga livsföring. Inskränkningen av rörelsefriheten skulle i de flesta fall bli mer kännbar än vid exempelvis tillträdesförbuds- lagstiftningen, där förbudet avgränsas genom att avse bland annat en viss butik eller ett visst bibliotek. Inskränkningen i detta fall skulle kunna bli påtagligt kännbar med inverkan på rätten till privatlivet om förbudet exempelvis skulle avse området där personen bor. Regleringen skulle därför behöva utformas så att möjligheterna att utfärda vistelseförbud inte blir för långtgående.
Ett vistelseförbud avseende vissa platser skulle inledningsvis behöva tillämpas i ett geografiskt avgränsat område. Promemorians bedömning är att det inte är ändamålsenligt att använda en på förhand bestämd förbudsradie, liknande den danska lagstiftningen (se avsnitt 6.2). Det geografiska området bör i stället bestämmas på ett sätt som är proportionerligt i det enskilda fallet utifrån risken för att brott begås eller brottslig verksamhet bedrivs av kriminella nätverk på platser i det offentliga rummet. Beslutet måste också vara tydligt preciserat så att den enskilde vet inom vilket område det är förbjudet för hen att vistas på de platser som regleringen omfattar.
Ett beslut om vistelseförbud behöver grundas på bedömningar av omständigheter hänförliga till den brottslighet som ska motverkas och den person som avses med förbudet. Som tidigare berörts ska det för denna typ av förbud inte krävas att den enskilde tidigare dömts för brott i området. Det bör däremot krävas att endast personer som medvetet befaras agera på sätt som främjar brottslighet som begås i den kriminella miljöns olika grupperingar kan bli föremål för vistelseförbud. Det bör vidare krävas att det finns en konkret risk för att den kriminella grupperingen kommer begå brott eller utöva brottslig verksamhet i det område som förbudet avser. Det bör också finnas begränsningar avseende vilken brottslighet det kan röra sig om. Ett vistelseförbud ska dessutom vara tidsbegränsat och möjlighet till omprövning ska finnas.
Med en reglering som tar det ovan sagda i beaktande bedöms intresset av att införa ett vistelseförbud för att förebygga brott väga tyngre än berörda personers intresse av att utöva sina fri- och
74
rättigheter på vissa platser inom ett geografiskt område utan begränsningar. Det finns starka skäl att i stället värna allmänhetens trygghet och rörelsefrihet på de aktuella platserna.
Det finns en tänkbar risk att ett förbud mot att vistas på vissa platser inom ett geografiskt avgränsat område skulle kunna skjuta över brottslighet till andra områden. Forskning talar dock emot att brottsligheten skulle omfördelas i någon större utsträckning och denna risk utgör därför inte skäl mot en reglering. Det är snarare mycket angeläget att skapa förutsättningar för att återupprätta tryggheten på de platser och inom de områden som kan komma i fråga för vistelseförbud.
Den begränsning i fri- och rättigheter som ovan skisserad ny reglering om vistelseförbud innebär får sammanfattningsvis inte anses gå utöver vad som är nödvändigt och proportionerligt med hänsyn till det ändamål som föranleder den.
…och även i övrigt förenlig med grundläggande fri- och rättigheter
En given utgångspunkt för en ny reglering om vistelseförbud är att det inte får finnas utrymme att besluta om förbud på grund av skäl som strider mot likabehandlingsprincipen, såsom att personen är av visst etniskt ursprung eller har viss sexuell läggning. En tydligt avgränsad lagstiftning är dessutom nödvändig för att uppfylla det krav på förutsebarhet som gäller i det straffrättsliga systemet och som bör uppställas här, eftersom det ytterst handlar om att bestämma ett straffbart område. Regleringen måste givetvis också utformas med beaktande av de lagstadgade fri- och rättigheterna och barns rättigheter enligt barnkonventionen.
Den begränsning i enskildas fri- och rättigheter som en ny reglering om vistelseförbud innebär sträcker sig inte så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Förslaget i promemorian innebär att begränsningen ska ske genom lag och grundar sig inte enbart på politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Vissa av de grupper vars brottsliga verksamhet kan aktualisera ett vistelseförbud består visserligen av personer med gemensam här- komst (se avsnitt 3.2). Den föreslagna regleringen tar dock sikte på den brottslighet som gruppen bedriver, inte på gruppens samman- sättning eller den åskådning som gruppen kan sägas stå för. Det
75
förhållandet att en reglering om vistelseförbud kan komma att träffa en eller flera individer i en grupp av personer, som har gemensam härkomst eller samsyn i olika åsikter, utgör därför inte hinder mot en sådan lagstiftning.
Som ytterligare rättssäkerhetsgaranti bör redan här framhållas behovet av att det i varje enskilt fall görs en bedömning av åklagare, och efter begäran om prövning även i domstol. På det sättet kommer det att kunna säkerställas att regleringen i enskilda fall tillämpas på ett proportionerligt och välavvägt sätt där förbudspersonens rörelse- frihet eller rätt till privat- och familjeliv inte inskränks i högre grad än vad som är nödvändigt för att förebygga och förhindra brott, och därigenom skydda andra enskildas fri- och rättigheter.
En ny reglering med ett straffsanktionerat vistelseförbud på vissa platser inom ett geografiskt avgränsat område bedöms samman- fattningsvis vara förenlig med grundlagarna, Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll samt EU-stadgan.
