SMART – Specific Measurable Achievable Relevant Timely

ДОКЛАД

ЗА ПРОВЕДЕН ФУНКЦИОНАЛЕН АНАЛИЗ В ОБЩИНСКА АДМИНИСТРАЦИЯ КАМЕНО

по

Договор за изготвяне на „Функционален анализ на община Камено, оптимизиране на процедурите и документите за работа на общинска администрация Камено и провеждане на съпътстващо обучение” по проект „Оптимизиране на структурата и функциите на община Камено”

гр. София, 2014 г.

СЪДЪРЖАНИЕ

Приложения 3

Съкращения 3

1. ВЪВЕДЕНИЕ 5

1.1. Цел и задачи на функционалния анализ 5

1.2. Ограничения при провеждане на функционалния анализ 6

1.3. Очаквани резултати 6

1.4. Кратко описание на методологията 7

2. АНАЛИЗ НА ТЕКУЩОТО СЪСТОЯНИЕ НА АДМИНИСТРАЦИЯТА 10

2.1. Анализ на релевантността 10

2.1.1 Цели на анализа на релевантността 10

2.1.2 Анализирани документи 12

2.1.3 Области на политика и видове дейности, за които отговаря административната структура 12

2.1.4. Идентифициране на правомощията на органа на власт и на функциите на общинската администрация на община Камено, определени в законодателството 18

2.1.5 Правомощия на кмета на община Камено, съгласно Устройствения правилник на общинската администрация 35

2.1.6. Анализ на хоризонталното и вертикалното разположение на функциите в организационната структура на община Камено 50

2.1.7. Обобщени изводи/констатации 54

2.2. Анализ на ефективността 57

2.2.1 Описание и анализ на мисията и визията на община Камено 59

2.2.2. Описание и анализ на целите на общинска администрация Камено 65

2.2.3. Процес на отчитане на целите и изпълнение на поставените цели 83

2.2.4. Констатации от анализа на ефективността 87

2.3. Анализ на ефикасността 90

2.3.1. Анализ на резултатите и ефикасността на дирекция „Общинска собственост и икономика . 93

2.3.2. Идентификация на показатели за измерване на ефикасността 95

2.3.3. Констатации от анализа на ефикасността 99

2.4. Обобщени изводи и оценки 101

3. ОБЛАСТИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЗА ПОДОБРЕНИЯ 102

3.1. Желано бъдещо състояние и области за подобрения 102

3.2. Конкретни предложения за подобрения 103

3.2.1. Предложения за подобрения по отношение релевантността на функциите 103

3.2.2. Предложения за подобрения по отношение ефективността на дейността на общинска администрация Камено 106

4. ПРИЛОЖЕНИЯ 107

Приложения:

ПРИЛОЖЕНИЕ № 1 - Списък на анализираните документи

ПРИЛОЖЕНИЕ № 2 - Правомощия на кмета по области на политика и типологизирани по функции

ПРИЛОЖЕНИЕ № 3 - Оценка на съответствието на функциите на звената от общата администрация по области на компетентност на кмета като ръководител на администрацията

ПРИЛОЖЕНИЕ № 4 - Оценка на съответствието на функциите на звената от специализираната администрация по областите на специална компетентност на кмета

ПРИЛОЖЕНИЕ № 5 - Органиграма на предложенията за промяна в организационната структура на общинска администрация Камено

ПРИЛОЖЕНИЕ № 6 - Резултати от попълнени въпросници

Съкращения:

АОЧР - Административно обслужване и човешки ресурси АПК - Административно процесуален кодекс

БФ - Бюджет и финанси

ГФО - Годишен финансов отчет ДВ – Държавен вестник

Дирекция ПП – Дирекция „Програми и проекти” ДПК - Държавна приемателна комисия

ЗА – Закон за администрацията

ЗДБРБ - Закон за държавния бюджет на Република България ЗЗКИ – Закон за защита на класифицираната информация ЗКИР - Закон за кадастъра и имотния регистър

ЗМДТ - Закон за местните данъци и такси

ЗМСМА – Закон за местното самоуправление и местната администрация ЗОБ - Закон за общинските бюджети

ЗОП – Закон за обществените поръчки ЗРР – Закон за регионално развитие ЗС – Закон за счетоводството

ЗУТ – Закон за устройство на територията

ИНТОСАЙ – Световна организация на върховните одитни институции КТ – Кодекс на труда

ИУТ - Информационно управление и технологии МВР - Министерство на вътрешните работи

МДААР – Министерство на държавната администрация и административната реформа

МОН – Министерство на образованието МСП – Малки и средни предприятия

НА - Нормативен акт

НПЕКДА - Наредбата за прилагане на единния класификатор за длъжностите в администрацията

НПО – Неправителствена организация НСС – Национални счетоводни стандарти

ОИСР - Организация за икономическо сътрудничество и развитие ОПР – Общински план за развитие

ПМС – Постановление на Министерския съвет

РИО – Регионален инспекторат по образованието СА - Специализирана Администрация

СФУК – Система за финансово управление и контрол ТСУ – Териториално и селищно устройство

УП – Устройствен правилник

ЦПО – Център за професионално обучение

SMART – Specific Measurable Achievable Relevant Timely

1. ВЪВЕДЕНИЕ

1.1. Цел и задачи на функционалния анализ

Настоящият анализ представя резултатите от проведения функционален анализ в общинска администрация Камено.

Основната цел на функционалния анализ е въз основа на изследване и оценка на релевантността на функциите, ефективността, ефикасността и икономичността на дейността на общинска администрация Камено да се формулират области и препоръки за подобрения.

Задачите, необходими за изпълнените на основната цел на анализа се свеждат до:

⎯ дефиниране на областите на политиката, за които отговаря кметът на община Камено като орган на изпълнителната власт;

⎯ идентифициране на правомощията на органа на власт, определени в законодателството и на функциите на административните звена в общинска администрация Камено;

⎯ изследване на стратегическите цели на общинската администрация, системите и документите за полагане на цели, отчетността за измерване на постигнатите цели;

⎯ установяване на връзката между стратегическите документи и политиките, по които работи общинската администрация;

⎯ проучване и анализ на функциите на звената в общинска администрация Камено от гледна точка на тяхната релевантност, ефективността и ефикасността от дейността;

⎯ изготвяне на предложения за оптимизиране на функциите, структурата на общинската администрация, процесите по полагане на цели и отчитане на резултатите и използваните ресурси;

⎯ изработване на план за действия за реализиране на направените предложения.

1.2. Ограничения при провеждане на функционалния анализ

Функционалния анализ е ограничен в рамките на общинската администрация, без да се изследват функциите на кметствата и на второстепенните разпоредители към общината.

1.3. Очаквани резултати

Очакваните резултати след провеждане на функционалния анализ са извеждане на:

⎯ препоръки и план за оптимизиране на функциите и организационното структуриране на администрацията – извеждане на нетипични функции, премахване на излишни и дублиращи се функции, закриване и/или преструктуриране на звена, по-прецизно формулиране на функциите на административните звена;

⎯ препоръки и план за подобряване на ефективността от дейността на администрацията;

⎯ прецизиране на формулираните мисия, визия, цели на администрацията и нейните звена, с оглед спазване на изискванията за конкретност, измеримост, съгласуваност, постижимост и определеност във времето, подобряване на системата за полагане на цели, степента на изпълнение на целите в администрацията и отделните звена;

⎯ препоръки и план за подобряване на ефикасността от дейността на администрацията;

⎯ подобряване на системата за отчетност в администрацията, прецизиране на показатели за измерване на постигнатите резултати, използваните ресурси и съотношенията между тях, предложения за ресурсно обезпечаване на функции, определяне на възможности за по-икономично използване на ресурсите (финансови и човешки) и за подобряване на резултатите от дейността.

1.4. Кратко описание на методологията

Методите, които са използвани при провеждане на функционалния анализ включват:

⎯ събиране, проучване и анализ на документи и информация, с цел установяване на правомощията на органа на власт, функциите на общинската администрация, поставените цели, постигнатите резултати и ресурси, които са използвани. Пълният списък от разглежданите документи е представен в Приложение № 1.

⎯ анкетни проучвания чрез предварително разработени въпросници за ръководители и служители. Резултатите от попълнените въпросници са представени в Приложение № 6.

⎯ провеждане на интервюта с общо 23 от служителите в рамките на общата и специализираната администрация. Интервютата бяха структурирани с фокус събиране на допълнителна информация по въпроси, свързани с дейността на съответния служител, полагането на цели, отчитането на дейността и резултатите, натовареност на служителите, удовлетвореност от работата и ресурсна обезпеченост на звеното.

⎯ провеждане на две обществени обсъждания на 03.04.2014 г. и на 04.04.2014 г., на които присъстваха общо 42-ма души, сред които представители на местния бизнес, кметски наместници, училищни служители, заинтересовани граждани и др.

⎯ наблюдение и експертна оценка на резултатите от анкетните проучвания, интервютата и обществените обсъждания.

Функционалният анализ се проведе по предварително одобрен график в периода 17 януари 2014 до 23 май 2014 година по разработената Единна методология за провеждане на функционален анализ в административните структури.

Анализът се проведе от екип в състав Xxxxxx Xxxxxxx, Xxxx Xxxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx и Xxxxxx Xxxxxx. От страна на общинска администрация Камено съдействие оказаха Xxxxxx Xxxxxxxx и Xxxxxx Xxxxxxx.

Ролите на екипите от страна на консултанта и от страна на администрацията бяха ясно разяснени в началото на проекта.

Екипът от страна на общинска администрация Камено беше натоварен с извършването на организационно-административна дейност, оказване на логистична подкрепа на екипа, провеждащ функционалния анализ. Конкретните задължения бяха определени както следва:

⎯ комуникиране на целта и обхвата на функционалния анализ със заинтересованите страни;

⎯ определяне на служителите, които ще попълват въпросника, на база посочената от екипа на консултанта извадка;

⎯ координиране процеса по попълване на въпросниците, организиране и провеждане на интервюта и фокус групи;

⎯ координиране при организирането и провеждането на работни срещи между членовете на екипа;

⎯ спазване на сроковете и обхвата на дейностите по съгласувания работен план;

⎯ осигуряване на необходимите документи, изисквани от екипа на консултанта;

⎯ участие при съгласуване на плана за действие.

Задълженията на екипа, провеждащ функционалния анализ са:

⎯ участва в дефинирането на заинтересованите страни на функционалния анализ и разработва списък с необходими документи за провеждане на функционалния анализ;

⎯ определя процентната извадка на служители от административната структура, до които да бъдат изпратени въпросниците, анализира резултатите от попълнените въпросници;

⎯ определя служителите, с които да се проведат интервюта и провежда интервютата;

⎯ анализира текущото състояние на административната структура;

⎯ идентифицира области за подобрения въз основа на констатациите и изводите от анализа на текущото състояние, както и визията за бъдещото развитие на административната структура, добри практики;

⎯ формулира конкретни препоръки за подобрение на съответните идентифицирани области;

⎯ обсъжда с екипа от страна на административната структура препоръките за подобрение;

2. АНАЛИЗ НА ТЕКУЩОТО СЪСТОЯНИЕ НА АДМИНИСТРАЦИЯТА

2.1. Анализ на релевантността

2.1.1 Цели на анализа на релевантността

Анализ на релевантността – първият от трите типа взаимосвързани анализа на текущото състояние на администрацията - означава разглеждане на корелациите между функциите на звената в общинската администрация на община Камено и правомощията на органа на власт - кметът на община Камено.

Анализът на релевантността на община Камено е в съответствие с Единната методология за провеждане на функционален анализ в държавната администрация, приета и утвърдена през 2008 г. от Министерството на държавната администрация и административната реформа (МДААР), разработена с финансиране от ОП

„Административен капацитет” и по указанията за одит на изпълнението на Световната организация на върховните одитни институции (ИНТОСАЙ).

Анализът на релевантността в Община Камено – първият от трите типа взаимосвързани анализа според цитираната методология - има следните основни цели:

⎯ Идентифициране на областите на политиката, за които отговаря органът на властта Община Камено.

Областите на политиката включват съвкупност от принципи и подходи в дадена област на обществения живот – например: образование, здравеопазване, публични финанси (приходи и разходи), благоустройство, заетост, социално подпомагане, транспорт и т.н.

⎯ Идентифициране, групиране и анализ на правомощията на органа на власт Община Камено.

Тази дейност отчита факта, че кметът на общината следва да се разглежда като ръководител на администрацията, от една страна, и като орган със специални правомощия, от друга страна.

⎯ Идентифициране и групиране на функциите на структурните звена в общинската администрация.

Извършва се преглед на устройствения правилник на Община Камено, длъжностното разписание, органиграмата и длъжностните характеристики, за да се даде преценка за функциите на звената.

⎯ Xxxxxx на релевантността на функциите на дирекциите и отделите спрямо областите на политиката, за които отговаря органът на власт и неговите правомощия.

Търси се отговор на въпроса доколко областите на политиката и правомощията на органа на власт в Община Камено са обезпечени с функции на съответните вътрешни звена – дирекции, отдели, сектори.

⎯ Анализ на вертикалното и хоризонталното разположение на функциите на вътрешните звена в съответствие с изискванията на нормативните актове.

Експертната оценка преценява доколко е спазено изискването за организационно разделяне на изпълнението на функциите, които подпомагат органа на власт - кмета на Община Камено при изпълнение на правомощията му като ръководител на

администрацията и съответно други, които го подпомагат при изпълнение на специалните му правомощия.

2.1.2 Анализирани документи

Първата основна стъпка от анализа на релевантността е детайлният преглед на документи и информация, свързани с областите на политика, правомощията на органа на власт и функциите на административните звена (дирекции и отдели).

Анализираните документи включват нормативни актове (закони, подзаконови нормативни актове и Устройствен правилник на общинската администрация). Пълен списък на анализираните документи е предоставен в Приложение № 1.

2.1.3 Области на политика и видове дейности, за които отговаря административната структура

Областите на политика, за които отговаря институцията българска община, в частност община Камено, са дефинирани в ЗМСМА, чл. 17, т. 1., където законодателят определя правото и реалната възможност на гражданите и избраните от тях органи да решават самостоятелно всички въпроси от местно значение в сферата на:

⎯ Общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация;

⎯ Устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея;

⎯ Образованието;

⎯ Здравеопазването;

⎯ Културата;

⎯ Благоустрояването и комуналните дейности;

⎯ Социалните услуги;

⎯ Опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси;

⎯ Поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници;

⎯ Развитието на спорта, отдиха и туризма.

Определянето на правомощията на органа на власт е една от най-важните и основни точки в процеса на организационното, функционално и длъжностно структуриране на отделната администрация, тъй като основната цел на всяка администрация е да съдейства за реализирането на тези правомощия.

Както всеки орган на власт, така и кметът, има две основни категории правомощия:

⎯ правомощия,които произтичат от позицията му на ръководител на общинската администрация;

⎯ правомощия, които са свързани с неговата компетентност като орган на изпълнителната власт в общината.

Първият тип правомощия са общи правомощия. Администрацията, подпомагаща прилагането им, е общата администрация, която съгласно Закона за администрацията, чл. 5 се дефинира като администрация, която подпомага осъществяването на

правомощията на органа на власт като ръководител на съответната администрация, създава условия за осъществяване на дейността на специализираната администрация и извършва техническите дейности по административното обслужване.

