Bankovní institut vysoká škola Praha
Bankovní institut vysoká škola Praha
Institut pro evropskou integraci
Veřejnoprávní smlouvy
Bakalářská práce
Autor: Xxxxxxx Xxxxxxxxx, DiS.
Veřejná správa a EU
Vedoucí práce: XXXx. Xxxx Xxxxxxxx Ph.D.
Praha Březen, 2010
Prohlášení
Prohlašuji, že jsem svoji bakalářskou práci zpracovala samostatně a s použitím uvedené literatury.
V Nových Mlýnech, dne 2.3.2010 Xxxxxxx Xxxxxxxxx, DiS.
Poděkování
Tímto způsobem bych chtěla poděkovat JUDr. Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx Ph.D za vedení mé práce a poskytnutí připomínek ke správnému sepsání této práce. Dále bych poděkovala mé rodině, která mě po celou dobu studia podporovala.
Anotace
Tématem mé bakalářské práce jsou: Veřejnoprávní smlouvy. Nejdůležitějším zákonem je tady zákon číslo 500/2004 Sb., správní řád, který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2006. Nahradil tak zákon číslo 71/1967 Sb., správní řád. Obecná právní úprava veřejnoprávních smluv je účinná od 1.1. 2006, kdy vstoupil v účinnost právě zákon číslo 500/2004 Sb. I když institut veřejnoprávních smluv existoval již dávno. Veřejnoprávní smlouvy jsou jednou z forem činnosti veřejné správy, jsou legálně definovány jako dvoustranné nebo vícestranné právní úkony, které zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Práce je rozdělena do pěti částí. Součástí je analýza veřejnoprávních smluv v podmínkách České republiky se zaměřením na počet a oblast uzavírání veřejnoprávních smluv.
Klíčová slova
Veřejná správa, veřejnoprávní smlouva, správní řád, hmotně-právní úprava veřejnoprávních smluv, procesně-právní úprava veřejnoprávních smluv
Annotation
The theme of my bachelor´s work is: Public law contracts. The most important law is the law Nos. 500/2004, Sb. administrative order which come into force of the day 1. 1. 2006. This law replaced law Nos. 71/1967 Sb., administrative order. Public law contracts are the one area of forms of public service. The legal definition says that a public law contract is a bilateral or multilateral legal operation which establishes, changes or repeals rights in public service. My work is divided into five parts. My work includes the analysis of public law contracts in Czech Republic, focusing on the number and the conclusion of public law contracts.
Keywords
Public service, public law contract, administrative order, substantive law of public contracts, procedural rules of public contracts
Obsah
1 Vývoj veřejné správy a její činnosti 7
1.1 Teoretická východiska práce 7
1.3 Formy činnosti veřejné správy 14
2 Charakteristika veřejnoprávních smluv a jejich vývoj 17
2.1 Historie veřejnoprávních smluv 17
2.2 Vymezení pojmu veřejnoprávní smlouvy 17
2.3 Funkce veřejnoprávní smlouvy 19
3 Hmotně-právní úprava veřejnoprávních smluv 21
3.1 Xxxxx veřejnoprávních smluv 21
3.1.1 Veřejnoprávní smlouvy koordinační 21
3.1.2 Veřejnoprávní smlouvy subordinační 25
3.1.3 Veřejnoprávní smlouvy mezi účastníky 28
3.2 Náležitosti veřejnoprávních smluv 28
4 Procesně-právní úprava veřejnoprávních smluv 30
4.1 Uzavírání veřejnoprávních smluv 30
4.2 Přezkum veřejnoprávních smluv 33
4.3 Změna, výpověď a zrušení veřejnoprávních smluv 34
4.5 Spory z veřejnoprávních smluv 36
4.6 Analýza veřejnoprávních smluv 37
5 Srovnání veřejnoprávních smluv dle českého právního řádu se zahraniční
5.1 Veřejnoprávní smlouvy dle německého správního řádu 44
5.2 Rakouská úprava veřejnoprávních smluv 45
5.3 Švýcarská úprava veřejnoprávních smluv 46
Úvod
Ve své bakalářské práci se budu zabývat veřejnoprávními smlouvami. K výběru tématu jsem byla motivována touhou dozvědět se o této problematice více a získat ucelený komplexní přehled. Důležité je třeba zmínit, že i když obecná právní úprava veřejnoprávních smluv je účinná od 1.1.2006, kdy vstoupil v účinnost zákon číslo 500/2004, tedy nový správní řád, problematika veřejnoprávních smluv není nijak novou záležitostí. Tento institut veřejnoprávních smluv bych si troufla říci, že můžeme považovat dokonce za „babičku“ mezi právními instituty. Již v období druhé republiky se veřejnoprávními smlouvami zabýval profesor Xxxxxxx ve své knize1.
Cílem mé práce je zařazení a vymezení institutu veřejnoprávních smluv v českém právním řádu a následně provést komparaci se zahraniční právní úpravou. V rámci své práce podám ucelený přehled této aktuální problematiky v rámci platných právních předpisů. K tomuto účelu použiji metody výkladové, logické a komparativní.
Práce je rozdělena do pěti kapitol. První kapitola pojednává o teoretických východiscích práce, zejména veřejné správě a jejím vzniku. Veřejnou správu zařazuji do své bakalářské práce z toho důvodu, aby mohl čtenář správně zařadit veřejnoprávní smlouvy do systému a pochopit problematiku obecně fungování veřejného sektoru v české republice. Druhá kapitola se týká samotných veřejnoprávních smluv a jejich vývoje, následuje hmotně-právní a procesně právní úprava veřejnoprávních smluv, které nejprve objasním a potom se zaměřím na objasnění jednotlivých prvků úprav. Součástí je analýza veřejnoprávních smluv, kde se budu zaměřovat na počet a oblasti uzavírání smluv. Poslední pátá kapitola je kapitola, kde budu charakterizovat vybrané země a jejich veřejnoprávní smlouvy z hlediska vlastních správních řádů. Komparovat budu německy mluvící země, konkrétně Německo, Rakousko a Švýcarsko s českou úpravou veřejnoprávních smluv.
1 Xxxxxxx, J.: Československé správní právo.
1 Vývoj veřejné správy a její činnosti
V teoretických východiscích své práce nejprve vymezením základní pojmy související s problematikou veřejnoprávních smluv, zejména budu charakterizovat správu, veřejnou správu a její odlišnosti od správy soukromé.
1.1 Teoretická východiska práce
Pojem veřejná správa je pojmem obecným, který v sobě zahrnuje jak státní správu (která je vykonávána především státními orgány), tak i samosprávu (která je vykonávána orgány územních samosprávných celků či orgány zájmové/profesní samosprávy). Pojem správa je etymologicky odvozen z pojmu právo, znamená činnost spojenou s právem. V moderní době sloveso spravovati nabylo širšího významu, zahrnujeme do něho i činnosti, které s právem nemají bezprostředně mnoho společného. Avšak nadále platí, že spravovati něco je možno pouze
v souladu s právními ustanoveními. Správa je tedy chápána jako:
▪ činnost spočívající v organizování, řízení, vedení, ale také jako péče o např. správu budov, hospodářskou správu, správu státního dluhu
▪ orgány, instituce, resp. organizační součásti vykonávající takovou činnost (finanční správa, správa státních hmotných rezerv apod). Veřejnou správu tvoří soustava orgánů a vazeb mezi nimi, kterou si společnost vytváří k řízení sebe samé. V demokratických společnostech se postupně vytvořil systém veřejné správy, který má dvě vzájemně oddělené, avšak kooperující části a to státní správu a samosprávu.2
Synonymum pojmu „správa“ odpovídá v češtině pojem „administrativa“, který pochází z latiny a doslovně přeložen znamená „přisluhování“ (od slova minister jako menší, nižší, pomocník, vykonavatel). Rozumí se jím jakékoliv vyřizování písemností, v užším smyslu pak soustava orgánů veřejné správy.
Jak jsem již jednou napsala, správa je pojmem obecným. Své věci totiž spravujeme všichni, své věci spravují jak fyzické a právnické osoby, tak rodiny, domácnosti… Obsah tohoto pojmu v obecné rovině chápeme jako regulaci chování lidí. Na vyšším stupni je
správou myšlena historicky utvářená koordinace lidských činnosti. Tato koordinace potom ve společnosti vyvolává koordinační neboli synergické efekty.
Můžeme rozlišit dvojí pojetí veřejné správy. Veřejnou správou v materiálním smyslu je označen souhrn všech správních činností předmětně souvisejících s vládnutím na ústřední i místní úrovni a s poskytováním veřejných služeb. Veřejná správa ve formálním smyslu je činností organizačních jednotek a osob, jimiž jsou buď správní úřady jakožto přímí nositelé veřejné správy nebo úřední osoby vykonávající úkony správní povahy anebo zařízení v postavení nepřímých subjektů veřejné správy.3
Důležitá je vazba na stát, na jejím základě se vyvinulo pojetí materiální a formální funkce státu. Materiální funkce jsou aktivity státu měřitelné jako výkony financované veřejnými rozpočty, úkoly plněné ve veřejném zájmu. Veřejná služba v tomto pojetí je chápána jako obsah a smysl veřejné správy. Formální funkcí je myšlena funkční dělba moci (legislatura, exekutiva, judikativa). Má-li stát plnit veřejný zájem, je důležité znát formální režim veřejné služby.
Veřejnou správu můžeme definovat jako správu veřejných záležitostí ve veřejném zájmu. Od soukromé správy se odlišuje jednak subjekty, jednak vztahem k právu. Veřejnou správu vykonávají (až na výjimky) orgány státu a orgány územní samosprávy. Věda, která zkoumá veřejnou správu, se nazývá správní věda. Veřejným zájmem se přitom rozumí uspokojování potřeb organizovaného uspořádání společnosti. Veřejná správa slouží veřejnému zájmu, fyzickým osobám bez rozdílu, právnickým osobám soukromým i státním, státu, obcím, krajům a dalším různým institucím.
Názory na úlohu státu a úkoly veřejné správy prošly obrovským vývojem. Veřejná správa, ale i celý veřejný sektor, do kterého veřejná správa náleží, prošly radikální změnou ve vztahu k ekonomice. Tyto změny vyplynuly z měnících se vnitřních i vnějších faktorů, které ovlivnily vývoj celého našeho státu.
Veřejná správa představuje výkon veřejné moci, může tedy autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech subjektů. Pro veřejnou správu je typický vztah nadřízenosti a podřízenosti. Dále je však třeba rozlišovat, ve které situaci vystupuje veřejná správa ve své činnosti z mocenské pozice a ve které zabezpečuje služby veřejnosti bez mocenské
nadřazenosti. Veřejnou správu rozdělil velmi výstižně ve své publikaci X. Xxxxxxx. Veřejnou správu dělil na správu vrchnostenskou a nevrchnostenskou podle toho, zda stát či jiný subjekt vystupuje jako subjekt práva, který má pravomoc dávat občanovi jednostranné příkazy a zákazy a určovat, co je či není právem.
V praxi se setkáváme se správou veřejnou a soukromou, které se od sebe navzájem odlišují. Veřejná správa bývá charakterizována tím, že je vykonávána ve veřejném zájmu a je více vázána právem, kdežto soukromá správa je vykonávána v zájmu soukromém a je často spojována s hospodářskou aktivitou fyzických nebo právnických osob nebo zaměňována s managementem. Pro členění správy je rozhodující vlastnictví ke spravovanému objektu. Podle vlastnických práv ke spravovanému objektu správu rozdělujeme na správu soukromou a správu veřejnou. Je-li spravovaný objekt věcí veřejnou nebo je-li majetkem veřejným, hovoříme o správě veřejné. Spravovaným objektem ve veřejné správě je věc veřejná, věc státní, záležitosti občanské, záležitosti veřejné, služby veřejnosti, území obce, kraje a podobně. Spravovaným objektem je věc, na které má společnost veřejný zájem, který je vymezený veřejným právem. Naopak, je-li spravovaným objektem věc soukromá a občan, fyzická nebo právnická osoba, která má vlastnická práva ke spravovanému objektu nebo ke spravované věci, hovoříme o správě soukromé.
Veřejnou správou se rozumí správa:
▪ území státu, kraje, obce,
▪ věci, ke které má veřejnost vlastnická práva (jedná se o věci movité, například dopravní prostředky a věci nemovité, například komunikace, budovy, pozemky a další)
▪ veřejných záležitostí (například služeb veřejnosti, občanů obce, kraje)
▪ veřejných financí (například veřejných rozpočtů)
▪ užívání veřejných objektů.
Veřejná správa má funkci mocenskou, donucující, přikazující a zakazující (realizuje svou moc ve společnosti prostřednictvím právního řádu a působením státního zřízení). Veřejná moc má totiž schopnost ovlivňovat chování společnosti žádoucím směrem. Základem veřejné moci je formální autorita.
Z funkčního hlediska bývá veřejná správa charakterizována jednak jako vrchnostenská, tedy přikazující a zakazující (viz. výše Xxxxxxx), jednak jako pozitivní tedy pečovatelská.
Pečovatelská funkce veřejné správy bývá dále specifikována jako funkce ekonomicko- regulační (včetně funkcí plánovacích, fiskálních, monetárních apod.) a funkce hospodářsko- organizátorská (včetně financování různých nevládních subjektů). Z jiného úhlu bývá veřejná správa dělena jako vnitrostátní a zahraniční. Zcela nezastupitelný je stát ve tvorbě norem práva, ve své normotvorné činnosti plní normotvornou funkci (někdy se užívá termín funkce regulačně-normativní). Na tuto funkci navazuje povinnost státu zajistit vnější a vnitřní bezpečnost a pořádek, tady stát plní funkci ochrannou a následně funkci nápravně-výchovnou.
Veřejná správa je realizována státní správou nebo samosprávou prostřednictvím státních nebo samosprávných institucí. Soukromá správa je realizována soukromými organizacemi. Charakteristickým rysem fungování veřejné správy je propojenost s politickou sférou společenského života. V tomto smyslu je veřejná správa dynamickým systémem, odrážejícím změny v politické sféře. Výrazem realizace těchto změn jsou reformy veřejné správy, které se zejména díky složitosti a nákladnosti uskutečňují v dlouhodobých horizontech.
