във връзка с изпълнението на Етап II от обществена поръчка с предмет:
Договор “Оценка за въздействието на действащите политики и законови разпоредби и на упражнявания мониторинг по отношение на осигуряване на достъпна архитектурна среда в съществуващите сгради и съоръжения, както и разглеждане на възможни сценарии за допълването им и/или за въвеждането на нови подходящи политики и органи за мониторинг”
ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО
НА ДЕЙСТВАЩИТЕ ПОЛИТИКИ И ЗАКОНОВИ РАЗПОРЕДБИ И НА УПРАЖНЯВАНИЯ МОНИТОРИНГ ПО ОТНОШЕНИЕ НА ОСИГУРЯВАНЕ НА ДОСТЪПНА
АРХИТЕКТУРНА СРЕДА В СЪЩЕСТВУВАЩИТЕ СГРАДИ И СЪОРЪЖЕНИЯ, КАКТО И РАЗГЛЕЖДАНЕ НА ВЪЗМОЖНИ СЦЕНАРИИ ЗА ДОПЪЛВАНЕТО ИМ И/ИЛИ ЗА ВЪВЕЖДАНЕТО НА НОВИ ПОДХОДЯЩИ ПОЛИТИКИ И ОРГАНИ ЗА МОНИТОРИНГ
Доклад
от Обединение „ЕВРО РИА”
във връзка с изпълнението на Етап II от обществена поръчка с предмет:
„Оценка за въздействието на действащите политики и законови разпоредби и на упражнявания мониторинг по отношение на осигуряване на достъпна архитектурна среда в съществуващите сгради и съоръжения, както и разглеждане на възможни сценарии за допълването им и/или за въвеждането на нови подходящи политики и органи за мониторинг“, възложена от Министерство на регионалното развитие и благоустройството
София, 2018 г.
СЪДЪРЖАНИЕ
I. ПРОЦЕДУРНИ ВЪПРОСИ И ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ 5
1. Методология и методика на оценката 5
2. Национален контекст на политиката 8
II. ИДЕНТИФИЦИРАНЕ НА ПРОБЛЕМА 34
IV. РАЗРАБОТВАНЕ НА ВАРИАНТИТЕ 43
0. Вариант 0 - БЕЗ ДЕЙСТВИЕ 43
1. Вариант 1 - ДОРАЗВИВАНЕ НА СТРАТЕГИЧЕСКАТА РАМКА 45
2. Вариант 2 - РЕГУЛАТОРНА НАМЕСА 46
3. Вариант 3 - АЛТЕРНАТИВИ НА РЕГУЛИРАНЕТО 56
2. Финансова оценка на дейностите за осигуряване на достъпна среда 59
3. Анализ на въздействията на Вариант 0 “Без действие” 61
4. Анализ на въздействията на Вариант 1 “Доразвиване на стратегическата рамка” 63
5. Анализ на въздействията на Вариант 2 “Регулаторна намеса” 64
6. Анализ на въздействията на Вариант 3 “Алтернативи на регулирането” 65
VI. СРАВНЯВАНЕ НА ВАРИАНТИТЕ 72
1. Анализ на разходите и ползите 72
2. Сравняване на вариантите 88
3. Препоръки за избор на вариант 90
VII. МОНИТОРИНГ И ОЦЕНЯВАНЕ 92
АХУ – Агенция за хората с увреждания ЕК – Европейска комисия
ЕС – Европейски съюз
ЕСИФ – Европейските структурни и инвестиционни фондове ЗИХУ – Закон за интеграция на хората с увреждания
ЗУЕС – Закон за управление на етажната собственост ЗУТ – Закон за устройство на територията
ИП – Инвестиционен проект
КЗД – Комисия за защита от дискриминация КТС – Комуникационно-транспортните системи
МРРБ – Министерство на регионалното развитие и благоустройството МС – Министерски съвет
МСП – Малки и средни предприятия
НОМИОВ – Наредба за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието
НПО – Неправителствени организации ОВ – Оценка на въздействието
ООН – Организация на обединените нации ОУП – Общ устройствен план
ПКТС – План на комуникационно-транспортната система ПРСР – Програма за развитие на селските райони
ПУП – Подробен устройствен план СЗО – Световна здравна организация
УАСГ - Университет по архитектура, строителство и геодезия
ВЪВЕДЕНИЕ
Настоящият доклад съдържа резултатите от извършена цялостна предварителна оценка на въздействието на мерки за усъвършенстване на националната рамка от политики и норми, насочени към подобряване на достъпността на архитектурна среда в България, включително за хората с увреждания, и създаване на необходимите условия за пълноценно изпълнение на изискванията на Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания в тази сфера.
Оценката на въздействието е предварително планирана дейност от българското правителство към Мярка 1 - Извършване на законодателните и нормативни промени, установени с Концепцията за промени в националното законодателство, свързани с прилагането на чл. 9 „Достъпност” от Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на хората с увреждания от Плана за действие за периода 2016-2018 г. за изпълнение на Националната стратегия за хората с увреждания 2016-2020 г., приет с Решение № 1027 от 02.12.2016 г. на Министерския съвет на Република България и като такава следва да изпълнява всички изисквания, предвидени в него. Тя отговаря и на правилата по действащото българско законодателство, уреждащи института на оценката на въздействието, в частност въведените през 2016 година промени в Закона за нормативните актове и Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието, приложима спрямо органите на изпълнителната власт. ОВ е в синхрон и прилага най- добрите практики за извършване на подобни оценки, съдържащи се в Ръководството за изготвяне на оценка на въздействието на законодателството, прието с решение на българското правителство през 2014 година и в Насоките за по-добро регулиране и Инструментариума към тях на Европейската комисия от 2015 година.
В резултат от извършената ОВ са набелязани групи от мерки, обединени в отделни потенциални сценарии, които предлагат едновременно:
1. подобряване на националната политическа (policy), стратегическа (концептуална) и регулаторна рамка по отношение на осигуряването на достъпна архитектурна среда в съществуващите сгради и съоръжения в България и
2. въвеждане на надеждни механизми за мониторинг спрямо прилагането на тази рамка, включително за покриване на минималните стандарти за достъпност по Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания.
Резултатите от извършването на ОВ са насочени към отстраняването на идентифицираните проблеми и техните двигатели във връзка с осигуряването на достъпността на архитектурната среда в България.
Оценката на въздействието е изготвена от Центъра за оценка на въздействието на законодателството (Център за ОВЗ, www.ria.bg) и „Евроконсултантс България С.А.” АД (www.euroconsultantsbg.com), партньори в Обединение „Евро РИА” в изпълнение на обществена поръчка, възложена от Министерство на регионалното развитие и благоустройството, с предмет: „Оценка на въздействието на действащите политики и законови разпоредби и на упражнявания мониторинг по отношение на осигуряване на достъпна архитектурна среда в съществуващите сгради и съоръжения, както и разглеждане на възможни сценарии за допълването им и/или за въвеждането на нови подходящи политики и органи за мониторинг”.
I. ПРОЦЕДУРНИ ВЪПРОСИ И ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
1. Методология и методика на оценката
1.1. Методология
От началото на ноември 2016 година в България действа изцяло нова законова и подзаконова уредба на оценката на въздействието, с която настоящата ОВ е напълно съобразена, което означава, че е определен точният вид и обхват на оценката, на базата на което е избрана и съответно приложимата методология за нейното извършване. Анализът на пълната документация за обществената поръчка, в частност на техническата спецификация и приложените към нея концепция, план за действие и други сочи, че целта на Възложителя е да получи резултати от изготвена „Цялостна предварителна оценка на въздействието на мерки за усъвършенстване на националната рамка от политики и норми, насочени към подобряване на достъпността на архитектурна среда в България, включително за хората с увреждания, и създаване на необходимите условия за пълноценно изпълнение на изискванията на Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания в тази сфера”, които да му послужат за бъдещи действия по въвеждането на препоръчаните от оценката мерки. Прилагайки добрата практика, въздигната в средата на 2015 година от Европейската комисия в принцип, наречен „Първо оценявай“1, Възложителят е поставил изискването за обхватно и обективно оценяване на съществуващите политики и законодателство в областта на интервенцията, преди да се мисли за каквито и да е промени в тях.
Във връзка с всичко това, при изготвянето на настоящата ОВ е използвана вече утвърдената детайлизирана методология за извършване на оценки на въздействието на регулирането, разработена от Центъра за оценка на въздействието на законодателството, която е основана на следните нормативни актове и стратегически документи:
1. Закона за нормативните актове2;
2. Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието3;
3. Ръководството за изготвяне на оценка на въздействието на законодателството от 2014 година4;
4. Насоките за по-добро регулиране на Европейската комисия от 2015 година5;
5. Инструментариума към Насоките за по-добро регулиране на ЕК от 2015 година6;
6. Насоките за оценка на въздействието на законодателството, приети от Правителството на Великобритания в техния актуален вариант;
7. Инструментариума за оценка на въздействието на британското Министерство за бизнес, иновации и умения от 2011 г. днес Министерството за бизнес, енергетика и индустриална стратегия7 и други.
1 От англ. ‘Evaluatе first’.
2 Обн. ДВ бр. 34 от 3.05.2016 г., в сила от 04.11.2016 г.
3 Приета с ПМС № 301 от 14.11.2016 г., обн., ДВ, бр. 91 от 18.11.2016 г., в сила от 18.11.2016 г.
4 Прието с Решение на МС № 549 от 25 юли 2014 година за одобряване на Ръководство за изготвяне на оценка на въздействието на законодателството.
5 SWD(2015) 111 final „Better Regulation Guidelines“.
6 SWD(2015) 111 final Better Regulation „Toolbox“.
7 От англ. Department for Business, Energy & Industrial Strategy.
1.2. Методика
Методиката за извършване на настоящата цялостна предварителна оценка на въздействието включва два отделни инструментариума:
1. методи и инструменти за събиране на данни и информация и
2. методи и инструменти за анализ на данни и информация.
1.2.1. Методи и инструменти за събиране на данни и информация
При изпълнението на първия етап от обществената поръчка са приложени следните методи, целящи набиране на максимално обхватна база от данни и информация:
1. документален анализ;
2. сравнително проучване;
3. предварително сондиране и
4. дълбочини интервюта.
Документален анализ
Документалният анализ е поставен в основата на оценката и включва преглед на всички релевантни документи. Той поставя началото на оценителния процес. Анализът на документи предоставя първоначалната ресурсна база от информация и данни относно контекста, целите и задачите на оценката.
Сравнително проучване
Сравнителното проучване на добри практики, политики и подходи при осигуряването на достъпна архитектурна среда в Европа включва издирването на добри практики, политики и подходи при осигуряването на достъпната архитектурна среда в държави от Европа, подбрани според спецификите на техния профил с цел улесняване на тяхното последващо поставяне на аналитично изпитание и съпоставяне. Например, сравнени са практики от държави-членки с такива на държави нечленки на ЕС или подходи, възприети от държави по-стари членки на ЕС с такива от по-нови и т.н. Извършено е набелязване, реципиране и адаптиране на най-подходящите за българските условия практики, политики и подходи, насочени към осигуряване на достъпна архитектурна среда в Европа с цел подготовка за тяхното успешно въвеждане у нас.
Предварително сондиране
Предварителното сондиране е извършено чрез стандартизиран социологически инструмент – въпросник/анкета. Според идентифицираната необходимост от данни и информация сондирането е проведено в следните форми:
1. документална – респондентът попълва въпросник и го изпраща обратно на провеждащия сондирането;
2. онлайн – предварително избрана извадка от респонденти е поканена да попълни въпросника и да го изпрати обратно по интернет.
1.2.2. Методи и инструменти за анализ на данни и информация
При изготвянето на настоящата оценка на въздействието са използвани самостоятелно или в комбинация следните методи и инструменти за анализ на събраните данни и информация:
1. качествен анализ;
2. количествен анализ;
3. предварителен анализ на разходите и ползите;
4. други.
Качествен анализ
Качественият анализ се основава на сортирането и групирането на данни и определянето на теми, модели и тенденции от наличната информация. За целите на конкретната ОВ са използвани някои от следните способи за провеждане на качествен анализ като:
1. кодиране и абстракция - определяне на категориите на понятията, които се използват за класифициране на данните и групиране на свързаните категории;
2. матрици за данни - идентифициране на основни теми или измерения, сортиране на данни и извеждане на модели от данните;
3. качествен времеви анализ на данни - хронологично подреждане на данни за съставянето на профил на дейностите и събитията, с които се идентифицират случайните взаимовръзки.
Количествен анализ
За извършването на количествен анализ на събраните данни е приложена обща рамка за количествена оценка, в която общите и специфичните цели на ОВ, са обвързани с потенциалните варианти на действие, като според техните специфики са дефинирани ключови количествени индикатори за свързваните с тях очаквани въздействия. По този начин са изведени поредица от количествени, включително парично остойностени прогнозни величини или диапазони относно очакваните ползи и разходи, съответно съпътстващи несигурности и рискове при реализирането на всеки от евентуалните сценарии.
Индикаторите за измерване на общите цели са индикатори за количествено изразяване на представянето, прогреса и резултатността на вариантите при постигането на общата цел. Те се отнасят към по-широките последици от оценяваната интервенция, като измерват нейната обща ефективност, ефикасност и съгласуваност със съществуващата рамка от политики, без да се фокусират върху нейното пряко и непосредствено влияние спрямо заинтересованите страни.
Индикаторите за измерване на конкретните и оперативните цели са индикатори за количествено изразяване на свързваните с отделните варианти конкретни очаквани въздействия като:
1. индикатори за икономически въздействия;
2. индикатори за социални въздействия;
3. индикатори за екологични въздействия;
4. индикатори за специфични въздействия и други.
Предварителен анализ на ползите и разходите
Анализът на ползите и разходите е наречен предварителен, защото в тази част от ОВ той е приложен не като метод за оценка на въздействието, както е посочен в НОМИОВ, а като метод за анализ на данни. Чрез него са обобщени и съпоставени резултатите от
качествения и количествен анализ, като по този начин е извършена подготвителната работа за извършване на това, което е от ключово значение за всяка съвременна ОВ - количествено представяне на очакваните ефекти от всеки от потенциалните варианти и на общия баланс на положителните и отрицателните въздействия, включително върху заинтересованите страни за всеки от тях. Подобно количествено представяне е задължително и може да бъде заменено от качествено описание, само когато първото се окаже неосъществимо или непропорционално, като необходими ресурси, от гледна точка на потенциалните ефекти от оценяваната интервенция.
Други методи за анализ на данни
В зависимост от резултатите и находките от приложените методи за анализ на данни са използвани и други, допълващи горните, методи за анализ на данни като:
1. мултикритериен анализ, при който едновременно се оценяват възможните варианти за действие чрез прилагането на различни по вид критерии;
2. анализ на ефективността, при който се сравняват разходите при различни варианти за действия, които постигат еднакви цели;
3. модел на стандартните разходи, който оценява административните разходи на икономическите субекти, които биха възникнали при евентуално нормативно установяване на задължения за периодично представяне на информация на държавните органи;
4. изследване чрез контролни групи, който позволява да се оцени ефекта от евентуална нормативна промяна чрез сравнение на резултатите между равностойни тестова и контролна група;
5. проучване на казуси, включително сравнителен анализ на казуси, което спомага за формулирането на изводи въз основа на заключенията от изследване на определени казуси или група от казуси от практиката.
2. Национален контекст на политиката
2.1. Стратегически документи
2.1.1. Национална стратегия за хората с увреждания 2016-2020 година
Национална стратегия за хората с увреждания 2016-2020 г.8 е основен политически (policy) документ, който формулира приоритетните цели и мерки и е насочена към подобряване качеството на живот на хората с увреждания, недопускане на дискриминация по признак „увреждане”, гарантиране на тяхното пълноценно и активно участие във всички области на обществения живот и насърчаване зачитането на техните правата във всички политики. Националните цели и приоритети на Националната стратегия са формулирани в съответствие с Европейската стратегия за хората с увреждания за периода 2010 – 2020 г. „Подновен ангажимент за Европа без бариери“. Целите и приоритетите отговарят и на Националната здравна стратегия 2020, в която се отделя особено внимание на тази група граждани Политика 1.6 „Възможно най-добро здраве за хората с увреждания“. Стратегията е разработена и във връзка с изпълняване на националните ангажименти по прилагане на ратифицираната Конвенция за правата на хората с увреждания на ООН, в частност в изпълнение на стратегическа цел 8, т. 8. 2 от Плана за
8Приета с РМС № 549 от 7.07.2016 г.
действие на Република България за прилагане на Конвенцията за правата на хората с увреждания (2015 – 2020).
Като ключов приоритет 1 на политиката в периода до 2020 г. е изведено осигуряването на достъп до среда за живеене, до транспорт и транспортни услуги, до информация и до комуникации. Основните дейности по изпълнение на този приоритет са насочени към идентифициране и премахване на всички бариери в архитектурната, транспортната и комуникационната среда и осигуряване на достъпна информация, разработване и мониторинг на прилагането на стандартите и указанията за достъпност на архитектурната среда, транспорта, съоръженията и услугите, осъществяване на ефективен контрол по спазването на съществуващите изисквания за достъпност за хора с увреждания от държавни и частни субекти, както и такива предоставящи различни видове услуги, осигуряване на надписи и обозначения съгласно изискванията за достъпност, както и при възможност на Брайл или в лесна за четене версия и предоставяне на информация на хора с увреждания в достъпен за тях формат, посредством технологии, подходящи за различни видове увреждания без допълнителна такса.
Като конкретни мерки в сферата на архитектурната достъпност са предвидени създаването на Концепция за промени в националното законодателство, свързани с прилагането на чл. 9 „Достъпност” от Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания, по отношение на достъпността на архитектурната среда; извършване на установените с одобрената Концепция по чл. 9 по отношение на достъпността на архитектурната среда законодателни и нормативни промени, като отговорни са компетентните ведомства по съответните нормативни актове с установена необходимост от промени и хармонизиране на националните нормативни актове с влезли в сила изисквания за достъпност на европейски регламенти, директиви и стандарти.
2.1.2. Концепция за промени в националното законодателство, свързани с прилагането на чл. 9 „Достъпност“ от Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на хората с увреждания по отношение на достъпността на архитектурната среда
Концепцията9 е разработена с оглед анализиране на националната нормативна уредба и идентифициране на подходящите законодателни мерки за осигуряване прилагането на чл. 9 от Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на хората с увреждания по отношение на достъпността на архитектурна среда и в изпълнение на т.
3.1.3 от Плана за действие на Република България за прилагане на Конвенцията за правата на хората с увреждания (2015 - 2020). Планът е приет с Решение № 467 от 25.06.2015 г. на Министерския съвет. С Конвенцията са определени основните мерки за осигуряване на достъпна физическа среда за хората с увреждания. Тези мерки включват идентифициране и премахване на всякакви пречки и прегради за достъпността, когато те се отнасят за
„сгради, пътища, транспортни и всякакви други открити и закрити съоръжения, включително училища, жилищни постройки, здравни заведения и работни места“.
Концепцията прави преглед и анализ на националните нормативни актове, съдържащи основни изисквания за осигуряване на достъпна архитектурна среда за хората с увреждания и идентифицира подходящи законодателни и правни механизми с цел
9Одобрена с Решение № 638 на МС от 03.08.2016 г. Необнародвано. Източник: http://pris.government.bg.
осигуряване на прилагането на чл. 9 от Конвенцията от гледна точка на достъпната среда. Направени са и предложения за промени в националното законодателство с оглед определяне на орган за осъществяване на мониторинг на съществуващите сгради и съоръжения за обществено обслужване в изпълнение на изискванията за мониторинг по чл. 9, т. 2, букви „а“ и „б“ от Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания.
В процеса на разработване на Концепцията и проведените дискусии при обсъждането ѝ, с оглед изпълнение на изискванията за мониторинг по чл. 9, т. 2, букви „а“ и „б“ от Конвенцията на ООН, са разгледани различни възможности за оправомощаване на орган за мониторинг и за разработване на механизъм за получаване на информация за съществуващото положение по отношение на осигурената достъпност в урбанизираните територии, сградите и съоръженията за обществено обслужване. Не е възприето нито едно от направените предложения за извършването на такива функции от създадените вече нормативно оправомощени органи, които имат и/или могат да имат отношение, в съответствие със законово определените им правомощия, към достъпността на архитектурната среда. За осъществяването на мониторинг на местно ниво по отношение на съответствието с изискванията за достъпност на съществуващите сгради и съоръжения са предложени областните управители за сградите и съоръженията – държавна собственост и съответно от общинските съвети върху дейността на кметовете за сградите и съоръженията
– общинска собственост.
Поради това е взето решение за целите на определянето на орган за осъществяване на мониторинг в съответствие с Конвенцията да се възложи оценка за въздействието на действащите политики и законови разпоредби и на упражнявания мониторинг по отношение на осигуряване на достъпна архитектурна среда в съществуващите сгради и съоръжения, както и разглеждане на възможни сценарии за допълването им и/или за въвеждането на нови подходящи политики и органи за мониторинг. В рамките на оценката с очаква да се направи анализ и обосновка на необходимите разходи (финансови, административни и други), на ползите и социалния ефект от предприемане и/или непредприемане на допълнителни законодателни мерки и/или допълнение и отмяна на действащи такива. Предприемането на следващи действия за промени в законодателството трябва да се извърши въз основа на резултатите от оценката за въздействие.
2.2. Законова нормативна уредба
2.2.1. Закон за интеграция на хората с увреждания
Законът за интеграция на хората с увреждания10 е специален закон, с който се уреждат обществените отношения, свързани с интеграцията на хората с увреждания. Достъпната жизнена и архитектурна среда е определена като една от основните области, влияещи на обществените отношения за интеграцията на хората с увреждания. Според чл. 5 от закона, държавната политика за интеграция на хората с увреждания се провежда от Министерския съвет, министъра на труда и социалната политика, областните управители и органите на местното самоуправление в сътрудничество с национално представителните организации на и за хората с увреждания, национално представителните организации на работодателите и национално представителните организации на работниците и служителите съобразно приета национална стратегия за хората с увреждания.
10 Последно изм. и доп., ДВ бр. бр. 60 от 20.07.2018 г., в сила от 20.07.2018 г.
В глава четвърта „Области за интеграция“, раздел IV „Създаване на условия за достъпна жизнена и архитектурна среда“ от закона е конкретизирано, че държавните органи и органите на местното самоуправление организират устройството и изграждането на урбанизирани територии за населението, включително за хората с увреждания, при условия и по ред, определени в Закона за устройство на територията, като на различните органи са предписани конкретни задължения.
Министерството на регионалното развитие и благоустройството създава условия за достъпна жизнена и архитектурна среда за хората с увреждания, като разработва нормативни актове, правила, норми и нормативи за:
1. урбанизираната територия и нейните елементи;
2. сградите, съоръженията и техните елементи;
3. елементите за адаптиране на съществуващи сгради за обществено ползване и прилежащата им околна среда.
Министерството на транспорта създава условия за достъп на хората с увреждания до транспортни услуги, като разработва нормативни актове и стандарти за:
1. осигуряване на достъпен транспорт за обществено ползване;
2. внедряване на технически приспособления в общественото пространство и обществения транспорт с цел улесняване придвижването на хората с увреждания;
3. осигуряване на специални условия за движение, спиране, паркиране и престой на пътни превозни средства, управлявани от хора с увреждания или превозващи хора с увреждания;
4. осигуряване на безпрепятствен достъп в обществения транспорт на хора с увреждания, придружени от кучета водачи.
Министерството на младежта и спорта и Министерството на образованието и науката, в сътрудничество с общините, спортните федерации и спортните клубове, създават условия за социална интеграция на хората с увреждания чрез:
1. приспособяване и предоставяне на спортните обекти и съоръжения за ползване от хора с увреждания;
2. популяризиране на спортни прояви на хора с увреждания чрез средствата за масово осведомяване;
3. подпомагане участието на спортистите с увреждания в тренировъчна и състезателна дейност;
4. подпомагане на извънучилищни детски и младежки дейности.
Министерството на културата, в сътрудничество с общините, осигурява условия за интеграция на хората с увреждания чрез:
1. предоставяне на специализирана информация за използване на услуги, маршрути, архитектурно-транспортни и други облекчения в местата за обществено ползване, предназначени за отдих и култура;
2. подкрепа за развитие на таланта и насърчаване творческите изяви на хората с увреждания.
Общините в рамките на предоставената им компетентност осигуряват:
1. изграждането на достъпна архитектурна среда в детските градини и училищата;
2. достъпен обществен превоз на пътници чрез приспособяване на съществуващите средства за масов транспорт и въвеждане в експлоатация на технически пригодени за използване от лица с увреждания транспортни средства;
3. достъп на хората с увреждания, придружени от кучета водачи, до местата за обществено ползване;
4. специални транспортни услуги за хората с увреждания;
5. необходимите материални условия и средства за осъществяване на социални контакти на хората с увреждания.
Прави впечатление, че съгласно действащата уредба, задълженията на кметовете на общини по отношение на изграждането на достъпна архитектурна среда в сградите общинска собственост е ограничена само до детските градини и училищата. От анализа на уредбата не може да бъде изведена конкретна причина, налагаща този силно стеснен обхват на правомощия.
Като друга празнота в закона може да бъде посочена липсата на регламентация на правомощията на областните управители, които в чл. 5 от закона са посочени като един от органите, провеждащи държавна политика за интеграция с хората с увреждания. Това сочи на непоследователност и вътрешна противоречивост на правната уредба, въведена чрез закона.
Основните санкции, предвидени в закона за длъжностните лица, които не изпълняват задълженията си по него са глоби, съответно имуществени санкции, от 500 до 1000 лв., ако не подлежи на по-тежко наказание. За повторно нарушение глобата, съответно имуществената санкция, е от 1000 до 2000 лв. Актовете, с които се установяват административните нарушения в областта на достъпната архитектурна среда, се издават от длъжностни лица, определени от началника на Дирекцията за национален строителен контрол.
2.2.2. Закон за устройство на територията
Законът за устройство на територията11 урежда обществените отношения, свързани с устройството на територията, инвестиционното проектиране и строителството в Република България. Със ЗУТ е уреден целият процес на инвестиционното проектиране, разрешаване на строителството и въвеждане на строежите в експлоатация, както и изискванията, на които трябва да отговарят строежите при тяхното проектиране, изпълнение и поддържане.
В глава шеста, раздел III Подробни устройствени планове, ЗУТ урежда, че с подробен устройствен план, представляващ план за регулация и застрояване се определят: структурата на територията, устройствените зони и територии с устройствен режим и конкретното предназначение на всеки поземлен имот. С подробните устройствени планове се създават и условия за устройство на средата и техническата инфраструктура с цел достъпност и ползване от лица с увреждания съобразно изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания, предвидени в наредбите за определяне на изискванията за проектирането, изпълнението, контрола и въвеждането в експлоатация на строежите, за дълготрайността на строителните конструкции, устойчивостта на земната основа, изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания, и изискванията за безопасност на строежите при отчитане влиянието на географските, климатичните и сеизмичните въздействия на Министъра на регионалното развитие и благоустройството12.
11 Последно изм. ДВ, бр. 55 от 3.07.2018 г.
12 Уредени в чл. 169, ал. 4 ЗУТ.
Органите на изпълнителната власт ежегодно разработват програми с мерки за привеждане на урбанизираната територия и на съществуващи отделни сгради и съоръжения в нея в съответствие с изискванията за достъпна среда и предвиждат средства за тяхното реализиране. Министерският съвет и общинските съвети приемат програмите и осъществяват контрол по изпълнението им. Чрез тези програми се определят по същество задълженията на собствениците на съществуващи сгради и съоръжения – държавна и общинска собственост, при които не се извършва проектиране и строителство. Следователно правната уредба не е насочена директно към участниците в проектирането и строителството и към контролните органи по ЗУТ. В този смисъл не е ясно как тази уредба кореспондира с разпоредбата на §6 от Преходните и заключителните разпоредби на ЗИХУ, където е регламентиран срокът за осигуряване на свободен достъп за хората с увреждания до тях.
Съоръженията за достъпна среда на хората с увреждания в съществуващи сгради се изграждат или поставят въз основа на одобрен проект в съответствие с изискванията на наредбата по чл. 169, ал. 4 ЗУТ и издадено разрешение за строеж или разрешение за поставяне13. При необходимост такива съоръжения могат да се изграждат или поставят и извън границите на урегулирания поземлен имот на съответната сграда върху част от имот
- публична собственост на държавата или общините, ако това не препятства установения му траен начин на ползване. За изграждането или поставянето на съоръженията в съсобствен имот или в общите части на сгради в режим на етажна собственост не се изисква съгласието на останалите съсобственици в имота, съответно на собствениците на самостоятелни обекти в етажната собственост.
Проблемът е, че строителен контрол се осъществява от компетентния орган14 в случаите на строителство до въвеждане на строежите в експлоатация, включително при реконструкции и преустройства на съществуващи сгради и съоръжения, което не включва състоянието на съществуващите сгради и съоръжения в експлоатация, при които не се извършва проектиране и строителство.
Длъжностно лице, което не изпълни или изпълни лошо или несвоевременно задължения, възложени му по този закон, актовете по неговото прилагане и другите правила и нормативи по проектирането и строителството, както и решения и предписания, основани на тях или което съгласува, одобри или издаде строителни книжа в нарушение на този закон, на актовете по неговото прилагане и другите правила и нормативи по проектирането и строителството, както и на действащите устройствени планове носи административно-наказателна отговорност по ЗУТ и се наказва с глоба от 1000 до 5000 лв., ако по друг закон не е предвидено по-тежко наказание.
2.2.3. Закон за защита от дискриминация
Според Закона за защита от дискриминация15 тормозът въз основа на някой от признаците по чл. 4, ал. 1, (а именно: пол, раса, народност, етническа принадлежност, човешки геном, гражданство, произход, религия или вяра, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично или обществено положение, увреждане, възраст,
13 За тези разрешения не се събират такси.
14 ДНСК или кметът на общината, съобразно категорията строеж.
15 Последно изм., ДВ бр. бр. 7 от 19.01.2018 г.