Вторият тип правомощия са специализирани. Тяхното прилагане се подпомага от специализираната администрация, която съгласно Закона за администрацията, чл. 5 се дефинира като администрация, която подпомага осъществяването на правомощията на органа на власт, свързани с неговата компетентност.

Законодателство за управлението на административните структури и персонал, обособява следните основни области на компетентност на кмета като ръководител на общинската администрация:

⎯ Управление на човешките ресурси;

⎯ Управление на финансовите ресурси;

⎯ Управление на собствеността;

⎯ Управление при кризи;

⎯ Сигурност на информацията;

⎯ Административно обслужване;

⎯ Информационни системи, деловодство;

⎯ Законосъобразност на дейността;

⎯ Публичност на дейността;

⎯ Протокол.

Специалните правомощия на кмета на общината са определени в ЗМСМА, чл. 44 по следния начин:

1. ръководи цялата изпълнителна дейност на общината;

2. насочва и координира дейността на специализираните изпълнителни органи;

3. назначава и освобождава от длъжност заместник-кметовете на общината, кметските наместници, ръководителите на звената на издръжка от общинския бюджет, началниците и служителите в общинската администрация, с изключение на тези по чл. 46, ал. 1, т. 4, налага предвидените от закона дисциплинарни наказания;

4. отговаря за опазването на обществения ред, като за осигуряването му издава писмени заповеди, задължителни за началниците на съответните полицейски служби

5. организира изпълнението на общинския бюджет;

6. организира изпълнението на дългосрочните програми;

7. организира изпълнението на актовете на общинския съвет и внася в общинския съвет отчет за изпълнението им два пъти годишно;

8. организира изпълнението на задачите, които произтичат от законите, от актовете на президента на републиката и на Министерския съвет;

9. възлага изпълнението на свои функции на кметовете на кметствата и районите, координира и осъществява контрол за целесъобразността и законосъобразността при тяхното изпълнение. Осъществява контрол по законосъобразността на актовете и действията на кметовете при изпълнение на техните правомощия и налага предвидените административни наказания;

10. поддържа връзки с политическите партии, обществените организации и движения, както и с други органи на местното самоуправление в страната и в чужбина;

11. председателства съвета по сигурност;

12. възлага или разрешава изработването на устройствени планове и техни изменения за територията на общината или за части от нея и одобрява определени устройствени планове при условията и по реда на Закона за устройство на територията, както и организира изпълнението им;

13. изпълнява функциите на длъжностно лице по гражданско състояние. Той може да възлага тази функция с писмена заповед на кметовете на кметствата, в които се поддържат регистри за гражданското състояние, кметските наместници и на други длъжностни лица от общинската администрация;

14. представлява общината пред физически и юридически лица и пред съда;

15. осигурява организационно-техническото обслужване на общинския съвет и участва в заседанията му с право на съвещателен глас;

16. утвърждава устройствения правилник на общинската администрация;

17. изпраща на общинския съвет административните актове, както и договорите и техните изменения и допълнения, издадени в изпълнение на актовете, приети от съвета, в тридневен срок от издаването или подписването им;

18. оказва съдействие на етажните собствености и техните управителни органи при условията и по реда на Закона за управление на етажната собственост.

Обобщението на нормативната уредба според ЗМСМА - чл. 17, т.1 и чл. 44, показва сферите на специализираните правомощия на кмета като орган на изпълнителната власт в общината:

⎯ Икономика и общинска собственост;

⎯ Местни данъци и такси;

⎯ Регионално/местно развитие;

⎯ Териториално устройство / Административно-териториално устройство;

⎯ Благоустройство, инфраструктура и транспорт;

⎯ Образование;

⎯ Здравеопазване и социални дейности;

⎯ Околна среда и води;

⎯ Аграрна политика;

⎯ Култура, спорт, туризъм;

⎯ Обществен ред.

2.1.4. Идентифициране на правомощията на органа на власт и на функциите на общинската администрация на община Камено, определени в законодателството.

2.1.4.1 Идентифициране и групиране на правомощията на органа на власт

Правомощия на кмета иденфицирани по специални закони и подзаконови нормативни актове са групирани по дефинираните по-горе области на политика.

Групираните правомощия на кмета по области на политика са групирани по функции и представени в Приложение № 3

Според Конституцията на Република България, държавата е с местно самоуправление, а правомощията на кмета на общината, като орган на изпълнителната власт, произтичат както от националното законодателство, така и от решенията на общинския съвет, като местен представителен орган.

Правата, задълженията и отговорностите на кмета по линия на националното законодателство са регламентирани в 54 закона и в 51 подзаконови нормативни акта.

На местно ниво, кметът на община Камено има правомощия по силата на 17 наредби на общинския съвет. Запознаването с нормативните актове показа, че кметът има правомощия, които не могат да бъдат причислени към никоя от първоначално дефинираните области на компетентност и затова беше обособена област „други политики”.

В зависимост от вида на нормативния акт (законов или подзаконов) и органа на издаването му (държавен или общински) разгледаните общо 122 акта (54 закона, 51 подзаконови НА и 17 местни НА) са отнесени към дефинираните области на политика и образуват три групи области на политика, в които регламентацията е на базата на:

⎯ Закони, подзаконови НА и актове на общинския съвет;

⎯ Закони и актове на общинския съвет;

⎯ Закони и подзаконови НА.

Първите две групи се отнасят до националната рамка и възможностите за местно самоуправление, а третата е свързана с държавните политики и задачи, които са предназначени за изпълнение на местно ниво.

Това разделение показва, че изцяло регламентирани от националното законодателство са пет от областите на политика – „регионално и местно развитие”,

„образование”, „здравеопазване и социални дейности”, „аграрна политика”, „култура, спорт и туризъм”. Областта на „аграрната политика” е водеща в тази група с общо 16 НА (7 закона и 9 подзаконови НА), уреждащи функциите на местното самоуправление в обхвата на националното законодателство. Политиката по „здравеопазване и социални дейности” разполага с 4 закона и 11 подзаконови НА нормативни актове. В сферата на „култура, спорт и туризъм” съществуват 2 закона и 5 подзаконови НА. Областта на „образованието”, в която 1 закон и 4 подзаконови акта възлагат отговорности на кмета на общината, също е строго регламентирана. На последно място се нарежда политиката по „регионално и местно развитие” с 1 закон и 1 подзаконов НА.

С най-голяма нормативната база е сферата на „икономика и общинска собственост” , в която функционират 9 закона, 6 подзаконови НА и 5 наредби на общинския съвет на община Камено.

Нормативната уредба в сферата на „околна среда и води” е строго регламентирана в 12 закона 5 подзаконови НА и 2 местни НА.

В областта на политиката по „благоустройство, инфраструктура и транспорт”, освен 5 закона и 5 подзаконови НА от националното законодателство, функционират и 2 местни НА. Малко след нея, в областите регламентирани и от местни НА, се нарежда политиката по „обществен ред”, която разполага с 1 акт на местно и общо 7 НА на национално ниво (5 закона и 2 подзаконови НА).

В сферата на политики, които не могат да бъдат строго класифицирани към конкретна, ясно дефинирана група или т.н. „други” попадат 4 местни НА.

„Местните данъци и такси” са уредени в националното законодателство с 1 закон, а на територията на община Камено функционират и 2 местни НА.

Местната нормативна уредба е най-многобройна в сферата политиката по „икономика и общинска собственост” с общо 5 наредби на общинския съвет. Класифицирани като „други” са 4 от общинските наредби. С еднакво количество местни НА са областите на „местни данъци и такси”, „благоустройство, инфраструктура и транспорт” и „околна среда и води”.

С най-малко количество и еднакъв брой местни НА са областите „териториално устройство и административно териториално устройство” и „обществен ред”.

Предходните констатации водят до извода, че икономическото развитие и предоставянето на услуги, свързани с общинската собственост за основни приоритети за органите на местно самоуправление и източник на преобладаващо количество функции за кмета на община Камено.

Отличителна характеристика на местната нормативна уредба е наличието на близък брой НА класифицирани като „други”, поради факта, че по тези наредби кметът на общината придобива уникални за административно-териториалната единица функции.

Конкретното количество НА по области на политика е представено на графиката.

Брой нормативни актове по области на политика

Икономика и общинска собственост

Местни данъци и такси

Регионално/местно развитие

риториално устройство/АТУ

устройство, инфраструктура и транспорт

Образование

Здравеопазване и социални дейности

Околна среда и води

Аграрна политика

Култура, спорт и туризъм

Обществен ред

ДРУГИ

Графика 1

2.1.4.2 Класификация на правомощията/функциите на кмета по нормативни актове

Класификацията на правителствените функции на ОИСР, разпределя правомощията на кмета на общината съобразно типа на упражняваните функции, а именно – „функции по секторна политика”, „функции по предоставяне на услуги”, „регулативни функции”, „функции по координация, контрол и надзор” и „поддържащи функции”.

Различните типове функции се упражняват от кмета по силата на закони и подзаконови нормативни актове.

Въпреки че, в местното законодателство на община Камено, функциите по предоставяне на услуги отстъпват пред функциите по регулиране и координация, надзор и контрол, нормативната база по функциите,свързани с предоставяне на услуги е най-изчерпателна в обхвата на националното законодателство,от което произтичат 55

функции (27 от закон и 28 от подзаконови НА). Това е основание за преимуществото на тези функции като цяло.

Функциите по координация, надзор и контрол са количествено по-малко от функциите по предоставяне на услуги - общо 62. Тяхното количество в общинската нормативна уредба е с 2 повече от функциите по предоставяне на услуги (по 13 местни НА).

Като едноличен, изпълнителен орган на политиката по местно самоуправление, кметът на общината е овластен да изпълнява множество функции по координацията и контрола при предоставянето на услуги от страна на общинска администрация и териториалните органи на централната власт.

Регулирането на качественото изпълнение на функциите, произтичащи от националното законодателство е приоритет за община Камено, като количеството на този тип функции, произтичащи от местни НА е еднакво на количеството функции по координация, надзор и контрол.

Общо функциите по регулиране са 47 и националното законодателство е основен източник на тези функции, като те преобладават в законите (22) и подзаконовите НА (12).

Поддръжащите функции на кмета на община Камено са преимуществено обвързани със способността му да подпомага общинската администрация при предоставянето на услуги. Отличително е, че този тип функции са само 2 в местната нормативна база. Първите две функции са директно свързани със способноста на кмета да изпълнява основни дейности, необходими за управлението на административно-териториалната единица.

Най-малък дял е отреден на функциите по секторна политика (общо 23), което е разбираемо, предвид факта, че тези функции са от значение за цялостната траектория на полиитическо развитие в страната и не биха могли да бъдат цялостно делегирани.

Съотношението на функции, произтичащи от националното спрямо местното законодателство показва, че фунциите на кмета произтичат предимно от националното законодателство. Това се дължи на малкото количество местни НА (17). 1

Количеството функции по нормативни актове е изобразено на графиката.

Брой на видовете функции по нормативен акт

функции по сектрона политика функции по регулиране

поддържащи функции

функции по предоставяне на услуги

функции по координация, надзор и контр

13 13

Закони

Подзаконови НА

Местни НА

Закони и

ОБЩО

Графика 2

Класифицираните функции, причислени към вече дефинираните области на компетентност на кмета по силата на специалното законодателство, показва, че в пет

1 Класификация на правителствените функции на ОИСР:

А. Функции по секторна политика – стратегическо планиране, изготвяне на проекти нанормативни актове, изработване на минимални стандарти, норми за анализ и оценка на секторнаполитика, прогнозиране.

Б. Функции по предоставяне на услуги – предоставяне на услуги на вътрешни (други държавниоргани) или външни (бизнес, граждани, медии, синдикати) клиенти.

В. Функции по регулиране – лицензии, сертификати, издаване на разрешения, акредитиране,инспекции, проверка за съответствие, финансов одит.

Г. Функции по координация, надзор и контрол – координация на връзките между различниоргани, наблюдение на дейността на подотчетни (подчинени) структури, подпомагане на тезиструктури за постигане на техните цели.

Д. Поддържащи функции – счетоводство, деловодство, управление на човешките ресурси,информационни системи, връзки с обществеността, организационна инфраструктура, обучение наперсонала, анализ на ефикасността и одит на управлението, секретарски услуги.

сфери на политика не се срещат всички функционални разновидности –

„регионално и местно развитие”, „местни данъци и такси”, „образование”,

„здравеопазване и социална политика” и „аграрна политика”.

Функциите по „регионално и местно развитие” са уредени в националното законодателство на Република България, като за кмета не са предвидени функции по предоставяне на услуги и регулиране. Останалите функции са с еднакво количество.

По отношение на „местните данъци и такси”, кмета на община Камено не изпълнява поддържащи функции. Всички други функции по класификацията на ОИСР са предоставени на кмета по линия на местното и национално законодателство. Най-много са тези функции по „координация, надзор и контрол” (3), еднакъв брой по

„предоставяне на услуги” и „регулиране” (2) и най-малко по „секторна политика” (1). Политиката по „образование” не предоставя на кмета функции по секторна политика и регулиране. Функции по „секторна политика” липсват и в сферите на здравеопазване и аграрна политика.

В четири от предходно изброените сфери на политика липсват местни НА, които да предоставят на кмета на общината функции извън обхвата на националното законодателство.

Политиката по „местни данъци и такси” има регионални измерения, които трябва да бъдат съобразени със спецификата на общината и дейностите, които се осъществяват на местно ниво, поради което е логично в тази сфера кметът да получава функции и по местни НА.

„Образование” и „здравеопазване и социални дейности” са сфери, в които националното законодателство е ангажирано с предоставянето на еднакво качествени услуги на гражданите в различни административно-териториални единици. Това е качествено присъщо на една правова, демократична държава и не би било ефективно функциите по секторна политика в тези сфери да бъдат предоставени на органите на

местно самоуправление, понеже вторите не винаги разполагат с ресурси за осигуряването на тези услуги.

Липсата на пълен набор от функции в сферата на „аграрната политика” е по-скоро свързано с насоката на местната политика и нейните приоритетни дейности, отколкото със спецификата на националното законодателство. Въпреки това и по линия на националното законодателство за кмета на общината не са предвидени функции по аграрна политика.

Предходните разяснения водят до извода, че дейностите на кмета и неговата администрация в пет от общо дванадесет сфери на политика се осъществява при наличието нормативни рестрикции.

Разликите в броя на функциите по местното и национално законодателство е изобразена на графиките.