7.1.5 Ett förbud att vistas på allmän plats och vissa andra platser
Rekvisiten allmän plats och offentlig plats
Begreppet allmän plats förekommer i flera straffrättsliga lagstiftningar däribland 16 kap. 11 och 16 §§ brottsbalken och 1 § lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, knivlagen. En allmän plats anses i denna reglering vara varje plats, utomhus eller inomhus, som är upplåten för eller regelbundet besöks av allmänheten. Om allmänheten har tillträde endast under vissa tider är platsen allmän under denna tid men inte i övrigt. Som allmänna platser anses därför bland annat vägar, gator, torg, parker, väntsalar, spårvägs- och busstationer, restauranger, hotell, affärer, teatrar och biografer, men även idrottsområden, bad- och campingplatser, kyrkogårdar och utrymmen i tåg, bussar och andra allmänna kommunikationsmedel. Entréer och väntrum på ett sjukhus och i myndigheters lokaler är också att betrakta som allmänna platser i den utsträckning allmänheten kan sägas ha tillträde dit. Skog och mark samt enskilda områden dit allmänheten inte har tillträde utgör inte allmän plats (propositionen om ett utvidgat knivförbud m.m., prop. 1989/90:129 s. 10). Allmän plats anses ha
76
samma innebörd i 6 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen och 3 kap. 12 § första stycket 1 yttrandefrihetsgrundlagen, där uttrycket också förkommer. (Se vidare propositionen om knivförbud i vissa fall m.m., prop. 1987/88:98 s. 12.)
Från begreppet allmän plats ska skiljas offentlig plats enligt 1 kap. 2 § ordningslagen. En offentlig plats omfattar i första hand trafik- områden av olika slag. Det handlar om allmänna vägar enligt väglagstiftningen liksom gator, vägar, torg, parker och andra platser för allmän trafik (första stycket 1 och 2). Områdena ska i detaljplan vara redovisade som allmän plats och de ska ha upplåtits för sitt ändamål. Till väg hör förutom själva vägbanan befintliga anordningar såsom gång- och cykelbanor, rastplatser med mera.
En offentlig plats är även hamnområden, om de har upplåtits för hamnverksamhet och är tillgängliga för allmänheten (första stycket 3), och landområden eller utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik (första stycket 4). Det handlar exempelvis om gång-, cykel- och bilvägar samt torg inom så kallade storkvarter som utgör offentliga platser enligt den fjärde punkten. Även större parkeringsplatser som är avsedda för allmän- heten anses som offentliga platser. I de fall parkeringsplatsen är i anslutning till en stormarknad, en idrottsplats eller en frilufts- anläggning är den också att betrakta som en offentlig plats. Begreppet är emellertid inte avsett att omfatta ett idrotts- eller fritidsområde även om det då kan förekomma exempelvis gång-, cykel- eller ridvägar inom området som är att anse som offentliga platser. Även så kallade innetorg kan vara att betrakta som offentliga platser. Avgörande är då om genomgångstrafik av någon betydelse förekommer. Parkeringsgarage och parkeringshus är i allmänhet inte att betrakta som offentliga platser enligt fjärde punkten.
Om ett område eller utrymme är tillgängligt för allmänheten endast under vissa tider, är det offentlig plats under dessa (tredje stycket).
Regleringen bör ta sikte på de platser där de problem som ska åtgärdas är som mest påtagliga. Det handlar om brottslighet som
77
bedrivs på gator och torg och andra platser, inomhus och utomhus, där allmänheten har rätt att röra sig.
Regleringen syftar inte till att förebygga eller förhindra alla brott som kan begås av personer med anknytning till kriminella nätverk, exempelvis brott mot närstående i enskildas hem eller på andra enskilda platser. Syftet med regleringen är att förebygga och förhindra brottslighet som begås av de kriminella nätverken i det offentliga rummet och öka tryggheten hos allmänheten i lokal- samhället. Redan av den anledningen bör regleringen inte träffa ett geografiskt område i dess helhet. Det finns inte heller, och vore knappast proportionerligt att införa, möjlighet att säkerställa efterlevnad genom exempelvis husrannsakan för tillträde till en- skildas hem inom ett visst område enbart i syfte att kontrollera om ett vistelseförbud följs. Vistelseförbudet bör i stället avse platser, inom ett geografiskt avgränsat område, där den brottslighet som förbudet syftar till att förebygga och förhindra brukar begås.
Behovet av en reglering om vistelseförbud gör sig främst gällande på platser där skjutningar inträffar, drogförsäljning sker, där unga riskerar att ledas in i kriminalitet eller annars utgör tillhåll för kända kriminella. Det handlar i första hand om gator, torg, parkerings- platser och parker, det vill säga offentliga platser enligt ordningslagen.
Brottsligheten begås emellertid också på andra platser där allmänheten vistas. Exempelvis i väntsalar, restauranger och ut- rymmen i allmänna kommunikationsmedel men också inifrån fordon. Drogförsäljning sker inte sällan i gallerior och parkerings- garage. Utpressning mot näringsidkare kan begås i företagets lokaler, exempelvis en butik. Ett tillämpningsområde som endast omfattar begreppet offentlig plats framstår därför som alltför snävt för att uppnå syftena med lagstiftningen.
Regleringen om vistelseförbud bör därför enligt promemorian som utgångspunkt gälla på allmän plats så som det definieras i den straffrättsliga regleringen. Uttrycket är mera vidsträckt och medför att tillämpningsområdet omfattar en stor del av den geografiska ytan i utsatta områden och de flesta platser, inomhus och utomhus, där allvarliga våldsbrott begås och annan brottslighet som påverkar tryggheten hos allmänheten bedrivs.
