Въпреки че селското стопанство днес представлява само много малка част от икономиката на развитите страни, включително от тази на Европейския съюз (вж. фиш 5.2.10, таблица II), публичната намеса беше засилена наскоро чрез политиките в областта на
ОБЩАТА СЕЛСКОСТОПАНСКА ПОЛИТИКА (ОСП) И ДОГОВОРЪТ
След влизането в сила на Римския договор селскостопанските политики на държавите членки бяха заменени с механизми за намеса на общностно равнище. Основите на общата селскостопанска политика останаха непроменени от Римския договор насам, с изключение на правилата относно процедурата на вземане на решения. Договорът от Xxxxxxx призна съвместното вземане на решение като „обикновена законодателна процедура“ на общата селскостопанска политика, с която се замества процедурата на консултация.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Членове 38—44 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС)
ПРИЧИНИ ЗА СЪЩЕСТВУВАНЕТО НА ОСП
В момента на създаване на общия пазар от Римския договор през 1958 г. селското стопанство на шестте държави членки основателки се характеризираше със силна държавна намеса. За да се включат селскостопанските продукти в свободното движение на стоки, като същевременно се запази определена публична намеса в сектора на селското стопанство, трябваше да бъдат премахнати механизмите за намеса на национално равнище, несъвместими с общия пазар, и да бъдат пренесени на общностно равнище: това беше основната причина за възникването на ОСП.
Освен това намесата в селското стопанство се основаваше на широко разпространения по онова време принцип за спецификата на сектора, който е силно зависим от климатичните условия и географските ограничения и е подложен на системен дисбаланс между търсенето и предлагането, и вследствие на това се характеризира със силни колебания в цените и доходите.
Търсенето на хранителни продукти е нееластично, т.е. реагира слабо на промените в цените. В допълнение продължителността на циклите на производство и липсата на динамика в производствените фактори правят общото предлагане на селскостопански продукти твърде негъвкаво. Въз основа на това изобилието в предлагането предизвиква спад в цените, докато намаленото предлагане означава силен ръст на цените. Всички тези елементи водят до постоянна нестабилност на пазарите. При такова положение публичните органи винаги ясно са показвали тенденция към регулиране на селскостопанските пазари и подпомагане на доходите на производителите – тенденция, която беше пренесена и в ОСП.
Въпреки че селското стопанство днес представлява само много малка част от икономиката на развитите страни, включително от тази на Европейския съюз (вж. фиш 5.2.10, таблица II), публичната намеса беше засилена наскоро чрез политиките в областта на
селското стопанство и селските райони, които добавиха към помощта за традиционното функциониране на първичната дейност, а именно, производство на хранителни продукти, допълнителни измерения, сред които устойчиво развитие, борба срещу изменението на климата, териториално благоустройство и ландшафт, диверсификация и повишаване жизнеспособността на икономиката в селските райони или производството на енергия и биоматериали. Помощта за обществените блага или нетърговските функции на селскостопанската дейност, т.е. дейностите, за които не се получава печалба на пазара, се превърна впоследствие в ключово направление на най-новите политики за селското стопанство и селските райони, между които и ОСП.
ЦЕЛИ
Член 39 от ДФЕС определя специфичните цели на ОСП:
а. да се увеличава селскостопанската производителност чрез подкрепа на техническия прогрес и осигуряването на оптимално използване на производствените фактори, по-специално на работната сила;
б. да се осигури приемлив жизнен стандарт за хората, занимаващи се със селско стопанство;
в. да се стабилизират пазарите; г. да се гарантира снабдяването;
д. да се гарантира, че доставяните продукти достигат до потребителите на разумни цени.
Става дума за цели, които са едновременно икономически (член 39, букви a), в) и г) и социални (член 39, букви б) и д), насочени към защита на интересите на производителите и на потребителите. На практика целите на ОСП не са се променили от Римския договор досега предвид обстоятелството, че формулировката им се оказа много гъвкава и в състояние да обхване многобройните реформи, извършени от 80-те години насам (вж. фиш 5.2.2). Xxxxxx да се отбележи, че съгласно утвърдената съдебна практика е възможно да не бъдат осъществени едновременно и изцяло всички цели на ОСП. В резултат на това законодателят на Съюза разполага с голяма свобода за преценка при избора на средствата и на обхвата на реформите, в зависимост от развитието на пазарите и приоритетите, определени от европейските институции в даден момент.