функции по секторна политика функции по предоставяне на услуги

функции по координация, надзор и контол функции по регулиране поддържащи функции

9 9 9

7 7 7

6 6

55 5 5 5

4 4 4 4 4 4 4

3 33 3 3 3

2 2

3 3

2 2 2

11 1

Икономика и общинска

собственост

Местни данъци и такси

Регионално/местно

развитие

Териториално

устройство/АТУ

Образование

Здравеопазване и

социални дейности

Околна среда и води

Аграрна политика

Култура, спорт и туризъм

Обществен ред

Графика 3 Функции на кмета по националното законодателство

Графика 4 Функции на кмета на по местни НА

1010

Икономика и общинска собственост

7 7

33 3

22 2

Местни данъци и такси Регионално/местно развитие Териториално устройство/АТУ

Благоустройство, инфраструктура и транспорт

Брой функции по типове политика

функции по секторна политика

функции по предоставяне на услуги функции по регулиране

функции по координация, надзор и контол

поддържащи функции

10 10

Образование Здравеопазване и социални дейности

4 4

3 3 3

2 2

Околна среда и води Аграрна политика Култура, спорт и туризъм

6 6

Обществен ред

3 3

ДРУГИ

Графика 5

Областите на политика, в които кметът упражнява всички 5 типа функции (общо 7) могат да се разделят на четири вида в зависимост от преобладаващата функция във всяка политика:

⎯ Области на политика с преобладаващ брой функции по предоставяне на услуги – „икономическа и общинска собственост“ и „благоустройство, инфраструктура и транспорт”;

⎯ Области на политика с преобладаващ брой функции по координация, надзор и контрол – „околна среда и води”, „благоустройство, инфраструктура и транспорт” и „обществен ред”;

⎯ Области на политика с преобладаващ брой функции по регулиране – „други” и

„териториално и административно-териториално устройство”;

⎯ Област на политика с еднакъв брой функции по регулиране и координация, надзор и контрол - „икономика и общинска собственост”

Функциите по предоставяне на услуги преобладават в множество области на политика, като същото е вярно и за функциите по координация, надзор и контрол. Тези две функции са логически свързани с изпълнението ежедневните дейности на общинската администрация.

Необходимо е да се разгледат индивидуално всички изпълнявани от кмета на община Камено функции, с цел да се добие по-ясна представа за характера на неговите правомощия.

Областта на политиката по „икономика и общинска собственост” е уредена в Закона за общинската собственост, Закона за насърчаване на инвестициите, Закона за обществените поръчки, Закона за общинските бюджети, Закона за приватизация и

следприватизационен контрол, Закона за държавната собственост, Закона за защита на потребителите и подзаконовите актове към тях. Освен функциите, произтичащи от националното законодателство, кметът изпълнява функции по линията на редица наредби на общинския съвет - Наредба за предоставяне на концесии по ЗОС, Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, Наредба за управление на общинския дълг на община Камено, Наредба за условията и реда за съставяне на бюджетната прогноза за местните дейности за следващите три години, за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на бюджета на община Камено, Наредба за условията и реда за установяване на жилищни нужди, настаняване под наем и продажба на общински жилища на територията на община Камено.

В обхвата на политиката по икономика и общинска собственост функциите по предоставяне на услуги са с малко количествено предимство пред функциите по координация, надзор и контрол и поддържащите функции, които са с еднакъв брой – по

10. Функциите по регулиране (7) и секторна политика (5) са почти двойно по-малко, което е показателно за наличието на нормативни ограничения в обхвата на дейностите, които кметът на общината може да предприема за развитието на приоритетна сфера на местната политика.

В политиката по „благоустройство, инфраструктура и транспорт” количествено функциите по предоставяне на услуги също преобладават, но са в еднакво съотношение с функциите по координация, надзор и контрол. Както вече беше споменато, съществува интегрална обвързаност между тези два типа функции, което обяснява тяхното прогресивно съотношение. Функциите по регулиране са 5, поддържащите функции – 3, а функциите по секторна политика са най-малко (само 1). Тези функции са уредени в Закона за автомобилните превози, Закона за възобновяемите и алтернативните енергийни източници и биогоривата, Закона за движението по пътищата, Закона за енергетиката, Закона за пътищата, в подзаконовите нормативни актове, обвързани с приложението на тези закони и местни нормативни актове на община Камено - Наредба за регистрация, отчет и изисквания, на които трябва да

отговарят пътните превозни средства с животинска тяга на територията на община Камено, Наредба за управлението на общинските пътища.

Политиката по „териториално и административно-териториално устройство” се отличава с наличието на значително количество функции по регулиране (5). Еднакво е количеството на функциите по секторна политика, предоставяне на услуги, координация, надзор и контрол (по 3). Най-малко количество са поддържащите функции предвидени в този тип политика. Източници на нормативната уредба на така класифицираните функции са Закона за административно-териториалното устройство на Република България, Закона за геодезията и картографията, Закона за кадастъра и имотния регистър, Закона за устройство на територията и редица на национално ниво и една наредба на местно ниво - Наредба за принудително изпълнение на заповеди за поправяне, заздравяване, или премахване на строежи или части от тях на територията на община Камено по чл. 196, ал. 5 от ЗУТ.

В сферата на политиката по „околна среда и води” преобладават функциите по координация, надзор и контрол (11), които са близки количествено до функциите по предоставяне на услуги (10), а идентифицираните функциите по регулиране (8), секторна политика (7) и поддържащите функции ги следват. Отличително за тази сфера е наличието на относително голямо количество функции по секторна политика, които се нареждат на последно място в класификацията на останалите функции по така типологизираните политики. Нормативната база, уреждаща тези функции се намира в Закона за биологичното разнообразие, Закона за водите, Закона за защита от шума в околната среда, Закона за опазване на околната среда, Закона за отговорността за предотвратяване и отстраняване на екологични щети, Закона за почвите, Закона за управление на отпадъците, Закона за чистотата на атмосферния въздух и 2 местни НА – Наредба за отпадъците и поддържане на чистотата на територията на община Камено и Наредба за изграждане, стопанисване и опазване на зелената система на община Камено.

Поддържащите функции и функциите по предоставяне на услуги (по 4) доминират по отношение на политиката по „култура, спорт и туризъм”. Това е обяснимо поради

спецификата на дейностите по предоставяне на услуги в този тип политика. Останалите функции се намират в градация една спрямо друга, като с най-малко са функциите по секторна политика (само 1). Основни разгледани нормативни актове в областта на политиката по „култура, спорт и туризъм” са: Закона за закрила и развитие на културата, Закона за паметниците на културата и музеите, Закона за туризма, Правилника за прилагане на закона за физическото възпитание и др.

В областта на „обществения ред” преобладават функциите по координация, надзор и контрол (6), функциите по регулиране са 4, а функциите по секторна политика и поддържащите функции са с еднакъв брой (по 3). Идентифицирана е само една функция по секторна политика. Нормативната база за тези функции се съдържа в Закона за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните, Закона за защита при бедствия, Закона за МВР, Закона за опазване на обществения ред при провеждането на спортни мероприятия, Закона за опазване на селскостопанското имущество, Закона за управление при кризи и др. подзаконови актове, включително Наредба №1 за поддържане на обществения ред, чистотата, околната среда и общественото имущество на територията на община Камено.

Към отделно обособената област „други политики” са причислени всички избирателни закони, Закона за допитване до народа и 4 наредби на общинския съвет на община Камено - Наредба за придобиване, отглеждане и притежаване на домашни животни на територията на община Камено, Наредба за регистрация, стопанисване и контрол на кучетата на територията на община Камено, Наредба за символите на община Камено, Наредба за правата и задълженията на местните органи на религиозните общности на територията на община Камено и взаимоотношенията с местните органи на изпълнителната власт. Функциите по регулиране (6) са доминиращи, като тяхното съотношение с останалите функции, които кметът изпълнява в тази област на политика е 1:2.

В пет от областите на политика правомощията на кмета не се свързват с пълната гама от функции. Това са областите на политика по „местни данъци и такси“,

„регионално и местно развитие”, „образование” ,„здравеопазване и социални дейности“ и „аграрна политика”.

Отговорностите и задълженията на кмета, като орган на изпълнителната власт, по отношение на политиката по „местни данъци и такси”, са уредени в Закона за местните данъци и такси, Наредбата за определяне размера на местните данъци на територията на община Камено, Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Камено. Поддържащите функции не са уредени в нормативната база, отнасяща се към тази политическа сфера. Функциите по координация, надзор и контрол са 3, а функциите по предоставяне на услуги и регулиране са с еднакво количество (по 2). Само една функция е идентифицирана по отношение на секторната политика. Тази функция не произтича от националното законодателство, а от местната нормативна база.

Функциите по предоставяне на услуги и регулиране не са покрити от нормативната уредба на политиката по „регионално и местно развитие”. Количественото съотношение на останалите функции е еднакво – по 2, а регламентацията им може да бъде открита в Закона за регионалното развитие и правилника за неговото прилагане.

Областта на образователната политика предоставя на кмета правомощия, отнасящи се до функциите по координация и контрол (4), а функцииите по предоставяне на услуги са двойно по-малко – 2 броя. Три поддържащите функциии са идентифицирани в тази политическа сфера. Разгледаните нормативни актове са: Закона за народната просвета, Постановление № 212 от 2008 г. за приемане на критерии за определяне на защитените училища в Република България и на условия и ред за тяхното допълнително финансиране, Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекторати пообразованието, Правилника за прилагане на закона за народната просвета и Наредба № 2 от 2008 г. за работните заплати на персонала в звената от системата на Народната Просвета.

Политиката по „здравеопазване и социални дейности” изключва предоствянето на функции по секторна политика на кмета. Функциите по предоставянето на услуги са

най-силно застъпени (9), а почти два пъти по-малко на брой са функциите по координация и контрол и поддържащите функции. Основни нормативни актове в тази област са: Закона за здравето и Закона за социалното подпомагане.

Нормативната уредба по отношение на аграрната политика на територията на община Камено предвижда 10 функции по предоставяне на услуги, 7 по регулиране, 5 по координация надзор и контрол и само 2 поддържащи функции. Липсват функции по секторна политика, което се дължи отчасти на липсата на местни НА с аграрна насоченост. Това не може да се счита за пропуск в местното законодателство, а за характеристика на местната политика, в зависимост от приоритетните за общината дейности. Нормативните актове в тази област са: Закона за ветеринарномедицинска дейност, Закона за виното и спиртните напитки, Закона за горите, Закона за опазване на земеделските земи, Закона за посевния и посадъчния материал, Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, Закона за тютюна и тютюневите изделия.

Разгледаните области на политика, в които не са покрити всички типове функции, които кметът може да изпълнява могат да бъдат неформално разделени на две – области, в които нормативно не са покрити две функции и области, в които липсва една функция. Областите, в които липсват две функции са „регионално и местно развитие” и „образование”. Областите, в които на кмета не е предоставена само по 1 функция са „местни данъци и такси”, „здравеопазване и социални дейности” и

„аграрна политика”.

В две от тези области на политика („регионално и местно развитие” и „местни данъци и такси”) липсата на пълната гама от упражняваните от кмета функции е обвързана по- скоро със степента на децентрализация в страната и спефиката на дейностите по упражняваните функции, отколкото с качествата на местната нормативна уредба. Политиката по „образование” и „здравеопазване и социални дейности” е регламентирана в националното законодателство по начин, който не позволява на кмета да упражнява фукции по секторна политика. Както вече беше разяснено, макар и ограничаващи, тези характеристики по линия на националното законодателство позволяват достъп до услугите в гореспоменатите сфери на политика по уеднаквен

стандарт за минимално допустимо качество. Липсата на пълна гама функции в сферата на аграрната политика е показателна за приоритетите на местната политика, които са по-скоро насочени към областите на политика, в които функционират и местни НА. В три от тези области на кмета са предоставени правомощия по всички функции, по линия на местното законодателство.

Положително може да бъде оценен факта, че местните НА, които предоставят функции на кмета, класифицирани като „други политики” по ОИСР , са втори по брой в местната нормативна уредба. Положително може да бъде оценен и факта, че тези актове покриват всички типове функции. Това показва, че органите на местно самоуправление реагират на обществените необходимости и че общинският съвет предприема действия за предоставянето на правомощия на кмета по разрешаването на значими за общността проблеми (като пример може да бъде изведена Наредба за придобиване, отглеждане и притежаване на домашни животни на територията на община Камено).

Въпреки че съотношението на функции по политики, уредени на местното и националното законодателство е показателно за необходимостта от допълнителна децентрализация, община Камено осъщестява адекватна политика в сферата на социалната политика.

Годишният план за развитие на социалните услуги в община Камено за 2014 год. е показателен за развитието на качествена социална политика на територията на община Камено, въпреки нормативните ограничения.

Разпределението по типове функции и броят им по различните области на политика е показано на таблицата. Цветово са разграничени функциите, произтичащи само от националното законодателство и функциите на базата както на национални, така и на местни НА.

Таблица 1

ФУНКЦИИ
ОБЛАСТИ НА ПОЛИТИКИ	Секторна политика	Предоставяне на услуги	Координация, надзор и контол	Регулиране	Поддържащи
Икономическа и общинска собственост	5(2)	13(4)	10(3)	7(3)	10(3)
Местни данъци и такси	1(1)	2(1)	3(2)	2(1)
Регионално/местно развитие	2		2		2
Териториално устройство и административно- териториално устройство	3	3	3	5(1)	1
Благоустройство, инфраструктура и транспорт	1(1)	7(2)	7(2)	5(1)	3(1)
Образование		2	4		3
Здравеопазване и социални дейности		9	4	1	4
Околна среда и води	7(1)	10(2)	8(2)	11(2)	5
Аграрна политика		10	5	7	2
Култура, спорт, туризъм	1	4	3	2	4
Обществен ред	1	4(1)	3(1)	2(1)	4
ДРУГИ	2(1)	3(1)	4(3)	6(4)	3(1)

*В „()“е изписан броя на функциите по местни НА

Функции по националното законодателство

Функции по националното

законодателство и местни наредби

2.1.5 Правомощия на кмета на община Камено, съгласно Устройствения правилник на общинската администрация

Както беше констатирано, кметът на община Камено има правомощия по 54 закона, 51 подзаконови НА и 17 местни НА. УП на община Камено регламентира правомощията на кмета в Глава втора (чл.13-21).

Още в чл. 14 от Устройствения правилник е възприета общата формулировка, че правомощията на кмета произтичат предимно от ЗМСМА, но той може да делегира значима част от функциите си по контрол и координация на определено от него длъжностно лице (чл. 17 от УП).

Правомощия на кмета са конкретизирани и подредени в чл. 18 ал. 1-33 от Устройствения правилник на община Камено.

Прави впечатление, че изброените в чл. 18 функции се припокриват почти напълно с правомощията, предоставени на кмета по ЗМСМА, дори чл. 19 се дублира с нормативната формулировка в ЗМСМА.

Освен по ЗМСМА, са констатирани функции на кмета на община Камено по специализирано законодателство (чл 83 от Закона за нотариусите и чл. 74 от Закона за държавния служител).

Общата компетентност на кмета и факта, че правомощията му са разписани в различни нормативни актове са основание релевантността да бъде изследвана към областите на политики, формулирани след групиране на разпоредбите от специалните закони и подзаконовите нормативни актове.

2.1.5.1 Релевантност към правомощията на кмета като ръководител на общинската администрация

Основните дейности, свързани с ръководството на всяка административна структура организационно се обособяват в рамките на общата администрация и се отнасят до следните области:

⎯ Управление на човешките ресурси;

⎯ Управление на финансовите ресурси

⎯ Управление на собствеността

⎯ Управление при кризи

⎯ Сигурност на информацията

⎯ Административно обслужване

⎯ Информационни системи, деловодство

⎯ Законосъобразност на дейността

⎯ Публичност на дейността

⎯ Протокол

Организационното звена, които осъществяват функциите в рамките на общата политика в община Камено са една дирекция и два отдела:

❖ Дирекция „Административно-правно, информационно обслужване и човешки ресурси”

- Отдел „Гражданска регистрация и административно обслужване/ГРАО/”

- Отдел „Човешки ресурси”

Анализът на вече изброените функции на основните организационни звена (1 дирекция и 2 отдела), показва, че те се отнасят до основните дейности на общата администрация, но не покриват целия им спектър.