сексуална ориентация, семейно положение, имуществено състояние или на всякакви други признаци, установени в закон или в международен договор, по който Република България е страна), сексуалният тормоз, подбуждането към дискриминация, преследването и расовата сегрегация, както и изграждането и поддържането на архитектурна среда, която затруднява достъпа на лица с увреждания до публични места, се смятат за дискриминация. За извършена дискриминация по смисъла на този закон се предвижда глоба в размер от 250 до 2000 лв., ако деянието не подлежи на по-тежко наказание.
2.2.4. Закон за управление на етажната собственост
Според ЗУЕС16 Общото събрание на етажната собственост има правомощието да приема решения за създаване на условия за достъп в етажната собственост на хора с увреждания със средства от фонд „Ремонт и обновяване“. Изрично е предвидено, че с мнозинство повече от 50 на сто от идеалните части от общите части Общото събрание може да реши решенията за създаването на условия за достъп в етажната собственост на хора с увреждания да се приемат с мнозинство повече от половината от броя на самостоятелните обекти.
2.2.5. Закон за културното наследство
Законът за културното наследство17 има за цел да създаде условия за опазване и закрила на културното наследство, устойчивото развитие на политиката по опазването му и да гарантира равен достъп на гражданите до културните ценности. Правото на достъп до културното наследство е възможност да се ползват културните ценности, като се осигури физически или интелектуален достъп до тях, без те да се увреждат или подлагат на риск. Държавата, общините и частните лица създават условия и гарантират на всяко лице равен достъп до културни ценности.
Музеите осигуряват подходящи условия за достъп до музейните експозиции на хора с увреждания. В глава пета „Опазване на културното наследство“, раздел V
„Териториалноустройствена защита“ от закона е описана процедурата за одобряване на инвестиционни проекти и искания за намеса в защитени територии за опазване на културното наследство и изпълнение на строежите, която препраща към изискванията на ЗУТ. Процедурата е тежка и сложна, но в нея няма изрично регламентиране на изисквания за достъпна архитектурна среда до културни ценности и археологически обекти.
2.3. Подзаконова нормативна уредба
Нормативните изисквания за осигуряване на достъпна архитектурна среда са определени и в редица наредби, голямата част от които са издадени на основание на Закона за устройство на територията.
2.3.1. Наредба № 7 от 1999 г. за минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд на работните места и при използване на работното оборудване
16 Последно доп., ДВ, бр. 21 от 9.03.2018 г., в сила от 9.03.2018 г.
17 Последно изм., ДВ, бр. 7 от 19.01.2018 г.
Според Наредба № 7 от 1999 г.18 за работещите с увреждания се осигуряват подходящо изградени работни места. Това се отнася и за използваните от тях врати, проходи, стълбища, бани, умивални, тоалетни и други съоръжения.
2.3.2. Наредба № 33 от 1999 г. за обществен превоз на пътници и товари на територията на Република България
Съгласно разпоредбите на Наредба № 3319 всяка автогара трябва да разполага с телефонен автомат, достъпен за лица, придвижващи се с инвалидни колички, и нискоръстови граждани, специално пригоден за лица със зрителни увреждания с номеронабирателен механизъм и с подемна платформа или рампа за придвижване на инвалидна количка, изпълнени съгласно изискванията за достъпност, определени съгласно чл. 16 и 17 от Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания. Рампата и подемната платформа следва да осигуряват достъпа до автобусите. Следва да бъдат осигурени достъпни за лица с намалена подвижност, изпълнени съгласно изискванията за достъпност, определени в Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания, маршрут от улицата до автогарата и в автогарата до автобуса, зала за пътници, гише за билети, санитарен възел. На територията на автогарата следва да има маркирано място за спиране и престой на автомобили, превозващи лица с увреждания и лица с намалена подвижност, които ползват услугите на автогарата. Собствениците на автогари осигуряват безпрепятствен достъп в автогарите на кучета водачи, придружаващи лица с увреждания.
Освен това, за всички автогари е задължително да осигурят визуална информация, включваща и списък на обслужваните автобусни линии и курсовете по тях, обявени за изпълнение с автобуси, оборудвани за превоз на лица с увреждания и лица с намалена подвижност, цени на билетите и работно време на всяко билетно гише.
За автогарите категория I е задължително наличието на ясно обозначено място на територията на автогарата, където лицата с увреждания и лицата с намалена подвижност могат да съобщят за пристигането си, да поискат помощ, както и да получат в достъпна форма информация за автогарата и предоставяната в нея помощ. Помощта в автогарата за лицата с увреждания и лицата с намалена подвижност е безплатна и се предоставя най- малко в степента, определена в част а) от приложение I на Регламент (ЕС) № 181/201120.
18 Издадена от министъра на труда и социалната политика и министъра на здравеопазването, последно изм., ДВ, бр. 95 от 29.11.2016 г., в сила от 01.03.2017 г.
19Издадена от министъра на транспорта, последно доп., ДВ бр. 51 от 19.06.2018 г.
20 Реглментът предвижда създаването на помощни условия, необходими, за да могат лицата с увреждания и лицата с намалена подвижност: да съобщят за пристигането си на автогарата и за искането си за предоставяне на помощ в определените пунктове; да се придвижат от определения пункт до гишето за регистрация, чакалнята или зоната за качване; да се качат на превозното средство с помощта на подемни устройства, инвалидни колички или друга необходима помощ, в зависимост от случая; да натоварят багажа си; да получат багажа си; да слязат от превозното средство; да вземат признато куче придружител в автобуса; да се придвижат до своето място.
2.3.3. Наредба № 4 от 2001 г. за обхвата и съдържанието на инвестиционните проекти
Според Наредба № 421 инвестиционните проекти могат да се възлагат и изработват в следните фази на проектиране:
1. идеен проект;
2. технически проект;
3. работен проект (работни чертежи и детайли).
Обхватът на инвестиционните проекти в зависимост от вида, предназначението, големината и местоположението на проектираните обекти и изискванията към проектните решения може да включва изрично изброени части. Една от тях е архитектурната. Част архитектурна на идейния проект определя съдържанието и архитектурно-художествения образ на бъдещия обект (сграда или съоръжение). Като елемент от нея следва да бъдат представени решения за създаването на устойчива, здравословна, безопасна, хигиенична и достъпна за всички архитектурна среда.
2.3.4. Наредба № 8 от 14.06.2001 г. за обема и съдържанието на устройствените планове
Наредба № 822 определя, че с общите устройствени планове на градовете и на селищните образувания с национално значение се спазват изискванията на чл. 107 ЗУТ. С тях се въвеждат изискванията за устройство на достъпна за цялото население среда, включително за хората с увреждания.
2.3.5. Наредба № 17 от 2001 г. за регулиране на движението по пътищата със светлинни сигнали
Според Наредба № 1723, за улесняване на незрящите пешеходци сигналът със зелена светлина се съпровожда от звуков сигнал. Честотата на звука е 800 – 2000 Нz, а когато звуковият сигнал е с пулсации, те са с честота до 4 Нz±0,2 Нz, като съотношението на продължителностите на звука и на паузата трябва да е по-голямо от 1. Силата на звука трябва да бъде не повече от 5 dB(A) над силата на звука от фоновия шум на регулираното място. Звуковият сигнал е с различна честота на пулсациите за зелени сигнали при различни основни тактове. Той трябва да е насочен по протежение на пешеходната пътека, за която е предназначен, и завършва едновременно с края на зеления сигнал за пешеходци. В случай, че звуковият сигнал се заявява от незрящите чрез специален бутон, звукът за ориентиране на незрящите за местонахождението на този бутон е с честота най-малко три пъти по-ниска от тази на звука за зелена светлина. Силата на звука за ориентиране трябва да осигурява възприемането му на разстояние до 5 m от бутона.
Когато за пешеходци сигналът със зелена светлина се съпровожда от звуков сигнал, тротоарите при пешеходните пътеки задължително се скосяват и се поставят тактилни ивици за идентификация от незрящите на пешеходните пътеки и пешеходните бутони
21 Издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, последно изм. с Решение № 640 на ВАС на РБ от 18.01.2017 г. - ДВ бр. 44 от 02.06.2017 г., в сила от 02.06.2017 г.
22 Издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, последно изм., ДВ бр. 11 от 10.02.2015 г., в сила от 10.02.2015 г.
23 Издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, последно изм. и доп., ДВ бр. 35 от 15.05.2015 г., в сила от 18.05.2015 г.
респективно по чл. 12 и 13 на Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания24. В случаите на кръстовища, намиращи се на достъпен маршрут съгласно Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания, се допуска да се поставя светофарна уредба. В този случай светофарната уредба работи на гъвкав режим със заявяване на фаза от пешеходците. Бутонът за заявяване на пешеходна фаза при гъвкаво управление се поставя на стълба, на който са закрепени пътните светофари или на отделен стълб на височина 1,50 m от тротоарната настилка. Когато светофарната уредба е на достъпен маршрут, бутонът се дублира на височина 1,00 m от тротоарната настилка. За незрящи пешеходци може да се постави отделен бутон, с който да се активира подаването на звуков сигнал.
2.3.6. Наредба № 7 от 2003 г. за правилата и нормативите за устройство на отделните видове територии и устройствени зони
Според Наредба № 7 от 2003 г.25, в жилищните сгради с пет и повече етажа и в сгради, в които се проектират жилища за хора с увреждания, асансьорите са задължителни. Броят на асансьорите, видът и основните размери на шахтите, размерите на вратите и на машинните помещения се предвиждат съгласно действащите норми за избор на асансьори при проектиране на жилищни, административни сгради, хотели и общежития.
2.3.7. Наредба № РД-02-20-2 от 20.12.2017 г. за планиране и проектиране на комуникационно-транспортната система на урбанизираните територии
В Наредба № РД-02-20-2 от 2017 г.26 се определят принципите, критериите, нормите и правилата за планиране и проектиране на комуникационно-транспортните системи в урбанизираните територии. Изискванията на наредбата се прилагат при планиране и проектиране на нови КТС, както и при реконструкция, основен и текущ ремонт на съществуващи улици. При извършване на основни и текущи ремонти на съществуващи улици, чиито функционални, транспортни и технически характеристики не могат да бъдат приведени в съответствие с изискванията на тази наредба, се предвиждат организационно- технически мероприятия за осигуряване на безопасността на движението.
Като основен принцип на КТС е изведена насочеността към осигуряване на достъпност и безопасност на всички участници в движението, включително на хората с намалена подвижност, при спазване на приложимите изисквания на Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания.
Планирането и проектирането на КТС на урбанизираните територии се осъществява на три равнища:
1. общ устройствен план;
2. подробен устройствен план;
24 Обн. ДВ, бр. 54 от 2009 г.
25 Издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, последно изм., ДВ бр. 21 от 01.03.2013 г., в сила от 1.03.2013 г.
26 Издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 7 от 19.01.2018 г., в сила от 20.02.2018 г., попр., бр. 15 от 16.02.2018 г.
3. инвестиционен проект.
Планът на комуникационно-транспортната система е неразделна част от цялостния ОУП и се процедира и приема заедно с него. При разработване на нов или изменение на действащ ОУП или на самостоятелен ПКТС се изработва част „План за устойчива градска мобилност“ по решение на възложителя. Действията за оборудване на превозните средства и прилежащата инфраструктура на обществения транспорт за превоз на пътници (спирки, интермодални терминали, метростанции, жп спирки и гари и други) и за достъп на пътници с намалена подвижност са включени като задължителна част от плана за устойчива градска мобилност.
Достъпността е изведена на първо място сред принципите при планиране на мрежата и инфраструктурата на обществения транспорт за превоз на пътници и е изрично посочено, че тя заедно с интегрираността имат най-висок приоритет. По аналогичен начин е уредена достъпността при планирането на системата за пешеходно движение, като делът на пешеходците се определя и обосновава чрез разработване на План за развитие на пешеходното движение и достъпната среда и Програма за развитие на пешеходното движение и достъпната среда и се осигурява чрез изработване на подробни устройствени и комуникационно-транспортни планове27. Планът за развитие на пешеходното движение и достъпната среда се интегрира в следните документи за планиране на структурата на КТС в градовете:
1. общ устройствен план;
2. подробен устройствен план;
3. подробен комуникационно-транспортен план и
4. генерален план за организация на движението.
Планът за развитие на пешеходното движение и достъпната среда следва да бъде част от Плана за устойчива градска мобилност или да бъде разработен самостоятелно, когато не се предвижда разработване на такъв. Изискванията към него са аналогични на изискванията към План за устойчива градска мобилност за частта, отнасяща се до пешеходното движение, и се конкретизират в Програма за развитие на пешеходното движение и достъпната среда.
За опазване на живота и здравето на децата, от жилищните сгради към училищата, детските градини, спортните и детските площадки се предвиждат транспортно обезопасени пешеходни и велосипедни трасета, достъпни тротоари за хора с намалена подвижност по обслужващи улици, пешеходни острови, повдигнати зони на уличните платна, повдигнати пешеходни пътеки, зигзагообразно движение и други. Тези трасета не се пресичат на едно ниво с трасетата на първостепенната улична мрежа. Когато няма възможност, пресичане се допуска при осигуряване на безопасно преминаване с осигурена достъпност за хора с намалена подвижност съгласно изискванията на Наредба № 4 от 2009 г.
Един от критериите за достъпност е дали широчината на тротоарите в урбанизираните територии е определена в съответствие с минималните нормативни изисквания за осигуряване на достъпна среда за хората с намалена подвижност, в т.ч. за
27За градове с население над 30 000 жители задължително се разработва План за развитие на пешеходното движение и достъпната среда и Програма за развитие на пешеходното движение и достъпната среда, самостоятелен или като отделна част от Плана за устойчива градска мобилност, а за градове с население под 30 000 жители планът се разработва по решение на общинския съвет.
хората с увреждания. Достъпните места за паркиране за хора с увреждания се проектират съгласно Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания. Следва да се осигурява и достъп без бариери от достъпните места за паркиране към тротоара. На уличните кръстовища се устройва възможност за удобно и безопасно пресичане на пешеходци по начин, позволяващ достъп без бордюри. Това се постига или чрез скосяване на тротоарната настилка до нивото на пътната настилка, или чрез повдигане на пътната настилка до нивото на тротоарната.
2.3.8. Наредба № 2 от 08.06.2009 г. за избор и проектиране на асансьорни уредби в жилищни и общественообслужващи сгради
Наредба № 2 от 08.06.2009 г.28 се прилага едновременно с нормативните актове и техническите спецификации, в които са определени изискванията, свързани с носимоспособността и устойчивостта на строителните конструкции при експлоатационни и сеизмични натоварвания, хигиената, здравето, опазването на околната среда и защитата от шум, пожарната безопасност, здравословните и безопасните условия на труд, изграждането на достъпна среда в урбанизираните територии и правилата за изпълнение и приемане на строителните и монтажните работи.
В проектната документация, въз основа на която се издава разрешението за строеж, се отразяват всички приети решения, свързани с определянето на вида на асансьора, като:
1. номинален товар;
2. номинална скорост;
3. клас;
4. достъпна среда.
За жилищни сгради с пет и повече етажи, както и за сгради, в които се предвиждат жилища за хора с увреждания, задължително се проектират асансьори. В жилищните сгради и в сградите за обществено обслужване, с изключение на лечебните заведения за болнична помощ, се предвиждат асансьори от класове I и II. В жилищни сгради над осем етажа задължително се предвижда един асансьор от клас II. Най-малко един от тях се проектира при спазване на изискванията за достъпност съгласно Наредба № 6 от 2003 г. за изграждане на достъпна среда в урбанизираните територии29. За асансьори от клас I, предназначени за ползване от хора с увреждания, пред асансьора се предвижда свободно пространство за движение с размери не по-малки от 1,50 m х 1,50 m.
Съществува изискване в хотелите с четири и повече етажи от всички категории, семейните хотели в сгради с пет и повече етажи и мотелите в сгради с четири и повече етажи да се предвиждат асансьори за пътници, най-малко един от които към една вертикална комуникация в сградата се проектира при спазване изискванията за
28 Издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 46 от 19.06.2009 г., в сила от 19.06.2009 г.
29 Наредбата е отменена през 2009 г., като на нейно място действа Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания. Въпреки това, текстът на Наредба № 2 от 8.06.2009 г. за избор и проектиране на асансьорни уредби в жилищни и общественообслужващи сгради продължава да препраща към несъществуващ подзаконов нормативен акт.
достъпност. Същото се отнася и до пътническите асансьори до подземния гараж и заведенията за хранене и развлечение.
2.3.9. Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания
С Наредба № 4 от 2009 г.30 се определят изискванията при проектирането, изпълнението и поддържането на строежите, елементите на урбанизираната територия и на сградите и съоръженията за осигуряване на достъпна архитектурна среда за цялото население, като се отчитат и специфичните нужди на хората с намалена подвижност, в т.ч. на хората с увреждания. Изискванията на наредбата се прилагат и при извършване на реконструкция, основно обновяване, основен ремонт, преустройство, пристрояване и надстрояване на съществуващи елементи на урбанизираната територия и на сградите и съоръженията.
При изготвяне на инвестиционен проект проектната документация за достъпната среда се представя в част архитектурна на проекта, като в обяснителната записка се включва раздел „Решения за достъпност”.
При извършване на обследване по реда на наредбата по чл. 176а, ал. 6 от ЗУТ се изготвя оценка (одит) за достъпност за съответствието на изискванията на наредбата и техническите мерки за удовлетворяването им. Устройствените планове на урбанизираните територии се придружават от схеми и обяснителна записка за достъпност, изготвени въз основа на решение на съответния експертен съвет по устройство на територията и по предписание на компетентния орган за изработването на плана.
При оценяване съответствието на инвестиционните проекти на строежите в експертните съвети на одобряващите администрации и в държавните приемателни комисии за въвеждане в експлоатация на строежите участват и представители на национално представителните организации на и за хора с увреждания.
Елементите на достъпната среда в урбанизираната територия, за които с наредбата са определени минимални изисквания за достъпност са както следва:
1. пешеходни пространства;
2. кръстовища и пешеходни пътеки;
3. елементи за преодоляване на различни нива;
4. достъпни места за паркиране;
5. спирки на превозните средства от редовните линии за обществен превоз на пътници;
6. елементи на обзавеждането на достъпната среда.
Съгласно чл. 35, ал. 1 от наредбата достъпна архитектурна среда се осигурява във всички сгради и съоръжения най-малко чрез:
1. входни и комуникационни пространства;
2. помещения и пространства за общо ползване;
3. санитарно-хигиенни и спомагателни помещения.
30 Издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 54 от 14.07.2009 г., в сила от 14.07.2009 г., доп., бр. 54 от 15.07.2011 г.
При проектирането на нови многофамилни жилищни сгради с повече от 30 жилища най-малко едно жилище се предвижда за хора с увреждания и се разполага на първия надземен етаж в сградата. Проектирането на жилища за хора с увреждания се предвижда със заданието за проектиране. В производствени сгради с технология на производство, която позволява да се предвиждат работни места за хора с увреждания, се осигурява достъпна среда до съответните работни места и до помещенията и пространствата за общо ползване.
В Наредба № 4 от 2009 г. са определени детайлно минималните изисквания за осигуряване на достъпността по отношение на следните елементи и параметри на сградите:
1. достъпен вход на сградите;
2. размери на вратите и изисквания към дръжките;
3. широчини на коридорите и размери на фоайетата и пространствата в сградите;
4. допустими размери и височини на препятствията по достъпните маршрути;
5. стълбища;
6. асансьори;
7. осветление;
8. контрасти на повърхностите;
9. подемни платформи.
Определени са специфичните минимални изисквания за достъпност за отделни видове сгради, зали, помещения, места и съоръжения, както следва: обекти за търговия, сгради за административно обслужване, заведения за хранене, обекти за битови услуги и граждански ритуали, амфитеатрални зали за зрители, спортни сгради, библиотеки, изложбени и музейни сгради, учебни сгради, пощенски станции, приемни сгради на транспорта, лечебни и социални заведения, сгради в областта на хотелиерството, зали за съдебни заседания, работни места за хора с увреждания, автомати за кафе, напитки и други, пространства за общо ползване в жилищните сгради, санитарно-хигиенни и спомагателни помещения и жилища за хора с увреждания.
С наредбата са допуснати отклонения от някои изисквания към съществуващи елементи на достъпната среда в урбанизираната територия или на достъпните елементи на съществуващи сгради, когато няма техническа възможност, поради конструктивни особености на строежа, особености на съществуващата селищна среда и други, както следва: стълби в урбанизираните територии, рампи, достъпни места за паркиране към съществуващи сгради, съществуващи подземни паркинги, съществуващи елементи на обзавеждането на селищната среда, главен вход на съществуваща сграда, размери на достъпни врати, свободното пространство между последователни врати, стълбища в сгради и съществуващи асансьори.
С Наредба № 4 от 2009 г. за първи път, като допълнение на изискванията към тактилните ивици и обозначения и с оглед осигуряване на по-добра ориентация за хората със зрителни увреждания, са определени нормативно и изискванията за достъпност чрез използване на Брайлово писмо за обозначаване на стълбите в урбанизираните територии и на достъпните маршрути в сградите.
Задължения за предоставянето на публична информация за осигурената достъпност
имат:
1. кметът на общината - за обявяване на достъпните маршрути в урбанизираната
територия, които се изграждат и поддържат при спазване изискванията на наредбата, чрез
достъпни информационни карти, разположени на ключови обществени места, в т.ч. в сградата на съответната община, както и на достъпна интернет страница на общината или по друг подходящ начин;
2. собствениците на сгради за обществено обслужване, за които са изпълнени изискванията за достъпност по наредбата. Собствениците поставят международния символ за достъпност на видно място на входа на сградата и обявяват на електронната си страница (при наличие на такава) информация с кратко описание на изградената достъпна архитектурна среда и снимков материал.
Съгласно чл. 3, ал. 3 от Наредба № 4 от 2009 г. при оценяване на съответствието на инвестиционните проекти на строежите в експертните съвети на одобряващите администрации и в държавните приемателни комисии за въвеждане на строежите в експлоатация участват и представители на национално представителните организации на и за хора с увреждания. Според предоставената от Възложителя информация31обаче, това изискване на наредбата не се прилага. Освен това самите представители на национално представителните организации на и за хора с увреждания изразяват мнение, че такива функции не би могло да се осигурят от техни експерти, тъй като не разполагат с достатъчно на брой специалисти със съответните компетентности в областта на проектирането и строителството.
Наредбата не дава яснота какви точно функции и правомощия за участие и вземане на решения имат тези представители, поради което не може да бъде направена адекватна преценка за изпълнимостта на тази разпоредба, а именно разполагат ли представителните организации на и за хора с увреждания с необходимия капацитет в областта на проектирането и строителството, за да осигурят представители в експертните съвети на 265 общини, 28 областни администрации и във всички държавни приемателни комисии на строежите от първа до трета категория.
2.3.10. Наредба № РД-02-20-3 от 21.12.2015 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на сгради за обществено обслужване в областта на образованието и науката, здравеопазването, културата и изкуствата
Според Наредба № РД-02-20-3 от 21.12.2015 г.32 сградите за обществено обслужване в областта на образованието и науката, здравеопазването, културата и изкуствата се проектират с достъпна архитектурна среда в съответствие с изискванията на Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания.
Едно от минималните изисквания за съдържание на заданието за проектиране на сградите за образование и наука е осигуряване на достъпна среда за хората с увреждания, включително към регионалните центрове за подкрепа на процеса на приобщаващото образование по смисъла на чл. 50, ал. 3 от Закона за предучилищното и училищното образование, предвижданите в тях технически средства и оборудване и допълнителни
31 Концепция за промени в националното законодателство, свързани с прилагането на чл. 9 „достъпност” от конвенцията на организацията на обединените нации за правата на хората с увреждания по отношение на достъпността на архитектурната среда от 2016 г.
32 Издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 5 от 19.01.2016 г., в сила от 20.04.2016 г., попр., бр. 13 от 16.02.2016 г.
помещения. Със заданието за проектиране на специални училища за обучение и подкрепа на ученици със сензорни увреждания по смисъла на чл. 44, ал. 1, т. 1 от Закона за предучилищното и училищното образование и на регионални центрове за подкрепа на процеса на приобщаващото образование за деца и ученици със специални образователни потребности се определят специфичните основни и допълнителни елементи на подкрепящата среда като архитектурно-строителни работи, непредвидени с Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания. Клозетните клетки, предвидени за ползване от хора с увреждания, се проектират така, че да отговарят на изискванията на Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда на населението, включително за хората с увреждания.
При проектирането на нови сгради за образование и наука освен нормативните изисквания за проектиране и изграждане на достъпна архитектурна среда се спазват и следните специфични изисквания към отделни конструктивни елементи:
1. коридорите са със светла широчина от 2,40 до 3,60 m;
2. рамената на стълбищата са с широчина най-малко 1,40 m;
3. максималната височина на стъпалата е 16 сm;
4. дълбочината на стъпалото е 28 сm;
5. наклонът на стълбищните рамена или съотношението на вертикалния (Н) и хоризонталния (В) размер на стъпалата са по-малки от 1:2 и 2Н + В = 59 – 65 сm;
6. броят на стъпалата в стълбищните рамена е от 3 до 16 стъпала;
7. височината и широчината на стъпалата се проектират постоянни;
8. междинните стълбищни площадки се предвиждат с минимална широчина, равна на прилежащите й стълбищни рамена;
9. светлата височина на учебните помещения е не по-малка от 3 m и не по-голяма от 3,30 m.
При реконструкция на съществуващи сгради, в които има единични стъпала или разлика в нивата, се осигуряват достъпни маршрути в съответствие с нормативните изисквания за осигуряване на достъпна архитектурна среда за хората с намалена подвижност, включително за хората с увреждания.
Достъпът до и в лечебните заведения се осъществява в съответствие с изискванията на Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания. Същото се отнася и за санитарно-хигиенните помещения към болничните стаи, ползвани от хора с увреждания.
В залите за зрители размерите на местата за хора с увреждания също се определят съгласно Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания. Минималният брой на местата за хора с увреждания е не по-малък от 4 при капацитет на пространствата за провеждане на събития до 300 посетители. При по-голям капацитет броят на местата за хора с увреждания се определя със заданието за проектиране. Стъклените врати, преградите и отваряемите фасадни отвори в сградите със зали за зрители и/или посетител по достъпните маршрути за хора с увреждания се маркират съгласно нормативните изисквания за достъпност на хората с увреждания.
Стълбите и стълбищата, коридорите, входовете и изходите се оразмеряват съгласно Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания. Тоалетните за хора с увреждания се предвиждат и изграждат в съответствие с изискванията на Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания, при оразмерителен показател: до десет места за хора с увреждания
– една тоалетна.
В музеите и художествените галерии се предвижда система от указателни табели и информационно описание на музейните обекти и сгради, както и схеми за маршрутите на посещение. За улесняване на достъпа на хората с намалена подвижност се поставят лесни за разбиране и контрастни указателни и насочващи табели и символи, пиктограми и маркировка и се създава необходимата достъпна архитектурна среда в съответствие с изискванията на Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания. Със заданията за проектиране на музеите и на художествените галерии се определя необходимостта от предвиждане на многофункционални пространства в тях, в които да се провеждат културно-просветни и/или образователни проекти и събития. При планирането и изпълнението на многофункционалните пространства се предприемат мерки за опазване на наличните в тях културни ценности така, че да не се намалява функционалността на пространствата и едновременно с това да се осигурят комфорт за посетителите и достъпност за хората с увреждания.
При избора на асансьорни уредби в библиотеките и хранилищата се спазват и изискванията за осигуряване на достъп и на хора с увреждания.
2.3.11. Наредба за изискванията към местата за настаняване и заведенията за хранене и развлечения и за реда за определяне на категория, отказ, понижаване, спиране на действието и прекратяване на категорията
Според Наредбата33всички места за настаняване, без значение от категорията следва да осигурят главен вход: една секция за пътници и багаж, с достъп от инвалидна количка или наличие на друг вход в близост с широчина минимум 80 см, без праг или стълби.
Хоризонталните и вертикалните комуникации в местата за настаняване следва да осигуряват достъп чрез достъпен маршрут, свободно придвижване и възможност за маневриране на инвалидни колички и хора с намалена подвижност в коридори, асансьори, хотелски стаи, предвидени за обитаване от хора с увреждания, баня, тоалетна, заведения за хранене и развлечения и други помещения за основни и допълнителни туристически услуги, както и до откритите съоръжения.
В зависимост от капацитета на мястото за настаняване следва да се обособят определен брой хотелски стаи с функционално хотелско и санитарно оборудване, уреди и приспособления за максимално преодоляване на архитектурно-социалните бариери при обслужване на хора с намалена подвижност при спазване на изискванията по чл. 65, ал. 3 от Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с
33 Приета с ПМС № 217 от 17.08.2015 г., обн., ДВ, бр. 65 от 25.08.2015 г.
увреждания. В обектите с капацитет над 20 легла се осигурява най-малко една достъпна хотелска стая.
Санитарните възли към достъпните стаи и/или апартаменти в обектите се оразмеряват при спазване на изискванията по чл. 76, 78 и 79 и на приложение № 2 към Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания. Към помещенията за основни и допълнителни туристически услуги следва да има най-малко една достъпна тоалетна.
За хотели категория „четири звезди“ и „пет звезди“ се обособяват достъпни хотелски стаи с необходимото функционално хотелско и санитарно оборудване, уреди и приспособления за хора с намалена или ограничена подвижност.
Стаята за хора с намалена подвижност следва да е оборудвана с34:
1. телефонен апарат, поставен на странична маса*;
2. дистанционно устройство за телевизора, поставено на достъпна маса*;
3. височина на леглото минимум 55 см, препоръчително, като общата височина се измерва до горната част на матрака;
4. 2 броя шпионки на вратата, за категории „четири звезди“ и „пет звезди“, едната от които обикновено е на стандартната височина, а другата на 120 см;
5. гардероб без врати или с плъзгащи се врати;
6. релса за закачалката в гардероба на височина 120 см*;
7. бюро, достъпно от инвалидна количка*;
8. електрически контакт при бюрото, достъпен от инвалидна количка.