Към конкретните цели на ОСП, определени в член 39 от ДФЕС, се добавят и други цели, посочени в различни разпоредби на Договора, приложими към всички политики и действия на Съюза. В този контекст насърчаването на висока степен на заетост (член 9), опазването на околната среда с цел насърчаване на устойчивото развитие (член 11), защитата на потребителите (член 12), изискванията за хуманно отношение към животните (член 13), опазването на общественото здраве (член 168, параграф 1) или икономическото, социалното и териториалното сближаване (членове 174 до 178) се превръщат в самостойни цели на ОСП. От друга страна, в контекста на отварянето и глобализацията на пазарите, член 207 определя принципите на общата търговска политика, приложими към търговията със селскостопански продукти. В заключение принципите на политиката в областта на конкуренцията са предмет на дерогация по отношение на производството и търговията със селскостопански продукти въз основа на структурната специфика на първичната дейност (член 42). Това изключение, обаче, се
развива едва след последната реформа на общата организация на пазара (ООП) от 2013 г. (вж. фиш 5.2.4).
ПРОЦЕС НА ВЗЕМАНЕ НА РЕШЕНИЯ ПО СЕЛСКОСТОПАНСКИТЕ ВЪПРОСИ
Римският договор определя процедура за изготвянето и прилагането на ОСП въз основа на предложение на Комисията, становище на Европейския парламент и евентуално на Европейския икономически и социален комитет, както и решение на Съвета с квалифицирано мнозинство. Следователно за Европейския парламент това е обикновена процедура на консултация, която никога не е променяна преди 2010 г. На тази дата ДФЕС (член 42, първа алинея, и член 43, параграф 2) призна съвместното вземане на решение като „обикновена законодателна процедура“ на ОСП (вж. фиш 1.4.1), с която се замества процедурата на консултация, като така се утвърди ролята на Европейския парламент като реален съзаконодател в областта на селското стопанство.
определяне на процента на намаляване на преките помощи в рамките на финансовата дисциплина (член 26 от Регламент (ЕС) № 1306/2013, ОВ L 347, 20.12.2013 г.). В този контекст Парламентът беше принуден да приеме изключението, за да не блокира приемането на новата ОСП (резолюция P7_TA(2013)492 от 20 ноември 2013 г.). Освен това в заключителна декларация на Европейския парламент, Съвета и Комисията се признава, че постигнатото споразумение не засяга следващите реформи на ОСП и не е пречка пред евентуални правни действия.
Следователно можеше да се предвиди, че междуинституционалният дебат относно обхвата на член 43, параграф 3 ще продължи пред Съда на Европейския съюз. Именно това се случи след исканията, отправени от Европейския парламент и Комисията за отмяна на два акта, основаващи се на член 43, параграф 3 от ДФЕС и засягащи общата политика в областта на рибарството: решение на Съвета относно предоставянето на възможности за риболов във водите на ЕС (дела C-103/12 и C-165/12); и регламент относно дългосрочния план за запасите от атлантическа треска (дела C-124/13 и C-125/13). Резултатът от това са решенията на Съда от 26 ноември 2014 г. и от 1 декември
2015 г., че мерки, които предполагат политическо решение, което трябва да бъде взето от законодателя на Съюза, тъй като са необходими за постигане на целите на общата селскостопанска политика и общата политика в областта на рибарството, трябва да се основават на член 43, параграф 2 от ДФЕС. Независимо от това, решението на Съда по дело C-113/14 от 7 септември 2016 г. установи разширително тълкуване на понятието
„определяне на цените“ в член 43, параграф 3 от ДФЕС, което включва референтни прагове на интервенционните цени Вследствие на това член 7 от Регламент (ЕС)
№ 1308/2013 („Общ регламент за ООП“), основан на член 43, параграф 2, беше отменен и референтните прагове бяха приети отново самостоятелно от Съвета. Вследствие на тези решения бъдещите реформи, целящи адаптиране на механизмите на ОСП към техните цели, ще трябва да изяснят обхвата на действащите правни основания с цел по-добро спазване на равновесието между съзаконодателите.
От друга страна, винаги има и други инстанции, които също така участват в изпълнението на ОСП в рамките на процедурата, наречена „процедура по комитология“. След 1961 г., когато бяха установени първите ООП, бяха създадени множество комитети. Комисията предвиждаше тогава да запази широки правомощия за вземане на решения в областта на управлението на ООП, но няколко държави членки искаха тези правомощия да останат в ръцете на Съвета. Компромисът беше намерен чрез формулата на комитетите: управлението е възложено на Комисията, но след становище от комитет, съставен от представители на държавите членки, който се произнася с квалифицирано мнозинство.