I knivlagen infördes år 2000 ett uttryckligt förbud mot att, utöver på allmän plats, inneha kniv i fordon på allmän plats. Regeringen
78
redogör i propositionen för att viss osäkerhet i praxis kommit att råda kring frågan om en bil som befinner sig på allmän plats också utgör allmän plats. En sådan reglering ansågs motiverad och förbudet infördes därför i lagtexten (propositionen En skärpt vapenlagstiftning, prop. 1999/00:27 s. 82 och 83).
Skjutningar som sker i den gängkriminella miljön kan också ske inifrån fordon, under färd eller stillastående på exempelvis en parkeringsplats. Även annan brottslighet kan ta sin utgångspunkt i transport med fordon. För att en reglering om vistelseförbud ska vara verkningsfull behöver förbudet omfatta alla sorters vistelse på en allmän plats inklusive vistelse i ett fordon. Polisen får i sådana fall avvisa eller avlägsna förbudspersonen även om denne befinner sig i en bil på allmän plats. Promemorian föreslår därför att regleringen om vistelseförbud ska gälla även i fordon på allmän plats.
Som berörs i avsnitt 3.2 inträffar skjutningar även i områden kring skolor. Skolområden riskerar också att bli samlingsplats för kriminella och användas vid narkotikaförsäljning och vålds- uppgörelser. En skolbyggnad anses inte utgöra allmän plats. Skolorna är upplåtna för lärare och elever men i princip inte fritt tillgängliga för allmänheten. Frågan om skolgårdar dit utomstående i och för sig kan bereda sig tillträde utgör allmän plats berörs i förarbetena till knivlagen där det sägs vara tveksamt om platserna är att betraktas som allmänna. För att säkerställa att det så kallade knivförbudet ska gälla även inom skolområden anges därför uttryck- ligen i lagen att förbudet gäller skolområden där grundskole- eller gymnasieundervisning bedrivs (prop. 1989/90:129 s. 10 och 11).
Att elever, lärare och annan skolpersonal inte kan känna sig trygga inom ett skolområde är oacceptabelt. Staten har en skyldighet att se till att enskilda, i förhållande till andra enskilda, tillförsäkras rätt till skydd för sina fri- och rättigheter. Dessa positiva skyldig- heter ska tolkas i ljuset av barnkonventionens principer om barnets bästa och rätt till liv, överlevnad och utveckling. Det står enligt promemorian klart att tryggheten hos elever, och även skolpersonal, motiverar att vistelseförbud ska gälla även inom skolområden. Detsamma gäller liknande områden utomhus vid förskolor och fritidshem där problemen också kan förekomma. Promemorian föreslår därför att regleringen om vistelseförbud ska gälla på skolgårdar och motsvarande områden utomhus vid förskolor och
79
fritidshem (jämför 6 kap. 2 § 1 lag [2018:2088] om tobak och liknande produkter).
…men inte skogsområden eller annan plats där människor brukar samlas
Skogsområden omfattas inte av det ovan föreslagna tillämpnings- området. Skogsområden används av de kriminella nätverken, inte minst för att gömma narkotika och vapen. Det förekommer också att kroppar göms i skogsområden efter användande av dödligt våld. Behovet av att kunna meddela vistelseförbud avseende skogsområden, för att uppnå syftena med denna lagstiftning, bedöms emellertid vara mycket begränsat. Promemorian lämnar därför inte något sådant förslag.
Som ett alternativ till att, utöver allmän plats, ange de särskilda platser där vistelseförbud ska gälla skulle kunna vara att använda den gränsdragning som följer av 9 kap. 1 a § 1 vapenlagen (1996:67). Gränsdragningen används också i den nya särskilda straffskärpnings- bestämmelsen i 29 kap. 2 a § brottsbalken med ikraftträdande den 1 juli 2023 och som tar sikte på våldsamma uppgörelser bland kriminella. I båda regleringarna anges att det ska vara fråga om brott på allmän plats eller ”…annan plats där människor brukar samlas eller har samlats…”. Med begreppet annan plats där människor brukar samlas eller har samlats avses enligt förarbetena en plats som inte utgör allmän plats men som regelmässigt fungerar som samlingsplats eller där det vid tillfället för brottet finns en folksamling. Det kan exempelvis vara en myndighets-, företags- eller föreningslokal eller ett skol- eller universitetsområde dit allmänheten inte har tillträde. Det krävs inte att människor är samlade på platsen vid tillfället för brottet, utan endast att människor regelmässigt samlas där. Om en plats normalt inte utgör en samlingsplats men det finns en folksamling där när brottet begås, är det i stället fråga om en annan plats där människor har samlats. Det kan i princip vara fråga om vilken plats som helst som inte är allmän, exempelvis en skogsdunge som fungerar som tillfällig festplats. (Propositionerna Skärpta straff för brott i kriminella nätverk, prop. 2022/23:53 s. 150 och Skärpningar i vapenlagstiftningen, prop. 2013/14:226 s. 47.) En sådan gränsdragning skulle omfatta de platser som den föreslagna lagstiftningen syftar till att skydda. Gränsdragningen är dock enligt
80
promemorian inte tillräckligt tydligt avgränsad och bedöms inte uppfylla de krav på förutsägbarhet som krävs i fråga om platsen för ett vistelseförbud då det här handlar om att bestämma ett straffsanktionerat förbudsområde. Promemorian lämnar därför inte något sådant förslag.
