Sdružení subjektů

Sdružení subjektů

Výzkumný ústav práce a sociálních věcí, v.v.i. se sídlem Palackého 375/4, 128 01 Praha 2

a

Národní centrum sociálních studií, o.p.s. se sídlem Na Moráni 4, 120 00 Praha 2

ANALÝZA VÝVOJE HMOTNÉ PODPORY RODIN FORMOU NEPOJISTNÝCH SOCIÁLNÍCH DÁVEK

zpracovaná na základě

Smlouvy uzavřené podle ust. § 269, odst. 2 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, v platném znění,

s Českou republikou – Ministerstvem práce a sociálních věcí se sídlem Na Poříčním právu 1/376, 128 01 Praha 2

prosinec 2013

1

2

Osnova

Úvod str. 7

Část první str. 11

1. Vývoj hmotné podpory rodin prostřednictvím nepojistných

sociálních dávek str. 11

1.1. Vývoj hmotné podpory rodin prostřednictvím dávek státní sociální podpory a ostatních státních dávek str. 15

1.2. Vývoj hmotné podpory rodin prostřednictvím dávek sociální

potřebnosti a dávek pomoci v hmotné nouzi str. 21

1.3. Vývoj hmotné podpory rodin prostřednictvím dávek sociální péče

pro zdravotně postižené občany str. 25

1.4. Vývoj hmotné podpory rodin prostřednictvím příspěvku na péči str. 26

2. Popis makroekonomických a makrosociálních dopadů hmotné podpory rodin poskytované prostřednictvím nepojistných sociál-

ních dávek ve srovnání se stavem v zahraničí (EU) str. 30

3. Analýza úspěšnosti podpory rodin s dětmi prostřednictvím

nepojistných sociálních dávek str. 38

3.1. Úvod a širší regionální pohled na míru ohrožení příjmovou chudobou

dětí str. 38

3.2. Metodologie str. 42

3.3. Data použitá v analýze str. 46

3.4. Analýza příjmově testovaných nepojistných sociálních dávek na modelových domácnostech str. 47

3.5. Analýza na primárních datech statistických šetření str. 53

3.5.1. Základní demografické ukazatele rodiny v čase str. 53

3.5.2. Základní ukazatele ekonomického postavení rodiny

v čase str. 56

3.5.3. Analýza vývoje komplexního vlivu nepojistných sociálních

dávek na chudobu domácností str. 59

3.5.4. Účinnost jednotlivých nepojistných sociálních dávek v boji

s chudobou domácností s dětmi v čase str. 70

3.6. Diskuse hlavních zjištění str. 82

Část druhá str. 87

4. Nepojistné sociální dávky a jejich technologie str. 87

Úvod, metodické vymezení str. 87

4.1. Vznik systému nepojistných dávek po roce 1990 str. 88

3

4.2. Etapa tvorby koncepce (filosofie dávky) str. 92

4.3. Etapa konstrukce dávky str. 98

4.3.1. Financování dávek str. 101

4.3.2. Stanovení podmínek pro vznik nároku na dávku str. 102

4.3.3. Organizační zabezpečení dávkových systémů str. 105

4.4. Etapa projednávání dávky str. 105

4.5. Etapa "života" dávky, zdroje a rizika změn, zdroje deformací str. 107

4.5.1. Fenomén zneužívání dávek str. 110

4.6. Etapa zániku dávky str. 113

4.7. Analýza vývoje organizačního zabezpečení nepojistných dávkových systémů str. 115

4.7.1. Mocensko - politické aspekty str. 115

4.7.2. Vývoj věcných řešení str. 117

4.7.3. Koncepce státního sociálního úřadu str. 119

4.7.4. Aktuální situace v roce 2013 str. 124

4.8. Zahraniční zkušenosti str. 127

4.9. Poučení a doporučení str. 131

5. Analýza naplnění predikcí vyslovených při tvorbě a změnách systémů nepojistných sociálních dávek podporujících hmotně

rodinu s dětmi str. 137

5.1. Metodická poznámka str. 137

5.2. Správnost predikcí systému dávek státní sociální podpory

od vzniku str. 139

5.3. Správnost predikcí, pokud jde o rodičovský příspěvek a jeho

vývoj str. 143

5.4. Správnost predikcí systému pomoci v hmotné nouzi (od vzniku) str. 147

5.5. Správnost predikcí pokud jde organizační zabezpečení výplaty nepojistných dávek v rámci reformy veřejné správy str. 151

5.6. Správnost predikcí deklarovaných po roce 2010 v návrzích

zákonů str. 153

5.6.1. Ekonomická část predikcí str. 157

5.7. Diskuse str. 161

6. Analýza změn legislativy v čase str. 162

6.1. Metodické poznámky str. 162

6.2. Tvorba zákona o státní sociální podpoře str. 165

6.3. Tvorba zákona o pomoci v hmotné nouzi str. 168

4

Část třetí str. 173

7. Formulování záměrů a cílů nepojistných dávek jako prorůstových nástrojů a jako nástroje rozvoje lidského potenciálu a lidských zdrojů se zaměřením na prosperitu standardní rodiny a návrh

hlavních směrů a opatření dalšího vývoje nepojistných dávek str. 173

7.1. Obecná východiska str. 173

7.2. Sociální situace řešené v systémech rodinných dávek v evropských

zemích str. 177

7.3. Náměty na prioritní úpravy v oblasti nepojistných dávek pro rodiny s dětmi vč. nastínění hlavních opatření a námětů na změny v oblasti rodinné politiky s akcentem na potřebu přijímání prorůstových

opatření str. 179

Závěr, shrnutí a doporučení str. 185

Použitá literatura str. 193

Tabulková a grafická příloha str. 197

5

6

Úvod

Základní principy nového systému sociální ochrany v naší zemi byly postaveny v 1. polovině 90. let minulého století. Přestože dřívější sociální systém zahrnoval více než

60 sociálních dávek a některé sociální situace byly řešeny duplicitně, systém neřešil řadu sociálních situací, jejichž důsledky ve vyspělých evropských zemí patří ke standardnímu okruhu, které tamní systémy sociální ochrany obyvatelstva řeší 1. Tyto nedostatky měly za následek, že v sociální oblasti až do počátku 90. let např.:

- nebyly stanoveny stejné podmínky nároku pro muže a pro ženy (např. neexistoval vdovecký důchod),

- jednotlivé sociální dávky měly konstantní úroveň zpravidla po celou dobu pobírání (neexistovaly pravidla pro jejich valorizaci, jejich úpravy se řešily ad hoc zpravidla u příležitosti významné politické události), atd.

Proto byl souběžně se scénářem ekonomické reformy vypracován v r. 1990 i scénář sociální reformy 2, který nastínil základní kroky transformace v této oblasti. Prioritním úkolem přitom byla konstrukce záchranné sociální sítě, jejímž základním cílem byla ochrana širokých vrstev obyvatelstva před dopady ekonomické transformace v zájmu zabezpečení její sociální průchodnosti. V tomto smyslu plnila záchranná sociální síť tři funkce:

- měla přispívat k vytváření nových pracovních příležitostí a k urychlenému návratu pracovní síly do ekonomické činnosti,

- měla uchovat po nezbytnou dobu (za případné rekvalifikace a při sociálním zajištění) schopnost pracovní síly před jejím novým pracovním uplatněním,

- měla poskytnout sociální zajištění starým a invalidním občanům a těm občanům, pro které předchozí aktivní funkce nebyly účinné 3.

K zabezpečení těchto funkcí proto byla koncipována opatření v oblasti:

- zaměstnanosti (vytvoření úřadů práce, koncipování hmotného zabezpečení uchazečů o zaměstnání, realizace aktivní politiky zaměstnanosti),

- mzdového vývoje (koncipování minimální mzdy a pravidel pro stanovení tzv. směrného růstu mezd),

- důchodového zabezpečení (stanovení principů valorizace vyplácených i nově přiznávaných důchodů),

- ochrany rodin s dětmi (stanovení životního minima, pravidel pro jeho valorizaci a principů pro valorizaci dávek pro rodiny s dětmi),

- ochrany bydlení,

- poskytování sociálních služeb.

1 viz např. Xxxxx, X. Sociální politika: teorie a mezinárodní zkušenost. Praha: SOCIOKLUB, 2001. ISBN 80-86484-00-9

2 viz: Scénář sociální reformy. Hospodářské noviny, 4. 9. 1990 (celý text je v příloze č. 1)

3 viz: Záchranná sociální síí a přizpůsobování mzdových a sociálních příjmů vývoji životních nákladů. Hospodářské noviny, 26. 2. 1991 (celý text je v příloze č. 2)

Současně byly zahájeny práce na tvorbě nových sociálních systémů – systému sociálního pojištění, státní sociální podpory a sociální pomoci. Při jejich koncipování se vycházelo z důsledné analýzy toho:

- jakou sociální situací jednotlivé dávky řeší,

- jakým způsobem jsou dávky v jednotlivých systémech financovány,

- jakým způsobem jsou tyto systémy organizačně zabezpečeny 4.

Výhodou tohoto postupu byla skutečnost, že jednotlivá sociální opatření, která byla přijímána v letech 1991 – 1994 především v zájmu kompenzace růstu spotřebitelských cen (zejména v oblasti dávek, které byly následně převedeny do systému státní sociální podpory), byla koncipována podle těch principů, na nichž jsou nově přijaté zákonné úpravy postaveny, tzn. že přechod z dřívějších do nově koncipovaných systémů byl poněkud usnadněn.

Takto pojaté základní sociální systémy jsou v souladu jak s nejnovějšími trendy ve vyspělých zemích, tak i se soudobými teoretickými poznatky 5. Současné světové sociální systémy totiž obsahují jak dávky založené na principu pojištění, tak i dávky tzv. výběrového charakteru, kdy jejich výše a okruh příjemců jsou stanoveny v zá- vislosti na konkrétní příjmové a sociální situaci rodiny. Přitom v řadě zemí jsou dávky, které se u nás poskytují v rámci systému státní sociální podpory a které jsou poskytovány v rámci systému sociální pomoci, spojeny do systému jednoho, který je označován zpravidla jako Social Assistance – sociální pomoc 6. Postup přijatý v naší zemí (ale prakticky ve všech postsocialistických zemích) není s tímto stavem v žádném rozporu, naopak je zřejmě přesnější – především z hlediska stanovení a definování podmínek nároku na jednotlivé dávky je toto členění plně odůvodnitelné.

První komplexní úpravy v oblasti nepojistných sociálních dávek byly realizovány již na počátku 90. let minulého století. V souvislosti s přijetím zákona o životním minimu byly následně stanoveny podmínky pro poskytování dávek sociální potřebnosti. Významnou změnou bylo přijetí zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, v jehož rámci byly komplexně upraveny podmínky hmotné podpory rodin při řešení standardních životních situací.

V následujících letech probíhaly rozsáhlé diskuse nad pojetím systému sociální pomoci, nové právní normy však byly přijaty až v r. 2006, resp. až v r. 2011. Jednalo se o zákony

- č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu,

- č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi,

- č. 108/2006 Sb., o sociálních službách,

- č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením.

4 viz: Xxxxx, X. Tři pilíře nového systému. Hospodářské noviny č. 200, 13. 10. 1993

5 viz např. Xxxxx, X. Sociální politika: teorie a mezinárodní zkušenost. Praha: SOCIOKLUB, 2001. ISBN 80-86484-00-9

6 blíže viz: Xxxxxxxxx, Z. a kol. Universální dávkový systém rodinné politiky – dávky bezprostředně vázané na dětství a rodičovství. Bratislava: VÚPSV, 1992. bez ISBN

8

Současně však od r. 2006 docházelo k realizaci řady tzv. úsporných opatření, která velmi významně změnila charakter prakticky všech významných nepojistných sociálních dávek.

Cílem předložené monografie je proto analyzovat vývoj hmotné podpory rodin formou nepojistných sociálních dávek. Tyto dávky patří k významným nástrojům sociální politiky nikoliv přímo objemem finančních prostředků, které jsou jimi redistribuovány, nýbrž zejména specifickou rolí, kterou plní a sociálními situacemi, které řeší. Na rozdíl od dávek pojistných, které mají dlouhodobou dimenzi vzniku i realizace, mohou být nepojistné dávky zavedeny rychle a mohou být i rychleji upravovány, popř. i zrušeny.

Nepojistné sociální dávky jsou v České republice užívány nejčastěji pro krytí příjmového deficitu nízkopříjmových skupin obyvatelstva a to jak z hlediska prevence vzniku takové situace (dávky státní sociální podpory), tak i z hlediska kurativy, tedy v okamžiku, kdy již taková situace nastala (dávky pomoci v hmotné nouzi). Nepojistné sociální dávky jsou používány i při řešení specifických situací a potřeb osob se zdravotním postižením, popř. k podpoře určitého chování příjemců i v jiných oblastech.

V každé zemi existuje jistý segment osob, které nejsou schopny zabezpečit své potřeby na všeobecně akceptovatelné úrovni vlastním přičiněním. Specifická situace v České republice spočívá v tom, že pod "hranicí chudoby" se nachází jen malý podíl obyvatel, zatímco podíl obyvatel blízko nad touto hranicí je relativně velký. Tato situace podtrhuje nutnost velmi obezřetné manipulace s dávkami v této "příjmové sekvenci", neboť její důsledky se mohou projevit ve statisících postižených a miliardových nákladech. Neopatrné změny jsou rizikem, mohou způsobit i přelévání příjemců z jednoho dávkového systému do druhého.

Celá monografie je v souladu s předloženou nabídkou rozdělena do tří částí, které jsou dále bohatě členěny.

V první části monografie je věnována pozornost podrobného vývoje hmotné podpory rodin poskytované prostřednictvím nepojistných sociálních dávek od roku 1990 a zejména po roce 2010. V tomto smyslu byly vyčísleny celkové výdaje na podporu rodin prostřednictvím systému nepojistných dávek v nominálním vyjádření a v relaci k objemu HDP a celkových výdajů státního rozpočtu, vč. provedení mezinárodního srovnání v rámci EU. K realizaci tohoto úkolu byla shromážděna potřebná data zejména ročenek MPSV, ČSÚ, Eurostatu a z údaje z interních analýz MPSV. Bylo provedeno zpracování časových řad a podrobných grafických znázornění.

Druhá část monografie pojednává o nepojistných sociálních dávkách jako o jednom z nástrojů sociální a rodinné politiky. Obsahuje analýzu kritických míst tohoto nástroje, zabývá se možnostmi a podmínkami predikcí při jeho tvorbě a změnách a problémech deformací návrhů v procesu jejich schvalování. Závažným problémem analýzy jednotlivých sociálně politických opatření státu, realizovaných zpravila právními normami, je nedostatek veřejně zadokumentovaných informací, které by osvětlily právní a ekonomické limity a bariéry, východiska, která vedla k volbě těch či oněch řešení, ale také mnohostrannost vlivů, které se při jejich přípravě, schvalování a realizaci uplatnily. Mezi návrhy odborníků – autorů a výslednými dokumenty jsou velmi často velké rozdíly. Ke korekcím výchozích dokumentů dochází ve vnitřním a vnějším připomínkovém řízení, při jednání Legislativní rady vlády a vlády samotné, změny navrhují poslanci při schvalování zákonné normy a podobně.

9

Vznik a život nepojistných dávek provází řada problémů, např. z hlediska jejich konstrukce, zavěšení na jiné dávky, způsob distribuce, stanovení kontrolovatelných podmínek, způsoby valorizace a další. Určitá snadnost zavedení dávky vede k opakované tendenci, popř. pokusům využít tohoto typu dávky k řešení sociálních důsledků nezvládnutých makroekonomických nebo makrosociálních opatření, popř. neřešení problému v mainstreamu nějaké resortní politiky. Projevuje se také ve snaze spojovat s čistě sociálním aspektem podstaty a logiky dávky i další záměry a cíle. To přináší specifická rizika, kdy vedlejší podmínka může blokovat základní účel dávky.

Ve třetí části budou formulovány náměty na prioritní úpravy v oblasti nepojistných dávek pro rodiny s dětmi. Současně zde budou nastíněna hlavní opatření a náměty na změny v oblasti rodinné politiky, přičemž důraz bude položen na potřebu přijímání prorůstových opatření. Je zřejmé, že sociální politika by se měla více "odpoutat" od problému chudoby, jejíž řešení vyžaduje relativně malé výdaje, ale měla by se orientovat na ty rodiny, které požívají již velmi omezenou (popř. žádnou) podporu státu, a jejichž daňové zatížení je vyšší než státní podpora. Kritériem pro podporu rodiny by neměla být jenom chudoba, ale její prosperita a možnost plnit nenahraditelné funkce. Tyto rodiny hradí všechny své potřeby vlastním přičiněním a to je stlačuje až k těm, kteří jsou ve stejných výdajích státem podporováni.

Klíčovými metodami při zpracování jednotlivých kapitol práce byly:

- sekundární analýza a zpracování makroekonomických a makrosociálních dat, jejich detailní statistický rozbor (vč. grafického zpracování grafického vyjádření vývoje nákladů na hmotnou pomoc rodinám s dětmi),

- sekundární analýza, studium a exploatace literárních zdrojů vč. jejich komparace a zpracování hypotéz a predikcí,

- přímé výpovědi jednotlivých klíčových expertů formou brainstormingu s cílem zachytit co možno nejširší názorové spektrum.

Před ukončením projektu se dne 5. prosince uskutečnila odborná konference, v jejímž průběhu jeho řešitelé představili klíčové poznatky projektu. V průběhu bohaté diskuse byly prezentované poznatky účastníky vysoce oceněny, přičemž důraz byl položen především na potřebu přijímání prorůstových opatření v oblasti rodinné politiky. Konference celkově přispěla k doladění závěrů a k posílení akcentování některých závěrů navržených priorit.

10

Č Á S T P R V N Í

1. Vývoj hmotné podpory rodin prostřednictvím nepojistných sociálních dávek

První komplexní úpravy nových sociálních systémů byly přijaty v závěru 1. poloviny

90. let (zákon o penzijním připojištění, zákon o státní sociální podpoře, zákon o důchodovém pojištění), o pojetí dalších systémů byly vedeny dlouhodobé diskuse, zákony, které tyto systémy upravují, byly přijaty až v r. 2006 (zákon o nemocenském pojištění, zákon o sociálních službách, zákon o pomoci v hmotné nouzi).

Při charakteristice problémů jednotlivých sociálních systémů v naší zemi v současné době je potřeba vycházet z analýzy faktorů ovlivňujících charakter jednotlivých sociálních transferů. V tomto směru je potřeba zohlednit:

- vliv demografického vývoje,

- působení ekonomických a sociálních faktorů,

- vliv společensko-politických determinant (vč. mezinárodního vlivu) 7.

Výdaje na sociální zabezpečení po celé období od r. 1990 výrazně rostou, nejvýrazněji se na této skutečnosti podpisují kompenzační úpravy přijímané v souvislosti s růstem životních nákladů.

tabulka č. 1:

Vývoj výdajů na sociální zabezpečení a vývoj jejich podílu na HDP v letech 1990 – 2012

rok	výdaje na sociální zabezpečení (mil. Kč)	podíl výdajů na HDP (v %)
1990	82 253	13,14
1995	171 370	11,69
2000	279 945	12,29
2005	355 712	11,42
2010	472 490	12,52
2011	481 817	12,65
2012	492 552	12,86

pramen:

Vývoj hlavních ekonomických a sociálních ukazatelů České republiky 1990 – 2012 (Bulletin No 28), Praha, VÚPSV, 2013. ISBN 978-80-7416-115-5

7 podrobněji viz: Xxxxx, X. Možnosti řešení současných disproporcí v oblasti sociálních transferů. Studie Národohospodářského ústavu Xxxxxx Xxxxxx č. 1/2001. bez ISBN

Podrobnější údaje jsou uvedeny v příloze č. 1. Z uvedeného grafu je zřejmé, dlouhodobě klesá podíl výdajů na sociální zabezpečení na HDP, nárůst tohoto podílu po

r. 2008 je způsobem nikoli navýšením výdajů na sociální zabezpečení, ale poklesem HDP v důsledku ekonomické krize.

Výdaje na sociální zabezpečení představují nejvýznamnější část výdajů státního rozpočtu, v průběhu let 1993 – 2012 8 podíl těchto výdajů osciloval okolo 40 % (viz tabulka č. 2).

tabulka č. 2:

Vývoj výdajů na sociální zabezpečení a vývoj jejich podílu na výdajích státního rozpočtu v letech 1993 – 2012

	výdaje na sociální zabezpečení (v mil. Kč)	podíl výdajů na výdajích státního rozpočtu (v %)
1993	128 707	37,40
1995	171 470	39,71
2000	279 017	43,60
2005	355 715	40,33
2010	472 490	40,66
2011	481 817	41,86
2012	492 552	42,74

pramen:

Vývoj hlavních ekonomických a sociálních ukazatelů České republiky 1990 – 2012 (Bulletin No 28), Praha, VÚPSV, 2013. ISBN 978-80-7416-115-5

Statistické ročenky České republiky 1993 - 2012

Podrobnější údaje jsou uvedeny v příloze č. 2. I z tohoto grafu je zřejmé, že podíl výdajů na sociální zabezpečení na výdajích státního rozpočtu dlouhodobě mírně klesá, přičemž nárůst tohoto podílu po r. 2008 je způsobem redukcí výdajů státního rozpočtu v souvislosti s ekonomickou krizí, poklesem výkonnosti ekonomiky a orientací hospodářské politiky vlády.

Z celkového objemu výdajů na sociální zabezpečení připadá na nepojistné sociální dávky v současné době cca 9 %, tento podíl od r. 1991 klesl cca 3,5 x (viz příloha č. 3). Pokles podílu výdajů na nepojistné sociální dávky na celkových výdajích na sociální zabezpečení byl po celé období v zásadě kontinuální s výjimkou let 2004 a 2007, kdy došlo k mírnému nárůstu toho podílu v důsledku výplaty jednorázového příspěvku nezaopatřeným dětem a důchodcům (r. 2004), výrazného zvýšení úrovně rodičovského příspěvku a zavedení nové sociální dávky – příspěvku na péči (r. 2007).

V nominálním vyjádření dosahují v současné době výdaje na nepojistné sociální dávky úrovně cca 63 mld Kč, jejich struktura je zřejmá z tabulky č. 3.

8 vzhledem ke zcela odlišné metodice sledování výdajů státního rozpočtu do r. 1992 je podíl výdajů na sociální zabezpečení na výdajích státního rozpočtu sledován až od r. 1993

12

tabulka č. 3:

Vývoj výdajů na nepojistné sociální dávky v letech 1990 – 2012

		z toho:
		dávky státní
		sociální		dávky pomoci v
	výdaje na nepojistné	podpory a	dávky pro osoby	hmotné nouzi /
	sociální dávky	ostatní státní	se zdravotním	sociální	příspěvek na
	celkem	dávky	postižením	potřebnosti	péči
1990	21 639	21 073	566	0	0
1995	29 896	25 558	800	3 538	0
2000	43 531	31 855	1 869	9 807	0
2005	47 121	32 954	2 544	11 623	0
2010	66 083	40 791	1 811	3 882	19 599
2011	60 979	36 014	1 899	4 982	18 084
2012	63 012	35 486	1 384	7 751	18 391

pramen:

Vývoj hlavních ekonomických a sociálních ukazatelů České republiky 1990 – 2012 (Bulletin No 28), Praha: VÚPSV, 2013. ISBN 978-80-7416-115-5

Statistické ročenky z oblasti práce a sociálních věcí 1990 – 2012, Praha: MPSV, 1993 – 2012

Podrobnější údaje jsou uvedeny v příloze č. 4 a č. 5. Z těchto údajů vyplývá několik zajímavých tendencí:

- po zavedení systému státní sociální podpory v r. 1995 objem výdajů na tyto dávky pravidelně rostl (zejména v důsledku jejich automatické valorizace v souvislosti se zvýšením částek životního minima), od r. 2008 však objem výdajů klesá především v souvislosti s významným zpřísňováním podmínek na některé sociální dávky (zejména přídavky na děti, sociální příplatek a porodné),

- objem výdajů sociální péče pro osoby se zdravotním postižením po celé období od vzniku ČR (r. 1993) se zvyšoval, do r. 2007 se zvýšil cca 4 x, následně objem těchto dávek v souvislosti s novým systémem financování sociálních služeb (zavedení příspěvku na péči) klesl na cca 1/2 úrovně r. 2007

- po celé sledované období (do r. 2005) se zvyšuje objem výdajů na dávky sociální potřebnosti,

- přijetím zákona o pomoci v hmotné nouzi se objem srovnatelných výdajů snížil cca

4 x, následně však jejich objem roste, přičemž nejmarkantnější nárůst lze zaznamenat v r. 2012,

- cca 30 % výdajů na nepojistné sociální dávky představují výdaje na příspěvek na péči.

Vývoj výdajů na nepojistné sociální dávky a vývoj jejich podílu na HDP je uveden v tabulce č. 4.

13

tabulka č. 4:

Vývoj výdajů na nepojistné sociální dávky a vývoj jejich podílu na HDP v letech 1990 – 2012

	výdaje na nepojistné sociální dávky celkem (v mil. Kč)	podíl výdajů na HDP (v %)
1990	21 639	3,46
1995	29 896	2,04
2000	43 531	1,92
2005	47 121	1,46
2010	66 083	1,75
2011	60 979	1,60
2012	63 012	1,65

pramen:

Základní ukazatele z oblasti práce a sociálního zabezpečení v České republice ve vývojových řadách a grafech 1995 – 2012, Praha: MPSV 1996 - 2013

Statistické ročenky z oblasti práce a sociálních věcí 1990 – 2012, Praha: MPSV, 1993 – 2012

Podrobnější údaje jsou uvedeny v příloze č. 6. Z uvedeného grafu vyplývá, že přes dlouhodobý nárůst objemu výdajů na nepojistné sociální dávky vývoj jejich podílu na HDP dlouhodobě klesá, přičemž výjimku z tohoto trendu lze spatřovat zejména v r. 2007, kdy v souvislosti se změnou podmínek pro přiznání rodičovského příspěvku, výrazným zvýšením jeho úrovně a v souvislosti se zavedením příspěvku na péči podíl výdajů na nepojistné sociální dávky vzrostl o 0,43 p.b. v porovnání s r. 2006.

tabulka č. 5:

Vývoj výdajů na nepojistné sociální dávky a vývoj jejich podílu na výdajích státního rozpočtu v letech 1993 – 2012

	výdaje na nepojistné sociální dávky celkem (v mil. Kč)	podíl výdajů na výdajích státního rozpočtu (v %)
1993	31 072	9,03
1995	29 896	6,92
2000	43 531	6,80
2005	47 121	5,34
2010	66 083	5,69
2011	60 979	5,30
2012	63 012	5,47

pramen:

Základní ukazatele z oblasti práce a sociálního zabezpečení v České republice ve vývojových řadách a grafech 1995 – 2012, Praha: MPSV 1996 - 2013

Statistické ročenky z oblasti práce a sociálních věcí 1990 – 2012, Praha: MPSV, 1993 – 2012

Vývoj hlavních ekonomických a sociálních ukazatelů České republiky 1990 – 2012 (Bulletin No 28), Praha: VÚPSV, 2013. ISBN 978-80-7416-115-5

14

Podrobnější údaje jsou uvedeny v příloze č. 7. V porovnání s vývojem podílu výdajů na nepojistné sociální dávky na HDP je podíl výdajů na tyto dávky na výdajích státního rozpočtu cca 3 x vyšší a je "náchylnější" ke změnám v objemu výdajů než k odchylkám v trendech vývoje HDP (viz příloha č. 8).

1.1. Vývoj hmotné podpory rodin prostřednictvím dávek státní sociální podpory a ostatních státních dávek

Dávky, které jsou dnes poskytovány v rámci systému státní sociální podpory, byly do roku 1995 poskytovány z různých sociálních systémů, jejich právní úprava byla nepřehledná a v řadě případů neodpovídala potřebám současného vývoje. V souvislosti s valorizačními úpravami byly proto v 1. polovině 90. let postupně měněny základní principy jejich konstrukce tak, aby zavedení systému státní sociální podpory do praxe bylo pokud možno co nejjednodušší. Cílem tohoto postupu bylo 9:

- sjednotit dávky, vyjadřující podporu státu občanům a rodinám s dětmi do jednoho komplexu, přičemž nově byly definovány v tomto systému ty dávky, které byly dříve součástí jiných systémů (systému nemocenského pojištění, důchodového zabezpečení a sociální péče),

- zavést nové sociální dávky reagující na dosud neřešené sociální situace, např. příspěvek na bydlení a příspěvek na dopravu,

- změnit koncepci dosavadních nejvýznamnějších peněžitých dávek rodinám a navrhnout jejich přeměnu (v tomto smyslu se jednalo o přechod na diferenciaci přídavku na dítě podle věku dítěte a transformaci dřívějšího státního vyrovnávací příspěvku do sociálního příplatku).

K základním principům systému státní sociální podpory patří 10:

- komplexnost,

- jednotnost,

- sociální spravedlnost,

- skladebnost,

- valorizace,

- dostupnost,

- operativnost,

- nenáročnost.

9 viz: Xxxxxxx, X. Státní sociální podpora. Praha: SOCIOKLUB, 1997. ISBN 80-902260-5-1

10 viz: Dlouhý, X. Xxxxxxxx vazby systému daní a dávek v České republice. Praha: SOCIOKLUB, 1997. ISBN 80-902260-6-X

15

Výdaje na dávky státní sociální podpory a ostatní státní dávky 11 vzrostly od r. 1990 do r. 2012 cca 1,7 x, přičemž v průběhu tohoto období lze jejich vývoj charakterizovat několika tendencemi:

- v souvislosti s realizací ekonomické reformy došlo počátkem 90. let k výraznému nárůstu výdajů na tyto dávky jako důsledek snahy o zabránění propadu širokých vrstev obyvatelstva do stavu chudoby,

- po zavedení systému státní sociální podpory výdaje na tyto dávky pravidelně rostly především v důsledku jejich automatické valorizace v souvislosti se zvyšováním částek životního minima,

- výrazný nárůst výdajů v r. 2007 je způsoben změnou podmínek pro čerpání rodičovského příspěvku a výraznou změnou výše jeho částek (výdaje na tuto dávky vzrostly v letech 1990 – 2012 cca 17 x,

- následný pokles těchto výdajů klesá především v souvislosti s významným zpřísňováním podmínek na některé sociální dávky (zejména přídavky na děti, sociální příplatek a porodné).

Podíl výdajů na dávky státní sociální podpory a ostatní státní dávky na HDP klesl v letech 1990 – 2012 3,37 % na 0,93 % (viz tabulka č. 6).

tabulka č. 6:

Vývoj výdajů na dávky státní sociální podpory a ostatní státní dávky a vývoj jejich podílu na HDP v letech 1990 – 2012

	výdaje na dávky státní sociální podpory a na další státní dávky celkem (mil. Kč)	podíl výdajů na HDP (v %)
1990	21 073	3,37
1995	25 558	1,74
2000	31 855	1,46
2005	32 954	1,10
2010	40 791	1,08
2011	36 014	0,95
2012	35 486	0,93

pramen:

Základní ukazatele z oblasti práce a sociálního zabezpečení v České republice ve vývojových řadách a grafech 2012, MPSV, Praha 2013

Podrobnější údaje jsou obsaženy v příloze č. 9. Z rozboru těchto údajů vyplývá, že dávky státní sociální podpory jsou klíčovými dávkami v rámci nepojistných sociálních

11 Těmito dávkami se rozumí státní vyrovnávací příspěvek (vyplácen v letech 1990 – 1995), výchovné (vypláceno v letech 1990 – 1995), jednorázový příspěvek (vyplacen v letech 1993 a 2004), příspěvek na hrubé nájemné (vyplácen v letech 1994 a 1995), sociální příspěvek k vyrovnání cen tepelné energie (vyplácen v letech 1997 – 2000), sociální příplatek k vyrovnání cen nájemného (vyplácen v letech 1997

– 2001), příspěvek na péči o dítě v zařízení (vyplácen v letech 2005 – 2006) a příspěvek na školní pomůcky (vyplácen v letech 2006 – 2007). Hlavním důvodem společného sledování výdajů na tyto dávky s dávkami státní sociální podpory je skutečnost, že tyto dávky byly vypláceny společně s těmito dávkami státními orgány (od r. 1995 okresními úřady, od r. 2004 Úřady práce). Zařazení výchovného je determinováno jejich obdobným charakterem, jako mají přídavky na děti.