Soukromá správa je vykonávána subjekty v soukromém zájmu, má snahu o dosažení vlastního soukromého cíle a řídí se vlastní vůlí. Spravujícím subjektem je orgán, který řídí spravovaný objekt, kterým je soukromá organizace, například soukromý podnik, kapitálová nebo osobní společnost, jako je akciová společnost, společnost s ručením omezeným, družstvo a další. Spravujícím subjektem je například top management, jednatel, předseda, prokurista, správní rada nebo představenstvo. Spravující subjekt hospodaří se soukromými finančními a materiálními prostředky.
Organizace a podniky soukromé správy mohou provádět výkon veřejné správy jen tehdy, není-li veřejná správa schopna plnit výkon správy sama a jen tehdy, je-li postavení veřejnoprávního subjektu zastupitelné, a pokud to povaha věci nevylučuje. Organizace soukromé správy musí v takovém případě splnit podmínky veřejné soutěže.
1.2 Vývoj veřejné správy
K objasnění vývoje veřejné správy je důležité popsat kroky a podtexty jednotlivých reforem, které byly zatím během vývoje provedeny a jejich dopady na jednotlivé úrovně veřejné správy, tedy na státní správu a samosprávu.
Veškeré údaje týkající se reformy veřejné správy komplexně budou z podkladů ze semináře profesora Xxxxxx Xxxxxx, kterého jsem se aktivně účastnila, který mi umožnil podívat se na tuto problematiku s nadhledem a jakoby nad věcí.
Reforma veřejné správy se vztahuje ke zdokonalování veřejné správy. Dochází k proměnám veřejné správy, které nemusí být spojeny se systémovou transformací (reforma je procesem širší než transformace). Je to proces kontinuální, ale mohou se vyskytnout, i se vyskytují diskontinuitní momenty. Reformy veřejné správy se provádějí z toho důvodu, aby se veřejná správa nestala faktorem limitujícím rozvoj společnosti, aby spíše stimulovala ty procesy, které jsou ve společnosti žádoucí. Reforma by měla splňovat určitá kritéria, např. kritérium demokracie, právního státu, efektivnost odbornost apod. Z hlediska teritoriálního můžeme charakterizovat tři roviny reformy veřejné správy. Za prvé je to reforma ústřední správy, která je teprve v počátku, ústřední správa ji totiž musí provést sama, což je hodně náročné na rozhodování. Druhou rovinou je reforma územní správy, které se budu věnovat dále a třetí rovinou je reforma procesní, týká se přijímání podstatných zákonů (př. správní řád), zavádění moderních metod správy, možnosti regulace apod.
První světová válka znamenala zásadní přelom nejen v našich, ale i ve světových dějinách. Za nejdůležitější vývoj veřejné správy představuji osobně vývoj od vzniku Československé republiky. I když obecní samospráva byla založena již v roce 1849, do roku 1938 se příliš nezměnila. Situace, která po válce vyvstala, si totiž vyžadovala zásadní reformu. Ministerstvo na ní prakticky začalo pracovat již od roku 1918. Představa reformy z roku 1920 vycházela z toho, že struktura územní správy musí odpovídat potřebám republiky tak, aby přispěla k integraci jejich jednotlivých celků, zajistit demokratizaci ve složení a fungování orgánů územní správy, zvýšit efektivnost a zajistit řešení poměrů mezi správou a samosprávou. V konečné podobě znamenalo přijetí reformy zrušení zemí, třebaže se jejich určitá rezidua zachovala. Zákon o zřízení župních a okresních úřadů byl přijat současně s ústavou v únoru 1920. Je potřeba zmínit, že ministerstva v té době již byla ústředními orgány státní správy. V jejich čele stáli ministři, kteří museli být členy vlády. Mezi orgány státní správy byl zařazen také Nejvyšší kontrolní úřad.
Následně v průběhu dvacátých let 20. století nedošlo v oblasti veřejné správy k dalším podstatným změnám. Vzhledem k tomu, že župní zákon nebyl v českých zemích uveden
v život (byl realizován pouze na Slovensku), zůstala oblast státní správy v podstatě beze změn. V oblasti samosprávy zůstala rezidua zemské samosprávy, nadále fungovaly zemské správní výbory.
V roce 1926 byl vypracován návrh správní reformy, který představoval zcela novou koncepci místní správy. V roce 1927 byl schválen zákon č. 127/1927 Sb., o organizaci politické správy. Podle tohoto zákona se republika rozdělila na země a okresy. Země Česká se v podstatě kryla s historickými hranicemi, původní Morava a Slezsko byly spojeny v zemi Moravskoslezskou, dalšími zeměmi byla Slovenská a Podkarpatoruská. Obvody a sídla okresů stanovila vláda nařízeními, která vydala v roce 1928. V této podobě fungovala veřejná správa po zbytek existence první republiky bez zásadnějších změn.
K odklonu od demokratického režimu první republiky došlo v období druhé republiky. Přijetím ústavního zákona č. 299/1938 Sb, o autonomii Slovenskej krajiny a ústavního zákona č. 328/1938 Sb, o autonomii Podkarpatské Rusi se republika přeměnila v jakousi federaci. Vedle ústřední vlády byly zřízeny vlády slovenská a podkarpatoruská. V roce 1938, když byl přijat zmocňovací zákon, přestalo být Česko-Slovensko parlamentní republikou, protože nejdůležitější pravomoc parlamentu (přijímání zákonů) byla přenesena na výkonnou moc. Došlo k rozpuštění zastupitelstev, na jejichž místa jmenovaly okresní úřady vládní komisaře.
Koncem 50. let se začaly v hospodářství projevovat vážné strukturální problémy. Byl už vybudován socialismus a měl být zahájen přechod ke komunistické společnosti. Nové rozdělení státu narušilo přirozené vazby uvnitř regionů, došlo k oslabení tradičních center, pokračovala likvidace historických obcí.
Zákon č. 65/1965 Sb., o národních výborech definoval národní výbory jako nejširší organizace pracujících, orgány státní moci a správy v krajích, okresech a obcích. V úvodních ustanoveních byla zakotvena vedoucí úloha KSČ a tzv. demokratický centralismus.
Během reformy veřejné správy po roce 1989 se veřejná správa oprostila od funkcí hospodářského řízení na všech úrovních. Došlo k obnově samosprávy a zrušení národních výborů. Národní výbory místní a městské byly nahrazeny obecní samosprávou, okresní národní výbory byly nahrazeny okresními úřady a krajské národní výbory byly zrušeny bez náhrady. Byl přijat nový zákon o obcích č. 367/1990 Sb., stanovoval stejné principy, které jsou platné dodnes. V letech 1991 – 1992 došlo k přeměnám. Uvažovalo se totiž, jak vytvořit
meziregionální stupeň veřejné správy. Otázkou bylo, zda zřízení krajské či zemské? Bylo vytvořeno několik variant, avšak žádná se nerealizovala. Vytvořením krajů nebo zemí by došlo k vytvoření veřejné moci a oslabení centrálních orgánů. Z roku 1997 pochází důležitý zákon a to zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávních celků, který byl přijat 1. 1. 2000, ale začal platit až od 1. 1. 2001. Do dnešního dne je tady rozpor v oblasti územní, kraje byly totiž vytvořeny na základě platných okresů (z roku 1960). Tento ústavní zákon upravil pouze územní vymezení krajů, nikoliv jejich konkrétní kompetence a způsob organizace. K vyřešení těchto otázek byla stanovena dlouhá legisvakance, tj. lhůta mezi platností a účinností ústavního zákona. Ve skutečnosti byla potřebná doba k přípravě zákonů spojených se zřízením krajů ještě delší, takže volby do zastupitelstev krajů se mohly uskutečnit až v listopadu 2000 a příslušné zákony nabyly účinnosti ke dni voleb do zastupitelstev krajů, případně 1. ledna 2001. Ústavním zákonem bylo zřízeno 14 krajů včetně hlavního města Prahy. Počet krajů i jejich sídla jsou totožné s kraji existujícími v letech 1949
– 1960. Výhodou zvoleného územního řešení byl především větší soulad s přirozeným mezoregionálním členěním České republiky.
Za první fázi reformy územní veřejné správy můžeme považovat tvorbu vyšších územně samosprávných celků, řešení problémů souvisejících se zřizováním krajů a jejich činností, způsobu financování.
Druhá fáze územní reformy se věnuje uspořádání státní správy na okresní úrovni. Nutnost změnit uspořádání na okresní úrovni byla dána decentralizačním a dekoncentračním charakterem reformy veřejné správy, tedy svěřování úkolů, které dosud plnil stát samosprávě. Dalším důvodem pro změnu v této oblasti bylo, že dosavadní uspořádání výkonu státní správy na okresní úrovni bylo založeno v roce 1960. Od roku 1960 se existující okresy v zásadě nezměnily, v České republice přibyl pouze jediný okres Jeseník. Těžiště druhé fáze reformy spočívá ve zrušení okresních úřadů a přechodu jimi vykonávaných kompetencí na jiné orgány veřejné správy. Při přípravě i realizaci koncepce druhé fáze reformy územní veřejné správy muselo být nejprve vyjasněno, na které orgány veřejné správy přejde většina kompetencí okresních úřadů. Jako ideální řešení se ukázalo vybrat 200 obcí, které by vykonávaly státní správu v širším územním obvodu. Vybrané obce byly nazvány obcemi s rozšířenou působností. Obce s rozšířenou působností i s pověřeným obecním úřadem stanovuje zákon 314/2002 Sb. Konečný počet obcí s rozšířenou působností je 205 a počet stanovuje výše
uvedený zákon. Z legislativních kroků byl nejdůležitější přechod kompetencí okresních úřadů na obce s rozšířenou působností, přechod majetku státu souvisejícího s výkonem zmíněných kompetencí na tyto obce a přechod pracovníků z okresních úřadů do orgánů, kterým byly svěřeny příslušné kompetence.
1.3 Formy činnosti veřejné správy
Funkce veřejné správy lze obecně charakterizovat jako směry či zaměření činnosti veřejné správy, v nichž se realizují základní úkoly směřující k dosažení cílů veřejné správy. Cíle ani úkoly se veřejná správa zpravidla nestanoví sama. Stanovení úkolů a cílů má svůj původ u zákonodárných orgánů. Realizace činnosti veřejné správy je tak představována řetězcem cílů, úkolů, funkcí, metodami působení, formami realizace. Ve funkcích, metodách a formách se realizují cíle a úkoly veřejné správy, které jsou v mocenské podstatě odlišné pro státní správu a samosprávu. Činnost veřejné správy je jádrem celé obecné části správního práva. Klasifikace činnosti veřejné správy a forem těchto činností tvoří vlastní základ pro všechna odvětví veřejné správy. Činnost veřejné správy vykonávají subjekty k tomu zákonem určené. Tyto subjekty ji vykonávají zpravidla prostřednictvím svých orgánů k tomu oprávněných. Jednání těchto subjektů, respektive jejich orgánů, má ovšem určité formy. Právě jen činnosti provedené v zákonem předpokládaných formách mohou mít nějaké právní důsledky.
Formy činnosti veřejné správy jsou nejčastěji členěny:
▪ Formy činnosti jednostranné a vícestranné
Podle toho, zda postačuje právní úkon jedné strany, či nikoliv. Většinu úkonů veřejné správy je autoritativní, tedy jednostranná. Typickým vícestranným právním úkonem je smlouva.
▪ Formy činnosti abstraktní a konkrétní
Abstraktnost spočívá buď v druhovém vyjádření věci (např. zdravotnictví, školství apod.), nebo v neurčitém počtu adresátů (např. fyzické osoby, nezletilí, občanská sdružení apod.), anebo současně v obou uvedených znacích. Stejně tak o konkrétnost půjde u konkrétního určení věci, nebo při jmenovitém vymezení osob, anebo u obou těchto znaků současně.
▪ Formy činnosti, které způsobují bezprostřední právní důsledky a formy bez těchto důsledků, nebo také formy právní a neprávní4. Neprávní formy činnosti mají v poměru k právním spíše doplňkový charakter. Pro obě skupiny forem však platí, že mají právní základ, tedy právo je buď přikazuje, nebo dovoluje.
▪ Formy činnosti vnější a vnitřní
Podle toho, zda směřují dovnitř organizačního systému veřejné správy nebo vně. Rozhodující jsou činnosti směřující vně, činnosti směřující dovnitř mají spíše doplňkový charakter. Kombinací výše uvedených kritérií můžeme formy činnosti veřejné správy rozdělit do různých systémů.
„Formy činnosti veřejné správy jsou projevy vůle vykonavatele správy, s nimiž správní právo spojuje určité právní následky. Formami činnosti veřejné správy rozumíme cílené zprostředkování obsahu činnosti veřejné správy do jejího vnějšího projevu, zprostředkování obsahu činnosti veřejné správy od požadavku a představy výsledku ve výsledek sám.“5
Mezi tyto formy zařazujeme:
▪ Správní předpisy – abstraktní formy správní činnosti
▪ Správní akty – správní rozhodnutí
▪ Veřejnoprávní smlouvy
▪ Faktické zásahy
▪ Jiné úkony správy – právně nezavazující úkony.
Jednou z nejvýznamnějších a nejvyužívanějších forem činnosti veřejné správy jsou však správní akty, v nichž se nejvýrazněji projevuje nejen veřejně mocenský charakter veřejné správy, ale i výkonná, podzákonná a nařizovací povaha její činnosti.
Základní dělení správních aktů spočívá v tom, zda jsou výsledkem normotvorné činnosti správních orgánů (normativní správní akt, také označovaný jako nařízení), nebo výsledkem aplikace práva (individuální správní akt, také označovaný jako rozhodnutí). Směřuje-li správní akt dovnitř organizačního systému veřejné správy, dělí se na interní normativní akty (služební instrukce) a na individuální služební akty (služební pokyny).