Раздел VI от Устройствения правилник на община Камено обхваща функциите на общата администрация на общината. Функциите са изведени по специфичен начин, съобразен с длъжностните характеристики на лицата, заети в общинската администрация. Този подход е нестандартен в структурен аспект, но се отличава със съдържателност и практически приложения.

Обвързването на конкретни отговорности с различните длъжности, води до по-голяма яснота при изпълнението на дейностите на общинската администрация и подпомага кмета на община Камено в изпълнението на основните му отговорности според УП – да координира и конролира качественото изпълнение на тези дейности. Същевременно подобно разпределение на функциите в йерархията на общината, може да доведе до загуба на кохезия при изпълнението на базисни функции.

Освен това адаптирането на функциите към длъжностни характеристики води до ограничаване на техния обхват и липсата на нормативнo регламентирани възможности за покриването на по-широк спектър от тях.

Дирекция „Административно-правно, информационно обслужване и човешки ресурси” е под ръководството на директор, който осъществява методическо и административно ръководство на цялостната дейност на дирекцията (чл.41 и чл. 42 ал. 1, и ал. 2).

Основните функции, свързани с длъжността на Директор „АПИОЧР” са изредени в ал. 5, 6 и 7 от чл. 42 на УП.

Областите на „административно обслужване”, управлението на административния капацитет или „управление на човешките ресурси”, „протокол”,

„информационните системи, деловодство” и „публичност на дейността”, по предходното деление на основните дейности, са ключови за позицията на директора и подчинените му звена. По чл. 42 от УП всички останали функции на директора са свързани с вече изброените, като пример за това могат да бъдат изведени отговорността за Центъра за услуги и информация на гражданите и техническата поддръжка на интернет страницата на община Камено.

Длъжността Директор „АПИОЧР” е контролна спрямо звената на дирекцията, за която носи отговорност, но той е пряко подчинен на Секретаря на общината.

Длъжностната характеристика на директора му позволява по-широк обхват от дейности, ако такива са му делегирани от висшестоящ орган (Длъжностна характеристика на Директор „АПИОЧР”, V. Преки задължения, точка 12). По този начин се подпомага кохезията между вертикално разположените нива в общинската йерархия.

По чл. 43 от УП отдел „ГРАО”, включва главни, старши специалисти и технически сътрудник „Деловодител”.

Всички дейности по гражданско състояние в общинската администрация се осъществяват от главните и старши специалисти в отдел „ГРАО” (чл. 43 ал 2 т.1).

Главните и старши специалисти извършват и дейности, свързани по предоставянето на специфични услуги по легализация (чл. 43 ал. 2 т. 2) и признаването и изпълнението на влезли в сила съдебни решения по гражданско състояние по реда на Кодекса за международно частно право (чл. 43 ал. 2 т.7).

Техническият сътрудник „Деловодител” осъществява ежедневните дейности по деловодство и някой специфични дейности по провеждането на обществени поръчки на територията на община Камено (чл. 43 ал. 3 т. 6).

Отдел „Човешки ресурси” включва главен специалист „ЧР”, технически сътрудници и специалист ИТ (чл. 44 ал. 1).

Специалист „Човешки ресурси” се занимава почти екслузивно с конкретните дейности по управление на човешките ресурси в общинската администрация (чл. 43 ал. 2 от т.2 до т.11).

Длъжностите на техническите сътрудници са обвързани с подпомагане на ОбС и кмета на общината при изпълнение на техните функции.

Техническия сътрудник на ОбС извършва дейности по Протокол (чл. 43 ал.3 т.4) и публичност на информацията (чл. 43 ал.3 т.7). Длъжността „Технически сътрудник на ОбС” е спомагателна към местния представителен, законодателен орган, което и придава значимост при осъществяването на кохезията между ОбС, Кмета на общината и Областния управител на област Бургас (чл. 43 ал. 3 т.7)

Длъжността „Технически сътрудник” е насочена към подпомагане на Кмета и кметските наместници.

С оглед обстоятелството, че услугите, които техническия сътрудник предоставя са насочени към ефикасността на дейностите в кабинета на кмета, те няма как да бъдат съотнесени към класифицираните области на компетентност.

Специалистът по информационни технологии изпълнява дейности предимно обвързани с информационните системи на община Камено (чл. 43 ал. 5 от т.1 до т. 6). Към тази длъжност само частично попада дейност по изпълненеито на административни услуги (чл. 43 ал. 5 т.7).

За целта на анализа по част релевантност, към основите функциите на общинската администрация, на таблицата е показано съответствието между длъжностите и областите на компетентност на общата администрация.

В зелено са отразени съответствията между дейностите на общата администрация и длъжностите, които са обвързани с тяхното изпълнение по УП на община Камено. Със сиво са отличени сферите на дейности, в който няма съответствие между областите на компетентност и формализираните в УП функции.

Таблица 2

Съответствие на областите на компетентност спрямо длъжностите по УП на община Камено
Отдел „ГРАО” и Отдел „Човешки ресурси”
Област на компетентност	Директор на дирекция "АПИОЧ"	Главни, старши специалисти	Технически сътрудник „Деловодител”	Главен специалист "Човешки ресурси"	Технически сътрудник ОбС	Технически сътрудник	Специалист ИТ
Управление на човешките ресурси
Управление на финансовите ресурси
Управление на собствеността
Управление при кризи
Сигурност на информацията
Административно обслужване
Информационни системи, деловодство
Законосъобразност на дейността
Публичност на дейността
Протокол

Така разгледаните функции по области на компетентност на общата администрация на община Камено, показват, че значим процент от областите на компетентност не са покрити от Дирекция „АПИОЧР” и нейните звена. Съответствията по звена на общинската администрация са представени в Приложение № 4.

Може да бъде констатирана липса на съответствие между функциите на общата администрация и значими за общината области - „управление на финансовите ресурси”,

„управление на собствеността” и „законосъобразност”.

Като се имат предвид констатациите от квантификацията на функциите на кмета по области на политика и превъзходството на функциите по предоставяне на услуги в областта на управление на „икономическа общинска собственост”, липсата на допълващи звена при осъществяването на тези функции може да доведе до сериозни затруднения при изпълнение на основните функции на кмета.

Функциите по сигурност на информацията са предвидени за специална длъжност

„Служител по сигурността на информацията” (чл. 38 от УП). Тази длъжност е

подчиненена на кмета и се отличава с отговорности във всички приложения на ЗЗКИ, на местно ниво.

Необходимо е да бъдат отразени в УП функции по области „законосъобразност”,

„управление на собствеността”, „управление на финансовите ресурси” и „управление при кризи”. Това може да се реализира при откриването на нови отдели в общата администрация на общината и класифицирането на нови длъжности към тях или делегирането на нови функции към вече съществуващите длъжности.

2.1.5.2. Релевантност към специалните правомощия

Специалните компетентентности на кмета на община Камено могат са бъдат групирани в следните области:

⎯ Икономика и общинска собственост;D

⎯ Местни данъци и такси;

⎯ Регионално/местно развитие;

⎯ Териториално устройство / Административно-териториално устройство;

⎯ Благоустройство, инфраструктура и транспорт;

⎯ Образование;

⎯ Здравеопазване и социални дейности;

⎯ Околна среда и води;

⎯ Аграрна политика;

⎯ Култура, спорт, туризъм;

Според чл. 45 от УП, специализиранта администрация на община Камено функционира в рамките на две дирекции и четири отдела (по 2 към всяка дирекция):

❖ Дирекция „Финансово счетоводна дейност и местни приходи”

⎯ Отдел „Финанси и бюджет”

⎯ Отдел „Местни данъци и такси”

❖ Дирекция „Устройство на територията, строителство и управление на общинската собсвеност”

⎯ Отдел „Устройство на територията и строителство”

⎯ Отдел „Управление на общинска собственост”

Раздел VII от Устройствения правилник на община Камено обхваща функциите на специализираната администрация на общината. Тези функции отново са конкретизирани спрямо различни длъжности в рамките на специализирана администрация.

Дирекция „Финансово счетоводна дейност и местни приходи” е разделена на два отдела, всеки от които покрива пълен спектър от дейности, насочени към две специфични области на политика – „икономика и общинска собственост” и „местни данъци и такси”.

Директорът на дирекция „ФСДМП” осъществява изпълнението на функции по организиране, контрол и координация на всички дейности по предходно изброените

политики. Неговите функции са регламентирани в чл. 47 и чл. 48 от УП на община Камено.

Констатацията, че през длъжността на Директор „ФСДМП” минават всички дейности на служителите в дирекцията (чл. 48 т.24 от УП), придава значимост на тази длъжност от гледна точка на кохезията в изпълнението на функциите на специализираната администрация.

Директорът е отговорен както за контрола по изпълнение на ежедневните дейности на дирекцията (чл. 48 т. 5 от УП), така и за изпълнението на по-дългосрочни цели на общинската администрация, чрез разработването и актуализацията на общинския бюджет (чл. 48 т.4 от УП). Тази длъжност е частично оправомощена с изпълнението и помощни дейности по законосъобразност (чл. 48 т.4 от УП) и публичност (чл. 48 т. 10 от УП), по отношение специфичните области на политика, с които се ангажира. Но тези функции са по-скоро производни от основните функции на директора по област

„икономика и общинска собственост”.

Отдел „Финанси и бюджет” включва длъжностите главен счетоводител, главен специалист, старши специалист и технически сътрудник (чл. 48 ал. 1 от УП).

Длъжността „Главен счетоводител” е изведена в чл. 48 ал. 2, поради специфичните функции, които се отнасят към нея, останалите длъжности в рамките на отдела са представени заедно спрямо функциите, които изпълняват по области на компетентност. Като цяло, длъжността „Главен счетоводител” се свързва с изпълнението н функции по контрол на счетоводните дейности и (чл. 48 ал. 2 т. 8 -12 от УП) и СФУК (чл. 48 ал. 2 т. 3 и т. 4 от УП), но има и отличителната функция по отговорност за финансовия контрол на средствата по проекти на ЕС (чл. 48 ал 2 т. 6 от УП). Тези дейности са отличителни за длъжността и й придават значимост в рамките на отдела.

Главните, старшите специалисти и техническия сътрудник в отдел „ФБ” се явяват помощни длъжности спрямо длъжността на главния счетоводител и директора. Техните функции са по линия на националното законодателство (по ЗС) и УП на община

Камено. Освен че са помощни към контролните дъжности в отдела и съответно дирекцията, тези длъжности се явяват спомагателни на кмета в област

„законосъобразност” по чл. 48 ал.3 т. 10 от УП и на общата администрация на общината в област „управление на човешките ресурси” (чл. 48 ал 3 т. 13 от УП).

Отдел „Местни данъци и такси” е ангажиран с изпълнението на пълната гама от дейности по област на компетентност „местни данъци и такси”. Длъжностите на главните и старши специалисти в отдел „МДТ” с конкретизирани спрямо функции и представени заедно в чл. 49 от УП. Всички функции на длъжностните лица от отдел

„МДТ” са съобразени с нормативната база в ЗМДТ и ДОПК. Отдел „МДТ” предоставя услуги съобразени със специфичната си сфера на дейности и подпомага кмета при установяването на административни нарушения по ЗМДТ.

За целта на анализа, длъжностите в първата представена дирекция в обхвата на специализирана администрация в община Камено са показани на таблицата по-долу съответно области на компетентност. В тъмно зелено са показани основни функции на длъжностното лице според политика, а в светло зелено поддържащи функции на длъжностните лица в към областите на политика в отдела.

Таблица 3

Съответствие на областите на компетентност спрямо длъжностите по УП на община Камено
Отдел „Финанси и бюджет” и Отдел „Местни данъци и такси”
Област на компетентност	Директор на Дирекция „ФСДМП”	Главен счетоводител	Главни и старши специалисти и технически сътрудник	Главни и старши специалисти в отдел „МДТ”
Икономика и общинска собственост
Местни данъци и такси
Регионално/местно развитие
Териториално устройство / Административно- териториално устройство
Благоустройство, инфраструктура и транспорт
Образование
Здравеопазване и социални дейности
Околна среда и води
Аграрна политика
Култура, спорт, туризъм

Като извод може да се констатира, че отделите „Финанси и бюджет” и „МДТ” покриват пълната гама от функции по секторни политики „икономика и общинска собственост” и

„местни данъци и такси”.

В структурата на Дирекция „Устройство на територията, строителство и управление на общинската собственост” съществуват два отдела (чл. 50 ал. 1 от УП) с функции, насочени към различни области на компетентност.

Директорът на дирекция „УТСУОС” изпълнява функции по чл. 51 и чл. 52 от УП, обвързани с характеристиката му на основен контролен и координационен орган по отношение на подчинените му административни звена.

Отдел „ Устройство на теритроията и строителство” е с функционална насоченост към области на компетентност по „териториално устройство/административно- териториално устройство” и в по-малка степен по „благоустройство”. Длъжностите в отдела са регламентирани в чл. 53 от УП на община Камено, като за разлика от длъжностите в предходните отдели към Дирекция „ФСДМП”, тук длъжностите и обвързаните с тях компетентности са представени заедно.

По-голямата част от функциите по области на компетентност на длъжностните лица в отдел „УТС” са по линия на ЗУТ и ЗЕС.

Началникът на отдел „УТС”, главения специалист, старши специалист, младши специалист и технически сътрудник изпълняват пълната гама от функции по

„устройство на територията” (чл. 53 т. 5 от УП). Отделът предоставя всички специфични услуги по УТ. Длъжностните лица от отдел „УТС” изпълняват дейности по

„благоустройство” (чл. 53 т. 10-16 от УП) по чл. 44, 46 и 49 от ЗЕС /спомагателни дейности по подръжката на публичния регистър на сградите в режим на етажна собственост и др./.

Така разгледаните функции спрямо областите на компетентност водят до заключениeто, че отдел „УТС” покрива пълния диапазон от функции в сферите на две строго специфични политики - по „териториално устройство/АТУ” и

„благоустройство”.

Отдел „Управление на собствеността” ангажира длъжностните лица с функции в по- широк спектър от секторни политики. Заети в отдела са лица по длъжности - началник на отдел „Управление на общинската собственост”, главен специалист, старши специалист и еколог. Длъжностите на лицата в отдел „УС”, обвързани с конкретни функции на специализираната администрация, отново са регламентирани заедно в чл. 54 от УП на община Камено. Също така, са идентифицирани и функции по Закона за защита на потребителите и правилата за търговия (чл. 54 т.1-4 от УП).

Отдел „УС” има спомагателни функции по предоставянето на услуги по ЗОС (чл. 54 т. 6 от УП). Засегнати са част от функциите по „аграрна политика” (чл. 54 т. 10 и 11 от УП) и функции, които могат да бъдат причислени към „други политики” по класификацията на ОИСР за функциите на кмета (чл. 54 т. 8 и 9 от УП).