Разстоянието между леглото и стената следва да е най-малко 90 см свободно пространство на пода от едната страна на леглото*. Светлата широчина на вратата трябва да е минимум 80 см, затъмнението в стаята трябва да е достъпно за инвалидна количка.
Санитарният възел за хора с намалена подвижност следва да отговаря на следните изисквания:
1. светлата широчина на вратата е минимум 80 см;
2. парапет от вътрешната страна на вратата под дръжката*;
3. да е без прагове;
4. да разполага с достъпен алармен сигнал;
5. да има плъзгаща се врата, като изискването се отнася за новопостроени или реконструирани обекти след 01.09.2014 г.;
6. горният ръб на мивката следва да е на разстояние 80 см от нивото на пода, с достъпно за инвалидна количка пространство под нея;
7. сапунът да е на нивото на инвалидната количка*;
8. кърпите да са достъпни от нивото на инвалидната количка*;
9. закачалки, достъпни от нивото на инвалидната количка (височина 120 см)*;
10. огледалото да е на подходяща височина, например на нивото на инвалидната количка*;
11. сешоарът да бъде достъпен от нивото на инвалидната количка;
12. да е осигурен достъпен душ и кранчета за душ;
13. да има достъпен плот за тоалетни принадлежности;
34 Със символ „*“ са отбелязани изискванията, за които се допускат предписания.
14. завесата за душа или стената да е поставена така, че душът да е достъпен с инвалидна количка.
2.3.12. Наредба за критериите и стандартите за социални услуги за деца
С Наредбата35 се уреждат критериите и стандартите за социални услуги за деца и контролът по тяхното спазване. Стандартите за социални услуги за деца определят изискванията за качество на социалната услуга. Критериите за социални услуги за деца са показателите, по които се оценява съответствието между предоставяната социална услуга и утвърдените с наредбата стандарти за социални услуги за деца. Стандартите за социални услуги за деца са задължителни за държавата и общините, за физическите лица, регистрирани по Търговския закон и за юридическите лица, при предоставяне на социални услуги за деца.
Според Стандарт № 4, доставчикът на услугата гарантира, че при настаняване на дете в приемно семейство или при роднини или близки за детето се осигурява подходяща и сигурна среда, необходима за неговото физическо, психическо и емоционално развитие. Доставчикът е длъжен да извършва периодична оценка на рисковете, произтичащи от средата, в която се намира детето. Един от критериите за изпълнението на този стандарт е за децата с увреждания да е осигурено обзавеждане и оборудване, съобразено със специфичните им потребности.
Съгласно Стандарт № 10, доставчикът осигурява подходящи местоположение и материална база, съответстващи на целите на услугата, когато предоставянето на услугата изисква това. Един от стандартите е, че когато услугата е за деца с увреждания, доставчикът следва да е осигурил достъпна архитектурна среда, подкрепа, помощ, специална мебелировка и оборудване, както следва:
1. парапетите, рампите и другите средства, подпомагащи придвижването да са разположени на подходящи за децата места;
2. стълбите да са адаптирани и безопасни за всички потребители;
3. ако децата имат зрителни увреждания, цветовете и осветлението следва да са избрани така, че да подпомагат зрителните функции;
4. помощните средства и съоръжения трябва да са надлежно съхранени.
2.4. Регионални аспекти
С финансиране от Европейските структурни и инвестиционни фондове, през миналия програмен период (2007-2013 г.) и в рамките на настоящия период (2014-2020 г.), са подкрепени и продължават да се подкрепят редица мерки за подобряване на достъпността на архитектурната среда на обществени сгради и съоръжения. Източници на финансиране през миналия програмен период (2007-2013 г.) са Оперативна програма “Регионално развитие” (приоритетни оси от 1 до 4), Оперативна програма “Транспорт” и Програмата за развитие на селските райони (по-специално Мярка 321 „Основни услуги за населението и икономиката в селските райони“ и Мярка 322 „Обновяване и развитие на населените места“). Реализираните дейности обхващат поставянето на рампи и платформи за хора с увреждания, изграждането на вътрешни или външни асансьорни уредби, както и тоалетни
35Приета с ПМС № 256 от 07.11.2003 г., обн. ДВ, бр. 102 от 21.11.2003 г., в сила от 21.11.2003 г., посл. изм., ДВ, бр. 7 от 21.01.2011 г.
за хора с увреждания. Интервенциите се извършват в държавни и общински сгради, детски градини и учебни заведения, болници, културни институции и т.н. В част от пешеходните зони на населените места се изграждат рампи с подходящ наклон за подстъп на хора с увреждания, скосяват се тротоари и се изграждат ивици от тактилни тротоарни плочи.
През настоящия програмен период (2014-2020 г.) мерки за подобряване на достъпността на архитектурната среда в обществените сгради и съоръжения се подкрепят от Оперативните програми “Региони в растеж”, “Наука и образование за интелигентен растеж”, “Транспорт и транспортна инфраструктура” и Програма за развитие на селските райони.
Всички описани мерки се реализират като елементи от цялостния ремонт, реконструкция или преустройство на тези сгради, включително във връзка с проектите за подобряване на тяхната енергийна ефективност и облагородяване на обществените пространства. Макар да са реализирани множество дейности за подобряване на достъпността на средата, липсват обективни данни за това каква част от нуждите са покрити, т.е. какъв дял от обществените сгради или публични пространства са с осигурена достъпност.
3. Анализи и изследвания
В изпълнение на първия етап от обществената поръчка, по която ОВ е възложена36 , предварително изготвеното, като част от техническото предложение, кратко сравнително проучване на добри практики, политики и подходи при осигуряването на достъпна архитектурна среда в Европа, беше разширено, допълнено и задълбочено с добри практики, политики и подходи при осигуряването на достъпната архитектурна среда в 10 държави от Европа, от ЕС и от международни неформални мрежи и неправителствени организации, подбрани според спецификите на техния профил с цел улесняване на тяхното поставяне на аналитично изпитание и съпоставяне. Сравнителното проучване не е приложено в доклада, тъй като е представено пред Възложителя в изпълнение на Етап I от обществената поръчка, но изложената в него информация стои в основата на направените в настоящата оценка изводи и препоръки.
От събраната информация за практики и политики при осигуряването на достъпна архитектурна среда може да бъде направен изводът, че тенденциите в международната правна рамка, политиките на ЕС и тяхното приложение в държави от цяла Европа е към интегриран подход за създаване на достъпност не само за хората с увреждания, но за всички. Общото между всички разгледани добри практики е, че винаги са насочени към осигуряването на пълен спектър услуги по достъпност, свързани с транспорта и информационните технологии, а не само на архитектурна среда.
Най-новите практики са насочени основно към оползотворяването на новите технологии, с оглед създаването на система, която динамично събира информация и познание за проблемите с достъпността на градската среда чрез точно идентифициране на съществуващите бариери, като по този начин в максимална степен отговаря на нуждите и изискванията на хората със затруднено придвижване. Някои от тези предложения могат да бъдат наблюдавани чрез новопоявилите се концепции за „умни градове“, „устойчиви
36 Дейност „А“ от Етап I „Събиране на информация за практики и политики при осигуряването на достъпната архитектурна среда”
градове“ и „умни енергийни системи“, където е възможно да се използват повсеместни сензорни мрежи за получаване на разпространените данни и генериране на ценна информация за подобряване на качеството на живот на гражданите. По този начин ИКТ иновациите водят до оформянето на глобална мрежа за сътрудничество между тези „умни“ системи, в която различните заинтересовани страни ще използват събраната информация за постигане на техните конкретни цели.37
4. Заинтересовани страни
Заинтересованите страни са идентифицирани при осъществяването на Дейност „Б“ от обществената поръчка. За постигане на възможно най-широко покритие на всички потенциални заинтересовани страни от оценяваните варианти бе приложен инструментът за набелязване на заинтересованите страни, възприет от Европейската комисия, който е в две стъпки:
1. идентифициране на категориите заинтересовани страни, за които се отнася или които имат интерес в съответната област на политики;
2. сортиране на категориите заинтересовани страни в съответствие с нивото на интерес или на влияние върху конкретната инициатива, за която трябва да се проведе консултацията.
Списъкът на заинтересованите страни включва:
А. Основни групи адресати
1. Групи лица, чиято информация е необходима за изготвяне на оценката за въздействие;
2. Групи лица, които участват или могат да участват в инвестиционния процес по отношение на осигуряването на достъпността в съществуващите сгради и съоръжения за обществено обслужване, включително елементите на достъпната среда в урбанизираната територия;
3. Групи, които могат да осъществяват мониторинг;
4. Групи, които биха могли да бъдат значително и съществено засегнати от проблемите с достъпността на архитектурната среда.
Б. Целеви групи и заинтересовани страни
1. Министерството на труда и социалната политика;
2. Агенцията за хората с увреждания;
3. Дирекцията за национален и строителен контрол;
4. Националното сдружение на общините в Република България;
5. Висшите учебни заведения с преподаване на архитектура и строителство;
6. Национално представителните организации на и за хората с увреждания;
7. Национално представителните организации на работодателите;
8. Национално представителните организации на работниците и служителите;
9. Професионалните организации на архитектите, инженерите и строителите.
37 A Comprehensive System for Monitoring Urban Accessibility in Smart Cities, Higinio Mora, Virgilio Gilart- Iglesias, Raquel Pérez-del Hoyo, and María Dolores Andújar-Montoya, Sensors (Basel). 2017 Aug; 17(8): 1834.
5. Обществени консултации
5.1. Първа обществена консултация
Като етап от процеса на извършване на оценката на въздействието38, в периода 15 септември 2017 - 15 октомври 2017 г., е организирана обществена консултация, посветена на усъвършенстването на действащите политики и норми и на упражнявания мониторинг по отношение на осигуряването на достъпна архитектурна среда. В рамките на обществената консултация са получени общо 125 попълнени въпросника. На база резултатите от анализа на получените приноси, данни и информация от обществената консултация39 и цялостния контекст на политиката са дефинирани проблемите в настоящата оценка.
От извършения анализ на отговорите на адресатите в рамките на обществената консултация могат да бъдат направени следните констатации:
1. Според по-голямата част от респондентите, проблемите в осигуряването на достъпна архитектурна среда в България се дължат на неефективното прилагане на правната уредба и липсата на мониторинг за спазването й;
2. Налице е недостатъчно познаване на изискванията, свързани с осигуряването на достъпна архитектурна среда;
3. Отговорността за възникването на проблеми при осигуряването на достъпна архитектурна среда е на държавата и нейните институции и на местната власт;
4. Отговорността за решаването на проблемите при осигуряване на достъпна архитектурна среда е в компетентността на държавата и нейните институции и на местната власт;
5. Последиците от нерешаването на проблемите, свързани с осигуряването на достъпна архитектурна среда, са:
а. дискриминация и неравен достъп до архитектурната среда на хората с увреждания и на тези с намалена подвижност, което има негативно въздействие върху качеството им на живот;
б. неспазване на националното и европейското законодателство;
6. Разрешаването на проблемите на достъпността на архитектурната среда в съществуващите сгради и съоръжения следва да се постигне чрез:
а. осигуряване на финансиране за дейности, свързани с подобряване на достъпността на архитектурната среда;
б. по-ефективно прилагане и мониторинг за спазване на правната уредба;
7. Най-добрият подход за извършване на мониторинг за спазване на правилата, свързани с осигуряването на достъпна архитектурна среда, е децентрализираният – от органи на централната и местната власт, според собствеността на обектите;
8. Най-често информация относно осигурената достъпна архитектурна среда в сградите и съоръженията се предоставя чрез поставяне на международния символ за достъпност до или на местата, които са устроили за тази цел или чрез постоянно действаща информационна кампания;
38 В изпълнение на Дейност „В“ “Подготовка на консултационния документ, избор на средствата за провеждане на консултационна процедура и провеждане на консултациите” от поръчката.
39 В изпълнение на Дейност „Г“ “Анализ на отговорите, оценка на тяхната представителност и обратна връзка със заинтересованите страни”, представени в цялост в доклада за изпълнението на Етап I от обществената поръчка.
9. Финансовата и административна тежест от изпълнението на съвкупността от мерки, насочени към осигуряването на достъпна архитектурна среда се очаква да бъде понесена от общините и от държавата;
10. Най-ефективният начин за стимулиране на дейностите по привеждане на съществуващите сгради и съоръжения за обществено обслужване в съответствие с нормативните изисквания за достъпност е чрез създаването на национална програма за финансиране на проекти за осигуряване на достъпна архитектурна среда и чрез данъчни облекчения за лицата, които са осигурили достъпна архитектурна среда;
11. В преобладаващия брой от случаи държавните органи или общините, отдаващи публични сгради, обекти или съоръжения под наем или на концесия досега не са включвали в (проекто-) договорите условия за привеждането им в съответствие с нормативните изисквания за достъпност;
12. Преобладаващата част от сградите, които са държавна или общинска собственост, които се стопанисват или в които тези институции са под наем, отговарят на изискванията, свързани с осигуряването на достъпна архитектурна среда.
От направените коментари и предложения на респондентите в обществената консултация могат да бъдат изведени следните основни заключения:
1. Налице е необходимост от подобряване на контрола по прилагането на нормативната уредба, свързана с осигуряването на достъпна архитектурна среда;
2. Необходимо е подобряване на политиките по осигуряване на достъпна архитектурна среда;
3. Налице е потребност от обособяване на орган за извършване на контрол и мониторинг, както и активизиране на сътрудничеството с национално представителните организации на и за хората с увреждания и неправителствените организации;
4. Нужно е прецизиране на нормативните изисквания и съобразяването им с екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, специфичното градоустройство и характеристиките на съществуващите сгради, включително тези, които са недвижима културна ценност, както и подобряване на инфраструктурата, за да може да се ползва от хора с намалено зрение, майки с детски колички и други;
5. Необходимо е осигуряването на финансиране за изпълнение и поддържане на мерките по осигуряване на достъпна архитектурна среда, както и предоставяне на стимули за привеждането на средата съгласно нормативните изисквания;
6. Нужно е облекчаване на условията за наемане на хора с увреждания от страна на бизнеса, което ще го стимулира да осигурява заетост на представителите на тази целева група и съответно ще го мотивира да осигури достъпна архитектурна среда;
7. Съществува потребност от извършване на оценка на ефекта от законодателството, проучване, подбор, реципиране и адаптирано прилагане у нас на добри практики за осигуряване на достъпна архитектурна среда.
5.2. Втора обществена консултация
В периода 5 септември – 5 октомври 2018 г. е проведена обществена консултация на предварителния проект на Цялостната предварителна Оценка на въздействието на действащите политики и законови разпоредби и на упражнявания мониторинг по отношение на осигуряване на достъпна архитектурна среда в съществуващите сгради и
съоръжения, както и разглеждане на възможни сценарии за допълването им и/или за въвеждането на нови подходящи политики и органи за мониторинг. Тя е втора по ред като продължава усилията на екипа, отговорен за изготвяне на оценката да се придържа максимално към принципа „Нищо за хората с увреждания, без хората с увреждания” и надгражда резултатите, постигнати от първата обществена консултация, посветена на усъвършенстването на действащите политики и норми и на упражнявания мониторинг по отношение на осигуряването на достъпна архитектурна среда, провела се в периода 15 септември 2017 г. и приключва на 15 октомври 2017 г.
В рамките на обществената консултация бяха разпратени писма по електронна поща на всички заинтересовани страни, идентифицирани по време на изпълнението на изготвянето оценката. Списъкът с адресатите в нея бе обогатен с контактите на участниците, включили се и изпратили свои становища в първата обществена консултация. За целите на пълноценното провеждане на консултацията, на всички идентифицирани заинтересовани страни бе изпратено резюмето на проекта на цялостната предварителна оценка, а в обяснителния e-mail до тях бе направена изрична препратка към специализираната страница за консултации на Центъра за оценка на въздействието на законодателството http://publiconsultation.ria.bg, където беше публикувана пълната информация за процеса по консултиране, както и самия доклад с пълната оценка на въздействието.
При провеждането на първата консултация списъкът на адресатите, обхванати от първата обществена консултация е включвал контактите на около 40 представители на заинтересовани страни - публични институции, органи на държавното и местното самоуправление, браншови организации, включително професионалните организации на архитектите, инженерите и строителите, висшите учебни заведения с преподаване на архитектура и строителство, национално представителни организации на и за хората с увреждания, национално представителните организации на работодателите, национално представителните организации на работниците и служителите. Благодарение на проявената голяма активност и високата ангажираност с проблематиката от страна на Министерството на здравеопазването, по време на първата консултация бяха получени множество приноси от страна на регионални здравни инспекции и болнични заведения от цялата страна, чиито контакти бяха включени в списъка с адресати, използван за целите на втората обществена консултация. По този начин кръгът на поканените за участие заинтересовани страни бе значително разширен и бе постигната висока степен на национална представителност.
Получените в настоящата обществена консултация становища са около 15 на брой. Доколкото становището на МРРБ включва по-скоро указания към съдържанието на оценката, дадени изцяло в качеството му на Възложител по обществената поръчка за изготвяне на оценката на въздействието, с оглед постигане на максимално съответствие с техническата спецификация по договора, то не е обект на анализ в самата оценка. Останалите заинтересовани страни, взели отношение по предварителния проект на ОВ са: Агенцията за хората с увреждания, Центърът за независим живот, Националният съюз на трудово-производителните кооперации, Архитектурният факултет на Университета по архитектура, строителство и геодезия, „Български пощи“ ЕАД предприятия, Камарата на строителите в България, Министерството на образованието и науката, Националното сдружение на общините в Република България, Столична община, регионални здравни
инспекции от различни части на страната и други. Направените от тях коментари и препоръки могат да бъдат обобщени по следния начин.
Агенцията за хората с увреждания още веднъж подчертава важността на темата, като прави уточнение, че архитектурната достъпност е предпоставка за увеличаване продължителността на живота на всички групи хора, влияе още върху здравето и раждаемостта на цялото население. Според Агенцията, следва да бъде разширена идеята за общата цел на предлаганото решение, като групата, върху която ще се отразят действията при осигуряване на достъпна архитектурна среда бъде разширена с всички хора с намалена подвижност – възрастни хора, майки с деца, хора с увреждания и други. Предлагат интеграцията на хората с увреждания да стане част от конкретните цели на оценяваното решение. Тази препоръка е приета от изпълнителя и отразена в настоящия вариант на оценката.
От Агенцията за хората с увреждания отбелязват и това, че описаното във Вариант 0 национално финансиране трябва да обхване всички програми за осигуряване на достъпна архитектурна среда за населението, в т.ч. трудноподвижни хора – възрастни, майки с деца, хора с увреждания и други хора с намалена подвижност. Според тях във Вариант 0 е посочена единствено субсидията за осигуряване на достъпна среда като част от бюджетна програма „Интеграция на хората с увреждания“. Това се дължи на факта, че средствата, които държавата и общините използват за осигуряване на архитектурна достъпност, извън тази бюджетна програма, в по-голямата си част не са получени изрично за тази цел, а осигуряването на архитектурна достъпност е допълнителен, съпътстващ ефект от тяхното разходване. От Агенцията са наясно, че предвид липсата на достатъчно данни не е възможно да бъде изчислено на колко възлизат всички средства, инвестирани в достъпна архитектурна среда.
Въпреки това, екипът по изготвяне на оценката на въздействието счита, че информацията за средствата, отделяни макар и само за една група заинтересовани страни, е ценна и не следва да отпадне от оценката, поради което предложението на АХУ за нейното отпадане не е възприето. Приема се коментарът на АХУ, че подобна формулировка може да бъде заблуждаваща, поради което оценката е допълнени със съответното пояснение.
В заключение, от АХУ считат, че Вариант 2 е най-удачен за действие при решаване на проблема с недостъпната архитектурна среда. Изразяват становище, че е най-добре да се търси комбиниран подход на мерки от трите предложени варианта, като например мерките за обучение и информираност от Вариант 3, които следва да бъдат разписани законово ведно с начините за тяхното прилагане да бъдат съчетани с мерките от Вариант 1 относно разработването и приемането на общински стратегии за достъпна архитектурна среда, които да доведат до децентрализация на процеса по изграждане на достъпна архитектурна среда.
В своето обхватно и задълбочено становище учените от Архитектурния факултет на Университета по архитектура, строителство и геодезия подкрепят формулираните в оценката проблеми, като предлагат следните допълнения и уточнения:
„Обективно и аргументирано е направен изводът, че достъпната архитектурна среда не е изведена като национален приоритет, в националните стратегически документи, от най-висш порядък, с общодържавна значимост. Действащата правна уредба в областта на осигуряването на достъпна архитектурна среда е неефективна,
именно поради липсата на последователност и взаимна обвързаност в множеството разпръснати нормативни актове.
За разлика от другите европейски страни у нас все още няма цялостна, единна стратегия за устойчиво строителство, съобразно общоприетите европейски директиви и насоки в сектора с ясно дефинирани направления и мерки за новопроектираните и съществуващите сгради и съоръжения, в контекста на изискванията на устойчивата архитектура и строителство, включително с насоки за прилагане на интегрирани мерки и мониторинг за осигуряване на достъпна архитектурна среда.“
„Основен проблем в нашите условия е ниското ниво на информационна обезпеченост между всички участници в инвестиционното проектиране, като част от цялото ни общество. Многократно е доказван фактът, че обществото у нас като цяло не е наясно, че от достъпна архитектурна среда се нуждаят не само хората с увреждания, но и всеки човек – освен децата, родителите, възрастните хора, лицата с временна травма и други. Това резултира в ниската активност на процесите по намирането и въвеждането на ефективни решения на проблемите на хората с увреждания, в сферата на достъпността на архитектурната среда. Тези обективни обстоятелства са изчерпателно изследвани в изготвения предварителен доклад на оценка на въздействието.
Този дефицит е преодолим с приоритизиране и разглеждане на проблематиката още в общообразователните години на обучение и след това във висшите училища по строителство и архитектура. Добре известно е, че човешките ценности трябва да се възпитават, а основният двигател на развитието е именно човекът. Затова създаването на добри условия за осъществяване на основните човешки дейности - на труд и качествена среда за обитаване, са първостепенни.“
От УАСГ, изтъкват като основен пропуск на нормативната база липсата на уредба относно производствените сгради. Дискриминацията и неравният достъп до архитектурната среда на хората с увреждания и на тези с намалена подвижност, според тях има негативно въздействие върху качеството им на живот и води до социална изолация на отделни групи от обществото, включително поради липсата на възможност за трудова заетост. Затова въпросът за осигуряване на достъпна архитектурна среда в съществуващите сгради и съоръжения касае в голяма степен именно производствените сгради. Университетът изразява своята подкрепа за предложения в оценката Вариант 2 и допълват, че при окончателния избор на действие е добре да бъдат включени една или повече от мерките, съдържащи се във Вариант 3 “Алтернативи на регулирането”. Считат очертаните предимства на Вариант 2 за безспорни и поради факта, че не създава непропорционални допълнителни административни и финансови тежести за малкия и средния бизнес, съобразно европейската рамка на политика по отношение на малките и средните предприятия, приета през 2008 г.
В своя коментар, изпратен за консултацията, от Министерството на образованието и науката не правят конкретни препоръки по самата оценка, но предоставят количествена информация за национални програми в периода 2006-2018 г., финансирани от МОН. Според тях по целеви модули „Създаване на достъпна архитектурна среда“ за осигуряване на свободен достъп до образование на деца с увреждания и специални образователни потребности в държавните училища в системата на Министерството на образованието и науката, Министерството на младежта и спорта, Министерски съвет, Министерството на
културата и Министерството на земеделието, храните и горите за посочения период са финансирани проекти на обща стойност 10,61 млн. лв. за изграждане на рампи и други съоръжения, за адаптиране или изграждане на санитарни помещения, за монтаж на платформени и асансьорни съоръжения и ремонт на прилежаща инфраструктура. Тези данни са отчетени в ОВ.
От Националното сдружение на общините в Република България принципно подкрепят изведените заключения от представения проект на оценка на въздействието, както и предложения вариант за последващи действия. Считат, че правната уредба в тази област в значителна степен е изчерпила своя потенциал и че промяната на модела на правно регулиране, както и правното регламентиране на конкретни възможности за финансиране и стимули са комбинацията, която до най-голяма степен би могла да отговори на очакваните от обществото реформи в тази област. От сдружението оценяват, че общините следва да са основните двигатели на процеса по реалното изграждане и осигуряване на достъпна среда, като органите, които са най-близо до хората. Поради това изразяват готовност да подкрепят всички разумни предложения и идеи за конкретизиране и облекчаване на административните процедури, касаещи осигуряването на достъпна архитектурна среда в общините, при условие че те не натоварват общинските администрации с финансово и кадрово неосигурени ангажименти.
От Университетска многопрофилна болница за активно лечение – Бургас АД изразяват мнение, че избраният Вариант 2 е оптимален и би донесъл очакваните ползи за представителите на целевата група. Уточняват, че наред с предвидените регулаторни промени от изключителна важност е осигуряването на финансиране за спазване на изискванията за създаване на достъпна архитектурна среда. В този аспект планираното създаване на Национален фонд за достъпност е оценено като адекватна мярка, но е обърнато внимание върху необходимостта да се разгледа начинът на акумулиране на средства за този фонд и допустимите бенефициенти. УМБАЛ - Бургас АД като търговско дружество, регистрирано по Търговския закон в много от случаите се оказва недопустим бенефициент, независимо от ключовата социална роля, която има като лечебно заведение и изключителната важност на проблема с достъпността.
Останалите получени становища не съдържат конкретни коментари и забележки, а изразяват съгласието на изпратилите ги институции с идентифицираните в проекта на ОВ проблеми и подкрепата за предложения вариант за тяхното разрешаване.
II. ИДЕНТИФИЦИРАНЕ НА ПРОБЛЕМА
1. Дефиниране на проблема
Основният идентифициран проблем в сферата на действие на оценяваната политика се състои в това, че понастоящем съществуващите сгради и съоръжения за обществено обслужване у нас, включително елементите на средата в урбанизираната територия в една немалка част са частично или изцяло недостъпни за хората с увреждания и тези с намалена подвижност.
На следващо място, проблемът с осигуряването на достъпността, се свързва и с установената липса на достатъчно надежден механизъм за ефективен мониторинг по отношение на изградената достъпна среда в съществуващите сгради и съоръжения за обществено обслужване, с недостига на информация за осигурената достъпност и с недостатъчното стимулиране на дейностите за привеждане на съществуващите сгради и
съоръжения за обществено обслужване в съответствие с нормативните изисквания за достъпност.
Горните проблеми, свързани с осигуряването на достъпна архитектурна среда в България могат да бъдат обособени в две големи групи като проблеми от обективна страна и проблеми от субективна страна без претенции за изключителност и изчерпателност на това разграничение.
Проблемите от обективна страна се делят на две подгрупи: проблеми от политическо (policy) естество и проблеми с регулаторен характер. Проблемите от субективна страна се свързват със заинтересоваността, познанието и поведението на различните заинтересовани страни, участващи в процеса по осигуряване на достъпна архитектурна среда, каквито са компетентните централни и териториални органи на изпълнителната власт, органите на местната власт, национално представителните организации на и за хората с увреждания, национално представителните организации на работодателите и на работниците, правозащитните организации, бизнеса и други.
1.1. Проблеми от обективна страна
1.1.1. Проблеми от политически (policy) характер - 5-те „НЕ“
Резултатите от анализа на събраните за целите на настоящата ОВ данни сочат на:
1. Неглижиране на изискванията за достъпност от страна на отговорните органи и институции на централно и местно ниво;
2. Непознаване в достатъчна степен на правната уредба и всички изисквания, свързани с нейното прилагане особено от страна на държавата и общинските власти, които са отговорни за мониторинга и контрола върху изпълнението на изискванията за достъпност;
3. Непълно спазване или частично изпълнение на действащите нормативни изисквания, отнасящи се до осигуряването на достъпна архитектурна среда;
4. Недостиг на финансови ресурси, като при установяването на проблеми с достъпността, включително такива, свързани с неспазване на съществуващата нормативна уредба липсват заделени средства у нарушителите, особено когато са държавни, областни или общински органи, за привеждане на съществуващите обекти към изискванията за достъпност, липсват и нормативно определени стимули за привеждане на съществуващите сгради в съответствие с нормативните изисквания за достъпност;
5. Недостатъчни човешки ресурси, като отговорните органи и институции, особено на общинско ниво, не разполагат с необходимия човешки ресурс или с достатъчно мотивирани техни служители за справяне с проблемите.
1.1.2. Проблеми от регулаторен характер
Проблемите от регулаторен характер са две подгрупи: проблеми свързани с правната уредба и проблеми, засягащи правоприлагането.
Проблемите с правната уредба се отнасят основно до качеството и адекватността на въведеното с нея регулиране. По отношение на новите сгради и съоръжения, ключовият проблем в действащата правна уредба е свързан с мониторинга и контрола за спазването на изискванията за достъпност. Контролните органи по ЗУТ по проектирането и
строителството40 извършват контрол до въвеждането на строежите в експлоатация и нямат правомощия за мониторинг на съществуващите сгради и съоръжения в експлоатация. Поддържането на техническото състояние на строежите в експлоатация, в съответствие с изискванията по чл. 169, ал. 1 и 3 от ЗУТ, е задължение на техните собственици.
По отношение на съществуващите сгради и съоръжения изискванията за осигуряване на достъпна среда за тези от тях с издадени разрешения за ползване преди въвеждането на новите изисквания за достъпност, не отчитат факта, че не всяка съществуваща административна сграда е проектирана така, че да е възможно да се осигури достъпна архитектурна среда без реконструкция, защото са почти идентични с тези за новите сгради и съоръжения. За отделни елементи на съществуващите сгради и съоръжения е направен опит да се определят и по-ниски изисквания, които са на границата на осигуряването на необходимата достъпност.