Sammanfattningsvis föreslår promemorian att den nya regleringen om vistelseförbud ska möjliggöra förbud att vistas på allmän plats, på skolgårdar och på motsvarande områden utomhus vid förskolor och fritidshem, och i fordon på allmän plats, inom ett geografiskt avgränsat område som anges i det enskilda fallet. Det geografiska förbudsområdet ska bestämmas utifrån omständighet- erna i varje enskilt fall, vara väl avgränsat och inte vara större än vad som krävs för att uppnå syftet med förbudet (se vidare avsnitt 7.2.3).
Den befintliga tillträdesförbudslagstiftningen ger möjlighet att, när det finns risk för att brott begås, förbjuda enskilda personer att vistas i vissa lokaler som är allmänna platser och vid idrottsarrangemang som arrangeras på sådana platser. En person kan alltså komma att omfattas av såväl tillträdesförbud enligt lagen om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek och lagen om tillträdes- förbud vid idrottsarrangemang som vistelseförbud enligt den nu föreslagna lagen. Promemorian återkommer i avsnitt 7.5.4 till situationen med sammanfallande förbudsområden.
Den som genom äganderätt eller med annat rätt, exempelvis nyttjanderätt, förfogar över en plats kan normalt bestämma vem som får vistas där. Denna rätt påverkas inte av att det nu föreslås införas en lag om vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser. En upplysningsbestämmelse av denna innebörd föreslås införas i den nya lagen. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt tillträdesförbudslagstiftningen.
7.1.6 Åklagare ska pröva frågan om vistelseförbud
Ett vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser skulle i många delar likna de individuella förbudstyper som finns reglerade i
81
kontaktförbudslagen och tillträdesförbudslagstiftningen. I likhet med den lagstiftningen bör ett beslut om vistelseförbud fattas av en myndighet eller ett annat allmänt organ. Det blir då det allmänna som tar ställning till rätts- och bevisfrågor samt avgör om förbud ska beslutas eller inte. Därmed blir det också det allmänna som bestämmer hur förbudet ska utformas och som därigenom be- stämmer det straffbara området för överträdelse av förbudet. Dessutom bör det finnas en möjlighet till domstolsprövning av ett beslut att meddela vistelseförbud. Ett sådant system bör vara enkelt och fungera så snabbt som möjligt.
Åklagare gör bedömningar i liknande ärenden, exempelvis om kontaktförbud och tillträdesförbud och har erfarenhet av att hantera sådana ärenden. Åklagarens beslut att meddela vistelseförbud skulle kunna prövas av allmän domstol.
Ett alternativ, i linje med vad som exempelvis gäller enligt den danska regleringen (se avsnitt 6.2), är att ge Polismyndigheten utökade befogenheter. Om det alternativet väljs skulle bestämm- elserna kunna placeras i ordningslagen, polislagen eller i en ny lag.
Som berörs ovan syftar ett vistelseförbud enligt den nu föreslagna regleringen till att bekämpa brott genom att förebygga och förhindra att brott begås eller brottslig verksamhet bedrivs av kriminella nätverk på vissa platser. Regleringen syftar alltså inte i första hand till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och bör därför inte placeras i ordningslagen med möjlighet för polis att fatta beslut.
Frågan är om polis bör kunna fatta beslut om vistelseförbud med stöd av en reglering som kan placeras i polislagen eller i en ny lag. Den riskbedömning som enligt promemorians förslag ska genomföras ställer höga krav från rättssäkerhetssynpunkt och kräver såväl en noggrann utredning som en noggrann prövning av bevisning. Även om ändamålen med regleringen sammanfaller med Polismyndighetens arbetsuppgifter, att förebygga och förhindra brottslig verksamhet, kan det uppfattas som problematiskt att låta myndigheten, som sedan även ska kontrollera efterlevnaden av ett vistelseförbud, ta ställning till frågor om den enskildes rörelsefrihet och att fatta beslut om förbudets omfattning. En skyndsam handläggning av Polismyndigheten riskerar också att leda till en väl summarisk handläggning. Eftersom ett förbud i många fall kommer att innebära en förhållandevis stor inskränkning i den enskildes fri- och rättigheter måste ett rättssäkert beslutsförfarande säkerställas.
82
Enligt promemorian är det lämpligaste alternativet att låta åklagare pröva frågan om vistelseförbud. Åklagare har vana att hantera bevisfrågor. Fördelen med en sådan ordning är också att frågorna kan behandlas skyndsamt, samtidigt som det finns utarbetade system som säkerställer att förfarandet blir rättssäkert. Åklagarens beslut om vistelseförbud bör exempelvis delges och kunna prövas av allmän domstol (se vidare avsnitt 7.3.2 och 7.7.1.).
7.1.7 En ny lag
De ovan nämnda befintliga individuella förbudstyperna har delats upp i särskilda lagar med delvis olika skyddsintressen och med förbud som avser en viss skyddsperson eller begränsade, särskilt utpekade, platser. De nya bestämmelserna om vistelseförbud kommer att omfatta allmänna platser och vissa andra platser inom geografiskt avgränsade områden och passar inte in i någon av de befintliga lagarna om kontakt- och tillträdesförbud. Som nämnts ovan kommer den nu föreslagna regleringen också att syfta till att förebygga och förhindra brott och passar därför inte in i ordnings- lagen. Det får därmed anses mest lämpligt att regleringen samlas i en ny lag. Lagen bör benämnas lagen om vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser.