16

dávek, a proto vývojové tendence jak z hlediska absolutních, tak i relativních údajů, jsou obdobné.

Podíl výdajů na dávky státní sociální podpory a ostatní státní dávky na výdajích státního rozpočtu klesl v letech 1993 – 2012 více než 2,5 x (viz tabulka č. 7).

tabulka č. 6:

Vývoj výdajů na dávky státní sociální podpory a ostatní státní dávky a vývoj jejich podílu na výdajích státního rozpočtu v letech 1993 – 2012

	výdaje na dávky státní sociální podpory a ostatní státní dávky (mil. Kč)	podíl výdajů na výdajích státního rozpočtu (v %)
1993	28 123	8,17
1995	25 558	5,92
2000	31 855	4,98
2005	32 954	3,74
2010	40 791	3,51
2011	36 014	3,13
2012	35 486	3,08

pramen:

Základní ukazatele z oblasti práce a sociálního zabezpečení v České republice ve vývojových řadách a grafech 1995 – 2012, Praha: MPSV 1996 - 2013

Statistické ročenky z oblasti práce a sociálních věcí 1990 – 2012, Praha: MPSV, 1993 – 2012

Vývoj hlavních ekonomických a sociálních ukazatelů České republiky 1990 – 2012 (Bulletin No 28), Praha: VÚPSV, 2013. ISBN 978-80-7416-115-5

Podrobnější údaje jsou obsaženy v příloze č. 10, porovnání vývoje podílu výdajů na dávky státní sociální podpory a ostatní státní dávky na HDP a na výdajích státního rozpočtu je uvedeno v příloze č. 11. Z tohoto porovnání vyplývá, že vývoj podílu výdajů na dávky státní sociální podpory a ostatní sociální dávky na výdajích státního rozpočtu je cca 3 x vyšší a je "náchylnější" ke změnám než je vývoj podílu výdajů na tyto dávky na HDP.

Ve struktuře výdajů na dávky státní sociální podpory došlo v letech 1990 – 2012 k významným změnám. Výrazně klesl objem výdajů na přídavek na dítě a sociální příplatek (vč. státního vyrovnávacího příspěvku, který této dávce předcházel, od

1. 1. 2012 byl sociální zrušen), naopak výrazně narostly výdaje na rodičovský příspěvek na příspěvek na bydlení (vč. souvisejících dávek).

17

tabulka č. 7:

Vývoj výdajů na jednotlivé dávky státní sociální podpory a ostatní státní dávky v letech 1990 – 2012 (v mil. Kč).

	přídavek na dítě	sociální příplatek	rodičovský příspěvek	příspěvek na bydlení	ostatní státní dávky	výdaje na dávky státní sociální podpory a další státní dávky celkem
1990	10 481	0	1 504	0	382	21 073
1995	12 770	0	5 824	28	907	25 558
2000	12 748	6 199	7 691	2 697	2 520	31 855
2005	11 195	4 779	12 627	2 459	1 897	32 957
2010	3 862	3 100	27 722	3 521	2 586	40 791
2011	3 498	786	25 709	4 641	1 380	36 014
2012	3 337	53	24 983	5 743	1 370	35 486

pramen:

Základní ukazatele z oblasti práce a sociálního zabezpečení v České republice ve vývojových řadách a grafech 1995 – 2012, Praha: MPSV 1996 – 2013

Podrobnější údaje jsou uvedeny v příloze č. 12 a č. 13. Tyto údaje jasně dokladují výraznou změnu v pohledu státu na podporu rodin s dětmi prostřednictvím sociálních dávek.

Základním stavebním kamenem většiny dávek státní sociální podpory bylo od zavedení tohoto systému až do r. 2006 životní minimum a to jak pro stanovení hranic příjmu, do kterého bude dávka, jejíž výše je limitována výší příjmu rodiny, vyplácena, tak i k určení její výše. Od r. 2006 je většina dávek stanovena pevnou částkou, která ve většině případů nebyla do dnešních dnů upravována, reálná hodnota dávek se tak snižuje.

Při realizaci státní sociální podpory v tomto období je uplatňován princip státem organizované solidarity, a to ve dvou základních směrech 12 – od bezdětných k rodinám s dětmi a od vysokopříjmových k nízkopříjmovým rodinám. Tomuto rozdělení odpovídaly obecně i dva základní druhy dávek, které se k takovému účelu užívaly.

V první řadě šlo o univerzální nárokový příjem každého dítěte, jenž byl vyjádřením redistribučních procesů od bezdětných rodin ve prospěch rodin s dětmi. V současné době mají tuto podobu pouze rodičovský příspěvek a dávky pěstounské péče, ostatní dávky, vč. přídavků na děti jsou dnes již významně limitovány příjmovou situací rodiny/domácnosti.

Druhým typem dávek jsou příspěvky stanovené na základě testování skutečné celkové příjmové situace rodiny/domácnosti (means test). Jde o podporu rodiny do okamžiku, kdy dosáhne svými příjmy společensky dohodnuté hranice, přičemž zpravidla s rostoucím příjmem se výše dávek snižuje, popř. po dosažení této hranice se dávka přestává úplně vyplácet. V tomto případě se jedná o přerozdělení ve prospěch rodin s nízkým příjmem. V systému státní sociální podpory mají v současné době tento

12 viz: Xxxxx, V. a kol. Sociální politika. Praha: Xxxxxxx Kluwer Česká republika, 2007 ISBN 978-80- 0000-000-0

18

charakter přídavek na dítě, sociální příplatek, příspěvek na bydlení, porodné a pohřebné.

Vzájemná proporce výše těchto dávek a prostředků vkládaných do těchto řešení umožňuje realizovat mnoho variant státní podpory rodin s dětmi, ale především umožňuje jedním systémem uskutečnit diametrálně odlišné pojetí sociální politiky státu. Různým nastavením konstant systém umožňuje velmi účinně realizovat sociální politiku jak úsporného, tak i "štědrého" charakteru, kdy prostřednictvím různé míry redistribučních procesů může být ve prospěch rodin s dětmi transferována různá výše prostředků. Změnou vah obou typů dávek je možné při stejném objemu vynakládaných prostředků provádět sociální politiku vysoce cílenou, příp. až plošnou.

Této změny jsme byli svědky v posledním období, kdy se míra uplatňování obou principů, výrazně změnila, posílila se ochranná funkce dávek především pro nízkopříjmové rodiny. Jedinou výjimku v tomto směru tvoří rodičovský příspěvek, který však v současné době má m.j. za cíl přispět k zajištění situace mladých rodin s malými dětmi v důsledku nízké ochoty zaměstnavatelů zaměstnávat především ženy – matky na zkrácené pracovní úvazky a tak odčerpat tyto ženy z pracovního trhu.

V současné době je rámci systému státní sociální podpory upraveno celkem 6 sociálních dávek – přídavek na dítě, příspěvek na bydlení, rodičovský příspěvek, dávky pěstounské péče, porodné a pohřebné. Jejich společné charakteristiky lze v obecné rovině stručně shrnout následovně 13:

- Nárok na dávky má pouze občan a s ním společně posuzovaní členové domácnosti, kteří mají trvalý pobyt na území České republiky a další osoby, uvedené v § 3 odst. 2 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, v platném znění,

- Při posuzování nároků na jednotlivé dávky státní sociální podpory se netestuje majetek rodiny.

- Systém státní sociální podpory chápe rodinu jako soužití rodičů a nezaopatřených dětí ve společné domácnosti. Za nezaopatřené dítě je považováno dítě do skončení povinné školní docházky a poté (nejdéle však do 26. roku věku), jestliže se soustavně připravuje na budoucí povolání nebo se pro nemoc nebo úraz nemůže soustavně připravovat na budoucí povolání, popř. z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopno vykonávat soustavnou výdělečnou činnost.

- Základem pro stanovení nároku a výše některých dávek státní sociální podpory (vč. určení hranice příjmů občana či rodiny) je životní minimum.

- Mezi příjmy, které jsou rozhodující pro přiznání nároku na dávky státní sociální podpory, patří především příjmy ze závislé činnosti, příjmy z podnikání nebo jiné samostatné výdělečné činnosti, dále dávky nemocenského a důchodového zabezpečení a hmotné zabezpečení uchazečů o zaměstnání vč. obdobných příjmů z ciziny. Do rozhodného příjmu se započítávají tzv. "čisté" příjmy, tzn. příjmy po odpočtu pojistného na sociální zabezpečení, příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistného na veřejné zdravotní pojištění a po odpočtu daně z příjmu, příp. výdajů vynaložených na jejich dosažení, zajištění a udržení podle

13 viz: Xxxxx, V. – Xxxxx, X. Státní sociální podpora. Praha: GRADA, 2002. ISBN 80-247-0065-4

19

zákona o daních z příjmů. Úplný taxativní výčet rozhodných příjmů je uveden v § 5 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, v platném znění.

- Žádosti o přiznání dávek státní sociální podpory vyřizují od 1. dubna 2004 Úřady práce.

- Žádosti o jednotlivé dávky je nutno podávat pouze na tiskopisech předepsaných MPSV.

- Nárok na výplatu dávek státní sociální podpory zaniká uplynutím 3 měsíců ode dne, za který dávky náleží.

Vytvoření systému státní sociální podpory bylo svým pojetím, rozsahem i technickým řešením nejvýznamnějším transformačním opatřením v rekonstrukci systému sociálního zabezpečení v 1. polovině 90. let minulého století. Vedle změny konstrukce jednotlivých dávek došlo i ke změně jejich plátce, do té doby byly dávky vypláceny zaměstnavateli a okresními správami sociálního zabezpečení. Vzhledem k tomu, že přechod k adresnému systému je provázen sledováním a vyhodnocováním většího množství údajů, bylo nezbytné pověřit výplatou těchto dávek orgány státní správy 14.

Analýza systému adresnosti státních dávek ukázala, že se záměry, s nimiž byl tento systém zaváděn, podařilo naplnit. Na základě analýz a rozborů 15 byly v polovině 90. let minulého století učiněny z hlediska dalšího vývoje systému státní sociální podpory tyto závěry:

- Okruh sociálních událostí, které jsou důvodem pro přiznání přídavků na děti ve výhodnější výměře v evropských zemích (zdravotní postižení dítěte, neúplná rodina), se v rámci systému státní sociální podpory v ČR promítaly v rámci sociálního příplatku, který však byl k 31. 12. 2011 zrušen. Způsoby zohlednění těchto událostí jsou však odlišné, sociální příplatek byl z tohoto pohledu zcela unikátní dávkou.

- Doba poskytování rodičovského příspěvku v naší zemi je v Evropě nejdelší.

- Pokud je v evropských systémech koncipována dávka, jejímž cílem je přispět rodině s nízkým příjmem k částečné úhradě nákladů spojených s bydlením, je tato sociální událost řešena poskytováním jedné dávky.

- Je účelné komplexně analyzovat všechny souvislosti a možnosti propojení sociálního a daňového systému 16 .

14 Po zrušení okresních úřadů vyplácely dávky státní sociální podpory od 1. 1. 2003 do 31. 3. 2004 obecní úřady obcí s rozšířenou působností v sídlech bývalých okresních úřadů, od 1. 4. 2004 vyplácí tyto dávky opět orgány státní správa - úřady práce.

15 podrobněji viz např. Krebs, V. a kol. – Analýza nástrojů a vazeb systému státní sociální podpory vč. rozboru optimálnosti nastavení koeficientů na r. 1996 a 1997. Praha: VŠE, 1995. bez ISBN.

nebo Xxxxxx X. Co ukázala analýza adresnosti systému sociálních dávek. Sociální politika č. 11/1996.

ISSN 0049-0961

16 viz: Dlouhý, X. Xxxxxxxx vazby systému daní a dávek v České republice. Praha: SOCIOKLUB, 1997. ISBN 80-902260-6-x

20

1.2. Vývoj hmotné podpory rodin prostřednictvím dávek sociální potřebnosti a dávek pomoci v hmotné nouzi

Jednou z prioritních oblastí, jimž byla věnována pozornost v rámci koncipování záchranné sociální sítě jako klíčového dokumentu v sociální oblasti v 1. polovině 90. let, byla problematika zabezpečení sociálně potřebných občanů a rodin s dětmi. V souvislosti se změnami sociálně ekonomických a společensko–politických poměrů bylo potřeba věnovat pozornost zajištění alespoň minimální příjmové úrovni všech skupin obyvatelstva, zejména těch, které byly již na počátku transformace odkázány na příjmy ze sociálních systémů. Obyvatelstvo bylo totiž schopno reagovat na růst životních nákladů změnou struktury spotřeby, kvalitativním přeskupením struktury poptávky nebo odložením nákupů předmětů dlouhodobé spotřeby jen do určité míry, kterou lze označit za mez sociální tolerance. Taková mez je však prakticky nulová u těch skupin obyvatel, jejichž životní úroveň je zčásti nebo zcela závislá na sociálních příjmech, doplňujících jejich ostatní příjmy na státem uznanou životní úroveň. Přitom bylo třeba postupovat tak, aby byly dodrženy proporce mezi jednotlivými druhy příjmů tak, aby pracovní příjmy neztratily svůj motivační charakter a sociální příjmy si zachovaly únosnou úroveň jak z hlediska životních nákladů, tak z hlediska možnosti státu 17.

Základním stavebním prvkem celého systému dávek sociální potřebnosti bylo definování životního minima pro různé životní situace. Zákonem č. 463/1991 Sb., o životním minimu, proto byly stanoveny částky životního minima na krytí nákladů na zajištění osobních potřeb každého člena domácnosti a společných potřeb všech členů domácnosti. Na tento zákon navazoval zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, který stanovil podmínky nároku na tyto dávky. Největším nedostatkem toho systému byla skutečnost, že v některých případech vytvářel sociální past tím, že garantoval za poměrně snadno splnitelných podmínek trvalý příjem na úrovni, kterou zejména osoby s více dětmi a nízkou kvalifikací nemohly reálně dosáhnout příjmy z výdělečné činnosti, což vedlo k nezájmu o přijetí hůře placené práce, navíc po řadu let v 90. let byla úroveň minimální mzdy nižší, než životní minimum jednotlivce.

Vývoj částek životního minima v letech 1991 - 2006 je uveden v příloze č. 14.

V r. 2006 došlo ke změně konstrukce životního minima, podle zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu. Tento zákon stanovil:

- životní minimum jako minimální hranici peněžních příjmů osob k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb

- existenční minimum jako minimální hranici příjmů osob, která se považuje za nezbytnou k zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb na úrovni umožňující přežití.

Nově tedy částky životního ani existenčního minima nezahrnují nezbytné náklady na bydlení, ochrana v oblasti bydlení je řešena v rámci systému státní sociální podpory poskytováním příspěvku na bydlení a v systému pomoci v hmotné nouzi doplatkem na bydlení.

17 viz: Záchranná sociální síí a přizpůsobování mzdových a sociálních příjmů vývoji životních nákladů.

Hospodářské noviny, 26. 2. 1991

21

Ke změně došlo rovněž i z hlediska samotného výpočtu částek životního minima. Částka životního minima jednotlivce činí 3 410 Kč měsíčně.

Pokud je osoba posuzována společně s jinými osobami, jsou částky životního minima odstupňovány podle pořadí osob, částka životního minima osoby, která je posuzována jako první v pořadí, činí měsíčně 3 140 Kč, částka životního minima osoby, která je posuzována jako druhá nebo další v pořadí, je diferencována podle věku této osoby a činí:

- 2 830 Kč měsíčně u osoby od 15 let věku, která není nezaopatřeným dítětem,

- 2 450 Kč měsíčně u nezaopatřeného dítěte od 15 do 26 let věku,

- 2 140 Kč měsíčně u nezaopatřeného dítěte od 6 do 15 let věku,

- 1 740 Kč měsíčně u nezaopatřeného dítěte do 6 let věku. Částka existenčního minima osoby činí měsíčně 2 200 Kč měsíčně.

Po celé období let 1991 – 2006 se v částkách životního minima výrazněji zvyšovaly částky upravující krytí nezbytných nákladů na domácnost, např. v případě čtyřčlenné rodiny se dvěma dětmi ve věku 6 a 10 let vzrostl podíl této částky na celkové výši životního minima tohoto typu rodiny z 15,4 % v r. 1991 na 27,3 % v r. 2006 (viz graf v příloze č. 15).

Přijetím zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, došlo ke změně okruhu společně posuzovaných osob, což se projevilo poklesem výdajů na dávky pomoci v hmotné nouzi oproti výdajům na dávky sociální potřebnosti mezi roky 2006 a 2008 z 12,0 mld Kč na 2,8 mld Kč. V následujících letech výdaje na dávky pomoci v hmotné nouzi rostly, v r. 2012 se v porovnání s předchozím rokem zvýšily o cca 50 %, přičemž výdaje na doplatek na bydlení se prakticky zdvojnásobily.

Analogicky k těmto trendům se vyvíjel i podíl výdajů na tyto dávky na HDP (viz tabulka č. 8)

22

tabulka č. 8:

Vývoj výdajů na dávky sociální potřebnosti (pomoci v hmotné nouzi) a vývoj jejich podílu na HDP v letech 1991 – 2012

	výdaje na dávky sociální potřebnosti/pomoci v hmotné nouzi (mil. Kč)	podíl výdajů na HDP (v %)
1991	327	0,04
1995	3 538	0,24
2000	9 807	0,43
2005	11 623	0,37
2006	11 995	0,36
2007	3 287	0,09
2008	2 794	0,07
2009	3 089	0,08
2010	3 882	0,10
2011	4 982	0,13
2012	7 751	0,20

pramen:

Základní ukazatele z oblasti práce a sociálního zabezpečení v České republice ve vývojových řadách a grafech 2012, MPSV, Praha 2013

Podrobnější údaje jsou obsaženy v příloze č. 16.

Podíl výdajů na dávky sociální potřebnosti/pomoci v hmotné nouzi na výdajích státního rozpočtu je v letech 1993 a 2012 v zásadě přibližně stejný, přičemž v proběhu tohoto období kopíroval přibližně stejně trendy, jaké vykazovaly výdaje na tyto dávky jako v relaci k hrubému domácímu produktu (viz tabulka č. 9).

tabulka č. 9:

Vývoj výdajů na dávky sociální potřebnosti/pomoci v hmotné nouzi a vývoj jejich podílu na výdajích státního rozpočtu v letech 1993 – 2012

rok	výdaje na dávky sociální potřebností/pomoci v hmotné nouzi (mil. Kč)	podíl výdajů na výdajích státního rozpočtu (v %)
1993	2 268	0,66
1995	3 538	0,82
2000	9 807	1,53
2005	11 623	1,32
2006	11 995	1,19
2007	3 287	0,32
2008	2 794	0,25
2009	3 089	0,26
2010	3 882	0,33
2011	4 982	0,43
2012	7 751	0,67

pramen:

Základní ukazatele z oblasti práce a sociálního zabezpečení v České republice ve vývojových řadách a grafech 1995 – 2012, Praha: MPSV 1996 - 2013

23

Statistické ročenky z oblasti práce a sociálních věcí 1990 – 2012, Praha: MPSV, 1993 – 2012

Vývoj hlavních ekonomických a sociálních ukazatelů České republiky 1990 – 2012 (Bulletin No 28), Praha: VÚPSV, 2013. ISBN 978-80-7416-115-5

Podrobnější údaje jsou obsaženy v příloze č. 17, porovnání vývoje podílu výdajů na dávky sociální potřebnosti/pomoci v hmotné nouzi na HDP a na výdajích státního rozpočtu je uvedeno v příloze č. 18. Z tohoto porovnání vyplývá, že vývoj podílu výdajů na dávky sociální potřebnosti/pomoci v hmotné nouzi na výdajích státního rozpočtu je (obdobně jako u vývoje podílu výdajů na dávky státní sociální podpory a ostatní státní dávky) cca 3 x vyšší a je rovněž "náchylnější" ke změnám než je vývoj podílu výdajů na tyto dávky na HDP.

Klíčovým aspektem pro vývoj výdajů na dávky sociální potřebnosti/pomoci v hmotné nouzi je vývoj nezaměstnanosti. Vzhledem ke stanovení podmínek nároku na hmotné zabezpečení uchazečů o zaměstnání/podpory v nezaměstnanosti totiž většina zejména dlouhodobě nezaměstnaných osob získá – často již při pobírání hmotného zabezpečení uchazečů o zaměstnání/podpory v nezaměstnanosti – nárok na poskytování dávky sociální potřebnosti/pomoci v hmotné nouzi. Úzká vazba mezi těmito charakteristikami je zřejmá z přílohy č. 19, dílčí odchylky mezi vývojem jednotlivých charakteristik je dána především změnami podmínek pro poskytování dávek sociální potřebnosti

/pomoci v hmotné nouzi, resp. metodickými změnami ve výpočtu míry nezaměstnanosti.

Přijetím zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, se zjednodušila struktura dávek vyplácených z tohoto systému (viz tabulka č. 10). Celkový objem výdajů na tyto dávky od r. 2008 každoročně roste, výdaje na příspěvek na živobytí vzrostly v tomto období 2,7 x, výdaje na doplatek na bydlení se zvýšily dokonce 3,5 x. Tento nárůst je způsoben jednak vývojem situace na trhu práce v důsledku ekonomické krize a přístupem některých měst, obcí a podnikatelských subjektů k financování tzv. sociálního bydlení.

tabulka č. 10:

Vývoj výše dávek pomoci v hmotné nouzi v letech 2007 – 2012 (v mil. Kč)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012
dávky pomoci v hmotné nouzi celkem	3 287	2 794	3 089	3 882	4 982	7 751
z toho: - příspěvek na živobytí	2 593	2 176	2 328	2 863	3 820	5 910
- doplatek na bydlení	524	473	512	686	850	1 673
- mimořádná okamžitá pomoc	170	146	249	334	312	168

pramen:

Základní ukazatele z oblasti práce a sociálního zabezpečení v České republice ve vývojových řadách a grafech 1995 – 2012, Praha: MPSV 2008 - 2013

Graficky je vývoj výše dávek pomoci v hmotné nouzi znázorněn v příloze č. 20.

24

1.3. Vývoj hmotné podpory rodin prostřednictvím dávek sociální péče pro zdravotně postižené občany

Vedle dávek státní sociální podpory a dávek sociální potřebnosti/pomoci v hmotné nouzi tvoří dávky sociální péče pro zdravotně postižené občany určitou specifickou skupinu dávek, pro jejichž přiznání je klíčovou podmínkou nepříznivý zdravotní stav. Podmínky pro tuto skupinu dávek se po celé období prakticky neměnily a to především v důsledku obavy z možného opakovaného napadení ústavnosti navrhovaného řešení tak, jako se tomu stalo v průběhu první poloviny 90. let, kdy Ústavní soud napadl snížení úrovně některých dávek týkajících se nákupu a provozu motorového vozidla pro tuto skupinu osob. Stěžejní změna byla realizována teprve přijetím zákona č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením. Z pohledu řešitele je nutno konstatovat, že teprve přijetím tohoto zákona byl naplněn dlouhodobý v zásadě protiprávní stav, neboť podmínky na tyto dávky nebyly stanoveny zákonem tak, jak vyžaduje český právní řád, ale pouze vyhláškou ministerstva práce a sociálních věcí.

Důsledky přijetí nové právní úpravy na oblast hmotné podpory rodin se zdravotně postiženým členem je obtížné hodnotit vzhledem k tomu, že tato úprava vstoupila v platnost teprve v r. 2012. Nicméně velmi stručně lze konstatovat, že přijetím této právní úpravy se snížila výše jednotlivých dávek a zjednodušily se podmínky pro jejich přiznávání.

Vývoj výdajů na tyto dávky a vývoj jejich podílu na HDP je uveden v tabulce č. 11.

tabulka č. 11:

Vývoj výdajů na dávky sociální péče pro zdravotně postižené občany v letech 1990 – 2012

	výdaje na dávky sociální péče pro zdravotně postižené občany (mil. Kč)	podíl výdajů na HDP (v %)
1990	566	0,09
1995	800	0,05
2000	1 869	0,08
2005	2 544	0,08
2010	1 811	0,05
2011	1 899	0,05
2012	1 384	0,04

pramen:

Základní ukazatele z oblasti práce a sociálního zabezpečení v České republice ve vývojových řadách a grafech 1995 – 2012, Praha: MPSV 1996 - 2013

Statistické ročenky z oblasti práce a sociálních věcí 1990 – 2012, Praha: MPSV, 1993 – 2012

Podrobnější údaje jsou obsaženy v příloze č. 21. Z uvedeného grafu je zřejmé, že výdaje na tyto dávky v letech 1994 – 2007 prakticky nepřetržitě rostly, přičemž jejich podíl na HDP byl v letech 1997 – 2003 byl prakticky stabilní a následně výrazně klesal.

25

Objemově se výdaje na tuto skupinu dávek začaly snižovat v r. 2008, přičemž nejvýraznější pokles lze zaznamenat v r. 2012 v souvislosti s přijetím výše uvedeného zákona.

Podíl výdajů na dávky sociální péče pro zdravotně postižené občany je v letech 1996 až 2004 v zásadě přibližně stejný, přičemž následně se výrazně snižoval až do r. 2012, kdy dosáhl historicky nejnižší úrovně za celé sledované období (viz tabulka č. 12).

tabulka č. 12:

Vývoj výdajů na dávky sociální péče pro zdravotně postižené občany a vývoj jejich podílu na výdajích státního rozpočtu v letech 1993 – 2012

	výdaje na dávky sociální péče pro zdravotně postižené občany (mil. Kč)	podíl výdajů na výdajích státního rozpočtu (v %)
1993	681	0,20
1995	800	0,19
2000	1 869	0,29
2005	2 544	0,29
2010	1 811	0,16
2011	1 899	0,16
2012	1 384	0,12

pramen:

Základní ukazatele z oblasti práce a sociálního zabezpečení v České republice ve vývojových řadách a grafech 1995 – 2012, Praha: MPSV 1996 - 2013

Statistické ročenky z oblasti práce a sociálních věcí 1990 – 2012, Praha: MPSV, 1993 – 2012

Vývoj hlavních ekonomických a sociálních ukazatelů České republiky 1990 – 2012 (Bulletin No 28), Praha: VÚPSV, 2013. ISBN 978-80-7416-115-5

Podrobnější údaje jsou obsaženy v příloze č. 22.

Z porovnání vývoje podílu výdajů na dávky sociální péče pro zdravotně postižené občany na výdajích státního rozpočtu a na HDP vyplývá, tak jako u dávek státní sociální podpory a dávek sociální potřebnosti/pomoci v hmotné nouzi, že vývoj podílu výdajů na tyto dávky na výdajích státního rozpočtu je výrazně vyšší, než je tento vývoj v relaci k úrovni HDP, přičemž v letech 1997 – 2004 byl cca 6 x vyšší, následně se začal rozdíl v těchto relacích snižovat na cca trojnásobek v r. 2012, nicméně i v tomto porovnání platí, že vývoj podílu výdajů v relaci k výdajům státního rozpočtu je "náchylnější" ke změnám než je vývoj podílu výdajů na tyto dávky na HDP.

1.4. Vývoj hmotné podpory rodin prostřednictvím příspěvku na péči

Nejnovější formou hmotné podpory rodin je podpora prostřednictvím příspěvku na péči, nové sociální dávky, která byla koncipována v souvislosti s přijetím zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách. Příspěvek na péči je poskytován těm osobám, které z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu potřebují pomoc jiné fyzické osoby při péči o vlastní osobu a při zajištění soběstačnosti.

26

Cílem zavedení příspěvku na péči jako nového nástroje financování sociálních služeb bylo:

- zabezpečit svobodnou volbu způsobu zabezpečení služeb a reverzibilní přechod od "pasivního závislého pacientství" k "aktivnímu klientství",

- sjednotit podmínky pro získání veřejných prostředků všemi subjekty poskytujícími péči za podmínek jejich registrace,

- zvýšit prvek spoluúčasti občana při řešení jeho sociální situace,

- zrušit paušalizaci pohledu na zdravotně postižené občany a starobní důchodce,

- nastartovat proces deinstitucionalizace a individualizace péče 18.

Již první poznatky však ukázaly, že značná část příjemců využívá příspěvek na péči v rozporu s představami zákonodárce, tedy nikoli na "nákup" potřebných sociálních služeb, ale ke zvýšení svých příjmů, popř. k úhradě svých závazků nebo závazků jiných členů rodiny (např. splátky půjček, hypotéky, leasingu) 19.

V souvislosti s přípravou zákona o sociálních službách se předpokládalo, že příspěvek na péči by mělo pobírat cca 175 tis. osob a náklady na jeho výplatu by měly činit cca 8 mld Kč 20. Skutečný počet příjemců této dávky i náklady na její výplatu jsou však po celou dobu její výplaty výrazně vyšší, než se původně očekávalo. Z údajů informačního systému o příspěvku na péči vyplývá, že již v prosinci 2007 pobíralo příspěvek na péči celkem cca 256 tis. osob, o tři roky později, v prosinci 2010, to bylo již 305 tis. klientů. V následujícím období počet příjemců této dávky poklesl, v prosinci 2011 příspěvek na péči pobíralo celkem 259 tis. osob. Tento pokles je způsoben dvěma faktory:

- změnou způsobu hodnocení míry závislosti (přechod od hodnocení závislosti pomocí 36 kritérií na kritéria podle tzv. Xxxxxxx indexu aktivit nezávislého života),

- dokončením přehodnocení míry závislosti u těch příjemců, kteří nárok na tuto dávku získali díky překlopení příspěvku při péči o osobu blízkou nebo zvýšení důchodu pro bezmocnost.

Vývoj struktury příjemců příspěvku na péči v prosinci let 2007, 2010 a 2011 je uvedena v tabulce č. 13

18 viz Návrh modelu financování sociálních služeb. Praha: MPSV, 1997

19 viz Xxxxx, L. – Xxxxx, P. Optimalizace sociálních služeb. Praha: VÚPSV, 2012. ISBN 978-80-7416-099-8

20 viz Návrh zákona o sociálních službách. Praha: MPSV 2005

27

tabulka č. 13:

Vývoj struktury příjemců příspěvku na péči v prosinci let 2007, 2010 a 2011

příspěvek na péči – stupeň	forma péče			žádný registrovaný poskytovatel	celkem
	pobytová zařízení	ambulantní zařízení	terénní zařízení
prosinec 2007
I.	11 847	3 844	7 018	87 116	109 825
II.	13 144	2 213	3 448	67 703	86 508
III.	6 030	744	1 109	31 831	39 714
IV.	5 245	372	596	13 511	19 724
celkem	36 266	7 173	12 171	200 161	255 771
prosinec 2010
I.	11 734	6 056	12 372	85 764	115 926
II.	15 397	4 067	7 437	64 404	91 305
III.	13 820	2 252	3 709	40 020	59 801
IV.	14 519	1 242	2 158	19 891	37 810
celkem	55 470	13 617	25 676	210 079	304 842
prosinec 2011
I.	8 961	4 791	9 629	68 526	91 907
II.	13 488	3 894	7 134	58 551	83 067
III.	12 569	2 022	3 334	34 007	51 932
IV.	12 179	1 133	1 910	16 793	32 015
celkem	47 197	11 840	22 007	177 877	258 921

pramen: vlastní propočty na základě interních dat MPSV

Vývoj výdajů na příspěvek na péči a vývoj jeho podílu na HDP a na výdajích státního rozpočtu je uveden v tabulce č. 14.

tabulka č. 14:

Vývoj výdajů na příspěvek na péči a vývoj jeho podílu na HDP a na výdajích státního rozpočtu v letech 2007 – 2012

	výdaje na příspěvek na péči (v mil. Kč)	jejich podíl na HDP (v %)	jejich podíl na výdajích státního rozpočtu (v %)
2007	14 608	0,40	1,41
2008	18 252	0,47	1,65
2009	18 697	0,50	1,59
2010	19 599	0,52	1,69
2011	18 084	0,47	1,57
2012	18 391	0,48	1,60

pramen:

Základní ukazatele z oblasti práce a sociálního zabezpečení v České republice ve vývojových řadách a grafech 2007 - 2012, Praha: MPSV 2008 - 2013

Graficky jsou tyto údaje uvedeny v příloze č. 23, z jejich porovnání vyplývá, že podíl výdajů na příspěvek na péči na HDP je v uvedeném období výrazně rovnoměrnější než v relaci k objemu výdajů státního rozpočtu.