Съществуващите строежи, обаче, чиито строителни и конструктивни елементи не отговарят и на тези по-ниски изисквания, не могат да бъдат приведени в съответствие с конкретните изисквания към съответните елементи, изразени в числови стойности. В тези случаи предварително е ясно, че е невъзможно изискването към конкретния елемент да бъде удовлетворено, в който случай действащата правна уредба мълчи. Такива са например конкретните изисквания с числово изражение към размерите на коридори, стълбища, входни отвори, преддверия и фоайета, асансьори. Несъобразяване с изискванията за достъпност е установено и при съществуващите сгради за обществено обслужване – частна собственост. Липсва яснота как да се подходи, за да се осигури достъпност в тези случаи.
Режимът за съгласуване на инвестиционни проекти и искания за намеси в защитени територии за опазване на културното наследство, в случаите, определени в Закона за културното наследство по отношение на достъпността, е изключително тежък и не предвижда регламентиране на изисквания за достъпна архитектурна среда до културните ценности и археологически обекти.
Проблемите с правоприлагането не са секторни, а са валидни за националната правна система изобщо. През последните 10 и повече години обемът на нормативните актове и нормативната инфлация в България е изключително голям. Това се дължи на т.нар. „регулаторен рефлекс/инстинкт“41, който у нас е доведен до абсолютната си крайност - всеки проблем се разрешава с регулаторна намеса от най-висок интензитет, а именно чрез законодателни промени. Това като ефект води до пропорционален като обем правен нихилизъм, при който адресатите на регулирането, предвид бързината с която се приемат и променят законите не могат да научат за приетото ново законодателство, а още по-малко да се запознаят и да спазят новите нормативни актове, което като краен резултат води до изключително ниска степен на ефективност на правоприлагането. Сферата на действие на политиката, която е обект на тази ОВ не прави изключение като е видимо, как голямото натрупване и роенето на нормативни актове води до тяхното неспазване и неприлагане.
40ДНСК и кметовете на общини.
41 От англ. Regulatory bias - понятие, с което в ЕС се означава негативният предразсъдък или уклон, който властимащите имат да пристъпват директно към регулиране с цел бързо разрешаване на проблемите без да преценяват алтернативни на него варианти. В България днес това явление е твърде широко разпространено и съществува в неговата още по-тежка форма на законодателен рефлекс или инстинкт.
Предвид важността на материята, която подлежи на регулиране, свързана с въвеждането на гаранции за спазването на основни права на човека, което зависи от степента на осигурена достъпност на архитектурната среда, държавата и местните власти следва да помислят за компенсаторни подходи, които да насърчат постигането на по- високо ниво на ефективност на правоприлагането в сравнение с общото. Липсва ясно регламентиран механизъм за извършването на мониторинг на състоянието на достъпната среда и на контрол за запазване и поддържане на вече осигурена достъпност при изграждането на нови сгради и елементи на градската среда, както и на орган или органи, които да извършват този мониторинг и контрол по смисъла на контрол и мониторинг по чл. 9, т. 2, букви „а“ и „б“ от Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания.
1.2. Проблеми от субективна страна
Проблемите от субективна страна се свързват с общото непознаване на темата, с нейното омаловажаване и невъзприемането й като приоритет от заинтересованите страни. Липсва разбиране относно специфичните нужди от страна на специалистите, които са ангажирани с изграждането на достъпната среда. Обществото като цяло не е наясно, че от достъпна архитектурна среда се нуждаят не само хората с увреждания, но и всеки един човек в отделни фази от живота си, като например децата, родителите, възрастните хора, лицата с обемист багаж, с временна травма и други. Това води до ниска активност в процесите по намирането и въвеждането на ефективни решения на проблемите на хората с увреждания в сферата на достъпността на архитектурната среда.
Неправителствените организации и другите структури на гражданското общество, защитаващи достъпността на публичната среда, не оказват достатъчен обществен натиск върху държавните и общинските отговорни органи за привеждане на средата в съответствие с изискванията за достъпност. Организациите на и за хората с увреждания не са достатъчно включени в процеса по осигуряване на достъпна архитектурна среда у нас. Според действащата правна уредба техни представители следва да участват в експертните съвети на одобряващите администрации и в държавните приемателни комисии за въвеждане на строежите в експлоатация. Те отказват да го правят с аргумента, че не разполагат с достатъчно на брой или достатъчно квалифицирани експерти със съответните компетентности в тези области.
2. Дърво на проблема
3. Двигатели на проблема
Основните заключения, които могат да бъдат направени, че в основата на дефинираните от ОВ проблеми по отношение на действащите политики, осигуряващи архитектурна достъпност стоят следните 10-те „НЕ“, които могат да бъдат обобщени в общо 5 двигателя:
Двигател 1. Недостатъчно приоритизиране – достъпната архитектурна среда не е изведена като национален приоритет, определен като такъв в международноправни актове и национални стратегически документи от най-висш порядък с общодържавна значимост като фактор, предпоставящ упражняването на повечето основни права на човека. Този двигател е определящ за проблемите от политическо (policy) естество. Изведен е на база отговорите на участниците в обществената консултация и анализа на нормативната уредба, които недвусмислено показват, че макар формално да е изведено като приоритет, осигуряването на достъпна архитектурна среда в редица случаи не е третирано като такъв.
Двигател 2. Непрецизност и Непоследователност на правната уредба, свързана с осигуряването на достъпна архитектурна среда. Действащата в България регулаторна рамка е разпръсната в множество нормативни актове. Това е видно от направения преглед и коментираните в него противоречия и непълноти, от който става ясно, че само на национално ниво съществуват: 5 законови и 12 подзаконови нормативни акта,
включително 2 стратегически документа, съдържащи правила и стандарти, уреждащи в различна степен и обем разглежданите обществени отношения по осигуряването на достъпна архитектурна среда.
Двигател 3. Непълно спазване, частично Неизпълнение, Неприлагане и оттук Неефективност на действащата правна уредба в областта на осигуряването на достъпна архитектурна среда. Около съществуването на този двигател се обединяват мнозинството от респондентите, взели участие в обществените консултации.
Двигател 4. Непознаване на изискванията и осигуреността на достъпна архитектурна среда поради ниското ниво на информационна обезпеченост относно проблема. Съгласно чл. 5, т. 11 от Закона за камарите на архитектите и инженерите в инвестиционното проектиране, Камарата на архитектите и Камарата на инженерите в инвестиционното проектиране организират и провеждат продължаващото обучение за поддържане и повишаване на професионалната квалификация и правоспособност на архитектите, ландшафтните архитекти, урбанистите и на инженерите42. Този дефицит е изведен също на база получените по време на обществените консултации становища и мнения.
Двигател 5. Недофинансиране и Непредоставяне на стимули за дейности, насочени към осигуряване на съответствие на сградите и съоръженията за обществено обслужване с нормативните изисквания за достъпност. Този двигател е изведен на база прегледа на нормативната база и е потвърден от резултатите от обществените консултации.
4. Последици от проблема
Основните последици от нерешаването на проблемите, свързани с осигуряването на достъпна архитектурна среда са поставяне в неравностойно положение, дискриминация и неравен достъп до архитектурната среда на хората с увреждания и на тези с намалена подвижност, което има за резултат негативно въздействие върху качеството им на живот. Неуютната и непригодната среда за живеене води до социална изолация на отделни групи от обществото, липса на възможност за трудова заетост, за посещаване на лечебни заведения, социални служби, сгради за обществен достъп и за упражняване на правата им като цяло.
Допълнителна негативна последица от проблема е неизпълнението на международноправни ангажименти, поети от държавата и нарушаването на нормите на вътрешното законодателство, действащо в тази област. Актуалната архитектурна среда у нас и актуалната правна рамка, която я урежда не съответстват изцяло на изискванията на Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания, тъй като не се извършва систематичен мониторинг за прилагането на минимални стандарти и указания за достъпност на съоръженията и услугите, отворени или предназначени за широката публика.
42 На страницата на Камарата на архитектите в интернет липсва информация за провеждано обучение, свързано с архитектурната достъпност от м. декември 2016 до днес, а на сайта на Камарата на инженерите в инвестиционното проектиране е налична информация за проведена една лекция на тема „Европейска концепция за достъпност“ през м. ноември 2012 година.
III. ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ЦЕЛИТЕ
Целите в ОВ свързват анализа на проблема с вариантите за действие. Те определят нивото на амбициозност на политиката, критериите за сравняване на вариантите на политиката, мониторинга и последваща оценка на постиженията на приведената в действие политика.
Съгласно чл. 22, ал. 2, т. 3 от Наредбата за обхвата и методологията за извършване на ОВ целите, поставени при регулирането на обществените отношения следва да бъдат формулирани по конкретен и измерим начин, с времеви график за постигането им. Това изискване е изцяло в унисон с Инструментариума към Насоките за по-добро регулиране на ЕК от 2015 година, където изрично е посочено изискването за определяне на СМАРТ цели, т.е. такива, които са конкретни, измерими, постижими, релевантни и времево-обвързани43.
1. Общи цели
Общата цел на оценяваната политика е:
Подобряване на качеството на живот на хората, включително на тези с намалена подвижност, интеграция на хората с увреждания, недопускане на дискриминация по признак „увреждане" и създаване на условия и гаранции за равнопоставеност и пълноценното им участие във всички области на обществения живот за спазване на техните основни човешки права, чрез осигуряване на достъпна архитектурна среда.
2. Конкретни цели
Основните конкретни цели на оценяваната политика са:
1. Да се създадат условия за участие на хора с различни видове увреждания и с намалена подвижност в обществения живот, в спортни дейности, по време на отдих, в туризъм и в културния живот чрез осигуряване на достъпност на архитектурната среда;
2. Да се подобри достъпността на архитектурната среда в България за всички хора, не само за тези с увреждания и
3. Да се създадат необходимите условия за изпълнение на изискванията на чл. 9 от Конвенцията по отношение на достъпната архитектурна среда, като на хората с увреждания се предоставят възможности да участват пълноценно във всички аспекти на живота.
Водеща предпоставка за реализиране на участието на хората с увреждания в обществения живот и зачитане на техните права е комплексността и постоянството в усилията на всички ангажирани институции, както и на самите хора с увреждания и техните представителни организации в процеса по осигуряване и гарантиране на достъпна архитектурна среда.
3. Оперативни цели
Основните оперативни цели на оценяваната политика са следните:
43 В Инструментариума на ЕК понятието SMART е употребено двояко – думата „smart“ (от англ.) означава
„умен, разумен, интелигентен“ и в същото време, изписана с главни букви представлява съкращение на Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Time-dependent.
3.1. Избраният вариант на действие да допринася за въвеждането на разумни изисквания за привеждане на съответните елементи от съществуващите сгради и съоръжения в България в достъпен за хората с увреждания и намалена подвижност вид;
3.2. Да се предложи разработването на механизъм, който да гарантира ефективен мониторинг, контрол и оценка по отношение на изградената достъпна среда в съществуващите сгради и съоръжения.
4. Дърво на целите
Таблицата по-долу има за цел да демонстрира нагледно логиката на интервенцията, която е обект на оценката на въздействието, представена като връзка между съществуващите проблеми, двигателите, които стоят в тяхната основа и последиците, които произтичат от тях и кои от заложените в оценката цели, включително елиминирането на кои двигатели би довело до разрешаването на всеки конкретен проблем.
ЛОГИКА НА ИНТЕРВЕНЦИЯТА
ПРОБЛЕМИ – ДВИГАТЕЛИ - ПОСЛЕДИЦИ - ЦЕЛИ
ПРОБЛЕМИ | ДВИГАТЕЛИ (ПРИЧИНИ) | ПОСЛЕДИЦИ | ЦЕЛИ | |
Проблеми от обективна страна | Проблеми от политически (policy) характер | Двигател 1. Недостатъчно приоритизиране Двигател 5. Недофинансиране и непредоставяне на стимули за дейности, насочени към осигуряване съответствие на сградите и съоръженията за обществено обслужване с нормативните изисквания за достъпност | Поставяне в неравностойно положение, дискриминация и неравен достъп до архитектурната среда на хората с увреждания; Противоречие с изискванията на Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания. | Постигане на общите и конкретните цели, което ще доведе до преодоляването на двигателите, проблемите и техните негативни последици |
Проблеми от регулаторен характер (свързани с правната уредба и такива, засягащи правоприла- гането) | Двигател 2. Непрецизност, непоследователност и некохерентност (разпокъсаност) на правната уредба Двигател 3. Непълно спазване, частично неизпълнение и неприлагане или неефективност на действащата правна уредба | Поставяне в неравностойно положение, дискриминация и неравен достъп до архитектурната среда на хората с увреждания; Противоречие с изискванията на Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания. | Постигане на общите и конкретните цели, което ще доведе до преодоляването на двигателите, проблемите и техните негативни последици | |
ПРОБЛЕМИ | ДВИГАТЕЛИ (ПРИЧИНИ) | ПОСЛЕДИЦИ | ЦЕЛИ |
Проблеми от субективна страна | Двигател 4. Непознаване на изискванията и осигуреността на достъпна архитектурна среда | Поставяне в неравностойно положение, дискриминация и неравен достъп до архитектурната среда на хората с увреждания; Противоречие с изискванията на Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания. | Постигане на общите и конкретните цели, което ще доведе до преодоляването на двигателите, проблемите и техните негативни последици |
IV. РАЗРАБОТВАНЕ НА ВАРИАНТИТЕ
В рамките на настоящата част от ОВ са представени и разгледани 4 възможни варианта на действие. Първият, наречен нулев вариант: Вариант 0 – Без действие е базисен и при него не се предлагат никакви действия, а се разчита на това проблемите с достъпността на средата да се разрешат от само себе си или по начина, по който функционира системата в момента. Останалите три варианта съдържат предложения за конкретни действия и мерки, чрез които може да се постигне подобряване на текущата ситуация и разрешаване на установените проблеми с достъпността на архитектурна среда на съществуващите сгради и съоръжения за обществено обслужване, включително елементите на достъпната среда в урбанизираната територия. Те са както следва:
1. Вариант 1 “Доразвиване на стратегическата рамка”;
2. Вариант 2 “Регулаторна намеса”;
3. Вариант 3 “Алтернативи на регулирането”.
0. Вариант 0 - БЕЗ ДЕЙСТВИЕ
Нулевият вариант, наричан още базисен, означава да не се предприемат никакви действия на намеса в обществените отношения, които попадат в сферата, в която би действала оценяваната политика. Този вариант, наричан още „Не прави нищо”44 е за предпочитане в случаите, когато има достатъчно доказателства, че проблемът не е свързан с липсата на въведени мерки по регулиране, а по-скоро с лошо правоприлагане или недостатъчна степен на постигане на целите, поставени пред тях. Той е задължителен за анализиране предвид основните тенденции за намаляване и оптимизиране на регулирането, новите европейски подходи на по-доброто регулиране и принципът
„Колкото по-малко, толкова повече”45, който действа в правото на ЕС.
В рамките на Вариант 0 не се предвижда предприемането на никакви действия на намеса, различни от съществуващото състояние на нещата по отношение на достъпността на архитектурната среда. Актуалната ситуация по осигуряване на достъпна архитектурна
44 От англ. Do Nothing Option.
45 От англ. Less is more.
среда е описана в детайли в частите на оценката, представящи резултатите от обществената консултация, анализа на нормативната база и изведените проблеми, техните първопричини и негативни последици. За целите на базираното на доказателствата прогнозиране по какъв начин би се развила настоящата ситуация и как биха еволюирали идентифицираните проблеми, при положение, че не бъдат предприети никакви мерки за тяхното разрешаване, следва да бъдат взети предвид направените по-долу основни констатации и заключения.
Изводът, който може да бъде направен на база изведените по-горе проблеми от обективна страна и в частност тези от политическо (policy) естество е, че въпреки усилията на държавата, насочени към извеждането на проблема с осигуряването на достъпна архитектурна среда като водещ приоритет, чрез приемането на поредица политически (policy) и стратегически документи, осигуряването на пълно съответствие и най-вече извършването на мониторинг за спазването на изискванията за достъпност днес в България се намират в долните нива на приоритизацията на проблемите най-вече на местно ниво. Освен това, липсва връзка между обхвата и вида на основните стратегически документи, които следва да поставят проблема с архитектурната достъпност като ключов, и обективната действителност. В своята преобладаваща част тези документи са с национален обхват и значение. Те са национални стратегии, планове за действие, концепции, приети от централната изпълнителна власт, които не намират своята проекция на ниво местна власт.
Всичко това оставя с основание впечатлението, че осигуряването на достъпна архитектурна среда е проблем на централната власт, на държавата, но не и на местното самоуправление (общините). В същото време, местните власти като собственици на общинските пътища, улици, булеварди, площадите и зелените площи за обществено ползване, определени жилищни обекти и на обекти на общинската инфраструктура с местно значение, предназначени за административните потребности на населението са на практика субектите, от които зависи постигането на достъпност на архитектурната среда в общодържавен мащаб. В този смисъл общините следва да бъдат припознати като основните двигатели на процеса по реалното създаване, изграждане и осигуряване на достъпна среда.
Втората голяма подгрупа идентифицирани проблеми, а именно тези с регулаторен характер са класически пример за проблеми, които не биха могли да се разрешат от само себе си. Основна причина е самото естество на нормативната система, чрез която се създават общи и задължителни за всички субекти правила за поведение. Нереалистично е да се очаква подобрение на съществуващата ситуация, в случаите, когато
„първоизточникът“ на предписанието за правомерно поведение има недостатъци. По принцип, преодоляването на слабости в правната рамка, съобразявайки нейната принципно висока степен на консервативност като система, би могло да стане по два начина: чрез изменения и допълнения или по тълкувателен път, при недостатъци с по-нисък интензитет. Предвид изрично изведения проблем, свързан с правоприлагането, вторият начин очевидно не се е оказал достатъчно ефективен в съществуващия контекст на политиката.
Групата на проблемите от субективна страна сочи на липса на мотивация сред заинтересованите страни да участват в процесите по осигуряване на достъпна архитектурна среда, както и да търсят и упражняват правата си в пълна степен. Не на последно място, дефинираните проблеми и техните двигатели съществуват в един
продължителен период от време. Те са трайни по своя характер, проявявали са достатъчно дълго своите последици и ако не бъдат адресирани ще продължат да генерират своите ефекти и да се развиват прогресивно в негативна посока за следващ неопределен и неопределяем период от време.
1. Вариант 1 - ДОРАЗВИВАНЕ НА СТРАТЕГИЧЕСКАТА РАМКА
С оглед преодоляването на двигател 1 - дефицит на приоритизирането, националната стратегическа рамка следва да бъде доразвита и приложена на местно ниво. По този начин ще бъдат адресирани идентифицираните проблеми от политическо (policy) естество. Това не означава просто разработването на общински програми, планове или мерки, както това е предвидено в ЗУТ или предприемането на неясно като цели и резултати осъвременяване на съществуващи общи и подробни устройствени планове на населените места, както е записано в повечето общински планове на развитие. Доразвиването на стратегическата рамка означава проектиране на целите, мерките и планираните резултати от националните стратегически документи на местно ниво, т.е. там където е налице най-голяма нужда от извеждането на този приоритет и там където те биха били най-близки и най-бързо почувствани от своите адресати - хората, включително тези с увреждания от конкретната община или населено място. Това може да бъде постигнато чрез следните мерки.
Мярка 1. Разработване и приемане на общински стратегии за достъпност
Всяка община следва да бъде задължена по закон да разработи собствена стратегия, съобразена с местните специфики на архитектурната среда, на нуждите на населението и на други фактори от местно значение, чрез които достъпността на архитектурна среда да бъде изведена като ключов приоритет, отнасящ се до спазването на основните права на човека, които съответстват и са в продължение на общата държавна политика, на действащите национални стратегии и концепции в тази област, детайлизирани в съответствие с местните особености. На основание това ново приоритизиране на проблема с достъпността следва да бъде осигурено и необходимото финансиране за изпълнение на плановете за действие и мерките, заложени в тези стратегии. Като добра практика при изпълнението на тази мярка може да бъде използвана одобрената в средата на 2017 г. “Стратегия за достъпна градска среда за всички на територията на Столична община 2018- 2022 г.”46
Мярка 2. Разработване и приемане на планове за действие по достъпност
Приемането на общински планове за действие по достъпност следва да се основава на приетите местни стратегии. Те следва да служат като инструмент, чрез който се обезпечава ефективността на тези стратегии. В тях следва да бъдат посочени конкретни мерки за постигане на достъпност в дадена зона, в отделни сгради или елементи от урбанизираната територия на общината или населеното място в рамките на определен времеви период - шестмесечен или годишен. За всяка от мерките следва да бъдат предвидени задание и критерии за точно изпълнение, срок и средства от местния бюджет, които са изрично заделени и предназначени за нейното изпълнение. Следва да бъде
46https://council.sofia.bg/documents/20182/130545/PRILOJENIE+1_STRATEGY_DOST_COC_S_ANALIZ_kam+
Doklad_COC-all.pdf/7f52bcf3-7a0c-48cc-95a4-a41bf0555cd6.
предвидена и стриктна система за отчитане на местните планове за действия по достъпност, при която на кметовете на общини да бъде възложено, в зависимост от сроковете за самите мерки, да представят шестмесечни или годишни отчети за тяхното изпълнение пред Общинския съвет. Изпълнението на местните стратегии за достъпност и тяхното отчитане следва да остане в правомощията на местната власт, но мониторингът, контролът и отчитането следва да се извършва на национално ниво.
Чрез Вариант 1 и мерките предвидени в него, преди всичко ще се реши установеният дефицит с недостатъчната приоритизация на проблемите на достъпността на архитектурната среда, като целите, дейностите и преследваните резултати, поставяни на национално ниво ще намерят своето местно отражение – в общините, в отделните населени места. Така ще бъде преодоляно и установеното от ОВ разминаване между написаното в основните стратегически документи и обективната действителност, свързано с обстоятелството, че в своята преобладаваща част те са с национален обхват и имат национално значение и са приети предимно от органи на централната изпълнителна власт. А достъпната архитектурна среда е еднакво проблем на централната власт и на местните власти в лицето на общините. По този начин ще се постигне ефектът на децентрализация на действията и мерките, насочени към осигуряването на достъпност на архитектурната среда. Те ще започнат да бъдат осъществявани там, където са най-необходими и по начин, по който най-бързо и осезаемо могат да бъдат усетени от своите преки адресати – на местно ниво, при хората които се нуждаят от тях.
2. Вариант 2 - РЕГУЛАТОРНА НАМЕСА
Вариант 2 се предлага в отговор на проблемите от регулаторен характер, като предвижда разработване и въвеждане на адекватни на нуждите инструменти за правно регулиране, действащи многопосочно и всеобхватно, за да се постигне реално гарантиране на спазването на изискванията за достъпна архитектурна среда. Този вариант предлага разрешаване на идентифицираните проблеми чрез усъвършенстване на правната уредба, реализирано посредством изменения и допълнения в съществуващата нормативна уредба, действаща на законово, подзаконово и местно ниво. Вариантът включва следните по- важни мерки.
Мярка 1. Усъвършенстване на правната уредба
Усъвършенстването на правната уредба започва с отстраняването на установените недостатъци в действащата правна рамка на законово и подзаконово ниво.
На първо място, действащият ЗИХУ регламентира на генерално ниво задълженията на отделните органи на централна и местна власт в осъществяването на държавната политика за интеграция на хората с увреждания. Той урежда и принципните изисквания спрямо отделните министерства и общините, свързани със създаването на условия за достъпна жизнена и архитектурна среда, достъпни транспортни услуги, приспособяване на спортните обекти и съоръжения, предоставяне на специализирана информация за използване на услуги, маршрути и други облекчения в местата за обществено ползване, предназначени за отдих и култура, изграждането на достъпна архитектурна среда в детските градини и училищата и други. Законът съдържа и обща препращаща разпоредба (чл. 32), която предвижда, че държавните органи и органите на местното самоуправление организират устройството и изграждането на урбанизирани територии за населението,
включително за хората с увреждания, при условия и по ред, определени в Закона за устройство на територията. От цялата тази правна уредба се създава впечатление, че този специален, от гледна точка на хората с увреждания, закон регламентира общите материалноправни разпоредби и задължения за органите от централната и местната власт, свързани с интеграцията на хората с увреждания, компонент от които е и изискването за достъпна архитектурна среда, а процедурните правила са уредени в ЗУТ.
ЗУТ, обаче, не съдържа детайлна уредба на подобни процедурни правила, в него липсват разписани условия и ред, каквито са визирани в ЗИХУ. Според ЗУТ, министърът на регионалното развитие и благоустройството самостоятелно или съвместно с компетентните министри издава наредби за определяне на изискванията за проектирането, изпълнението, контрола и въвеждането в експлоатация на строежите и на изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания. Оттук следва, че на практика същинската уредба на условията и реда, чрез които многото и различни органи на централна и местна власт следва да изпълнят своите законови задължения за осигуряване на достъпна архитектурна среда се съдържа в подзаконови нормативни актове, които са над 10 на брой. Това води до по-ниско ниво на стабилност на правната уредба, до разпокъсаност, която може да затрудни правоприлагането и крие рискове от неефективност. Ефект на усъвършенстване на правната уредба може да се постигне, като се намери пълно съответствие между ЗИХУ и ЗУТ, при което в ЗУТ (съответно в ЗИХУ или в изцяло нов ЗХУ) бъдат разпасани основните правомощия на отделните органи на централната и местната власти, както и начините, по които те да бъдат прилагани, а за подзаконовото ниво на уредба бъдат оставени техническите въпроси и детайлите.
На второ място, към момента административно-наказателните разпоредби на ЗИХУ по отношение осигуряването на архитектурна достъпност са формулирани прекалено общо и са ограничени само до длъжностни лица, които не изпълняват задълженията си по този закон. С оглед прецизиране на уредбата следва да бъдат разгледани варианти за конкретизиране на нарушенията, свързани с осигуряване на архитектурната достъпност и евентуално разширяване на кръга на административно-наказателно отговорните лица като в него бъдат включени собствениците на съществуващи сгради и съоръжения за обществено обслужване.
На трето място, ЗУТ по същия генерален начин посочва, че органите на изпълнителната власт ежегодно разработват програми с мерки за привеждане на урбанизираната територия и на съществуващи отделни сгради и съоръжения в нея в съответствие с изискванията за достъпна среда и предвиждат средства за тяхното реализиране. Компетентни да приемат тези програми и да осъществяват контрол по тяхното изпълнението са Министерският съвет на национално ниво и общинските съвети на местно. Чрез тези програми на практика следва да се определят и задълженията за гарантиране на достъпност на собствениците на съществуващите сгради и съоръжения - държавна и общинска собственост, при които не се извършва проектиране и строителство. Тази правна уредба представлява опит за създаването на наченки на механизъм за планиране и осъществяване на мерки по осигуряване на архитектурна достъпност на централно и местно ниво, която в този си вид без регламентирането на начина, по който ще се извършва оценката на средата, планирането, изпълнението на програмите, отчитането, интегрирането на програмите от отделните общини с тази на национално ниво няма как да работи и да произведе полезен ефект. Освен това изискванията на закона не са адресирани
към самите участници в процесите на проектиране и строителство, респективно спрямо контролните органи по ЗУТ, а спрямо МС и общините. Това сочи на празнота и несъвършенство, недовършеност на правното регулиране, което може да бъде преодоляно чрез доразвиване на правната уредба в ЗУТ (съответно в ЗИХУ или в изцяло нов ЗХУ), в който детайлно да бъде разписан един завършен механизъм за планиране, изпълнение, наблюдение, отчитане и оценяване на мерките за осигуряване на достъпна архитектурна среда на национално и местно ниво.
Четвърто, в ОВ бе установен дефицит в уредбата на ЗУТ, свързан с това, че строителният контрол се осъществява от съответния компетентен орган при строителство до въвеждане на строежите в експлоатация, включително при реконструкции и преустройства на съществуващи сгради и съоръжения. Това означава, че от контрола са изключени съществуващите сгради и съоръжения в експлоатация, при които не се извършва проектиране и строителство. Оттук следва, че по пътя на действащите по ЗУТ контролни правомощия и механизми не би могло да се наложи изискване спрямо собственици на съществуващи сгради и съоръжения за осигуряване на достъпност, което означава наличие на законова празнота, която следва да бъде запълнена с изрична правна уредба в този смисъл.
На пето място, в Закона за културното наследство е описана детайлно процедурата за одобряване на инвестиционни проекти за намеса в защитени територии за опазване на културното наследство и изпълнение на строежите. Регламентирана е и общата цел, свързана с гарантиране на равен достъп на гражданите до културните ценности, но в него липсва експлицитна уредба на изисквания за достъпна архитектурна среда до такива обекти. Законът следва да бъде допълнен чрез собствени разпоредби или препращане към уредбата на ЗУТ с изрична правна регламентация на изисквания за осигуряване на достъпност в обекти с културни ценности и археологически обекти.
Шесто, подзаконовите нормативни актове, съдържащи норми, отнасящи се до оценяваната в ОВ сфера на действие на политики следва да бъде приведена в съответствие с усъвършенстваната правна уредба на законово ниво. Основният подзаконов нормативен акт, чието предназначение е да уреди напълно техническите въпроси и детайлите, свързани с постигане на съответствие с изискванията за достъпна среда на сградите и съоръженията следва да изчерпи целия жизнен цикъл на този процес, като регламентира правила относно проектирането, изпълнението, поддържането, мониторинга, отчитането и оценяването на достъпността. При действащата в момента правна рамка, подобна роля играе Наредба № 4 от 2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания. Въпреки, че видно и от нейното заглавие, една от целите й е да регламентира правилата относно поддържането на строежите, съответно елементите на урбанизираната територия и сградите и съоръженията в съответствие с изискванията за осигуряване на достъпна архитектурна среда за цялото население, като се отчитат и специфичните нужди на хората с намалена подвижност, в т.ч. на хората с увреждания, съдържащата се в нея правна уредба не включва изисквания за текущ мониторинг или оценяване относно запазването на веднъж постигната достъпност на съществуващите сгради и съоръжения или задължения за периодично отчитане или оценка на съществуващото положение. На практика това означава, че не се постига ефектът на затворения цикъл на осигуряване на достъпността на архитектурната следа, при който на всеки един етап от процеса, включително при обектите
с изпълнена достъпност следва да се извършва мониторинг, последваща оценка и контрол. В този смисъл правната уредба се нуждае от допълване.