По-голямата част от функциите, предвидени за отдел „Управление на общинската собственост” по области на компетентност са насочени към политиката по „околна среда и води”.

За разлика от останалите функции по политики, които са засегнати частично в чл. 54 от УП на община Камено, политиката по „околна среда и води” и функциите по нея са цялостно предоставени на длъжностните лица в отдел „УС”.

Така идентифицираните функции за целта на анализа са изобразени на таблицата. В тъмно зелено е маркирано пълното съответствие на областите на компетентност спрямо длъжностите на лицата, заети в съответните отдели. В светло зелено са отразени частично засегнатите и спомагателни функции.

Таблица 4

Съответствие на областите на компетентност спрямо длъжностите по УП на община Камено
Отдел „Устройство на територията и строителство” и Отдел „Управление на общинската собственост”
Област на компетентност	Директор на Дирекция „УТСУОС”	Началник отдел „УТС”, главен специалист, старши специалист, младши специалист и технически сътрудник	Началник отдел „УС”, главен специалист, старши специалист и еколог
Икономика и общинска собственост
Местни данъци и такси
Регионално/местно развитие
Териториално устройство / Административно-териториално устройство
Благоустройство, инфраструктура и транспорт
Образование
Здравеопазване и социални дейности
Околна среда и води
Аграрна политика
Култура, спорт, туризъм

Така представеното съответствие на функциите на административните звена от общата и специализираната администрация към области на компетентност е систематизирано в Приложение № 4 и Приложение № 5.

При разглеждането на систематизираните функции може да се стигне до извода, че съответствието на функциите на звената от общата администрация по области на компетентност на кмета като ръководител на администрацията не покрива голяма част от областите на компетентност (5 от 10), като някои от тях са базисни за ефективността на общинската администрация („управление на финансовите ресурси”,

„управление на собствеността” и „законосъобразност”). Това налага конкретизирането на функции по тези сфери на комптентност към вече съществуващите длъжности в общата администрация или откриването на нови административни звена, отговарящи за изпълнението на тези функции.

Отделите от специализираната администрация компенсират за липсата на функции по

„законосъобразност”, „управление на собствеността” и „управление на финансовите ресурси”, като покриват частично някои от тези функции в обхвата на своите компетенции.

Дирекциите в специализирана администрация покриват напълно дейностите по сфери на компетентност, които са им предоставени в областите на компетентност по области

„икономика и общинска собственост”, „местни данъци и такси”, „териториално устройство/АТУ”, „благоустройство и околна среда и води” и изпълняват спомагателни функции по „аграрна политика”.

Областите на комптентност със социална насоченост („здравеопазване и социални дейности”, „култура, спорт, туризъм” и „образование”) не съответстват на набора от функции, регламентирани в УП спрямо длъжности в рамките на специализираната администрация. Макар че регламентацията на тези функции е по линия на националното законодателство, а не на местни НА, липсата на пълния набор на функции в специализираната администрация може да доведе до сериозна стагнация в развитието на човешкия капитал на община Камено.

2.1.6. Анализ на хоризонталното и вертикалното разположение на функциите в организационната структура на община Камено

В чл. 21 ал. 1 т. 2 от ЗМСМА е регламентирано, че структурата на общинската администрация и числеността на персонала се одобрява с решение на ОбС, а функциите на звената в нея се регламентират от УП, утвърден от кмета на община Камено (по чл.44 ал.1 т.17 от ЗМСМА) .

2.1.6.1. Хоризонтално структуриране

Хоризонаталното деление на администрацията представлява най-голямо разделяне на съответната администрация. Целта му е да обособи две йерархично еднакви нива от

административната структура, които се различават единствено по характера на правомощията, изпълнявани от органа на власт, който подпомагат.

Като ръководител на адмиистративната структура на общината, кметът е подпомогнат в изпълнението на функциите си от звена в общата администрация.

Поради специфичната насоченост на секторните политики, кмета е подпомогнат при изпълнение на функциите си по тях от специализирана администрация.

В йерархията на общинската администрация на община Камено функционират три дирекции (1 в общата и 2 в специализирана администрация). Всяка една от тези дирекции разполага с два отдела, с конкретна насоченост спрямо областите на компетентност на кмета.

Дирекция „Административно-правно, информационно обслужване и човешки ресурси” е ангажирана с изпъленението на базисни функции по „управление на човешките ресурси”, „административно обслужване”, „информационни системи, деловодство”,

„публичност на дейността” и „протокол”.

Дирекция „Финансово счетоводна дейност и местни приходи” покрива пълната гама от функции в сферите на „икономика и общинска собственост”, и „местни данъци и такси”. Отдел „МДТ” поема вторите функции, а отдел „Финанси и бюджет” е ангажиран с функциите по „икономика и общинска собственост”.

Дирекция „Устройство на територията, строителство и управление на общинската собственост” се ангажира с изпълнението на функции по широк спектърът от секторни политики – „териториално/ устройство и административно-териториално устройство”,

„благоустройство” и „околна среда”.

Отдел „ УТС” е строго специализиран, а отдел „УС” се занимава с множество различни политики и изпълнява спомагателни функции към общата администрация.

Секретарят на общината е висш държавен служител, който се назначава от кмета на общината, за да организира, координира и контролира функционирането на общинската администрация за точното спазване на нормативните актове. Устройственият правилник на Община Камено му определя широк спектър от функции (чл. 30, ал. 2, 3 и 4).

Звеното за вътрешен одит е създадено в съответствие със Закона за вътрешния одит в публичния сектор, в който чл. 11 гласи „Вътрешният одит в публичния сектор се осъществява от звено за вътрешен одит, състоящо се от ръководител и вътрешни одитори, които са на пряко подчинение на ръководителя на съответната организация и са нейни служители”.

В този смисъл правилното решение е звеното да бъде на пряко подчинение на кмета на общината, както постановява устройственият правилник на Община Камено и органиграмата на общинската администрация

Главният архитект е длъжност в общинската администрация, определена в чл. 5 на Закона за устройство на територията – „В общините и в районите на Столичната община и на градовете с районно деление се назначават главни архитекти по трудово или по служебно правоотношение въз основа на конкурс”. Според изискванията на същия закон главният архитект ръководи, координира и контролира дейностите по устройственото планиране, проектирането и строителството на съответната територия, координира и контролира дейността на звената по ал. 6 на закона – чийто текст гласи, че в структурата на общинската администрация се създават звена за изпълнение на функциите и задачите по този закон - и издава административни актове съобразно правомощията, предоставени му по този закон. ЗУТ не указва дали главният архитект е на директно подчинение на кмета или се намира на друго йерархическо ниво.

При структурирането на общинската администрация в Община Камено е избран подходът да бъдат обособени дирекции, но също така отдели и звена, които не са съставни части на дирекциите. Този подход напълно съответства на изискванията на ЗМСМА, чл. 5 – „Общинската администрация се структурира в дирекции, отдели или сектори. Отдели или сектори могат да се организират и като самостоятелни структурни звена, без да се включват в състава на дирекции или отдели“.

С важност за структурния анализ на общинската администрация на община Камено са не само функциите на структурните звена, а и числеността на лицата, които са ангажирани с изпълнение на съответните функции.

НПЕКДА (чл. 12 ал. 1 т. 5) установява изисквания за максималната и минимална численост на лицата, заети в специализираната администрация на общината (70 на сто от общата численост на администрацията).

Конкретното съотношение за общинската администрация в община Камено е:

❖ Обща адинистрация – 38.5%

❖ Специализирана администрация- 61.5%

2.1.6.2. Вертикално структуриране

Общинската администрация на Xxxxxx е разпределена в две йерархични нива на вертикално структуриране както в рамките на общата, така и в специализираната администрация.

Функциите на общата администрация са равномерно разпределени в отделите на Дирекция „АПИОЧР”.

Организационната структура на специализирана администрация се състои в две дирекции и два отдела към съответните дирекции.

В рамките на Дирекция „ФСДМП”, отдел „Финанси и бюджет” и отдел „МДТ” осъществяват пълната гама от функции по предвидените в УП области на компетентност.

Отдел „УТС” изпълнява строго специфични функции по „териториално устройство/административно-териториално устройство” и „благоустройство”.

Другият отдел в Дирекция „УОС” („Управление на общинската собственост") изпълнява по-широк спектър от функции.

Въпреки че, вече беше констатирано, че множество значими функции на общинската администрация (обща и специална) не са конкретизирани в УП на община Камено, липсата на тяхната конкретизация е по-скоро последствие от обвързването на функциите с длъжностните характеристики на лицата в общинската администрация, отколкото от структурни недостатъци в звената на администрацията.

Съществува очевиден баланс на звената във вертикалната и хоризонтална структура на община Камено, които позволява както силна специализация, така и разширяване на спектъра от функции.

Числеността на лицата, упражняващи функции по длъжностни характеристики в общинската администрация на Камено е съобразена с изискванията на законодателството.

2.1.7. Обобщени изводи/констатации

След анализа на текущото състояние за релевантност, се обобщават следните изводи:

⎯ Кметът на община Камено упражнява фукции по 54 закона, 51 подзаконови НА и 17 местни НА;

⎯ В пет от областите на политика на кмета не са предоставени пълна гама от функции – „регионално и местно развитие”, „местни данъци и такси”,

„образование”, „здравеопазване и социална политика” и „аграрна политика”;

⎯ В три от областите, регламентирани с местни НА, на кмета са предоставени правомощия по всички функции;

⎯ Наличието на сравнително голям брой местни НА в област „други политики” води до извода, че общинската администрация реагира на специфичните нужди на населението;

⎯ Функциите на общата и специализираната администрация са изведени, съобразно длъжностните характеристики на лицата, заети в общинската администрация;

⎯ Строгата спецификация на фукциите по длъжности води до рестрикции по отношение на областите на компетентност на администрацията;

⎯ Xxxxxx съответствие между функциите на общата администрация и значими за общината области на компетентност - „управление на финансовите ресурси”,

„управление на собствеността” и „законосъобразност”;

⎯ Функциите по област „сигурност на информацията” са предвидени за специална длъжност „Служител по сигурността на информацията”;

⎯ Отделите „Финанси и бюджет” и „МДТ” покриват пълния спектър от функции по секторни политики в области „икономика и общинска собственост” и „местни данъци и такси”;

⎯ Отдел „УТС” е с функционална насоченост по специализирани политики в области „териториално устройство/административно-териториално устройство” и

„благоустройство”;

⎯ Отдел „Управление на общинската собственост” функционира по области на компетентност, насочени към политиката по „околна среда и води” и частично засяга области на компетентност, които могат да бъдат съотнесени към общата администрация;

⎯ Не са конкретизирани функции по области на политика, ключови за развитието на човешкия капитал на територията на община Камено („здравеопазване и социални дейности”, „образование”, „култура, спорт и туризъм”);

⎯ Съществува баланс на звената във вертикалната и хоризонтална структура на община Камено, по отношение на разпределението на функциите в отдели към дирекциите;

⎯ Числеността на специализираната и общата администрация в община Камено е съобразена с нормативните изисквания;

⎯ Устройственият правилник да предвиди за Секретаря функции по развитие на капацитета на кадрите, като се изследват нуждите и се планират обучения, както и като се извършва активно търсене на квалификационни и преквалификационни форми чрез проекти, сътрудничество с НПО/ЦПО, обмяна на опит с други общини у нас и в ЕС и др. Секретарят следва да предвиди мерки за развитие на капацитета, които да обхващат всички служители в общинската администрация и в кметствата/кметските наместничества, а това от своя страна означава тези дейности да се изведат от задълженията на главния специалист „Местно самоуправление”, тъй като те са неприсъщи за длъжността. В действащия сега устройствен правилник липсва функцията за непрекъснато развитие на квалификацията на служителите, а координацията на обученията за кметовете и

наместниците е посочена в дейностите на главния специалист „Местно самоуправление”;

2.2. Анализ на ефективността

Под ефективност, в настоящия анализ се разбира степента на постигане на предварително поставени цели. Поради тази причина, Консултантът анализира и оценява следните основни компоненти:

⎯ Качество на процеса на планиране, в т.ч обезпеченост на областите на политика със стратегически и планови документи;

⎯ Обвързаност между дългосрочни и краткосрочни цели на общинска администрация Камено с целите на отделните вътрешни звена, както и с целите на отделните служители;

⎯ Анализ на процесите на планиране и отчитане изпълнението на поставените цели на общинска администрация Камено и на звената в нея.

Въз основа на така определените 3 компонента, целите на анализа на ефективността на общинска администрация Камено да:

1. Идентифицира и анализира мисията и визията на административната структура, доколко са ясно формулирани и разпознаваеми от служителите на администрацията;

2. Изследва обвързаността на дългосрочните стратегически цели с мисията и визията на администрацията и обезпечаването с годишните цели и тяхното познаване на различните нива;

3. Идентификация и анализ на дългосрочните и годишните цели на общинската

администрация на община Камено;

4. Изследва степента на постигане на стратегическите и годишни цели на общината и обвързаността с постигането на годишните цели на нейните звена и наличието на измерими показатели в процеса на планиране;

5. Установяване доколко оптимален е действащият механизъм за планиране и отчетност;

6. Анализ на степента на осигуреност на мисията и целите на общинската администрация с функциите на основните звена.

7. Изготвяне на практически препоръки относно подобряване на ефективността на дейността на общината.

За постигане на целите на анализа на ефективността са използвани резултатите от проведеното анкетно проучване и предоставената информация за дългосрочното и оперативно планиране в общината.

Анкетното проучване се проведе в периода от 17.02.2014 г. до 04.04.2014 г. и включваше въпроси, освен за релевантност, така също и за ефективност и ефикасност. Въпросникът беше попълнен от общо 3-ма ръководители и 25 служители (експерти).

Направено е описание и анализ на процесите на планиране и отчитане на община Камено. Въз основа на получените документи е изготвен анализ на дългосрочните и краткосрочни цели на администрация. Консултантът извърши експертна оценка на процесите на поставяне на цели.

Стратегическите цели на общината се съдържат в Общинския план за развитие на община Камено 2007 – 2013 г., Програмата за управление на община Камено за периода

2011 – 2015 г. и редица секторни стратегически, планови и програмни документи. При изследване на процеса на обвързаност между дългосрочните и краткосрочните цели е изследвано наличието на годишни цели на администрацията, звената (дирекции/ отдели) и работните планове на отделните служители (ръководни и експертни позиции). За анализа на ефективността е изготвена оценка на съответствието на годишните цели с изискванията за тяхното определяне, дефиниране и измерване.

2.2.1 Описание и анализ на мисията и визията на община Камено

2.2.1.1. Мисия на общинска администрация Камено

В процеса на стратегическо планиране и управление на изпълнението, основните отправни точки за качеството на процеса са свързани с формулирането и познаването на мисията и визията на администрацията. Съгласно приетата дефиниция, мисията на институцията са „задачите и задълженията на институцията, които отразяват съществуващите и предвижданите нужди на обществото в рамките на обхвата на институцията”_. С оглед на приетата дефиниция, мисията на общинска администрация Камено трябва да определя, освен задачите и задълженията й, но и нейните сфери на компетентност и насоките в нейната дейност в зависимост от нуждите на обществото. Освен това тя трябва да посочва и защо е създадена администрацията, и какво я отличава от останалите институции на публичната администрация. Обичайно, мисията на една административната структура следва да бъде формулирана в стратегически документ или нормативен акт.