28

Podrobnější údaje o struktuře čerpání příspěvku na péči jsou uvedeny v monografii Ekonomická efektivita zajišťování péče o příjemce příspěvku na péči 21.

21 viz Xxxxx, L. Ekonomická efektivita zajišíování péče o příjemce příspěvku na péči. Praha: VÚPSV, 2013. ISBN 978-80-7416-120-9

29

2. Popis makroekonomických a makrosociálních dopadů hmotné podpory rodin poskytované prostřednictvím nepojistných sociálních dávek ve srovnání se stavem v zahraničí (EU)

Podpora rodin v jednotlivých zemích Evropské unie sleduje zpravidla více cílů a je orientována jak na rodinu jako celek, tak i na jednotlivé skupiny rodin, které mají pravidla specifické potřeby, např. vzhledem k tomu, že některý z jejich členů je zdravotně handicapován. V zásadě hlavním cílem rodinné politiky v zemích Evropské unie je dlouhodobě zmírňování narůstajících nákladů především mladých rodin s malými dětmi rodin uplatňováním principů sociální solidarity a sociální spravedlnosti. K dalším cílům rodinné politiky patří posílení společenské vážnosti rodin a manželství, ochrana svobodného a všestranného rozvoje individua v rodině a chování a zlepšování životních podmínek pro optimální rozvoj dětí 22.

Vzhledem k historickému, ekonomickému a politickému vývoji a kulturním a národním aspektům se rodinná politika v jednotlivých státech preferuje jednotlivé cíle s různou intenzitou a adekvátně k nim uplatňuje i různé nástroje. V zásadě lze podle charakteru cílů a typu používaných nástrojů identifikovat pět systémů rodinných politik 23:

- liberální systém, který předpokládá především zodpovědnost občana za jeho individuální rozhodnutí a garantuje státní podporu pouze rodinám s nejnižšími příjmy, které se nacházejí v pásmu chudoby, tento systém lze identifikovat v USA, Švýcarsku nebo ve Velké Británii,

- sociálně demokratický systém, který vychází z předpokladu, že potřeby rodiny by měly být primárně uspokojeny na základě pracovních výkonů a zásluh jejich jednotlivých členů a státní podpora je rodinám poskytovaná na základě testování příjmů rodin, tento systém lze identifikovat např. ve Švédsku nebo Norsku,

- konzervativní systém, který je založen na značném rozsahu redistribuce s dominantní úlohou státu, který zpravidla zahrnuje státní podporu převážné většiny nebo všech rodin bez ohledu na tom, zda jsou sociálně potřebné, tento systém lze identifikovat např. v Německu, Nizozemí nebo ve Francii,

- latinský model, který je velmi blízký liberálnímu modelu, na rozdíl od něho však rodina spoléhá na pomoc při ochraně proti ekonomickým a sociálním rizikům, tento systém lze identifikovat v Itálii nebo ve Španělsku,

- postsocialistický model, který se začal utvářet počátkem 90. let minulého století, kdy jednotlivé postsocialistické státy začaly řešit pro ně nové sociální problémy, jako je např. chudoba, sociální vyloučení nebo nezaměstnanost.

Uvedené systémy podpory rodin představují pouze modelové situace, volba konkrétních přístupů k zajištění jednotlivých cílů rodinné politiky v jednotlivých zemích je většinou kombinací prvků více než jednoho systému, přičemž pro její

22 viz: Xxxxx, X. a kol. Trendy v evropské sociální politice. Praha: ASPI, 2002. ISBN 80-86395-25-1

23 viz: Xxxxxxxxx, X. – Paloncyová, X. Xxxxxxx politika ve vybraných evropských zemích s ohledem na situaci v České republice. Brno: Masarykova univerzita, 2005. ISBN80-210-3630-3

30

charakteristiku je rozhodující, které systémové součásti jsou v rodinné politice státu dominantní 24.

Moderní systémy podpory rodin se začaly profilovat ve 2. polovině minulého století v souvislosti s postupnou akceptací sociálně tržní orientace většiny evropských ekonomicky vyspělých států. Tato změna přinesla pro široké vrstvy obyvatelstva na jedné straně relativní blahobyt i dobré životní podmínky, ale na druhé straně byla doprovázena růstem dlouhodobé nezaměstnanosti. Začalo se prosazovat zrovnoprávnění mužů a žen v rodině, zvyšoval se důraz na posilování práv dítěte, což se následně projevilo posilováním tendencí k individualizaci a seberealizaci rodiny i jednotlivců.

Tyto trendy se však neprojevovaly v zemích střední a východní Evropy, kde centrálně plánovaný systém řízení se promítl i do formování rodinného chování, do podoby rodiny a do plnění jejích funkcí. Ovlivňování životních podmínek rodin prostřednictvím paternalistických opatření státu vedlo k tomu, že rodina se stala objektem státní politiky a byla velmi silně závislá na státních rozhodnutích, které měly především propopulační charakter 25.

Pro vzájemné porovnání úrovně sociální ochrany v jednotlivých zemích EU je využíván Evropský systém jednotných statistik sociální ochrany (ESSPROS), který byl vyvinut v

70. letech minulého století Statistickým úřadem EU (Eurostat) společně s odborníky z jednotlivých členských států EU. V jeho rámci je sledováno celkem 8 sociálních událostí, které řešeny v jednotlivých systémech sociální ochrany:

- nemocenská/zdravotní péče,

- invalidita,

- stáří,

- pozůstalí,

- rodina a děti,

- nezaměstnanost,

- bydlení,

- sociální vyloučení, které není jinde klasifikováno.

V r. 2010 činil v EU průměr sociálních výdajů na HDP 29,4 %, přičemž ČR patřilo v žebříčku jednotlivých zemí celkem 20 místo, podíl sociálních výdajů na HDP v naší zemi dosáhl úrovně 20,15 %. Nejvyšší podíl dosahovaly sociální výdaje ve Francii (33,8 %), nejnižší naopak v Rumunsku (17,6 %). Podrobnější údaje jsou uvedeny v tabulce č. 15.

24 viz: Krebs, V. a kol. Sociální politika. Praha: Xxxxxxx Kluwer, 2010. ISBN 978-80-7357-585-4

25 viz: Xxxx, X. Xxxxxxxxxx a perspektivy rodinné politiky. Informační týdeník FÚTI č. 43/1989

31

tabulka č. 15:

Podíl sociálních výdajů na HDP v jednotlivých zemích EU v r. 2010

	podíl sociálních výdajů na HDP (v %)
EU	29,37
Francie	33,77
Dánsko	33,26
Nizozemí	32,06
Německo	30,68
Finsko	30,56
Švédsko	30,44
Rakousko	30,35
Belgie	29,90
Itálie	29,88
Irsko	29,59
Řecko	29,11
Velká Británie	27,98
Portugalsko	26,98
Španělsko	25,73
Slovinsko	24,80
Maďarsko	23,07
Lucembursko	22,70
Kypr	21,65
Chorvatsko	20,82
ČR	20,15
Malta	19,80
Litva	19,09
Polsko	18,95
Slovensko	18,58
Estonsko	18,08
Bulharsko	18,06
Lotyšsko	17,84
Rumunsko	17,58

pramen: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxx/xxxxx.xx?xxxxxxxxx&xxxxx0&xxxxxxxxxxx&xxxx e=tps00098&plugin=1

Podrobnější údaje o vývoji podílu sociálních výdajů na HDP v zemích EU v letech 2001

– 2010 jsou uvedeny v příloze č. 24. Z uvedených údajů je zřejmé, že:

- nejvyšší podíl sociálních výdajů na HDP byl až do r. 2004 ve Švédsku, které bylo následně vystřídáno Francii, do r. 2007 se hodnota tohoto ukazatele pohybovala na

32

úrovni cca 30 – 31 %, v r. 2009 v souvislosti s ekonomickou krizí vzrostl tento podíl o cca 2 procentní body,

- nejnižších hodnot dosahovala hodnota tohoto ukazatele v uvedeném období v Estonsku, Rumunsku a v Lotyšsku, v těchto zemích vzrostl podíl sociálních výdajů na HDP v důsledku ekonomické krize o cca 4 – 5 procentních bodů,

- v ČR byl po celé sledované období podíl sociálních výdajů na HDP nižší než je průměr zemí EU, nižších hodnot dosahoval tento ukazatel i v porovnání se zeměmi, které dnes procházejí největší krizí ze zemí EU (Řecko, Itálie, Španělsko, Portugalsko),

- z prostého porovnání hodnoty tohoto ukazatele se jeví, že největší dopad měla ekonomická krize na situaci v Irsku, kde se v letech 2001 – 2010 hodnota podílu sociálních výdajů na HDP zvýšila dvojnásobně (ze 14,8 % v r. 2001 na 29,6 % v r. 2010).

Z hlediska okruhu sociálních situací, kterou jsou v českém sociálním systému řešeny prostřednictvím nepojistných sociálních dávek, ne vhodné porovnání vývoje výdajů určených pro rodinu a dětí a na bydlení v rámci EU.

V r. 2010 činil v EU průměr sociálních výdajů určených pro rodinu a dítě na HDP 2,26 %, přičemž ČR patřilo v žebříčku jednotlivých zemí 5 místo od konce, podíl sociálních výdajů tohoto typu na HDP v naší zemi dosáhl úrovně 1,33 %. Nejvyšší podíl dosahovaly sociální výdaje tohoto typu v Dánsku (4,03 %), nejnižší naopak v Polsku (0,79 %). Podrobnější údaje jsou uvedeny v tabulce č. 16.

33

tabulka č. 16:

Podíl sociálních výdajů na rodinu a dítě na HDP v jednotlivých zemích EU v r. 2010

	podíl sociálních výdajů na rodinu a dítě na HDP (v %)
EU	2,26
Dánsko	4,03
Lucembursko	3,97
Irsko	3,66
Finsko	3,30
Německo	3,20
Švédsko	3,11
Rakousko	3,07
Maďarsko	2,92
Francie	2,66
Estonsko	2,28
Belgie	2,19
Litva	2,18
Slovinsko	2,16
Kypr	2,12
Bulharsko	2,00
Velká Británie	1,87
Řecko	1,80
Slovensko	1,76
Rumunsko	1,68
Chorvatsko	1,65
Španělsko	1,51
Lotyšsko	1,49
Portugalsko	1,46
ČR	1,33
Itálie	1,31
Nizozemí	1,24
Malta	1,22
Polsko	0,79

pramen: xxxx://xxxxxx.xxxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxx/xxxxxxXxxxXxxxxXxxxxx.xx

Podrobnější údaje o vývoji podílu sociálních výdajů na rodinu a dítě na HDP v zemích EU v letech 2001 – 2010 jsou uvedeny v příloze č. 25. Z uvedených údajů je zřejmé, že:

- po celé sledované období s výjimkou let 2008 – 2009 dosahovala nejvyšších hodnot tento ukazatel v Dánsku, do r. 2008 byl v zásadě konstantní, v r. 2009

34

vzrostl o cca 0,4 bodu, v letech 2008 a 2009 dosahoval tento ukazatel nejvyšších hodnot v Lucembursku,

- na počátku hodnoceného období do r. 2002 dosahoval nejnižších hodnot tento ukazatel ve Španělsku (cca 0,9 %), od r. 2003 je však nejnižší v Polsku, kde navíc s výjimkou posledních dvou let stále klesal,

- Česká republika po celém období na tomto pomyslném žebříčku zpravidla klesala s výjimkou r. 2007, kdy díky novým opatřením zejména v oblasti rodičovského příspěvku se dostala na cca konec 2. třetiny sledovaných zemí, nicméně následující reformní opatření zapříčinila, že v r. 2010 činí v ČR podíl sociálních výdajů na rodinu a dítě na HDP pouze 1,33 % a mezi všemi zeměmi EU ji patří 5. místo od konce,

- po celé sledované období byl podíl sociálních výdajů určených pro rodinu a dítě na HDP nižší než v EU a pohybuje se zpravidla na úrovni většiny zemí EU, které procházejí nejhlubší ekonomickou krizí (s výjimkou Irska).

Graficky jsou tyto trendy zachyceny v příloze č. 26.

V r. 2010 činil v EU průměr sociálních výdajů určených na bydlení na HDP 0,57 %, v ČR dosahovala hodnota tohoto ukazatele 0,11 %. Nejvyšší podíl dosahovaly sociální výdaje tohoto typu ve Velké Británii (1,51 %), nejnižší naopak v Portugalsku a v Litvě, kde hodnota tohoto ukazatele po zaokrouhlení dosáhla hodnoty 0,00 %. Podrobnější údaje jsou uvedeny v tabulce č. 17.

35

tabulka č. 17:

Podíl sociálních výdajů na bydlení na HDP v jednotlivých zemích EU v r. 2010

	podíl sociálních výdajů na bydlení na HDP (v %)
EU	0,57
Velká Británie	1,51
Kypr	1,12
Francie	0,82
Dánsko	0,75
Německo	0,63
Maďarsko	0,53
Finsko	0,52
Švédsko	0,46
Řecko	0,38
Nizozemí	0,38
Irsko	0,33
Lucembursko	0,30
Španělsko	0,22
Belgie	0,22
Malta	0,16
Lotyšsko	0,14
Rakousko	0,12
ČR	0,11
Polsko	0,06
Estonsko	0,05
Itálie	0,02
Rumunsko	0,02
Chorvatsko	0,02
Bulharsko	0,01
Slovinsko	0,01
Portugalsko	0,00
Litva	0,00

pramen: xxxx://xxxxxx.xxxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxx/xxxxxxXxxxXxxxxXxxxxx.xx

Podrobnější údaje o vývoji podílu sociálních výdajů na bydlení na HDP v zemích EU v letech 2001 – 2010 jsou uvedeny v příloze č. 27. Z uvedených údajů je zřejmé, že:

- po celé sledované období dosahoval nejvyšších hodnot tento ukazatel ve Velké Británii (cca na úrovni 1,5 %), v Dánsku a ve Francii (cca na úrovni 0,7 – 0,8 %),

- výrazně se v posledních letech zvýšila hodnota tohoto ukazatele na Kypru (z 0,5 % v r. 2006 na 1,1 % v r. 2010),

36

- ze zemí střední a východní Evropy dosahuje nejvyšších hodnot tento ukazatel v Maďarsku (v r. 2010 činí 0,5 %)

- podíl sociálních výdajů na bydlení v ČR dlouhodobě patří k nejnižším ze všech zemí EU, v r. 2010 dosáhl úrovně 0,1 %).

37

3. Analýza úspěšnosti podpory rodin s dětmi prostřednictvím nepojistných sociálních dávek

3.1. Úvod a širší regionální pohled na míru ohrožení příjmovou chudobou dětí

Míra ohrožení chudobou nezaopatřených dětí je v České republice ve srovnání s ostatními zeměmi Evropské unie jedna z dlouhodobě nejnižších (viz následující tabulka). Je tomu tak do značné míry proto, že podle sledovaného ukazatele jsou obecně české domácnosti chudobou ohroženy méně, než je tomu v ostatních zemích EU.

tabulka č. 18:

Míra ohrožení příjmovou chudobou dle dat SILC 2011 (At risk of poverty rate (cut-off point: 60% of median equivalised income after social transfers))

Obyvatelstvo celkem			Děti do 16 let
pořadí	země	AROP %	pořadí	země	AROP %
1	Czech Republic	9,8	1	Denmark	10,3
2	Netherlands	11,0	2	Finland	12,0
3	Austria	12,6	3	Cyprus	12,7
4	Denmark	13,0	4	Sweden	13,7
5	Slovakia	13,0	5	Czech Republic	14,4
6	Luxembourg	13,6	6	Slovenia	14,8
7	Slovenia	13,6	7	Germany	15,5
8	Finland	13,7	8	Netherlands	15,7
9	Hungary	13,8	9	Austria	16,4
10	France	14,0	10	Ireland	16,5
11	Sweden	14,0	11	United Kingdom	17,6
12	Cyprus	14,8	12	Belgium	18,5
13	Ireland	15,2	13	France	18,6
14	Belgium	15,3	14	Estonia	19,4
15	Malta	15,4	15	Luxembourg	19,8
16	Germany	15,8	16	Malta	20,4
17	United Kingdom	16,2	17	Slovakia	21,3
18	Estonia	17,5	18	Poland	21,3
19	Poland	17,7	19	Portugal	21,5
20	Portugal	18,0	20	Croatia	21,6
21	Latvia	19,1	21	Hungary	22,6
22	Lithuania	19,2	22	Greece	23,3
23	Italy	19,6	23	Lithuania	24,5
24	Croatia	21,1	24	Latvia	24,7
25	Greece	21,4	25	Italy	25,9
26	Spain	21,8	26	Spain	26,7
27	Romania	22,2	27	Bulgaria	28,8
28	Bulgaria	22,3	28	Romania	32,4
	EU (28)	16,9		EU (28)	20,2

pramen: Eurostat

Na druhou stranu je potřeba upozornit na skutečnost, že rozdíl mezi mírou ohrožení chudobou nezaopatřených dětí do 16 let a obecně všech obyvatel daného státu patří

38

v ČR k těm vyšším. Jestliže tento rozdíl je v případě některých zemí dokonce negativní nebo téměř nulový, v ČR dosahuje 4,6 p.b.

Relativně nízké ohrožení nezaopatřených dětí příjmovou chudobou v ČR na druhou stranu nevypovídá nic o rozdílech, které panují uvnitř této skupiny. Lze si je ukázat na příkladu míry ohražení příjmovou chudobou v závislosti na nejvýše dosaženém vzdělání rodičů – viz následující tabulka.

tabulka č. 19:

Míra ohrožení příjmovou chudobou nezaopatřených dětí do 17 let věku v závislosti na nejvyšším dosaženém vzdělání rodiřů dle dat SILC 2011

Pre-primary, primary and lower secondary education (levels 0-2)			First and second stage of tertiary education (levels 5-6)			Rozdíl dvou předchozích kategorií
1	Denmark	17,3	1	Romania	1,8	1	Denmark	12,0
2	Finland	23,9	2	Bulgaria	2,4	2	Finland	18,0
3	Portugal	31,1	3	Hungary	2,9	3	Portugal	26,6
4	Malta	31,7	4	Slovenia	4,0	4	Malta	27,5
5	Cyprus	35,7	5	Malta	4,2	5	Ireland	28,3
6	Ireland	36,7	6	Portugal	4,5	6	Cyprus	30,4
7	Slovenia	39,0	7	Latvia	4,8	7	United Kingdom	31,2
8	United Kingdom	40,3	8	Denmark	5,3	8	Luxembourg	32,3
9	Luxembourg	40,5	9	Cyprus	5,3	9	Slovenia	35,0
10	Austria	42,2	10	Czech Republic	5,4	10	Spain	35,4
11	Netherlands	45,7	11	Croatia	5,6	11	Austria	36,1
12	Italy	46,3	12	France	5,7	12	Italy	38,8
13	Spain	48,1	13	Finland	5,9	13	Netherlands	39,0
14	Greece	50,2	14	Austria	6,1	14	Greece	42,3
15	Belgium	50,5	15	Belgium	6,4	15	Belgium	44,1
16	France	52,5	16	Netherlands	6,7	16	Estonia	44,6
17	Estonia	52,8	17	Germany	6,7	17	Sweden	46,1
18	Latvia	52,8	18	Poland	6,9	18	France	46,8
19	Sweden	54,4	19	Slovakia	7,0	19	Latvia	48,0
20	Germany	55,1	20	Italy	7,5	20	Germany	48,4
21	Poland	57,1	21	Lithuania	7,5	21	Poland	50,2
22	Croatia	59,8	22	Greece	7,9	22	Croatia	54,2
23	Lithuania	64,0	23	Luxembourg	8,2	23	Lithuania	56,5
24	Hungary	67,8	24	Estonia	8,2	24	Hungary	64,9
25	Bulgaria	71,4	25	Sweden	8,3	25	Bulgaria	69,0
26	Czech Republic	76,2	26	Ireland	8,4	26	Slovakia	70,1
27	Slovakia	77,1	27	United Kingdom	9,1	27	Czech Republic	70,8
28	Romania	78,3	28	Spain	12,7	28	Romania	76,5
	EU (28)	49,0		EU (28)	7,4		EU (28)	41,6

pramen: Eurostat

Jestliže podíl dětí ohrožených chudobou je ve velice nízký (i ve srovnání s ostatními zeměmi EU) tehdy, kdy rodiče dosáhly dle mezinárodní klasifikace vzdělání ISCED 97 nějakou formu vysokoškolského vzdělání. V případě nízkého vzdělání rodičů (ISCED 0- 2) jsou v ČR příjmovou chudobou ohroženy tři děti ze čtyř. Česká republika patří, spolu s ostatními východoevropskými zeměmi, ke státům, kde úroveň dosaženého vzdělání rodičů zásadním způsobem ovlivňuje šanci, že dítě bude nebo nebude ohroženo příjmovou chudobou.

39

Hůře interpretovatelné výsledky dostaneme, pokud sledujeme podíl osob ohrožených příjmovou chudobou a sociální exkluzí (indikátor strategie Evropa 2020) u domácností s nezaopatřenými dětmi. V roce 2011 byl v ČR podíl takovýchto osob na všech osobách této kategorie 16,8 %, přičemž ČR byla na sedmém místě mezi 28 státy EU (průměr EU 25,3 %). Pokud se česká domácnost nachází v pátém příjmovém kvintilu, je podíl osob ohrožených příjmovou chudobou a sociální exkluzí pouze 0,4 %, naopak v prvním příjmovém kvintilu je podíl ohrožených osob dokonce 60,4 %. Současně ale platí, že ČR se v tomto případě nachází na prvním místě z 28 EU států, kdy průměr dosahuje hodnoty 87,4 %. Můžeme tedy vidět zásadní rozdíl v podílu ohrožených osob domácností s nezaopatřenými dětmi podle příjmového kvintilu, současně je ale tento rozdíl v ČR nejnižší ve srovnání s ostatními EU státy.

Statistický přehled je uzavřen pohledem na podíl osob ohrožených příjmovou chudobou a sociální exkluzí u domácností s nezaopatřenými dětmi v závislosti na typu domácnosti. Jestliže se v domácnosti s nezaopatřenými dětmi nachází alespoň dvě dospělé osoby, je míra ohrožení příjmovou chudobou a sociální exkluzí těchto osob 13,8 % (průměr EU 23,0 %) a ČR se nachází na 6 místě z 28 zemí. Pokud však nezaopatřené děti žijí v domácnosti samoživitele, je jejich míra ohrožení již 50,0 % (průměr EU 50,1 %) a ČR se již nachází na 17 místě z 28 zemí. Rozdíl v podílu osob ohrožených příjmovou chudobou a sociální exkluzí u domácností s nezaopatřenými dětmi je mezi domácností samoživitele a úplnou domácností v ČR jedním z nejvyšších, větší rozdíl v roce 2011 vykazovalo pouze Irsko, Malta a Velká Británie.

Předchozí statistiky ukázaly, že ČR patří k zemím s nejnižším podílem obyvatel nacházejícím se v pásmu chudoby, následující tabulka k tomu přidává informaci, že současně patříme ke státům, které na sociální ochranu domácností s dětmi dávají relativně málo peněz. Celkové výdaje na sociální ochranu rodin s dětmi, jsou oproti průměrné hodnotě EU v ČR téměř poloviční, v roce 2010 dosahovaly pouze 1,332 % HDP, čímž se ČR řadila až na 24 místo z 28 EU zemí. Jenom mírně lepší, 22 místo, obsadila ČR při srovnání výše výdajů na peněžní dávky. Současně je vidět, že státy EU v mnohem větší míře než ČR směřují svou pomoc jiným, než dávkovým systémem.

tabulka č. 20:

Výdaje států EU na systém sociálního ochrany – funkce rodiny/dětí – v %

HDP v roce 2010

Komponenty sociální ochrany	Výdaje v % HDP		Pořadí ČR
	ČR	EU
Social protection benefits	1,332	2,260	24
Cash benefits	1,187	1,458	22
Birth grant	0,041	0,021	8
Family or child allowance	0,102	1,031	28
Periodic parental leave benefit	0,730	0,097	2

pramen: Eurostat

Z pohledu jednotlivých dávkových nástrojů směrem k rodinám s dětmi dává ČR relativně hodně na rodičovský příspěvek. Jenom jedna země v EU dává na tuto dávku větší objem finančních prostředků, ČR přitom dává cca sedmkrát více, než je průměrná hodnota za země EU. Zcela na opačném konci se ČR nachází dětského

40

přídavku. Žádná země EU nedává na tuto dávku méně finančních prostředků než ČR, průměrné náklady na tuto dávku jsou v EU dokonce desetkrát vyšší, než je tomu v ČR. Zatímco rodičovský příspěvek reprezentuje v ČR téměř dvě třetiny všech výdajů na sociální ochranu domácností s dětmi, v zemích EU nedosahuje jeho objem ani 5 %. Opačná situace je právě u přídavků na dítě.

Situace, kdy na jedné straně jsou domácnosti s dětmi v ČR j ohroženy příjmovou chudobou relativně méně často, než obdobné domácnosti v zemích EU, i přes to, že výdaje do sociální ochrany těchto domácností jsou relativně nízké, může být dána několika faktory, z nichž nejdůležitější jsou následující dva.

Zaprvé, na příjmovou chudobu má podstatný vliv rozdělení příjmů ve společnosti (jejich diferenciace). Eurostat měří příjmovou nerovnost např. podle ukazatele "income quintile share ratio – S80/S20". Tento ukazatel říká, jaký je poměr mezi příjmy připadajícími na 20 % nejbohatších a 20 % nejchudších obyvatel daného státu. V ČR společně se Slovinskem dosahoval v roce 2011 tento ukazatel hodnotu 3,5 a byl nejnižší ze všech zemí EU (průměr EU 5,1). Jiným ukazatelem naznačujícím nízkou příjmovou diferenciaci v ČR je Gini koeficient. Ten v ČR v roce 2011 dosahoval hodnoty 0,252 (ekvalizovaný disponibilní příjem), přičemž nižší hodnoty než ČR dosáhlo pouze Slovinsko (0,238) a Švédsko (0,244). Průměrná hodnota v zemích EU byla 0,307.

Druhým faktorem ovlivňujícím nízkou míru chudoby domácností s dětmi při současně nízkých výdajích na jejich sociální ochranu může být vysoká efektivnost těchto transferů při eliminaci chudoby.

Z výše definované problémové oblasti plyne hlavní cíl této části monografie, kterým je posoudit, jaký je efekt nepojistných sociálních dávek při řešení sociální situace domácností s nezaopatřenými dětmi v kontextu vývoje legislativního nastavení těchto dávek v uplynulých 15 letech.

Pro splnění takto definovaného cíle je tato část studie dělena na následující části:

a) Metodologie analýzy. V první části této kapitoly jsou definovány postupy, pomocí kterých je v dalších částech ukázán dopad nepojistných sociálních dávek na sociální situaci domácností. Pozornost je věnována použitým ukazatelům a omezením, jejich vypovídací schopnosti.

b) Přehled použitých dat. V druhé části kapitoly jsou stručně představena data, na kterých jsou potřebné analýzy prováděny. Jelikož použité datové zdroje nemají pro celé hodnocené období jednotnou strukturu, jsou diskutovány problémy práce s nimi a jejich vliv na interpretační možnosti

c) Analýza na modelových domácnostech. Třetí část kapitoly hodnotí dopad nepojistných dávek na příkladu modelových domácností s využitím postupů definovaných v metodologické části.

d) Analýza na primárních datech dostupných statistických šetření. Čtvrtá část kapitoly hodnotí dopad nepojistných dávek s využitím primárních mikrodat dostupných statistických šetření – viz druhá část kapitoly – a s využitím postupů definovaných v metodologické části.

e) Syntéza poznatků, formulace hlavních zjištění. V poslední části budou získané poznatky z předchozích částí syntetizovány a budou formulovány hlavní zjištění.

41

3.2. Metodologie

Efekt nepojistných sociálních dávek je zkoumán pomocí analýzy dopadu sociálních dávek u modelových domácností a pomocí jednoduchého mikrosimulačního modelu s využitím primárních dat statistických šetření (viz kapitola 3.3).

V případě modelových domácností je použita studie a modelu, který pro MPSV vypracoval VUPSV v roce 2012 a který hodnotí vliv úprav daní a dávek na adresnost a pobídkovost k práci. V rámci této části práce je hodnocen vývoj vlivu nepojistných sociálních dávek na příjem definovaných domácností pomocí následujících dvou ukazatelů:

1. Závislost čistého peněžního příjmu domácnosti na nepojistných dávkách – jejich podíl na čistých peněžních příjmech domácnosti,

2. Úroveň pracovního příjmu, kdy domácnost ztrácí nárok na vybrané nepojistné sociální dávky.

Ad 1

Podíl NSD na čistých peněžních příjmech domácnosti a jeho vývoj v čase je ukázán na předem definovaných domácnostech. Při jejich stanovení je učiněno jednak s ohledem na jejich reprezentativnost v české společnosti, ale zejména pak se zřetelem na vypovídací možnosti takhle provedené analýzy. Z tohoto důvodu jsou analyzovány následující domácnosti:

- (1+0; 40 % AW). Domácnost jednotlivce, jehož příjem je ve výši 40 % průměrné mzdy,

- (2+0; 0 % AW + 40 % AW). Úplná domácnost bez dětí, kde první osoba je bez příjmu a druhá osoba má příjem ve výši 40 % průměrné mzdy,

- (1+1; 80 % AW; 8 let). Domácnost samoživitelky, jejíž příjem je ve výši 80 % průměrné mzdy. Věk dítěte je 8 let,

- (2+1; 80 % AW + 60 % AW; 8 let). Úplná domácnost s jedním dítětem, kde první osoba má pracovní příjem ve výši 80 % a druhá osoba ve výši 60 % průměrné mzdy. Věk dítěte je 8 let,

- (2+3; 80 % AW + 60 % AW; 10, 8 a 6 let). Úplná domácnost se třemi dětmi, kde první osoba má pracovní příjem ve výši 80 % a druhá osoba ve výši 60 % průměrné mzdy. Věk dětí je 10, 8 a 6 let.

Pro všechny typy modelových domácností předpokládáme, že bydlí ve vlastnickém bydlení v obci, která má 50 tis. obyvatel. Jejich náklady na bydlení odpovídají částce k zajištění nezbytných nákladů na domácnost (před rokem 2007), resp. částce normativních nákladů této domácnosti.

V případě domácnosti předpokládáme, že může být příjemcem následujících NSD: přídavek na dítě, sociální příplatek, příspěvek na bydlení, dávky sociální potřebnosti (do 2006 včetně) a dávky hmotné nouze (od 2007). Oproti reálné situaci tak nemodelujeme vliv příjmově netestovaných sociálních dávek (rodičovský příspěvek, dávky pěstounské péče, porodné a pohřebné), případně dávek, jejichž dopad je rozpočtově zanedbatelný ("pastelkovné").