Det finns pedagogiska fördelar med att utforma lagstiftningar med liknande syfte på likartade sätt. En ny reglering om vistelse- förbud rör – i likhet med kontaktförbudslagen och tillträdesförbuds- lagstiftningen – en begränsning i förbudspersonens rörelsefrihet i syfte att förebygga och förhindra brottslighet. Regleringens upp- byggnad och innehåll kommer att till stor utsträckning att överensstämma med kontaktförbudslagen och tillträdesförbuds- lagstiftningen. Även den lag som nu förslås bör som utgångspunkt följa samma mönster som den lagstiftningen, om det inte finns skäl som talar emot det.
83
7.2 Förutsättningarna för vistelseförbud
7.2.1 Vem som får meddelas vistelseförbud vid risk för brott eller brottslig verksamhet
Promemorians förslag: Vistelseförbud får meddelas om det med hänsyn till omständigheterna
1. finns en påtaglig risk för att en grupp personer kommer att begå brott eller utöva brottslig verksamhet inom det område där förbudet avses gälla, och
2. kan befaras att den mot vilken förbudet avses gälla medvetet kommer att främja brottet eller den brottsliga verksamheten.
Vistelseförbud får inte avse en person under 15 år.
En tydligt preciserad bestämmelse med två olika riskbedömningar
Bestämmelsen om mot vem vistelseförbud ska få meddelas måste utformas på ett så tydligt och preciserat sätt som möjligt och får inte ge upphov till tolkningsproblem eller subjektiva bedömningar. Det ställs därmed höga krav på att rekvisiten måste vara klara och förutsägbara.
Vistelseförbud bör – på liknande sätt som kontaktförbud och tillträdesförbud – grundas på en bedömning av risken för brott eller andra angrepp på de intressen som lagstiftningen är avsedd att skydda. För att regleringen ska vara effektiv bör det emellertid inte ställas upp krav på att det föreligger en risk för att ett konkret brott kommer att begås i området. Det bör inte heller krävas att den person som förbudet avses gälla tidigare är dömd för brott i området. Sådana faktorer kan dock givetvis vara av betydelse i riskbedömningen. Promemorian föreslår en bestämmelse uppdelad på två olika riskbedömningar där den första bedömningen görs i förhållande till gruppen, det kriminella nätverket vars brottslighet ska motverkas, medan den andra bedömningen görs i förhållande till den person som förbudet är avsett att gälla.
84
Påtaglig risk för brott eller brottslig verksamhet…
När det i andra lagstiftningssammanhang behövs för att markera att det inte är fråga om misstankar om konkreta brott används begreppet brottslig verksamhet. I 24 kap. 1 § rättegångsbalken, som innehåller huvudregeln om häktning, talas det om att den misstänkte fortsätter sin brottsliga verksamhet. I 28 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken används begreppet för att möjliggöra husrann- sakan i lokaler som brukar användas gemensamt av personer som kan antas ägna sig år brottslig verksamhet. I 36 kap. 1 b § brottsbalken regleras möjligheten att förverka utbyte av brottslig verksamhet.
Begreppet brottslig verksamhet användes även i den numera upphävda polisdatalagen (2010:361) och förekommer alltjämt i sådan registerlagstiftning som reglerar brottsbekämpande organs rätt att behandla personuppgifter. Det handlar bland annat om lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, preventivlagen, och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet, inhämtningslagen. I för- arbetena till bestämmelserna om tvångsmedelsanvändning i samband med att preventivlagen gjordes permanent anförs att termen har den fördelen att den kan användas även vid framåtsyftande bedömningar (propositionen Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott, prop. 2013/14:237 s. 104).
Ett krav på en närmare konkretisering av ett visst brott kan riskera att göra den nu föreslagna lagstiftningen ineffektiv. Risk- bedömningen avseende framtida brottslighet bör därför utformas så att det ska finnas en risk för att brott begås eller brottslig verksamhet kommer att utövas inom det område där förbudet avses gälla.
För att vistelseförbud ska få meddelas måste det också ställas upp krav på att det finns konkreta omständigheter som talar för att sådan risk föreligger. Antagandet får inte bygga enbart på spekulationer eller allmänna bedömningar utan måste vara grundat på faktiska omständigheter, exempelvis uppgifter om uttalanden, hotelser eller andra faktiska handlanden som talar för att brott eller brottslig verksamhet av ett visst slag kommer att utövas inom det område där vistelseförbudet är avsett att gälla (se avsnitt 7.1.5). Detta krav bör komma till uttryck i lagtexten.
85
När regleringen i preventivlagen gjordes permanent ersattes ett misstankerekvisit enligt den tillfälliga lagstiftningen – särskilda skäl att anta att en person kommer att utöva viss brottslig verksamhet – med ett riskrekvisit – påtaglig risk. Att det ska vara fråga om en risk som är påtaglig ger enligt förarbetena uttryck för att det inte är fråga om en obetydlig, oklar eller avlägsen risk, utan en klar och konkret risk. Det ställs därmed ett krav på konkretion beträffande de omständigheter som åberopas för att en risk för brottslighet av visst slag föreligger. Något krav på en beskrivning av en viss gärning som ännu inte har begåtts är det emellertid inte fråga om. I många fall kan en rad olika scenarier vara tänkbara som alla kan inrymmas i begreppet brottslig verksamhet. Att riskbedömningen ska vara framåtblickande innebär att det ska finnas en klart förutsebar utveckling utifrån de faktiska omständigheterna, det vill säga att ett brott av visst slag kan komma att begås. Att risken ska vara påtaglig innebär även ett krav på viss sannolikhet för att risken ska förverk- ligas. (Se a. prop. s. 104-106 och 195).