Една от важните характеристики на мисията, се свързва с нейното познаване и осмисляне от служителите на администрация, като предпоставка за разработване на ясни дългосрочни и краткосрочни цели както на администрацията на община Камено, така също и на отделните нейни звена и служители.

Получените резултати от проведеното анкетно проучване показва, че ръководният

състав и служителите дават различни отговори на въпроса, къде е дефинирана мисията на общинска администрация Камено. Преобладаващата част (53,3%) от ръководния състав посочва Устройствения правилник, като място, където е формулирана мисията на общинска администрация, като мнението им се споделя от близо 49% от служителите. Близо 30 % от служители в администрацията посочват, че мисията на администрацията е формулирана в стратегически документ (5,9%) и друг нормативен акт, в т.ч. вътрешен нормативен акт (23,5%), докато за 13,3% ръководния състав мисията е дефинирана в стратегически документ.

Една значителна част от отговорите на анкетираните представители на общинска администрация посочват, че мисията се съдържа в специфични законови изисквания и подзаконови нормативни актове, които регламентират рамката на тяхната дейност.

Интересен факт представлява сходството в мнението на двете анкетирани групи (с малко над 16%), които посочват ЗМСМА, като място, където е дефинирана мисията на организацията. Законът на практика описва основните задължения и правомощия на кмета на общината, но не отразява смисъла на съществуване на администрацията.

Графика 6 - С какъв документ е дефинирана мисията на Вашата администрация, разбирана като смисъла, поради която тя съществува ?

Източник: Анкетно проучване сред ръководния състав и служителите от общинска администрация Камено, 2014 г.

Резултатите от анкетното проучване показват, че за преобладаваща част от ръководния състав и служителите в общинска администрация, мисията на администрацията се разбира като подробно описание на структурата и функциите на отделните звена, посочени в Устройствения правилник или дефинирани в различните закони, които задават рамката на тяхната ежедневна дейност. Разбиране по този начин, мисията на администрацията трудно може да се обвърже с процеса на планиране, респективно с целите на вътрешните звена (дирекции и отдели) и целите на административната структура.

Документалната проверка на предоставените стратегически, планови и програмни документи и нормативни актове показа, че мисията на общинска администрация не е дефинирана.

Ясно формулирана мисия на общинската администрация, в значението й на смисъла, поради който тя съществува, не бе открит в нито един действащ стратегически, планов и програмен документ след 2011 г. или нормативен акт.

На базата на резултатите от анкетното проучване и изследване на документите предоставени от общинска администрация Камено, се налага изводът, че е необходимо да се изработи ясна и точна дефиниция на мисията на общината. Xxxxxxx следва да бъде комуникирана със служителите, като по този начин, тя може да бъде осмислена и разпознаваема от тях. За да се гарантира качественият процес на планиране, тя следва да бъде залагана като основа и да бъде включвана в текстовете и при разработването на стратегическите документи на общината, включително годишните програми за изпълнението на стратегическите документи.

2.2.1.2. Визия на общинска администрация Камено

В Методологията за стратегическо планиране на Р. България е посочено, че визията е реалистичната насока за бъдещото развитие. Тя представлява картина на дейността за срок от три до десет години. Визията за бъдещо развитие на административната структура най-често се формулира в стратегически, планов и програмен документ – Общински план за развитие, Програма на кмета на общината, Секторни документи и др.

До голяма степен неясен ориентир относно визията на общината намираме в Актуализирания вариант на Общинския план за развитие на община Камено за периода 2007-2013 г., където тя е дефинирана като:

Визията се явява свързващото звено между целите на социално-икономическото развитие и целите на конкретната политика. Нейната функция е да гарантира, че политиката е правилно поставена с оглед на желаната посока за развитие и своевременно да задава онази рамка, от която целите не бива да излизат. В тази връзка, за качеството на процесите на планиране се съди и по наличие на визия и в отделните секторни стратегически и планови документи. Проучването сред действащите секторни документи показва, че е идентифицирана визия в 3 от действащите стратегически и програмни документи (таблица 5). Анализът по отношение на йерархичната обвързаност на документите показва наличие на логическа връзка между визията на ОПР на община Камено и секторните стратегически и програмни документи.

Таблица 5 - Визия на действащи стратегически и програмни документи в община Камено

В останалите документи не бе открита формулирана визия за развитие, в т.ч и в Програмата за управление в община Камено за мандат 2011 – 2015 г. В този контекст, следва да бъде обърнато внимание на определянето на визията в процеса на планиране на действащите конкретните секторни политики в община Камено, като ясно се посочва как те се вписват в цялостното развитие на общината.

Познаването на Визията на общината е предпоставка за точно и правилно планиране на целите по различните области на политика (дългосрочни цели) и тяхното конкретизиране в краткосрочен план – цели на администрацията, цели на звената и цели на отделния служител. Резултатите от проведеното анкетно проучване сред ръководния състав и служителите от администрацията показва известна разнопосочност относно мястото, където е дефинирана визията на общината. Сравнително висок процент (27,3%) от служителите посочват, че общината няма визия за развитие, като за ръководителите този процент е близо 12%. В същото време за преобладаващата част от анкетираните представители на администрацията, визията е дефинирана в Общинския план за развитие, Програмата за управление на община Камено и секторни документи – графика 7.

Графика 7: Познавате ли годишните цели на Вашата администрация?

Източник: Анкетно проучване сред ръководния състав и служителите от общинска администрация Камено, 2014 г.

Сравнителният анализ между документалното и анкетното проучване показва, че има разминаване между разбирането за визия и цели на администрацията, доколкото в повечето секторни документи и Програмата за управление не бе открита дефинирана визия за развитие.

Като цяло общината има определена визия за развитие дефинирана в ОПР на община Камено, което следва да спомага за ясен процес на планиране и стремеж към постигане на заложените цели. Следва да се обърне внимание върху нейното осмисляне и разбиране от всички представителите на общинската администрация, като това ще подпомогне цялостния процес на стратегическо планиране в общината и ще съдейства за логическата обвързаност между документите от различни йерархични нива. В този контекст, може да се препоръча на общинската администрация Камено да прилага единен алгоритъм при структуриране и обвързване на принципите за стратегическо планиране при разработване на стратегически, планови и програмни документи.

2.2.2. Описание и анализ на целите на общинска администрация Камено

При дефинирането на дългосрочните и краткосрочни цели на администрацията следва да се спазват няколко основни принципа съобразен с модела SMART. Значението на отделните критерии е както следва:

Specific - специфични – целите трябва да имат ясна дефиниция;

Measurable - измерими – целите трябва да бъдат насочени към желано бъдещо състояние и тяхното изпълнение или не изпълнение да може да се докаже чрез обективни факти и данни;

Achievable - постижими – доколко е възможно заложените цели да бъдат постигнати.

Целите не трябва да бъдат нито невъзможни, нито под очакванията;

Relevant - релевантни – трябва да бъдат съгласувани, т.е. да бъдат обвързани с цели на по-високите нива;

Timely - обвързани с време - целите трябва да бъдат постигнати в дефинирана времева рамка.

Особено важно е да се спомене, че ако дългосрочните и краткосрочните цели на административната структура не отговарят на посочените по-горе изисквания трудно може да се оцени ефективността от дейността й.

2.2.2.1. Идентифициране на дългосрочните цели

По дефиниция, дългосрочните цели на общинската администрация следва да обхващат период по-голям от 3 години. Основните стратегически и планови документи, чрез които се дефинират дългосрочните цели са Общинския план за развитие изготвен в съответствие със ЗРР и Програма за управление на Община Камено за мандат 2011 - 2015 г. изготвена в съответствие с чл. 44, т. 19, ал. 5 от ЗМСМА. Тези два документа имат за задача да определят комплексното развитие на общината и в тях са заложени основните приоритети и цели на общината, конкретизирани по направления в секторните стратегически, планови и програмни документи. Извършената междинна оценка на ОПР на община Камено и извършената актуализация на плана в стратегическата част не променят дефинираните цели през 2007 г. Целите на общината са представени в следващата таблица.

Таблица 6 – Дългосрочни цели на община Камено

Източник: Общински план за развитие на община Камено 2007-2013 г., Програма за управление на общината за мандат 2011 – 2015 г.

Анализът на съгласуваност между двата основни стратегически и планови документи показва, че е налице съответствие между тях по отношение на формулираните цели за развитие на общината в дългосрочен план. И в двата документа постигането на поставените цели се конкретизира чрез определяне на приоритети за развитие и мерки и дейности, но липсва ясно дефинирана основна цел.

Изследването показва, че като цяло ръководителите и служителите са изказали мнение, че са наясно и познават дългосрочните и краткосрочните цели на общината. Малка част от тях не познават дългосрочните и краткосрочни цели на администрацията – 6,3% за

ръководния състав и 12,3% от служителите или обвързват целите като описание на структурата и функциите в устройствения правилник и наредбите на общината.

Графика 8 - Познавате ли годишните цели на Вашето звено?*

Източник: Анкетно проучване в общинска администрация Камено, 2013 г.

За измерване на ефективността на дейността на общинската администрация определянето и познаването на целите на общинската администрация е част от стратегическото и краткосрочно планиране на развитието на общината. За следването на една посока на развитие е необходимо да съществува обвързаност между дългосрочни и краткосрочните цели на администрацията с целите на отделните звена (дирекции / отдели), както и с целите на отделните служители на ръководна и експертна позиция. В следващите части на настоящия анализ е изследвана именно тази йерархична обвързаност на целите.

2.2.2.2. Обезпеченост на областите на политика със стратегически и програмни документи

В общината е налично обезпечение на всички основни области на политика със стратегически документи, което е показано на таблицата по-долу. Планът за развитие на община Камено за периода 2007 – 2013 г. и Програмата за управление на общината за периода 2011 – 2015 г. обезпечава всички политики. За повечето от политиките са налични и секторни стратегически документи, като за някои от тях е специфично, че не обхващат всички групи население.

Следващата таблица показва връзката между областите на политика по ЗМСМА и доколко те са осигурени със стратегически или програмни документи.

Таблица 7 - Оценка на обезпеченост на областите на политика с действащи стратегически (програмни) документи

Като цяло може да се направи извода, че всички политики на общината са покрити със стратегически документи, като основно внимание е обърнато върху опазването на околната среда.

Изхождайки от факта, че общата администрация има спомагателни функции за изпълнението на поставените цели, са разгледани единствено функциите на специализираната администрация.

2.2.2.3. Идентифициране на годишните цели

Постигането на дългосрочните цели следва да бъде логически и ясно обвързано с определянето на годишните цели на различните нива. Логическата обвързаност в процеса на целеполагане е показана на следващата схема 1.

2.2.2.3.1. Годишни цели на администрацията

В съответствие с чл. 33а от Закона за администрацията „В изпълнение на стратегическите цели органите на изпълнителната власт поставят ежегодни цели за дейността на съответната администрация и осъществяват контрол за тяхното изпълнение“. Към момента, община Камено има нужда от разработване на методика за определяне на годишни цели на администрацията и съставяне на документ, в който целите от стратегическите документи да бъдат прецизирани за дадената година. За годишните цели се приемат целите и дейностите записани в Програмата за управление на община Камено за мандата 2011 - 2015 г., в която за повечето дейности е посочено и годишни срокове за изпълнение, но за друга част от дейностите срокът обхваща повече

от 1 година. Това налага извода, че е необходима ясна система / процедура, чрез която да се определят годишните цели и да извършва тяхното разпределение по конкретните звена от администрацията. В чисто технологичен аспект, администрацията описва целите си за годината в рамките на капиталовата програма и бюджета. Въпреки, че в бюджета се съдържа информация за основни проекти на общината, следва да се прави разграничение, тъй като той е средство, за изпълнение на политики, а не за тяхното формиране.

Както изтъкнахме, съгласно ЗА и във връзка с процеса на целеполагане в изпълнителната власт се изисква ежегодните цели да се изготвят като се ползва стандартна матрица, което се прави съобразно Методологията за стратегическо планиране. Матрицата се препоръчва за използване и на общините в Република България, като модела е даден в таблица 8.

Таблица 8 - Матрица за поставяне на годишни цели на администрацията

Източник: Методология за стратегическо планиране в Република България, Съвет за административни реформи, април 2010 г., гр. София

Използването на възприетия формат за залагане на целите на администрация позволява да се залагат конкретни, измерими, постижими, релевантни и определени във времето цели.

Отчетената липса на годишни цели на администрацията на община Камено, предопределя и сериозната трудност в отчитането на резултатите и съответно невъзможност за обективна измеримост на ефективността на работа на администрацията като цяло и на звената в частност. Потвърждение за констатираните

слабости по отношение на годишни цели на администрацията може косвено да се съди и по отговорите на ръководителите и служителите от администрацията по отношение на познаването на годишните цели – Графика 9.

Графика 9 – Познавате ли ли целите на Вашата администрация?

Източник: Анкетно проучване в общинска администрация Камено, 2013 г.

Резултатите от анкетното проучване показва, че преобладаваща част от ръководния състав (40%) и служителите в администрацията (28%) познават основно целите свързани с дейността на звеното, в което работят. Отличното познаване на годишните цели, основно се пречупва през Програмата за управление на общината за мандат 2011

– 2015 г., и възможността от нея да бъде изведени цели и дейности за съответната година, а не чрез изрично заложени годишни цели.

С оглед на гореизложеното, препоръчваме администрацията да обърне сериозно внимание върху определянето и формулирането на годишните цели и очакваните резултати и тяхното познаване от страна на служителите. В тази връзка чл. 8, ал. 2 от Закона за администрацията, вменява на секретаря на администрацията да отговаря за

планирането и отчетността при изпълнение на ежегодните цели на администрацията. Само по този начин може да бъде извършвана оценка на ефективността на функционирането на администрация и да се проследи напредъка по изпълнение на основните цели и приоритети на общината. Особено внимание при залагането на целите на администрацията за съответната година, следва да се обърне на два основни компонента – цели и очаквани резултати. При определяне на целите следва да се прави връзка между целите на отделния служител, целите на звеното и целите на администрацията. Това ще даде възможност за обективно и точно отразяване на степента на ефективност на функциониране на администрацията в цялост.

В този контекст, целите трябва да бъдат конкретно за дадената година, да са свързани не само с общинския план за развитие на общината и програмата за управление, но и с отделните секторни политики. От друга страна, очакваните резултати не следва да бъдат твърде общи. Те трябва да дават възможност за проследяване на промяната в състоянието на засегнатите от политиката преди и след нейното изпълнение, както и последствията от тази промяна спрямо обществото като цяло.

Към момента на извършване на анализа администрацията работи по изпълнението на Програмата за управление на общината за мандата 2011-2015 г., в която както изтъкнахме за някой от дейностите са заложени времеви рамки. В значителна част от целите обаче времеви рамки са заложени общо за целия период на валидност на програмата, което прави невъзможно отделянето и приоритизирането на целите на годишна база.