4 Pojem „právní a neprávní formy realizace veřejné správy“ používá X. Xxxxxx, X. Xxxxxxxx užívá jiné pojmové označení a dělí formy činnosti podle právních důsledků. X. Xxxxx hovoří v této souvislosti o činnosti právně zavazujících a právně nezávazných. Různí autoři zastávají různé názory a používají jinou klasifikaci.
5 Xxxxxx, P.: Základní pojmy a instituty správního práva, s. 49.
Veřejnoprávní smlouvy jsou předmětem mé práce a budou podrobně objasněny a rozebrány v následujících kapitolách. Faktické úkony (např. bezprostřední zákrok, faktický pokyn, použití donucovacích prostředků, exekuční úkon) mají pro adresáty činnosti veřejné správy přímé důsledky. Nalézají uplatnění především v situacích, kdy z důvodu naléhavosti nelze postupovat cestou vydání individuálního správního aktu anebo jsou prostředkem k vynucení již existující povinnosti. Faktické úkony se však mohou uplatňovat pouze v zákonném rámci.
Formy správní činnosti je třeba dělit především podle toho, zda jsou způsobilé působit určité právní důsledky či ne. Poté se jedná o správní úkony :
▪ právně zavazující
▪ ostatní (právně nezavazující) – např. ověřování, evidence, vydávání posudků apod. Sice způsobují právní následky, ale přímo nikoho nezavazují.
Právně zavazující správní úkony jsou jedno-, dvou- a vícestranné právní úkony. Jednostranné právní úkony lze dělit dále na abstraktní a konkrétní. Abstraktnost úkonu se obvykle spatřuje v druhovém vyjádření věci nebo neurčitém počtu adresátů, nejlépe obojí dohromady. Konkrétnost samozřejmě naopak. U dvou- či vícestranných právních úkonů se jedná především o smlouvy, a protože se pohybujeme v oblasti práva veřejného, jedná se o smlouvy veřejnoprávní.
2 Charakteristika veřejnoprávních smluv a jejich vývoj
2.1 Historie veřejnoprávních smluv
V devadesátých letech 20. století se v zákonech vyskytovalo pouze zmocnění k uzavření smlouvy, respektive dohody správně-právního charakteru. Odrazem snahy o podrobnější úpravu veřejnoprávních smluv byla až novela zákona o obcích 128/2000 Sb., která byla provedena zákonem č. 313/2002 Sb. Tato novela se však týkala pouze úpravy tzv. koordinačních veřejnoprávních smluv (viz objasnění pojmu v podkapitole 3.1.1) a to pouze mezi obcemi. Novela se netýkala uzavírání veřejnoprávních smluv mezi veřejnoprávními subjekty na straně jedné a soukromoprávními na straně druhé. O této změně se začalo uvažovat až v souvislosti s přípravou nového správního řádu. Bylo rozhodnuto, že tento obecný správně-právní předpis kodexového typu, by měl obsahovat i obecnou úpravu veřejnoprávních smluv. Náš zákonodárný sbor mohl vytvořit zcela samostatný zákon, ale přiklonil se k variantě včlenit úpravu veřejnoprávních smluv do správního řádu. Česká republika (nebo spíše náš zákonodárný sbor) se v tomto směru inspirovala Německem, tady je totiž obecná úprava veřejnoprávních smluv zakotvena ve správním řádu (Öffentlich-rechtlicher Vertrag § 54 – 62). V současnosti jsou tedy veřejnoprávní smlouvy upraveny v zákoně číslo 500/2004 Sb., správním řádu České republiky, který byl vzhledem k mezerám v právní úpravě, v důsledku společenských změn a stručnosti správního řádu z roku 1967 dlouhou dobu očekávaným a připravovaným právním předpisem.6 Komplexní úprava veřejnoprávních smluv je obsažena v části páté správního řádu.
2.2 Vymezení pojmu veřejnoprávní smlouvy
Konkrétní definici veřejnoprávní smlouvy nalezneme ve správním řádu § 159, který nám v odstavci 1 říká, že „Veřejnoprávní smlouva je dvoustranný nebo vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva.“7 Z textu zákona nám vyplývá konstitutivní vztah veřejnoprávních smluv k právům a povinnostem a je zřejmé,
6 Ondračková, V. Reforma správního řízení v České republice IN Reforma veřejné správy v teorii a praxi.
7 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád.
že deklaratorní účinky nemohou být předmětem veřejnoprávní smlouvy. Konstitutivní účinky jsou pojmovým znakem veřejnoprávní smlouvy.8 Veřejnoprávní smlouva nesmí být v rozporu s právními předpisy a veřejným zájmem a nesmí právní předpisy obcházet. Charakteristické je, že jednou smluvní stranou musí být orgán veřejné správy. Jde o právní institut, který je využíván méně než správní akty, ale jeho prostřednictvím může dojít k přesunům některých působností a pravomocí na nižší články orgánů veřejné správy nebo k úpravě způsobu jejich výkonu plnění úkolů veřejné správy.
Veřejnoprávní smlouva musí být v souladu s veřejným zájmem. Důležité je objasnění veřejného zájmu, již jednou jsem tento pojem definovala ve vztahu k veřejné správě obecně. Veřejný zájem jako pojem není v českém právním řádu definován, avšak obecně se má za to, že veřejnoprávní smlouva nesmí být uzavřena v neprospěch obecných zájmů, zejména veřejných financí. Zároveň nesmí být taková smlouva v rozporu s právními předpisy, tzn. že musí být uzavřena za souladu se všemi právními předpisy, tedy původními, odvozenými i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí našeho právního řádu. Rovněž obcházení právních předpisů je zakázáno. Ačkoliv tento pojem není v zákoně nijak vysvětlen, za obcházení předpisů lze považovat podsouvání jiného významu ke konkrétnímu ustanovení, než jaký měl na mysli zákonodárce.
Uzavírat veřejnoprávní smlouvy může stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem svěřenou působnost v oblasti veřejné správy. K uzavření předmětné smlouvy je však nutné zmocnění zvláštním zákonem. Nelze tedy libovolně uzavírat veřejnoprávní smlouvy v jakékoli veřejně správní záležitosti, ale pouze v těch případech, kdy to umožňuje zákon. Uzavřením veřejnoprávní smlouvy nesmí být snižována důvěryhodnost veřejné správy. Důvěryhodnost veřejné správy by mohla být snížena například uzavřením takové veřejnoprávní smlouvy, která by vyvolávala oprávněný dojem, že se jí rezignuje na důsledné plnění povinností stanovených správně- právními normami. Veřejnoprávní smlouva se vždy posuzuje podle svého obsahu. Při posuzování veřejnoprávní smlouvy je proto důležitý její obsah. Z toho vyplývá, že pokud nějaký právní úkon uváděný jako veřejnoprávní smlouva nesplňuje požadované formální a obsahové náležitosti, nejedná se o veřejnoprávní smlouvu.
8 Xxxxxx, X., Xxxxxxx, S. et al.: Správní právo procesní, s. 369.
U veřejnoprávních smluv se dle § 182 odst. 2 správního řádu uplatní tzv. nepravá retroaktivita. To znamená, že ustanovením nového správního řádu (500/2004) týkající se veřejnoprávních smluv, se řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé před účinností tohoto zákona, přičemž vznik těchto smluv a nároky z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se posuzují dle dosavadních právních předpisů.
Oblasti, kde se můžeme setkat s veřejnoprávními smlouvami, jsou oblast výkonu obcí, kde se tyto veřejnoprávní smlouvy uzavírají podle zákona o obcích, dále při vytváření chráněných pracovních míst pro osoby se zdravotním postižením uzavírané podle zákona číslo 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, případně v oblasti stavebnictví, kde je uzavírána veřejnoprávní smlouva o provedení stavby na základě zákona číslo 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním úřadu. Přehled skupin veřejnoprávních smluv a oblastí, kde dochází k uzavírání těchto smluv, podávám v kapitole třetí. Jednotlivé příklady smluv obsahují odkazy na zákony, které tyto smlouvy zakotvují.
V praxi se můžeme setkat nejen s veřejnoprávními smlouvami, ale také se smlouvami soukromoprávními, které se od sebe logicky odlišují, i když určité podobnosti mají. Oba typy smluv jsou shodně založeny na smluvním konsensu dvou či více stran. Cílem veřejnoprávní smlouvy, stejně jako soukromoprávní je tedy dosažení smluvního koncensu. Také procesem svého vzniku se smlouvy neodlišují. Ovšem smlouva veřejnoprávní vzhledem k faktu, že se týká výkonu veřejné moci, je ovládána zásadou, že veřejnou moc je možno vykonávat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.9 Další rozdílnosti jsou v konkrétním řešení sporů.
2.3 Funkce veřejnoprávní smlouvy
Hlavní funkcí veřejnoprávních smluv je především funkce, abychom právě prostřednictvím veřejnoprávních smluv zabránili situacím, kdy správní orgány mezi sebou uzavíraly smlouvy dle občanského zákoníku k zajištění svých úkolů vyplývajících z kompetenčního zákona10. Pomocí veřejnoprávních smluv lze přesunout působnost a pravomoci subjektů veřejné správy nebo upravit jejich výkon. Vzhledem k tomu, že ve
9 Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky.
10 Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky.
veřejnoprávní smlouvě je vždy jednou smluvní stranou jeden ze subjektů veřejné správy, označila bych veřejnoprávní smlouvy jako odraz demokratického smýšlení naší společnosti.
„Veřejnoprávní smlouvy nalézají své uplatnění především tam, kde zákon nestanovil veškeré podrobnosti kogentními normami, ale umožnil jejich použití normami dispozitivními. V těchto případech by měla být dána přednost veřejnoprávní smlouvě před jednostranným správním uvážením.“11
Pro ucelené pochopení následujících dvou kapitol je třeba objasnit pojmy, se kterými budu pracovat, zejména hmotně- a procesně-právní úprava veřejnoprávních smluv. Správní právo totiž můžeme rozčlenit podle několika hledisek, podle obsahu norem správního práva rozlišujeme mimo jiné právo hmotné a právo procesní. Právo hmotné se týká hmotně-právní úpravy, která stanovuje práva a povinnosti adresátů veřejné správy. Právo procesní se týká procesně-právního postavení subjektů, postupu při rozhodování a chování adresátů veřejné správy.
Odpovědí na položenou otázku, jakou úpravou jsou upraveny veřejnoprávní smlouvy, je skutečnost, že se jedná o úpravu částečně hmotně-právní, je totiž možné přiměřeně použít ustanovení občanského zákoníku § 170.
11 Kadečka, S.: Veřejnoprávní smlouvy a nový správní řád, s. 22.
3 Hmotně-právní úprava veřejnoprávních smluv
3.1 Xxxxx veřejnoprávních smluv
Hmotně-právní úprava veřejnoprávních smluv rozděluje veřejnoprávní smlouvy do tří skupin: veřejnoprávní smlouvy koordinační, veřejnoprávní smlouvy subordinační a veřejnoprávní smlouvy o převodu nebo způsobu výkonu veřejných subjektivních práv nebo povinností. Nový správní řád nově právně zakotvil veřejnoprávní smlouvy mezi účastníky dle
§ 27 odst. 1 správního řádu (jako jakási nástavba dvou základních typů). Správní řád se vztahuje obecně ke všem typům veřejnoprávních smluv.
V podkapitole 3.1.1 a 3.1.2 uvedu některé příklady smluv koordinačních a subordinačních. Za každým typem bude uveden odkaz na zákon, který podrobně danou smlouvu upravuje. Každou smlouvu se budu snažit stručně charakterizovat, cílem mé práce není podat vyčerpávající popis každého typu, ale podat ucelený přehled smluv.
3.1.1 Veřejnoprávní smlouvy koordinační
Koordinační smlouvy jsou smlouvy, které mohou být uzavírány mezi subjekty veřejné správy navzájem. Smluvními stranami tedy může být stát, veřejnoprávní korporace, ale i jiné právnické osoby zřízené zákonem a fyzické a právnické osoby vykonávající zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy, které veřejnoprávní smlouvy uzavírají za účelem plnění vlastních veřejných úkolů.12 Tyto smlouvy mají svou obecnou úpravu ve správním řádu v § 160, kde odstavec 2 říká, že jednání za stát je upraveno zvláštními zákony.
Koordinační veřejnoprávní smlouvy mohou být uzavírány za podmínky, že tak výslovným zmocněním stanoví zvláštní zákon a v případě, že se týkají výkonu státní správy, navíc jen se souhlasem nadřízeného orgánu.13
Týká-li se veřejnoprávní smlouva výkonu státní správy, mohou ji subjekty uzavřít jen, stanoví-li tak zvláštní zákon a jen se souhlasem nadřízeného správního orgánu.14 Nadřízené
12 Xxxxxx, P., Xxxxxxx, S. a kol.: Správní řád, s. 379.
13 Xxxxxxx, X., Xxxxxxxx, J.: Veřejnoprávní smlouvy, s. 396.
správní orgány vymezuje § 178 správního řádu. Uzavírají-li smlouvu dva odlišné správní orgány, je potřeba souhlasu nadřízeného orgánu každého z nich. Přičemž žádost o souhlas podávají společně všechny strany. Nadřízený orgán žádost posuzuje nejen z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem, ale také posuzuje, zda smlouva nesnižuje důvěryhodnost veřejné správy a zda je účelná. Za důvěryhodnou lze označit takovou veřejnou správu, která se řídí zákony a ostatními právními předpisy, činí jen to, co jí ukládá zákon a při výkonu postupuje nestranně a předvídatelně.