42

S ohledem na skutečnost, že analýza je provedena s využitím podkladových dat výše zmíněné studie, hodnotíme dopad vybraných NSD za období let 2000 až 2013.

Ad 2

Nastavení příjmově testovaných sociálních dávek vede k tomu, že domácnost při určité úrovni (a kombinaci) příjmů ztrácí nárok na jednotlivé nepojistné sociální dávky. Pro všechny definované typy domácností nalezneme danou výši příjmů a ukazujeme její vývoj v čase. V případě domácností se dvěma dospělými osobami fixujeme příjem první dospělé osoby a hledáme výši příjmu druhé dospělé osoby. V případě, že domácnost nemá nárok na danou dávku při jakékoliv úrovni příjmu dané osoby, označujeme tuto situaci značkou "L", v opačném případě, kdy příjem domácnosti nutný pro ztrátu nároku na analyzovanou dávku je vyšší než 200 % průměrné mzdy, označujeme tuto situaci značkou "H".

V případě analýz s využitím primárních dat statistických šetření se počítá s využitím dvou variant určení ukazatelů chudoby.

V prvním případě se jedná o určení hranice chudoby prostřednictvím metodiky užívané Eurostatem. Podle ní je domácnost, jedinec, sociální skupina chudá, nedosahuje-li výše jejího příjmu 60% hranice mediánu ekvalizovaného příjmu ve společnosti.

Druhou variantou určení podílu chudoby je určení hranice chudoby na základě srovnání příjmové situace domácností, jedinců, sociálních skupin ve vztahu k životnímu minimu.

Pro úplnost a pohled na proces distribuce transferů sociálních dávek ve vztahu k chudobě může být tento pohled doplněn o sledování další mediánové hranice (50 % a 70 %) a další násobky životního minima (1,3násobek a 1,6násobek životního minima).

Sledování redukce chudoby podle životního minima a podle hranice 60 % mediánu ekvivalentního příjmu ve společnosti má svůj význam, neboť jde o legislativně vymezenou hranici chudoby a o hranici, která je konvenčně označena jako "závažná chudoba (hard poverty)".

Efektivnost sociálních dávek při eliminaci příjmové chudoby může být nejsnáze měřena rozsahem, v němž použité dávky redukují počet chudých domácností, a rozsahem, v němž uzavírají mezeru chudoby.

Zjednoduší-li se problém chudoby na problém nedostačujících příjmů, pak efekty systému sociálního zabezpečení při eliminaci chudoby (nerovností) jsou výsledkem procesu, jenž má několik úrovní. Ty lze popsat s využitím modelu prezentovaného Xxxxxxxx (1991) a Xxxxxxxx a Gruen (1995) takto:

- vstupy do systému - finanční zdroje (objem sociálních dávek ve vztahu k příjmům);

- produkt, tj. systém dávek (charakterizovaný výší/úrovní dávek, dále podmínkami dostupnosti a návazně pak alokací dávek);

- výstupy systému dávek, (jejich reálný rozsah a rozložení sociálních dávek ve skupinách příjemců);

43

- účinky - efekty sociálních dávek (redukce nerovností a především redukce chudoby).

Tato kapitola se zabývá hodnocením tučně vyznačených úrovní a vzájemnými vazbami mezi nimi. Obdobný koncept byl již VUPSV v minulosti využit, viz. např. Xxxxxx, Sirovátka, 2006 nebo Sirovátka, Xxxxxx, Jahoda, 2011.

Klasické analytické schéma pro hodnocení účinnosti je převzato podle Xxxxxxxxxx (1979) a dále upraveno:

Graf č. 1:

Efektivnost sociálních transferů

Příjem domácností před/po transferech

Příjem domácností po transferech

G

Příjem domácností před transfery

D

A

Hranice chudoby

E

B

C

F

Domácnosti řazené podle příjmu

XAT

rozsah chudých domácností po transferech

XBT

rozsah chudých domácností před transfery

pramen: Xxxxxxxx a Gruen (1995)

Kde:

XAT je rozsah nově chudých domácností (i po sociálních transferech), XBT je rozsah původně chudých domácností (před sociálními transfery),

Rozdíl XBT a XAT je rozsah domácností, které byly chudé a po sociálních transferech již chudé nejsou,

Plocha A je objem sociálních dávek, který chybí nově chudým domácnostem k tomu, aby jejich příjem i po sociálních dávkách dosáhl alespoň životního minima,

Plocha B je objem sociálních dávek, který je vyplácen nově chudým domácnostem,

44

Plocha D je objem sociálních dávek, který je vyplácen domácnostem, které již nejsou chudé, nad hranici jejich životního minima,

Plocha E je objem sociálních dávek, který je vyplácen domácnostem, které již nejsou chudé, ve výši, která jim zajistí dosažení životního minima,

Plocha G je objem sociálních dávek, který je vyplácen domácnostem, které nikdy chudé nebyly, Plocha C,F původní příjem (objem) domácností před sociálními transfery.

Z pohledu předchozího grafu lze souhrnnou efektivnost sociální politiky v případě nepojistných sociálních dávek definovat pomocí následujících ukazatelů:

	V grafu	Definice
Ukazatel 1 [mld. Kč]	Plocha A	objem sociálních dávek, který chybí chudým domácnostem k tomu, aby jejich příjem i po NSD dosáhl alespoň životního minima
Ukazatel 2 [%]	1 - (XAT / XBT)	Podíl osob (nebo domácností), které byly sociálními transfery vytaženy z příjmové chudoby
Ukazatel 3 [%]	A / (A+B+C)	Průměrný podíl příjmů (z hodnoty hranice chudoby), který chybí domácnosti k tomu, aby po NSD nebyla považována za chudou
Ukazatel 4 [%]	(B+E) / (A+B+E)	Efektivnost redukce mezery chudoby, jako poměr mezi redukovanou chudobou po sociálních dávkách a celkovou chudobou před sociálními dávkami (měřeno objemem sociálních dávek)
Ukazatel 5 [%]	(B+E) / (B+E+D+G)	Cílenost sociálních dávek, jako poměr mezi objemem sociálních dávek redukujících chudobu a celkovými sociálními dávkami
Ukazatel 6 [%]	G / (B+E+D+G)	Neúčelovost sociálních dávek, jako poměr mezi objemem sociálních dávek, které získávají domácnosti, které nejsou chudé celkovými sociálními dávkami

Při hodnocení efektivnosti transferů směrem k eliminaci chudoby přitom se postupuje tak, že nejprve se měří chudoba před a po sociálních transferech. Odpovídá se tím na otázku, jak transfery všech nepojistných sociálních dávek přispěly k eliminaci chudoby a jaký byl vývoj v čase. Pro analytičtější pohled v jednotlivých letech se sleduje, jednotlivé typy sociálních příjmů, řazené podle logiky sociálního systému 26, přispívají k celkové eliminaci míry chudoby. Logika přiřazuje nejprve dávky státní sociální podpory, a to tak, že vždy je napřed započtena ta dávka, jež je i při posuzování nároku na další dávku na úřadech započítána do příjmu. Nakonec jsou započteny dávky sociální pomoci (hmotné nouze). Takto se může sledovat jak postupně - "kumulativně" systém sociálních dávek eliminuje chudobu. V další rovině může být analytický pohled doplněn o podrobnější analýzu přes vybrané typy domácností.

Pro výše popsaný syntetický a analytický pohled na eliminaci chudoby se využívají indikátory, které byly popsány v předcházející tabulce.

26 Jelikož se pracuje s datovými podklady z více statistických šetření, je nutno počítat s tím, že rozsah sledovaných sociálních dávek nemusí být v čase stejný. Logika systému se těmto omezením musí přizpůsobit. Rozsah sledovaných nepojistných sociálních dávek a jejich řazení při eliminaci chudoby je vidět v následující tabulce.

45

3.3. Data použitá v analýze

V kapitole se vychází zejména z mikrodat statistického šetření SILC, které je dnes jednotně využíváno ve všech zemích EU k měření sociální situace domácností. Jelikož však první šetření SILC 2005 hodnotí příjmovou situaci domácností za rok 2004 (zjišťovány jsou příjmy domácnosti za rok předcházející roku šetření), jsou analýzy doplněny o pohled s využitím mikrodat šetření Mikrocenzus. Všechny níže uvedené šetření má VÚPSV k dispozici a v minulosti s jejich pomocí prováděl potřebné analýzy.

Analyzovaná data za domácnosti tak, jak jsou uváděna v šetření Mikrocenzus a SILC, byla přepočítána na struktury a počty jednotlivců ve společnosti. Data ČSÚ byla podrobena zvláštním výpočtům tak, aby bylo možno analyzovat efektivnost jako podíl chudých, kteří se v důsledku transferu sociálních dávek dostali nad hranici chudoby, na celkovém počtu chudých před dávkami nebo aby bylo možno určit podílové ukazatele efektivnosti redukce mezery chudoby a cílenosti sociálních transferů.

Následující tabulka ukazuje rozsah použitých dat, sledované proměnné, které budou použity pro samotnou analýzu, a logický způsob načítání jednotlivých sociálních dávek od netestovaných dávek SSP až k dávkám hmotné nouze, resp. ostatním sociálním příjmům.

tabulka č. 21:

Sledované dávky ve statistických šetřeních

Dávka

Mikrocenzus

SILC

1988

1992

1996

2002

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Rodičovský příspěvek

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Dávky pěstounské péče

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Přídavky na děti

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Sociální příplatek

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Zaopatřovací příspěvek

X

X

Příspěvek na bydlení

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Příspěvek na dopravu

X

X

X

X

Porodné a pohřebné

X

Ostatní dávky SSP

X

X

X

X

X

X

X

X

Státní vyrovnávací příspěvek

X

Dávky sociální potřebnosti

X

X

X

X

X

X

Dávky hmotné nouze

X

X

X

X

X

Ostatní dávky / jiné soc. příjmy

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

pramen: vlastní zpracování

V tabulce uvedená šetření jsou výběrová šetření, kde ČSÚ vyšetří omezený vzorek domácností. Např. data SILC využívají vzorek cca 10 tisíc domácností. Pro přepočet na celou populaci slouží váha „PKOEF“, která je dodávána spolu s mikrodaty. Čtenář by proto měl mít na paměti, že pokud tabulky v části 3.4 hovoří o tom, že nějaký jev je typický pro 20 tis. domácností, v mikrodatech se tento jev může týkat pouhých 40 domácností. Tento fakto může mít vliv na průkaznost některých tvrzení.

46

3.4. Analýza příjmově testovaných nepojistných sociálních dávek na modelových domácnostech

V následující části je hodnocen dopad vybraných sociálních dávek na modelových domácnostech. Pro modelové domácnosti 1+0, 2+0, 1+1, 2+1 a 2+3 se sleduje závislost čistých příjmů domácností na výši NSD. Příjmy modelových domácností jsou definovány na základě stanoveného % průměrné mzdy. Dále se pak sleduje úroveň příjmu, kdy domácnost ztrácí nárok na vybrané NSD. Vybranými dávkami jsou:

- přídavek na dítě,

- sociální příplatek,

- doplatek na bydlení,

- dávky sociální potřebnosti (po roce 2007 dávky hmotné nouze).

Analýza dopadů bude sledovat odděleně modelové domácnosti s dětmi a domácnosti bez dětí.

Následující graf ukazuje vývoj podílu vybraných NSD na čistých peněžních příjmech domácnosti bez dětí. Na základě průběhu křivek jsme schopni vyslovit následující závěry o působení NSD na příjmovou situaci domácností:

- V případě, že domácnost měla příjmy z ekonomické aktivity, tak v období 2000 až 2006 bohatla výrazně rychleji, než domácnost, která měla pouze příjmy ze sociálního systému. Tento výrok zvlášť platí pro domácnosti bez dětí, jejichž úroveň ŽM je nižší, než je tomu u domácností s dětmi. Těmto domácnostem se tak snáze prací překonává úroveň ŽM a tyto domácnosti snadněji unikají z pasti neaktivity. Např. domácnost 2+0, kde jenom jedna osoba je EA potřebovala v roce 2000 příjem na úrovni 51 % průměrné mzdy, aby neměla nárok na dávky sociální potřebnosti. V roce 2006 je tato hodnota již pouze 38 % průměrné mzdy. Sledovaná domácnost 2+0 má v letech 2000-2005 nárok na dávky sociální potřebnosti, ale jejich výše se rychle snižuje, v roce 2006 již nárok nemá. V případě domácnosti 1+0 lze hovořit o podobném vývoji, její ŽM je ale nižší, proto i výše NSD při stejné úrovni pracovního příjmu bude nižší.

- V roce 2007 jsou dávky sociální potřebnosti nahrazeny dávkami hmotné nouze. Pokud pomineme fakt, že po započtení nákladů na bydlení se ŽM domácnosti touto změnou meziročně zvýší z 7 430 Kč na 8 262 Kč, pak zcela zásadní vliv na NSD má změna nastavení příspěvku na bydlení a výpočtu rozhodného příjmu pro dávky hmotné nouze. V jejich případě se totiž nově do rozhodného příjmu započítává pouze 70 % pracovních příjmů, jakožto motivace k pracovní aktivitě nízkopříjmových domácností. V případě typové domácnosti 2+0 to způsobí, že zatímco v roce 2006 je příjem domácnosti jen těsně nad úrovní ŽM, po roce 2007 je domácnost opět pod rozhodnou hranicí příjmu, kdy ještě má na dávky hmotné nouze nárok. V případě typové domácnosti 1+0 tato skutečnost nehraje takovou roli, v roce 2007 má čistý příjem z EA ve výši 7 055 Kč a po započtení nákladů na bydlení je její ŽM ve výši 5 362. Tato domácnost se navíc ocitá ve velmi paradoxní situaci. Vlivem (nevhodného) nastavení dávek hmotné nouze nemá nárok na příspěvek na živobytí a (při zohlednění ostatních legislativních ustanovení) nemá

47

nárok ani na doplatek na bydlení. Paradoxní na tom je ta skutečnost, že kdyby její pracovní příjmy byly nižší, její čistý příjem by byl vyšší.

- Po roce 2007 dochází k situaci, kdy na jednu stranu je sice zafixována výše ŽM osob (až do roku 2012), na druhou stranu ale rychle rostou náklady související s bydlením. A jelikož domácnosti bez dětí mají z NSD nárok především na dávky, kterou souvisejí s bydlením, můžeme v tomto období u těchto typových domácností vidět růst jejich vlivu. Toto se týká zejména příspěvku na bydlení.

Graf č. 2:

Vývoj podílu NSD na čistých peněžních příjmech typových domácností bez dětí

pramen: vlastní zpracování

V případě domácností s dětmi zaznamenaly NSD do určité míry podobný vývoj, jako tomu bylo u výše uvedených domácností bez dětí. Toto se týká zejména otázky nároku na příspěvek na bydlení. Jak však naznačuje následující graf, některé skutečnosti byly odlišné:

- Do roku 2006 je patrný stejný vývoj, jako jsme popsaly u domácností bez dětí. Domníváme se, že interpretace postupného bohatnutí domácností v čase je namístě i zde. Toto „bohatnutí“ má nejspíš výraznější negativní dopad na domácnosti s dětmi, protože jejich struktura příjmově testovaných NSD je bohatší a proto je jejich pokles bolestnější.

- Jestliže má domácnost s dětmi alespoň jeden příjem ve výši alespoň 80 % průměrné mzdy (naše tři modelové domácnosti s dětmi), je i vlivem daňových opatření natolik „bohatá“, že v roce 2007 nemá nárok na dávky hmotné nouze ani na příspěvek na bydlení.

- K zásadní změně u domácností dochází od roku 2008, kdy dochází k omezování nároku na přídavky na dítě a sociální příplatek. V roce 2007 měla domácnost nárok na přídavky na dítě, pokud rozhodný příjem byl do 4 násobku ŽM domácnosti. Od

48

roku 2008 je tento násobek snížen na hodnotu 2,4. To má zásadní vliv na to, že naše typové domácnosti v letech 2008 a 2009 nemají nárok na NSD.

- Jak již bylo uvedeno výše, po roce 2007 dochází k růstu nákladů na bydlení, typovým domácnostem opět začíná vznikat nárok na příspěvek na bydlení.

Graf č. 3:

Vývoj podílu NSD na čistých peněžních příjmech typových domácností s dětmi

pramen: vlastní zpracování

V následujících tabulkách postupně prezentujeme, od kterého příjmu by definovaná modelová domácnost ztratila nárok na vybranou NSD.

Jako první je ukázán přídavek na dítě, v jehož případě sledujeme pouze domácnosti s dětmi. Lze vidět, že vlivem růstu rychlejšího růstu příjmů z ekonomické aktivity (rychlejšího než byl růst životního minima a hranic pro výpočet nároku dávek) za přibližně stejného nastavení této dávky se mezi lety 2000 až 2007 snižuje příjmový práh, po který mají domácnosti nárok na přídavek na dítě. K velké změně dochází od roku 2008, kdy vlivem redefinice ŽM a vlivem snížení nárokovosti na přídavek na dítě prudce klesá příjem, kdy domácnost ještě může žádat o PnD. Reforma roku 2008 spočívala ve zrušení jednotlivé pásem PnD, které jsou nahrazeny pouze jedním koeficientem ve výši 2,4 ŽM (do roku střední pásmo pro Pnd).

49

tabulka č. 22:

Vývoj hodnoty příjmu [jako % průměrné mzdy], kdy typová domácnost ztrácí nárok na přídavek na dítě

	SILC
	2000	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	2013
1+0	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x
2+0 (0% AW)	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x
1+1	181	173	167	158	148	144	141	120	59	56	55	54	57	57
2+1 (80% AW)	179	163	155	142	128	128	115	100	11	6	5	3	8	8
2+3 (80% AW)	H	H	H	H	H	H	H	195	54	48	45	42	49	49

Pozn: "x" znamená, že tato proměnná není pro tento typ domácnosti sledována; "L" znamená, že domácnost nemá na dávku nárok, ani když sledovaný příjem je 0% AW; "H" znamená, že domácnost ztrácí nárok dávku, jen když sledovaný příjem je vyšší než 200 % AW

pramen: vlastní zpracování

Druhou sledovanou nepojistnou sociální dávkou je sociální příplatek, v jehož případě jde nárok na tuto dávku uplatnit pouze v případě domácnosti s dětmi. Sociální příplatek je do určité míry podobný přídavku na dítě, jenom je více cílován na nejchudší domácnosti. Navíc zvýhodňuje domácnosti samoživitelů a domácnosti se zdravotně postiženými členy. Tuto skutečnost můžeme vidět při porovnání modelové domácnosti 1+1 a 2+1. Obdobně jako u přídavku na dítě platí, že vlivem růstu příjmů z ekonomické aktivity (za nezměněných legislativních podmínek) vidíme pozvolný pokles hranice příjmu, při které domácnost ztrácí na dávku nárok. Změnu opět můžeme vidět po roce 2007, kdy došlo k úpravám koeficientu poměřujícího příjem domácnosti k životnímu minimu. Sociální příplatek byl zrušen k 31. 12. 2011, po tomto datu není již v modelu sledován.

tabulka č. 23:

Vývoj hodnoty příjmu [jako % průměrné mzdy], kdy typová domácnost ztrácí nárok na sociální příplatek

	SILC
	2000	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	2013
1+0	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x
2+0 (0% AW)	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x
1+1	86	83	80	75	71	67	64	56	46	44	43	x	x	x
2+1 (80% AW)	46	38	34	28	22	21	11	5	0	0	0	x	x	x
2+3 (80% AW)	91	81	76	68	58	53	00	00	00	00	00	x	x	x

Pozn: "x" znamená, že tato proměnná není pro tento typ domácnosti sledována; "L" znamená, že domácnost nemá na dávku nárok, ani když sledovaný příjem je 0% AW; "H" znamená, že domácnost ztrácí nárok dávku, jen když sledovaný příjem je vyšší než 200 % AW

pramen: vlastní zpracování

50

Třetí sledovanou nepojistnou sociální dávkou je příspěvek na bydlení, který má domácnostem pomoci s hrazením zvýšených nákladů na bydlení. Vybrané domácnosti bydlí ve vlastnickém bydlení v obci s 50 tisíci obyvatel. Do roku 2006 je nárok na tuto NSD dán výší rozhodného příjmu domácnosti do 1,6 násobku jejího ŽM. Opět zde pozorujeme vliv růstu příjmů z ekonomické aktivity na snižující se úroveň rozhodného příjmu, při které domácnost ještě může uplatnit nárok na příspěvek na bydlení. Změnu v tomto trendu lze pozorovat po roce 2007, který je pro oblast sociální politiky klíčový. V případě příspěvku na bydlení je změněn systém nároku na dávku a výpočet výše dávky, kdy jsou porovnávány skutečné náklady na bydlení s normativními náklady na bydlení (každoročně stanovovány vyhláškou MPSV) s 30 % (35 % pro Prahu) příjmů domácnosti. Od roku 2008 tak můžeme vidět nárůst příjmů, kterého může domácnost dosáhnout, aniž by ztratila na dávku nárok. Klíčovou roli v přiznání dávky hrají náklady na bydlení a normativní náklady na bydlení. Z důvodů zjednodušení analýzy jsou tyto náklady položeny sobě rovny. Změny v tabulce (příjem) proto do značné míry souvisí s předpokladem, že náklady na bydlení rostly u sledovaných domácností stejným tempem, jako rostly normativní náklady. Tento předpoklad však nemusí být chybný, normativní náklady jsou totiž odvozovány od skutečných nákladů na bydlení.

tabulka č. 24:

Vývoj hodnoty příjmu [jako % průměrné mzdy], kdy typová domácnost ztrácí nárok na příspěvek na bydlení

	SILC
	2000	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	2013
1+0	57	55	53	50	47	45	44	43	45	52	56	63	67	73
2+0 (0% AW)	98	94	90	86	80	80	74	65	69	76	80	87	93	103
1+1	86	83	80	75	71	67	64	60	70	80	85	94	99	108
2+1 (80% AW)	46	38	34	28	22	21	11	3	21	31	36	46	52	66
2+3 (80% AW)	91	81	76	68	58	53	43	20	36	57	63	77	83	101

Pozn: "x" znamená, že tato proměnná není pro tento typ domácnosti sledována; "L" znamená, že domácnost nemá na dávku nárok, ani když sledovaný příjem je 0% AW; "H" znamená, že domácnost ztrácí nárok dávku, jen když sledovaný příjem je vyšší než 200 % AW

pramen: vlastní zpracování

Poslední analyzovanou NSD jsou dávky sociální potřebnosti (po roce 2007 dávky hmotné nouze – příspěvek na živobytí a doplatek na bydlení). Tyto dávky jsou určeny pro nejchudší domácnosti, jak můžete vidět i v následující tabulce, kdy na dávky sociální potřebnosti mají nárok domácnosti jedinců/ samoživitelů (domácnosti 1+0 a 1+1) nebo domácnosti s jedním nízkým příjmem (domácnost 2+0). Změnou nastavení v roce 2007 vzniká nárok na dávky hmotné nouze i domácnostem s více dětmi (2+3), což do značné míry souvisí s růstem nákladů na bydlení této domácnosti. Vlivem růstu příjmů z ekonomické aktivity můžeme až do roku 2012 vidět u všech výše zmíněných domácností pokles prahových hodnot příjmu pro nárok na dávku, který se ale vlivem růstu hodnot ŽM v roce 2012 zastavil.

51

tabulka č. 25:

Vývoj hodnoty příjmu [jako % průměrné mzdy], kdy typová domácnost ztrácí nárok na dávky sociální potřebnosti nebo dávky hmotné nouze

	SILC
	2000	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	2013
1+0	28	27	26	25	23	23	22	36	33	31	31	30	32	32
2+0 (0% AW)	51	48	47	44	42	41	38	57	52	49	48	47	50	50
1+1	35	33	32	30	29	28	27	45	46	44	43	42	45	45
2+1 (80% AW)	L	L	L	L	L	L	L	L	L	L	L	L	L	L
2+3 (80% AW)	L	L	L	L	L	L	L	21	26	21	19	17	24	24

Pozn: "x" znamená, že tato proměnná není pro tento typ domácnosti sledována; "L" znamená, že domácnost nemá na dávku nárok, ani když sledovaný příjem je 0% AW; "H" znamená, že domácnost ztrácí nárok dávku, jen když sledovaný příjem je vyšší než 200 % AW

pramen: vlastní zpracování

Na závěr této subkapitoly je rozebrán graf, který který se primárně nezabývá vlivem NSD na domácnosti. Na druhou stranu dobře dokumentuje vliv NSD na příjmy domácností s dětmi. Celá tato studie ukazuje, že NSD v uplinulých letech ovlivňují příjmovou situaci domácností. Výzkumnou otázkou je, jak se tento vliv mění v čase. Platí, že NSD více ovlivňují domácnosti s dětmi, na které jsou většinou cílené. Graf proto srovnává příjmovou situaci 4 domácností, kde dvě a dvě domácnosti jsou si podobné ve svých příjmech z ekonomické aktivity. Jedna z „párové“ domácnosti ale děti má a druhá nikoliv. Graf prezentuje, jak se skutečnost, že domácnost má nezaopatřené děti, promítá do příjmové situace této domácnosti. Daná skutečnost je srovnána s domácností, která děti nemá. Při hodnocení vývoje tohoto srovnání je potřeba vzít v potaz, že nejenom NSD ovlivňují příjmy domácnosti. Svůj vliv má též vývoj nastavení daňového systému, zejména z pohledu prorodiných opatření.

graf č. 4:

Vývoj podílu čistých příjmů podobných si domácností s dětmi a bez dětí

52

Pozn: děti mají 8 let (resp. 10 a 8 let). Pracovní příjem je 60 % průměrné mzdy (resp. 60 a 80 %)

pramen: vlastní zpracování

Graf ukazuje, že vlivem růstu příjmů z ekonomické aktivity v letech 2000 až 2007, přičemž ty rostly u domácnosti s dětmi i bez dětí stejně, dochází ke snižování nároku a výše NSD domácností s dětmi. V uvedeném období se tedy čistý příjem domácnosti s dětmi i bez dětí zvyšuje, v případě domácností bez dětí ale rychleji. Proto se v uvedeném období poměr příjmů snižuje. Výjimkou je zde rok 2005, kdy došlo k nahrazení odečitatelné položky na dítě daňovým zvýhodněním. Změna trendu je patrná po roce 2007, což je ale u modelových domácností dáno zejména růstem nákladů na bydlení a na to reagujícího příspěvku na bydlení a případně dávek hmotné nouze.

3.5. Analýza na primárních datech statistických šetření

Posouzení vlivu NSD na příjmovou situaci domácností bude provedeno s využitím primárních dat statistických šetření Mikrocensus (šetření 1988, 1992, 1996 a 2002) a šetření SILC (šetření 2005-2012). Při posuzování těchto šetření je třeba pamatovat, šetření proběhlo v roce, který je uveden v záhlaví tabulek, ale příjmová situace domácností je hodnocena jeden rok zpět (např. šetření SILC 2012 hodnotí příjmovou situaci domácností za celý rok 2011).

Tato analytická část studie je rozdělena do následujících tří částí:

- V první části ukazujeme demografický vývoj společnosti (počet dětí, vývoj typů rodin). Je tomu tak proto, aby čtenář měl představu, jak se česká společnost vyvíjela za posledních 25 let, jak se měnil rozsah působnosti NSD,

- V druhé části sledujeme vývoj ekonomického postavení rodiny v čase, zajímá nás též komplexní působení NSD na chudobu domácností,

- Tento komplexní pohled je potom analyticky rozebrán v poslední části. Zde jednak ještě uvádíme souhrnný vliv NSD na domácnosti s dětmi, poté ukazujeme působení jednotlivých NSD na chudobu domácností.

3.5.1. Základní demografické ukazatele rodiny v čase

Při hodnocení vývoje demografické situace domácností můžeme v následující tabulce vidět rostoucí počet domácností, který je výsledkem rostoucího počtu domácností bez dětí. Na druhé straně ale též vidíme, že po roce 1989 nastal pokles domácností s dětmi, který se však v roce 2000 zastavil. V důsledku těchto změn se poměr domácností s dětmi a domácností bez dětí za posledních 25 let zásadně změnil.

53

Počet domácností s dětmi a bez dětí [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Domácnosti s dětmi	1 666	1 607	1 591	1 487	1 449	1 439	1 444	1 431	1 445	1 453	1 446	1 440
Domácnosti bez dětí	2 138	2 229	2 231	2 567	2 564	2 589	2 599	2 651	2 671	2 697	2 734	2 815
Domácnosti celkem	3 805	3 836	3 822	4 054	4 013	4 028	4 043	4 082	4 116	4 150	4 181	4 255

pramen: vlastní zpracování

V návaznosti na předchozí tabulku, která ukázala snižující se váhu domácností s dětmi, může též sledovat změnu struktury typů těchto domácností. Podíl úplných rodin na domácnostech s dětmi poklesl z cca 90 % v roce 1988 na 80 % po roce 2002. Adekvátně tomu ve stejném období narostl podíl neúplných rodin z cca 10 % na 20 %. Po roce 2002 můžeme vidět ustálený vývoj, který se vychyluje maximálně v rozmezí 1-2 %. V roce 2012 je tedy 83% domácností rodin úplných a 17% rodin neúplných.

tabulka č. 27:

Počet domácností s dětmi v členění podle druhu domácnosti [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Čistá úplná rod.	1 241	1 153	1 130	996	1 207	1 003	979	967	976	1 009	995	995
Smíšená úplná rod.	242	260	248	200		211	237	235	240	206	209	193
Čistá neúplná rod.	145	139	157	224	237	164	167	168	158	164	178	176
Smíšená neúpl. rod.	38	54	57	63		58	58	56	65	69	58	69
Nerodinná domácn.	0	0	0	4	5	3	4	5	6	5	6	6
Domácnosti celkem	1 666	1 607	1 591	1 487	1 449	1 439	1 444	1 431	1 445	1 453	1 446	1 440

pramen: vlastní zpracování

Obdobné výsledky lze vidět, pokud se na domácnosti s dětmi podíváme pohledem nezaopatřených dětí (viz následující tabulka). Většina dětí stále žije v rodinách úplných, ale můžeme vidět rostoucí podíl rodin neúplných. K největšímu nárůstu dochází do roku 2002. Jestliže v roce 1988 žilo 9 % dětí v neúplných rodinách, v roce 2002 je to již 17%. Po roce 2002 se situace stabilizovala a v roce 2012 v neúplných rodinách žije 15 % dětí.