Enligt promemorian bör kravet i den nu föreslagna regleringen komma till uttryck på motsvarande sätt och med samma betydelse som i preventivlagen. Det ska alltså krävas att det finns en påtaglig risk för brott eller brottslig verksamhet. I det följande används, i syfte att underlätta läsningen, även begreppet brottslighet i samma betydelse som brott eller brottslig verksamhet när det i sammanhanget inte finns behov av en mer precis definition.
Den befintliga regleringen i kontaktförbudslagen och tillträdes- förbudslagstiftningen tar sikte på brottslighet som begås av en enda person. Enligt promemorian bör det övervägas om tillämpnings- området för den nu föreslagna regleringen om vistelseförbud, för att inte träffa vidare än sitt syfte, i stället ska avgränsas till brottslighet som utövas av kriminella nätverk. Visserligen kan individbaserade konflikter förekomma i den kriminella miljön, men i första hand är det när de inblandade har en koppling till andra personer som är beredda att ta till våld som problematiken är tydlig (jämför prop. 2022/23:53 s. 71).
86
Behovet av vistelseförbud gör sig främst gällande för att förebygga eller förhindra brottslighet som utövas av personer i kriminella grupperingar. Dessa kan emellertid vara löst sammansatta grupperingar utan någon utåt sett iakttagbar organisation eller struktur. Brottslighet som begås i kriminella nätverk omgärdas ofta av en hög grad av skyddsåtgärder från nätverkets sida och det kan vara svårt att identifiera vilka personer inom den aktuella gruppen som kan befaras komma att ägna sig åt den brottsliga verksamheten. Det är särskilt i konflikter mellan grupperingar som allvarliga våldsspiraler kan uppstå. Det är också när grupper etablerar kontroll över en viss plats som tryggheten hos allmänheten kraftigt påverkas. Behovet av vistelseförbud förefaller inte vara särskilt stort när det gäller risken för brottslighet som begås av en enskild person. Enligt promemorian bör tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen därför avgränsas till att avse brottslighet som utövas av
kriminella nätverk.
Begreppet kriminella nätverk används i olika sammanhang för att beskriva en rad olika sorters konstellationer av brottsliga aktörer, allt från hierarkiska och formaliserade organisationer till lösare grupper. Någon definition av begreppet har inte ansetts nödvändig att införa i svensk lagstiftning och någon sådan föreslås inte heller här. I flera andra lagstiftningssammanhang har bestämmelser som avsett att träffa de kriminella nätverken formulerats med användning av begreppet grupp. Det handlar bland annat om den ovan nämnda straffskärpningsbestämmelsen i 29 kap. 2 a § brottsbalken som tar sikte på våldsamma uppgörelser bland kriminella. Bestämmelsen innebär att det vid straffvärdebedömningen som synnerligen försvårande omständighet ska beaktas bland annat om ett brott som inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person också haft bakgrund i eller varit ägnat att framkalla en konflikt mellan grupper av personer i vilken skjutvapen eller sprängämne eller annat liknande ämne använts.
Av propositionen följer att en grupp av personer består av minst två personer som är beredda att agera gemensamt eller för varandras räkning i konflikten. Det krävs inte att konflikten är mellan olika kriminella nätverk eller att den som utfört eller annars medverkat till brottet har en viss grupptillhörighet. Även interna konflikter där det i en större grupp finns två falanger som är i konflikt med varandra omfattas (a. prop. s. 71 och 151).
87
I propositionen Xxxxxxx tvångsmedel – effektiva verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott (prop. 2022/23:126) används också begreppet grupp. I förslaget till ett utökat tillämpningsområde för preventiva tvångsmedel som föreslås införas i en ny 1 a § i preventivlagen används rekvisiten inom en organisation eller grupp samt tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen. Bestämmelsen är utformad efter förebild i 1 § andra stycket preventivlagen. Enligt den bestämmelsen kan preventiva tvångs- medel användas mot en person när det finns en påtaglig risk för att brottslighet av visst angivet slag kommer att begås inom en organisation eller en grupp och det kan befaras att personen som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet.
Begreppet organisation eller grupp förekommer även i bestämmelserna i 5 kap. 3 § lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar samt 9 § lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning. Enligt promemorian bör tillämpningsområdet för den nu föreslagna regleringen formuleras på ett likartat sätt, det vill säga att det finns en påtaglig risk för att en grupp personer kommer att begå brott eller utöva brottslig verksamhet inom det område där vistelse-
förbudet är avsett att gälla (se avsnitt 7.1.5).
Det saknas skäl att även införa begreppet organisation i lagtexten. Detta eftersom lagen inte primärt syftar till att träffa sådana tätt slutna organisationer och sammanslutningar som exempelvis planlägger eller förbereder terroristbrott (jämför prop. 2013/14:237). Begreppet grupp ska ha samma betydelse som i preventivlagen och i den särskilda straffskärpningsbestämmelsen i brottsbalken.
Fara för att den person som avses med förbudet medvetet främjar gruppens brottslighet
Den andra riskbedömning ska ske i förhållande till den person som vistelseförbudet är avsett att gälla. Som berörs ovan kan det vara svårt att konkretisera hur risken för brottslighet inom en grupp kan komma att förverkligas, exempelvis när det gäller vilka personer inom den aktuella gruppen som ska anses vara gärningsmän. Något krav på att risken för att brottslighet av visst slag ska kunna knytas till ett utövande direkt av den person som meddelas vistelseförbud
88
bör därför inte ställas upp. När det har bedömts finnas en påtaglig risk för att brottslighet av visst slag kommer att begås av en grupp bör det i stället krävas en bedömning av att den person som avses med förbudet medvetet kommer att främja brottet eller den brottsliga verksamheten. Detta innebär att den person som avses med förbudet antingen kommer att agera i direkt syfte att främja viss brottslighet eller att denne inser att detta kommer att bli effekten av hens handlande.