2.2.2.3.2. Годишни цели на звената

В Методологията за стратегическо планиране в Р. България ясно е посочено, че броят на годишните цели на отделните звена в администрацията следва да бъде съобразен с възможността за концентрацията на ограничените ресурси (финансови и човешки) и усилия за тяхната реализация. От тази гледна точка, резултатите от анкетата за наличната концентрация на цели показва, че за 53,5% от ръководителите на звената са налични до 5 цели на отделната дирекция и отдел за 2013 г. Налични за звена с по 8 и

10 годишни цели, а един ръководител отговаря, че няма годишни цели за текущата година - графика 10.

Графика 10: Колко са целите, определени във Вашия работен план за настоящата година?

Източник: Анкетно проучване в общинска администрация Камено, 2013 г.

От документалното проучване на предоставените документи, Консултанта установи, че процесът на целеполагане разбиран, като „разпределение” на годишните цели на администрацията по звена (дирекции и отдели) е нарушен. От една страна, констатираната липса на годишни цели на администрацията, не позволя да се извърши анализ на обвързаността между целите на отделните звена и на администрацията в цялост. До 2014 г. практически е трудно осъществимо да се направи пряка връзка между стратегическите цели и работните планове, тъй като в по – голяма си част в тях са залегнали по-скоро оперативни цели за изпълнение на задължения описани в устройствения правилник.

От 2013 г. целеполагането на ниво звено (дирекция / отдел) се обвързва с Програмата за управление на общината за мандат 2011 - 2015 г. В началото на януари 2014 г. са проведени серия от срещи между кмета на община Камено с всеки един от ръководителите на отделните звена, за уточняване на планираните дейности за 2013 г.

Обобщеният преглед на годишните цели на административните звена показва, че са използвани различни форми и подходи за полагане на целите. Независимо, че за отделните звена няма изрична препоръка за ползване на стандартна матрица за поставяне на ежегодни цели считаме, че за улесняване на процеса на полагане и отчитане на резултатите е препоръчително отделните звена да използват унифицирания модел за полагане на целите показан в таблица 8. Този модел ще съдейства за по – коректно отчитане на постигнатите резултати и сравнение спрямо заложените, респективно ще позволи да се оцени ефективността на дейността както на администрацията в цялост, така и на отделното звено (дирекция / отдел).

Прави впечатление, че при разписването на годишните планове част от тях се отнасят към рутинни дейности описани като задължения в устройствения правилник на общината независимо, че чрез някои от тях може да бъде измерено равнището на изпълнение. Усилията да се осигури обвързаност с Програмата за управление води до директно пренасяне на приоритетите и дейностите от програмата към годишните планове, които трудно могат да бъдат класифицирани като цели на звеното. Независимо, че в тези случай отделните звена са посочили, какви дейности са включени за конкретната година следва да се има предвид, че изпълнението на заложените цели и приоритети в Програмата за управление е свързано с времевия хоризонт 2011 – 2015 г. Това на практика позволява да бъде отчетено изпълнението и/или неизпълнението на предвидените дейности, но не и изпълнението на отделните приоритети залегнали като цели на отделните звена. Това налага извода, че в годишните планове целите не са отразени ясно и конкретно, а фокусът се концентрира върху дейности и приоритети включени в програмата за управление и устройствения правилник. От друга страна акцентирането само и единствено върху изпълнението и отчитането на Програмата за управление на общината оставя на заден план останалите действащи стратегически, планови и програмни документи в общината. В нито един от годишните планове не са показани връзките с ОПР и секторните стратегически документи, независимо от отчетената съгласуваност между тях и Програмата за управление. Консултантът осъзнава обективните трудности, при формулиране на целите на звената от общинска администрация, особено по отношение на общата

администрация и звена в специализираната администрация, чиято дейност е рутинна и поддържаща спрямо администрацията в цялост.

В същото време за отчитане на изпълнението на годишните планове е необходимо да се посочват и очакваните резултати. Анализът показва, че в нито един от предоставените годишни планове, резултатите не са посочени изрично. Типично за показателите е, че те показват промяната в състоянието на засегнатите от политиката преди и след нейното изпълнение, както и последствията от тази промяна спрямо обществото като цяло.

В приложените таблици - 9 и 10 - са представени описаните в годишните планове приоритети и дейности и е направена оценка на съответствието с изискванията за конкретност, измеримост, съгласуваност, постижимост и определеност във времето (т.нар модел SMART).

Обща администрация

Дирекция „Административно-правно информационно обслужване и човешки ресурси“ Отдел „Гражданска регистрация и административно обслужване”

Отдел „Човешки ресурси” ;

Разгледани са годишните планове за 2013 г. на:

Отдел „Административно-правно информационно обслужване и човешки ресурси “; Отдел „Човешки ресурси “;

Таблица 9 - Оценка на съответствието на целите на отдел „Административно- правно информационно обслужване и човешки ресурси “ по модела SMART, 2013 г.

Разгледаните годишни планове на звената от общинска администрация (дирекции / отдели), като цяло показват слабост при поставяне на точни и адекватни цели, които да водят до съсредоточаване на усилия, адекватен мониторинг и отговорност при изпълнение на местната политика в общината. За текущата година се забелязва липса на конкретни цели, насочени към ключови области на политиката. Въпреки резултатите от анкетното проучване (Приложение № 6 към настоящия доклад) измерими цели по смисъла на SMART целеполагане в общината не са налични. Особено внимание следва да бъде приложено към определяне на измерими индикатори, чиято роля е да се проследи изпълнението. Индикаторите показват промените в състоянието на обекта на въздействие преди и след дейностите за изпълнение на целите. Индикаторите са конкретни стойности, изразена в цифри, проценти, мерна единица и др.

Индикаторите за текущо състояние - показват състоянието на политиките и обектите на въздействие преди предприетите дейности. Целта на този индикатор е да се види изходната база, от която се тръгва;

Индикаторите за целево състояние - показват бъдещото желано състояние на обекта на въздействие след предприетите мерки и дейности за подобряване на състоянието. Целта на този индикатор е да се види състоянието на края на годината;

Основният извод е, че се налага преосмисляне на годишните планове от отделните звена, като се определят до пет основни цели за всяко звено. Считаме за необходимо всички звена да използват една форма за целеполагане съобразена с матрицата за полагане на годишните цели на общинска администрация Камено. При индикаторите за постигане на целите трябва да се поставят количествени и качествени измерители, за да се проследява по-лесно изпълнението.

2.2.2.3.3. Годишни цели на служителите и ръководния състав

Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация указва, че „броят на целите в индивидуалния работен план не трябва да надвишава 7“.

Данните от анкетата показват, че при 67,7% от служители нормативното изискване е спазено. 8% са заявили, че целите определени в работния им план са над 7 броя, като за 3,2% от тях има надвишение над 2 пъти спрямо изискванията, което поставя под въпрос възможността за тяхната реализация. Значителен дял от попълнилите анкетните карти служители не са отговори (12,9%) или са заявили, че нямат работен план за текущата година (11,3%). Това поставя под сериозен въпрос начина на отчитане на резултатите не само на отделния служител (респективно начина на оценяване на отделния служител), но и на звеното като цяло. Получените резултати са представени в следващата фигура.

Графика 11: Колко са целите, определени във Вашия работен план за настоящата година?

Източник: Анкетно проучване сред служителите от общинска администрация Камено, 2014г.

По отношение на ръководния състав се отчита, че близо 90% имат съгласуван и одобрен работен годишен план, като малко под 9% са посочили, че нямат работен план.

Съгласно чл. 9, ал.3 „Целите в индивидуалния работен план на оценявания трябва да са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура като цяло и/или на административното звено и измерими по обем, качество и срокове“. Именно тази логическа обвързаност позволя оценка на постигнатите резултати, респективно ефективността при изпълнение на целите на звеното и целите на общината. Мнението на ръководния състав и служителите от администрацията по отношение на обвързаността на техните работни планове с целите на звеното се отчитат съществени различия – фигура 12.

Приблизително 82% от ръководния състав посочват, че техните цели напълно кореспондират с целите на звеното и 9 %, че целите в работния им план кореспондират с целите на звената, но те не са свързани с целите за личностно им развитие. Консултантът получи основно информация за целите на общината и анализът е съсредоточен основно върху тяхното изпълнение. В същото време за едва 10% от

служителите, целите в работния им план, кореспондират по всички направления на работата с целите на звеното. Основната част (64,5%) отговорят, че едва малка част от направленията залегнали в работния им план са логически обвързани с целите на звеното.

Графика 12: Доколко целите във Вашия работен план кореспондират с целите на Вашето звено?

Източник: Анкетно проучване сред ръководители и служители в общинска администрация Камено, 2014г.

Резултатите от анкетното проучване налагат извода, че има известни пропуски в процеса на целеполагане по отношение на работните планове на служителите и ръководния състав. Целите в по-голямата си част се определят на база задълженията на ръководителя и/или служителя, определени в длъжностната характеристика. В този смисъл целите не може да се направи пряка връзка с целите на звеното. Отчита се сериозна трудност при анализа на връзката между целите на ниво служител, тези на ниво дирекция и общите цели на администрацията.

2.2.3. Процес на отчитане на целите и изпълнение на поставените цели

Проведено анкетното проучване сред ръководители в общината показва, че отчитането на изпълнението на целите на отделните звена се извършва основно чрез годишни и шестмесечни доклади – графика 13. Съгласно получените отговори, отчитането се прави най-вече пред кмета на общината и неговите заместници и секретаря на общината.

Графика 13: Съществуват ли измерими показатели за резултатите от Вашата работа?

Източник: Анкетно проучване сред ръководния състав в общинска администрация Камено, 2014 г.

За да се измери ефективността е необходимо в администрацията да има ясно определени и съгласувани с ръководството на общината индикатори за изпълнение на целите. Според 72,7% от ръководителите има налични измерими индикатори за всички цели на звената, а според 43% показателите са недостатъчни. Останалите ръководители считат, че има измерими показатели, но само за малка част от целите.

Източник: Анкетно проучване сред ръководители и служители в общинска администрация Камено, 2014 г.

По отношение отчитането и изпълнението на дългосрочните и краткосрочните цели на община Камено, на Консултанта бяха предоставени отчети за:

Годишен отчет за изпълнението на ОПР на община Камено за 2010 г., 2011 г., 2012 г.

Годишен отчет за изпълнение на Управленската програма на кмета на община Камено за 2012 г.;

2.2.3.1. Отчети за изпълнение на секторните политики;

2.2.3.1.1. Отчет за дейността на звената за 2012 г.

Както вече изтъкнахме, за да бъде извършена оценка на ефективността на дейността на целите трябва да отговарят на модела SMART. В настоящата част са разгледани предоставените годишни отчети като взимаме предвид следните положения:

Целите, които не отговарят на изискванията и поради това да не може да се намерят факти и данни, доказващи изпълнението или неизпълнението им се изключват от оценката на ефективността;

Някои от целите може да са изпълнени частично и/или да не са спазени определените срокове за изпълнение;

Част от целите може да са изпълнени по-добре и/или в по-кратки срокове от определените;

2.2.3.1.2. Общински план за развитие на община Камено

Съгласно Закона за регионално развитие чл. 23, ал.4, кметът на общината „Представя годишен доклад за наблюдението на изпълнението на общинския план за развитие за одобряване от общинския съвет“. В годишния план следва да бъдат отчетени изпълнените дейности свързани с постигане на дългосрочните цели залегнали в ОПР на община Камено. С оглед на изпълнението на закона, на Консултанта бяха предоставени отчетите за изпълнение на Общинския план за развитие през последните 3 години приети с решение на общинския съвет. Анализът показва, че и използвана формата на индикативната финансова таблица с добавена секция за отчет, където срещу дейностите и/или проектите е записано изпълнението или етапа. Като цяло, приложената форма за отчитане на изпълнението на ОПР не дава достатъчно конкретика за изпълнението на приоритетите и специфичните цели на Общинския план за развитие на община Камено за периода 2007-2013 г. В частта „Приложение“ от ОПР на община Камено е дадена система от индикатори, чрез която да се отчита степента на изпълнение на плана. Използваната отчетна форма не позволя да се направи реална оценка поради липса на индикатори за текуща и целева стойност, чрез които да се проследи промяната в изпълнението. От предоставените документи се установява, че няма изградена практика за изготвяне на годишни планове за изпълнението на Плана за развитие на община Камено за периода 2007- 2013 г. Такава практика трябва да се въведе именно чрез системата за поставяне на точни и адекватни годишни цели. Тези базови изисквания не позволяват да бъде оценена ефективността от дейността на общинската администрация.

2.2.3.1.3. Програма за управление на общината.

След местните избори през 2011 г. и в съответствие със ЗМСМА, е изготвена и приета нова Програма за управление на общината за периода 2011-2015 г. През първата отчетна година (2012 г.) е съставен отчет за нейното изпълнение. Отчета се базира на отчетеното изпълнение на дейности от звената в администрацията (дирекции / отдели) и обобщен по приоритети, като съдържа данни за изпълнените проекти и инициативи, резултати и финансовите средства за тях.

Програмата е съставена от приоритети и дейности и срокове за изпълнение. Сравнителният анализ между срока за изпълнение на дейностите и годишния отчет

показва, че над 95% от планираните дейности за съответната година са изпълнени, но същинската оценка на ефективността не може да бъде извършена поради липса на индикатори за текуща и целева стойност.

2.2.3.1.4. Годишни цели на звената

Както беше изтъкнато по-горе, отчетите на звената са подчинени и насочени към изпълнение на Програмата за управление. Независимо от отчетената съгласуваност между Програмата и действащите стратегически и планови документи е необходимо при отчитането на целите и дейностите на отделните звена да бъде осигурена връзка и с други дългосрочни и средносрочни документи. Като слабост, считаме използването на различни форми за отчет от различните звена, което поставя трудности при систематизиране на информация и оценка на реалния напредък, респективно ефективността на дейността на общинска администрация. В тази връзка бихме препоръчали да бъде използвана матрицата за отчитане на изпълнение на годишните цели и за отделните звена (таблица 8), което ще позволи по точно да се проследи степента на изпълнение спрямо заложените цели.

Таблица 10 - Отчет за изпълнение на целите за 2013 година

Липсата на практика за изготвяне на годишни планове на звената от администрацията за 2011 г. и 2012 г. не позволя да се оцени ефективността от тяхната дейност, поради невъзможност за съпоставяне на изпълнението спрямо заложеното.

2.2.4. Констатации от анализа на ефективността

Настоящата част има за задача да систематизирате основните констатации от анализа на ефективност от дейността на общинска администрация Камено. Основните констатации са:

⎯ Мисията на общината не е посочена в нито един действащ стратегически/ планов и програмен документ или нормативен акт. По-голяма част от служителите в администрацията обвързват мисията като подробно описание на структурата и функциите на отделните звена. Основната причина се крие в липсата на съответствие и ясна връзка между стратегическото планиране и ежедневната им работа. В тази връзка е необходимо да се предприемат стъпки за идентифициране и дефиниране на разпознаваема и осмислена от служителите мисията на администрацията. В допълнение, за спазване на принципите за добро управление е прeпоръчително мисията на общинска администрация Камено да бъде публикувана и в интернет страницата на общината.