54

Počet dětí v členění podle druhu domácnosti [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Čistá úplná rod.	2 278	2 048	1 987	1 735	2 015	1 724	1 661	1 655	1 673	1 716	1 706	1 690
Smíšená úplná rod.	358	376	348	269		294	326	314	330	279	301	279
Čistá neúplná rod.	221	206	240	335	328	232	247	252	235	251	265	252
Smíšená neúpl. rod.	51	72	72	80		80	76	73	77	83	74	92
Nerodinná domácn.	0	0	0	6	5	4	5	6	6	5	7	7
Domácnosti celkem	2 907	2 702	2 647	2 425	2 349	2 333	2 315	2 300	2 322	2 334	2 353	2 321

pramen: vlastní zpracování

Následující tabulka ukazuje, že mezi lety 1988 až 2012 dochází k nárůstu domácností pouze s jedním dítětem o 10 p.b. (z 40 % v roce 1988 na 50 % v roce 2012). Současně dochází k mírnému poklesu o cca 5 p.b. u xxxxx s dvěma dětmi (na 42 % v roce 2012) a poklesu o cca 3 p.b. u rodin s třemi dětmi (na 7 % v roce 2012).

tabulka č. 29 :

Počet domácností s dětmi v členění podle počtu dětí v domácnosti [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
1 dítě v rodině	662	705	719	704	683	676	706	692	709	704	704	716
2 děti v rodině	804	740	719	664	646	650	627	625	616	638	609	601
3 děti v rodině	173	140	129	93	106	96	94	97	104	94	110	99
4+ dětí v rodině	28	23	24	27	13	16	17	16	17	17	23	23
domácností celkem	1 666	1 607	1 591	1 487	1 449	1 439	1 444	1 431	1 445	1 453	1 446	1 440

pramen: vlastní zpracování

Obdobné výsledky pak ukazuje následující tabulka. Dle ní roste počet dětí žijících v rodinách s jedním dítětem a klesá počet dětí žijících v rodinách s dvěma a více dětmi. Porovnáme-li situaci roku 1988 se současností, v roce 2012 žije v rodinách s jedním dítětem cca 30 % dětí (nárůst o cca 8 p.b. oproti roku 1988), v rodinách s dvěma dětmi cca 52 % dětí (pokles o 3 p.b.), v rodinách se třemi dětmi cca 13% dětí (pokles o 5 p.b.) a v rodinách se čtyřmi a více dětmi žije cca 5 % dětí.

tabulka č. 30:

Počet dětí v členění podle počtu dětí v domácnosti [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
1 dítě v rodině	662	705	719	704	683	676	706	692	709	704	704	716
2 děti v rodině	1 607	1 480	1 438	1 327	1 292	1 300	1 254	1 251	1 231	1 275	1 218	1 203
3 děti v rodině	518	420	388	279	318	288	281	291	311	283	331	297
4+ dětí v rodině	120	98	102	115	55	68	74	66	71	72	101	106
domácností celkem	2 907	2 702	2 647	2 425	2 349	2 333	2 315	2 300	2 322	2 334	2 353	2 321

pramen: vlastní zpracování

55

3.5.2. Základní ukazatele ekonomického postavení rodiny v čase

Při posouzení ekonomické situace domácnosti používáme proměnnou disponibilní příjmy domácnosti dle EU. Tyto jde zaměnit za čisté příjmy domácnosti, které se skládají z příjmů z ekonomické aktivity, sociálních příjmů a ostatních příjmů. Domácnosti dělíme do (deseti) decilových skupin, přičemž při třídění do těchto skupin používáme dva třídící mechanismy založené na disponibilním příjmu domácnosti (dále jen ČP nebo pouze příjem). Prvním je výše příjmu na osobu, kde všechny osoby mají stejnou váhu. Tento třídící ukazatel je tradičně používán, např. ČSÚ podle něj dosud třídí domácnosti při prezentaci spotřebních vydání domácností. Druhým ukazatelem je příjem na spotřební jednotku (spotřební jednotka dle metodiky EU), kdy dětem a dospělým osobám mimo osobu v čele je dána menší váha, než osobě v čele domácnosti (osoba v čele domácnosti: 1; nezaopatřené dítě do 16 let: 0,3; každá další osoba:0,5). I tento ukazatel je tradičně používán, v posledních letech podle něj Eurostat určuje hranici chudoby a prezentuje statistiky o počtu osob ohrožených chudobou v jednotlivých zemích EU.

Použití různých ukazatelů k zatřídění do decilových skupin s sebou nese odlišné výsledky. Prostý přepočet na osoby povede u vícečlenných domácností k nižšímu třídícímu ukazateli, než pokud použijeme přepočet na spotřební jednotku. Rozdíl je tím větší, čím více členů má domácnost. Použitím třídícího ukazatele příjem na spotřební jednotku říkáme, že výdaje domácností souvisí s potřebou zajistit bydlení a statky dlouhé spotřeby, kde u vícečlenných domácností dochází k úsporám z rozsahu. Naopak výdaje převážně do statků a služeb denní potřeby, u kterých nedochází k úsporám z rozsahu, jsou nižší.

V důsledku použití přepočtu na spotřební jednotku jsou vícečlenné domácnosti přesouvány do vyšších decilových skupin a pravděpodobnost ohrožení chudobou u těchto domácností je nižší, než kdybych použili prostý přepočet příjmů na osobu. S ohledem na tuto skutečnost dále v textu prezentujeme zatřídění domácností s dětmi jak podle ukazatele příjmy na osobu, tak podle ukazatele příjmy na spotřební jednotku.

Následující tabulka ukazuje, že po roce 1988 roste o cca 50 % počet domácností s dětmi, které se nacházejí v 1. a 2. decilové skupině. Adekvátně tomu se snižuje počet domácností s dětmi v 3. až 8. decilové skupině. Současně ovšem v tomto období došlo k nárůstu počtu domácností s dětmi, které se nacházejí v dvou 2 nejbohatších decilových skupinách, v posledních letech jejich počet stagnuje na cca 10 % všech domácností s dětmi.

56

tabulka č. 31:

Počet domácností s dětmi v členění podle decilových skupin [třídění: ČPP na osobu; v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
1. decil	184	327	339	348	305	319	325	303	307	309	298	306
2. decil	216	241	264	300	289	276	277	270	276	288	286	286
3. decil	230	169	165	203	197	185	182	178	161	167	167	189
4. decil	228	141	127	126	119	123	113	121	121	122	125	120
5. decil	235	119	123	100	89	95	99	115	105	118	100	107
6. decil	220	138	122	96	95	97	106	107	111	91	104	115
7. decil	180	124	131	77	104	98	107	101	119	103	116	92
8. decil	000	000	000	102	106	108	92	88	82	88	100	81
9. decil	49	118	106	81	78	75	74	83	90	89	77	73
10. decil	16	92	87	55	67	62	70	65	74	77	74	70
domácností celkem	1 666	1 607	1 591	1 487	1 449	1 439	1 444	1 431	1 445	1 453	1 446	1 440

pramen: vlastní zpracování

V případě rovnoměrného rozložení by se v prvních dvou decilových skupinách mělo nacházet přesně 20 % nezaopatřených dětí. Následující tabulka a graf ukazují, že tento podíl je v realitě mnohem vyšší. Mezi rokem 1988 až 2002 se zvýšil z 30 % na cca 50 % všech dětí. Po roce 2002 se tento podíl stabilizoval a je konstantní na úrovni 50 %. Současně došlo k poklesu podílu dětí ve 3. až 6. decilové skupině.

tabulka č. 32:

Počet dětí v členění podle decilových skupin [třídění: ČPP na osobu; v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
1. decil	402	663	700	666	588	627	619	590	605	599	604	610
2. decil	450	438	472	519	517	471	481	483	489	521	510	497
3. decil	454	293	270	322	308	304	285	285	260	271	266	290
4. decil	425	234	205	192	171	192	175	183	190	179	203	183
5. decil	400	191	187	154	137	142	145	169	151	166	138	152
6. decil	332	210	182	139	133	139	148	145	152	123	141	156
7. decil	241	190	186	107	155	135	142	135	154	138	146	124
8. decil	129	203	175	138	146	141	130	113	110	118	132	113
9. decil	55	157	145	110	99	98	99	111	117	118	111	101
10. decil	18	125	124	78	95	84	92	87	94	102	103	94
domácností celkem	2 907	2 702	2 647	2 425	2 349	2 333	2 315	2 300	2 322	2 334	2 353	2 321

pramen: vlastní zpracování

57

graf č. 5:

Relativní počet dětí ve vybraných decilových skupinách [třídění: ČPP na osobu]

pramen: vlastní zpracování

Rozdělení domácností a dětí mezi jednotlivé decilové skupiny je při použití jiného třídícího mechanismu (přepočet na spotřební jednotku dle EU) mnohem rovnoměrnější (viz následující dvě tabulky a graf). Přesto lze opět konstatovat, že v nejnižších decilových skupinách je dnes zastoupení dětí o cca 10 p.b. vyšší, než v roce 1988. Současně ale platí, že po roce 2005 můžeme vidět mírný pokles podílu, který vystřídal velký nárůst v předchozím období. Obdobný proces ve sledovaném období pak nastal v případě podílu dětí nacházejících se v 3. až 6. decilové skupině. Podíl dětí, které se nacházejí v nejvyšších 4 decilových skupinách, je po roce 2002 téměř konstantní (cca 37-38 %).

tabulka č. 33:

Počet domácností s dětmi podle decilových skupin [třídění: ČPP na spotřební jednotku; v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
1. decil	22	83	126	205	204	189	189	156	153	167	164	163
2. decil	87	106	112	157	131	147	126	113	110	114	121	125
3. decil	172	124	132	141	117	115	132	115	101	121	121	127
4. decil	232	136	149	110	141	123	121	111	129	127	130	125
5. decil	248	177	188	139	130	121	131	163	157	160	146	139
6. decil	243	198	196	156	149	152	157	186	179	162	166	164
7. decil	227	210	197	174	169	175	176	172	181	173	170	168
8. decil	193	200	179	160	153	165	164	163	150	146	152	151
9. decil	151	200	160	130	137	141	124	123	145	128	137	143
10. decil	92	175	153	116	120	111	125	129	141	154	138	135
domácností celkem	1 666	1 607	1 591	1 487	1 449	1 439	1 444	1 431	1 445	1 453	1 446	1 440

pramen: vlastní zpracování

58

tabulka č. 34:

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
1. decil	32	140	235	358	363	345	340	273	289	305	313	305
2. decil	154	194	213	283	220	256	219	203	193	200	228	225
3. decil	339	225	237	232	212	202	220	207	185	220	205	220
4. decil	451	247	268	198	228	217	209	200	216	213	220	212
5. decil	469	305	325	226	228	199	216	268	257	272	244	213
6. decil	434	341	322	244	231	247	245	299	291	266	271	259
7. decil	385	350	308	273	253	267	266	262	284	253	260	256
8. decil	302	327	274	251	230	238	240	237	209	203	213	222
9. decil	218	314	235	188	207	205	179	170	206	188	192	209
10. decil	123	261	230	173	175	155	180	182	194	215	208	201
domácností celkem	2 907	2 702	2 647	2 425	2 349	2 333	2 315	2 300	2 322	2 334	2 353	2 321

Počet dětí v členění podle decilových skupin [třídění: ČPP na spotřební jednotku; v tis.]

pramen: vlastní zpracování graf č. 6:

Relativní počet dětí ve vybraných decilových skupinách [třídění: ČPP na spotřební jednotku]

pramen: vlastní zpracování

3.5.3. Analýza vývoje komplexního vlivu nepojistných sociálních dávek na chudobu domácností

V další části této kapitoly se zabýváme chudobou domácností a vlivu NSD na ni. Pro tento účel nás zajímá, kolik je chudých domácností (osob, dětí) ve společnosti a kolik by jich potenciálně mohlo být, kdyby NSD neexistovaly (nenavyšovaly disponibilní příjem domácností). Počet (případně podíl) chudých domácnosti je opět sledován mezi lety 1988 a 2012.

Pro ukazatel chudoby jsou použity dvě metody:

1. První metodou je vztah disponibilního příjmu domácnosti k úrovni životního minima domácnosti. Charakter dat neumožňuje posuzovat disponibilní příjmy k částce

59

živobytí domácnostosti. Místo toho ČSÚ každé domácnosti přiřazuje její adekvátní hodnotu životního minima.

2. Druhou metodou, které pro stanovení ohrožení domácností chudobou používá i Eurostat, je vztažení ekvalizovaného disponibilního příjmu domácnosti k hranici příjmové chudoby. Ta je definována jako 60% příjmovému mediánu za všechny osoby ve společnosti. Tím se zjistí, jestli domácnost, resp. její členové, jsou ohroženi chudobou – tzv. at risk of poverty rate, dále AROP. Blíže jsou obě dvě metody vysvětleny metodologické části této kapitoly.

Dle vztahu k chudobě jsou sledovány tři kategorie domácností:

1. Domácnosti, které jsou chudé i po vyplacení NSD. Jedná se o tytéž domácnosti, které v případě ukazatele AROP za ohrožené chudobou eviduje i Eurostat.

2. Domácnosti, které byly chudé pouze před NSD. V případě těchto domácností můžeme konstatovat, že systém NSD tyto domácnosti z chudoby dostal.

3. Domácnosti, které dnes chudé nejsou a na které by zrušení systému NSD nemělo z pohledu ohrožení chudobou vliv.

Výsledky jsou prezentovány za domácnosti celkem, domácnosti bez dětí a domácnosti s dětmi. Toto tradiční třídění je doplněno ještě o údaje za domácnosti s třemi a více dětmi, jelikož se ukazuje, že právě tyto domácnosti jsou chudobou ohroženy více.

Při prohlížení tabulek a grafů by měl čtenář věnovat zvýšenou pozornost faktu, že životní minimum domácnosti je stanoveno jako nepodkročitelná hodnota disponibilního příjmu domácnosti. Z pohledu sociální politiky je proto ideálním výsledkem po průchodu domácnosti sociálním systémem stav, kdy počet chudých domácností (s příjmem pod jejich životním minimem) je nulový. Dodejme, že z pohledu české sociální politiky, je to i stav chtěný, jelikož nastavení příjmově testovaných dávek je takové, že každá domácnost má nárok na příjem alespoň ve výši ŽM27.

Z tohoto důvodu se může jevit jako překvapivé, že podle dat statistických šetření existují domácnosti, jejichž příjmy jsou nižší, než jejich životní minimum. Existuje přitom několik důvodů, proč tomu tak je. Prvním jsou existující limity statistických šetření, kdy používaná data jsou z výběrového šetření, kdy ze strany domácností může docházet k určitému (úmyslném, či neúmyslnému) zkreslování jejich příjmové situace. Druhým hlavním důvodem je skutečnost, že od roku 2007 existuje několika- úrovňová garance příjmů domácnosti, kdy „částka živobytí osoby“ může nabývat hodnot mezi existenčním a životníma minimem. Součástí reformy byla i skutečnost, že nově je ŽM vztaženo pouze k osobám v domácnosti, již se nepočítá s částkou na domácnost.

Dopad redefinice ŽM od roku 2007 lze pozorovat v datech SILC počínaje rokem 2008. Autoři studie se domnívají, že pro účely další analýzy to představuje jisté komplikace:

- přerušuje se časová řada. Při hodnocení vývoje je třeba období do roku 2007 hodnotit separátně od vývoje po roce 2007,

- reforma zásadně znesnadňuje využití ukazatelů založených na počtu domácností (osob) pod hranicí ŽM domácnosti k analýzám sociální situace domácností. Dle

27 Oblast stanovení "životního minima" domácnosti byla od 2007 reformována. Vliv této reformy je rozebrán v dalším textu.

60

logiky sociálního systému je pouze obtížně představitelné, aby se domácnost po sociálních dávkách nacházela pod životním minimem. Tato situace přesto může nastat tehdy, když některým členům domácnosti byla stanovena částka živobytí nižší, než je částka ŽM. Charakter mikrodat ze statistických šetření ovšem neumožňuje tyto skutečnosti rozlišit,

- hodnota ŽM domácnosti od roku 2007 nezohledňuje náklady na bydlení. Z pohledu níže prezentovaného ukazatele se proto může stát, že domácnost sice není není chudá ani před ani po NSD, ale v okamžiku zaplacení nákladů na bydlení je její disponibilní příjem nižší, než je hodnota jejího ŽM. Tento problém s měřením by šel odstranit způsobem, kdy by vůči ŽM nebyl posuzován celkový disponibilní příjem domácnosti, ale pouze její reziduální příjem, vzniklý odečtením nákladů na bydlení (viz. Xxxxxx, Xxxxxxxx, 2012). Pak bychom ŽM domácnosti poměřovali s reálnými spotřebními možnostmi domácnosti po zaplacení výdajů spojených s bydlením. Použití tohoto konceptu ale s sebou nese jiné tři problémy. Prvním z nich je otázka, jak konstruovat ukazatel chudoby před rokem 2007, kdy platila dvousložková definice ŽM. Druhým problémem je otázka, jestli a jak v konceptu reziduálního příjmu zohledňovat skutečnost, kdy domácnost je chudá z důvodu, že skutečné náklady na bydlení jsou vyšší než „přiměřené náklady“ na bydlení, jejichž výši neznáme. Konečně posledním problémem je určité interpretační omezení nově vzniklého ukazatele, kdy veškeré dosud prezentované ukazatele (s výjimkou výše citovaného článku) pracují s „tradiční definicí“ chudoby. Z výše uvedených důvodů jsme se v analýze rozhodli použít tradiční koncept měření chudoby a necháváme na zadavateli výzkumu, aby případně vznesl požadavek na provedení dodatečných výpočtů chudoby podle ukazatele jiného.

Následující tabulky a graf sumarizují vývoj počtu a podílu chudých domácností dle vztahu k životnímu minimu mezi roky 1988 až 2012. Zatímco v roce 1988 byl podíl chudých domácností před NSD u domácností s dětmi a bez dětí téměř shodný – cca 6 %, po roce 1989 se snížil podíl chudých domácností bez dětí a naopak tento podíl vzrostl u domácností s dětmi. Po roce 2007 (v datech počínaje SILC 2008) dochází k poklesu počtu chudých domácností k hranici 1-4 %. Tento pokles je dán vlivem redefinice ŽM a byl již diskutován v textu výše.

tabulka č. 35:

Počet domácností s dětmi podle chudoby – vztah k životnímu minimu [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	30	83	68	97	88	67	64	14	9	15	13	10
Chudá jen před NSD	83	205	126	163	125	118	96	69	53	57	43	48
Nikdy chudá	1 553	1 320	1 398	1 227	1 236	1 254	1 284	1 347	1 383	1 381	1 390	1 382
Celkem	1 666	1 607	1 591	1 487	1 449	1 439	1 444	1 431	1 445	1 453	1 446	1 440

pramen: vlastní zpracování

61

tabulka č. 36:

Počet domácností bez dětí podle chudoby – vztah k životnímu minimu [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	136	27	13	36	44	45	38	18	11	9	12	11
Chudá jen před NSD	0	50	7	41	44	33	31	21	19	14	16	22
Nikdy chudá	2 003	2 152	2 211	2 490	2 476	2 511	2 530	2 612	2 641	2 673	2 707	2 782
Celkem	2 138	2 229	2 231	2 567	2 564	2 589	2 599	2 651	2 671	2 697	2 734	2 815

Pozn.: NSD jsou nepojistné sociální dávky dané tabulkou z kapitoly 3. Chudá domácnost má čistý disponibilní příjem nižší, než je hodnota ŽM.

pramen: vlastní zpracování

graf č. 7:

Vývoj podílu chudých domácností před a po NSD – vztah k životnímu minimu

Domácnosti bez dětí Domácnosti s dětmi

pramen: vlastní zpracování

62

tabulka č. 37:

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	7	21	18	16	18	15	12	3	1	3	4	3
Chudá jen před NSD	39	54	34	28	26	25	21	12	16	14	16	14
Nikdy chudá	154	88	101	75	75	72	78	99	103	95	113	105
Celkem	201	163	153	120	120	112	111	113	120	112	133	122

Počet domácností s 3+ dětmi podle chudoby – vztah k životnímu minimu [v tis.]

pramen: vlastní zpracování graf č. 8:

Vývoj podílu chudých domácností s 3+ dětmi před a po NSD – vztah k životnímu minimu

pramen: vlastní zpracování

Poměrně zajímavá (a známá) je skutečnost, že podíl chudých domácností roste s počtem dětí v domácnosti. Jak ukazuje předcházející tabulka a graf, v případě domácností s třemi a více dětmi hrají nepojistné sociální dávky poměrně výraznou roli v redukci chudoby. Zatímco v letech 1996-2006 byla každá třetí domácnost s 3+ dětmi před NSD chudá, po NSD se tento podíl snížil o více než polovinu. Co je však zarážející, je skutečnost, že i po roce 2007 (redefinici ŽM) zůstává cca 15 % domácností chudých i po NSD. Skutečný podíl domácností s 3+ dětmi, které po zaplacení nákladů na bydlení nemají příjem ve výši ŽM, bude zřejmě podstatně vyšší.

Následující tabulky reprodukují výše uvedené tabulky a grafy a ukazují počet a podíl osob, žijících v domácnostech, které považujeme za chudé. Tabulky jenom potvrzují výše učiněné závěry pro domácnosti. Počet chudých osob je vyšší u domácností s dětmi než u domácností bez dětí, po roce 2007 výrazně klesne počet osob v chudých domácnostech a NSD se výrazným způsobem podílejí na redukci počtu osob žijících v chudých domácnostech.

63

tabulka č. 38:

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	108	308	259	343	309	252	242	52	28	54	48	42
Chudá jen před NSD	359	832	503	588	468	444	380	248	193	207	162	172
Nikdy chudá	5 949	4 994	5 252	4 528	4 554	4 649	4 762	5 031	5 159	5 095	5 136	5 071
Celkem	6 416	6 134	6 014	5 459	5 331	5 345	5 384	5 330	5 380	5 356	5 345	5 285

Počet osob v domácnostech s dětmi podle chudoby – vztah k životnímu minimu [v tis.]

pramen: vlastní zpracování tabulka č. 39:

Počet osob v domácnostech bez dětí podle chudoby – vztah k životnímu minimu [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	158	47	19	49	66	63	59	22	14	12	25	16
Chudá jen před NSD	0	68	11	73	75	64	51	32	30	22	23	35
Nikdy chudá	3 581	3 934	4 137	4 536	4 657	4 688	4 702	4 845	4 916	5 013	5 041	4 957
Celkem	3 739	4 048	4 168	4 658	4 797	4 815	4 811	4 899	4 960	5 047	5 089	5 008

pramen: vlastní zpracování

Téměř identické závěry stran chudoby vzhledem k oficiálně stanovenému ŽM za domácnosti celkem a za počty osob v chudých domácnostech lze učinit i v případě počtu dětí – viz následující tabulka. I v tomto případě můžeme hovořit o tom, že počty dětí žijících v chudých domácnostech jsou výrazně redukovány po zohlednění NSD. Počet dětí ohrožených chudobou je snížen o cca 60 % (do roku 2007). Po redefinici ŽM pouze 1 % dětí zůstává ohrožené chudobou.

tabulka č. 40:

Počet dětí podle chudoby – vztah k životnímu minimu [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	60	164	140	178	155	134	120	24	14	26	25	19
Chudá jen před NSD	213	427	266	294	244	229	192	127	110	113	95	99
Nikdy chudá	2 633	2 111	2 241	1 953	1 950	1 970	2 002	2 149	2 199	2 195	2 233	2 203
Celkem	2 907	2 702	2 647	2 425	2 349	2 333	2 315	2 300	2 322	2 334	2 353	2 321

pramen: vlastní zpracování

Následující tabulka ukazuje, ž problém s chudobou dětí je mnohem vyšší u neúplných domácností. I v tomto případě můžeme hovořit o tom, že počty dětí žijících v chudých domácnostech jsou výrazně redukovány po zohlednění NSD.

64

tabulka č. 41:

Počet dětí v neúplných domácnostech podle chudoby – vztah k životnímu minimu [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	27	56	52	67	53	47	52	15	6	7	9	3
Chudá jen před NSD	50	57	57	108	83	74	60	62	62	58	50	51
Nikdy chudá	194	165	203	240	179	191	211	248	244	269	281	290
Celkem	272	278	312	415	315	312	323	325	313	334	340	344

pramen: vlastní zpracování

Hodnoty předchozích dvou tabulek jsou dále prezentovány v grafu formou relativní četnosti. Můžeme vidět, že chudoba se ve větší míře týká dětí žijících v neúplných domácnostech, že NSD mají vliv na redukci počtu "chudých dětí" a že redefinicí ŽM došlo k (umělému?) snížení podílu "chudých dětí". Lze se přitom domnívat, že počet "chudých dětí" po NSD se po roce 2006 příliš neliší od situace mezi roky 1996 – 2006.

graf č. 9:

Vývoj podílu dětí žijících v chudých domácnostech před a po NSD– vztah k životnímu minimu

Domácnosti s dětmi Neúplná domácnost s dětmi

pramen: vlastní zpracování

Předcházející tabulky a grafy prezentovaly vliv NSD na chudobu domácností, osob a dětí z pohledu administrativně (státem) stanovené hranice chudoby, tedy vztah čistých peněžních příjmů k životnímu minimu domácnosti. Koncept absolutní chudoby má své opodstatnění, umožňuje ukázat příjmovou situaci domácnosti ve srovnání s hranicí nutného příjmu, která postačuje k zajištění objemu spotřeby v administrativně (expertně) stanovené výši. Hlavní nevýhody tohoto konceptu jsou v zásadě dvě. Zaprvé je pouze obtížné provést mezinárodní srovnání rozsahu a

65

struktury chudoby v důsledku skutečnosti, že (administrativně stanovená) hranice chudoby (životní minimum) je nastavena v každém státě jiným způsobem. Druhou nevýhodou, jak ukázal i příklad ČR, je situace, kdy se v určitém okamžiku změní metodika stanovení hranice životního minima. Pokud tato situace nastane, není možné vypočtené hodnoty chudoby vzájemně porovnat.

V další části textu jsou proto prezentovány údaje o rozsahu chudoby a vlivu NSD na ni s využitím konceptu relativní chudoby. Dle definice EUROSTATU je domácnost ohrožena chudobou, jestliže její disponibilní příjmy na spotřební jednotku jsou nižší než 60 % mediánové hodnoty za všechny osoby ve společnosti. Při stanovení chudoby se zde abstrahuje od spotřebních možností domácnosti, přihlíží se pouze k disponibilnímu příjmu, přičemž se předpokládá, že při samotné spotřebě je vícečlenná domácnost schopna realizovat tzv. úspory z rozsahu. Použití tohoto konceptu odstraňuje dva výše zmíněné nedostatky při měření chudoby pomocí administrativně stanovené hranice chudoby. Kritici tohoto konceptu na druhou stranu namítají, že ve skutečnosti neměří chudobu ve společnosti, ale míru příjmové diverzifikace. V dalším textu pomocí metodiky Eurostatu vyjádříme vliv NSD na počet chudých domácností, osob a dětí.

Celkový obrázek vlivu NSD na příjmovou situaci domácností bez dětí a domácností s dětmi ukazují následující dvě tabulky a následující graf. Xxxxx z nich, že po roce 1989 se snížil počet chudých domácností bez dětí a naopak narostl počet chudých domácností s dětmi. Nicméně podíl chudých domácností v obou dvou skupinách zůstává téměř konstantní od roku 2002, s určitou mírou volnosti hodnocení dokonce od roku 1996. Dalším zjištěním je skutečnost, že NSD nemají téměř žádný vliv na redukci počtu chudých domácností bez dětí. S výjimkou roku 1992 (což je blíže rozebráno v další subkapitole) je počet chudých domácností bez dětí po NSD i před NSD téměř totožný. Je to samozřejmě dáno podobou jednotlivých dávek skupiny NSD. Zcela jiná situace je ale u domácností s dětmi, kde NSD hrají zásadní roli ve snižování počtu chudých domácností. Z grafu se ovšem zdá (a následující subkapitola to i potvrzuje), že vliv NSD na redukci chudoby domácností s dětmi se zejména po roce 2002 snižuje (modrá plocha se zmenšuje).

tabulka č. 42:

Počet domácností s dětmi podle chudoby – vztah k relativní míře chudoby dle EU [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	59	77	126	183	212	193	187	162	152	166	173	163
Chudá jen před NSD	109	197	171	173	126	138	124	135	97	87	93	90
Nikdy chudá	1 498	1 333	1 294	1 131	1 111	1 108	1 133	1 134	1 197	1 199	1 181	1 187
Celkem	1 666	1 607	1 591	1 487	1 449	1 439	1 444	1 431	1 445	1 453	1 446	1 440

pramen: vlastní zpracování

66

tabulka č. 43:

Počet domácností bez dětí podle chudoby – vztah k relativní míře chudoby dle EU [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	535	284	256	164	215	220	210	260	254	247	268	261
Chudá jen před NSD	0	155	9	41	34	37	30	27	29	22	23	30
Nikdy chudá	1 603	1 791	1 967	2 362	2 315	2 332	2 359	2 364	2 389	2 428	2 443	2 524
Celkem	2 138	2 229	2 231	2 567	2 564	2 589	2 599	2 651	2 671	2 697	2 734	2 815

pramen: vlastní zpracování

graf č. 10:

Podíl chudých domácností dle dětí před a po NSD – vztah k relativní míře chudoby dle EU

Domácnosti bez dětí Domácnosti s dětmi

pramen: vlastní zpracování

Na rodinu s třemi a více dětmi lze nahlížet jako na rizikovou skupinu domácností z pohledu chudoby. V tomto případě lze konstatovat, že NSD byly účinným nástrojem zabraňujícím chudobě u těchto rodin. Podíl domácností s 3+ dětmi s příjmy pod životním minimem se po roce 1989 několikanásobně zvýšil. Vliv NSD na redukci chudoby u těchto domácností do roku 2002 přesahoval 50 %. Data říkají, že počet chudých domácností mezi roky 2002 a 2005 se podstatně zvýšil. V roce 2005 je to více jak 30 % ze všech rodin s třemi a více dětmi. Je přitom otázka, jestli je to dáno nepříznivou ekonomickou situací těchto domácností nebo se jedná o vliv možné chyby statistického šetření28. Autoři se domnívají, že vlivem zlepšujícího se stavu ekonomiky

28 V datech SILC 2005 odpovídá 35 tis. domácností ČR 36 vyšetřených domácností (VD), 21 tis. domácností odpovídá 31 VD a 61 tis. domácností odpovídá 67 VD. Diskuse k možné chybě se nachází v kapitole 3.3.

67

a vlivem úprav rodičovského příspěvku procento vícedětných domácností ohrožených chudobou (i po NSD) po roce 2005 klesá. Tento pokles se ale po roce 2008 zastavil.

tabulka č. 44:

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	7	10	25	25	38	33	30	24	29	31	35	30
Chudá jen před NSD	41	49	39	29	21	20	19	24	15	13	18	16
Nikdy chudá	152	103	89	65	61	60	62	66	76	67	80	75
Celkem	201	163	153	120	120	112	111	113	120	112	133	122

Počet domácností s 3+ dětmi podle chudoby – vztah k relativní míře chudoby dle EU [v tis.]

pramen: vlastní zpracování graf č. 11:

Podílu chudých domácností s 3+ dětmi před a po NSD – vztah k relativní míře chudoby dle EU

pramen: vlastní zpracování

V následujících dvou tabulkách lze vidět, že více jsou chudobou ohroženy osoby žijící v domácnostech s dětmi než v domácnostech bez dětí. V případě rodin s dětmi NSD redukovaly v roce 1988 počet osob ohrožených chudobou z téměř ¾. Tento vysoký podíl se snižuje na cca ⅓ v roce 2012. U osob žijící v domácnostech bez dětí jde o pouhé 1 % osob, které NSD pomáhají z chudoby.

68

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	187	260	455	641	743	703	703	582	560	599	644	608
Chudá jen před NSD	451	789	679	643	486	518	472	517	374	335	364	349
Nikdy chudá	5 778	5 086	4 880	4 175	4 103	4 125	4 208	4 231	4 446	4 422	4 337	4 328
Celkem	6 416	6 134	6 014	5 459	5 331	5 345	5 384	5 330	5 380	5 356	5 345	5 285

Počet osob v domácnostech s dětmi podle chudoby – vztah k relativní míře chudoby dle EU [v tis.]

pramen: vlastní zpracování tabulka č. 46:

Počet osob v domácnostech bez dětí podle chudoby – vztah k relativní míře chudoby dle EU [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	644	327	292	202	307	293	277	345	327	338	378	382
Chudá jen před NSD	1	193	14	91	78	87	61	45	47	35	36	47
Nikdy chudá	3 094	3 529	3 862	4 365	4 413	4 435	4 474	4 509	4 586	4 673	4 676	4 579
Celkem	3 739	4 048	4 168	4 658	4 797	4 815	4 811	4 899	4 960	5 047	5 089	5 008

pramen: vlastní zpracování

Poslední část této subkapitoly je věnovaná situaci nezaopatřených dětí a jejich ohrožení chudobou dle definice Eurostatu. V následujících dvou tabulkách a grafu můžeme vidět potvrzení již dříve vyslovených závěrů. A sice, že počet i podíl „chudých dětí“ po roce 1989 mnohonásobně vzrostl, po roce 2002 (resp. 1996) můžeme hovořit o stabilizaci podílu (na úrovni 12 – 15 %. Zatímco podíl „chudých dětí“ se za posledních 5 let moc nemění, mírně klesá podíl „chudých dětí“ v neúplných rodinách. A i když v absolutních číslech je vliv NSD na redukci chudoby dětí obdobný pro domácnosti s dětmi i neúplné rodiny s dětmi, z grafu se zdá, že proporčně mají NSD menší vliv právě u neúplných domácností s dětmi.

tabulka č. 47 :

Počet dětí podle chudoby – vztah k relativní míře chudoby dle EU [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	96	130	234	322	377	352	336	284	287	304	331	305
Chudá jen před NSD	258	401	346	316	242	255	227	255	174	161	175	174
Nikdy chudá	2 553	2 171	2 067	1 788	1 729	1 726	1 752	1 762	1 861	1 869	1 847	1 842
Celkem	2 907	2 702	2 647	2 425	2 349	2 333	2 315	2 300	2 322	2 334	2 353	2 321

pramen: vlastní zpracování

69

Počet dětí v neúplných domácnostech podle chudoby – vztah k relativní míře chudoby dle EU [v tis.]