Действащата Наредба № 4 от 2009 г. прилага приобщаващия подход като изрично предвижда, че при оценяване на съответствието на инвестиционните проекти на строежите, в експертните съвети на одобряващите администрации и в държавните приемателни комисии за въвеждане на строежите в експлоатация участват и представители на национално представителните организации на и за хора с увреждания. Липсва, обаче яснота относно това какви са точните задачи, функции и правомощия, които тези лица имат в процеса и оттам какъв трябва да е профилът на техните представители като съвкупност от опит, знания и умения, с които те трябва да разполагат, за да могат ефективно да се включат при вземането на решения от съответните компетентни органи. Това е основанието, тези разпоредби от Наредбата да не се прилагат на практика. Оттук следва, че Наредбата в тази си част следва да бъде допълнена.
Усъвършенстване на правната уредба се постига и с разработването и правното регламентиране на Механизъм за мониторинг и контрол на достъпността. Анализът на ефектите от съществуващата нормативна уредба относно изискванията за осигуряване на достъпна среда сочи, че на практика няма яснота кой е основният орган, който контролира тяхното спазване. Макар номинално редица органи да са задължени да осъществяват контрол, неспазването на нормативните правила в тази сфера не се следи и санкционира от никого. Не съществува и изискване за периодична проверка на вече реализирани мерки за достъпна среда, включително по отношение на годността на съоръженията, дали са удобни за ползване, дали се ползват и т.н. Този дефицит може да бъде постигнат чрез правната регламентация на механизъм за мониторинг и контрол на достъпността, който да посочва начините и конкретните стъпки за извършване на мониторинг относно състоянието на достъпната среда на съществуващи сгради и съоръжения в експлоатация, при които не се извършва проектиране и строителство. Този механизъм следва да урежда и начините за извършване на достатъчно ефективен контрол за запазване и поддържане на вече осигурена достъпност при изграждането на нови сгради и елементи на градската среда. Осъществяването на механизма следва да бъде извършвано от изрично оправомощени органи47 на централно и/или местно ниво за извършване на контрол и мониторинг по чл. 9, т. 2, букви „а“ и „б“ от Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания по отношение на съответствието с изискванията за достъпност на съществуващите сгради и съоръжения за даване на предписания и упражняване на контрол при нарушения на правата на хората с увреждания от собствениците на съществуващи сгради и съоръжения за обществено обслужване.
Световният доклад за хората с увреждания от 2011 г. на Световната здравна организация и Световната банка48 прави принципна препоръка за създаването на независим орган по мониторинг, за предпочитане извън правителството, който да предоставя периодични независими оценявания на напредъка на законодателството и
47 Например в Португалия подобен орган е Националният институт за рехабилитация, който следва да мониторира и модернизира изпълнението на предвидените в Националния план за насърчаване на достъпността мерки. Вж. повече информация в прегледа на конкретни практики, политики и подходи при осигуряването на достъпна архитектурна среда направен в рамките на Етап I от изпълнението на поръчката.
стандартите, гарантиращи достъпността и да прави препоръки за подобрения (каквато, например, е ролята на Националния съвет за хората с увреждания в САЩ). Този орган задължително включва значителен брой хора с увреждания в състава си. Според доклада, без осъществяването на подобен мониторинг не би могъл да бъде оказван необходимият
„натиск“ над правителствата за постигане на пълна достъпност. Освен официалния орган по мониторинг, изключително значение за подкрепянето на процеса имат местните граждански организации мрежи от такива организации. Подобна мрежа би могла да споделя информация и да подпомага органите по строителен контрол при прегледа на строителните планове, гарантирайки че целите на закона за постигане на архитектурна достъпност ще бъдат спазвани.
Въпросът за разработването и въвеждането на подобен механизъм за мониторинг и контрол има няколко измерения: практическо, законодателно и институционално. Практическото е водещо и основополагащо измерение, което следва да даде отговори на въпросите по същество: какви са нуждите и проблемите, какви са поставените цели и преследваните резултати и как те ще бъдат постигнати чрез предлагания механизъм. Законодателното измерение има за цел да обезпечи ефективността на механизма чрез предлагане на подходящата правна рамка за неговото функциониране и разгръщане. То се свежда до позитивноправната уредба на хипотезите, в които той следва да се задейства и до начините на неговото функциониране. На практика става дума за правна регламентация, даваща отговор на въпросите Кой, Кога и Как ще извършва контрол и мониторинг по чл. 9, т. 2, букви „а“ и „б“ от Конвенцията на ООН. Институционалното измерение следва да предложи оптималния подход за практическа реализация на механизма чрез предлагане на подходящата организационно форма за неговото институционализиране и подходите за неговата интеграция в съществуващата национална инфраструктура от органи и организации, имащи правомощия и осъществяващи дейности в областта на осигуряването на достъпна архитектурна среда.
Ефективността на дейността на една бъдеща институция или структура по мониторинг и контрол зависи в значителна степен от точното и ясно разписване на нейните функции, свързани с извършването на мониторинг и контрол по чл. 9, т. 2, букви "а" и "б" от Конвенцията на ООН. При определянето на начина на нейното управление следва да бъдат предвидени достатъчно гаранции за максимална представителност на интересите, плурализъм на мненията и независимост на лицата, които ги изразяват. Контролиращата институция следва да разполага с организационна структура, която я поставя във възможно най-благоприятната позиция за осъществяване на дейността й и по- специално с адекватно финансиране, което позволява пълноценно изпълнение на нейните правомощия, в т.ч. поддържането на необходимия собствен персонал, офис, оборудване и други.
Тук като пример за добра практика и натрупани опит и експертиза в областта на мониторинга и оценката на достъпността на средата може да служи кампанията „Достъпна България“ на Комисията за защита от дискриминация. КЗД е национален независим специализиран орган по защита на правата на човека, който е натоварен по закон с превенцията и минимизирането на дискриминацията и защитата на равенството. В този смисъл извън изричният признак „увреждане“, по който има правомощия да се произнася, Комисията допълнително е оторизирана да следи за гарантирането на достъпна среда. В рамките на чл. 5 от Закона за защита от дискриминация изрично се установява принципът
„недостъпност=дискриминация“.
В края на 2017 г. Комисията стартира национална безсрочна кампания „Достъпна България“. В рамките на кампанията, освен практиките по популяризиране на правото на достъп на хората с увреждания до обществени обекти, тя реализира и същински мониторинг и оценка на достъпността. При оценката на достъпността КЗД преценява обществените обекти един по един и стартира специализирани производства с оглед на правомощията си, залегнали в чл. 47 от Закона за защита от дискриминация.
Процедурата за извършването на мониторинга и оценката по кампанията „Достъпна България“ е следната. Служителите от регионалните представителства на КЗД извършват проверки в рамките на всеки календарен месец и съставят констативни протоколи, придружени с доказателствен материал. Между 25-то и 30-то число на всеки месец протоколите постъпват в централата на Комисията, където се разглеждат от нарочно сформирана работна група, състояща се от членове на Комисията, главният секретар, директори на дирекции и старши юрисконсулт. Обработените протоколи се докладват на председателя на КЗД с предложение за обсъждане на заседания на 9-членния състав на Комисията. За месец април 2018 г. в КЗД са постъпили общо 138 констативни протокола, като за по-нататъшно процедиране са предложени 130 от тях. През месец май 2018 г. в резултат от извършени 85 проверки са образувани 74 преписки, а през месец юни като при проверени 107 обекта, образуваните преписки са 99. През м. юли 2018 г. са проверени 87 обекта и за образуване са предложени 77 протокола. Проверяват се държавни институции, банки и застрахователни дружества, мобилни оператори и търговски обекти, плажове и други обекти. Постигнато е национално покритие от кампанията, като средно от област са представени по 5 протокола, а за София-град те са общо 50. Протоколите се внасят и разглеждат на извънредни заседания на 9-членния състав на Комисията, където се вземат решения да бъдат изготвени доклади за самосезиране и да се образуват производства пред Комисията. Предварителните изводи от кампанията са, че в малка част от проверените обекти имат изградена архитектурна среда и реална достъпност. При установяване на дискриминация, т.е. наличие на недостъпна среда в обществен обект, КЗД налага съответните административни санкции. Резултатите от кампанията „Достъпна България“ до момента показват, че Комисията за защита от дискриминация е изградила капацитет и опит за реализиране на мониторинг и оценка на достъпната среда в национален мащаб, който може да се използва, надгради и разшири.
КЗД като независим национален специализиран орган по равенство изцяло отговаря на профила, препоръчан от Световната здравна организация и Световната банка в Световния доклад за хората с увреждания от 2011 г. относно създаването на независим орган по мониторинг извън правителството, който да предоставя периодични независими оценявания на напредъка на законодателството и стандартите, гарантиращи достъпността на архитектурната среда. Натрупаните от нея опит и експертиза, както и постигнатите до момента резултати сочат, че тя може самостоятелно или като част от по-голямо колективно тяло, обединяващо и други подобни органи и институции, да поеме функцията на национален орган за мониторинг на достъпната среда в съществуващите сгради и съоръжения като се имат предвид и сега съществуващите й правомощия по гарантиране на равенство в третирането и във възможностите за участие в обществения живот на хората с увреждания. В този смисъл тя може да бъде препоръчана като орган с функции на централната или водещата институция при осъществяването на предложения от ОВ
Механизъм за мониторинг и контрол на достъпността.
Усъвършенстването на правната уредба включва и задължителното възприемане на гъвкав подход на правно регулиране. С оглед справянето с проблема с правната уредба и двигател 2-непрецизност, непоследователност и разпокъсаност на правната уредба, свързана с осигуряването на достъпна среда, този подвариант предвижда да бъде въведена подходяща диференциация чрез създаване на по-леки нормативни изисквания за архитектурна достъпност на съществуващите сгради и съоръжения. С оглед синхронизиране с Конвенцията, Наредба № 4 от 2009 г. би могла да реципира нейното определение за „Разумни улеснения“, а именно: „всякакви необходими и подходящи модификации и приспособления, необременяващи излишно или непропорционално околните, когато такива са необходими за всеки конкретен случай, за да се осигури на даден човек с увреждания пълноценно и равнопоставено с околните възползване от и упражняване на всички негови основни права и свободи“.
Необходимо е и да се разграничат изискванията за новопроектирани и за съществуващи сгради като определението „Разумни улеснения“ от Конвенцията следва да се прилага само при съществуващи сгради и съоръжения. В тази връзка следва да се предвиди гъвкав подход на „освобождаване“ от общо действащите технически и строителни правила и норми по отношение на достъпната архитектурна среда за съществуващи сгради и съоръжения, при които не може да се спазят изцяло нормативните изисквания за достъпност към отделни строителни елементи или това обременява излишно и непропорционално околните. По този начин достъпността да може да се осигурява доколкото това е обективно възможно чрез прилагане на технически и/или организационни мерки и/или спомагателни средства и пособия за определени групи хора с увреждания, когато това се налага.
Например, в Англия, Уелс и Шотландия, задълженията за разумно преустройство по Закона за равенството се простират до промяната или премахването на физически елементи в сгради и в архитектурната среда, когато тези елементи поставят (в случая на офис сгради) или може да се очаква, че ще поставят (в случая на услуги, частни клубове и обществени функции) хората с увреждания в значително неблагоприятно положение.
Според определеното в Конвенцията понятие „универсален дизайн“ при осигуряване на достъпността не следва да се изключва наличието на спомагателни уреди и пособия за определени групи лица с увреждания, когато това се налага. При прилагането на тази възможност в наредбата трябва ясно да се определи, че осигурената достъпност, чрез подходящи модификации и приспособления за всеки конкретен случай, трябва да е мотивирано доказана в част „Архитектурна“ на инвестиционния проект или в доклада за резултатите от обследването при извършване на обследване по реда на наредбата по чл. 176а, ал. 6 от ЗУТ.
Целесъобразно е с Наредба № 4 от 2009 г. да се предвиди възможност за някои сгради с жилищно предназначение нормативните изисквания за достъпност да се прилагат по решение на възложителя, съответно на собствениците на отделните жилища. Предлаганите видове сгради са: еднофамилни жилищни сгради, вилни сгради и съществуващи многофамилни жилищни сгради, в които не са проектирани жилища за хора с увреждания. Целта е самите собственици на такива сгради или на отделни жилища в тях да имат избор да преценят дали е целесъобразно да привеждат сградите си в съответствие с нормативните изисквания за достъпност.
Подобен диференциран подход към различните типове сгради не е изключение. В Португалия изпълнението на стандартите за достъпност не е задължително, когато елиминирането на архитектурни препятствия е непропорционално трудно, изисква икономически и финансови средства, които са непропорционални или не са налични или ако изпълнението на стандартите за достъпност ще повлияят значително върху културното и историческото наследство, чието морфологично, архитектурно и екологично запазване се цели.
В тази връзка, следва да бъде отбелязано, че диференцираният подход по никакъв начин не влияе негативно на осигуряването на достъпна среда. Показателен в тази насока е фактът, че в брошурата на Наградите за достъпен град 2017 г., португалският град Фуншал (столица на остров Мадейра) е специално споменат като добър пример във връзка с осигуряването на достъпност при трудни географски условия49.
Мярка 2. Оптимизиране на институционалната рамка
Оптимизирането на институционалната рамка започва с пълноценното ангажиране на областните управители, кметовете на общини и общинските съвети в осъществяването на националната политика по осигуряване на достъпна архитектурна среда на местно ниво чрез ясно разписване на техните функции и правомощия. В ЗИХУ е записано, че областните управители и органите на местно самоуправление, наред с останалите органи и институции, осъществяват държавната политика за хората с увреждания. Не става ясно от действащото законодателство какви точно са функциите и правомощията на областните управители и на кметовете на общини при осъществяването на националната политика по осигуряване на достъпна архитектурна среда, която е основополагаща за държавната политика за хората с увреждания.
Оттук следва, че на законово ниво следва да бъдат изрично уредени конкретните правомощия на областните управители, свързани с изграждането на достъпна архитектурна среда и мониторинга по отношение привеждането в съответствие с изискванията за достъпна архитектурна среда на съществуващите сгради и съоръжения - държавна собственост. В техните правомощия като органи, които провеждат държавната политика на регионално ниво, следва да бъде записано, че осъществяват и функции по контрол спрямо изпълнената достъпна архитектурна среда на територията на областта по отношение на елементите на достъпната среда в урбанизираната територия, сградите и съоръженията - държавна собственост.
Обхватът на задължението на кметовете на общини и общинските съвети по отношение на привеждане на съществуващите сгради и съоръжения в съответствие с изискванията за достъпна архитектурна среда следва да бъде разширен отвъд детските градини и училищата. Те следва да отговяват за изграждането и поддържането на елементите на достъпната среда в урбанизираната територия и на достъпната среда в сградите и съоръженията общинска собственост.
Оптимизиране на институционалната рамка ще се постигне и с реално и ефективно участие на организациите на и за хората с увреждания в процесите по осигуряване и поддържане на достъпна архитектурна среда у нас Един от основните проблеми от субективна страна е неучастието и нежеланието за включването на представителите на
49 http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=17508&langId=en.
тези организации в процеса по изграждане и поддържане на достъпна архитектурна среда. Съгласно чл. 52 от ЗИХУ национално представителните организации на и за хората с увреждания имат право на субсидия от държавния бюджет.
Ежегодно, със Закона за държавния бюджетна Република България, в приложение към него се определя списъка от национално представителните организации на и за организации за хора с увреждания (през 2018 г.- 20 на брой), които получават пряка бюджетна субсидия, която за 2016, 2017 и 2018 г. е в размер на 4 359 000 лв. за всяка година. Министерският съвет в постановлението за изпълнението на държавния бюджет за всяка година определя предназначението на субсидията на всяка от тези организации. За 2018 г. в предназначението на субсидията на само една от общо 20-те организации - Сдружение „Център за психологически изследвания“, наред с останалите дейности е посочено следното: “…достъпен и адаптиран транспорт за хора с увреждания …“ При общо 4 от тези организации като обобщено формулирано предназначение на получаваната от тях пряка държавна субсидия е записано следното: „за реализация на социално значими проекти…“, без да е ясно какви са критериите за социална значимост.
Когато осигуряването на достъпна архитектурна среда бъде изведено по безспорен и категоричен начин като приоритет с общонационална важност, в предназначението на една или няколко от организациите на и за хора с увреждания – получатели на преки бюджетни субсидии би могло ясно да се запише, че те следва да се включат активно в процеса по осигуряване на архитектурна достъпност чрез задължителното участие на техни представители в експертните комисии или в комисиите по приемането на строежите, с цел извършване на практическа проверка на достъпността, в мероприятията свързани с обследвания, одити или сертифицирания за достъпност, както и в извършването на текущия мониторинг за достъпност.
Чрез правилното насочване на получаваните от тях преки бюджетни средства тези организации биха могли да застанат в основата и на бъдещия механизъм за мониторинг и контрол, т.к. бидейки национално представителни и разполагащи с национално покритие те биха могли да играят ролята на най-ключовите звена, на субектите, които инициират и сезират отговорните институции. Например, при неосигурена в срок или разрушена достъпност на местно ниво, техните представители могат да бъдат първоначалните податели на сигналите до общините, респективно до КЗД или до националния орган по достъпност, на база на които да се задейства целият механизъм за мониторинг и контрол на достъпността.
Мярка 3. Въвеждане на нови подходи за финансиране и стимулиране на достъпността
Един от възможните нови подходи за финансиране и стимулиране на достъпността е създаването на нарочно обособен Национален фонд за достъпност, чрез който да бъде въведена възможността държавата да поема част от разходите за осигуряване на достъпна среда за обществените сгради. Фондът може да бъде създаден като самостоятелна публична институция или като част от съществуваща или новоизграждаща се структура на публичната власт. Една от възможностите е той да възникне като част от Агенцията за хората с увреждания, чрез разширяване на обхвата на сега действащия фонд, който да отпуска средства на базата на приоритизация на сградите, например посещаемост, обществена значимост, трудност на достъпа и т.н. От началото на 2014 г., в изпълнение на
чл. 8, т. 6 от ЗИХУ, АХУ периодично организира набиране на конкурсни предложения, отпускане на средства, наблюдение и отчетност на проекти на НПО за осигуряване на достъпна архитектурна среда на културни, исторически и спортни обекти, по приета от нейния Изпълнителен директор методика50. ЗИХУ изисква от АХУ, осъществявайки държавната политика за интеграция на хората с увреждания да разработва програми и финансира проекти за интеграция и за изграждане на достъпна среда за хората с увреждания изобщо. От качените на сайта на АХУ документи в рубриката
„Проекти/Програми“, раздел „Достъпна среда“ не става ясно обаче какво е основанието за решението АХУ да отпуска субсидии за осигуряване на достъпна архитектурна среда единствено на културни, исторически и спортни обекти, както и дали се извършва общо последващо оценяване на ефектите спрямо бенефициентите от реализацията на финансираните проекти и отчита ли се публично напредъкът по отношение на осигурената достъпност след всеки цикъл от финансирани и изпълнени проекти.
Може да бъде предвидено, че в Националния фонд за достъпност ще постъпват и част от глобите, събирани по реда на ЗИХУ или Закона за защита от дискриминация във връзка с липсваща достъпна среда в обществени обекти, които да бъдат насочвани за осигуряването на такава. Глобите, наложени на собственици на обществено-обслужващи сгради, например молове и други търговски обекти частни, държавни или общински също могат да бъдат включени в общия фонд, който да разпределя ресурсите на база на предварително зададени приоритети.
Като цяло идеята за създаване на подобен фонд в България не е нова. Още през 2008 г. българското правителство взема решение за създаване на Фонд за достъпна архитектурна среда със средствата от бюджетния излишък, за да могат хората с увреждания да ползват сградите на централната администрация и нейните регионални поделения. За съжаление, тази идея остава нереализирана.
В немския град Вийзбаден, отличен с второ място на Наградите за достъпен град - 2016 г.51годишно е осигурена субсидия от 500 000 евро за подобряване на достъпността в общински сгради. Носителят на първо място на Наградите за достъпен град - 2015 г.52- шведският град Бурос осигурява субсидии за постигане на достъпност на частни жилищни сгради, така че хората с увреждания да имат равни възможности за независим живот.
Изводът, който може да бъде направен е, че комплексността на установените от ОВ проблеми и техните двигатели изисква адекватен комплексен подход за тяхното разрешаване. Това в рамките на Вариант 2 - Регулаторна намеса означава едновременно преодоляване на дефицитите, формиращи Двигател 2 на проблемите – непрецизност и непоследователност на действащата правна уредба, въвеждането на подходящи нормативни разрешения, водещи до оптимизиране на институционалната рамка, до промяна на модела на правно регулиране чрез предвиждането на гъвкави мерки, както и до правно регламентиране на конкретни възможности за финансиране и стимули. От тази гледна Вариант 2 следва да бъде разглеждан не като сбор от самостоятелни действия, насочени към промяна на отделните, вече разгледани и анализирани действащи законови и подзаконови нормативни актове, а като предложение за предприемането на една съвкупна
50 http://ahu.mlsp.government.bg/portal/page/11
51 http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=15400&langId=en.
52 http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=13673&langId=en.
интервенция, включваща цялостна промяна на правната уредба на обществените отношения, засягаща всички действащи нормативни актове в изследваната област.
Вариант 3 - АЛТЕРНАТИВИ НА РЕГУЛИРАНЕТО
Този вариант представлява интервенция с най-нисък интензитет, т.е. включва действие или действия, при които намесата в проблемните обществени отношения е най- лека. При него не се въвежда радикална промяна, не се приемат изменения или допълнения в законовите и подзаконовите нормативни актове, а се предприемат действия, обезпечаващи тяхното пълноценно прилагане. Във връзка със справянето с един от основните идентифицирани двигатели на съществуващите проблеми недостатъчното познаване на уредбата, могат да бъдат анализирани някои от следните конкретни действия.
Мярка 1. Повишаване на капацитета на държавните и общинските служители
Необходимо е разработването и провеждането на целенасочени специализирани практически обучения за компетентните централни и териториални органи на изпълнителната власт, които извършват текущ и последващ контрол върху новопостроените обекти – общински или държавни сгради и върху съществуващите такива, включително по отношение на всички изисквания, заложени в Наредба №4 за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания. Това включва както сградите, така и урбанизираната територия (чл. 4, ал. 1 от Наредба №4), както следва:
1. Пешеходни пространства;
2. Кръстовища и пешеходни пътеки;
3. Елементи за преодоляване на различни нива;
4. Достъпни места за паркиране;
5. Спирки на превозните средства от редовните линии за обществен превоз на пътници;
6. Елементи на обзавеждането на достъпната среда.
Мярка 2. Повишаване на осведомеността на обществото относно достъпността
Мярката може да бъде реализирана под формата на национална информационна кампания „DOstUP“, която следва да бъде насочена към всички заинтересовани страни и най-вече към местните власти и национално представителните организации на хората с увреждания и техните подразделения (например регионални съюзи), свързани с правото на техните членове на достъпна среда – нормативна рамка, права, към кого може да се обърнат при липса на такава среда и по какъв ред. Чрез тази кампания те ще може да мобилизират вътрешен ресурс и използват обществен натиск за решаването на конкретни проблеми в съответните населени места. Може да се търсят синергии с други актуално действащи национални кампании със същия или близък фокус, като например тази на КЗД
„Достъпна България“ или други подобни.
Като част от кампанията могат да бъдат разработени и представени пилотни планове за осигуряване на достъпни маршрути. Това могат да са маршрути включително в пешеходните пространства, съгласно чл. 5 от Наредба № 4 (за придвижване) в гр. София и другите големи градове – например обозначаване на трасетата с червени/жълти стрелки и
тяхното оповестяване в интернет (разработване на указатели/карти за достъпно придвижване по различни маршрути) – от дома на лицето с увреждания до централната градска част/административните сгради, до туристическите обекти (за външни туристи).
Важен елемент от кампанията би било създаването на форум в интернет или специална интернет страница. Основното предназначение на подобен он-лайн инструмент би било осигуряването на лесен начин за подаване на сигнали за установени проблеми с достъпността. Интернет страницата може да съдържа на едно място всички законови/подзаконови нормативни актове, свързани с достъпността, примери за осигурена достъпност и т.н.
Разработените от ОВ тук алтернативни на регулирането мерки адресират двигател 4 - Ниско ниво на информационна обезпеченост относно важността, изискванията и осигуреността на достъпна архитектурна среда. Използването на информационните технологии е изключително силно застъпено в добрите практики на редица от разгледаните в Етап I европейски държави. Така например, в немския град Вийзбаден подробна информация за достъпността на 226 публични сгради е достъпна на уебсайта http://www.wiesbaden-barrierefrei.de/, а сградите, сертифицирани като достъпни могат да бъдат идентифицирани чрез залепен на входа стикер със слоган "Wir Machen Mit” (“Ние се присъединяваме”). Стикерът, също така, включва QR код, който препраща към допълнителна информация за достъпността. Приложението "Достъпен Вийзбаден" (Wisebadenbarrierefrei) предлага GPS навигация до достъпни места за паркиране. В шведския град Бурос е изградена база данни, която поддържа списък с всички обществени сгради, които отговарят на стандартите за достъпност. Тя е достъпна в лесни за четене и гласови версии, а уебсайтът на града и бюлетинът към него също имат функции за достъпност и са свързани с телефонна услуга, за тези, които имат нужда от помощ.
V. АНАЛИЗ НА ВЪЗДЕЙСТВИЯТА
1. Обхват на лицата
Лицата, които ще бъдат най-сериозно положително засегнати от решаването на проблема с достъпността на архитектурната среда на съществуващите сгради и съоръжения за обществено обслужване, вкл. на достъпните елементи в урбанизираната територия могат да бъдат представени в следните основни групи:
1. Лица с увреждания (със затруднения в придвижването, незрящи, с увреден слух и
т.н.);
2. Възрастни лица над 70 г., които не са с увреждания, засягащи двигателния им
апарат, зрението или слуха, но се придвижват трудно заради напредналата им възраст;
3. Лица с временно намалена подвижност заради травми и които се придвижват с патерици или други помощни средства;
4. Родители, които използват детски колички за придвижването на деца до 1,5- годишна възраст.
На база на някои приближения, той може да се определи на около 1 705 800 души
или 24% от населението на Р България към 31.12.2016 г.
1.1. Лица с увреждания
По данни на НСИ, към 1 февруари 2011 г., когато е извършено 17-то преброяване на населението в страната, в което са включени въпроси за установяване на броя на хората с
увреждания, такива декларират 474 267 лица (6,32% от населението на страната към 31.12.2010 г., когато то е било 7 504868 души), от които 9 039 са деца до 16 години.
Таблица 1. Лица с увреждания по степен на увреждане към 01.02.2011 година
Година | Степен на увреждане | |||||
До 50% | 50-70% | 71-90% | Над 90% | ОБЩО | Дял от население- токъм 31.12.2010 г. | |
На 16 и повече години – общо | 38 846 | 110 528 | 184 556 | 131 298 | 465 228 | 6,20% |
Деца (под 16 г.)- общо | 1 964 | 4 040 | 3 035 | 9 039 | 0,12% | |
Източник: НСИ, на база на преброяване към 1 февруари 2011 г.
Възможно е горният брой да е значително по-голям, т.к. от около 6,3 млн. респонденти, отговорилите на този въпрос са около 4,5 млн. души (ок. 70%).
Според данни на Националния център по обществено здраве и анализи към Министерство на здравеопазването, за периода 2011-2016 г. допълнително са инвалидизирани 388 064 лица.
Таблица 2. Освидетелствани лица над 16-годишна възраст призната трайно намалена работоспособност/ вид и степен на увреждане53
Година | Трайно намалена работоспособност/вид и степен на увреждане | |||||
До 50% | 50-70% | 71-90% | Над 90% | ОБЩО | Дял от населението към края на годината | |
2011 | 7031 | 20524 | 21012 | 15803 | 64 370 | 0,88% |
2012 | 7469 | 19749 | 20114 | 14715 | 62047 | 0,85% |
2013 | 8078 | 22190 | 22670 | 15939 | 68877 | 0,95% |
2014 | 9138 | 23062 | 22783 | 15380 | 70363 | 0,98% |
2015 | 9574 | 22031 | 19838 | 14308 | 65751 | 0,92% |
2016 | 7659 | 19111 | 17077 | 12809 | 56656 | 0,80% |
ОБЩО | 48 949 | 126 667 | 123 494 | 88 954 | 388 064 | - |
Източник: Национален център по обществено здраве и анализи към Министерство на здравеопазването, 2017 г.
Приемайки, че смъртността в България е средно 108 000 души на година и прилагайки равен коефициент за смъртността на хората с и без увреждания, към 31.12.2016 г., когато населението на Република България е било 7 101 859 души, може да се приеме,
53 Данните са от двете информационни системи за деца до 16 години и лица над 16-годишна възраст, освидетелствани от ТЕЛК и НЕЛК, на които за първи път през съответната година е определена трайно намалена работоспособност или вид и степен на увреждане.
че броят на хората с увреждания е бил около 750 000 души или около 10,6% от населението на страната. За целите на настоящия анализ приемаме, че затруднения с придвижването, за които достъпността на архитектурната среда има най-голямо значение, са лицата с 50% или повече степен на установени увреждания, което представлява около 87% от всички регистрирани лица или около 652 500 души към края на 2016 г.
Горните стойности се потвърждават от информация, предоставена от Агенцията за хората с увреждания, според чиито данни, регистрираните възрастни лица с увреждания над 50% са 648 685 души. В допълнение към тях, са регистрирани още около 26 000 деца, с увреждания над 50%.
Таблица 3. Възрастни лица със загубена трудоспособност от 50% и над 50%
Към 30 април 2018 г. | От 50% до 70,99% | От 71% до 90% | Над 90% | Над 90% с придружител | ОБЩО |
Брой | 175 449 | 311 298 | 81 681 | 80 257 | 648 685 |
Дял от всички | 27,0% | 48,0% | 12,6% | 12,4% | 100,00% |
Източник: Агенция за хората с увреждания, 30.04.2018 г.