K plnění úkolů vyplývajících ze samostatné působnosti obcí a krajů mohou tyto územní samosprávné celky mezi sebou uzavírat veřejnoprávní smlouvy, jsou-li k tomu výslovně zmocněny ve zvláštním zákoně.15
▪ Veřejnoprávní smlouvy týkající se výkonu přenesené působnosti obce
Obce, jejichž orgány vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu, podle níž budou orgány jedné obce vykonávat přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro orgány jiné obce (jiných obcí), která je (která jsou) účastníkem veřejnoprávní smlouvy.16 Zákon o obcích stanovuje podmínky a náležitosti této smlouvy.17
▪ Veřejnoprávní smlouvy týkající se výkonu přenesené působnosti obecních úřadů obcí s rozšířenou působností
Zákon o obcích umožňuje uzavřít veřejnoprávní smlouvu obcím s rozšířenou působností, jejichž obecní úřady vykonávají přenesenou působnost ve správním obvodu jednoho krajského úřadu. K uzavřené veřejnoprávní smlouvě je potřeba souhlas Ministerstva vnitra. Ministerstvo vydává souhlas po projednání s věcně příslušným ministerstvem nebo jiným věcně příslušným ústředním správním úřadem. Opět jsou stanoveny náležitosti veřejnoprávní smlouvy, § 66a odstavec 2.
14 Zákon č. 128/2000 Sb., zákon o obcích.
15 Zákon č. 128/2000 Sb., zákon o obcích, ve znění pozdějších předpisů § 7 a zákon č. 129/2000 Sb., zákon o krajích, ve znění pozdějších předpisů § 2 .
16 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů.
17 Podrobněji k podmínkám viz zákon o obcích č. 128/2000 Sb.
▪ Dohoda o sloučení obcí
Z názvu napovídá, že jde o dohodu (nikoliv veřejnoprávní smlouvu), ale vzhledem k náležitostem a úpravě se řadí mezi veřejnoprávní smlouvy. Na základě této dohody se mohou dvě nebo více obcí, které spolu sousedí sloučit.
▪ Dohoda o připojení obce k jiné obci
Zde se jedná o podobný případ, jako je sloučení obcí. Rozdílností je skutečnost, že zaniká pouze se připojující se obec.18
▪ Dohoda o změně hranic obcí
Jedná se o typ veřejnoprávní smlouvy v oblasti řešení a disponování s územím obce. Příkladem jsou změny hranic obcí, při nichž nedochází ke sloučení obcí, připojení obce nebo oddělení části obce. Dohoda zúčastněných obcí je podmíněna projednáním katastrálním úřadem, který je k tomu příslušný. Uzavření této dohody obec musí oznámit Ministerstvu financí a finančnímu úřadu.19
▪ Smlouva uzavřená mezi obcemi ke splnění konkrétního úkolu
Tento typ smlouvy mohou uzavřít dvě nebo více obcí ke splnění konkrétního veřejného úkolu v rámci samostatné působnosti obcí, buď na dobu určitou, nebo dobu neurčitou. Předmětem této smlouvy nemůže být plnění úkolů přenesené působnosti. Xxxxx stanovuje pro tuto veřejnoprávní smlouvu vedle písemné formy řadu náležitostí.
▪ Smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí
Obce mají právo být členy svazku obcí za účelem ochrany a prosazování svých společných zájmů podle § 49 zákona o obcích. Takovýto svazek je právnickou osobou. Zákon opět (jako u všech typů koordinačních smluv) provádí demonstrativní výčet náležitostí smlouvy. Tato smlouva se uzavírá zejména v oblastech školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, ochrany životního prostředí apod.
18 Podrobněji k podmínkám viz zákon o obcích č. 128/2000 Sb.
19 Podrobněji k podmínkám viz zákon o obcích č. 128/2000 Sb.
▪ Smlouva o spolupráci mezi kraji ke splnění konkrétního úkolu v samostatné působnosti
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích obsahuje úpravu veřejnoprávní smlouvy o spolupráci mezi kraji ke splnění konkrétního úkolu v samostatné působnosti. Náležitosti a podmínky jsou obdobné jako na nižší obecní úrovni.
▪ Smlouva o vzájemné spolupráci s územními samosprávnými celky jiných států
Kraje mohou spolupracovat s územními samosprávnými celky jiných států. Tuto spolupráci upravuje § 28 zákona o krajích. Zákon taxativně stanovuje podmínky uzavírání této smlouvy.
▪ Veřejnoprávní smlouva týkající se výkonu působnosti stavebního úřadu pro jinou obec
Pro obce, jejichž obecní úřad není stavebním úřadem, vykonává tuto působnost obecní úřad obce s rozšířenou působností. Na základě uzavřené veřejnoprávní smlouvy však může obecní úřad, který je stavebním úřadem, vykonávat tuto působnost i pro jinou obec. Podmínkou je souhlas krajského úřadu. Pokud tuto povinnost vyplývající z uzavřené veřejnoprávní smlouvy vykonávat nebude, přechází na obecní úřad obce s rozšířenou působností.20
▪ Veřejnoprávní smlouva o provozování elektronické podatelny
Předmětem je přijímání elektronických podání vůči správnímu orgánu.21
Dále mezi koordinační smlouvy náleží další smlouvy, které neupravuje zákon o obcích či zákon o krajích, ale jiný právní předpis:
▪ Veřejnoprávní smlouvy týkající se plnění úkolů obecní policie
Tento typ smlouvy přinesla novela č. 311/2002 Sb. zákona č. 553/1991 Sb. o obecní policii. Mohou ji uzavřít obce, které nezřídili obecní policii s obcí v témž kraji, která obecní policii zřídila. Na jejím základě bude obecní policie této obce vykonávat své úkoly na území obce, která obecní policii nemá a je účastníkem této veřejnoprávní smlouvy. Předmět smlouvy i její uzavření spadají do samostatné působnosti obce.22
20 Podrobněji k podmínkám viz zákon o obcích č. 128/2000 Sb.
21 Podrobněji k podmínkám viz zákon o obcích č. 128/2000 Sb.
22 Podrobněji k podmínkám viz zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů.
▪ Dohoda o zpracování společného plánu odpadového hospodářství původce odpadů
Tuto dohodu mohou uzavřít obce sdružené v dobrovolném svazku obcí za účelem zabezpečení svých povinností při nakládání s komunálním odpadem.23
▪ Dohoda o vytvoření společného školského obvodu základní školy
Obec ve své samostatné působnosti může uzavřít veřejnoprávní smlouvu se sousední obcí nebo obcemi na vytvoření společného školského obvodu základní školy. Konkrétní část daného obvodu stanoví každá obec zvlášť obecně závaznou vyhláškou. Další podmínky stanoví školský zákon.24
▪ Smlouva o přenesení regionálních funkcí na vybrané základní knihovny
Kraj může přenést plnění regionálních funkcí25 na vybrané základní knihovny v kraji.
Bližší podmínky stanovuje zákon o knihovnách.26
3.1.2 Veřejnoprávní smlouvy subordinační
Druhou skupinu veřejnoprávních smluv tvoří subordinační smlouvy, tj. smlouvy, které uzavírá na jedné straně správní orgán a na straně druhé adresát veřejnosprávního působení. Subordinační veřejnoprávní smlouva není subordinační v tom smyslu, že by se jednalo o vztah subjektu nadřízeného a podřízeného, ale jedná se o jistou alternativu, kdy místo vydání individuálního správního aktu může správní orgán uzavřít smlouvu, která takové rozhodnutí nahrazuje.
Veřejnoprávní smlouvy dle § 161 odst. 1 správního řádu lze uzavřít pouze s osobou, jež by byla účastníkem dle § 27 odst. 1 správního řádu, kdyby probíhalo řízení podle části druhé správního řádu, stanoví-li tak zvláštní předpis. V první části citovaného ustanovení jsou vymezeni účastníci smlouvy, v druhé části se pak stanoví, že taková smlouva se uzavírá místo vydání rozhodnutí.
23 Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů
24 Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů, § 178/2 c), odst. 6 a 7 a § 180/1.
25 Regionální funkce jsou funkce, v jejichž rámci krajská knihovna a další pověřené knihovny poskytují základním knihovnám v kraji především poradenské, vzdělávací a koordinační služby, budují výměnné fondy a zapůjčují výměnné soubory knihovních dokumentů a vykonávají další nezbytné činnosti napomáhající rozvoji knihoven a jejich veřejných knihovnických a informačních služeb.
26 Zákon č. 257/2001 Sb., o knihovnách, ve znění pozdějších předpisů
Celou řadu zmocňovacích ustanovení k uzavření nejen subordinačních veřejnoprávních smluv (obecně v § 4 odst. 1 a dále v § 78 odst. 3, § 116 odst. 1), ale i koordinačních (srovnání
§ 190 odst. 2) obsahuje stavební zákon. Práva a povinnosti z regulačního plánu vydaného na žádost lze dokonce převést veřejnoprávní smlouvou (§ 69 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon).
Je otázkou, do jaké míry lze uvedené příklady považovat za subordinační veřejnoprávní smlouvy ve smyslu ustanovení § 161 odst. 1 správního řádu. Uvedené smlouvy mají sice svoji oporu ve veřejnoprávním předpise a splňují definici veřejnoprávní smlouvy dle § 159 odst. 1 správního řádu, avšak většina z nich nesplňuje předpoklady dané v § 161 odst. 1 správního řádu. Totiž, aby byly uzavřeny na místo vydání rozhodnutí. Za skutečné veřejnoprávní smlouvy ve smyslu zmiňovaného ustanovení lze proto považovat pouze smlouvy uzavírané na základě zmocnění obsaženého ve stavebním zákoně a dále dle § 39 ve spojení s § 46 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.
Veřejnoprávní smlouvu subordinační lze uzavřít pouze v případech, kdy to výslovně zákon povoluje. Subordinační smlouva např.:
▪ Dohoda o zřízení účelného pracovního místa a dohoda o vytvoření veřejně prospěšných prací
Dohodu o zřízení účelného pracovního místa uzavírá úřad práce a zaměstnavatel pro uchazeče o zaměstnání vedené v úřední evidenci, kterým nelze zajistit pracovní uplatnění jinak. Dohoda o vytvoření veřejně prospěšných prací se uzavírá za účelem zřízení nových pracovních míst vytvářených ke krátkodobému pracovnímu umístění uvedených uchazečů.27
▪ Smlouva o závazku veřejné služby v oblasti silniční dopravy
Závazky veřejné služby jsou provozní, přepravní a tarifní závazky ve veřejné linkové dopravě přijaté dopravcem ve veřejném zájmu za účelem zajištění dopravní obslužnosti území, které by jinak z obchodních důvodů nepřijal. Účastníkem smlouvy je obec, krajský úřad nebo obecní úřad obce s rozšířenou působností nebo Ministerstvo dopravy a dopravce. Souhlasem dopravce s uzavřením této smlouvy lze podmínit udělení licence k provozování linkové osobní dopravy.28
27 Podrobnosti zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.
28 Podrobnosti zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů.
▪ Smlouva o závazcích veřejné služby v oblasti drážní dopravy
Smlouvu může uzavřít obec, krajský úřad nebo Ministerstvo dopravy. Podrobnosti viz zákon o drahách.29
▪ Veřejnoprávní smlouva o provedení stavby nebo terénních úprav
Jedná se o smlouvu, která je uzavírána na základě stavebního zákona podle § 116 a § 4 odst. 1 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řadu. V této smlouvě se jedná o nahrazení stavebního povolení veřejnoprávní smlouvou, kde jednou stranou stavební úřad a na druhé straně je stavebník.30
▪ Veřejnoprávní smlouva o umístění stavby nebo o změně využití území nebo o změně vlivu stavby na využití území
Jedná se o smlouvu, která je uzavírána na základě § 78 odst. 3 až 5 ve spojení s § 4 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řadu.31
▪ Dohoda o ochranných podmínkách
Na základě této dohody lze zřizovat přírodní rezervace, přírodní památky a památné stromy, včetně jejich ochranných pásem. Účastníkem dohody je správní orgán (konkrétně orgán ochrany přírody) a vlastník dotčeného pozemku. Předpokladem je, že ochrana pozemku bude mít formu věcného břemene.32
▪ Dohoda o realizaci programů snižování emisí látek znečišťujících ovzduší
Tato dohoda je uzavírána mezi státem nebo krajem nebo obcí a provozovateli stacionárních zdrojů znečišťování ovzduší. Jejím smyslem je řešit problémy související s místními nepříznivými rozptylovými a klimatickými podmínkami. Na základě této dohody může provozovatel přistoupit na plnění přísnějších emisních limitů.33
29 Podrobnosti zákon č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů. 30 Podrobnosti zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řadu. 31 Podrobnosti zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řadu.
32 Podrobněji zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny ve znění pozdějších předpisů.
33 Podrobněji zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů.
3.1.3 Veřejnoprávní smlouvy mezi účastníky
Třetí skupinou veřejnoprávních smluv jsou smlouvy o převodu veřejných subjektivních práv či veřejných subjektivních povinností nebo způsobu výkonu veřejných subjektivních práv či veřejných subjektivních povinností. Účastníci jsou účastníci dle § 27 odst. 1 správního řádu.34
K uzavření takovéto smlouvy je nezbytné souhlasu správního orgánu, který ji posuzuje z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Je nutno dodat, že bez zapojení správního orgánu by se těžko jednalo o veřejnoprávní smlouvu. Souhlas, popř. nesouhlas, je vydáván formou rozhodnutí, proti kterému je možné podat odvolání, případně rozklad. Za udělení souhlasu lze považovat také to, pokud správní orgán k veřejnoprávní smlouvě přistoupí dodatečně.35
Smlouvu nelze uzavřít, vylučuje-li to povaha věci nebo stanoví-li zvláštní zákon jinak. Je- li dán veřejný zájem na uzavření takové smlouvy a jako smluvní strana přistoupí také správní orgán, platí, že tímto zároveň udělil tento orgán souhlas k uzavření smlouvy.36
3.2 Náležitosti veřejnoprávních smluv
Náležitosti smluv vyplývají ze zákonů, které upravují jednotlivé typy veřejnoprávních smluv. Jedná se zejména o zákon o obcích, zákon o krajích, majetku, knihovnách, zákon upravující školní vzdělávání. Tyto zákony obvykle stanoví minimální obsahové náležitosti smlouvy (essentialia negotii). Některé smlouvy musí obsahovat dohodu o způsobu úhrady nákladů vzniklých v souvislosti s jejich plněním a ujednání o délce trvání smlouvy. Smlouvy dle § 161 pak obsahují také náležitosti, které by jinak byly obsaženy v rozhodnutí. Je-li rozhodnutí podmíněno závazným stanoviskem, musí smlouva obsahovat i podmínky v něm obsažené. Kromě těchto povinných ujednání lze také dohodnout (týká se jen koordinačních smluv) možnost vypovědět smlouvu dle § 166 odst. 2 správního řádu a možnost podat návrh na zrušení veřejnoprávní smlouvy dle § 167 správního řádu. Výpověď je třeba předem písemně dohodnout, a to již v samotné smlouvě, včetně výpovědní doby. Vedle toho se v § 48
34 Xxxxxx, P., Xxxxxxx, X. et al.: Správní právo procesní, s. 375.
35 Xxxxxxx, X., Xxxxxxxx, J.: Veřejnoprávní smlouvy, s. 398.
36 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, § 27.
odst. 2 zákona o obcích objevuje, že smlouva mezi obcemi ke splnění konkrétního úkolu musí obsahovat způsob odstoupení účastníků od smlouvy a vypořádání majetku. Jedná se o specifický způsob zániku smlouvy, který můžeme použít pouze pro uvedenou smlouvu. Přestože při postupu dle části páté správního řádu nelze použít ustanovení občanského zákoníku o odstoupení od smlouvy, bude třeba účinky odstoupení od smlouvy vykládat v souladu s úpravou v občanském zákoníku, tzn. odstoupením se smlouva od počátku ruší. Proto také zákon požaduje, aby ve smlouvě bylo dohodnuto i vypořádání majetku.