⎯ За периода 2007-2013 г. е налична визия за развитие дефинирана в Общинския план за развитие, макар и не особено ясно дефинирана. Анализът по отношение на съответствие на документите показва наличие на логическа връзка между визията на ОПР на община Камено и секторните стратегически и програмни документи, при които имаме дефинирана визия. За действащите стратегически документи е необходимо да се предприемат стъпки за определяне на визията в конкретната област на политика, като се спазва изискването за съгласуваност и логическа обвързаност между документите от различни йерархични нива. За подобряване на качеството на процеса на стратегическо планиране е необходимо структурата на стратегическите, плановите и програмните документи да бъде съобразено с одобрената Методология за стратегическо планиране в Република България.

⎯ Налице е съответствие между дългосрочните цели определящи развитието на общината;

⎯ Анализът на обезпеченост на областите на политика по ЗМСМА показва пълно обезпечаване на всички политики със стратегически и планови документи при съгласуваност между тях.

⎯ Анализът отчита пропуски в изградената система за планиране, по отношение на краткосрочните цели в йерархичното им конкретизиране. В общината няма устойчива практика за поставяне на годишни цели на администрацията в съответствие с чл. 33а от ЗА. В този смисъл е необходима ясна система / процедура, чрез която да се определят годишните цели и да извършва тяхното разпределение по конкретните звена от администрацията. Препоръчваме от 2014 г. да се въведе практика за полагане на годишните цели, като в изпълнение на чл.8, ал.2 от ЗА, секретарят на община следва да отговаря за планирането и отчетността при изпълнение на ежегодните цели на администрацията.

⎯ Процесът на целеполагане на годишни цели на администрацията следва да бъде съобразено с модела SMART и ясно да се посочва връзката със секторните документи. Препоръчваме при определяне на годишните цели да се ползва стандартна матрица за поставяне на ежегодни цели в изпълнителната власт, което се прави съобразно Методологията за стратегическо планиране и е показана в настоящия доклад;

⎯ Съществува добра практика за обсъждане на планираните дейности за текущата година, като е необходимо решенията да намерят отражение във формализиран годишен план на всички звена в администрацията, подчинен на общо разбиране и форма.

⎯ Въведена е положителна практика за съставяне на годишни планове за отделните звена (дирекции / отдели) от общинска администрация. Липсва обаче утвърдена форма за полагане на целите за отделните звена. Значителна част от заложените дейности в годишните планове на отделните звена са формулирани общо и/или представляват рутинна дейност описана в Устройствения правилник на общината и не са конкретни за съответната година. Нито една от приоритетите и дейностите не отговаря на правилото за SMART, базирано на направената оценка.

⎯ Съставените годишни плановете са обвързани единствено с Програмата за управление на общината за периода 2011-2015 г. Не се прави връзка със

„секторните“ общински стратегически документи. Обвързаността с Програмата за управление, е довело до пренасяне на приоритетите и дейностите от програмата към годишните планове, които трудно могат да бъдат класифицирани като цели на звеното.

⎯ В годишните планове липсват очакваните резултати, респективно не са заложени съответните индикатори и измерими стойности, чрез които да се проследи до каква степен са постигнати предварително заложените намерения. По този начин не може да се разполага със систематизирана информация за поставените цели и получените резултати и въз основа на това, на вземане на стратегически управленски решения.

⎯ С оглед на констатациите по отношение на годишните планове на отделните звена, препоръчваме ползване на стандартна матрица, която да осигури и по- лесно проследяване на постигнатите резултати и дава възможност за оценка на ефективността от дейността на отделното административно звено и последващо отчитане на годишните цели на администрацията. Препоръчваме целите на отделните звена да не са повече от 5, като по този начин се осигури възможност за концентрация на ресурси (материални, финансови и човешки);

⎯ При изготвяне на работните планове на отделните служители на ръководни и експертни позиции в голямата си част се открива препокриване с длъжностните характеристики. В този смисъл е нарушена връзката с годишните планове на звената от администрацията и стратегическите цели. Отчитаме, че общината има въведени добри практики по отношение на годишната отчетност на изпълнение на стратегическите документи – ОПР на общината, Програма за управление на общината и по конкретните области на политика. В същото време е необходимо използването на точни цели и индикатори по областите на политики в общината, като по този начин ще се подобри контрола за тяхното постигане. По отношение на системата за отчетност считаме, че следва да се въведат два периода за отчитане на постигането на годишните цели на общината и звената –междинен (шестмесечен) и годишен. Шестмесечният следва да служи за отчитане на напредъка по изпълнение на годишните цели и възможност за вземане на корективни мерки за постигане им при необходимост. Необходими са целенасочени обучения за ръководители в областта на целеполагането, за да се гарантира качествен процес на стратегическо планиране в общината. На базата на констатациите от анализа, коректното измерване на ефективността на дейността на общинската администрация на община Камено е трудно осъществимо, именно поради липсата на ясна система за полагане на измерими цели, формулиране на коректни индикатори и ясна система за отчитане на постигнатите резултати. Независимо от това, следва да се отбележат усилията на общинска администрация Камено през последната година за въвеждане на стратегическия подход при управление и изпълнение на дейността в администрацията.

2.3. Анализ на ефикасността

В теорията и практиката има широко приета дефиниция на понятието ефикасност. Въпреки това, често пъти в литературата е налице несъответствие и дори противоречие между нея и определението за понятието ефективност. Ето защо, за целите на настоящата оценка дефинираме понятието ефикасност по следния начин:

Поради специфичните особености на анализа на ефикасността на дейността на общинска администрация Камено, анализът се базира на информация от:

⎯ Становища и Одитни доклади от Сметната палата;

⎯ Отчет за изпълнение на бюджета на община Камено;

⎯ Финансови показатели на общините - Оценка на общините по степен на финансова устойчивост;

⎯ Годишни отчети по изпълнение на секторни политики.

Анализът на ефикасността си поставя следните цели:

⎯ Да идентифицира показателите, които използва общинска администрация Камено за измерване на резултатите от дейността, използваните ресурси и ефикасността (съотношението между резултати и разходи);

⎯ Да оцени постигнатите резултати с направените разходи и съотношенията между тях – общо за администрацията (при наличие на информация по звена, функции);

⎯ Да разгледа и оцени дали резултатите, които са постигнати могат да се постигнат с по-малко ресурси или дали същите ресурси могат да се използват за постигане на по-високи резултати.

Общината няма единен документ, в който администрацията да формализира резултатите, които е постигнала за съответната година с използваните за това ресурси. В разгледаните в предходната част годишни отчети на Общинския план за развитие на община Камено 2007-2013 г., Програмата за управление на общината и секторните документи се установи, че е нарушена връзката в процеса на отчетност между планиране и постигнати резултати с вложени ресурси. Това прави невъзможно да се проследят постигнатите резултати и да бъде направена оценка на ефикасността на административното управление за период 2010 – 2012 г. От друга страна, отчетът на бюджета е съсредоточен единствено по финансови показатели и представяне на планираните и разходваните средства по отделните параграфи и не съдържа информация за постигнатите резултати в работата на общината. Ефикасността може да се измери при положение, че се предостави информация за инвестираните финансови средства по ключовите политики с всички постигнати резултати. В този контекст, Консултантът не може да установи дали намаленото или нарастването на разходите по различните функции произтичат от по-ефикасно управление на разходната част на бюджета, дали с по-малко ресурси са постигнатите по-добри резултати или напротив техният размер е бил недостатъчен за постигане на желаните резултати.

Слабостите в процеса на планиране по отношение на краткосрочните цели и йерархичното им конкретизиране и установената липса на информация в годишните отчети за постигнати физическите резултати и финансовите средства за тяхното осъществяване налага идентифициране на допълнителни показатели, които да бъдат използвани за оценка на ефикасността на общинска администрация. Това налага анализа да се базира основно на наличните финансови показатели (планирани и изпълнени) представени в бюджета на община Камено. На ниво звено, единствено отчетите на дирекция „Общинска собственост и икономика“ по отношение на Програмата за управление и разпореждане с имоти – общинска собственост дават

информация за поставени и реализирани резултати, като отново информацията е чисто финансова. Поради тези причини в следващите части от настоящия доклад е изследвана единствено тенденцията по отношение ефикасността от дейността на дирекция

„Общинска собственост и икономика“ и е разгледана степента на изпълнение на бюджета на общината, като изходна база за извеждане на допълнителни показатели за измерване на ефикасността на общината в цялост.

2.3.1. Анализ на резултатите и ефикасността на дирекция „Общинска собственост и икономика

Дейността на дирекция „Финансово-счетоводна дейност и местни приходи” обхваща 4 направления. Отдел „Управление на собствеността” се намира в състава на дирекция

„Устройство на територията, строителство и управление на общинската собственост“, като настоящият анализ акцентира върху дейности, свързани с придобиване, доказване, управление и разпореждане с общинската собственост на пряко разпореждане на Община Камено. Степента на изпълнение на финансовите резултатите през последните 3 години от дейността на дирекцията са дадени в следващата фигура.

Графика 14: Степен на финансово изпълнение по дейност управление и разпореждане с имотите - общинска собственост в Община Камено

Източник: Годишни отчети на Програмата за управление и разпореждане с имоти – общинска собственост

Данните за изпълнение на Програмите за управление и разпореждане с имоти – общинска собственост показват, че като цяло има изпълнение на очакваните приходи. Единствено през 2010 г. степента на цялостно изпълнение на Програмата е под 100%. Основните фактори, са стагнацията в икономическата ситуация в страната. В същото време през 2012 г. се отчита сериозно преизпълнение на поставените задачи, като реализираните приходи са 140% над предварително заложените, като приходите от разпореждане с имоти са почти два пъти над планираните. Данните от последните 3 години показват, че съществуват известни недостатъци в процесите на поставяне на целите, свързани с планиране на приходите от дейността на дирекцията. Отклонения от над 10% спрямо прогнозния резултат могат да окажат влияние и върху планирането на разходната част на общинския бюджет.

В тази връзка считаме за удачно преди планиране на потенциалните приходи да се изготвя анализ на тенденциите на основните фактори, имащи отношение върху управлението и разпореждането с общинска собственост. По този начин би се постигнала по-висока степен на реалистичност между планираните приходи и реализираните постъпления и ще се избягват сериозни отклонения от предварително поставените цели в Програмата за управление и разпореждане с имоти – общинска собственост.

Подобрените резултати от дейността на дирекцията рефлектират и върху ефикасността от нейната дейност в анализираното направление. Като показател, който отразява промяната на ефикасността може да се счита и средния размер на реализираните приходи на 1 служител в дирекцията (ръководен и експертен състав). Трендовата линия в графика 15 показва наблюдаваната тенденция в показателя.

Графика 15 - Среден размер на реализираните приходи (в лв.) от 1 служител в отдел

„Управление на собствеността “

Данните показват тенденция на подобряване на ефикасността от дейността на служителите в дирекцията по отношение управлението и разпореждането с имоти общинска собственост. През 2011 г. се отчита растеж от 8,13 % на средния приход на 1 служител, а през 2012 г. растежът е от 1,92% на годишна база.

Допълнителни показатели за оценка на ефикасността от дейността на дирекцията могат да бъдат реализираните доходи по видове дейности, за които могат да се изведат съответните показатели за резултат и реализирани финансови средства.

2.3.2. Идентификация на показатели за измерване на ефикасността

Както изтъкнахме, ефикасността може да се измери при положение, че се предостави информация за инвестираните финансови средства по ключовите политики с всички постигнати резултати. Единната методология за провеждане на функционален анализ акцентира при оценка на ефикасността да се използват и допълнителни показатели характеризиращи дейността на администрацията - съотношения между постигнатите резултати и направените разходи на съответните ресурси. Поради тази причина, Консултантът изведе индикатори по отношение ефикасността на местните приходи и финансирането на разходите за местни дейности:

⎯ Покритие на разходите за местни дейности със собствени приходи

⎯ Събрани приходи на 1 служител

⎯ Население на един общински служител

⎯ Общи разходи на администрацията за единица събрани приходи

⎯ Разходи за администрация на 1 лице от населението на общината.

2.3.2.1. Покритие на разходите за местни дейности със собствени приходи

Данните за стойността на показателя се основават на информация от Министерството на финансите свързани с оценка на финансовото състояние на общините в страната. Този показател оценява с каква част от приходите на общината могат да бъдат осъществени разходните отговорности за местни дейности. Показателят дава характеристика на способността на общината да изплаща текущите си задължения за местни дейности със собствени приходи.

Графика 16: Степен на покритие на разходите за местни дейности със събствени приходи

Източник: Министерство на финансите, xxxx://xxx.xxxxxx.xx/xx/xxxx/000

Резултатите показват значително подобрение от близо 6% през 2012 г. спрямо предходната, респективно отчитаме подобряване на възможностите на общината да покрие разходите за местните дейности с реализираните собствени приходи. Независимо от това все още се наблюдава недостиг от близо 7,3 лв. на всеки 100 лв. похарчени за местни дейности през 2012 г. Това налага извода, че все още общината не успява да балансира разходната част на бюджета, поради недостатъчния размер на местните приходи, с които да покрие разходите, които са общинска отговорност. Необходима е изравнителна субсидия от държавния бюджет, за да изпълни ангажиментите за финансиране на местните дейности.

2.3.2.2. Население на един общински служител

Население на един 1 лице от администрацията – показва колко души население се пада на един зает в общинска администрация. Показателят отразява степента на административната натовареност на един общински служител. Резултатите са показани в графика 17.

Графика 17: Натовареност на 1 общински служител в община Камено

Източник: Министерство на финансите, xxxx://xxx.xxxxxx.xx/xx/xxxx/000

Резултатите показват, че за 1 година има нарастване с 12% на обслужваните жители от един общински служител, респективно се отчита нарастване на натовареността на служителите в общинска администрация.

2.3.2.3. Разходи на администрация на 1 лице от населението на общината

Допълващ показател за натовареността и ефикасността на администрацията се явява разходите на администрацията за 1 лице от населението на общината. За анализираните 3 години се очертава тенденция на нарастване на разходите за администрацията с близо 10,50 лв. или 23%. През последната година разходите на администрацията са намалени спрямо 1 лице от населението.

Резултатите показват, че през последните три години ефикасността на администрацията се подобрява. с около 19%. Това се потвърждава и при разглеждане на бюджета на общината, където се отчете положителна тенденция на нарастване на местните приходи през целия анализиран период.

2.3.2.3. Разходи на администрацията за единица събрани приходи

Показателят има за задача да покаже извършените разходи от страна на администрацията за реализацията на единица приход. Под внимание се взимат разходите за работни заплати, осигурителни плащания, други възнаграждения и издръжка на общинската администрация в града и селата и общински съвет. Резултатите са представени в графика 18.

Графика 18: Ефикасност на разходите, в лв.

Отчетената подобрена ефикасност по отношение на събираемостта на местни приходи се допълва и от нарастване на ефикасността на администрацията по отношение на вложените средства за генериране на приходите. През 2012 г. се наблюдава увеличение на ефикасността с приблизително 9,6%, като за всеки 100 лв. реализиран собствен приход, разходите на общинска администрация е изразходвала за труд и издръжка приблизително 31 лв.

2.3.3. Констатации от анализа на ефикасността

Настоящата част има за задача да систематизира основните констатации от анализа на ефикасността от дейността на общинска администрация Камено. Основните констатации са:

Document Metadata

Table of Contents

SMART – Specific Measurable Achievable Relevant Timely

Document Metadata