1.2. Възрастни лица над 70 г., които не са с увреждания, но се придвижват трудно заради напредналата им възраст
Делът на лицата, които са без регистрирани увреждания над 70-годишна възраст може да бъде установен с приближение на база на резултатите от проучването на НСИ през 2011 г., когато около 17% от лицата над 70-годишна възраст са били с увреждания, а останалите 83% не са декларирали такива. Следователно, от 988 895 лица над 70-годишна възраст към 31.12.2016 г., тези без регистрирани увреждания, но с проблеми с придвижването поради напредналата им възраст, например поради артрит, ревматизъм или астма или с проблеми със сърцето, кръвното налягане или кръвообращението, при които извършването на извънредни физически усилия не е препоръчително, са около 820 000 лица.
1.3. Лица с временно намалена подвижност заради травми
Средно за 2015 и 2016 г. лицата, които са хоспитализирани заради признака “Травми, отравяния и някои други последици от въздействието на външни причини” е около 123 000 души. Приемайки, че 30% от тях са навяхвания, изкълчвания или счупвания, които са с временен характер (между 3 и 6 месеца), но влияят на възможността за придвижване, обхватът на лицата, които са с намалена подвижност и за които качеството на достъпността на средата е от голямо значение, е около 36 900 души.
1.4. Родители с детски колички
Достъпността на архитектурната среда е от голямо значение за родителите на деца на възраст до 1,5 години, за които приемаме, че се придвижват с детски колички. На база на данни на НСИ, през 2015 и 2016 г. са родени 130 934 деца, т.е. тези, които имат нужда от детски колички (на възраст до 1,5 г.) са 75% или около 98 200 деца и заедно с родителите им, броят на родители и деца, които са засегнати от проблема е 196 400 души.
2. Финансова оценка на дейностите за осигуряване на достъпна среда
За разработването на анализа на въздействията на разглежданите и предлаганите варианти, е извършен анализ и е дадена прогноза относно стойностите на отделните разглеждани варианти.
2.1. Принос на държавния бюджет за осигуряване на достъпна архитектурна среда
На базата на анализ на изпълнението на държавния бюджет на Република България за периода 2016-2018 г. (ПМС № 380 от 29.12.2015 г., ПМС № 374 от 22.12.2016 г. и ПМС №
332 от 22.12.2017 г.), държавните субсидии за осигуряване на достъпна среда възлизат на около 350 000 - 400 000 лв. на годишна база.
Таблица 4. Субсидия за осигуряване на достъпна среда като част от бюджетна програма „Интеграция на хората с увреждания“
Разходи по програмата | 2016 г. | 2017 г. | 2018 г. |
Бюджетна програма „Интеграция на хората с увреждания“ – общо разходи, включително: | 194 502 700 лв. | 200 133 600 лв. | 282 703 900 лв. |
Субсидия за осигуряване на достъпна среда | 400 000 лв. | 400 000 лв. | 350 000 лв. |
Източник: ПМС №380 от 29.12.2015 г., ПМС №374 от 22.12.2016 г. и ПМС №332 от 22.12.2017 г.
Като цяло, очакванията са, че горните стойности ще се запазят и увеличават през годините, на база на подобрените параметри на бюджетната рамка. Липсват, обаче консолидирани данни относно всички програми, които отделят или предвиждат финансиране за осигуряване на достъпна архитектурна среда за населението у нас, което се дължи на факта, че средствата, които държавата и общините използват за осигуряване на такава, извън общата бюджетна програма „Интеграция на хората с увреждания“, в по- голямата си част не са насочени изрично за решаването на този проблем, а осигуряването на архитектурна достъпност е допълнителен ефект от разходването им. Поради това, ОВ не е в състояние да изчисли размера на всички средства, инвестирани в достъпна архитектурна среда.
В допълнение към горното, не съществува анализ на нуждите и обективна оценка относно необходимото финансиране, което би позволило привеждането на всички сгради и съоръжения за обществено обслужване към изискванията за достъпност. Предложение за основните стъпки, които биха позволили събирането на такава информация и за остойностяване на необходимите мерки за постигането на пълна достъпност на архитектурната среда у нас се съдържа в Приложение 5. Модел за определяне на обхвата и стойността на дейностите и услугите, необходими за осигуряване на достъпна архитектурна среда в съществуващите сгради и съоръжения в България, към доклада, което е част от Единната методологическа рамка за анализ на въздействията и за остойностяване на препоръчаните мерки от оценката на въздействието, разработена специално за целите на настоящата ОВ.
2.2. Принос на Европейските структурни и инвестиционни фондове и на друг
публичен бюджет за осигуряване на достъпна архитектурна среда
В допълнение към държавния бюджет (вж. по-горе), за осигуряването на достъпна архитектурна среда се инвестират средства по оперативна програма “Региони в растеж” 2014-2020 г. (за осигуряване на достъпна среда в социалната, здравната, образователната и туристическата инфраструктура в т.нар. “градски общини”), оперативна програма “Транспорт и транспортна инфраструктура” 2014-2020 г. (за осигуряване на достъпна среда в транспортната инфраструктура), Програма за развитие на селските райони 2014- 2020 г. (за осигуряване на достъпна среда в населените места от селските райони) и други програми.
Тези инвестиции са резултат от финансирането на конкретни проекти, голяма част от които са реализирани в рамките на процедури чрез конкурентен подбор на проектни предложения за получаване на безвъзмездна финансова помощ, т.е. финансирани са само сравнително малка част от подадените проекти, на база на разполагаемия бюджет на грантовата схема, особено по ПРСР. Това означава, че те са фокусирани върху конкретни обекти, за които е осигурено финансиране, при това основният предмет на инвестицията не е насочен към осигуряването на достъпна архитектурна среда, а например има за цел повишаване на енергийната ефективност на съответните сгради или облагородяване на централните части на дадено селище. В допълнение към средствата от ЕСИФ, за осигуряването на достъпна архитектурна среда се инвестират собствени капиталови средства на държавните, областните и общинските администрации, различни от оперативните програми.
Тъй като не се води отделна статистика за размера на средствата, които чрез горните източници на финансиране се отделят само за изграждане/подобряване на достъпността на архитектурната на съществуващите сгради и съоръжения за обществено обслужване, включително елементите на достъпната среда в урбанизираната територия, те не се взимат предвид в настоящия анализ. Също така, както е посочено в част 2.4. Регионални аспекти от Раздел I на настоящата оценка, горните инвестиции не са базирани на цялостна оценка на нуждите от подобряване на архитектурната достъпност, а са съпътстващи на основните инвестиции, т.е. техният принос е значим, но не може да се определи количествено.
Тези разходи биха били извършвани в допълнение и независимо от разходите, които биха могли да бъдат включени в бюджетната рамка за изпълнението на предложените Вариант 1, Вариант 2 и Вариант 3.
3. Анализ на въздействията на Вариант 0 “Без действие”
Субсидията за осигуряване на достъпна среда в рамките на Бюджетна програма
„Интеграция на хората с увреждания“ е в размер на 400 000 лв. за 2016 и 2017 г. и 350 000 лв., предвидени за 2018 г. Средствата се разпределят на базата на проекти, подадени в АХУ чрез фонда за финансиране на проекти за осигуряване на достъпна архитектурна среда до културни, исторически и спортни обекти. Това не е пълният размер на разходваните от държавата и общините средства за архитектурна достъпност, но той не може да бъде определен поради липсата на консолидирани данни относно всички програми, които отделят или предвиждат финансиране за осигуряване на достъпна архитектурна среда за населението у нас.
Видно от идентифицираните съществуващи проблеми и техните двигатели и цялостното недоволство сред основната група заинтересовани лица – потребителите на
архитектурна достъпност, ефектите от действащата стратегическа и правна рамка са неудовлетворителни и поставят под въпрос ефикасността на разходване на наличното финансиране.
Вариантът предполага до високи разходи на потребителите за автомобилен транспорт (тъй като придвижването от една точка до друга по друг начин в общия случай е или твърде затормозяващо, времеемко или невъзможно). Освен това вариантът поставя под въпрос възможността за личното получаване на обществени услуги в случаите на обществени сгради и съоръжения, където архитектурна достъпност изцяло липсва. Това, от своя страна, води до липса на самостоятелност и поставяне в зависимост от отзивчивостта на друг човек, който не би имал затруднения с придвижването.
Липсващата или недостатъчна архитектурна достъпност има негативно въздействие върху качеството и наличността на стоките/услугите, които купуват и върху избора на потребителите – обхватът на избора е стеснен изключително в рамките на достъпната архитектурна среда. Така, вариантът има негативни краткосрочни и дългосрочни ефекти, както върху финансовото състояние на лицата със затруднена мобилност и техните домакинства, заради допълнителните разходи, които те трябва да правят, за да получат достъп до определени стоки и услуги, така и върху доставчиците на тези стоки и услуги, които губят потенциални клиенти не заради качеството на предлаганите от тях стоки и услуги, а заради физическата невъзможност на потребителите да достигнат до тях.
Вариант 0 има отрицателни въздействия върху икономическите сектори, в които са наети лица с увреждания, като това е особено осезаемо в районите, където достъпността на средата е по-слабо изградена. В този смисъл той влияе отрицателно върху икономическия растеж и заетостта, т.к. ограничава възможността за участие на лица с увреждания в трудовия процес.
Социалните ефекти на варианта също са неблагоприятни. Той не стимулира раждаемостта, чрез създаване на среда, благоприятна за раждането, отглеждането и възпитанието на деца и не съдейства за подобряване на здравословното състояние на населението. Не оказва положителни въздействия върху повишаването на средната продължителност на живота и на продължителността на живота в добро здраве. Индиректно води до увеличаване на общата заболеваемост поради повишения риск от травматизъм заради неосигурената достъпност на средата. Освен това Вариантът ограничава активния и продуктивен живот на всички групи хора с намалена подвижност – хора с увреждания, майки с детски колички, възрастни хора и т.н.
Вариантът не е адаптивен спрямо все по-належащите проблеми, свързани с демографските промени и застаряването на населението в България, ограничавайки достъпа да основни права на населението, вкл. пазар на труда, системата за социално подпомагане, закрила и дългосрочни грижи, здравеопазване, образование и култура. Не допринася за изграждането на условия за равни възможности за всички и за недопускането на пряка или косвена дискриминация основана на увреждане и възраст. Той не води до съществено подобряване на инфраструктурата и качеството на живота в различните райони/региони на страната, не спомага за създаването на условия за възраждане на селските райони и за намаляване на различията между града и селото. Оказва негативно влияние върху регионалните диспропорции и не създава регионален капацитет за динамично икономическо развитие. Вариантът ограничава достъпа до права, блага, стоки, услуги и ресурси, въздейства негативно върху повишаването на доходите и
разнообразяването на потреблението, особено за заинтересованите страни, най-силно засегнати от проблема. Той ограничава създаването на нови работни места, особено на хора с увреждания. Засяга всички възрастови групи, с фокус върху лицата с ограничена подвижност. Отразява се негативно на търсенето на работна сила и оказва директно отрицателно въздействие върху функционирането на пазара на труда. Има ефект и върху съгласуваността между личния, семейния и професионалния живот поради затрудняването на достъпа и увеличаването на времето за получаването на стоки или услуги.
Вариант 0 засяга негативно специфичните групи от лица - деца, жени (майки с детски колички), възрастни(с и без увреждания) и хора с увреждания. Той влияе отрицателно на принципите на недискриминация, равно третиране и равни възможности за всички, засягайки жените и мъжете по еднакъв начин. Вариантът директно позволява различното третиране на групи или лица, на база на достъпността.
Вариант 0 влияе на количеството на емисиите на парникови газове в атмосферата заради увеличеното използване на превозни средства в резултат на недостъпната архитектурна среда. Вариантът не води до намаляване на нуждите или потреблението енергия и гориво, няма съществен ефект върху енергийната интензивност на икономиката няма въздействие и върху търсенето на обществен транспорт (превоз на пътници). Индиректно води до увеличаване на емисиите от превозните средства.
Вариант 0 не създава възможност българската държава да изпълни изискванията на Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания, по която ЕС е страна от 2011 г.
Пълните резултати от анализа на очакваните ефекти от Вариант 0 са представени в Приложение 1. Въздействия на Вариант 0 “Без действие” към доклада с ОВ, като част от Единната методологическа рамка за анализ на въздействията и за остойностяване на препоръчаните мерки, разработена специално за целите на оценката.
Изводът, който може да бъде направен е, че Вариант 0 предоставя известен
„комфорт“ и „сигурност“, от гледна точка на това, че система, посветена на изграждането на архитектурна достъпност съществува и въпреки многобройните си недостатъци успява някак си да функционира и да постига определени резултати. Проблемът, обаче е, че резултатите, които тя произвежда са крайно незадоволителни, което се вижда ясно от неудовлетвореността на целевите групи от услугата „архитектурна достъпност“ и тяхното от единодушие, че промяна в системата е наложителна54.
4. Анализ на въздействията на Вариант 1 “Доразвиване на стратегическата рамка”
В рамките на Вариант 1 се предвиждат две основни групи мерки:
1. Разработване и приемане на общински стратегии, поставящи въпроса за достъпната архитектурна среда като ключов приоритет с местно значение;
2. Разработване и приемане на планове за действие, посочващи конкретни мерки, за постигане на достъпност в дадена сграда или елемент от урбанизираната територия и осигуряване на бюджет за тяхната реализация.
Вариант 1 би имал последици върху бюджета на публичните органи, на база на бюджетирането на предложените мерки за осигуряването на достъпна архитектурна среда
54 Вж. Резултатите от обществените консултации в I.5.
на общинско ниво55. Той не налага създаването на нови или преструктурирането на съществуващи структури на публичната власт, но в зависимост от конкретно предвиденото в отделните стратегии би могла да възникне необходимост от разширяване и/или изграждане на нов административен капацитет на общинско ниво.
В сравнение с Вариант 0, Вариант 1 би имал безспорно положителни въздействия върху всички елементи на разгледаните по-горе сфери – икономическа (потребители, икономически растеж и т.н.), социална (демографска криза, недискриминация, трудова заетост, достоен и самостоятелен живот) и екологична (емисиите на парникови газове, енергийна ефективност и други), защото чрез изграждането на една стройна стратегическа рамка на общинско ниво, ще бъде създаден още един инструмент за натиск спрямо властимащите за изпълнение на своя ангажимент и отговорност за осигуряване на достъпна архитектурна среда за хората с увреждания, за тези с намалена подвижност както и за населението като цяло.
Основният недостатък на Вариант 1 се състои в трудността в български условия да се гарантира ефективното приложение на стратегическите документи на местно ниво, ако липсва нормативно заложен механизъм за мониторинг и контрол за тяхното изпълнение.
Пълните резултати от анализа на очакваните ефекти от Варианта се съдържат в Приложение 2. Въздействия на Вариант 1 “Доразвиване на стратегическата рамка” към доклада с ОВ, като част от Единната методологическа рамка за анализ на въздействията и за остойностяване на препоръчаните мерки, разработена специално за целите на оценката.
5. Анализ на въздействията на Вариант 2 “Регулаторна намеса”
Вариант 2 обхваща следните групи мерки:
1. Усъвършенстване на правната уредба, която включва:
1.1. Отстраняване на недостатъците;
1.2. Въвеждане на механизъм за мониторинг и контрол на достъпността;
1.3. Възприемане на гъвкав подход на правно регулиране;
2. Оптимизиране на институционалната рамка;
3. Нови подходи за финансиране и стимулиране на достъпността.
Отстраняването на идентифицираните несъответствия и празноти в правната уредба ще доведе до изясняването на правилата и процедурите при осигуряването на архитектурна достъпност. Това ще елиминира в голяма степен проблема с тяхното неправилно прилагане или изобщо неприлагане, поради объркване или неразбиране на техния смисъл. Разработването и регламентирането на механизъм за мониторинг и контрол на достъпността в комбинация с усъвършенстването на институционалната рамка, изразяващо се в ясното разписване на задълженията на областните управители и органите на местна власт и самоуправление представляват подходите, чрез които ще се осигурено правилното прилагане на правната рамка от нейните адресати. Включването на организациите на и за хората с увреждания и ясното разписване на техните права и задължения по отношение на осигуряването на архитектурна достъпност ще доведе, както до по-добри практически резултати, така и до тяхната субективна удовлетвореност, че са
„чути“ и имат възможност да допринесат за разрешаването на проблема. Накрая, възприемането на гъвкав подход на правно регулиране и приемането на диференциран
55 Подробно описани и обосновани по-долу в оценката.
режим за архитектурна достъпност в определени ясно определени случаи ще доведе до намаляването на административната тежест, свързана с привеждането на сградите в съответствие със стандартите за архитектурна достъпност, в случаите, когато това е или обективно невъзможно или предвид спецификата на предназначението им или поради конкретните други обстоятелства тяхното ползване е нецелесъобразно. По този начин, ще се гарантира едновременно, че интересите на всички групи лица с намалена подвижност няма да бъдат накърнени и че няма да бъдат налагани излишни тежести на лица. Подобен разумен подход на регулиране би бил далеч по-убедителен и по-лесен за спазване за своите адресати, което би довело и до по-редки случаи на неговото нарушаване. Накрая, разглеждането на възможността за създаване на нови подходи за финансиране и стимулиране на достъпността води до оптимизирането на размера и начина на разходване на средствата, които държавата инвестира в постигането на архитектурна достъпност.
Вариантът очевидно ангажира публичен (бюджетен) ресурс под формата на време, човекочасове и финансови средства и би могъл да наложи създаването на нови или преструктурирането на съществуващи публични институции, особено при избор на мярката, предвиждаща създаване и администриране на Националния фонд за достъпност. Фактът, че гарантирането на архитектурна достъпност е широка хоризонтална политика означава, че в процеса по нейното създаване, прилагане на практика и мониторинг и контрол на изпълнението ѝ са ангажирани твърде много институции, което най-вероятно би довело до бавна и тромава процедура по изпълнението на Варианта. При липсата на силна и мотивирана водеща институция, която да стане негова движеща сила, той дори би могъл да бъде прекъснат преди приключването си.
От друга страна обаче, това е единственият от всички варианти, който позволява хармонизиране и фокусиране на правната уредба, насочена към осигуряването на достъпна архитектурна среда, позволява въвеждането на нормативно закрепени механизми за мониторинг и контрол на изпълнението и въвежда конкретни права и задължения на отговорните институции, както и санкции за неизпълнение. Вариантът ангажира заинтересованите страни в решаването на идентифицираните проблеми с недостъпната архитектурна среда и мотивира тяхната активност (гарантира “собственост” върху резултатите) и дава стимули за активно участие на заинтересованите страни и лица в осигуряването на достъпна архитектурна среда
В същото време постигането на крайната цел на Вариант 2 – архитектурна среда достъпна за всички хора с намалена подвижност, би произвело положителни въздействия във всички основни сфери, анализирани от ОВ - икономическата, социалната и екологичната.
Пълните резултати от анализа на очакваните ефекти от Варианта се съдържа в Приложение 3. Въздействия на Вариант 2 “Регулаторна намеса” към доклада с ОВ, като част от Единната методологическа рамка за анализ на въздействията и за остойностяване на препоръчаните мерки, разработена специално за целите на оценката.
6. Анализ на въздействията на Вариант 3 “Алтернативи на регулирането”
Вариант 3 включва следните групи мерки:
1. Повишаване на капацитета на държавните и общински служители;
2. Повишаване на осведомеността на обществото относно достъпността.
Вариантът ангажира публичен (бюджетен) ресурс, но не изисква създаването на
нови или преструктурирането на съществуващи публични власти. Както бе обяснено по- горе, мерките от този вариант са насочени изключително към справянето с недостатъчната осведоменост и непознаването на потребностите от осигуряване на достъпна архитектурна среда и на пътищата за постигането на такава у нас. Именно в тази насока ще бъдат и преките ефекти от неговото прилагане, което с натрупване във времето неизменно би довело до фактическа промяна в архитектурната среда и нейната достъпност. От една страна, защото отговорните държавни и общински служители няма да пропускат да изискват спазването на нормативно установените технически изисквания за архитектурна достъпност от своите изпълнители, винаги когато се налага изграждането или ремонтирането на обществени сгради и градска инфраструктура и ще следят за спазването им. От друга страна, веднъж осведомени за необходимостта от архитектурна достъпност и проблемите, възникващи от липсата ѝ, у гражданите (информирани от националната кампания и интернет-платформата) постепенно ще се изгради съзнанието за следене и настояване за спазване на изискванията в тази насока.
Безспорно, личната убеденост, на база осведоменост и познаване на проблема е най- устойчивият начин за справяне с всеки проблем. Основен недостатък на този вариант е, че предлага косвени решения и резултатите от него ще започнат да дават видим ефект в дългосрочен план, което не е оптимално решение, предвид обхвата на идентифицираните проблеми. Друга негова слабост е голямото значение на активността на гражданския сектор, която е непостоянна величина и предмет на външни въздействия.
Пълните резултати от анализа на очакваните ефекти от Варианта се съдържа в Приложение 4. Въздействия на Вариант 3 “Алтернативни мерки” към доклада с ОВ, като част от Единната методологическа рамка за анализ на въздействията и за остойностяване на препоръчаните мерки, разработена специално за целите на оценката.
7. Специфични въздействия
7.1. Въздействия върху МСП
Вариантите не биха имали значителни въздействия върху малките и средните предприятия. Никой от тях не създава допълнителни административни, регулаторни или финансови задължения за малките и средните предприятия и не ги засяга непропорционално в сравнение с останалите стопански субекти. В този смисъл вариантите, разработени и разгледани в настоящата ОВ са изцяло съобразени с принципа „Мисли първо за малките“56, заложен в Small Business Act – европейската рамка на политика по отношение на малките и средните предприятия, приета през 2008 г.
7.2. Административна тежест
Административните разходи се определят като разходите, наложени на предприятията, гражданския сектор, публичните власти и гражданите за спазване на юридическото задължение да предоставят информация за техните действия или производство на публичните власти или на частни лица. Информирането трябва да бъде разбирано в широк смисъл, т.е. включително необходимите отчитане, регистрация, мониторинг и оценка за предоставяне на информацията. В някои случаи, информацията
56 От англ. Think small first!
трябва да бъде прехвърлена към публични власти или частни лица. В други, просто трябва да бъде налична за проверка или предоставяне при поискване.
Разгледаните алтернативи на Вариант 0 “Без действие”, а именно Вариант 1 “Доразвиване на стратегическата рамка”, Вариант 2 “Регулаторна намеса” и Вариант 3 “Алтернативи на регулирането” не биха имали въздействия, които да доведат до налагането на административна тежест.
7.3. Права на човека
Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи е подписана на 4 ноември 1950 г. в Рим от държавите-учредителки на Съвета на Европа (Кралство Белгия, Кралство Дания, Франция, Република Ирландия, Италианската република, Великото Херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Кралство Норвегия, Кралство Швеция и Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия). Влиза в сила през 1953 г. Към Конвенцията са приети поредица от протоколи, които усъвършенстват нейното действие и разширяват предмета на приложението ѝ. Република България ратифицира Статута на Съвета на Европа със закон от 5 май 1992 г. (обн. “Държавен вестник”, бр. 49 от 1992 г., в сила от 7 май 1992 г.), а става страна по Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи със Закон от 31 юли 1992 г.57
Правата на човека са релевантни спрямо всички политики и институциите са длъжни да се съобразяват с тях, както във вътрешните, така и във външните си политики.
Някои от правата, залегнали в Конвенцията са абсолютни и не могат да бъдат ограничени по какъвто и да е начин без значение от важността на целите на политиката. Поради това абсолютният характер на потенциално засегнатите права на човека е изведен като прагов индикатор при оценяването на въздействията на различните варианти (вж. въпрос 2 от Контролния списък на правата на човека по-долу).
Такъв характер имат правата по: чл. 3 - Забрана на изтезанията; чл. 4, ал. 1 - Забрана на робството и принудителното подчинение и чл. 7 - Забрана на налагането на наказание без закон.
Аналогично разделение съществува и в Хартата на основните права на ЕС. Макар самата Харта да не съдържа изчерпателен списък на абсолютните права, практиката на европейските съдилища сочи, че забраната на изтезанията и нечовешкото или унизително отношение или наказание (чл. 4 от Хартата) и забраната на робството и принудителния труд (чл. 5 от Хартата) са абсолютно защитени. Други права, които при необходимост могат да бъдат обект на ограничения, до степен, че такива ограничения съблюдават строгите изисквания на чл. 52 от Хартата, който гласи: "Всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от настоящата Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани, само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора." Нивото на защита, предлагано от Хартата, не може да бъде по-ниско от нивото, осигурено от международните споразумения, по които Съюзът или всички държави-членки са страни.
57 Обн. ДВ, бр. 80, в сила от 7 септември 1992 г.
Хартата следва да бъде тълкувана съобразно Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания, по която ЕС е страна от 2011 г.
Принципът на равенството е друг ключов елемент от оценката на въздействието върху правата на човека, тъй като обръща фокуса върху благоденствието на уязвимите групи през призмата на забраната за дискриминация. Целта на изследването на въздействията върху правата на човека е да идентифицира различните ефекти на предлаганата интервенция и да определи дали би имала дискриминационни такива спрямо определена част от населението. Идеята за липса на дискриминация в рамката на правата на човека предполага inter alia, че държавата ще отиде отвъд обикновената забрана на дискриминацията и ще осигури разумни условия на лицата, така че те да могат да участват активно в обществото на еднакво ниво с всички останали. Някои лица или групи срещат дискриминация на повече от едно основание (например, жени с увреждания). Подобна кумулативна дискриминация има уникално и конкретно въздействие върху лицата и заслужава специално обмисляне и коригиране.
В конкретния случай разглежданата рамка на правата на човека ще се концентрира върху конкретна маргинализирана и уязвима група - хората с увреждания, подчертавайки ефектите върху тази група. Осигурената достъпност е задължителното предварително условие хората с увреждания да имат независим живот и да участват пълноценно и на равни начала в обществото. Без достъп до физическата среда, транспортната система, информация и комуникации, включително технологии и системи за информация и комуникация, както и до други съоръжения и услуги, предлагани на обществеността, хората с увреждания не биха имали равни възможности за участие в съответното общество. Неслучайно достъпността е един от принципите, на които се основава Конвенцията за правата на хората с увреждания (чл. 3, б. f). Достъпът до физическата среда и обществения транспорт за лица с увреждания е обуславящ за правото на придвижване, гарантирано от чл. 13 на Всеобщата декларация за правата на човека и чл. 12 от Международния пакт за граждански и политически права.
Всеобщата декларация за правата на човека на ООН поставя началото на постепенното изграждане на модел на уврежданията, основан на правата на човека. Декларациите с права често възникват в отговор на установени дисбаланси, ограничаващи възможността на маргинализирани и/или малцинствени групи да участват пълноценно във всички аспекти на обществото. В сферата на застроената среда, като резултат от световния феномен на акцентиране върху правата и деинституционализирането, научните изследвания на уврежданията разглеждат „оценки на нуждите“ и (по-справедливи)
„оценки, основани на правата“ във връзка с независимия живот. 80-те години на ХХ век са критични за защитата правата на хората с увреждания, когато се провежда Международната година на хората с увреждания (1981 г.), Декадата на ООН за хората с увреждания (1983 – 1992 г.) и е приета Конвенцията на ООН за правата на децата, която включва и децата с увреждания (1989 г.). През 90-те години на ХХ в. продължава разширяването на антидискриминационното законодателство за хора с увреждания в САЩ, Великобритания и Австралия. По този начин моделът на уврежданията, основан на правата на човека постепенно еволюира и набира инерция, особено имайки предвид приемането на Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания през 2006 г.
Все по-често, критиката към застроената среда и законодателството в тази връзка, се разглеждат през призмата на дискриминацията и нарушаването права на човека. Посочва
се „властта“, която застроената среда има върху живота на хората и нейната дискриминираща сила, чрез дизайн и механизми за планиране да сегрегира и по този начин да намалява възможностите и автономията на хората с увреждания58. Недостъпността на застроената среда все по-често е определяна като проблем при защита правата на човека59.
Анализът на въздействията върху правата на човека допринася за по-доброто определяне на политиката и общественото одобрение и улеснява справката за съответствие с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която по силата на чл. 28, ал. 3 ЗНА Министерството на правосъдието следва да извърши за всеки проект на закон или кодекс, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет.
58Schindler, Sarah. 2015. Architectural Exclusion: Discrimination and Segregation through Physical Design of the Built Environment. The Yale Law Journal 124: 1836–2201. https://www.yalelawjournal.org/article/architectural-exclusion. 59 Degener, Theresia. 2016. Disability in a Human Rights Context. Laws 5: 35.
КОНТРОЛЕН СПИСЪК НА ПРАВАТА НА ЧОВЕКА И ОСНОВНИТЕ СВОБОДИ60
Критерии | Вариант 0 – Без действие | Вариант 1 - Доразвиване на стратегическата рамка | Вариант 2 - Регулаторна намеса | Вариант 3 - Алтернативи на регулирането |
1. Кои права на човека са засегнати? | Забрана на дискриминацията Човешко достойнство Интеграция на хората с увреждания | Забрана на дискриминацията Човешко достойнство Интеграция на хората с увреждания | Забрана на дискриминацията Човешко достойнство Интеграция на хората с увреждания | Забрана на дискриминацията Човешко достойнство Интеграция на хората с увреждания |
2. Тези права абсолютни ли са? | Не | Не | Не | Не |
Ако се направи извод, че изследваният вариант на политиката ограничава абсолютно право - вариантът следва да бъде отхвърлен още на този етап и анализ по точки 3-6 не е необходим. | ||||
3. Какво е въздействието на обмисляния вариант на политика върху правата на човека? | Негативно, защото няма очаквания при базисния сценарий проблемите да се саморазрешат | Позитивно, защото насърчава приоритизирането на посочените по-горе права на човека и основни свободи | Позитивно, защото насърчава приоритизирането на посочените по- горе права на човека и основни свободи | Позитивно, защото насърчава приоритизирането на посочените по-горе права на човека и основни свободи |
4. Имат ли вариантите както позитивно, така и негативно въздействие, в зависимост от разглежданите права на човека? | Няма позитивно въздействие Негативните въздействия са свързани с прогресиране на идентифицираните проблеми | Нямат негативно въздействие | Нямат негативно въздействие | Нямат негативно въздействие |
Ако анализът установи, че вариантът на политика няма никакво съществено въздействие или само позитивни въздействия върху правата на човека, няма нужда от допълнителен анализ по точки 5 и 6. Ако, напротив, сте установили възможни ограничения на правата на човека, за всяко отделно ограничение следва да бъде | ||||
60 Използваната методология е изцяло съобразена с Инструментариума за по-добро регулиране на Европейската комисия: https://ec.europa.eu/info/better- regulation-toolbox_en.