4 Procesně-právní úprava veřejnoprávních smluv
Správní řád upravuje postup při uzavírání veřejnoprávní smlouvy. Pokud při procesu dojde k nějaké odchylce, nedojde k uzavření smlouvy anebo se jedná o neplatný úkon, kdy je smlouva neplatná ji od počátku.
4.1 Uzavírání veřejnoprávních smluv
Návrh veřejnoprávní smlouvy a její uzavření (respektive přijetí) musí být učiněno písemně. Neplatí žádné omezení ohledně toho, kdo by mohl podat návrh na uzavření smlouvy, takže návrh může předložit účastníkům dle § 161 správního řádu i správní orgán sám.
S ohledem na ustanovení § 170 správního řádu vyvstává otázka, co lze považovat za písemnou formu, respektive zda „písemnost“ posuzovat dle § 37 odst. 4 správního řádu, či dle § 40 odst. 4 občanského zákoníku. Vzhledem k tomu, že se nejedná o podání, ale o návrh na uzavření smlouvy dle § 163 odst. 1 správního řádu, respektive o jeho písemné přijetí, přikláním se k závěru, že písemnou formu lze posuzovat dle občanského zákoníku. O uzavření smlouvy se nevede správní řízení, což však neznamená, že již zahájené správní řízení by nemohlo být ukončeno uzavřením veřejnoprávní smlouvy, srov. § 161 odst. 2 správního řádu, ale jedná se o specifický druh kontraktace modifikovaný povahou veřejnoprávní smlouvy. Ustanovení § 163 odst. 1 správního řádu upravuje hmotně-právní úkon, zatímco podání dle § 37 odst. 1 správního řádu je úkon procesní.
Obecná úprava uzavírání smlouvy v občanském zákoníku vychází z toho, že jde o dva vzájemně adresované obsahově shodné projevy vůle skládající se z oferty a její akceptace. Přijetí návrhu (akceptace) nabývá účinnosti okamžikem jeho dojití oferentovi, a tím dochází k uzavření smlouvy. Z této zásady, modifikované upravovanou problematikou, vychází též správní řád. Ve všech případech uzavírání veřejnoprávní smlouvy musí být projevy vůle všech smluvních stran učiněny písemně a na téže listině. Veřejnoprávní smlouva uzavíraná mezi přítomnými je uzavřena okamžikem připojení podpisu poslední smluvní strany, což v podstatě koresponduje s obecnou úpravou, neboť přijetí návrhu a dojití navrhovateli se odehraje v jednom okamžiku. Probíhá-li kontraktace mezi nepřítomnými, je smlouva uzavřena až
okamžikem, kdy dojde adresátem řádně podepsaný návrh, popřípadě, je-li adresátů více, posledního z nich, navrhovateli.
V prvním případě je tedy smlouva uzavřena okamžikem podpisu poslední strany, ve druhém případě okamžikem dojití podepsaného návrhu smlouvy navrhovateli. Uvedené by bylo možno na základě § 170 správního řádu dovodit i bez výslovné úpravy ve správním řádu. Například německá úprava vůbec uzavírání smlouvy neobsahuje.
V případech, kdy je třeba k uzavření smlouvy souhlasu správního orgánu (§ 160 odst. 5,
§ 162 odst. 1 správního řádu), je smlouva uzavřena dnem, kdy tento souhlas nebude právní moci. V teorii je souhlas obvykle definován jako úkon správního orgánu, který se uděluje předběžně. Navazuje na něj další právní skutečnost. Tomuto teoretickému pojetí však zákonná konstrukce neodpovídá. Zmiňované ustanovení je v zásadním rozporu jak s výše uvedenou obecnou úpravou kontraktace, tak i ustanovením § 164 odst. 2 správního řádu. Pokud vyjdeme z dikce „k uzavření veřejnoprávní smlouvy je třeba souhlasu správního orgánu“, dospějeme jazykovým výkladem k závěru, že získání souhlasu je nezbytným předpokladem k podpisu a uzavření smlouvy dle § 164 odst. 2 správního řádu. Získání souhlasu (nabytí právní moci rozhodnutí) tedy předchází samotnému uzavření smlouvy. Stanoví-li se však v § 164 odst. 3 správního řádu v druhé části věty, že smlouva je uzavřena dnem, kdy souhlas nabude právní moci, činí taková podmínka dané ustanovení nesouladným, vnitřně rozporným. Nabude-li rozhodnutí o udělení souhlasu s uzavřením smlouvy právní moci, má to ex lege za následek uzavření smlouvy. Podepisování nemá na uzavření smlouvy v tomto případě vliv, neboť smlouva je již uzavřena. Xxxxxxx, respektive návrh a jeho přijetí, však podepsána být musí (srov. § 164 odst. 1 správního řádu).
Jako vhodnější by se jevilo, kdyby získání souhlasu bylo podmínkou účinnosti, podobně jako u smluv dle § 168 správního řádu (jež se však týká pouze osob, nikoliv správních orgánů) nebo u smluv o spolupráci s obcemi jiných států dle § 55 odst. 6 zákona o obcích, což je výjimka z pravidla. Nebo druhá alternativa: již uzavřená smlouva by byla schvalována správním orgánem.
Ve zvláštních předpisech lze najít ustanovení, jež konstruují některé podmínky pro uzavření smlouvy odchylně od správního řádu. Tak např. v § 48 zákona o obcích se u smluv
mezi obcemi ke splnění konkrétního úkolu specificky stanoví, že taková smlouva musí být předem schválena zastupitelstvy obcí, jinak je neplatná.37
Neplatnost veřejnoprávních smluv ale není ve správním řádu upravena a nelze použít úpravu v občanském zákoníku (srov. § 170 správního řádu), neboť neplatnost je pojmově u veřejnoprávních smluv vyloučena. Stejně jako u individuálních správních aktů se i zde presumuje správnost, resp. bezvadnost smlouvy. Případné vady veřejnoprávních smluv se odstraňují postupem dle § 165 správního řádu. Vadná je smlouva, jež byla uzavřena v rozporu s právními předpisy, přičemž se může jednat jak o vadu spočívající v postupu při uzavírání smlouvy (například před uzavřením o ní nehlasovalo zastupitelstvo obce dle § 55 odst. 4 zákona o obcích), tak též o vadu spočívající ve smlouvě samotné, tj. například předmětem smlouvy je, co jím být nemůže, chybí zákonné náležitosti smlouvy, smlouva byla uzavřena mezi subjekty, jež k tomu nejsou oprávněny.
Vady veřejnoprávních smluv se nenapravují, vadnou smlouvu, popřípadě její část, je třeba vždy zrušit. Není-li tedy návrh smlouvy předem schválen, nejde o neplatnost, nýbrž je smlouva uzavřena v rozporu se zákonem a musí být zrušena.
V této souvislosti vyvstává otázka, zda přiměřené užití § 99 správního řádu ohledně účinků rozhodnutí o zrušení smlouvy je vhodné a zda by neměla existovat zvláštní výslovná úprava (viz § 165 odst. 7 správního řádu).
Dále dle ustanovení § 3a odst. 2 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, smlouva o výkonu úkolů obecní policie vyžaduje ke své platnosti souhlasu krajského úřadu. Není jasné, zda ustanovení vykládat tak, že se vyžaduje souhlasu krajského úřadu k uzavření smlouvy, nebo zda je získání souhlasu předpokladem účinnosti smlouvy. Dalším problematickým ustanovením je § 51 odst. 2 zákona o obcích a jeho vztah ke správnímu řádu. V daném případě jde zřejmě o záměnu pojmů uzavření a účinnost smlouvy. Smlouva je uzavřena postupem dle § 164 odst. 1, 2 správního řádu. Teprve takto uzavřená smlouva nabývá účinnosti, a to buď okamžikem uzavření nebo později (na základě dohody nebo stanoví-li tak zákon). Je však třeba důsledně rozlišovat mezi okamžikem uzavření smlouvy a okamžikem účinnosti.
37 Zmínky o neplatnosti jsou zřejmě pozůstatky právní úpravy z doby před přijetím zákona č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Úpravu se však do dnešního dne nepodařilo uvést do souladu se zněním správního řádu.
4.2 Přezkum veřejnoprávních smluv
Správní řád věnuje podstatnou pozornost přezkoumání veřejnoprávních smluv s právními předpisy a řešení sporů z veřejnoprávních smluv. Přezkoumání souladu veřejnoprávních smluv s právními předpisy (zákonnost) je možné pouze z úřední povinnosti. Každá ze smluvních stran, která není správním orgánem, může dát podnět k provedení nezkumného řízení, a to nejpozději do 30 dnů ode dne, kdy se o důvodu uvedeného řízení dozvěděla (§ 165 odst. 1 správního řádu). Uvedená 30denní lhůta je lhůtou pořádkovou, což znamená, že dojde-li podnět později, musí se jím správní orgán zabývat.
Jestliže by veřejnoprávní smlouva byla v rozporu s právními předpisy, správní orgán ji zruší. Uplatňuje se zde zásada ochrany dobré víry konkretizovaná ustanovením § 97 odst. 3 správního řádu. Pokud správní orgán dojde k závěru, že veřejnoprávní smlouva je uzavřena v rozporu s právním předpisem, avšak újma, která by jejím zrušením nebo změnou vznikla některé ze smluvních stran, by byla ve zjevném nepoměru k újmě, která v důsledku porušení právního předpisu vznikla jiné smluvní straně nebo veřejnému zájmu, řízení usnesení zastaví. Usnesení se poznamenává pouze do spisu a účastníci se o něm vhodným způsobem vyrozumí.
Správní orgán může také zrušit jen některá ustanovení veřejnoprávní smlouvy, která jsou v rozporu s právními předpisy, pokud z povahy veřejnoprávní smlouvy nebo z jejího obsahu anebo z okolností, za nichž byla uzavřena, nevyplývá, že zrušená ustanovení nelze oddělit od ostatních částí. Veřejnoprávní smlouvy v rámci uvedeného přezkumu nelze změnit, neboť to vyplývá ze samotné povahy veřejnoprávní smlouvy.
Správním orgánem příslušným k nezkumnému řízení je zpravidla ten správní orgán, který je oprávněn řešit spor z veřejnoprávních smluv (§ 169 správního řádu). Pouze v případě veřejnoprávních smluv uzavíraných navzájem mezi těmi, kdo byli účastníky řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, pokud by se konalo řízení, je příslušným správním orgánem přezkumu správní orgán nadřízený správnímu orgánu, jehož souhlas je k uzavření veřejnoprávní smlouvy třeba. Účastníky nezkumného řízení jsou smluvní strany veřejnoprávní smlouvy. U smluv uzavřených podle ustanovení § 162 správního řádu je účastníkem také správní orgán, který s uzavřením veřejnoprávní smlouvy souhlasil.
Z důvodu právní jistoty je stanoveno, že případné zrušení veřejnoprávní smlouvy (koordinační a subordinační) nebo jejích ustanovení nemá vliv na platnost a účinnost úkonů učiněných při výkonu působnosti převzaté na základě předmětné veřejnoprávní smlouvy. Dále se stanoví, jaký správní orgán bude po zrušení veřejnoprávní smlouvy příslušný k dalšímu řízení. Po právní moci nebo předběžné vykonatelnosti rozhodnutí správního orgánu o zrušení veřejnoprávní smlouvy nebo její části přechází přímo ze zákona působnost převzatá na základě veřejnoprávní smlouvy zpět na správní orgán, který byl příslušný tuto působnost vykonávat před uzavřením veřejnoprávní smlouvy (popřípadě na správní orgány příslušné podle právní úpravy účinné v době zrušení veřejnoprávní smlouvy). Stejně se postupuje, jestliže u koordinační smlouvy byl zrušen souhlas s uzavřením takové veřejnoprávní smlouvy, neboť tato smlouva automaticky nezaniká, ale k jejímu zrušení by mohlo dojít až na základě nezkumného řízení podle § 165 správního řádu.
Pro řízení o přezkumu souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy se obdobně použije ustanovení obsažené ve správním řádu, s výjimkou ustanovení o lhůtách (§ 165 správního řádu).
4.3 Změna, výpověď a zrušení veřejnoprávních smluv
Pro změny veřejnoprávních smluv platí obdobný režim jako pro jejich uzavírání. Změna obsahu veřejnoprávní smlouvy může být realizována pouze písemnou dohodou jejich smluvních stran. Jestliže se k uzavření veřejnoprávní smlouvy vyžadoval souhlas správního orgánu, je tento souhlas vyžadován i ke změně obsahu veřejnoprávní smlouvy za stejných podmínek (§ 166 odst. 1 správního řádu). Správní orgán, který dal ke změně veřejnoprávní smlouvy souhlas, zveřejní změněný text veřejnoprávní smlouvy na své úřední desce. Vypovědět veřejnoprávní smlouvu lze pouze písemně, pokud to bylo ve smlouvě dohodnuto a jestliže byla dohodnuta výpovědní lhůta.