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Chudá i po NSD	46	53	85	125	114	115	116	120	114	115	109	93
Chudá jen před NSD	56	61	60	94	47	48	48	49	25	25	29	27
Nikdy chudá	169	164	167	196	154	149	159	156	173	194	202	224
Celkem	272	278	312	415	315	312	323	325	313	334	340	344

pramen: vlastní zpracování

graf č. 12:

Vývoj podílu dětí žijících v chudých domácnostech před a po NSD – vztah k relativní míře chudoby dle EU

Domácnosti s dětmi Neúplná domácnost s dětmi

pramen: vlastní zpracování

3.5.4. Účinnost jednotlivých nepojistných sociálních dávek v boji s chudobou domácností s dětmi v čase

Zatímco předchozí části ukazovaly vliv NSD na redukci počtu chudých domácností, osob a dětí, v následující části je tento vliv rozebrán pomocí dříve definovaných analytických ukazatelů.

V první části ukazujeme celkový vliv NSD na redukci chudoby a příjmovou situaci domácností. Oproti předchozí části se zde zaměříme pouze na domácnosti s dětmi. Na základě předchozích analýz byla tato skupina domácností identifikována jako klíčová z hlediska působení NSD. Právě u tohoto typu domácností mají NSD zásadní význam

70

v boji s chudobou. Tato část studie je proto zaměřena na účinnost NSD v boji s chudobou dle definice EU, poté s chudobou dle ŽM.

Druhá část pak bude hodnotit inkrementální dopad jednotlivých NSD v boji s chudobou. V tabulkách jsou prezentovány výsledky za domácnosti celkem, domácnosti bez dětí a domácnosti s dětmi opět podle dvou výše definovaných metod vyjádření chudoby.

Pro připomenutí způsobu hodnocení účinnosti NSD je znovu uvedena následující tabulka. Jednotlivé indikátory byly blíže rozebrány a diskutovány v části metodologie (kapitola 3.2).

	V grafu	Definice
Ukazatel 1 [mld. Kč]	Plocha A	objem sociálních dávek, který chybí chudým domácnostem k tomu, aby jejich příjem i po NSD dosáhl alespoň životního minima (dle definice ČR nebo EU)
Ukazatel 2 [%]	1 - (XAT / XBT)	Podíl osob (nebo domácností), které byly sociálními transfery vytaženy z příjmové chudoby
Ukazatel 3 [%]	A / (A+B+C)	Průměrný podíl příjmů (z hodnoty hranice chudoby), který chybí domácnosti k tomu, aby po NSD nebyla považována za chudou
Ukazatel 4 [%]	(B+E) / (A+B+E)	Efektivnost redukce mezery chudoby, jako poměr mezi redukovanou chudobou po sociálních dávkách a celkovou chudobou před sociálními dávkami (měřeno objemem sociálních dávek)
Ukazatel 5 [%]	(B+E) / (B+E+D+G)	Cílenost sociálních dávek, jako poměr mezi objemem sociálních dávek redukujících chudobu a celkovými sociálními dávkami
Ukazatel 6 [%]	G / (B+E+D+G)	Neúčelovost sociálních dávek, jako poměr mezi objemem sociálních dávek, které získávají domácnosti, které nejsou chudé celkovými sociálními dávkami

Následující tabulka shrnuje výsledky efektivnosti NSD při potírání chudoby a ukazuje jejich vývoj v čase. Xxxxx z ní zejména následující:

Ukazatel 1

V letech 2008-2012 chybí ročně domácnostem s dětmi cca 8-10 mld. Kč k tomu, aby nebyly považovány za chudé. Může se to jevit jako ne příliš zásadní částka, kterou by ve veřejných rozpočtech bylo možné vyčlenit k redukci chudoby. Je třeba si ale uvědomit, tímto způsobem nelze daný údaj interpretovat z následujících důvodů: Aby došlo k úplné redukci chudoby domácností s dětmi, musely by být splněny následující dva předpoklady. Zaprvé by uvedená částka musela být velice přísně cílena na dotčené domácnosti. Toho lze při simulačním modelování dosáhnout poměrně snadno, v praxi je to však téměř nemožné. Zadruhé tento ukazatel předpokládá, že aby došlo k úplné redukci chudoby, nesmělo by toto cílení „dodatečné sociální dávky“ ovlivnit chování chudých domácností ani domácností, které se nacházejí blízko chudoby. Jde zejména o ztrátu iniciativy dotčených domácností zajistit si příjem s pomocí ekonomické aktivity. V případě analýzy jde opět o statické mikrosimulování, které nepředpokládá behaviorální dopady. Ty by však v realitě s určitostí nastaly. Při interpretaci tohoto ukazatele proto autoři doporučují zvláštní obezřetnost.

71

Ukazatel 2

Říká, jaký podíl osob, které by byly chudé bez NSD s právě pomocí NSD podařilo z chudoby vytáhnout. Od roku 1996 můžeme vidět klesající trend úspěšnosti NSD v boji s chudobou osob žijících v domácnostech s dětmi. Výjimkou je pouze rok 2008. V posledních 3 letech můžeme říci, že cca 36 % osob, které by žily v chudých domácnostech díky NSD z chudoby unikne.

Ukazatel 3

Jestliže ukazatel 1 vyčísluje celkovou potřebnou částku k redukci chudoby, ukazatel 3 říká, jaký tato částka dosahuje podíl na celkové částce, při které domácnost již není považována za chudou (mezera chudoby). V posledních 10 letech tak chudým domácnostem s dětmi chybí cca 19-26 % objemu prostředků, při kterých by již nebyly považovány za chudé. Tento poměr se přitom v posledních letech nezvyšuje, ale ani nesnižuje.

Ukazatel 4

Zdá se, že efektivnost redukce chudoby pomocí NSD po roce 1996 vytrvale klesá. V roce 2012 tak chudým domácnostem s dětmi (před příjmem NSD) nahradí NSD částku chybějící k úniku z chudoby pouze z 53,5 %.

Ukazatel 5

Pokud je nahlíženo na cílenost NSD, lze konstatovat, že po roce 1989 a zejména pak po zavedení testování SSP v roce 1996 se tato významně zvýšila. Po roce 2005 a zejména pak po roce 2007 vidíme skokový pokles cílenosti sociálních dávek. Je tomu tak proto, že příjmově testované dávky SSP již více zacílit na chudé domácnosti nelze a současně roste význam netestovaných dávek SSP, např. rodičovského příspěvku.

Ukazatel 6

Do určité míry doplňkovým ukazatelem k předchozímu je ukazatel 6. I on sleduje cílenost NSD, ale z opačného pohledu. Ukazuje, jaký objem NSD jde domácnostem, které ani po, ani před NSD nejsou ohroženy chudobou (z pohledu cílenosti jde o tu část NSD, která neslouží k redukci chudoby). I zde můžeme vidět pokles po roce 1989, NSD jsou ve velké míře vypláceny domácnostem, které nejsou ohroženy chudobou. Po roce 2007 jeho hodnota opět roste a posledních 5 let se drží na stejné úrovni.

tabulka č. 49:

Efektivnost NSD při eliminaci chudoby z pohledu definice chudoby EU

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Ukazatel 1 [mld. Kč]	0,28	0,78	2,58	4,92	8,38	7,44	8,29	8,25	8,86	10,33	10,09	9,51
Ukazatel 2 [%]	70,7	75,2	59,9	50,1	39,5	42,4	40,2	47,1	40,1	35,8	36,1	36,5
Ukazatel 3 [%]	12,7	18,2	19,5	18,4	24,2	21,5	22,4	24,1	25,2	26,6	24,2	23,8
Ukazatel 4 [%]	74,5	80,8	72,1	76,7	64,6	67,0	66,0	63,4	56,1	51,7	52,3	53,5
Ukazatel 5 [%]	7,1	14,6	25,7	44,8	41,0	41,5	40,4	29,2	26,9	27,4	27,7	29,2
Ukazatel 6 [%]	86,7	74,5	62,1	44,6	49,6	48,5	50,0	58,1	61,8	62,1	59,8	58,5

Pozn.: definice ukazatelů je uvedena v části metodologie – kapitola 3.2 pramen: vlastní zpracování

72

Obdobně můžeme posoudit účinnost eliminace chudoby pomocí NSD za situace, kdy chudoba je definována pomocí ŽM (viz. následující tabulka). V tomto případě je třeba připomenout, že důvodem pro stanovení ŽM je skutečnost, že sociální politika se obvykle snaží zabezpečit, aby se příjem osoby (domácnosti) po sociálních dávkách nenacházel pod hodnotou ŽM. Při zohlednění tohoto faktu lze proto napsat, že:

Ukazatel 1

Sledování ukazatele 1 téměř ztrácí smysl. Ideální situace (při abstrahování problematiky rozdílného nastavení částky živobytí osoby v rozmezí EM a ŽM) je taková, kdy ukazatel dosahuje hodnoty 0. Vypočtený ukazatel pak naznačuje, nakolik se k této hodnotě daří přiblížit, což vytváří základní podklad pro dodatečnou analýzu situací, kdy domácnost má příjem nižší než ŽM. Interpretační možnost ukazatele je dále omezena redefinicí ŽM od roku 2007.

Ukazatel 2

Obdobná komplikace nastává i v případě ukazatele 2. Jelikož by se v ideální situaci (definice viz bod výše) po NSD neměl příjem domácnosti nikdy nacházet pod hranicí ŽM, ukazatel by měl ideálně dosahovat 100 %. Opět, pokud nedosahuje, lze se ptát, v kterých případech tomu tak je a proč.

Ukazatel 3

Výše bylo zmíněno, že v ideálním případě by domácnost neměla mít příjem pod hranicí životního minima, resp. by se měla nacházet těsně pod ním. Může být proto překvapivé, že ukazatel 3 naznačuje, že chudým domácnostem s dětmi chybí cca 20 % příjmů k tomu, aby nebyly považovány chudé. A to dokonce i po roce 2007, kdy došlo k redefinici ŽM. Tento ukazatel sice nabývá vyšších hodnot, je třeba si ale uvědomit, že se týká pouze velmi omezeného počtu domácností. Dle tabulky č. 35 se v roce 2012 jedná asi o 10 tis. domácností s dětmi, což reprezentuje méně než 1 % ze všech domácností s dětmi. Vzhledem k určité chybovosti v oficiálních statistikách a vzhledem k jistým specifikům proměnné „disponibilní příjmy EU“ se lze domnívat, že vypovídací schopnost tohoto ukazatele je omezená.

Ukazatel 4

Obdobně jako ukazatel 2 by měl v „ideálním případě“ dosahovat 100 % hodnoty, stejně i ukazatel 4 by měl být ve výši 100 %. Vzhledem k tomu, že NSD zásadním způsobem přispívají k redukci chudoby (viz ukazatel 2 a tabulka č. 35), dosahuje i ukazatel 4 velmi vysokých hodnot (v posledních 5 letech přesahuje 90 %)

Ukazatel 5

Cílenost NSD není příliš velká. Na tomto ukazateli lze vidět, že NSD plynou zejména domácnostem, které nejsou chudé. S posunutím hranice ŽM v roce 2007 (v datech od SILC 2008) a výraznou změnou příjmově netestovaného rodičovského příspěvku došlo k podstatnému snížení hodnot tohoto ukazatele.

Ukazatel 6

Přirozeným doplňkem k ukazateli 5 je ukazatel 6, který ukazuje, že většina NSD jde domácnostem, které chudé nejsou.

73

tabulka č. 50:

Efektivnost NSD při eliminaci chudoby z pohledu ŽM

	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Ukazatel 1 [mld. Kč]	0,13	0,85	1,25	2,03	2,75	1,86	1,81	0,46	0,24	0,35	0,36	0,20
Ukazatel 2 [%]	76,9	73,0	66,0	63,2	60,2	63,8	61,2	82,8	87,5	79,2	77,2	80,6
Ukazatel 3 [%]	11,5	17,0	19,7	16,7	24,8	20,2	20,0	31,3	30,1	22,8	26,1	16,5
Ukazatel 4 [%]	83,4	81,4	78,4	86,4	79,7	83,6	85,0	90,2	93,3	90,5	88,3	93,6
Ukazatel 5 [%]	5,6	16,6	17,6	35,7	28,9	26,0	25,8	8,6	7,9	8,2	6,8	7,8
Ukazatel 6 [%]	89,2	72,4	71,8	53,2	61,7	63,4	65,1	83,5	85,4	84,2	86,7	85,3

Pozn.: definice ukazatelů je uvedena v části metodologie pramen: vlastní zpracování

V této části je hodnocen dopad jednotlivých NSD v boji s chudobou. Jedná se o 12 tabulek, které jsou členěny dle přítomnosti dětí, užité metodiky chudoby a postupného zapojování jednotlivých NSD. Přesné rozdělení tabulek je dle následujících proměnných:

- Domácnosti s dětmi, domácnosti bez dětí a domácnosti celkem. Význam má hodnotit zejména domácnosti s dětmi,

- Redukce chudoby s ohledem na státem stanovené ŽM a s ohledem na relativní míru chudoby dle definice EU

- Počet osob, které jsou chudé před NSD a jejich vývoj po „přidávání“ jednotlivých NSD. Toto ukazuje, jak se změní počet chudých osob v souvislosti s jednotlivými NSD. Tabulky ukazují počty v tisících osob, dále jsou vždy doplněny o relativní vliv jednotlivých NSD na redukci chudoby osob. V těchto tabulkách je součet za sloupec vždy 100 % (i když vlivem zaokrouhlování na celé číslo může být 99 % či 101 %).

Následující dvě tabulky ukazují vliv NSD u domácností s dětmi a při použití chudoby dle definice EU. Můžeme konstatovat následující skutečnosti o NSD:

- Zatímco před rokem 1989 hrály zásadní roli v redukci chudoby přídavky na děti, po roce 1989 a zejména pak po roce 1996 jejich význam klesá. Dle dat SILC 2012 se na redukci chudoby podílejí již jen 15 % ze všech NSD,

- Vliv přídavků na dítě je třeba posuzovat ve spojitosti se sociálním příplatkem (v případě dat SILC i zaopatřovacím příspěvkem). I vliv těchto dávek na redukci chudoby po roce 1996 klesá. Samotný zaopatřovací příspěvek (SILC 2012) má zanedbatelný význam pro redukci chudoby, údaje za dřívější roky proto ukazují zejména sociální příplatek, jehož výše byla postupně omezována,

- Význam naopak roste v případě rodičovského příspěvku, který se v posledních letech podílí téměř 2/3 na redukci chudoby osob v domácnostech s dětmi ze všech NSD,

74

- Možná poněkud překvapující je skutečnost, jak nízký vliv na redukci chudoby má příspěvek na bydlení. Je tomu tak ale proto, že tato dávka je poměrně úzce zacílena na nejchudší domácnosti, což se posléze ještě ukáže (viz tabulky č. 57 a 58) až bude posuzován vliv této dávky k redukci chudoby s ohledem na státem stanovené ŽM.

tabulka č. 51:

Účinnost sociálních dávek v redukci míry chudoby dle definice EU u domácností

Dávka	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Xxxxxxx před NSD	638	1049	1135	1284	1228	1221	1175	1099	934	934	1008	958
Rodičovský příspěvek		824	892	1122	1106	1029	988	801	696	725	768	727
Dávky pěst. péče				1119	1102	1025	984	797	694	725	759	717
Přídavky na děti	203	494	645	924	901	901	871	689	636	664	693	666
Sociální příplatek			522	825	870	847	817	641	610	643	686	655
Zaopatřovací přísp.
Příspěvek na bydlení			503	790	838	818	791	626	604	633	678	642
Příspěvek na dopravu			491	777	838
Porodné a pohřebné				770
Ostatní dávky SSP					000	000	000	618	593	627	674	642
Státní vyrov. příspěvek		301
Dávky soc. potřebnosti		269	485	660	768	729	737
Dávky hmotné nouze								607	589	620	672	632
Ostatní dávky = chudoba po NSD	187	260	455	641	743	703	703	582	560	599	644	608

s dětmi – počet chudých osob před NSD a vliv jednotlivých sociálních dávek [v tis.]

pramen: vlastní zpracování tabulka č. 52:

Účinnost sociálních dávek v redukci míry chudoby dle definice EU u domácností s dětmi – podíl na celkové redukci chudoby osob za jednotlivé NSD [v %]

Dávka	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Rodičovský příspěvek		28%	36%	25%	25%	37%	40%	58%	64%	62%	66%	66%
Dávky pěst. péče				1%	1%	1%	1%	1%	1%	0%	2%	3%
Přídavky na děti	96%	42%	36%	30%	41%	24%	24%	21%	15%	18%	18%	15%
Sociální příplatek			18%	16%	6%	10%	12%	9%	7%	6%	2%	3%
Zaopatřovací přísp.
Příspěvek na bydlení			3%	5%	7%	6%	5%	3%	2%	3%	2%	4%
Příspěvek na dopravu			2%	2%	0%
Porodné a pohřebné				1%
Ostatní dávky SSP					3%	2%	2%	1%	3%	2%	1%	0%
Státní vyrov. příspěvek		25%
Dávky soc. potřebnosti		4%	1%	17%	12%	15%	9%
Dávky hmotné nouze								2%	1%	2%	1%	3%
Ostatní dávky	4%	1%	4%	3%	5%	5%	7%	5%	8%	6%	7%	7%

pramen: vlastní zpracování

75

V případu domácností bez dětí je vliv NSD na redukci chudoby spíše zanedbatelný. Kupříkladu v datech SILC 2012 se po započítání NSD sníží počet osob v chudých domácnostech z původních 428 tisíc na konečných 382 tisíc. Pokles je o 46 tisíc, což je méně než 1 % osob žijících v domácnosti bez dětí. Největší zásluhu na redukci chudoby do roku 2007 dávky sociální potřebnosti. Po roce 2008 zase roste vliv příspěvku na bydlení. Podstatný je též vliv blíže nerozlišených dávek. Zásadní informací je ale fakt, že NSD nehrají téměř žádnou roli v redukci chudoby u domácností bez dětí.

tabulka č. 53:

Účinnost sociálních dávek v redukci míry chudoby dle definice EU u domácností bez dětí – počet chudých osob před NSD a vliv jednotlivých sociálních dávek [v tis.]

Dávka	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Xxxxxxx před NSD	645	519	306	293	384	380	337	390	374	373	414	428
Rodičovský příspěvek		519	306	293	384	380	337	390	374	373	414	428
Dávky pěst. péče				293	384	380	337	390	374	373	414	428
Přídavky na děti	644	515	304	292	384	380	337	389	374	373	414	428
Sociální příplatek			000	000	000	380	336	389	374	373	414	428
Zaopatřovací přísp.
Příspěvek na bydlení			303	289	374	379	334	382	372	370	411	419
Příspěvek na dopravu			302	289	374
Porodné a pohřebné				289
Ostatní dávky SSP					374	378	332	379	372	370	411	419
Státní vyrov. příspěvek		340
Dávky soc. potřebnosti		332	302	210	334	308	301
Dávky hmotné nouze								375	365	364	409	415
Ostatní dávky = chudoba po NSD	644	327	292	202	307	293	277	345	327	338	378	382

pramen: vlastní zpracování

76

Účinnost sociálních dávek v redukci míry chudoby dle definice EU u domácností bez dětí – podíl na celkové redukci chudoby osob za jednotlivé NSD [v %]

Dávka	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Rodičovský příspěvek		0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	2%	0%	0%	1%
Dávky pěst. péče				0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%
Přídavky na děti	63%	2%	11%	1%	0%	0%	0%	2%	0%	0%	0%	0%
Sociální příplatek			3%	0%	10%	0%	1%	0%	0%	0%	0%	0%
Zaopatřovací přísp.
Příspěvek na bydlení			8%	3%	3%	2%	4%	16%	2%	8%	7%	18%
Příspěvek na dopravu			3%	0%	0%
Porodné a pohřebné				0%
Ostatní dávky SSP					0%	1%	3%	7%	0%	0%	0%	0%
Státní vyrov. příspěvek		91%
Dávky soc. potřebnosti		4%	4%	87%	51%	80%	50%
Dávky hmotné nouze								9%	16%	17%	8%	10%
Ostatní dávky	37%	3%	70%	9%	35%	17%	41%	66%	80%	75%	85%	70%

pramen: vlastní zpracování

Informaci o vlivu jednotlivých NSD na redukci chudoby doplňují dvě tabulky za domácnosti celkem. Pro úplnost je uveden absolutní dopad na redukci chudoby domácností, nutno upozornit, že lepší vypovídající schopnost lze nalézt v dílčích tabulkách za domácnosti s dětmi a domácnosti bez dětí (viz. tabulka č. 51 a č. 53). Tabulka za domácnosti celkem je součtem těchto dvou. Relativní vliv jednotlivých NSD k redukci chudoby za domácnosti celkem je pak dána váženým průměrem dílčích tabulek za domácnosti s dětmi a bez dětí (viz. tabulka č. 52 a č. 54).

77

Dávka	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Xxxxxxx před NSD	1283	1568	1441	1577	1613	1601	1513	1489	1309	1307	1422	1386
Rodičovský příspěvek		1343	1198	1415	0000	0000	0000	1191	1070	1098	1181	1155
Dávky pěst. péče				0000	0000	0000	1322	1187	1067	1098	1173	1145
Přídavky na děti	848	1010	949	1216	1285	1282	1209	1078	1010	1037	1107	1094
Sociální příplatek			826	1117	1247	1227	1153	1030	983	1017	1100	1083
Zaopatřovací přísp.
Příspěvek na bydlení			806	1079	1211	1197	1125	1008	977	1004	1089	1062
Příspěvek na dopravu			793	1066	1211
Porodné a pohřebné				1059
Ostatní dávky SSP					1199	1183	1111	997	966	997	1085	1061
Státní vyrov. příspěvek		641
Dávky soc. potřebnosti		601	787	870	0000	0000	0000
Dávky hmotné nouze								982	953	985	1080	1046
Ostatní dávky = chudoba po NSD	831	586	747	843	1049	000	000	000	887	937	1022	990

Účinnost sociálních dávek v redukci míry chudoby dle definice EU u domácností celkem – počet chudých osob před NSD a vliv jednotlivých sociálních dávek [v tis.]

pramen: vlastní zpracování tabulka č. 56:

Účinnost sociálních dávek v redukci míry chudoby dle definice EU u domácností celkem – podíl na celkové redukci chudoby osob za jednotlivé NSD [v %]

Dávka	Mikrocenzus				SILC
	1988	1992	1996	2002	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Rodičovský příspěvek		23%	35%	22%	22%	32%	35%	53%	57%	56%	60%	58%
Dávky pěst. péče				0%	1%	1%	1%	1%	1%	0%	2%	2%
Přídavky na děti	96%	34%	36%	27%	36%	20%	21%	19%	14%	16%	16%	13%
Sociální příplatek			18%	14%	7%	9%	10%	9%	6%	6%	2%	3%
Zaopatřovací přísp.
Příspěvek na bydlení			3%	5%	6%	5%	5%	4%	2%	3%	3%	5%
Příspěvek na dopravu			2%	2%	0%
Porodné a pohřebné				1%
Ostatní dávky SSP					2%	2%	3%	2%	3%	2%	1%	0%
Státní vyrov. příspěvek		38%
Dávky soc. potřebnosti		4%	1%	26%	17%	24%	14%
Dávky hmotné nouze								3%	3%	3%	1%	4%
Ostatní dávky	4%	2%	6%	4%	9%	7%	11%	10%	16%	13%	14%	14%

pramen: vlastní zpracování

Následující tabulky používají metodiku měření chudoby dle vztahu k ŽM domácnosti. Opět je prezentován oddělený pohled na domácnosti s dětmi a domácnosti bez dětí, který poté je doplněn pohledem na redukci chudoby u domácností celkem.

78

Dávka	Mikrocenzus				SILC
	198 8	199 2	199 6	200 2	200 5	200 6	200 7	200 8	200 9	201 0	201 1	201 2
Xxxxxxx před NSD	467	1141	762	931	777	696	622	299	221	261	209	214
Rodičovský příspěvek		923	577	814	680	570	536	208	152	175	159	158
Dávky pěst. péče				811	676	569	534	208	151	174	154	155
Přídavky na děti	121	572	392	671	550	469	476	173	116	144	123	140
Sociální příplatek			316	601	489	469	425	136	87	110	107	133
Zaopatřovací přísp.
Příspěvek na bydlení			300	554	437	377	408	117	74	100	87	101
Příspěvek na dopravu			291	548	437
Porodné a pohřebné				546
Ostatní dávky SSP					425	373	400	110	74	100	87	101
Státní vyrov. příspěvek		353
Dávky soc. potřebnosti		321	284	358	319	265	265
Dávky hmotné nouze								74	43	60	63	46
Ostatní dávky = chudoba po NSD	108	308	259	343	309	252	242	52	28	54	48	42

Účinnost sociálních dávek v redukci míry chudoby vzhledem k ŽM u domácností s dětmi – počet chudých osob před NSD a vliv jednotlivých sociálních dávek [v tis.]

pramen: vlastní zpracování tabulka č. 58:

Účinnost sociálních dávek v redukci míry chudoby vzhledem k ŽM u domácností s dětmi – podíl na celkové redukci chudoby osob za jednotlivé NSD [v %]

Dávka	Mikrocenzus				SILC
	198 8	199 2	199 6	200 2	200 5	200 6	200 7	200 8	200 9	201 0	201 1	201 2
Rodičovský příspěvek		26%	37%	20%	21%	28%	23%	37%	36%	41%	31%	32%
Dávky pěst. péče				1%	1%	0%	0%	0%	0%	1%	3%	2%
Přídavky na děti	96%	42%	37%	24%	27%	22%	15%	14%	18%	15%	19%	9%
Sociální příplatek			15%	12%	13%	0%	14%	15%	15%	16%	10%	4%
Zaopatřovací přísp.
Příspěvek na bydlení			3%	8%	11%	21%	4%	8%	6%	5%	12%	19%
Příspěvek na dopravu			2%	1%	0%
Porodné a pohřebné				0%
Ostatní dávky SSP					3%	1%	2%	3%	0%	0%	0%	0%
Státní vyrov. příspěvek		26%
Dávky soc. potřebnosti		4%	1%	32%	23%	24%	35%
Dávky hmotné nouze								15%	16%	19%	14%	32%
Ostatní dávky	4%	1%	5%	2%	2%	3%	6%	9%	8%	3%	10%	3%

pramen: vlastní zpracování

Jak už bylo v předchozím textu zmíněno, v ideální situaci by hodnoty posledního řádku v tab. č. 57 byly nulové. Lze vidět, že v posledních letech se tomuto číslu domácnosti s dětmi blíží. NSD pomohou 80 % osobám žijících v domácnostech s dětmi z chudoby. Před rokem 1988 se na redukci chudoby nejvíce podílel přídavek na děti. Po rozšíření spektra NSD a s redukcí jeho výše význam této dávky (a dávek sociálního příplatku a zaopatřovacího příspěvku) klesá. Nárůst lze vidět naopak u rodičovského příspěvku,

79

dětmi. Dále lze vidět i významný vliv příspěvku na bydlení. Vlivem svého nastavení a vlivem deregulace nájemního bydlení vliv této dávky roste. Data dále ukazují, že vlivem nového nastavení dávek hmotné nouze došlo k poklesu vlivu této dávky na redukci chudoby (v roce 2012 ovšem vliv opět narostl).

Pro domácnosti bez dětí má stěžejní vliv v boji s chudobou příspěvek na bydlení a dávky sociální potřebnosti (posléze dávky hmotné nouze). Obě tyto dávky jsou cílené na nejchudší domácnosti ve snaze zabránit jejich propadu do chudoby. Opět lze v tabulce č. 59 a 60 vidět vliv nové právní úpravy těchto dávek na chudobu domácností. V roce 2012 po průchodu sociálním systémem, po vyplacení NSD, zůstává chudých pouze 16 tis. osob žijících v domácnostech bez dětí, což je méně než 1 % osob celkem žijících v ČR v domácnostech bez dětí.

tabulka č. 59 :

Účinnost sociálních dávek v redukci míry chudoby vzhledem k ŽM u domácností bez dětí – počet chudých osob před NSD a vliv jednotlivých sociálních dávek [v tis.]

Dávka	Mikrocenzus				SILC
	198 8	199 2	199 6	200 2	200 5	200 6	200 7	200 8	200 9	201 0	201 1	201 2
Xxxxxxx před NSD	158	114	31	122	141	127	110	54	44	34	48	51
Rodičovský příspěvek		114	31	122	141	127	110	54	44	34	48	51
Dávky pěst. péče				122	141	119	110	54	44	34	48	51
Přídavky na děti	158	112	30	118	141	119	109	54	44	33	48	51
Sociální příplatek			30	118	141	114	109	54	43	33	48	51
Zaopatřovací přísp.
Příspěvek na bydlení			29	117	131	106	106	50	41	30	33	44
Příspěvek na dopravu			29	117	131
Porodné a pohřebné				117
Ostatní dávky SSP					131	106	106	50	41	30	33	44
Státní vyrov. příspěvek		52
Dávky soc. potřebnosti		48	29	51	79	77	67
Dávky hmotné nouze								32	19	17	26	22
Ostatní dávky = chudoba po NSD	158	47	19	49	66	63	59	22	14	12	25	16

pramen: vlastní zpracování

80

tabulka č. 60:

Účinnost sociálních dávek v redukci míry chudoby vzhledem k ŽM u domácností bez dětí – podíl na celkové redukci chudoby osob za jednotlivé NSD [v %]

Dávka	Mikrocenzus				SILC
	198 8	199 2	199 6	200 2	200 5	200 6	200 7	200 8	200 9	201 0	201 1	201 2
Rodičovský příspěvek		0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%
Dávky pěst. péče				0%	0%	12%	0%	0%	0%	0%	0%	0%
Přídavky na děti	75%	3%	10%	6%	0%	0%	1%	0%	0%	6%	0%	0%
Sociální příplatek			0%	0%	0%	9%	1%	0%	1%	0%	0%	0%
Zaopatřovací přísp.
Příspěvek na bydlení			6%	1%	13%	11%	5%	10%	8%	13%	63%	21%
Příspěvek na dopravu			0%	0%	0%
Porodné a pohřebné				0%
Ostatní dávky SSP					0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%
Státní vyrov. příspěvek		88%
Dávky soc. potřebnosti		5%	1%	92%	69%	45%	75%
Dávky hmotné nouze								57%	75%	59%	32%	62%
Ostatní dávky	25%	3%	83%	2%	17%	22%	17%	33%	16%	23%	5%	17%

pramen: vlastní zpracování

Opět pro úplnost uvádíme i pohled na domácnosti celkem, větší vypovídají schopnost jako u předešlé metodiky (vztah chudoby dle EUROSTATU) nám podávají dílčí tabulky č. 57 až 60. Nejvýraznější vliv v boji s chudobou domácností mají v roce 2012 z cca 1/3 rodičovský příspěvek a dávky hmotné nouze, z cca 1/5 pak příspěvek na bydlení.

tabulka č. 61:

Účinnost sociálních dávek v redukci míry chudoby vzhledem k ŽM u domácností celkem – počet chudých osob před NSD a vliv jednotlivých sociálních dávek [v tis.]