взето предвид следното: | ||||
5. Ограничението на/негативното въздействие върху правата на човека ще бъде ли резултат от закон, по ясен и предвидим начин? | Не | - | - | - |
6. Такова ограничение/негативно въздействие: • Ще отговаря ли действително на съществуваща обща цел или на защитата на правата и свободите на други? • Ще бъде ли необходимо за постигане на желаната цел? • Пропорционално ли ще е на желаната цел? • Запазва ли същността на засегнатото право на човека? | Не | - | - | - |
71
VI. СРАВНЯВАНЕ НА ВАРИАНТИТЕ
1. Анализ на разходите и ползите
При извършването на оценката на въздействието на различните варианти на действие и мерки е приложен анализът на разходите и ползите, в съответствие с Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието. Неговата цел е да изследва баланса на положителните и отрицателните ефекти, които е вероятно да възникнат вследствие прилагането на различните варианти на действие. Той отчита основните положителни и отрицателни въздействия, например спестено време на краен потребител, намалена посещаемост на културни обекти и други подобни, които могат да настъпят от прилагането на оценяваните варианти като позволява те да бъдат измерени количествено в парична мерна единица (лев), за да бъде възможно сравняването им със стойността на направените разходи в същата мерна единица за изпълнение на отделните варианти. Така анализът позволява тяхното сравнение и вземане на решение кой вариант на действие е най-атрактивен, т.е. има най-голямо положително въздействие от гледна точка повишаване благосъстоянието на обществото като цяло.
Реализацията на всеки един от вариантите има и качествени въздействия върху заинтересованите страни и обществото като цяло, например повишена удовлетвореност от осъществените публични политики, видимост на грижата на държавата и общините за подобряване на благосъстоянието на хората, получаване на усещане за равнопоставеност на отделните индивиди, еднакво третиране на всички публични и частни субекти при спазването на закона и т.н. Тези въздействия обаче не могат да бъдат остойностени в парични единици и съответно, не могат да се използват за целите на анализа. Те могат да бъдат определени като допълнителни ефекти от прилагането на даден вариант.
Разходи
Първоначалните “инвестиционни” разходи в година “0” представляват допълнителния разход в парични единици (лева), който трябва да бъде направен в сравнение със статуквото към момента за въвеждането на заложените във всеки от вариантите дейности. В зависимост от разглеждания вариант, тези разходи се състоят в разработване на стратегия, план за действие, извършване на обучения, създаване на фонд или други дейности.
За 10-годишния срок, който се разглежда при всеки един от вариантите, са заложени и “оперативни” (променливи) разходи за поддържането на модела. В зависимост от избора на вариант, съответно на мярка, това могат да бъдат ежегодни разходи в парични единици (лева) за субсидии, обучения, информационни кампании, разходи за актуализиране на разработените стратегии, за изпълнение на разработените планове, поддържане на фонд, интернет страници и други. Тези оперативни разходи могат да са статични или динамични, т.е. такива, които се увеличават, съответно намаляват във времето, в зависимост от текущата оценка на актуалните нужди и потребности.
Например, при Вариант 1 (вж. Таблица 7) индикативният инвестиционен разход за “Разработване и приемане на общински стратегии за достъпност” възлиза приблизително на 1 325 000 лв. в година “0”, а за “Разработване и приемане на планове за действие по достъпност” необходимите средства са приблизително 795 000 лв. Тъй като общинските стратегии са средносрочен документ за планиране, допълнителна сума за тяхната актуализация е предвидена едва в година 5 - за извършването на оценка на изпълнението и актуализация на стратегията, на стойност около 1 450 000 лв.; предвидената сума за
актуализация на плановете на 5-тата година е 820 000 лв. В допълнение, за реализацията на плановете за действие е предвиден бюджет за всички общини (осигурен от държавата, от Европейските фондове или от собствени източници – публични или частни), които прилагат плановете на приблизителна стойност от 2 120 000 лв. за периода 1-ва до 3-та година, 2 400 000 лв. за година 4-7 и 2 590 000 лв. за периода 8-10 година.
За “алтернативните” мерки от Вариант 2 (вж. Таблица 8), инвестиционните разходи отразяват прогнозираното количество време, измерено в човекочасове, умножено по единичната брутна стойност на 1 човекочас (в лева), необходимо за “усъвършенстване на правната уредба” и за “оптимизиране на институционалната рамка”. Оперативните разходи, предвидени за поддържането на горните две групи от мерки през 10-годишния период на изпълнение, отново са изчислени като количеството човекочасове, умножено по брутната стойност на 1 човекочас (в лева) за развитие и/или за оптимизиране на функционалността на нововъдедените в година “0” промени в правната уредба или за ревизираната институционалната рамка.
Стойността на предвидените средства за въвеждането на “нови подходи за финансиране и стимулиране на достъпността” (Национален фонд за достъпност) е базирана на очакваните суми, които биха били необходими за постигането на видим ефект от инвестираните средства (за нулевата и следващите години в рамките на 10-годишния модел, предвидените средства са за захранването на фонда с финансов ресурс и де факто представляват “инвестиционен разход”). Не се предвижда създаването на нова институционална структура.
При Вариант 3 (вж. Таблица 9) се предвижда обученията на държавните и общинските служители да бъдат ежегоден процес, за да може да бъде обхванат по-голям брой служители. За да има реален ефект от националната информационна кампания
„DOstUP“, тя също трябва да се провежда ежегодно. По отношение на мярката за “Разработване на пилотни планове за осигуряване на достъпни маршрути”, на база на разработените пилотни планове в година “0”, заложените стойности през следващите години от модела (оперативни разходи в размер на 300 000 лв. за години от 1-ва до 4-та, 350 000 лв. за години от 5-та до 7-ма и 400 000 лв. за последните три години от модела) са предвидени за разработването на подобни планове и за останалите населени места с население над 2 500 души. Предвидени са оперативни разходи и за поддържането на създадения в година “0” форум в интернет/специална интернет страница за достъпността.
Ползи
Осигуряването на достъпна среда има огромен социален ефект, който не може бъде оценен количествено на база на “приходи от продажби”, както би било в стандартните бизнес модели. Затова, следва да бъдат идентифицирани други индикатори, които могат да бъдат количествено определени и остойностени, за да представят потенциалните ползи за обществото и заинтересованите страни от реализацията на отделните варианти. За целите на настоящия анализ приемаме следните индикатори, които могат да бъдат количествено определени и остойностени в лева:
1. Спестяване на време благодарение на осигурената достъпност на архитектурната среда;
2. Оптимизиране работата на личните асистенти на хората с увреждания, т.е. предоставянето на по-голям обем от услуги за единица време;
3. Наемане на безработни лица с увреждания, които иначе не биха били ангажирани в трудова заетост поради затруднения достъп до работното място;
4. Посещения на културни, исторически и спортни обекти с осигурена достъпност за лица с намалена подвижност, които иначе не биха ги посетили заради затруднения достъп.
Приложената методология за изчисляване на стойността на ползите е следната:
1. Стойността на ползите от „Спестяване на време” е изчислена като прогнозният брой лица в страната, които ще бъдат пряко засегнати от решаването на проблема с достъпността на архитектурната среда (около 1,7 млн. души), е умножен по коефициента на спестено време в минути в час (например коефициентът за 15 спестени минути е 0,25) и по минималната работна часова ставка бруто за работодател, т.е. като краен разход за работодателя (за 2018 г., тя е около 3,96 лв.);
2. Стойността на ползите от „Оптимизиране работата на личните асистенти” е изчислена като прогнозният брой на личните асистенти в страната (около 30 000) е умножен по коефициента спестено време на минути в час и по минималната работна часова ставка като краен разход за работодателя;
3. Стойността на ползите от „Наемане на безработни лица с увреждания” е изчислена като прогнозният брой на безработните лица в страната с увреждания, засягащи способността им за свободно придвижване (около 1 500), които биха били ангажирани в трудова заетост в резултат на подобрената архитектурна среда, е умножен по минималната работна заплата за страната, бруто за работодател;
4. Стойността на ползите от „Посещения на културни, исторически и спортни обекти” е изчислена като прогнозният брой допълнителни лица, които могат да посещават културни, исторически и спортни обекти (около 100 000 души), в резултат на интервенция за осигуряване на достъпна архитектурна среда, се умножи по средната цена на билета за посещение.
Посочените по-горе стойности са ориентировъчни, образувани въз основа на индикативни данни, източници и експертни оценки, поради липсата на точна статистическа информация.
В методологията могат да бъдат въведени и други индикатори за изчисляване на ползите, например намаляване на травматизма в резултат на подобрената архитектурна среда, осигуряваща достъпност, чрез изчисляване на спестените разходи за лечение на травми заради недостъпна среда или нереализирания брой болнични дни, спестяване на разходи за гориво от реализираната възможност за пешеходен достъп или с публичен транспорт до обекти, които преди това не са били достъпни или са били трудно достъпни за лица с ограничена подвижност и т.н. Тези индикатори обаче, трудно могат да бъдат определени количествено и да бъдат остойностени, т.к. за тях не се води точна статистика. Например липсват данни колко лица в страната са пострадали поради неосигурената архитектурна достъпност, какви са били разходите за тяхното лечение, колко работни дни са били загубени в резултат на лечението на подобни травми и т.н.
Разликата между паричните потоци на положителните и отрицателните въздействия от предприетите действия и паричните потоци на разходите за изпълнението на дейностите на даден вариант, отчитайки стойността на парите във времето (т.е. дисконтирани с 5%, съгласно препоръките на Европейската комисия), ни дава представа за това дали вариантът е икономически изгоден за обществото, както и възможност да се сравни кой от всички разглеждани варианти е най-препоръчителният.
Долните таблици от № 5 до № 9 представят необходимите средства за реализацията (въвеждането и поддръжката) на Варианти 1 – 3, както и сравнение между тях и базисния сценарий, който би се осъществил при избора на Вариант 0, както и очакваните разходи и ползи при осъществяването на всеки един от вариантите поотделно, изразени в индикативни парични стойности.
Таблица 5. Необходими средства (инвестиционни разходи) за въвеждането на Варианти 1-3 и сравнение с Вариант 0
Варианти | Мерки | Кой проблем се решава с мярката | Индикативна стойност, лв. |
Вариант 0 “Без действие” | Не се предприемат никакви действия на намеса | Проблемите няма да бъдат решени | 350 000 лв.* |
Вариант 1 “Доразвиване на стратегическата рамка” | 1. Разработване и приемане на общински стратегии за достъпност | Проблеми от политически (policy) характер: Двигател 1. Недостатъчно приоритизиране | 265 общини х 5 000 лв. = 1 325 000 лв.** |
2. Разработване и приемане на планове за действие по достъпност и осигуряване на бюджет за тяхната реализация | 265 общини х 3 000 лв. = 795 000 лв.** Бюджет на годишна база между 2,12 и 2,59 млн. лв. за периода | ||
Вариант 2 “Регулаторна намеса” | 1. Усъвършенстване на правната уредба | ||
1. Отстраняване на недостатъците | Проблеми с регулаторен характер: Двигател 2. Непрецизност, непоследователност и некохерентност (разпокъсаност) на правната уредба и Двигател 3. Непълно спазване, частично неизпълнение и неприлагане или неефективност на действащата правна уредба в областта на осигуряването на достъпна архитектурна среда. | 40 000 лв. *** | |
2. Въвеждане на механизъм за мониторинг и контрол на достъпността | 10 000 лв.*** | ||
3. Възприемане на гъвкав подход на правно регулиране | 20 000 лв.*** | ||
2. Оптимизиране на институционалната рамка | |||
1. Пълноценно ангажиране на областните управители, кметовете на общини и общинските съвети в политиките по достъпност | Проблеми с регулаторен характер: Двигател 2. Непрецизност, непоследователност и некохерентност (разпокъсаност) на правната уредба | 5 000 лв.*** | |
2. Ефективно участие на организациите на и за хората с увреждания в процеса | Проблеми от субективна страна: Двигател 4. Непознаване на изискванията и осигуреността на достъпна архитектурна среда | 20 000 лв.*** | |
3. Въвеждане на нови подходи за финансиране и стимулиране на достъпността | |||
Създаване на Национален фонд за достъпност | Проблеми с политически (policy) характер: Двигател 5. Недофинансиране и непредоставяне на стимули за дейности, насочени към осигуряване | 3 000 000 лв. (индикативна първоначална годишна стойност, стъпаловидно увеличаваща се в рамките 10-годишния период на | |
Варианти | Мерки | Кой проблем се решава с мярката | Индикативна стойност, лв. |
съответствие на сградите и съоръженията за обществено обслужване с нормативните изисквания за достъпност | модела) | ||
Вариант 3 “Алтернативи на регулирането” | 1. Повишаване на капацитета на държавните и общинските служители | ||
Обучения на държавните и общинските служители | Проблеми от субективна страна: Двигател 4. Непознаване на изискванията и осигуреността на достъпна архитектурна среда | 300 000 лв. (на база на аналогични обучения, организирани от НСОРБ и ИПА за администрацията) | |
2. Повишаване на осведомеността на обществото относно достъпността | |||
2.1. Провеждане на национална информационна кампания „DOstUP“ | Проблеми от субективна страна: Двигател 4. Непознаване на изискванията и осигуреността на достъпна архитектурна среда | 400 000 лв. – кампания в електронни/печатни и други методи за популяризиране (на база на индикативен разход за реализация на подобни кампании) | |
2.2. Разработване на пилотни планове за осигуряване на достъпни маршрути | За населени места с население над 30 000 души (общо 31 града – всички 27 областни града+, Асеновград, Казанлък, Димитровград и Дупница) х 12 000 лв. на план; общо 372 000 лв. | ||
2.3. Създаване на форум в интернет/специална интернет страница | 80 000 лв. – домейн, хостинг, архитектура, интерфейс, разработване на сайта и под- дръжка (на база на индикативни сходни дейности) | ||
Бележки: *На база на субсидията за осигуряване на достъпна среда като част от бюджетна програма „Интеграция на хората с увреждания“ от Държавния бюджет (посочена е планираната стойност за 2018 г.).
** На база на индикативни разходи за разработване на сходни програмни документи.
*** На база на човекочасове за подготовка и въвеждане на промените; единична стойност на 1 човекочас = 18,50 лв. (с включени здравни, осигурителни и други вноски и разходи за сметка на работодателя). Посочените стойности са със закръгление.
+Към 2018 г. гр. Смолян е с население малко над 28 000 души, но се предлага да бъде включен, т.к. е областен център.
Вариант 0 “Без действие” включва сценарий, при който се прилага само Бюджетна програма „Интеграция на хората с увреждания“, която предвижда единствено субсидия за осигуряване на достъпна среда на културни, исторически и спортни обекти. Ползите от тези разходи са увеличения достъп и посещения на културни, исторически и спортни обекти. Този вариант на действие не изисква инвестиционни разходи в година „0”, а само ниски оперативни разходи в последващите години, както се вижда от таблицата по-долу и генерира положителни нетни парични потоци, т.е. ползите надвишават разходите за един период от 10 години.
Таблица 6. Анализ „Разходи-ползи” на Вариант 0 - Без действие
№ | Година | 0 | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
1 | Ползи | 480 000 | 499 200 | 519 168 | 539 920 | 561 520 | 583 976 | 607 328 | 631 616 | 656 880 | 683 160 | |
1.1 | Посещения на културни, исторически и спортни обекти | 480 000 | 499 200 | 519 168 | 539 920 | 561 520 | 583 976 | 607 328 | 631 616 | 656 880 | 683 160 | |
2 | Разходи | 350 000 | 400 000 | 400 000 | 450 000 | 450 000 | 450 000 | 500 000 | 500 000 | 500 000 | 500 000 | |
2.1 | Субсидия за осигуряване на достъпна среда по Бюджет- на програма „Интеграция на хората с увреждания“ | 350 000 | 400 000 | 400 000 | 450 000 | 450 000 | 450 000 | 500 000 | 500 000 | 500 000 | 500 000 | |
3 | Нетен паричен поток | 0 | 130 000 | 99 200 | 119 168 | 89 920 | 111 520 | 133 976 | 107 328 | 131 616 | 156 880 | 183 160 |
Източник: Собствени изчисления
Вариант 1 “Доразвиване на стратегическата рамка” предвижда намеса, при която са налице инвестиционни разходи в година „0” за разработване и приемане на общински стратегии и планове за действие, както и оперативни разходи в следващите години (от 2 120 000 лв. през първата година до 2 590 000 лв. през десетата година) за финансиране на мерки на общинско ниво за осигуряване на достъпност в дадена сграда или елемент от урбанизираната територия.
Предвидената стойност на първоначалния разход за разработване и приемане на общински стратегии (по 5 000 лв. на община; за 265 общини х 5 000 лв. = 1 325 000 лв.) и на планове за действие (по 3 000 лв. на община; за 265 общини х 3 000 лв. = 795 000 лв.) за осигуряването на достъпна архитектурна среда е базиран на консервативни стойности за цената за подготовка на подобен вид програмни документи, възложени за разработване на трети страни - външни изпълнители.
През петата година се предвижда извършването на оценка на реализираните общински стратегии и планове за действие, както и тяхната актуализация за следващия период, за което е предвидена съответната стойност.
Ползите при този вариант на действие са освен посещенията на културни, исторически и спортни обекти, също така спестяване на време, оптимизиране работата на личните асистенти и наемане на безработни лица с увреждания. Тези конкретни ползи са приложими и за останалите варианти на действие – 2 и 3. В частност, посещенията на културни, исторически и спортни обекти ще бъдат значително по-високи в сравнение с Вариант 0 “Без действие”, предвид повечето мерки на национално и местно ниво.
Таблица 7. Анализ “Разходи-ползи” на Вариант 1 “Доразвиване на стратегическата рамка”
№ | Година | 0 | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
1 | Ползи | 4 677 104 | 4 677 104 | 4 677 104 | 4 677 104 | 5 437 781 | 5 437 781 | 5 437 781 | 5 437 781 | 6 192 518 | 6 192 518 | |
1.1 | Спестяване на време | 3 377 484 | 3 377 484 | 3 377 484 | 3 377 484 | 4 052 981 | 4 052 981 | 4 052 981 | 4 052 981 | 4 728 478 | 4 728 478 | |
1.2 | Оптимизиране работата на личните асистенти | 106 920 | 106 920 | 106 920 | 106 920 | 118 800 | 118 800 | 118 800 | 118 800 | 124 740 | 124 740 | |
1.3 | Наемане на безработни лица с увреждания | 632 700 | 632 700 | 632 700 | 632 700 | 666 000 | 666 000 | 666 000 | 666 000 | 699 300 | 699 300 | |
1.4 | Посещения на кул- турни, исторически и спортни обекти | 560 000 | 560 000 | 560 000 | 560 000 | 600 000 | 600 000 | 600 000 | 600 000 | 640 000 | 640 000 | |
2 | Разходи | 2 120 000 | 2 120 000 | 2 120 000 | 2 120 000 | 2 400 000 | 4 670 000 | 2 400 000 | 2 400 000 | 2 590 000 | 2 590 000 | 2 590 000 |
2.1 | Разработване и прие- мане на общински стратегии за достъп- ност | 1 325 000 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 450 000 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
2.2 | Разработване и приема- не на планове за действие по достъпност и осигуряване на бюджет за тяхната реализация | 795 000 | 2 120 000 | 2 120 000 | 2 120 000 | 2 400 000 | 3 220 000 | 2 400 000 | 2 400 000 | 2 590 000 | 2 590 000 | 2 590 000 |
3 | Нетен паричен поток | -2 120 000 | 2 557 104 | 2 557 104 | 2 557 104 | 2 277 104 | 767 781 | 3 037 781 | 3 037 781 | 2 847 781 | 3 602 518 | 3 602 518 |
Източник: Собствени изчисления
От горната таблица, на основата на индикативния бюджет, изчислен на база описаните по-горе предварителни експертни оценки, може да се направи извода, че ползите при този вариант надвишават разходите за всяка година от разглеждания период.
Вариант 2 “Регулаторна намеса” предвижда комплексен набор от инвестиционни и оперативни разходи за изпълнение на мерки за усъвършенстване на правната уредба, оптимизиране на институционалната рамка и въвеждане на нови подходи за финансиране и стимулиране на достъпността. Този вариант включва и най-висок размер на инвестиционните разходи в година „0”, както и по-високи оперативни разходи в следващите години, в сравнение с Вариант 1 “Доразвиване на стратегическата рамка”, но носи и най-висок размер на ползите, поради значителния и комплексен сбор от мерки.
Начинът на формиране на инвестиционните и оперативните разходи е представен по-долу.
1. Усъвършенстване на правната уредба чрез:
- Отстраняване на недостатъците. Предвидената стойност от 40 000 лв. в нулевата година представлява произведението на броя човекочасове и единичната ставка за тях (множители), които се приема, че ще бъдат достатъчни за прецизирането и изчистването на правната уредба в контекста на достъпността. Оперативните разходи през следващите години са предвидени като потенциално необходими съпътстващи разходи за администриране или усъвършенстване на въведените промени в нормативната рамка;
- Въвеждане на механизма за мониторинг и контрол на достъпността. Заложеният разход от 10 000 лв. в нулевата година е произведението на броя човекочасове и единичната ставка за тях, необходими за извършването на анализ на правомощията на органите и институциите, отговорни за осигуряването на достъпна среда, за начина на взаимодействие между тях и на нормативната база, която следва да бъде променена за вменяването на отговорност на дадена институция за извършването на ефективен мониторинг и контрол върху състоянието на достъпността на средата, т.к. в ОВ не се предвижда създаването на нов орган или нова институция за мониторинг и контрол. Оперативните разходи през следващите години са предвидени като потенциално необходими разходи за поддържане или оптимизирането на функционалността на механизма за мониторинг и контрол;
- Възприемане на гъвкав подход на правно регулиране. Предвидената стойност от 20 000 лв. в нулевата година представлява произведението на броя човекочасове и единичната ставка за тях, необходими за анализа и оценката на възможностите за прилагане на диференциран подход към различните типове сгради по отношение на тяхната достъпност на национално и най-вече на местно ниво. Също така, за формулиране и приемане на промени в приложимите нормативни актове на национално и местно ниво, позволяващи възприемането на определението за „Разумни улеснения“ в съществуващите сгради и съоръжения в Наредба № 4 от 2009 г., с оглед синхронизиране с Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания. Оперативните разходи през следващите години са предвидени като потенциално необходими разходи за администриране или усъвършенстване на нормативните промените, свързани с въведения гъвкав подход на правно регулиране.
2. Оптимизиране на институционалната рамка чрез:
- Пълноценно ангажиране на областните управители, кметовете на общини и общинските съвети в политиките по достъпност. Предвидената стойност от 5 000 лв. в нулевата година представлява произведението на броя човекочасове и
единичната ставка за тях във връзка с анализа и детайлното разписване на конкретните правомощия на областните управители и разширяването на обхвата на задълженията на кметовете на общини и общинските съвети по отношение на мониторинга и контрола върху изискванията за достъпна архитектурна среда. Оперативните разходи през следващите години са предвидени като потенциално необходими разходи за администриране или усъвършенстване на нормативните промените, свързани с оптимизирането на институционалната рамка.
- Ефективно участие на организациите на и за хората с увреждания в процеса. Предвидената стойност от 20 000 лв. в нулевата година представлява произведението на броя човекочасове и единичната ставка за тях, необходими за извършването на анализ на правомощията и функциите на организациите на и за хората с увреждания в процеса по изграждане и поддържане на достъпна архитектурна среда, както и за създаването на механизъм за тяхното активно участие в процеса по осигуряване на архитектурна достъпност. Оперативните разходи през следващите години са предвидени като потенциално необходими разходи за администриране или усъвършенстване на нормативните промените, свързани с активното участие на организациите на и за хората с увреждания в процеса.
3. Нови подходи за финансиране и стимулиране на достъпността чрез Създаване на Национален фонд за достъпност. Предвижда се инвестиция в размер на 3 000 000 лв. за нулевата, първата и втората година, по 3 500 000 лв. за периода от третата до шестата година и т.н. Сумата е определена като минималния ресурс, необходим за постигането на значим ефект за подобряване на достъпността предвид съотношението “ползи/разходи” – вж. Таблица 12. Стъпаловидното увеличение - от 3 млн. лв. на 3,5 млн. лв. през 3-тата година и на 4 млн. лв. през 7-мата година е свързано с два фактора: потенциалното увеличение на разходите за строително-ремонтни дейности/доставки и услуги, както и възможността по-голям брой обекти да бъдат обхванати от интервенциите за подобряване на достъпността на архитектурната среда.
Източникът на средствата за създаването на Национален фонд за достъпност е предвидено да бъде държавния бюджет, чрез увеличаване на субсидията за осигуряване на достъпна среда от Бюджетна програма „Интеграция на хората с увреждания“. Допълващо финансиране за него може да бъде осигурено и с част от глобите, събирани по реда на ЗИХУ или Закона за защита от дискриминация във връзка с неналична достъпна среда в обществени обекти.
Таблица 8. Анализ “Разходи-ползи” на Вариант 2 “Регулаторна намеса”
№ | Година | 0 | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
1 | Ползи | 15 445 559 | 15 445 559 | 16 121 056 | 16 121 056 | 16 121 056 | 16 279 536 | 16 279 536 | 16 617 284 | 16 775 764 | 16 775 764 | |
1.1 | Спестяване на време | 12 834 439 | 12 834 439 | 13 509 936 | 13 509 936 | 13 509 936 | 13 509 936 | 13 509 936 | 13 847 684 | 13 847 684 | 13 847 684 | |
1.2 | Оптимизиране работа- та на личните асис- тенти | 225 720 | 225 720 | 225 720 | 225 720 | 225 720 | 237 600 | 237 600 | 237 600 | 249 480 | 249 480 | |
1.3 | Наемане на безработни лица с увреждания | 1 265 400 | 1 265 400 | 1 265 400 | 1 265 400 | 1 265 400 | 1 332 000 | 1 332 000 | 1 332 000 | 1 398 600 | 1 398 600 |
1.4 | Посещения на кул- турни, исторически и спортни обекти | 1 120 000 | 1 120 000 | 1 120 000 | 1 120 000 | 1 120 000 | 1 200 000 | 1 200 000 | 1 200 000 | 1 280 000 | 1 280 000 | |
2 | Разходи | 3 095 000 | 3 041 000 | 3 041 000 | 3 541 000 | 3 541 000 | 3 541 000 | 3 541 000 | 4 041 000 | 4 041 000 | 4 041 000 | 4 041 000 |
2.1 | Усъвършенстване на правната уредба | 70 000 | 33 000 | 33 000 | 33 000 | 33 000 | 33 000 | 33 000 | 33 000 | 33 000 | 33 000 | 33 000 |
2.1.1 | Отстраняване на недостатъците | 40 000 | 10 000 | 10 000 | 10 000 | 10 000 | 10 000 | 10 000 | 10 000 | 10 000 | 10 000 | 10 000 |
2.1.2 | Въвеждане на механизма за мониторинг и контрол на достъпността | 10 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 |
2.1.3 | Възприемане на гъвкав подход на правно регулиране | 20 000 | 20 000 | 20 000 | 20 000 | 20 000 | 20 000 | 20 000 | 20 000 | 20 000 | 20 000 | 20 000 |
2.2 | Оптимизиране на институционалната рамка | 25 000 | 8 000 | 8 000 | 8 000 | 8 000 | 8 000 | 8 000 | 8 000 | 8 000 | 8 000 | 8 000 |
2.2.1 | Пълноценно ангажиране на областните управители, кметовете на общини и общинските съвети в политиките по достъпност | 5 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 | 3 000 |
2.2.2 | Ефективно участие на организациите на и за хората с увреждания в процеса | 20 000 | 5 000 | 5 000 | 5 000 | 5 000 | 5 000 | 5 000 | 5 000 | 5 000 | 5 000 | 5 000 |
2.3 | Нови подходи за финансиране и стимулиране на достъпността | 3 000 000 | 3 000 000 | 3 000 000 | 3 500 000 | 3 500 000 | 3 500 000 | 3 500 000 | 4 000 000 | 4 000 000 | 4 000 000 | 4 000 000 |
2.3.1 | Създаване на Национален фонд за достъпност | 3 000 000 | 3 000 000 | 3 000 000 | 3 500 000 | 3 500 000 | 3 500 000 | 3 500 000 | 4 000 000 | 4 000 000 | 4 000 000 | 4 000 000 |
3 | Нетен паричен поток | -3 095 000 | 12 404 559 | 12 404 559 | 12 580 056 | 12 580 056 | 12 580 056 | 12 738 536 | 12 238 536 | 12 576 284 | 12 734 764 | 12 734 764 |
Източник: Собствени изчисления
Вариант 3 “Алтернативи на регулирането” предвижда най-ниски инвестиционни разходи в година „0” в сравнение с Вариант 1 и Вариант 2, които са свързани с повишаване на капацитета на държавните и общинските служители и насърчаване на осведомеността на обществото по отношение на достъпността. Оперативните разходи за изпълнение на мерките, обаче през последващите години са високи и близки до нивата при Вариант 2 “Регулаторна намеса”, с тази разлика, че генерират по-нисък размер на ползите, т.е. на положителните парични потоци от ползите и съответно ниски нетни парични потоци през годините.
Начинът на формиране на инвестиционните и оперативните разходи е представен по-долу.