Pro případ zrušení veřejnoprávní smlouvy na návrh smluvní strany právní úprava dává přednost konsensuálnímu postupu. Pro tyto případy stanoví zákon následující taxativní důvody (§ 167 správního řádu):
▪ bylo-li to ve veřejnoprávní smlouvě dohodnuto
▪ změní-li se podstatně poměry, které byly rozhodující pro stanovení obsahu veřejnoprávní smlouvy, a plnění této smlouvy nelze na smluvní straně z tohoto důvodu spravedlivě požadovat
▪ jestliže se veřejnoprávní smlouva dostala do rozporu s právními předpisy
▪ z důvodu ochrany veřejného zájmu
▪ jestliže vyšly najevo skutečnosti, které existovaly v době uzavírání veřejnoprávní smlouvy a nebyly smluvní straně bez jejího zavinění známy, pokud tato strana prokáže, že by s jejich znalostí veřejnoprávní smlouvu neuzavřela.
Jestliže by některá ze stran veřejnoprávní smlouvy s jejím zrušením nesouhlasila nebo by nepřistoupila k návrhu na zrušení veřejnoprávní smlouvy, může být veřejnoprávní smlouva zrušena správním orgánem, který je jinak příslušný rozhodovat spory z veřejnoprávních smluv. V takovém případě opět platí, že daný orgán musí posuzovat zákonné důvody zrušení veřejnoprávní smlouvy. Pokud správní orgán rozhodne na základě návrhu na zrušení veřejnoprávní smlouvy, je veřejnoprávní smlouva zrušena dnem právní moci tohoto rozhodnutí. Proti takto vydanému správnímu rozhodnutí, kterým se zrušuje veřejnoprávní smlouva, lze podat řádné i mimořádné opravné prostředky, popřípadě správní žalobu podle soudního řádu správního.
4.4 Souhlas třetích osob
Souhlas třetích osob je třeba u takových veřejnoprávních smluv, které se přímo dotýkají práv nebo povinností těchto osob. Třetími osobami jsou osoby, které můžeme zařadit pod § 27 odst. 2 a 3 a § 28 správního řádu. Z okruhu souhlasu třetích osob jsou vyloučeny smlouvy koordinační.38 Souhlas musí být písemný, měl by být definován jasně a nesmí být již měněn. Písemná veřejnoprávní smlouva vyžadující souhlas třetích osob je účinná dnem vysloveného souhlasu. Jestliže dotčená osoba s uzavřením veřejnoprávní smlouvy nesouhlasí, postupuje se v klasickém správním řízení, jehož výsledkem je vydání vrchnostenského správního aktu. Rozdíl je v podkladech, podklady správního rozhodnutí mohou být informace získané při přípravě veřejnoprávní smlouvy a nemusí se provádět již provedené důkazy. Pomocí institutu
38 Smlouvy koordinační se v mnoha případech svými účinky blíží právním předpisům, jsou tedy normativními smlouvami a získávání souhlasu všech dotčených osob je těžko představitelné.
souhlasu třetích osob by se mělo zabránit zneužívání veřejnoprávních smluv ve smyslu obcházení zájmů dotřených osob.
4.5 Spory z veřejnoprávních smluv
Spory jsou další oblastí, kde můžeme rozlišit smlouvy soukromoprávní a veřejnoprávní. Rozdílností je orgán, který rozhoduje o smlouvě. Spory z veřejnoprávních smluv rozhoduje příslušný orgán v klasickém správním řízení (smlouvy soukromoprávní rozhoduje soud v občanském soudním řízení).
Věcně příslušné k řešení sporů z veřejnoprávních smluv jsou tyto orgány:
▪ Ministerstvo vnitra, jedná-li se o veřejnoprávní smlouvu koordinační a je-li alespoň jednou ze smluvních stran kraj nebo jsou smluvními stranami obce s rozšířenou působností; Ministerstvo vnitra věc projedná s věcně příslušným ministerstvem nebo jiným věcně příslušným ústředním správním úřadem
▪ příslušný krajský úřad, jde-li o smlouvu koordinační a jsou-li smluvními stranami obce, které nejsou obce s rozšířenou působností, nepřevezme-li věc Ministerstvo vnitra
▪ správní orgán, který je společně nadřízený smluvním stranám, jde-li o jinou veřejnoprávní smlouvu koordinační a není-li takového orgánu, řeší spor v dohodě ústřední správní úřady nadřízené správním orgánům, které jsou nadřízeny smluvním stranám
▪ jde-li o subordinační veřejnoprávní smlouvu, tak je věcně příslušný správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy
▪ v případě veřejnoprávní smlouvy o převodu nebo způsobu výkonu subjektivních veřejných práv a povinností je příslušný správní orgán, který udělil souhlas k jejímu uzavření.
Výsledkem rozhodování příslušného správního orgánu je správní rozhodnutí. Proti tomuto rozhodnutí nelze použít odvolání ani rozklad. Rozhodnutí je tedy pravomocné a vykonatelné dnem, kdy bylo oznámeno účastníkům řízení. Lze ho napadnout jen mimořádnými opravnými prostředky nebo žalobou v rámci správního soudnictví.
Účastníci řízení ve sporu z veřejnoprávní smlouvy mohou uzavřít smír, který podléhá schválení správního orgánu.
V podmínkách naší republiky se spory z veřejnoprávních smluv týkají především činnosti krajských úřadů. Krajské úřady udělují souhlas k jejímu uzavření, změnu obsahu (§ 166
odst. 1 správního řádu), zrušení, ale ne výpověď. Nový správní řád přinesl v této oblasti novou kompetenci řešit spory z veřejnoprávních smluv, jejichž smluvními stranami jsou obce, které nejsou obcemi s rozšířenou působností, (§ 169 odst. 1 písm.). Na obce (zejména pro menší obce) přešla přenesená působnost navíc, více viz. analýza a názory obcí kapitola 4.6.
4.6 Analýza veřejnoprávních smluv
Ve své bakalářské práci jsem se rozhodla provést průzkum, zaměřila jsem se zejména na analýzu počtu veřejnoprávních smluv a také na oblast uzavírání těchto smluv. Analýzu zaměřuji zejména na kraje a obce naší republiky. Kraje i obce jsou totiž srovnatelné jednotky a při komparaci je důležité se zaměřit a srovnávat srovnatelné (kraj s krajem, obec s obcí). Na území ČR se nachází 14 krajů. Údaje jsem dohledávala dle informací zveřejňovaných ministerstvem vnitra, jednotlivých krajů i menších základních územně správních celků, tedy okresů. Výchozím rokem ke komparaci je rok 2009. Z hlediska delšího časového horizontu budu pracovat s obdobím 2003 až 2007.
Ministerstvo vnitra vydalo podle § 160 odst. 5 a § 166 odst. 1 správního řádu a § 66a odst.
1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích rozhodnutí, kterými udělilo souhlas k uzavření veřejnoprávních smluv a dohod o změně obsahu veřejnoprávní smlouvy mezi obcemi s rozšířenou působností na výkon přenesené působnosti.
V několika následujících tabulkách podávám přehlednou formou sumarizaci veřejnoprávních smluv v jednotlivých krajích, uzavřených (platných) v roce 2009. Jedná se o přehled veřejnoprávních smluv uzavřených mezi obcemi s rozšířenou působností39 v členění podle jednotlivých krajů.
Tab. 1. Počet veřejnoprávních smluv uzavřených (platných) ve Středočeském kraji v roce 2009
ZA OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ (MĚSTO) | VYKONÁVÁ OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ (STATUTÁRNÍ MĚSTO, MĚSTO) | VÝKON PŘENESENÉ PŮSOBNOSTI NA ÚSEKU | PODLE ZÁKONA ČÍSLO? |
Neratovice | Mělník | myslivosti | 449/2001 Sb., § 60 |
Neratovice | Mělník | státní správy lesů | 289/1995 Sb., § 48, § 58a |
Neratovice | Mělník | rybářství | 99/2004 Sb., § 20 odst. 1 |
Zdroj: Vlastní zpracování dle podkladů MMR
Tab. 2. Počet veřejnoprávních smluv uzavřených (platných) v Pardubickém kraji v roce 2009
ZA OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ (MĚSTO) | VYKONÁVÁ OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ (STATUTÁRNÍ MĚSTO, MĚSTO) | VÝKON PŘENESENÉ PŮSOBNOSTI NA ÚSEKU | PODLE ZÁKONA ČÍSLO? |
Polička | Litomyšl | státní památkové péče | 20/1987 Sb. |
Svitavy | Litomyšl | státní památkové péče | 20/1987 Sb. |
Přelouč | Pardubice | státní památkové péče | 20/1987 Sb. |
Přelouč | Pardubice | sociálně-právní ochrany dětí | 359/1999 Sb.; 94/1963 Sb. |
Holice | Pardubice | státní památkové péče | 20/1987 Sb. |
Holice | Pardubice | sociálně-právní ochrany dětí | 359/1999 Sb. |
Holice | Pardubice | péče o národnostní menšiny | 273/2001 Sb. |
Holice | Pardubice | péče o nepřizpůsobivé občany | 114/1988 Sb.; 100/1988 Sb. |
Zdroj: Vlastní zpracování dle podkladů MMR
Tab. 3. Počet veřejnoprávních smluv uzavřených (platných) v Olomouckém kraji v roce 2009
ZA OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ (MĚSTO) | VYKONÁVÁ OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ (STATUTÁRNÍ MĚSTO, MĚSTO) | VÝKON PŘENESENÉ PŮSOBNOSTI NA ÚSEKU | PODLE ZÁKONA ČÍSLO? |
Mohelnice | Šumperk | návykových látek | 167/1998 Sb. |
Mohelnice | Zábřeh | sociální péče a sociálního zabezpečení | 100/1988 Sb.; 114/1988 Sb. |
Xxxxxx | Xxxxxxx | návykových látek | 167/1998 Sb. |
Mohelnice | Zábřeh | sociálně-právní ochrany dětí | 359/1999 Sb. |
Zábřeh | Šumperk | státní památkové péče | 20/1987 Sb. |
Zdroj: Vlastní zpracování dle podkladů MMR
Tab. 4. Počet veřejnoprávních smluv uzavřených (platných) ve Zlínském kraji v roce 2009
ZA OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ (MĚSTO) | VYKONÁVÁ OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ (STATUTÁRNÍ MĚSTO, MĚSTO) | VÝKON PŘENESENÉ PŮSOBNOSTI NA ÚSEKU | PODLE ZÁKONA ČÍSLO? |
Vizovice | Zlín | sociálně-právní ochrany dětí | 359/1999 Sb., § 16 |
Luhačovice | Zlín | sociálně-právní ochrany dětí | 359/1999 Sb., § 16 |
Valašské Klobouky | Zlín | sociálně-právní ochrany dětí | 359/1999 Sb., § 16 |
Zdroj: Vlastní zpracování dle podkladů MMR
Tab. 5. Počet veřejnoprávních smluv uzavřených (platných) v Jihomoravském kraji v roce 2009
ZA OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ (MĚSTO) | VYKONÁVÁ OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ (STATUTÁRNÍ MĚSTO, MĚSTO) | VÝKON PŘENESENÉ PŮSOBNOSTI NA ÚSEKU | PODLE ZÁKONA ČÍSLO? |
Xxxxxxxx | Xxxxxxxxx | sociálně-právní ochrany dětí | 359/1999 Sb.; 360/1999 Sb. |
Ivančice | Šlapanice | sociální péče o rodinu a děti | 94/1963 Sb. a související zákony |
Kuřim | Šlapanice | sociálně-právní ochrany dětí | 359/1999 Sb.; 360/1999 Sb. |
Kuřim | Šlapanice | sociální péče o rodinu a děti | 94/1964 Sb. a související zákony |
Zdroj: Vlastní zpracování dle podkladů MMR
Tab. 6. Počet veřejnoprávních smluv uzavřených (platných) v kraji Vysočina v roce 2009
ZA OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ (MĚSTO) | VYKONÁVÁ OBEC S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ (STATUTÁRNÍ MĚSTO, MĚSTO) | VÝKON PŘENESENÉ PŮSOBNOSTI NA ÚSEKU | PODLE ZÁKONA ČÍSLO? |
Žďár nad Sázavou | Velké Meziříčí | sociálně-právní ochrany dětí | 359/1999 Sb. , § 16, § 37 |
Nové Město na Moravě | Bystřice nad Pernštejnem | sociálně-právní ochrany dětí | 359/1999 Sb. , § 16, § 37 |
Bystřice nad Pernštejnem | Nové Město na Moravě | sociálně-právní ochrany dětí | 359/1999 Sb. , § 16, § 37 |
Velké Meziříčí | Žďár nad Sázavou | sociálně-právní ochrany dětí | 359/1999 Sb. , § 16, § 37 |
Zdroj: Vlastní zpracování dle podkladů MMR
Obr. 1. Počet veřejnoprávních smluv dle krajů za rok 2009
Počet veřejnoprávních smluv za rok 2009
3
0
5
4
4
8
3
Olomoucký Jihomoravský Středočeský Pardubický Vysočina
Zlínský Jihočeský Karlovarský
Kráslovehradecký Liberecký
Moravskoslezský Plzeňský
Praha
Ústecký
Zdroj: Vlastní zpracování
Tab. 7. Počty veřejnoprávních smluv uzavřených obcemi ČR v letech 2003-2007
ROK | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 |
Přestupky | 2960 | 1993 | 860 | 680 | 626 |
Obecní policie | 95 | 69 | 66 | 66 | 39 |
Sociální zabezpečení | 29 | 81 | 3 | 15 | 1 |
Sociálně-právní ochrana dětí | 38 | 192 | 86 | 29 | 41 |
Ostatní | 82 | 20 | 57 | 90 | 22 |
Celkem | 3205 | 2355 | 1072 | 880 | 729 |
Zdroj: Vlastní zpracování dle podkladů MMR
Nejvíce veřejnoprávních smluv je uzavíráno mezi obcemi, z nichž alespoň jedna není obcí s rozšířenou působností, nejčastěji se týkají oblasti projednávání přestupků, sociálně-právní ochrany dětí, obecní policie, stavebního úřadu, provozování elektronické podatelny, zveřejňování obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup. Z hlediska oblasti, kde jsou veřejnoprávní smlouvy uzavírání, se oblast odvíjí od aktuálních charakteristik (demografických, ekonomických i sociálních ukazatelů) nebo stávajících problémů krajů.