Dávka	Mikrocenzus				SILC
	198 8	199 2	199 6	200 2	200 5	200 6	200 7	200 8	200 9	201 0	201 1	201 2
Xxxxxxx před NSD	625	1255	793	1053	918	823	732	353	265	295	257	265
Rodičovský příspěvek		1037	608	936	820	698	645	262	196	209	207	209
Dávky pěst. péče				933	816	688	644	262	195	208	202	206
Přídavky na děti	279	684	422	789	690	588	585	227	160	176	171	192
Sociální příplatek			346	719	630	506	533	190	130	143	155	184
Zaopatřovací přísp.
Příspěvek na bydlení			329	671	568	483	514	168	115	130	121	145
Příspěvek na dopravu			320	665	568
Porodné a pohřebné				663
Ostatní dávky SSP					556	479	505	161	115	129	120	145
Státní vyrov. příspěvek		405
Dávky soc. potřebnosti		369	313	408	398	342	332
Dávky hmotné nouze								106	62	77	89	69
Ostatní dávky = chudoba po NSD	266	355	278	392	375	315	300	73	42	66	72	58

pramen: vlastní zpracování

81

tabulka č. 62:

Účinnost sociálních dávek v redukci míry chudoby vzhledem k ŽM u domácností celkem – podíl na celkové redukci chudoby osob za jednotlivé NSD [v %]

Dávka	Mikrocenzus				SILC
	198 8	199 2	199 6	200 2	200 5	200 6	200 7	200 8	200 9	201 0	201 1	201 2
Rodičovský příspěvek		24%	36%	18%	18%	25%	20%	33%	31%	37%	27%	27%
Dávky pěst. péče				1%	1%	2%	0%	0%	0%	1%	3%	1%
Přídavky na děti	96%	39%	36%	22%	23%	20%	14%	12%	16%	14%	17%	7%
Sociální příplatek			15%	11%	11%	16%	12%	13%	13%	15%	9%	4%
Zaopatřovací přísp.
Příspěvek na bydlení			3%	7%	11%	5%	5%	8%	7%	6%	19%	19%
Příspěvek na dopravu			2%	1%	0%
Porodné a pohřebné				0%
Ostatní dávky SSP					2%	1%	2%	2%	0%	0%	0%	0%
Státní vyrov. příspěvek		31%
Dávky soc. potřebnosti		4%	1%	39%	29%	27%	40%
Dávky hmotné nouze								19%	24%	23%	17%	37%
Ostatní dávky	4%	2%	7%	2%	4%	5%	7%	12%	9%	4%	9%	5%

pramen: vlastní zpracování

3.6. Diskuse hlavních zjištění

Podle mezinárodních statistik (Eurostat) patří Česká republika k zemím s nejnižší mírou chudoby vůbec a velmi nízkou mírou chudoby rodin s nezaopatřenými dětmi. Současně ale platí, že objemem sociálních dávek cílených k rodinám s dětmi patří ČR k zemím s nejnižšími hodnotami. Je proto otázkou, nakolik je to dáno vysokou efektivností poskytovaných sociálních dávek nebo jestli roli hrají jiné faktory. Tato kapitola se proto zabývala vlivem nepojistných sociálních dávek na české domácnosti. Cílem bylo zjistit, k jaké proměně tohoto vlivu došlo za posledních 15 let. Vliv byl zkoumán jednak s ohledem na přínos NSD k čistému příjmu domácností a dále pak s ohledem na schopnost NSD redukovat chudobu.

V posledních 20 letech Česká republika zaznamenala demografickou změnu, která spočívala v poklesu porodnosti a v počtu dětí v domácnostech. Počty domácností s dětmi se v uvedeném období výrazně snížily. Tento trend byl více než kompenzován vývojem počtu domácností bez dětí. Ani v případě domácností s dětmi nebyl vývoj stejný pro všechny typy domácností. Zatímco v případě domácností s třemi dětmi došlo k jejich snížení ze 173 tis. v roce 1988 na 99 tis. v roce 2012, počet domácností s jedním dítětem se naopak v uvedeném období zvýšil z 662 tis. na 716 tis. Obdobný vývoj lze pozorovat i u jednotlivých typů domácností s dětmi. Zatímco počet čistých úplných rodin v uvedeném období poklesl z 1 241 tis. na 995 tis., počet neúplných rodin s dětmi se zvýšil ze 183 tis. na 245 tis.

Z pohledu sociálního vývoje lze říci, že po r. 1989 jsou domácnosti s dětmi více zastoupeny v nejnižších příjmových decilech. Naopak podíl domácností s dětmi v nejvyšších příjmových decilech nikdy nebyl výrazný, po r. 1989 se však téměř

82

zdvojnásobil (zejména pokud použijeme třídění podle příjmů na osobu). Tradičně silné zastoupení domácností s dětmi ve středních příjmových skupinách se proto po r. 1989 částečně vyprázdnilo.

I když se většina naznačených trendů odehrála do r. 2000 a po tomto roce lze pozorovat spíše drobné změny, lze si klást otázku, nakolik za uvedenou demografickou změnou stála proměna pro-rodinné politiky státu a zejména pak její dávkové části.

Předcházející kapitola si kladla za cíl zhodnotit dopad nepojistných sociálních dávek na domácnosti s dětmi (zejména, nikoliv však výlučně). Z hlediska metodologického se opírala o dva typy analýz.

Prvním typem byla analýza vývoje podílu NSD na čistém příjmu domácností. Pro tento typ analýzy byly definovány modelové domácnosti, pro které byly v letech 2000 až 2013 vypočteny NSD. Pro většinu české společnosti platí, že po r. 1989 se vytrvale zvyšuje její příjem (vyjádřeno např. růstem reálné výše průměrné mzdy). Zároveň ale změny sociální politiky v první polovině devadesátých let vedly k tomu, že nárok na rodinné sociální dávky je nově testován vůči příjmu. Týká se to zejména přídavku na dítě, což byla před r. 1989 dominantní dávka směrem k rodinám s dětmi, dále pak sociálního příplatku nebo příspěvku na bydlení. Současně platí, že reálná výše většiny NSD se snižuje, jelikož je jejich výpočet navázán na hodnotu životního minima. Souběžné působení výše uvedených skutečností (postupné bohatnutí domácností, které mají příjem z ekonomické aktivity, spolu s testováním sociálních dávek vůči pomaleji indexovanému životnímu minimu domácnosti) se projeví v tom, že podíl NSD domácností s dětmi se po r. 2000 vytrvale snižuje. Tuto skutečnost dále potvrdila analýza, která u modelových domácností hledala výši příjmu z ekonomické aktivity, pro který domácnost ztrácí nárok na jednotlivé testované sociální dávky. Ukázalo se, že pro všechny analyzované domácnosti s dětmi tato hodnota příjmu se v čase trvale snižovala. Zcela zásadní vliv na sledované domácnosti pak měla reforma Státní sociální podpory z r. 2008, kdy velká část domácností, vlivem parametrických úprav koeficientů pro výpočet nároku na dávky, ztrácí nárok na přídavek na dítě a sociální příplatek. Tyto dávky tak zcela ztrácí charakter prorodinné politiky a získávají spíše charakter chudinských dávek, jelikož jsou vypláceny pouze nejchudším domácnostem, většinou bez příjmů z ekonomické aktivity. Tato skutečnost je potvrzena zrušením sociálního příplatku, jehož funkci (u většiny domácností) přebraly dávky hmotné nouze.

Druhá polovina prvního desetiletí tohoto století je dále charakteristická dvěma dalšími změnami:

- Zaprvé došlo k expanzi rodičovského příspěvku se všemi pozitivními, ale i negativními dopady. Rodičovský příspěvek se stává dominantní (a fakticky jedinou) prorodinnou sociální dávkou, která v případě nejchudších domácností účinně zabraňuje chudobě (viz další provedené analýzy). V případě střední třídy tato dávka tvoří významný podíl na čistých příjmech domácností (viz. Xxxxxx, Xxxxxxxxxxx, 2011). Souběžně lze ale namítnout, že rodičovský příspěvek spolu s úpravou daňového systému sehrává jistou roli v nízké participaci matek dětí ve věku 1 - 3 roky na trhu práce. Dle statistik OECD, 2013 patří ČR spolu s Maďarskem a Slovenskem ke třem zemím s nejnižší mírou zaměstnanosti matek dětí do tří let.

- Druhou změnou, ke které v posledních 8 letech došlo, je růst nákladů na bydlení, způsobený růstem nákladů za energie a končící deregulací nájemního bydlení,

83

regionálně značně diverzifikovanou. Na tento vývoj reagoval příspěvek na bydlení (a změna dávek sociální potřebnosti na dávky hmotné nouze), jehož výše dnes odráží nejenom příjem domácnosti, ale i její skutečné náklady na bydlení. V případě modelových domácností proto v posledních letech výše NSD rostla rychleji, než byl růst příjmů z ekonomické aktivity.

Pokud výše uvedené skutečnosti u modelových domácností dáme dohromady, je možné prohlásit, že ve sledovaném období (zejména do roku 2008) se snižuje závislost domácností na NSD. Po r. 2008 pak opět dochází k mírnému nárůstu. Vliv NSD na domácnosti s dětmi je nejlépe dokladovatelný při porovnání čistých příjmů dvou stejných domácností, z nichž jedna se stará o nezaopatřené děti a druhá nikoliv. Oběma domácnostem sice v uvedeném období příjmy rostly, domácnostem bez dětí ale rychleji. Bylo tomu tak z důvodu, že na domácnost s dětmi působily dva protichůdné trendy – růst příjmů z ekonomické aktivity a pokles NSD – kdežto na domácnost bez dětí pouze růst příjmů z ekonomické aktivity.

Analýza na modelových domácnostech je komplikována revizí výpočtu životního minima (částky živobytí) domácnosti, ke které došlo v r. 2007. Jelikož od tohoto roku jsou některé NSD lépe provázány na změny nákladů na bydlení, není změna výše NSD ani tak dobrým indikátorem prorodinné politiky, jako spíš politiky boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení. Porušení trendu vývoje životního minima domácnosti a jeho výpočtu dále komplikovalo další typ analýz, který se zaměřil na vliv NSD na boj proti chudobě.

Druhým typem byla analýza vlivu NSD na schopnost redukovat chudobu a dílčí vliv této schopnosti pro jednotlivé sociální dávky s využitím mikrodat statistických šetření realizovaných ČSÚ za posledních 25 let. Analýza vlivu NSD na schopnost redukce chudoby byla posouzena s ohledem na dvě možné definice chudoby. Jednak s využitím životního minima (resp. částek živobytí) definovaného českou sociální politikou, jakožto ukazatele absolutní chudoby. A dále s využitím relativního ukazatele chudoby definovaného EUROSTATEM, v jehož případě je za chudou domácnost považována ta, jejíž příjem na spotřební jednotku je nižší než 60 % mediánové hodnoty příjmu za celou společnost.

Ukazatel absolutní chudoby, a možnosti její redukce s využitím NSD, se ukázal jako hůře interpretovatelný, zejména s ohledem na výše diskutovaný vliv změny výpočtu životního minima v r. 2007. Rovněž byl v tomto případě vliv NSD na redukci chudoby spíše zanedbatelný – jestliže v roce 2006 (SILC 2007) bylo před aplikací NSD chudých cca 11 % domácností s dětmi, po aplikaci NSD jejich podíl klesl na 4 %. Hned v příštím roce ale obě dvě prezentované hodnoty chudoby klesly na 6 %, resp. 1 %. Nelze se domnívat, že sociální situace domácností s dětmi se takhle zásadně meziročně vylepšila, spíše došlo k umělému snížení ukazatelů vlivem redefinice životního minima z r. 2007.

Naopak ukazatel relativní míry chudoby zachytil trendy chudoby a redukce pomocí NSD lépe. V případě domácností bez dětí lze říci, že po r. 1989 se zásadním způsobem snížila míra chudoby těchto domácností. Zatímco ještě v r. 1988 byla míra chudoby téměř 25 %, v posledních letech se vytrvale drží pod 10 %. Pro celé analyzované období (s výjimkou roku dat Mikrocensus 1992) je vliv NSD na redukci chudoby těchto domácností zcela zanedbatelný, posledních letech NSD redukují chudobu o cca 1 p.b.

Opačnou situaci a vývoj lze pozorovat u domácností s dětmi. Zatímco v r. 1988 bylo pouze 3 % těchto domácností ohroženo chudobou, v posledních 10 letech se tento

84

údaj pohybuje mezi 10 a 15 %. Rovněž můžeme hovořit o tom, že vliv NSD na redukci chudoby není nevýznamný, jakkoliv se zdá, že se v posledních letech vyčerpává. Výše uvedené hodnocení lze amplifikovat v případě domácností s třemi a více dětmi.

Analýza vlivu jednotlivých NSD na redukci chudoby ukázala, že největší vliv (zejména po roce 2005) má rodičovský příspěvek. Ten se v r. 2012 podílel na redukci chudoby z 66 %. Zásadní snížení vlivu redukce chudoby naopak zaznamenal přídavek na dítě (spolu se sociálním příplatkem). Jestliže v r. 1988 se tato dávka podílela na redukci chudoby z 96 %, při redukci počtu chudých osob o 435 tisíc, v r. 2002 to bylo již jen 46 % vliv (redukce chudých osob o 294 tisíc) a v r. 2012 již jen 18 % vliv (redukce chudých osob o 62 tisíc). V případě domácností s dětmi byl vliv ostatních NSD na redukci chudoby dle Eurostatu spíše zanedbatelný.

Mohlo by se proto jevit jako paradoxní, že i přes rostoucí snahu o cílenost některých dávek NSD, v hodnoceném období efektivita NSD v boji s chudobou klesá. Všechny výše provedené analýzy však shodně potvrdily, že je tomu tak jednak z důvodu, že vliv testovaných NSD na redukci chudoby je vzhledem k fiskální restrikci omezený a že rodičovský příspěvek není primárně cílený k redukci chudoby. Souhrnné ukazatele efektivnosti NSD v boji s chudobou proto naznačují, neúčelovost, nízkou cílenost, snižující se efektivnost redukce mezery chudoby a snižující se efektivnost boje proti chudobě.

Závěrem je proto možné si položit několik otázek:

- Jestliže analýzy naznačují, že NSD v uplynulých 20 letech měnily svou roli v prorodinné politice a politice boje proti chudobě, nebylo by vhodné tyto dvě role od sebe oddělit a definovat samostatně nástroje boje proti chudobě a nástroje podporující prorodinné chování domácností?

- NSD zaznamenaly v hodnoceném období fiskální restrikci. Výsledkem bylo pokles sociální situace domácností s dětmi. Nebylo by vhodné redefinovat cíle rodinné politiky, včetně částky na ni alokované a tuto politiku ve střednědobém horizontu naplňovat?

- NSD jsou pouze jedním z finančních nástrojů prorodinné politiky a politiky boje proti chudobě. Nebylo by vhodné při koncipaci tohoto nástroje postupovat v synergii s daňovými nástroji? Zvlášť za dnešní situace, kdy rozpočtový dopad daňového zvýhodnění na dítě několikanásobně převyšuje rozpočtový dopad přídavků na dítě.

- NSD i daňové instrumenty jsou jedním z nástrojů prorodinné politiky a politiky boje proti chudobě. Je třeba respektovat, že jejich možnosti v ovlivnění rodinné politiky nejsou nevyčerpatelné. Ukazuje se, že zásadní roli hraje též politika bytová, kterou nelze redukovat na politiku sociálních dávek. Jinou oblastí je politika služeb péče o děti, zejména ty nejmenší, ale nejenom je.

85

86

Č Á S T D R U H Á

4. Nepojistné sociální dávky a jejich technologie

Tato část obsahuje analýzy předmětných oblastí a na základě povedených analýz otevírá diskusi o nepojistných sociálních dávkách, jako dosud převažujícím nástroji hmotné podpory rodin s dětmi. Specifikuje přitom jejich výhody a nevýhody, možnosti a limity, které pramení ze samotné podstaty dávky jako finančního transferu, z limitů daných možnostmi predikce a rizik, které pramení ze způsobu projednávání návrhů. Text odráží zkušenosti z vývoje a existence dávek po roce 1990 s akcentem na období 2010.

Úvod, metodické vymezení

Tato část projektu zkoumá nepojistné sociální dávky v České republice jako jeden z nástrojů sociální politiky. Jejím obsahem je analýza jejich technologie a vyhledání a popis kritických a rizikových míst. Obsahuje zkušenosti z konfrontace koncepčních záměrů formulovaných při vzniku nepojistných sociálních dávek se zkušenostmi o jejich dalším "životě", změnách, problémech, ev. jejich zániku.

Metodický přístup – formulace kritických míst - je pojat ve smyslu plánovací metody tzv. kritické cesty. Tato metoda je zde chápana nikoliv ve smyslu časovém (co je třeba kdy realizovat, aby došlo ke splnění úkolu v termínu) ale ve smyslu kritických věcných řešení, které mají zaručit, že bude naplněn záměr autorů a zákonodárce, popř. které mohou – podle zkušeností - dokonce účel dávky zhatit. Účinnost a úspěšnost nepojistných dávek ve hmotné podpoře rodin, zkoumá jiná část projektu.

Tato část studie analyzuje především kritická místa pramenící z vlastního konceptu a řešení dávky a změn popř. deformací, realizovaných za dobu její existence.

Popis deformací a jimi vzniklých kritických míst, vyvolaných změnami, k nimž došlo v etapě legislativního procesu – tedy změn od návrhu autorů k výslednému dokumentu, jsou předmětem jiné části projektu. Zde je tento fenomén uveden jako jedno z rizik a kritických míst.

Nepojistné sociální dávky patří k významným nástrojům sociální politiky. Ne přímo objemem prostředků, které jsou jimi redistribuovány (cca 5,5 % státního rozpočtu), nýbrž zejména specifickou rolí, kterou plní v životech svých příjemců. Přes svou makroekonomickou bezvýznamnost jsou naopak velmi frekventovaným politickým a mediálním tématem, předmětem výrazné difamace obyvatel a propagačním hitem ve volbách. Diskuse o nich tvoří jakési jednoduché zástupné řešení závažných sociálních a ekonomických problémů jako jsou nezaměstnanost, zejména v regionálním pohledu, růst cen bydlení a neexistence sociálního bydlení, nezvládnutí integrace části romských komunit a vznik vyloučených lokalit, následky destrukce regionální

87

všeobecné správy (okresních úřadů) a přenesení výkonu státní správy do rukou samospráv a další.

Zvláštní pozornost je věnována organizačnímu zabezpečení systémů nepojistných dávek. Šlo a jde stále o problém vztahu státní správy a samosprávy (problém velmi limitovanému vlivu státu na výkon přenesené a samostatné působnosti) a o dokončený dlouhodobý strategický záměr resortu práce a sociálních věcí o vytvoření státního sociálního úřadu, resp. specializované regionální státní správy, která by v sobě zahrnula jednotlivé komponenty sociální pomoci, tak jak byla tato součást sociální ochrany obyvatel, kterou by měl zabezpečovat stát, původně koncipována (sociální prevence, sociálně právní ochrana, sociální služby, dávky pomoci v hmotné nouzi, dávky pro osoby se zdravotním postižením).

To jsou zhruba věcné směry, jimiž se práce na této části projektu orientuje. Předmětné téma má zvláštní problém. Jde často o informace popř. zkušenosti, které nejsou nikde v odborné literatuře zaznamenány a publikovány. Dávky byly koncipovány a problémy řešeny totiž procesně jen uvnitř decizního orgánu, nebo v procesu legislativní tvorby jak v rámci jednání o věcném záměru (dříve též zásady zákona) tak při jednání o paragrafovaných zněních, důvodových zprávách a nově i v rámci hodnocení dopadů regulace (dále jen "RIA" z angl. Regulatory Impact Assessment). Některé problémy těchto dávek byly vyvolány až změnami vzniklými dodatečně, až při projednávání a schvalování právních norem, a to aniž byly změny navenek nějak deklarovány a vysvětleny. Prostě bylo o změnách rozhodnuto v systému subordinace. Informace o těchto dějích a zkušenostech se přenášely ústně jako osobní know how a zkušenost tvůrců systémů.

Uvedené situaci v oblasti dokumentace odpovídala metoda výzkumné práce na této části projektu. V rámci sekundární analýzy byly čerpány informace ze zdrojů, které analyzují vznik a vývoj dávkových systémů, dále byly získány výpovědi přímých aktérů procesů okolo vzniku a vývoje dávek po roce 1990 a zejména po roce 2010. Výhodou bylo, že žádný z dokumentů v této oblasti nebyl nikdy vyhrazen pouze pro určitou skupinu osob, popřípadě spadal pod utajení.

I současní "správci" nepojistných dávek představovali významnou fokusovou skupinu a jejich znalosti a názory byly využity v podobě konzultací či rozhovorů. To bylo nezbytné proto, aby výstup práce byl zcela aktuální, nikoliv jen historizující, a pro správce dávek bezprostředně využitelný. Také proto, aby se informace o změnách v posledních letech (pro systém nepojistných dávek značně dramatických) staly součástí věcné analýzy a jako zdroj poznání pro legislativní práce do budoucna.

Text je koncipován tak, že je zpravidla nejprve uveden princip řešení (zásada, teze, tvrzení, zkušenost) a následně případná prezentace konkrétních příkladů z české popř. zahraniční praxe a podle potřeby je vedena diskuse.

Tato část si neklade primárně za cíl analyzovat vznik a vývoj nepojistných sociálních dávek, ale jak odpovídá zadání, poukázat na kritická místa s využitím informací o vybraných dávkách. Přitom lze připustit jistou didaktičnost, kterou má tato část splnit.

4.1. Vznik systému nepojistných dávek po roce 1990

K zásadní přestavbě systému nepojistných sociálních dávek v České a Slovenské Federativní republice, konkrétně pak v České republice, došlo po roce 1990 a to jako

88

součást celkových změn společenských poměrů. Pro úspěšnost této přestavby bylo významných několik stimulů a podmínek.

Byla to především reálná reformní situace, společenská poptávka po změně sociální politiky obecně, ale také reformní atmosféra, v níž bylo možné přicházet s novými řešeními a prosadit je. Taková situace – totiž možnost zásadních změn systému přichází (jak tvrdí pamětníci) zpravidla jen po válkách, revolucích a devastujících ekonomických krizích. Tato atmosféra se postupně vytrácela a v roce 1995 již neumožnila další významný krok – přijetí zákona o sociální pomoci.

Další významnou předností byla skutečnost, že v letech 1986 až 1989 byly ve Výzkumném ústavu práce a sociálních věcí realizovány analytické a koncepční práce směřující k reformě sociální politiky, které vyústily počátkem roku 1990 do materiálu s názvem Scénář sociální reformy. Oblast sociální politiky byla tak koncepčně připravena a k vlastní realizaci řady nových řešení mohlo být přistoupeno již v lednu 1990. K tomu napomohla i připravenost managementu na Federálním ministerstvu práce a sociálních věcí.

Prvním krokem popř. východiskem pro přestavbu systému sociálních dávek bylo provedení jejich "inventury". Šlo, pokud jde o systém, především o revizi zařazení dávek jako dávek pojistných a dávek nepojistných. Podstata obou těchto typů dávek se liší. Pojistnými se řeší jiné cíle než nepojistnými, jde o dlouhodobost, očekávatelnost událostí a situací, celoživotní sběr dat a peněz. Povaha nepojistných dávek je zpravidla jiná, jde o projevy státní politiky, cílené podpory vybraných skupin, projevy dobročinnosti nebo podpory. Z toho plynou jiné nároky na frekvenci realizace, způsob administrace, povahu dat a místo jejich sběru apod. Na rozdíl od dávek pojistných, které mají dlouhodobou dimenzi vzniku i realizace, mohou být nepojistné dávky zavedeny rychle a mohou být podle aktuální situace měněny i rušeny. To přináší mnoho výhod, ale i rizik.

Zatímco pojistné dávky jsou koncipovány především na objektivní bázi pojistné matematiky, u nepojistných dávek vstupuje "do hry" řada faktorů a vlivů objektivních i subjektivních, nutných srovnávání úrovní pomoci, životních nákladů a mezd, vymezení nároků a stanovení podmínek, možnosti substitučního nebo účelového chování i změny sociálně politické koncepce. Významným zdrojem informací je také empirie. Bez zvláštní nadsázky lze hovořit o této oblasti jako o alchymii, kde může každá nepřesně vložená substance vychýlit vývoj procesů jinam, než bylo zamýšleno.

Jednotlivé dávky vznikaly v Československé socialistické republice (stejně jako v jiných zemích) historicky v nejrůznějších situacích a byly realizovány v několika dávkových systémech, mnohdy bez jakékoli logiky, případně jen pro řešení okamžitého problému a potřeby. Popřípadě bylo postupováno tak, že k řešení takové situace byl prostě využit již existující administrativní systém. Budovat nový systém administrace je velmi náročné. Např. přídavky na děti byly součástí nemocenského pojištění, byly vypláceny na počátku pojištění zaměstnavatelem, nehledě na to, co bylo titulem pojištění. Šlo snad o riziko, že se děti narodí? V předchozím systému byl zaměstnavatel zpravidla identický se státem. V novém systému se jednalo soukromé subjekty, které měly nově (a nepřijatelně) disponovat s osobními (sociálními) údaji zaměstnanců. Nedořešeny zůstaly tehdy jen tzv. invalidní důchody z mládí stojící na hranici systémů pojistných a nepojistných dávek.

V minulosti zcela nahodile ad hoc tj. především podle okamžité potřeby, vznikaly různé účelové dávky (např. na podporu topení naftou, poté na nákup kamen na naftu,

89

poté na výměnu topení na naftu za jiné topení po ropné krizi apod.) Takových dávek existovalo cca 65. Tuto šťastnou možnost zásadní rekonstrukce dávkových systémů neměly země Evropské unie a podobný systémový chaos tam přetrvává a komplikuje různé komparace.

Inventarizace vedená cílem jednoznačně definovat podstatu těch či oněch sociálních transferů vedla k definování tří pilířů sociální ochrany obyvatel:

- sociální pojištění a quasi pojištění v oblasti politiky zaměstnanosti,

- státní sociální podpora zejména v oblasti rodin,

- sociální pomoc (sociální péče) jako poslední, do určité míry koncipovaná jako budoucí záchranná sociální síť.

Navržený nový systém měl blízko k obdobným systémům v zahraničí 29. Jednotlivé systémy byly definovány a nadále rozvíjeny takto 30:

- Sociální pojištění, představuje odložení části spotřeby (dobrovolné i povinné) na budoucí nejistou událost nebo situaci a v určitém rozsahu a po určitou dobu zachovává předchozí dosažený standard životní úrovně občanů. Představuje nejvýznamnější část sociální ochrany obyvatel.

- Státní sociální podpora je systém, jehož úkolem je přispět podporou příjmů k tomu, aby velké skupiny obyvatel, zejm. rodin s dětmi nepropadly do chudoby a mohly řešit konsensuálně dohodnuté sociální situace na společensky uznané úrovni. Jde o systém nárokových dávek akcentující podporu rodinám nacházejícím se v příjmovém pásmu nad životním minimem.

- Sociální pomoc je určena k zabezpečení základních životních potřeb v situaci absolutního nedostatku hmotných prostředků (hmotná nouze) nebo při situacích a událostech, kdy občané nejsou schopni zabezpečit své potřeby vlastním přičiněním ani s pomocí blízkých osob (sociální nouze).

Dalším významným a velmi pozitivním impulzem byla mise Světové banky, která se uskutečnila v závěru roku 1990 a v prvním pololetí roku 1991. Šlo o významnou misi, která analyzovala v průběhu 14 denního pobytu sociální systém, jeho možnosti kompenzovat sociální důsledky ekonomické transformace, jakož i makroekonomickou nákladnost sociálního systému, a to s ohledem na jednání o půjčce Structural Adjustment Loan (SAL). Mise významně ovlivnila další práce na sociální reformě a v zásadě podpořila základní záměry resortu práce a sociálních věcí v této oblasti. Zásadní pozornost byla v sociální oblasti věnována jednak makroekonomické dimenzi dávek pro podporu rodiny a dále optimálnímu fungování sociálních systémů. Mezi zásadní závěry, které byly vládou akceptovány, byl jednak požadavek "snížit reálnou hodnotu přídavků na děti", která tehdy byla a stále je ve srovnání s mezinárodním

29 Poslední síť, xx. Xxxx Xxxxx, Spolkový věstník práce, 1/2000: Sociální pomoc je "poslední sítí" v členitém systému. V Německu zachytí toho, kdo se z jakýchkoliv důvodů, vlastní či nevlastní vinou, ocitl v nouzové situaci, na níž se pomoc ze žádného z dosavadních systémů sociálního zajištění již nevztahuje.

30 viz: Xxxxx, P. – Xxxxxxx, M. – Xxxxxxx, M. Náklady na děti: přístupy a aplikace v sociální politice. Praha: Start - Nadace pro výzkum sociální transformace, 1995

90

standardem příliš vysoká"31, jednak bylo doporučeno vytvořit systém sociálních úřadů, schopný zabezpečit administraci dávek.

V závěrech mise byla obsažena i doporučení na valorizaci některých dávek, zejména byl podpořen rodičovský příspěvek jako dávka s řadou významných konsekvencí.

Akcentována byla koncepce Záchranné sociální sítě. Byl vysloven názor, že "politická odolnost obyvatelstva se zakládá na výkonnosti sociální sítě a její neexistence je významným faktorem pro případně zhroucení systému" 32.

V dubnu 1991 předložila federální vláda Federálnímu shromáždění zprávu o své sociální politice. Sociální politika plnila v té době dvě základní role - roli instrumentální a roli koncepční. Rolí instrumentální bylo zabezpečit politickou průchodnost ekonomické transformace, kompenzovat negativní sociální důsledky jednotlivých transformačních kroků, dbát aby nebyl překročen práh sociální únosnosti. Ten byl definován jako "hraniční mez rizika narušení sociálního smíru, do které je obyvatelstvo ochotno podporovat praktické kroky ekonomické reformy a disciplinovaně nést jejich případné negativní důsledky" 33.

Na počátku roku 1991 přijala federální vláda dokument "Záchranná sociální síť a přizpůsobování mzdových a sociálních příjmů vývoji životních nákladů" 34. Šlo o systém opatření, jimiž stát garantuje minimální životní úroveň při závažných sociálních situacích. Reálná úroveň měla respektovat vývoj životních nákladů. Za nejzávažnější nepříznivou sociální situaci se považovala ztráta zaměstnání, a proto řada opatření směřovala do zabezpečení zaměstnanosti, oblasti minimální mzdy a nominálních mezd, dále do zabezpečení sociálně potřebných občanů a rodin s dětmi, důchodců s nízkými důchody, ochrany bydlení, ústavní péče, nemocenského zabezpečení a dalších oblastí 35.

Přestože byla federální vládou přímo vyžádána a projednána, nestala se součástí následně publikovaného vládního dokumentu ta část ministerského návrhu předloženého federálním ministerstvem práce a sociálních věcí, která obsahovala "náměty na doplnění záchranné sociální sítě pro případ závažnějšího zhoršení životních a sociálních podmínek občanů".

Závěrem lze konstatovat, že sice tak mimořádné okolnosti pro reformu dávek zřejmě nenastanou, na druhé straně však je nesporné, že nepojistné dávky sehrály významnou roli v transformaci společnosti a jejich roli ani v současnosti ani pro budoucnost nelze bagatelizovat.