1. Повишаване на капацитета на държавните и общинските служители чрез разработване и провеждане на специализирани обучения на държавните и общинските служители. Предвидената стойност на инвестиционния разход през нулевата година (300 000 лв.) за организиране и провеждане на практически обучения на компетентните централни и териториални органи на изпълнителната власт е базирана на проведени обществени поръчки за извършването на аналогичен вид дейности, възложени за разработване на трети страни (Изпълнители) с възложители Националното сдружение на общините в Република България и/или Института за публична администрация. Дейността включва разработването на програма за обученията, осигуряването на лектори, покриването на разходи за участниците (пътни, дневни и квартирни), осигуряването на логистиката на обученията (зали, техника, кетъринг и т.н.), подготовката на обучителни и информационни материали, провеждането на обученията и т.н. Оперативните разходи през следващите години са предвидени за допълнителни и надграждащи обучения.
2. Повишаване на осведомеността на обществото относно достъпността чрез:
- Провеждане на национална информационна кампания „DOstUP“. Предвиденият инвестиционен разход от 400 000 лв. през нулевата година за изпълнението на дейността, възложена за изпълнение на трета страна (Изпълнител), включва набор от дейности, като разработването на план за провеждане на кампанията, подготовката и производството на информационни материали, разработването на аудио и видеоклипове (включително тяхното излъчване в национални и регионални медии), публикации в печатни медии, събития за популяризиране на добри практики при осигуряването на достъпна архитектурна среда и т.н. Предвидената стойност е базирана на разхода за провеждането на подобни широкомащабни национални кампании от частни и публични възложители. Оперативните годишни разходи са свързани с ежегодното провеждане на кампанията.
- Разработване на пилотни планове за осигуряване на достъпни маршрути. Стойността на инвестиционния разход през нулевата година (х 12 000 лв. на план за 31 града с население над 30 000 души - общо 372 000 лв.) включва работа на терен във всеки един от градовете от екип от специалисти заедно с хора с увреждания (външни изпълнители), за установяването на налични достъпни маршрути и тяхната идентификация, както и за определянето на мерки (в рамките на планове), които следва да се осъществят на местно ниво за създаването на подобни маршрути. Предвидената стойност е формирана на базата на експертна оценка за разхода за подготовката на подобни планове, базирани на одити за достъпност.
Оперативните годишни разходи са свързани с разработването на пилотни планове за осигуряване на достъпни маршрути и в останалите населени места с по-голямо население в България, например над 2 500 души, каквито към 31.12.2017 г. има над 200.
- Създаване на форум в интернет/специална интернет страница. Инвестиционният разход от 80 000 лв. през нулевата година включва цената за закупуване на домейн, за хостинг на интернет-базираното приложение, за разработването на неговата архитектура, комуникационен интерфейс (включително система за управление на съдържанието), разработване на съдържанието на сайта, SEO оптимизация и поддръжка. Посочената стойност е базирана на цената за разработване на аналогични форуми в интернет/интернет страници, възложени за реализация от частни и публични възложители на трети страни (външни Изпълнители). Оперативните разходи, предвидени през следващите години, са свързани с поддръжката, актуализацията и развитието на интернет базирания информационен канал.
Таблица 9. Анализ “Разходи-ползи” на Вариант 3 “Алтернативи на регулирането”
№ | Година | 0 | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
1 | Ползи | 3 625 122 | 3 625 122 | 3 625 122 | 3 625 122 | 3 625 122 | 4 147 950 | 4 147 950 | 4 147 950 | 4 710 779 | 4 710 779 | |
1.1 | Спестяване на време | 1 688 742 | 1 688 742 | 1 688 742 | 1 688 742 | 1 688 742 | 2 026 490 | 2 026 490 | 2 026 490 | 2 364 239 | 2 364 239 | |
1.2 | Оптимизиране работата на личните асистенти | 130 680 | 130 680 | 130 680 | 130 680 | 130 680 | 142 560 | 142 560 | 142 560 | 154 440 | 154 440 | |
1.3 | Наемане на безработни лица с увреждания | 965 700 | 965 700 | 965 700 | 965 700 | 965 700 | 1 098 900 | 1 098 900 | 1 098 900 | 1 232 100 | 1 232 100 | |
1.4 | Посещения на културни, исторически и спортни обекти | 840 000 | 840 000 | 840 000 | 840 000 | 840 000 | 880 000 | 880 000 | 880 000 | 960 000 | 960 000 | |
2 | Разходи | 1 152 000 | 890 000 | 890 000 | 890 000 | 890 000 | 1 020 000 | 1 020 000 | 1 020 000 | 1 140 000 | 1 140 000 | 1 140 000 |
2.1. | Повишаване на капацитета на държавните и общинските служители | 300 000 | 250 000 | 250 000 | 250 000 | 250 000 | 280 000 | 280 000 | 280 000 | 300 000 | 300 000 | 300 000 |
2.1.1 | Обучения на държавните и общинските служители | 300 000 | 250 000 | 250 000 | 250 000 | 250 000 | 280 000 | 280 000 | 280 000 | 300 000 | 300 000 | 300 000 |
2.2. | Повишаване на осведомеността на обществото относно достъпността | 852 000 | 640 000 | 640 000 | 640 000 | 640 000 | 740 000 | 740 000 | 740 000 | 840 000 | 840 000 | 840 000 |
2.2.1 | Провеждане на национална информационна кампания „DOstUP“ | 400 000 | 300 000 | 300 000 | 300 000 | 300 000 | 340 000 | 340 000 | 340 000 | 380 000 | 380 000 | 380 000 |
2.2.2 | Разработване на пилотни планове за осигуряване на достъпни маршрути | 372 000 | 300 000 | 300 000 | 300 000 | 300 000 | 350 000 | 350 000 | 350 000 | 400 000 | 400 000 | 400 000 |
2.2.3 | Създаване на форум в интернет/специална интернет страница | 80 000 | 40 000 | 40 000 | 40 000 | 40 000 | 50 000 | 50 000 | 50 000 | 60 000 | 60 000 | 60 000 |
3 | Нетен паричен поток | -1 152 000 | 2 735 122 | 2 735 122 | 2 735 122 | 2 735 122 | 2 605 122 | 3 127 950 | 3 127 950 | 3 007 950 | 3 570 779 | 3 570 779 |
Източник: Собствени изчисления
1.2. Сравнение между силните и слабите страни на вариантите и тяхната ефективност
Анализът на силните и слабите страни представлява вътрешен одит на средата/системата на обществените отношения и поставя фокуса върху собствените ресурси, разглеждайки аспектите, които държавата може да има под свой контрол, като:
1. Силни страни – потенциалните възможности, които предоставят определени ползи в дадена ситуация;
2. Слаби страни – липсващи ресурси (например финансови, функционални, човешки и т.н.) или неща, които не се правят добре.
Таблица 10. Силни и слаби страни на предлаганите варианти
Варианти | Силни страни | Слаби страни |
Вариант 0 “Без действие” | Установен модел с ясни заинтересовани страни, бюджет и начин на работа. | Недостатъчни действия и наличен бюджет за преодоляването на проблема. Не предлага ефективно решение за решаването на съществуващите проблеми на ниво изпълнение. Неубедителни резултати за целевите групи. |
Вариант 1 “Доразвиване на стратегическата рамка” | Разработването на стратегическа рамка на местно ниво гарантира дългосрочен политически ангажимент за изпълнение на приетите мерки. | Липсва яснота относно източниците на финансиране на общинските програми и плановете за действие към тях. Трудно може да се гарантира изпълнението на стратегическите документи на местно ниво, ако липсва нормативно заложен национален механизъм за мониторинг и контрол на изпълнението. |
Вариант 2 “Регулаторна намеса” | Позволява хармонизиране на правната уредба за решаването на проблема с осигуряването на достъпна архитектурна среда. Позволява въвеждането на нормативни механизми за мониторинг и контрол на изпълнението. Въвежда конкретни права и задължения на отговорните институции, както и санкции за неизпълнение, по този начин изчиствайки процеса. Ангажира заинтересованите | Изисква задълбочен и отнемащ време и човешки ресурс законотворчески процес. Ангажира твърде много институции в процеса, което може да доведе до сериозното му забавяне или до прекъсването му, ако отсъства силна водеща организация. Изисква поемането на допълнителни ангажименти от страна на организациите на и за хората с увреждания, което може да е неприемливо за тях. Изисква осигуряването на |
Варианти | Силни страни | Слаби страни |
страни в решаването на | допълнителен бюджетен | |
проблема и мотивира тяхната | ресурс за изпълнението му. | |
активност (гарантира | ||
“собственост” върху | ||
резултатите). | ||
Гарантира наличието на | ||
финансов ресурс за решаването | ||
на проблема. | ||
Дава стимули за активно | ||
участие от страна на | ||
заинтересованите организации | ||
в осигуряването на достъпна | ||
архитектурна среда. | ||
Вариант 3 “Алтернативи на | Запознава компетентните | Предлага косвени решения на |
регулирането” | държавни и общинските | проблема. |
органи с естеството и начините | Предлага мерки, които макар и | |
на решаване на проблема. | ефективни, следва да се | |
Ангажира всички останали | прилагат значителен период от | |
заинтересовани страни в | време (над 3 години), за да се | |
решаването на проблема. | почувстват реални резултати, | |
Позволява “аутсорсинг” на | свързани с подобряване на | |
неприсъщи за администраци- | достъпността на | |
ята дейности. | архитектурната среда. | |
Мотивира широкото | Разчита на активността на | |
гражданско участие. | гражданския сектор, която е | |
Създава възможности за | непостоянна величина и | |
надграждане на вече | предмет на външни | |
постигнати резултати. | въздействия. |
По отношение на ефективността, за целите на настоящия анализ ще използваме определението, свързано с извършването на анализ на публични политики, а именно “ефективност” е степента, в която заложените цели, резултати и индикатори на съответните хоризонтални политики са постигнати. Ефективността се определя чрез даването на отговор на следните въпроси:
1. Дали постигнатите резултати отговарят на поставените цели и ако да, в каква степен;
2. Дали резултатите/ефектът са насочени адекватно към заинтересованите/ засегнатите страни;
3. Дали са налице допълнителни ползи и вторични ефекти по отношение на първоначално поставените цели и ако да, какви са те?
За целите на настоящия анализ, за всеки един от вариантите даваме качествени оценки, които могат да се обективират чрез посочването на числови стойности.
Таблица 11. Сравнение между ефективността на разглежданите варианти
Вариант | Дали постигнатите резултати отговарят на поставените цели и ако да, в каква степен | Дали резултатите/ ефектът са насочени адекватно към заинтересова- ните/засегнатите страни | Дали са налице допълнителни ползи и вторични ефекти по отношение на първоначално поставените цели | ОБЩО |
Оценка на ефективността | 1 – В ограничена степен | 2 – В голяма степен | 3 - Напълно | |||
А | Б | В | = А х Б х В | |
Вариант 0 “Без действие” | 1 | 2 | 2 | 4 |
Вариант 1 “Дораз- виване на страте- гическата рамка” | 2 | 2 | 2 | 8 |
Вариант 2 “Регу- латорна намеса” | 3 | 3 | 3 | 27 |
Вариант 3 “Алтер- нативи на регули- рането” | 3 | 2 | 2 | 12 |
2. Сравняване на вариантите
Четирите варианта на действие са сравнени на основата на три показателя: Нетна настояща стойност, Вътрешна норма на възвръщаемост и Съотношение „ползи/разходи“.
Нетната настояща стойност е показател, който показва разликата между дисконтираните (т.е. отчитайки стойността на парите във времето с дисконтов фактор 5%) положителни парични потоци на последиците от въвеждането на дейностите и отрицателните парични потоци на разходите за въвеждане на дейностите по всеки отделен вариант. Той се сравнява с 0 и при положителен резултат показва, че вариантът на действие е атрактивен, а при отрицателен, съответно, че вариантът не е атрактивен. Показателят се изчислява по следната формула:
t =0
t =0
n −1 Bt n −1 Ct
Където:
NPV
= ∑ (1 + R)t − ∑(1 + R)t
NPV е нетната настояща стойност
Bt – ползите от варианта/мярката в година t Ct – разходите от варианта/мярката в година t R – годишната норма на дисконт
n – броят години полезен живот на проекта.
Вътрешната норма на възвръщаемост е показател, който показва изискуемата норма на възвръщаемост от инвестицията, т.е. максимално приемливия процент на дисконтиране, при който е възможно да се инвестират средства, без да са налице загуби,
т.е. при който нетната настояща стойност е равна на нула. Неговата база за сравнение е приложената при изчисленията норма на дисконтиране от 5%, съгласно Насоките на Европейската комисия. Ако нормата на възвръщаемост61 е по-голяма от 5%, то вариантът на действие е атрактивен, а ако е по-малка от 5% - неатрактивен.
Съотношението „ползи/разходи“ показва относителната възвръщаемост и се изчислява като дисконтираните стойности на положителните парични потоци на последиците от дейностите се отнасят към отрицателните парични потоци на разходите за дейностите на дадения вариант на действие, т.е. измерва получените единици ползи от единица разход. Той се сравнява с 1 и при резултат над 1 се приема, че ползите са повече от разходите за единица и обратно при стойности по ниски от 1 – разходите генерират по- ниски ползи на единица. Показателят се изчислява по следната формула:
Където:
BCR =
n−1
∑
∑
t =0 n−1
t =0
Bt
(1+ R)t
Ct
(1+ R)t
BCR е съотношението „ползи/разходи“;
Bt – ползите на варианта/мярката в година t; Ct – разходите на варианта/мярката в година t; R – годишната норма на дисконт;
n – броят години полезен живот на проекта.
При сравнение на различни алтернативи с положителни стойности на показателите, вариантът, който има най-високи стойности е най-атрактивен от гледна точка на повишаване благосъстоянието на обществото.
За целите на сравняването на вариантите в настоящата ОВ, най-важният показател, даващ обективна информация относно това кой от четирите разглеждани варианта е най- ефикасен за обществото, е съотношението „ползи/разходи“.
Таблица 12. Сравнение на резултатите от Анализа на приходите и разходите
№ | Оценка | Показател | Резултат | ||
Нетна настояща стойност, лв. | Вътрешна норма на възвръщаемост, % | Съотношение „ползи/разходи“ | |||
1. | Вариант | ||||
1.1 | 0 “Без действие” | 956 989,33 | Над 500% | 1,28 | Задоволително атрактивен |
61 Разликата между положителните парични потоци на последиците и отрицателните парични потоци на разходите.
1.2 | 1 “Доразвиване на стратегическата рамка” | 18 205 655,18 | 118,34% | 2,01 | Приемливо атрактивен |
1.3 | 2 “Регулаторна намеса” | 93 786 236,76 | 401,02% | 4,40 | Много атрактивен |
1.4 | 3 “Алтернативи на регулирането” | 21 674 692,70 | 237,44% | 3,92 | Достатъчно атрактивен |
2 | База за сравнение | >0 | >5 | >1 |
Източник: Собствени изчисления
От получените резултати могат да бъдат направени следните изводи:
1. Всички варианти са атрактивни, т.е. генерират повече ползи в сравнение с разходите за тях;
2. Най-ниско ниво на атрактивност има Вариант 0 “Без действие”, т.е. той носи най- малко повишаване благосъстоянието на обществото, т.к. съотношението ползи-разходи е най ниско (1,28);
3. Най-високо ниво на атрактивност има Вариант 2 “Регулаторна намеса”, т.к. той носи най-голямо повишаване благосъстоянието на обществото, като при него коефициентът на съотношението ползи-разходи е най високо (4,40).
КЛАСИРАНЕ НА ВАРИАНТИТЕ, СПОРЕД РЕЗУЛТАТИТЕ ОТ АНАЛИЗА НА ПРИХОДИТЕ И РАЗХОДИТЕ
№ | Място | Вариант |
1 | Първо | 2 “Регулаторна намеса” |
2 | Второ | 3 “Алтернативи на регулирането” |
3 | Трето | 1 “Доразвиване на стратегическата рамка” |
4 | Четвърто | 0 “Без действие” |
Източник: Собствени изчисления
Класирането на вариантите спрямо резултатите от Анализа „разходи-ползи” показва, че най-препоръчителният вариант на действие е Вариант 2 “Регулаторна намеса”, тъй като освен, че носи най-високи нетни ползи (дисконтирани нетни парични потоци), той е най-благоприятен за обществото.
3. Препоръки за избор на вариант
На база на така разгледаните варианти, от гледна точка на резултатите от анализа на разходите и ползите и сравнението на силните и слабите им страни, както и предвид установената очаквана ефективност при решаването на установените проблеми, свързани с осигуряването на достъпната архитектурна среда на съществуващите сгради и съоръжения за обществено обслужване, включително на елементите на достъпната среда в урбанизираната територия, вариантът, който предлагаме, е Вариант 2 “Регулаторна намеса”.
Вариантът предвижда мащабна публична интервенция в проблемните обществени отношения, изразяваща се в предприемането на съвкупност от мерки и действия по правно регулиране, насочени към усъвършенстване на действащата правна уредба, оптимизиране на институционалната рамка и въвеждане на нови подходи за финансиране и стимулиране на достъпността.
При реализирането на Вариант 2 “Регулаторна намеса”, ще могат да бъдат ползвани и положителните резултати и въздействия от неговите идентифицирани силни страни по- важните от които са:
1. хармонизиране на правната уредба за цялостно решаването на проблема с осигуряването на достъпна архитектурна среда на национално ниво;
2. въвеждане на нормативно ниво на механизъм за мониторинг и контрол на изпълнението;
3. разписване на конкретни права и задължения на отговорните институции, включително на регионално и местно ниво както и санкции за неизпълнение;
4. ангажиране на всички заинтересовани страни в решаването на проблема и мотивиране тяхната активност;
5. гарантира нарочно заделен и специално предназначен финансов ресурс за решаването на проблема;
6. предоставяне на стимули за активно участие от страна на широкия кръг заинтересованите лица и обществото като цяло в осигуряването на достъпна архитектурна среда.
В допълнение към Вариант 2 “Регулаторна намеса”, според екипа, изготвил ОВ без предприемането на част или всички мерки, съдържащи се във Вариант 1 “Доразвиване на стратегическата рамка” ефектът от интервенцията не би бил пълноценен, защото дефицитите свързани с недостатъчната степен на приоритизиране на национално и общодържавно ниво на въпроса за осигуряването на достъпността на архитектурната среда би останал частично неразрешен.
На следващо място, при избора на конкретните мерки за действие, считаме че следва да бъдат включени и една или повече от дейностите, съдържащи се във Вариант 3 “Алтернативи на регулирането”. Конкретно, това са дейностите, които биха допълнили и подсилили ефектите от мерките във Вариант 2, като: повишаване на капацитета на държавните и общинските служители чрез обучения на държавните и общинските служители и повишаване на обществената осведомеността относно достъпността чрез:
- провеждането на национална информационна кампания „DOstUP“;
- разработването на пилотни планове за осигуряване на достъпни маршрути; и
- създаването на форум в интернет/специална интернет страница.
Добавянето на мерки и дейности от останалите варианти при прилагането на препоръчания Вариант 2 би превърнала интервенцията в комплексна, което идва в отговор на комплексността на проблемите, свързани с достъпността на архитектурната среда у нас, идентифицирани от ОВ. Това ще спомогне за ангажиране на всички останали заинтересовани страни и мотивиране на широкото гражданско участие при разрешаването на проблемите. То ще допринесе и за постигане на още по-високи нетни ползи, т.е. повишени положителни въздействия от прилагането на Вариант 2, тъй като действията по регулаторна намеса на държавата биха били надградени с подходящата стратегическа рамка, с ангажирането на организациите на и за хората с увреждания в процеса и с
широкото участие в него обществото като цяло.
VII. МОНИТОРИНГ И ОЦЕНЯВАНЕ
Обществените отношения, които са обект на регулиране в изследвания случай, независимо от избрания вариант на намеса, са твърде широки като обхват и проекции, което неизменно означава, че се засяга един огромен кръг от интереси и лица. Това налага задължително извършването на мониторинг и последващо оценяване на ефективността от спазването, прилагането и изпълнението на приложените мерки по регулиране.
1. Режим за мониторинг
Мониторът е необходим, за да могат лицата и институциите, вземащи решенията и заинтересованите страни да проверят дали изпълнението на избрания вариант на действие се движи „в правилната посока и по план“ и за да се генерира информация, която може да бъде използвана за оценяване дали целите на интервенцията са постигнати. Докато мониторингът следи какви промени са се случили от влизането в сила на избраното действие, последващото оценяване следи дали това действие е било ефективно в достигането на целите си и дали целите са постигнати по ефикасен начин (т.е. при най- ниски разходи), както и причините за успеха или неуспеха на интервенцията. Мониторингът представлява непрекъснат и систематичен процес на събиране на данни за една интервенция. Той спомага за идентифицирането и справянето с всякакви проблеми при изпълнението на избраните мерки.
Мониторът набавя надеждни данни и доказателства относно действието на интервенцията и породените от нея въздействия по един последователен и целенасочен начин, които впоследствие могат директно да се използват при извършването на последващо оценяване на дадена политика или на отделна интервенция.
РАМКА ЗА ИЗМЕРВАНЕ НА РЕЗУЛТАТНОСТТА НА МЕРКИТЕ, ВКЛЮЧЕНИ В ПРЕПОРЪЧАНИЯ ВАРИАНТ
Мерки по изпълнение на препоръчания вариант | Ключови индикатори |
Усъвършенстване на правната уредба | 1. Създаване на нормативна рамка, която изчерпва по ясен и всеобхватен начин правомощията, правата и задълженията на всички заинтересовани страни в процеса по създаването и поддържането на достъпна архитектурна среда в България; 2. Определяне/създаване на институция или структура, която да извършва мониторинг и контрол относно достъпността на средата; 3. Брой проверени обекта за година; 4. Брой обекти, за които е установено, че не отговарят на изискванията за достъпност; 5. Брой наложени санкции за година 6. Общ размер на наложените и събрани санкции за година; 7. Брой приведени в съответствие с изискванията за достъпност обекти на година, вследствие осъществения контрол; 8. Добри практики от възприемането на гъвкав подход на правно регулиране; 9. Конкретни резултати от прилагането на по-леки нормативни изисквания за архитектурна достъпност на съществуващите сгради и съоръжения. |
Мерки по изпълнение на препоръчания вариант | Ключови индикатори |
Оптимизиране на институционалната рамка | 1. Разширяване на правомощията на областните управители в посока изграждането на достъпна архитектурна среда и мониторинга на привеждането в съответствие с изискванията за достъпна архитектурна среда на съществуващите сгради и съоръжения - държавна собственост; 2. Разширяване на правомощията на общинските съвети по отношение на привеждане на съществуващите сгради и съоръжения общинска собственост в съответствие с изискванията за достъпна архитектурна среда; 3. Разширяване на правомощията на кметовете по отношение на привеждане на съществуващите сгради и съоръжения общинска собственост в съответствие с изискванията за достъпна архитектурна среда 4. Размер на средствата, отделени от целевите държавни субсидии на организациите на и за хора с увреждания за постигане на архитектурна достъпност; 5. Брой членове на организациите на и за хората с увреждания, участващи в извършването на мониторинг и контрол на архитектурната достъпност; 6. Брой проверени обекти за година с участието на представители на организациите на и за хората с увреждания; 7. Брой обекти, за които е установено, че не отговарят на изискванията за достъпност благодарение на организациите на и за хората с увреждания. |
Въвеждане на нови подходи за финансиране и стимулиране на достъпността | 1. Общ размер на бюджетните средства, постъпващи в Националния фонд за достъпност на годишна база; 2. Общ размер на постъпленията във фонда извън държавния бюджет – например от средства от глоби и санкции, външно финансиране и други; 3. Общ брой на обектите, включени в приоритетите за финансиране на достъпността им от фонда на годишна база. |
2. Последващо оценяване
Последващата (ex-post) оценка на въздействието, наричана още ретроспективна оценка, последващо оценяване или оценяване62 представлява основано на доказателствата заключение относно степента, в която дадена интервенция е била ефективна, ефикасна, релевантна от гледна точка на нейните цели и разрешаваните проблеми, съвместима с останалите политики и законодателство и с добавена стойност предвид избраното ниво на
62От англ. evaluation.
власт, от което тя е реализирана – местно, национално или наднационално. Оценяването е механизъм, който спомага да се оцени реалния напредък на въведените политики и мерки в сравнение с първоначалните очаквания.
Последващото оценяване не е оценка на какво се е случило. То разглежда защо нещо се е случило и, ако е възможно, колко се е променило като последица от избрания вариант на действие. То трябва да разглежда по-широката перспектива, да се опита да види дали има нежелани/неочаквани ефекти, които не са били предвидени при предварителната оценка на въздействието или от приетия акт.
В конкретния случай последващата оценка на въздействието би имала за цел да отговори на следните генерални въпроси:
1. Какво е текущото положение – това предизвикано в резултат от прилагането на избрания вариант на действие?
2. Доколко ефективно е било избраното действие?
3. Колко ефикасно е бил то?
4. Доколко съгласувана с общата стратегическа рамка на правителството, държавата или Европейския съюз избраната интервенция?
Основните критерии за намиране на отговори на поставените въпроси пред оценяването биха били следните:
1. постигане на целите – степента, в която целите от реализираната политика и/или изменението на нормативния акт са постигнати, независимо дали това се дължи на конкретната политика, съответно на изменението в нормативния акт;
2. ефективност – степента, в която постигането на целите от реализираната политика и/или от изменението в нормативния акт се дължи на конкретната политика, съответно на изменението в нормативния акт;
3. ефикасност – постигането на максимални резултати от използваните ресурси от реализираната политика и/или от изменението на нормативен акт;
4. устойчивост – степента на трайно решаване на идентифицираните проблеми; 5.полезност – степента на удовлетворяване на очакванията на адресатите на
политиката и/или на нормативния акт.
Подходящи допълнителни критерии за последваща оценка в конкретния случай биха били следните:
1. релевантност – дали целите на интервенцията продължават да съответстват на потребностите и проблемите;
2. добавената стойност на действието от избраното ниво на власт, т.е. кои са онези общи ползи от предприемането на действията а от избраното ниво на власт – местно или национално, които не биха се реализирали, ако беше избрано друго такова;
3. допълняемост – чрез този критерий се проследява до каква степен интервенцията се подкрепя и допълва по полезен начин с други подобни интервенции или политики;
4. координираност – при него се изследва доколко интервенцията е структуриран по начин, който позволява да се увеличат до максимум нейните ефекти в резултат от синергията й с други подобни на нея интервенции или политики;
5. равенство – чрез този критерий се проверява доколко справедливо са разпределени различните ефекти от интервенцията сред различните заинтересовани лица, региони, полове, социални групи и други;
6. приемливост – с помощта на този критерий се проучва до каква степен могат да се
наблюдават промени във възприемането на интервенцията от целевите групи, заинтересованите страни или широката общественост.
Планирането на последващото оценяване винаги следва да отчита жизнения цикъл на всяка интервенция и нуждите от взимането на оперативни и стратегически решения, които я засягат. Предвид гореизложеното и необходимостта от достатъчно време за проявяването на всички краткосрочни и дългосрочни ефекти на интервенцията препоръчваме извършването на последващо оценяване на ефектите от приложението ѝ в срок не по-дълъг от 36 месеца след влизането в сила на предложените мерки по регулаторна намеса.
VIII. ПРИЛОЖЕНИЯ
ЕДИННА МЕТОДОЛОГИЧЕСКА РАМКА ЗА АНАЛИЗ НА ВЪЗДЕЙСТВИЯТА
И
МОДЕЛ ЗА ОСТОЙНОСТЯВАНЕ
НА КОНКРЕТНИ ДЕЙНОСТИ И МЕРКИ
Приложение 1
Въздействия на Вариант 0 “Без действие”
Икономически въздействия на Вариант 0
Икономически въздействия | Ключови въпроси |
Конкуренция | Вариантът не поставя ограничения върху свободното движение на стоки, услуги, капитали и работници. Не влияе върху конкуренцията. |
Конкурентоспособност, търговски и инвестиционни потоци | Няма въздействие. |
Оперативни разходи и поведение на бизнеса/Малки и средни предприятия | Няма въздействие. |
Административна тежест на бизнеса | Няма въздействие. |
Публични власти | Вариантът ангажира национален бюджет в рамките на Бюджетна програма „Интеграция на хората с увреждания“, Субсидия за осигуряване на достъпна среда в размер на 400 000 лв. за 2016 и 2017 г. и 350 000 лв., предвидени за 2018 г. Средствата се разпределят на базата на проекти, подадени в АХУ чрез фонда за финансиране на проекти за осигуряване на достъпна архитектурна среда до културни, исторически и спортни обекти. |
Право на собственост | Няма въздействие. |
Иновации и изследвания | Няма въздействие. |
Икономически въздействия | Ключови въпроси |
Потребители и домакинства | Вариантът повишава разходите на потребителите за транспорт и времето, което им е необходимо за получаването на обществени услуги. Оказва негативно въздействие върху качеството и наличността на стоките/услугите, които купуват и върху избора на потребителите – избират само достъпни стоки/услуги, ограничен от избора, който им се предоставя от достъпната архитектурна среда. Има негативен ефект върху информираността и защитата на потребителите. Има негативни последствия за финансовото състояние на физическите лица/домакинствата, както към момента, така и в дългосрочен план заради допълнителните разходи, които трябва да правят. Влияе негативно на икономическата защита на семейството и на децата, особено тези, които са в детски колички и техните родители. |
Специфични региони или сектори | Вариантът оказва ефекти върху определени сектори, в които са наети лица с увреждания. Има негативно въздействие върху райони, където достъпността на средата е по-слабо изградена, например по отношение на работните места за хората с увреждания. |
Трети държави и международни отношения | Вариантът не позволява изпълнението на изискванията на Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания, по която ЕС е страна от 2011 г. |
Макроикономическа среда | Вариантът влияе отрицателно върху икономическия растеж и заетостта, т.к. ограничава възможността за даването на допълнителни възможности за участие на лица с увреждания в трудовия процес. |
Социални въздействия на Вариант 0
Социални въздействия | Ключови въпроси |