V kraji, kde se nachází větší množství historických památek (př. kraj Olomoucký, Pardubický), se proto oblast uzavírání veřejnoprávních smluv soustředí na oblast památkové péče (snaha chránit naše historické a kulturní dědictví). V kraji, kde jsou problémy sociálního charakteru, se pozornost věnuje oblasti sociální (zejména ochrana dětí, péče o rodinu, týká se převážné většiny našich krajů, především Jihomoravský, Zlínský na Moravě a další kraje).
Podle průzkumu s názvem Identifikace kompetencí ztěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím, jehož zadavatelem bylo Ministerstvo vnitra a jehož zpracovatelem byla společnost GaREP, vyplynuly určité problémy, se kterými se potýkají zejména malé obce.
Průzkum kompetencí byl realizován na vzorku 203 obcí. Z toho jich bylo 31 % s počtem obyvatel do 199, 39 % v kategorii 200 - 499 obyvatel a 30 % v kategorii 500 – 999 obyvatel. Z výsledků průzkumu vyplynulo, že veřejnoprávní smlouvy jsou nejvíce využívanou formou, umožňující přenést výkon některých kompetencí na jinou obec (nejčastěji obec III. typu), dle průzkumu toho využívá 87 % obcí. Převážná většina smluv se týká řešení přestupků, ostatní smlouvy upravují sociálně právní ochranu dětí či problematiku sociálního zabezpečení. Dvě třetiny obcí považují uzavírání veřejnoprávních smluv za pozitivní řešení problémů, pokud se vyskytují námitky, je jejich důvodem většinou finanční zátěž. Obec vykonávající agendu na základě veřejnoprávní smlouvy si může dohodnout cenu za tyto úkony prakticky libovolně, takže pro malou obec přenášející takto svou pravomoc může být tento proces finančně zatěžující (viz dále). Malé obce (termín stanovený průzkumem, týkající se velikostní kategorie obce do 1 000 obyvatel) by uvítali zbavit se přenesené působnosti40 (v některých oblastech a tím se odbřemenit) a to zejména díky nezbytné potřebě odborných znalostí (uvedlo 56 % starostů obcí) a kvůli velké finanční náročnosti výkonu (uvedlo 32 % starostů obcí).
40 Určujícím východiskem českého obecního zřízení je tzv. smíšený systém. Obce jako jednotky místní samosprávy vykonávají vedle vlastní působnosti (samosprávy) i působnost přenesenou (určitý díl místní státní správy). Samostatná působnost obcí je působnost samosprávná, zakotvená v právu na samosprávu, které výslovně stanoví Ústava i zákon o obcích. Přenesená působnost obcí je oproti tomu svou podstatou dekoncentrovaná státní správa svěřená obcím zákony na základě ustanovení čl. 105 Ústavy České republiky. Jde tedy o tzv. nepřímou místní státní správu. Obec vystupuje při výkonu přenesené působnosti obdobně jako výkonné orgány státu (klasické orgány státní správy), její činnost má standardně podzákonný, výkonný a nařizovací charakter. V přenesené působnosti tak obec podle platných zákonů vlastně pomáhá státu ve výkonu jeho působnosti a pravomoci, přičemž v míře stanovené zákony se musí řídit (nejen právními předpisy, ale též) usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů. Objasnění dle webových stránek Ministerstva vnitra ČR.
Vyřešení problémů týkající se přenesené působnosti je ale dosti složitou problematikou. Nicméně by šlo odebrat obcím I. typu určité kompetence, které se dlouhodobě a pravidelně prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy převádí jinam a přenést je na obce s rozšířenou působností. Některé malé obce nejsou totiž schopny zajistit efektivní plnění přenesené působnosti.
Obr. 2. Malé obce na území krajů ČR (stav k 1. 1. 2006, podíl v %)
Zdroj. MVČR
5 Srovnání veřejnoprávních smluv dle českého právního řádu se zahraniční právní úpravou
V poslední páté kapitole mé práce budu porovnávat veřejnoprávní smlouvy tří vybraných zemí z hlediska jejich souladnosti, případně nesourodosti s naším právním řádem. U každé země zmíním politický systém, který je v každé zemi uplatňován.41
5.1 Veřejnoprávní smlouvy dle německého správního řádu
Spolková republika Německo je federativní republikou z hlediska státního zřízení. Je tvořena 16 spolkovými zeměmi s vlastními zemskými sněmy a vládami.
Německá právní úprava veřejnoprávních smluv je pro Českou republiku důležitá zejména v tom smyslu, že jsme se německou úpravou inspirovali, i když úprava smluv v podání naší republiky a Německa není zcela identická. V Německu se pro veřejnoprávní smlouvy používá termín öffentlich-rechtliche Verträge a jsou upraveny v německém spolkovém správním řádu (Verwaltungsverfahrengesetz) v dílu IV., § 54 – 61. Nicméně úprava těchto smluv je dosti stručná a obecná. Úprava bsahuje především základní zásady použití veřejnoprávních smluv.42
Z hlediska vzniku, nejsou veřejnoprávní smlouvy v porovnání s našimi opět ničím novým. Tyto smlouvy upravoval již správní řád z roku 1976. Musím zmínit, že již v tomto roce bylo zakotvení těchto smluv dosti precizní, vzhledem k letitým zkušenostem, délce a četnosti využívání těchto smluv.
Hlavními oblastmi, ve kterých jsou veřejnoprávní smlouvy uzavírány, jsou stavební právo (stejná a častá oblast jako v České republice v případě uzavírání veřejnoprávních smluv), hospodářské správní právo (zejména podpora podnikání) a právo správy sociálního zabezpečení (opět častá četnost jako v případě veřejnoprávních smluv v České republice). Správní úřad může ve Spolkové republice Německo zvolit pro realizaci veřejné správy formu veřejnoprávní smlouvy bez zvláštního zákonného zmocnění, pokud její použití není v rozporu se zákonnými předpisy nebo neporušuje obecné právní zásady či není-li k dané činnosti
41 Politický systém každé země je důležitý pro pochopení politického fungování dané země, od něho se pak odvíjí jednotlivé moci řízení a v neposlední řadě i legislativa obecně a institut veřejnoprávních smluv.
42 Allgemeines Verwaltungsverfahrengesetz 51/1991 § 54 – 61.
veřejné správy požadováno zvláštní zmocnění předpisy ústavního práva. Správní úřad proto může použít obě německým správním řádem upravené formy realizace veřejné správy, a to jak správní akt (Verwaltungsakt), tak veřejnoprávní smlouvu.43
„Právní vztah v oblasti veřejného práva může být založen, změněn nebo zrušen veřejnoprávní smlouvou, pokud to není v rozporu s právními předpisy. Zejména pak může úřad, namísto vydání správního aktu, uzavřít veřejnoprávní smlouvu se subjektem, který by jinak byl adresátem správního aktu.“44 Toto ustanovení zakotvuje důležitý požadavek souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy. Německý správní řád, stejně jako český, rozděluje veřejnoprávní smlouvy na koordinační a subordinační. Avšak narazíme zde na zvláštnost. Zvláštním druhem subordinační veřejnoprávní smlouvy, se kterou se v podmínkách našeho právního řádu nesetkáváme, je výměnná smlouva (Austauschvertrag).45 Uzavřením výměnné smlouvy dochází k výměně povinnosti, uložené soukromoprávnímu subjektu na základě právních předpisů, za náhradní protiplnění. Podmínkou takovéto smlouvy je přesné vymezení povinnosti a protiplnění. Protiplnění musí být ve věcné souvislosti s plněním veřejných úkolů správním úřadem. Měněná povinnost musí přiměřeně odpovídat smluvnímu protiplnění. Rozdílností od naší právní úpravy je zmocnění, v Německu je třeba zvláštního zákonného zmocnění a dále jsou třeba věcné důvody k uzavření veřejnoprávní smlouvy. Je zde možnost uzavření smíru jako zvláštního typu subordinační veřejnoprávní smlouvy. Stejně jako v našich podmínkách je třeba písemná úprava veřejnoprávních smluv, souladnost s veřejným zájmem, souhlas třetích osob apod.
5.2 Rakouská úprava veřejnoprávních smluv
Rakouská republika je spolkovým státem. Je budována na federativním principu. Výkonná moc je tady rozdělena mezi spolek (Bund) a 9 spolkových zemí. Podle ústavy je v kompetenci zemí všechno, co není výslovně záležitostí celospolkovou.
Při pročítání odborné literatury, zejména článků, jsem dospěla ke stanovisku, že veřejnoprávní smlouvy mají v Rakousku letitou tradici, i když přesné zařazení „kdy přesně“ si netroufám napsat. Další důležitá skutečnost se týká úpravy, úprava totiž není obsažena přímo a
43 Xxxxxx, X., Fischer, K.: Verwaltungsrecht, s. 80.
44 Allgemeines Verwaltungsverfahrengesetz 51/1991 § 54.
45 Allgemeines Verwaltungsverfahrengesetz 51/1991 § 56.
výhradně v rakouském správním řádu.46 Rakouský správní řád obsahuje obecná pravidla správního řízení a jeho zaměření směřuje především na úpravu vydávání individualizovaných mocenských správních aktů.
V praxi jsou využívány jak smlouvy koordinační, tak subordinační. Koordinační smlouvy slouží jako dohody spolkových zemí navzájem a spolkových zemí a státem, dále pak například jako dohody o spojení obcí do svazku k obstarávání jednotlivých úkolů ve vlastní působnosti. Subordinační veřejnoprávní smlouvy jsou často využívány v oblasti práva finančního, například mezi finančním úřadem a plátcem daně při výměru daně a způsobu úhrady. Tyto smlouvy musí mít svou oporu v zákonném zmocnění a nesmějí ve svém důsledku znamenat podstatné změny odvodu na daních.
5.3 Švýcarská úprava veřejnoprávních smluv
Co se týče Švýcarska, je důležité nejprve začít politickým systémem. Švýcarsko je totiž konfederací 23 suverénních kantonů (3 z nich jsou rozděleny na polokantony). Oficiální název je Švýcarská konfederace. Každý kanton má vlastní parlament, zákony, vládu, rozpočet a dokonce i ústavu. Švýcarsko je spolková federativní republika se silnou samostatností a rozhodovací pravomocí jednotlivých kantonů. Do kompetence federace patří zahraniční politika, záležitosti obrany, měny, cel, strategické otázky dopravy, spojů, energetiky, sociálního pojištění. Kantony mají velkou samosprávu a v mnohých oblastech vlastní legislativu, vlastní policii, vzdělávací systém, zdravotnictví, komunální služby, daňový systém. Na Konfederaci mají přímý vliv prostřednictvím Spolkové rady. Člení se na okresy, které jmenuje kantonální vláda. Obce jsou řízené městskými radami, většinou v čele se starostou.
Kooperativní federalismus je pojem označující všechny formy spolupráce mezi členskými státy nebo mezi členskými státy a spolkovým státem. Tato spolupráce se uskutečňuje na dobrovolném základě nebo je zvláště předvídána právní normou spolkového práva. Kooperativní federalismus působí dvěma směry, horizontální směr se týká spolupráce mezi
46 Allgemeines Verwaltungsverfahrengesetz 51/1991.
kantony (čl. 48 Spolkové ústavy) a vertikální směr označuje vztah kantonů ke spolkovému státu.47
Vznik veřejnoprávní smlouvy je závislý na souhlasném projevu vůle zúčastněných smluvních stran a zakládá smluvní práva a povinnosti. Veřejnoprávní smlouva upravuje konkrétní individuální právní vztah, neobsahuje obecně závazná (normativní) ustanovení. Nalezneme zde však výjimky vyplývající z povahy státního zřízení a organizace státu. Výjimkou jsou některé koordinační smlouvy a především veřejnoprávní smlouvy vyššího typu, státní smlouvy a bezprostředně právotvorné konkordáty (konkordát je státní smlouva ve vnitřně členěném státě nebo smlouva mezi státem a Svatým stolcem)48. Právní povaha veřejnoprávní smlouvy bývá většinou stanovena zákonem. Nicméně toto nejdůležitější kriterium často chybí a v takovém případě je rozlišovacím kriteriem předmět právních vztahů či právních poměrů smlouvou upravených. Je zkoumána především funkce či zájmy sledované touto smluvní úpravou. Veřejnoprávní smlouva slouží bezprostředně k plnění veřejných úkolů. Volba soukromoprávní podoby smlouvy pak vždy v tomto ohledu sleduje dosažení výhradně vlastních a soukromých cílů smluvních stran. Právní povaha smlouvy je tedy závislá na tom, k jakému účelu je smlouva uzavřena, k jakému účelu má sloužit.49
Rozdílností je ve Švýcarsku pramen správního práva. Pramenem jsou tady pouze smlouvy koordinační, ne subordinační. Pouze smlouvy koordinační mohou obsahovat obecně závazné právní normy, analogii nacházíme v konkordátech. Tyto smlouvy většinou nejsou právotvorné povahy, pouze upravují právní vztahy. Při uzavírání těchto smluv se musí správní úřady řídit platným právem, nesmí dojít k porušení základních práv a dbát na veřejný zájem (shodnost s českými veřejnoprávními smlouvami). Smlouvy koordinační uzavírají účastníci se stejným postavením, nositelé stejných výsostních práv (kantony, obce, spolkový stát). Tato forma kooperace prostřednictvím koordinačních veřejnoprávních smluv je hodně rozšířená a neustále narůstá, získala dokonce na takovém významu, že výsostný vztah státu se mění na partnerství mezi státem a soukromými osobami. Stát totiž může využít své znalosti, schopnosti i prostředky.50 „V určitých případech je použití těchto smluv pokládáno za velmi účelné. Pokud práva a povinnosti nejsou dány přímo ze zákona, musí být v jednotlivých případech stanoveny
47 Häfelin, U., Haller, W.: Schweizerisches Bundesstaatsrecht, s. 353. 48 Xxxxx, X., a kol.: Fachwörterbuch zum Öffentlichen Recht, s. 276. 49 Xxxxxxx, U., Xxxxxx, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, s. 219.