En viss lättnad bör dock kunna ges beträffande den farebedömning som sker gentemot den mot vilken förbudet avses gälla. Det bör i dessa fall vara tillräckligt att det kan befaras att personen kommer att främja brottsligheten (jämför 1 § andra stycket preventivlagen och prop. 2013/14:237 s. 108 och 109).
För att ett sådant främjande ska kunna befaras måste det dock ställas upp ett visst krav på konkretion beträffande de om- ständigheter som läggs till grund för bedömningen. Omständigheter som kan tala för att en främjandefara föreligger bör exempelvis kunna vara den ställning personen har i gruppen (som ledare, aktiv medlem etcetera) eller att denne tidigare dömts för brottslighet som är relevant i sammanhanget. Även andra omständigheter som att personen tidigare har iakttagits hålla vakt, anordnat transport eller andra hjälpmedel, deltagit vid påtryckningar mot näringsidkare eller boende eller förmedlat pengar för gruppens räkning kan tala för en främjandefara. I författningskommentaren redogörs för hur begreppet främjande kan jämföras med medverkansbegreppet i brottsbalken.
En på detta sätt utformad riskbedömning i förhållande till den person som förbudet avses gälla kräver inte att personen tillhör ett kriminellt nätverk eller har en viss grupptillhörighet. Det innebär en viss risk för att en familjemedlem eller annan närstående person kan bli föremål för vistelseförbud om hen främjar brottslighet som begås av en medlem i ett kriminellt nätverk genom att exempelvis tillåta förvaring av vapen eller narkotika i sin bostad eller nyttjande av ett fordon i brottsligt syfte. Om ett krav på grupptillhörighet ställs upp riskerar emellertid lagstiftningen att leda till tillämpningssvårigheter. En persons grad av delaktighet i den brottslighet som kan befaras är dessutom en sådan omständighet som ska beaktas vid den proportionalitetsbedömning som ska ske i varje enskilt fall (se avsnitt 7.2.3). Enligt promemorian finns det därmed inte skäl att
89
ställa krav på att den person som förbudet avses gälla tillhör den kriminella gruppen.
Förbudet får inte avse personer under 15 år
Det är inte sällan ungdomar som begår allvarliga våldsbrott och annan brottslighet i kontexten av kriminella nätverk. Att unga personer lockas till och utnyttjas av de kriminella nätverken i brottsligt syfte leder även till nyrekrytering av kriminella. Regleringen om vistelseförbud bör därför omfatta unga personer. Barn under 15 år är emellertid inte straffmyndiga och kan inte dömas till påföljd för brott (se 1 kap. 6 § brottsbalken). Systematiska skäl påkallar därför att gränsen även i den nu föreslagna lagen med ett straffsanktionerat vistelseförbud dras vid ungdomar som är 15 år och äldre.
Enligt barnkonventionen får inget barn utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens och inte heller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende. Barnet har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp (artikel 16). Staten ska också enligt konventionen till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling (artikel 6.2). Även om det huvudsakliga skyddsintresset är att öka allmänhetens trygghet i samhället kan, som nämnts ovan, ett meddelat vistelseförbud i vissa fall också fungera skyddande för den unge. När det gäller den unges ställning som förbudsperson ställs dock höga krav på att den unges rättigheter enligt konventionen säkerställs. (Se vidare avsnitt 7.2.3.)
Samhället agerar redan i dag genom skyddande åtgärder i förhållande till ungdomar. Det handlar både om frivilliga stödinsatser och om beredande av vård enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga. Som berörs i avsnitt 5.6 bereds en annan departementspromemoria om Vistelseförbud för barn inom Regeringskansliet. I den promemorian övervägs om det bör införas en möjlighet för socialnämnden att i skyddande syfte få begränsa enskilda barns rätt att vistas på vissa platser eller i vissa områden i samhället. Promemorians bedömning är att det saknas stöd för att vistelseförbud för barn skulle komma att uppnå det avsedda syftet att förebygga och förhindra att barnet självt far illa. I promemorian
90
anges dock att det är viktigt att kunna gå in med insatser i ett tidigt skede när det finns tecken på att ett barn börjar utveckla ett normbrytande beteende. Detta för att öka chanserna att vända en negativ utveckling. Det nämns också att berörda myndigheter och aktörer påtalat att det krävs en kombination av insatser och åtgärder, samt god samverkan. (Se Ds 2022:12 s. 85.)
Syftet med det nu diskuterade vistelseförbudet är inte i första hand att skydda den person som förbudet avses gälla utan i stället att förebygga och förhindra brottslighet i det offentliga rummet med ökad trygghet i lokalsamhället som följd. Intresset av att den enskilde ungdom som kan bli föremål för vistelseförbud får sina rättigheter inskränkta måste vägas mot andras, även andra barn och ungdomars, rätt att fritt vistas på allmänna platser och på andra platser så som skolgårdar. Det finns inget som hindrar att regleringen om vistelseförbud för en enskild ungdom tillämpas i kombination med andra åtgärder från bland annat socialtjänstens sida som syftar till att skydda den unge när förutsättningarna för det är uppfyllda. En sådan tillämpning kan tvärtom ofta vara önskvärd för att genom samverkande åtgärder uppnå flera positiva effekter för en ung förbudsperson samtidigt som negativa följder av ett vistelseförbud mildras.