Договорът от Xxxxxxx въвежда разграничение между „делегирани актове“ и „актове за изпълнение“ (вж. фиш 1.3.8). Оттук нататък приемането на делегираните актове се регламентира в съответния основен законодателен акт, докато приемането на актове за изпълнение следва новите процедури по разглеждане или консултация, предвидени в Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 55 от 28.2.2011 г.). Повечето проекти за актове за изпълнение на Комисията в областта на селскостопанската дейност попадат в рамките на процедури по разглеждане, при които Европейският парламент и Съветът имат право на контрол.
Освен това, в рамките на консултативните комитети, професионалните организации на Европейския съюз, посредством Комитета на професионалните селскостопански организации (COPA) и Общата конфедерация на селскостопанските кооперации на Европейския съюз (COGECA), винаги са участвали непряко в европейския процес на вземане на решения. Съвсем наскоро обхватът на консултацията беше разширен чрез създаването на групи за граждански диалог, за да се подпомага Комисията в прилагането на ОСП.
ОСП - СПОДЕЛЕНА КОМПЕТЕНТНОСТ МЕЖДУ СЪЮЗА И ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ
В ДФЕС (Дял I) е включена нова обща класификация на правомощията в три категории (вж. фиш 1.1.5). Става въпрос за изключителна компетентност, споделена компетентност и компетентност за координиране, подкрепа и подпомагане на действията на държавите членки. В този контекст член 4, параграф 2, буква г) признава споделената компетентност между Съюза и държавите членки в областта на селското стопанство, обратно на общото правно становище и позицията на правните служби на Комисията (SEC (92) 1990 от 27.10.1992 г.), които досега считаха, че пазарната политика (първи стълб на ОСП) е от изключителната компетентност на Съюза. Новият член 4, параграф 2, буква г) от ДФЕС оказва въздействие върху законодателната дейност в областта на селското стопанство,
доколкото европейските институции прилагат принципа на субсидиарност (вж. фиш 1.2.2) в областите, които не попадат в обхвата на изключителната компетентност (член 5, параграф 3, и член 12 от Договора за ЕС). С оглед на това националните парламенти могат да изпращат до председателите на Европейския парламент, Съвета и Комисията мотивирано становище относно съответствието на даден проект за законодателен акт в областта на селското стопанство с принципа на субсидиарност. Освен това системата за засилено сътрудничество, въведена с член 20 от Договора за ЕС (вж. фиш 1.1.5), занапред се прилага за ОСП. В тази връзка отделни държави членки (в случая минимум девет) ще могат да решат да подпишат помежду си допълнителни споразумения в областта на селското стопанство, доколкото ОСП става все по-гъвкава по отношение на прилагането на общите механизми (вж. фиш 5.2.3).
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Поради липсата на правомощия за вземане на решение Европейският парламент, след Римския договор, оказва съществено влияние върху разработването на ОСП, като използва актове с незадължителна юридическа сила, например доклади и резолюции по собствена инициатива. Трябва да се отбележи, че след декларацията на Европейския съвет от 1997 г., подкрепяща европейски селскостопански модел, Европейският парламент многократно се е изявявал като привърженик на този селскостопански (и продоволствен) европейски модел с многофункционален характер, разпространен по цялата територия на разширения Съюз и съвместим с отварянето и глобализацията на пазарите. Този интерес се проявява, по-специално, в рамките на последния процес на реформи на ОСП от 2003 г. (резолюции от 30 май 2002 г. и 7 ноември 2002 г.) и многостранните преговори за селското стопанство в рамките на Световната търговска организация (СТО) (кръг Доха) (вж. фиш 5.2.8). В този контекст Европейският парламент изрази също така подкрепата си за включването на нови цели в рамките на ОСП, за се отговори на новите предизвикателства на селскостопанската дейност като качество на продукцията, обществено здраве, устойчиво развитие, икономическо, социално и регионално сближаване, опазване на околната среда или борба с изменението на климата. Тези принципи се потвърждават с резолюциите от 8 юли 2010 г. и 23 юни 2011 г. относно бъдещето на ОСП след 2013 г. (ОВ C 351 E от 2.12.2011 г., стp. 103, и ОВ C 390 E от 18.12.2012 г., стp. 49). Тази нова реформа на ОСП, за която парламентарната процедура беше стартирана през март 2010 г. с приемането на мандата за водене на преговори и приключи на 20 ноември 2013 г. с гласуването на нормативните текстове, позволи на Европейския парламент да изпълни своята роля на пълноправен съзаконодател в областта на селското стопанство въз основа на институционалната рамка, установена от Договора от Лисабон (резолюции T7-0490/2013 до T7-0494/2013).
Xxxxxx Xxxxxx 06/2017