31 V hodnocení mise Světové banky se uvádí, že vysoké dětské přídavky v ČSFR jsou výsledkem špatné mzdové politiky v minulosti. Diferenciace ve mzdách umožní snížit nezbytnost obecně tak vysokých dávek a vůbec všeobecného systému rodinných přídavků, který vyžaduje přehodnocení. Současně ale podle propočtů prof. Holzmanna chybělo v rozpočtu na sociální péči cca 20 miliard Kčs, tj. asi 2% HDP (viz: Poslání Světové banky v ČSFR 1. 9. 1991 – část III – Sociální podpora str. 15 až 21).

32 Mise světové banky – informace pro ministra FMPSV 17. 12. 1990, Záznam Ing. Víška o jednání pro ministra.

33 Z projevu ministra práce a soc. věcí ČSFR X. Xxxxxxx na Semináři VŠE v říjnu 1991.

34 Hospodářské noviny, 26. února 1991.

35 Byly zvažovány takové situace jako rozklad ekonomiky a dopravy, rozklad měnového systému, ztráta hodnoty peněz a nutnost naturální realizace pomoci apod. Je třeba brát v úvahu, že v té době dosahovala inflace v některých transformujících se evropských zemích i 1 % denně a 250 % ročně apod.

91

4.2. Etapa tvorby koncepce (filosofie dávky)

Tvůrce musí na počátku prací odpovědět jednoznačně na otázky typu: proč, komu, co, jak, kdy, kým, za jakých podmínek a z jakých zdrojů.

Nepojistné sociální dávky jsou užívány nejčastěji pro krytí příjmového deficitu nízkopříjmových osob a zejména rodin při řešení konkrétní kritické situace, do které se osoby dostávají. Nepojistné dávky jsou používány i pro posílení koupěschopnosti uživatelů sociálních služeb – kde tvoří určitý zdroj jejich financování (příspěvek na péči), popř. de facto i v oblasti bydlení (příspěvek na bydlení a doplatek na bydlení.) Byly snahy využít těchto dávek i pro úhrady nákladů obyvatel ve zdravotnictví, které se většinou nebyly akceptovány.

Makroekonomická dimenze dávek – jako faktoru pro ovlivnění koupěschopné poptávky tam, kde jsou produkty nebo služby prodávány jako zboží, popř. financování jiných systémů, je obecně přehlížena a podceňována, přes svoji možnou stabilizační popř. rozvojovou kapacitu. (Financování systému "přes hlavu" oprávněného příjemce směřující adresně k úhradě skutečně vykonané služby).

Dále pak jsou nepojistné sociální dávky užívány při řešení specifických situací a zcela konkrétních potřeb osob závislých na péči jako je část seniorů nebo osob se zdravotním postižením, popř. k podpoře určitého chování příjemců např. v oblasti ochrany životního prostředí apod. Ty věcně nejsou předmětem této studie, popř. jen více méně marginálně, a to jen pokud jde o některá kritická místa jejich technologií.

Klíčové využití v oblasti podpory rodin směřuje ke krytí příjmového deficitu. Tento deficit může být reálný nebo potencionální (očekávatelný). Zásadně je pak možné je rozdělit na dávky směřující k prevenci vzniku takové situace (státní sociální podpora) tak v kurativě, tj. pokud již taková situace nastala (dávky pomoci v hmotné nouzi) 36. V oblasti hmotné podpory rodin se pak užívají také k podpoře společensky prospěšného jednání – např. v oblasti pěstounské péče (zákon o sociálně-právní ochraně dětí).

V různém rozsahu vyjadřují tyto dávky i určité "politiky" státu, např. politiku rodinnou

- politiku podpory rodiny. Toto vymezení skýtá možnost jiného strukturálního členění dávek směřujících do rodin. A to na dávky "prorodinné" a dávky tzv. "chudinské". Současné dávky pomoci v hmotné nouzi řeší přímo problém chudoby. Dávky státní sociální podpory obsahovaly jak prvky "rodinné politiky" tak "chudinské".

Dávky státní sociální podpory byly konstruovány tak 37, že buď vyjadřovaly princip solidarity rodin bezdětných (popř. již bezdětných) s rodinami pečujícími o nezaopatřené dítě nebo princip solidarity rodin s vyššími příjmy s rodinami s nižšími příjmy. Tyto principy tak tvořily dva základní, nosné prvky tohoto systému – prvek rodinné politiky a "chudinský" prvek.

V rámci systému státní sociální podpory byly tak vytvořeny dva typy dávek. Dávky "horizontální", které se poskytovaly plošně bez vlivu na výši příjmu, mezi které patřilo

36 viz: Xxxxxxxxx, Z. Estetika sociálního státu. Praha: GplusG, 1998. ISBN80-86103-14-5

37 viz: Analýza "chudinského prvku" v systému dávek státní sociální podpory a návrhy na převedení vybraných dávek státní sociální podpory do dávek sociální potřebnosti. Praha: Personnel Consulting, 2003.

porodné, rodičovský příspěvek, dávky pěstounské péče a pohřebné. Tyto dávky je možno označit za dávky obsahující rodinný prvek, tzn. že vyplývají pouze z titulu rodinného (nebo rodinu nahrazujícího) soužití, tedy bez ověřování příjmu a reakce na něj. Dávky tohoto typu jsou také nazývány dávkami univerzálními.

Na druhé straně byly v systému dávky vertikální, tzn. dávky, které se od příjmu odvozují a platí u nich princip – čím nižší příjem rodiny, tím vyšší je podpora, resp. výše dávky (samozřejmě s omezujícími limity). K těmto dávkám patřil přídavek na dítě, sociální příplatek, příspěvek na školní pomůcky a příspěvek na bydlení. Avšak jedině příspěvek na bydlení bylo možné ve své podstatě označit jako dávku skutečně obsahující pouze "chudinský" prvek, protože byl všem osobám, rodinám a domácnostem vyměřován stejně. U všech ostatních dávek vstupuje do posuzování částečně i prvek rodinný. Je otázkou, zda lze vždy identifikovat a rozdělit "chudinský prvek" od podpory rodiny, jako realizace určité (byť minimální) rodinné politiky.

Pokud jde o volbu řešení preventivních nebo kurativních, popř. jejich podílu na jednotlivých dávkách, je možno vycházet z toho, že preventivní řešení pokrývá zpravidla větší rozsah příjemců a je do určité míry nepřesné z hlediska zacílení. Řešení již vzniklé situace kurativou je konkrétní, adresné, individuální. Může ale nalézt a pokryt i další potřeby, které preventivní paušalizace nenajde. Individuální řešení přitom je významně nákladnější. V době realizace dávek poskytovaných v systému sociální potřebnosti byla jejich administrace cca 2,5 krát nákladnější než administrace systému státní sociální podpory.

Při volbě preventivních řešení pomoci prostřednictvím sociálních dávek je třeba odpovědět na otázku jejich povahy co do plošnosti. Má být podpořena celá ohrožená sociální či populační skupina, nebo se má prevence zaměřit především na skupiny přesněji vymezené, zvlášť ohrožené. Obrazně vyjádřeno "pokropit vodou celou zahradu nebo zalít jen zvlášť ohrožené plodiny". Obě řešení mají při zpravidla daném, popř. potřebném objemu vody (peněz) své výhody a rizika. Cílené opatření pro vybrané skupiny může oslabit ochranu ostatních skupin, na druhé straně všeobecné pokrytí nebude dostatečné pro zvlášť ohrožené sociální skupiny obyvatel. Nadměrná akcentace ochrany ohrožené skupiny poškozuje "normální" stav - normální rodiny, střední stav. Zabrání se propadu do chudoby, ale sesune se k ní více lidí 38.

Je třeba zvažovat logiku a důsledky různých tvrzení či východisek. Tak např. jasné tvrzení: "všem dětem bez ohledu na věk stejně" znamená menší podporu starších dětí, náklady na něž jsou vyšší. Slogan "podpoříme rodiny s malými dětmi" nese rizika v oblasti kvality populace a zneužití dávky jako zdroje příjmu. V zásadě to znamená používat také jiné cesty podpory.

Opakovaně se objevují kritiky, že sociální dávky jsou "špatně nastaveny" protože umožňují velké výplaty romským rodinám, event. osobám tzv. nepřizpůsobeným, a jsou nemotivující. Lze připustit, že v části romské society jsou sociální dávky akceptovány jako odměna za rození dětí a takový příjem je možno ovlivnit narozením dalších dětí. Zásadně ale není možné z toho vinit dávkový systém. Není možné vytvořit různé dávkové systémy pro odlišně se chovající entity, a to majoritu a

38 Ukázkou takové volby může být tzv. vánoční příplatek, který navrhlo FMPSV v roce 1991, a který měl být vyplacen všech dětem v hodnotě cca 2 mld Kč. Návrh si ale "osvojila" jedna politická strana a byl odmítán. Proto se podmínky návrhu zákona změnily tak, že by dávku obdržely jen děti, do jejichž rodiny byla v roce vyplácena alespoň 6 měsíců dávka sociální potřebnosti. Počet se zredukoval jen na "prokazatelně chudé děti" a částku 200 mil. Kč. Přesto nebyl návrh Federálním shromážděním přijat.

93

minoritu. Zásadní redukce a korekce takového dávkového systému s ohledem na situaci v části romské komunity, popřípadě na situaci s nepřizpůsobivými osobami, s platností pro majoritu by byla nepřijatelná, etnické či jiné vymezení je nemožné. Řešení je proto možné pouze v sociální práci s těmito komunitami. Nicméně lze vyslovit názor, že je třeba ocenit péči a ne jen fakt rození dětí 39.

Stávající koncept "soustředíme rodinnou podporu na rodiny sociálně ohrožené" slučuje dva aspekty (podporu rodiny a ochranu chudých) a co do podpory rodiny neadekvátně poškozuje středopříjmové, úspěšné rodiny, které na péči o děti vynakládají více. Poskytovat rodičovský příspěvek "bez ohledu na předchozí příjem" znamená, že pro ženy s vyšším příjmem (resp. již průměrným příjmem) má menší "hodnotu a atraktivitu" než pro ženu bez příjmu nebo s minimální mzdou. I odtud může vycházet zjištění, že čím vyšší vzdělání a tím i příjem žena má, tím méně má dětí. Při koncipování této dávky uspěl diskutabilní rovnostářský názor, že "stejná péče má znamenat stejnou odměnu".40

Určitá snadnost zavedení dávky vede k opakované tendenci, popř. pokusům využít tohoto typu dávky k řešení sociálních důsledků nezvládnutých makroekonomických nebo makrosociálních opatření, popř. neřešení problému v mainstreamu nějaké resortní politiky (např. bydlení nebo doprava osob se zdravotním postižením).

Projevuje se také ve snaze spojovat s čistě sociálním aspektem podstaty a logiky dávky i další záměry a cíle (např. placení nájemného, školní docházka, očkování dětí apod.). To přináší specifická rizika, kdy vedlejší podmínka může blokovat základní účel dávky 41. Může se dokonce stát taková bizarnost, že se nástroji sociální politiky řeší "jiné potřeby" státu či obce, systém dávek pak atrofuje a nakonec je předmětem kritiky, že je přebujelý.42

Řešení důsledků neschopnosti jiných resortů se může projevit také v tom, že hrozí riziko, že by příjemci dávek tvořili příliš velkou skupinu, resp. podíl obyvatel. To se týká například oblasti bydlení a deregulace nájemného. Resort práce a sociálních věcí zaujal v této věci stanovisko již v roce 1996 43, kdy uvedl zejména, že tempo deregulace nájemného a energií, a cen služeb souvisejících s bydlení musí být v souladu s vývojem peněžních příjmů z ekonomické aktivity a důchodů. Je nepřijatelný

39 V posledních cca 7 letech existence federace nebyly na základě nátlaku slovenských partnerů zvyšovány přídavky na děti s ohledem na riziko populačního růstu romské populace na Slovensku.

40 V oblasti nemocenského či důchodového pojištění pak specificky český extrémně rovnostářský přístup znamená, že čím větší příjem osoba má a čím více do systému pojištění přispívá, tím relativně větší pokles příjmu zaznamená v případě čerpání dávky.

41 Je to například zkušenost z příspěvku na bydlení. Jeho cílem bylo posílit příjmy rodin (občanů) s nízkými příjmy při fikci, že kdo má příjem do stanovené hranice, má problémy s úhradou nájemného. Nárok na dávku byl zatížen podmínkou potvrzení od majitele o uhrazení nájemného. Stávalo se, že uživatelé bytu vedoucí spory s majiteli bytu např. o problému služeb či oprav apod. byli neadekvátně znevýhodněni. Vlastník bytu jim totiž odmítl dát potvrzení a státní příspěvek na bydlení neobdrželi.

42 Jako příklad lze uvést události v roce 2013 v Ostravě. Ve snaze vytěsnit obyvatele domů v romském ghettu byl vysloven návrh odebrat jim doplatek na bydlení ze systému pomoci v hmotné nouzi. Vytěsnit je bylo třeba, protože na objekty jako na ubytovny není platná kolaudace a jsou v havarijním stavu. Přitom lze vyslovit podstatné otázky jako: jak může někdo živnostensky provozovat ubytovnu, která není zkolaudována (živnostenský a stavební úřad), platit nebo neplatit daně z příjmu (finanční úřad) a odebírat energie apod. (správci sítí). To je typický případ, kdy někdo chce řešit svůj problém (zásadní nepořádek) cestou poslední, a to je sociální politika.

43 viz: Základní přístup MPSV k sociálním aspektům souvisejícím s bydlením, dne17.12.1996

94

vysoký podíl domácností (nad 30 % až 40 %) závislých na sociálních dávkách na bydlení. Prohloubil by se negativní dopad na střední vrstvu, na kterou je v posledním období nejvíce dopadají důsledky ekonomické a sociální reformy. Nepřijatelné jsou (ale) rovněž neúměrně vysoké sociální dávky na bydlení pro menší počet domácností s nízkým příjmem, které by působily nivelizačně a demotivačně vzhledem k ekonomické aktivitě a k důchodovému pojistnému principu.

Postupné vytváření různých účelových dávek může vést nakonec k nepřiměřené "kumulaci výhod". Typické to bylo v oblasti podpory osob se zdravotním postižením - kumulace invalidního důchodu jako náhrady za nemožnost pracovat (!), mzdy za práci (!), daňové úlevy při zaměstnání, osvobození od poplatků, příspěvek na zakoupení, celkovou opravu a zvláštní úpravu motorového vozidla, příspěvek na provoz motorového vozidla apod. vedla k vytvoření neadekvátní situace podpořené navíc tím, že u různých výhod byl různě definován příjemce. Pak se stávalo, že dílčí opatření vytvořené (vylobované) pro malou skupinu se poté vztahovalo na statisíce lidí (např. tzv. vozíčkářů je v Česku do 40 tis., všech osob se zdravotním postižením cca 1 milion, popř. více.)

Jakkoliv je v tomto textu kritizováno spojování a uspokojování různých cílů a potřeb do sociálních dávek, v samotném smyslu sociální dávky jako nástroje sociální politiky není cizím prvkem, nýbrž musí být nutně prvkem imanentním mobilizace příjemce k práci, motivace k hledání dalších řešení a možností jak nebýt závislým na veřejné podpoře. Je to značně složitý, mimořádně významný problém, nic méně je nutné hledat cesty jak modifikovat systémy sociálních dávek tak, aby byly "employment friendly", tj. nejen neobsahovaly demotivační prvky k práci, ale motivovaly k přijetí zaměstnání, např. tak, že zvýhodňovaly ty, kteří tak postupují. Sociální dávka není jen transfér peněz ale je nástrojem sociální politiky. Takový přístup musí ale odpovídat reálné situaci, pokud jde o skutečnou možnost najít zaměstnání, a to s ohledem na stav nezaměstnanosti, její strukturu a místní reálie.

Nepojistné sociální dávky v oblasti kurativy musí trvale řešit problém sociální pasti, tj. problém konfliktu garance a motivace, kdy zákonem stanovené minimum příjmů nemůže být zabezpečeno prací a je proto pro určitou skupinu osob výhodnější nepracovat. Jde o celoevropský problém tzv. "working poor". Pracovník s nízkou kvalifikací a větším počtem dětí není velmi často schopen zabezpečit prací ani životní minimum rodiny. Z řady důvodů (potřeba dojíždění do zaměstnání, stravování mimo domov, apod.) je výhodnější stát se příjemcem sociálních dávek. Jedno z možných řešení je v bonifikaci pracujícího příjemce sociálních dávek, jehož výsledný disponibilní příjem by měl být vyšší než nepracujícího příjemce dávky. Například tím, že se část jeho příjmů nebude započítávat do kalkulace výše sociální dávky 44.

Rizika vznikají i při stanovení různých příjmových hranic pro nárok na dávku. Může docházet k účelovému snížení příjmu (popř. jen deklarací v dohodě se zaměstnavatelem) tak, aby hranice nebyla překročena a nárok na dávku byl získán. Tento problém sociální pasti je možné řešit "rozvolněním" horní hranice nároku dávky do širšího pásma, v němž se výše nároku postupně snižuje až k nule. Tento problém vyřešil dávkový systém státní sociální podpory, a to volbou takto působících matematických algoritmů. V jejich důsledku platil lineární princip: čím vyšší příjem, tím nižší dávka. Falšovat příjem nemělo smysl.

44 viz např. zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, § 9

95

Nepojistné sociální dávky jsou často předmětem politických zájmů a příslib jejich změn pravidelnou součástí volebních programů. A to oběma směry. Jde o přísliby zpřísnění systémů "jen na opravdu potřebné", neposkytování dávek těm, kteří je "zneužívají" nebo naopak přísliby rozšíření, posílení. Často jsou zcela kontradiktorní. Například teze "zvýšíme náročnost podmínek pro vznik nároku na dávky a snížíme počet pracovníků v této oblasti" (rozuměj byrokratů). Do jisté míry k této situaci došlo po změně orgánů pomoci v hmotné nouzi od 1. 1. 2012 (výplata dávek přešla z pověřených obecních úřadů a obecních úřadů obcí s rozšířenou působností na úřady práce). Bohužel řada takových příslibů, jak se v praxi prokázalo, je důkazem diletantismu a populismu.

Při tvorbě nepojistných sociálních dávek je nezbytné vzít v úvahu celý proces transferu finančních přerozdělovaných prostředků. Příjemce dávky může také být jen prostředníkem mezi příjemcem konečným, tj. místem kde skutečně skončí sociální dávky. Sociální dávka ze systému pomoci v hmotné nouzi "doplatek na bydlení" představuje transfer prostředků ze státního rozpočtu do rozpočtu obcí (v lepším případě) popř. do rukou soukromých majitelů ubytoven a bytů. Při všeobecně známém jevu extrémních nájmů v této oblasti jde o do budoucna neudržitelný stav. Ještě horší je pak situace, když se uskutečňuje téměř přímý transfer do rukou lichvářů nebo majitelů heren. Část prostředků u určitého typu heren se dokonce vrací přímo do státního rozpočtu – přes resort financí.

Tento příklad je jen ukázkou určité možné disparity mezi zájmy státu a obce. Pro koncept dávky je při volbě nositele její administrativy třeba analyzovat, jestli příslušný subjekt má zájem (ekonomický, politický) totožný se zájmem státu. Zcela konkrétně lze demonstrovat rozporné zájmy obce a státu v oblasti bytové politiky (před převzetím dávek pomoci v hmotné nouzi zejména v oblasti sociálně práce i nadále). Docházelo k určité schizofrenii obecního/městského úřadu. Obec má v této oblasti dva významné zájmy.

Prvním je efektivní hospodaření s bytovým fondem obce (bytový odbor). To znamená: získávat platby od nájemníků, vymáhat dluhy a podobně. Toto je zcela reálný a adekvátní ekonomický program samosprávy (bohužel i za cenu vytěsňování problémových osob na okraj měst, vznik ghett s dalekosáhlými důsledky).

Druhý zájem reprezentuje sociální referát, který ale (v zastoupení státu) vykonával státní správu v přenesené působnosti a měl dělat vše pro to, aby sociální dávkou, oddlužením a také např. pomocí zvláštního příjemce a sociální prací tytéž lidi v bytech udržel. A tím také zabránil jejich koncentraci ve vyloučených komunitách. Zájmy obou těchto pracovišť tak byly protichůdné. Protože podpora marginálních skupin nemá sympatie občanů a je politicky nebezpečná, je patrné, který z obou zájmů vítězil.

Byl tu navíc ještě specifický problém zájmu občana v situaci, kdy je nájemníkem obecního bytu. Bylo v pořádku, že majitel bytu věděl o jeho příjmových problémech a mohl zasahovat do sociální ochrany, kterou mu může poskytnout stát?

Rozporné je samozřejmě samotné nastavení vztahu státní správy a samosprávy v oblasti bytové politiky. Ta byla včetně bytového fondu svěřena do režimu samosprávné aktivity. Pak vzniká situace, kdy obec nastaví vysoké nájemné (také v ubytovnách) a stát zabezpečuje koupěschopnost občana sociální dávkou, která končí v rozpočtu obce. Přitom obec může tutéž situaci (tj. příjmovou nedostatečnost) řešit slevou na nájemném, nebo poskytnutím bytu s nižší výší nájemného. Není tu žádná

96

ekonomická motivace a veškeré důsledky existence chudoby nese stát. To se jeví být do budoucna neudržitelným 45.

Přitom možné řešení bylo formulováno v roce 2005 a zařazeno do návrhu zákona o pomoci hmotné nouzi. O snaze prosadit toto, pro stát významné řešení svědčí dokument připravený pro tehdejší pravidelně se konající koaliční jednání tzv. "K9".46.

Uvedený transfer státních prostředků cestou sociální dávky by mohl mít ale i žádoucí, cílený obsah. Tak například v roce 2006 na MPSV v pracovním pořádku připravený, ale nikým neprojednaný a nerealizovaný návrh na státní podporu školních uniforem mohl celou uvažovanou státní dotaci (cca 4 mld. Kč) de facto přesměrovat k záchraně českého textilního průmyslu, a to vedle mimořádně významného efektu v boji proti sociálnímu vylučování dětí ve školách podle značky oděvu. Obdobný dvojitý efekt by mohl být příspěvek na rodinnou rekreaci realizovanou na území ČR na tuzemský cestovní ruch apod.

Nepojistné sociální dávky mají také nesporný cenotvorný účinek. Projevil se v době změn pohřebného, kdy se základní cena pohřbu přímo odvíjela od výše této dávky a jejich změn (příjemcem dávky byl de facto pohřební ústav). V současnosti pak v oblasti regulovaného nájemného, kde je vymezení standardního nákladu na bydlení, podle názoru majitelů bytů, "vysouditelné" při sporu o výši nájemného.

Konečně při koncipování dávek a jejich změnách je třeba vzít v úvahu fakt přenositelnosti některých dávek v rámci EU. Princip tzv. exportu, je jednou z charakteristik rodinných dávek. Podle zákonů některých států je možné poskytovat dávky osobě jen tehdy, jestliže má na daném území bydliště. Toto "bydlištěm podmíněné poskytování" je typické pro tzv. nepojistné dávky, tedy ty, jejichž čerpání není podmíněno odvedením pojistného, popř. odpracovanou dobou.

Systém nepojistných dávek, který pracuje s podmínkou bydliště, je systém tzv. teritoriální. Rovněž český systém nepojistných dávek je systémem teritoriálním, veškeré rodinné dávky státní sociální podpory (rodičovský příspěvek, přídavek na dítě), dávky pomoci v hmotné nouzi a dávky pro osoby se zdravotním postižením jsou dávky, které jsou poskytovány osobám pouze tehdy, mají-li na území České republiky trvalý pobyt (s výjimkou některých osob, uvedených v § 5 zákona o pomoci v hmotné nouzi) a bydliště.

Takovéto "omezení" je z hlediska fungování volného pohybu osob v rámci Evropské unie (a to zejména za prací), považováno za diskriminační. Neboť ve svém důsledku by uplatňování teritoriálního principu bylo na překážku volnému pohybu osob. Migrující pracovník, který v jednom státě pracuje a do druhého se chce přesunout, a tímto

„pohybem“ přijde o svá nabytá práva, si patrně migraci za prací rozmyslí a právo volného pohybu vůbec nevyužije.

Aby mohlo být právo na volný pohyb osob zachováno a realizováno, vytvořila Evropská unie soubor právních aktů, které ošetřují právě ty situace, kdy osoba volně migrující po Evropské unii, a to ať už za prací, či přesunuje své bydliště, a uplatňuje nároky na některé dávky sociálního zabezpečení, o tyto nároky nepřišla právě

45 Mocensko-politickým problémem je skutečnost vysokého zastoupení starostů v zákonodárných sborech, bezdůvodné respektování lobismu Svazu obcí a měst a Asociace krajů, o jejichž právu deklarovat se jako politická síla lze v demokratickém státě lze vést diskusi.

46 Možnosti zainteresování obcí na efektivním vyplácení dávek sociální péče, MPSV, čj.: 2005/5730-21

97

z důvodu své migrace. Těmto právním aktům se souborně označují za "koordinační předpisy". Jejich cílem rozhodně není harmonizace jednotlivých systémů sociálního zabezpečení, ve smyslu určování, které dávky, v jaké výši a komu by je měly jednotlivé státy poskytovat. Cílem je již zmíněná koordinace, tj uplatnění souboru pravidel, podle kterých bude jednoznačné v který okamžik, a který stát je příslušný pro výplatu určitého typu dávek.

Jednou ze základních charakteristik koordinace systémů sociálního zabezpečení rámci Evropské unie je tzv. export dávek, jinak řečeno též zachování nabytých práv či výplata dávek do zemí EU. Tento princip státům v rámci EU ukládá vzdát se ve svých vnitrostátních právních předpisech veškerých ustanovení, která podmiňují výplatu dávek faktem bydliště či pobytu. Neznamená to, že by státy tuto podmínku nesměly mít ve svých vnitrostátních předpisech přímo uvedenu, jen k ní v situacích, kdy se uplatňuje koordinační legislativa, nesmí přihlížet. Teritoriální princip nepojistných dávek není exportovatelností dávek úplně popřen, ale teritorium, které je s poskytováním dávek spjato, je značně rozšířeno.

Je zcela patrné, že současným trendem evropského trhu je maximální podpora migrace za prací, a to i zapojením osob z třetích států. Rozpohybováním trhu s prací chce Evropská unie také rozpohybovat stagnující evropskou ekonomiku. Tento trend je zřejmý při sledování tvorby evropské legislativy. Ta je v současné době značně orientována na tvorbu takových právních aktů, které stanovují podmínky pro legalizaci pobytu občanů z třetích zemí za účelem výkonu výdělečné činnosti a doprovodně ukládají všem členským státům zachovávat ve vztahu k těmto osobám rovnost nakládání právě v oblastech nepojistných dávkových systémů, typicky v systémech rodinných dávek. Rovnost nakládání pak ukládá respektovat nikoli jen ve vztahu k samotným "pracovníkům", ale rovněž k jejich rodinným příslušníkům, či osobám, které je na území příslušného státu doprovázejí. A to jsou všechno kategorie osob, o které je třeba okruh oprávněných osob pro nároky na dávky rozšířit.

Zcela jednoznačně lze říci, že rozšiřováním okruhu oprávněných osob se celý systém prodražuje a to nikoli jen "přímo", faktem, že příjemců je větší počet, ale též "nepřímo", protože vzrůstají např. administrativní náklady. Dávky se vyplácejí do ciziny, posílají se na účty zřízené mimo Českou republiku, v jiných měnách. Nelze také opomenout náklady související s proškolováním úředníků, kteří dávky administrují, vzrůstají náklady na překlady dokumentů a celá řada dalších, předem obtížně specifikovaných nákladů.

I výše uvedené aspekty vedou k určité opatrnosti, pokud jde o další vývoj sociálních dávek jako klíčového nástroje hmotné podpory rodin s dětmi i dalších sociálních skupin obyvatelstva.

4.3. Etapa konstrukce dávky

Zkušenosti z tvorby a vývoje různých dávkových systémů po roce 1990 ukázaly na řadu významných aspektů, které je třeba brát v úvahu. Nezvládnutí konstrukce dávky

- chybná analýza předmětné oblasti, např. nevhodné překlopení starší dávky z jiného systému, neprovedení behaviorální analýzy budoucích příjemců (co do jejich možného

98

chování) může vést ke zmaření základního makroekonomického záměru dávky a k mnoha miliardovým ztrátám 47.

Dávky by měly mít logický věcný obsah. Měly by být např. příspěvkem na úhradu nákladů nebo úhradou nákladů, které jsou známy a které se vyvíjejí. Bez toho se ztrácí logika jejich zvyšování. To byl osud přídavků na děti v minulém režimu, které byly zvyšovány jako "dar lidu" před volbami.

Významným principem pro tvorbu nové sociální politiky po roce 1990 byla proto transparentnost systému. Takové zreálnění obsahu dávky je možné dosáhnout také rozhodnutím, na jakou veličinu dávku "zavěsit", od které veličiny dávku odvozovat. Jsou tu ale mnohá rizika. Zavěsit dávku na prokázané náklady nebo na ceny, může působit již zmíněný cenotvorný efekt. Zavěšení na příjmy naráží na problém definice příjmů (ta si v zákonu o životním a existenčním minimu vyžaduje tři paragrafy s odvolávkami na řadu dalších zákonů, především na zákon o dani z příjmů). Příjmy je také možno zatajovat, přijímat a vykazovat pro tento účel nepoužitelným způsobem (např. smlouvou o dílo) apod.

Zmíněná výchozí veličina může mít vlastní systémové "brzdy" pro změny, a to jak vnitřní, tak vnější, protože je na ni napojen nějaký další systém. To pak přináší nová rizika. Např. nezvyšování víceméně nevýznamné minimální mzdy mělo bariéru v tom, že podle ní stát platil zdravotní pojistné za státní pojištěnce.

V systému dávek státní sociální podpory a pomoci v hmotné nouzi se naopak prokázalo vhodné napojení na životní, popř. existenční, minimum. Životní minimum se stalo významným technickým nástrojem nepojistných dávek. Koneckonců vzniklo účelově na tomtéž ministerském pracovišti jako systém státní sociální podpory. Automatismus indexace životního minima podle růstu životních nákladů plnil po mnoho let svoji roli – udržet reálnou hodnotu - svou i na něj navazujících dávek. Zatímco pro udržení hodnoty dávkového systému šlo o extrémně významnou a příznivou záležitost, povinnost zvyšovat toto minimum a na něj navazující dávky se vždy setkávala s odporem resortu financí a všech vlád, přestože se jednalo o jen relativně nízké částky v jednotkách miliard korun (cca 2,5 mld Kč ročně). Odhaduje se, že reálná hodnota životního minima za 20 let jeho existence klesla o cca 10 %. V současnosti vláda již "nemusí", ale může životní event. existenční minimum upravit. Pak hrozí riziko, že se stavební kámen "životního minima" stane jen právní fikcí. Ale nebude mít potřebnou "užitkovost" tak, jak bylo pracně dokázáno na počátku jeho existence a jeho následných změnách a také, jak ji předpokládal zákonodárce. Užívání násobků životního minima vytvořilo zajímavý nástroj pro hodnocení sociální situace - totiž vztahem k tomuto minimu, respektive "vzdálenosti" od něj.

Existence životního minima a "Příjmového modelu českých domácností" umožnil v roce 1995 také přesné nastavení koeficientů pro určení nároků na jednotlivé dávky státní sociální podpory, a to tak, že dávky skutečně směřovaly právě do těch příjmových skupin rodin, kam byly věcně koncipovány.

I při minulém "pravidelném" zvyšování částek životního minima došlo k situaci, že v průběhu téměř dvou let vzrostly životní náklady až k podmínce pro jeho zvýšení, ale nepřekročily ji. Nebyla splněna podmínka indexace. Po celou tuto dobu pak byli ti, kteří byli na dávkách závislí, poškozováni.

47 Příkladně zavedení příspěvku na péči, z něhož se více než polovina objemu prostředků stala příjmem rodiny, nevytvořilo zdroje pro financování sociálních služeb a nebylo možno opustit dotační systém.

99