Se vidare avsnitt 7.5.2 om åklagarens möjlighet att inhämta yttrande från socialnämnden i ärenden om vistelseförbud.
7.2.2 De brott eller den brottsliga verksamhet som ska kunna leda till vistelseförbud
Promemorians förslag: Vistelseförbud får meddelas endast om brott eller brottslig verksamhet som riskerar att begås inom det område där förbudet avses gälla
1. har bakgrund i eller är ägnat att framkalla en konflikt mellan grupper av personer i vilken det finns risk för att skjutvapen eller sprängämne eller annat liknande ämne kan komma till användning, eller
2. utövas i organiserad form och är ägnat att skada tryggheten hos allmänheten.
91
Det är angeläget att det inte införs för långtgående möjligheter att meddela vistelseförbud enligt en reglering som utgår från be- dömning av risk för framtida brottslighet. För att lagstiftningen ska vara godtagbar utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv måste den befarade risken på något sätt konkretiseras. För att ett vistelseförbud ska vara aktuellt bör det vara fråga om risk för brottslighet som har koppling till området och till de intressen som lagstiftningen avser att skydda.
Det som i första hand gör sig gällande är sådana brott som begås som ett led i en kriminell uppgörelse, exempelvis mord och andra allvarliga våldsbrott. Det kan emellertid också vara fråga om mindre allvarliga brott som när de begås i kontexten av kriminella nätverk inskränker allmänhetens trygghet. Sådana brott kan begås mot enskilda personer och mot näringsidkare, exempelvis våldsbrott, olaga hot och utpressning. Det kan också vara brott som visserligen inte riktar sig mot någon enskild men som ändå skapar otrygghet i lokalsamhället. Exempel på sådana brott är hets mot folkgrupp och narkotikabrott.
En möjlig konstruktion vore att begränsa lagstiftningens till- lämpningsområde genom en uppräkning av de brott som kan medföra vistelseförbud, en så kallad brottskatalog. Det kan exempelvis handla om brott som består i våld eller hot eller som utgör ett led i vinningsbrottslighet, däribland narkotikaförsäljning. När det gäller misstankar om brottslig verksamhet som regleringen avser träffa är det dock sällan möjligt att veta vilka typer av konkreta brott som kan vara aktuella. En brottskatalog skulle därmed riskera att göra lagstiftningen svårtillämpad. En sådan lagstiftningsteknik bör därför inte användas. Eftersom regleringen syftar till att förebygga och förhindra såväl allvarlig som mindre allvarlig men otrygghetsskapande brottslighet, bör inte heller krav på ett visst straffvärde eller en viss straffskala användas.
Den brottslighet som lagstiftningen syftar till att förebygga och förhindra begås i kontexten av kriminella nätverk. Det framstår därför som mest lämpligt att lagens tillämpningsområde avgränsas genom att ange brottslighetens karaktär på ett liknande sätt som skett i andra sammanhang när lagstiftaren velat minska de kriminella nätverkens inflytande och på så sätt öka tryggheten i samhället.
Mot bakgrund av allvaret i den brottlighet som kännetecknar våldsamma uppgörelser genom skjutningar och sprängningar och de
92
konsekvenser denna brottslighet har i lokalsamhället, bör brottslighet som är inriktad på just våldsamma konflikter kunna föranleda vistelseförbud. I den ovan nämnda straffskärpnings- bestämmelsen i 29 kap. 2 a § brottsbalken anges att det ska beaktas om brottet haft bakgrund i eller är ägnat att framkalla en konflikt som innefattar skjutningar och sprängningar. I propositionen anförs att det bör krävas att gärningen i sig utgör en reaktion på eller kan ge upphov till framtida våld. En gärning kan exempelvis vara ägnad att framkalla en konflikt i vilken skjutvapen eller sprängämnen används om någon ur en grupp angriper en konkurrerande sammanslutning vars medlemmar har tillgång till vapen eller sprängämnen eller har en historik av skjutningar eller sprängningar. Varje angrepp mot en grupp av sistnämnda slag kan dock inte anses vara ägnat att framkalla en sådan konflikt. (Se prop. 2022/23:53 s. 71.)
Huruvida ett brott haft bakgrund i eller varit ägnat att framkalla en sådan konflikt som avses bör som utgångspunkt avgöras utifrån vad som är känt om det sammanhang i vilket brottet begåtts. Det kan bli relevant att beakta faktorer såsom gärningspersonens tidigare brottslighet, anknytning till kriminella nätverk eller tillhörighet till den kriminella miljön samt tillgång till skjutvapen eller sprängämnen med mera. I propositionen framhålls att det även med beaktande av sådana begränsningar som Polismyndigheten lyft fram i fråga om användningen av underrättelseinformation bör finnas goda förutsättningar att genom bland annat spanings- och underrättelse- uppgifter lägga fram relevant bevisning som styrker att rekvisiten är uppfyllda. (A. prop. s. 67-70.)
En liknande formulering som den i 29 kap. 2 a § brottsbalken bör enligt promemorian användas för att konkretisera den brottslighet som ska kunna föranleda vistelseförbud. Promemorian föreslår därför att vistelseförbud ska få meddelas om den befarade brottligheten, som avses i den framåtsyftande riskbedömningen, har bakgrund i eller är ägnad att framkalla en konflikt mellan grupper av personer i vilken det finns risk för att skjutvapen eller sprängämne eller annat liknande ämne kan komma till användning. Med en sådan formulering träffas både befarad brottslighet som skulle utgöra en reaktion på tidigare våldsdåd (hämndreaktioner) och befarad brottslighet som i sin tur kan ge upphov till framtida våld.
93