50 Häfelin, U., Xxxxxx, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, s. 221.
ve vhodné právní formě. V rozporu s principem legality je takováto dohoda jedině, pokud zákon obsahuje konečné uspořádání právních poměrů nebo smluvní úpravu vztahů vylučuje dle svého smyslu a účelu či dokonce výslovně vylučuje. Tyto smlouvy nesmí zákonu odporovat. Z toho plyne, že zde je nakonec pouze velmi úzký prostor bez nosného právního podkladu pro vznik těchto smluv.“51
„Koordinační smlouvy jsou dohody mezi veřejnou správou (jako jsou obce, kantony, spolek) navzájem. Smluvní strany zde mají rovné postavení.“ Příkladem těchto smluv, které již byly realizované (platné), jsou např. dohoda mezi obcemi o stavbě a provozování škol, nemocnic, smlouva mezi kantonem a městem Curych týkající se zřízení Ústřední knihovny.52
Veřejnoprávní smlouvy uzavřené mezi veřejnoprávními organizacemi a soukromými subjekty jsou označovány jako subordinačněprávní smlouvy, toto stanovisko zpochybňuje prof. Häfelin, protože jde o rozporuplnost.53
„Soukromý subjekt je sice obecně vzato správnímu úřadu jakožto nositeli výsostné veřejné moci podřízen, ale to právě při uzavírání smluv neplatí. Není zde žádné jednostranné výsostné nařízení (individuální správní akt), nýbrž souhlasný projev vůle obou sobě rovných smluvních stran.“ Proto bylo navrhováno nahradit pojem subordinační smlouva pojmem heterogenní smlouva54, pojem subordinační smlouva se však již vžil a je výhradně používán.
51 Häfelin, U., Xxxxxx, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, s. 222.
52 Jaag, T.: Xxxxxx- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, s. 27.
53 Xxxxxxx, U., Xxxxxx, G.: Allgemeines Verwaltungsrecht, s. 221.
54 Xxxxxx, X. X.: Le contrat de collaboration en droit administratif, s. 26.
Závěry a doporučení
Téma bakalářské práce jsem si zvolila záměrně, protože jsem se chtěla dozvědět o problematice veřejnoprávních smluv zejména dle nového správního úřadu účinného od roku 2006. U tohoto zákona je zajímavá delší legisvakance (vacatio legis), tedy doba mezi platností a účinností tohoto zákona. Měli jsme delší dobu na seznámení se zákonem, správní řád přinesl několik novinek, i když institut veřejnoprávních smluv zrovna žádnou novinkou není. Existoval již dávno (odkazy máme již z druhé republiky), nový správní řád však zakotvuje právně problematiku veřejnoprávních smluv. Před přijetím správního řádu existoval institut veřejnoprávních smluv například v zákoně o obcích nebo zákoně o obcích, avšak chyběla jeho obecná úprava. Správní řád upravuje pravidla při uzavírání veřejnoprávních smluv, práva a povinnosti stran, změnu a zánik veřejnoprávních smluv. Určuje také příslušnost správního orgánu, který rozhoduje o sporech z veřejnoprávních smluv. V případě, že správní řád neupravuje některé téma (otázku), podpůrně použijeme příslušná ustanovení občanského zákoníku. Dle správního řádu rozdělujeme veřejnoprávní smlouvy do dvou skupin – veřejnoprávní smlouvy koordinační a subordinační. Xxxxxx je v subjektech, které tuto smlouvu uzavírají. Koordinační smlouvy jsou smlouvy mezi subjekty veřejné správy a smlouvy subordinační jsou mezi subjektem veřejné správy a fyzickou anebo právnickou osobou (nejedná se tedy o dva subjekty veřejné správy jako v případě koordinačních smluv).
K sepsání práce jsem již delší dobu dopředu sháněla dostupnou literaturu. Veřejnoprávní smlouvy jsou institutem zachyceným především v českém správním řádu, čerpala jsem zejména z právních předpisů a odborných článků zveřejňovaných na internetu. Dostupná literatura byla také k problematice německých a švýcarských veřejnoprávních smluv. Problematiku jsem mohla rozebrat podrobněji, protože například v Německu institut veřejnoprávních smluv již přes 30 let prakticky funguje. K problematice rakouské úpravy veřejnoprávních smluv musím zmínit skutečnost, že veřejnoprávní smlouvy nejsou prioritně upraveny v rakouském správním řádu, proto sepsání této části bylo dosti složité a tomu také odpovídá délka. Avšak výběr poznatků z dostupné literatury je dostačující vzhledem k obecnému zaměření mé bakalářské práce, kde prioritní zaměření je na českou úpravu veřejnoprávních smluv. Současně jsem provedla analýzu veřejnoprávních smluv, uvádím tabulky s aktuálním počtem uzavřených smluv za rok 2009 v krajích České republiky, také
uvádím vývoj počtu veřejnoprávních smluv uzavřených obcemi České republiky v období 2003-2007.
Výsledky srovnání české právní úpravy veřejnoprávních smluv se zahraniční právní úpravou podávám jednotlivě. Provedla jsem komparaci naší právní úpravy s vybranými německy55 mluvícími zeměmi, konkrétně s Německem, Rakouskem a Švýcarskem.
Německo – Česká republika
Nejdůležitější při komparaci s Německem je třeba zmínit skutečnost, že česká právní úprava institutu veřejnoprávních smluv měla svou inspiraci právě v německém spolkovém správním řádu. Proto při podrobném zkoumání německého správního řádu nalézáme spíše paralelu s českým správním řádem, i když Německo šlo v některých věcech více do hloubky, věnovalo větší prostor pro veřejnoprávní smlouvy obecně. Německá právní úprava na rozdíl od úpravy české zvolila legislativní řešení, kdy veřejnoprávní smlouvu lze uzavřít kdykoliv, pokud to není právním předpisem výslovně vyloučeno. Celkově musím konstatovat, že nespatřuji žádné větší odchylky německých a českých veřejnoprávních smluv.
Rakousko – Česká republika
Rakouský správní řád výslovně problematiku veřejnoprávních smluv neobsahuje. Z hlediska typů zastoupení veřejnoprávních smluv jsou častější veřejnoprávní smlouvy koordinační, které jsou hojně užívány pro úpravu vztahů mezi spolkovými zeměmi a státem i mezi spolkovými zeměmi navzájem. Veřejnoprávní smlouvy jsou v Rakousku chápány jako zjednodušující element.
Švýcarsko – Česká republika
Ve švýcarské právní úpravě jsou rovněž subordinační veřejnoprávní smlouvy mnohem méně uplatňovány. Koordinační veřejnoprávní smlouvy jsou přípustné, pokud je právní úprava předvídá nebo pokud není zákonem výslovně vyloučena. Je přesně stanoveno, jaké smlouvy jsou přípustné (smlouva o vyvlastnění, veřejnoprávní pracovní smlouvy), které nepřípustné (např. dohoda o daních) a také je stanovena oblast sporných veřejnoprávních smluv (např. udělování koncesí). Na rozdíl od úpravy české neobsahuje švýcarská úprava požadavek speciálního zákonného zmocnění.
55 Německy mluvící země jsem si vybrala z důvodu svých znalostí německého jazyka. Literaturu jsem pročítala i v německém jazyce.
Seznam literatury
Bibliografie
[1] XXXXX, P., XXXXXX, V. a kol. Průvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a vzory podání. 1. vyd. Praha: Linde, 2006. ISBN 80-7201-600-8.
[2] XXXXXXX, X. Xxxxxxx ekonomika. 2. vyd. Opava: Optys, 2007. 207 s. ISBN 80-85819- 16-60-0.
[3] XXXXXXX, U., XXXXXX, W. Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 6th ed. Zürich: Schulthess, 2005. ISBN 978-3-7255-5472-0.
[4] XXXXXXX, U., XXXXXX, G. Allgemeines Verwaltungsrecht. 4th ed. Zürich: Schulthess, 2002. ISBN 3-527-29472-4.
[5] XXXXXXXX, D. a kol. Správní právo - obecná část. 7. vyd. Praha: C.H.Beck, 2009. ISBN 978-80-7400-049-2.
[6] XXXXXXX, J. Československé správní právo. Část všeobecná. 2. vyd. Praha: Melantrich, 1937. ISBN neuvedeno.
[7] JAAG, X. Xxxxxx- und Verwaltungsrecht des Kantons. 3. vyd. Zürich: Schulthess, 2005. ISBN 978-3-7255-5055-5.
[8] XXXXXXX, L., XXXXXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy. Právní rozhledy. 2007, č. 11, s. 396.
[9] KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a.s., 2006. ISBN 80-7357-226-5.
[10] KADEČKA, S. Veřejnoprávní smlouvy a nový správní řád. Parlamentní zpravodaj, 2001, č. 12, s. 22.
[11] XXXXX, M., XXXXXX, K., XXXXXX, X., XXXXXX, X. Xxxxxxx správního práva. Plzeň: Xxxx Xxxxx, 2006. ISBN 80-246-1212-7.
[12] XXXXX, X. x kol. Fachwörterbuch zum Öffentlichen Recht. Wien: Manz, 2003. ISBN 3214150367.
[13] XXXXXX, X. X. Le contrat de collaboration en droit administratif. Bern: Lausanne, 1998. ISBN 3–7272–0457–5.
[14] ONDRAČKOVÁ, V. Reforma správního řízení v České republice IN Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň: Xxxx Xxxxx, s.r.o., 2004.
[15] XXXXXX, X. Správní právo, obecná část. 7. vyd. Brno: MU Brno a Doplněk, 2007.
[16] XXXXXX, X. Základní pojmy a instituty správního práva. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1998. ISBN 80-210-2002-4.
[17] SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2. vyd. Praha: ASPI, 2009. ISBN 978-80-7357- 382-9.
[18] XXXXXXX, X. a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Xxxx Xxxxx, s.r.o., 2008. ISBN 978- 80-7380-110-6.
[19] XXXXXXXXX, X., XXXX, I. Veřejná ekonomie pro školu a praxi. Praha: Computer Press, 1998. ISBN 80-7226-112-6.
[20] XXXXXX, X., XXXXXXX, X. Verwaltungsrecht. Köln: AchSo!-Verlag, 2002. ISBN 3-448- 05637-5.
Zákony
[21] ZÁKON č. 2/1969 Sb. o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění několika desítek pozdějších předpisů.
[22] Allgemeines Verwaltungsverfahrengesetz 51/1991.
[23] ZÁKON č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů.
[24] ZÁKON č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů.
[25] ZÁKON č. 1/1993 Sb., ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
[26] ZÁKON č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů.
[27] ZÁKON č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů.
[28] ZÁKON č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů.
[29] ZÁKON č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
[30] ZÁKON č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů.
[31] ZÁKON č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
[32] ZÁKON č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.
[33] ZÁKON č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním úřadu, ve znění pozdějších předpisů.
Internetové zdroje
[34] Businessinfo [online]. Dostupný z WWW: < xxx.xxxxxxxxxxxx.xx>.
[35]Eamos server [online]. Dostupný z WWW:
<xxxx://xxxxx.xx.xxx.xx/xxxx/xxx/xxxxxxx/xxx_0000/0.xxx>.
[36] Euroskop [online]. Dostupný z WWW: <xxx.xxxxxxxx.xx>.
[37] GaREP server [online]. Dostupný z WWW: <xxx.xxxxx.xx>.
[38] Xxxxxx, X. Xxxxx kontext reformy územní veřejné správy [online]. [cit. 2009-11-11]. Dostupný z WWW: <xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxx/xxxxxx.xxx?xxx000>.
[39] Ministerstvo pro místní rozvoj [online]. Dostupný z WWW: <xxx.xxx.xx>. [40]Ministerstvo vnitra České republiky [online]. Dostupný z WWW:
<xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxx0000/xxxxxxxx/x/0000/0000/xxxx.xxxx>.
[41]Regionálka server [online]. [cit. 2009-11-11]. Dostupný z WWW:
<xxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xx.xx/xxxxxxx%00xxxx/Xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx>.
[42] Risy server [online]. Dostupný z WWW: <xxx.xxxx.xx>.
[43]Transparentní samospráva server [online]. [cit. 2009-10-12]. Dostupný z WWW:
<xxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxx_xxx/0_xxx_0_0_0.xxxx>.
Seznam obrázků
Obr. 1. Počet veřejnoprávních smluv dle krajů za rok 2009
Obr. 2. Malé obce na území krajů ČR (stav k 1. 1. 2006, podíl v %)
Seznam tabulek
Tab. 1. Počet veřejnoprávních smluv uzavřených (platných) ve Středočeském kraji v roce 2009
Tab. 2. Počet veřejnoprávních smluv uzavřených (platných) v Pardubickém kraji v roce 2009 Tab. 3. Počet veřejnoprávních smluv uzavřených (platných) v Olomouckém kraji v roce 2009 Tab. 4. Počet veřejnoprávních smluv uzavřených (platných) ve Zlínském kraji v roce 2009
Tab. 5. Počet veřejnoprávních smluv uzavřených (platných) v Jihomoravském kraji v roce 2009
Tab. 6. Počet veřejnoprávních smluv uzavřených (platných) v kraji Vysočina v roce 2009 Tab. 7. Počty veřejnoprávních smluv uzavřených obcemi ČR v letech 2003-2007