Contract

4. Občané: základní práva, bezpečnost a spravedlnost

Práva jednotlivých občanů a evropské občanství jsou zakotveny v Listině základních práv Evropské unie, ve Smlouvě o fungování Evropské unie (SFEU) a v článku 9 Smlouvy o Evropské unii (SEU). Jsou základními faktory při utváření evropské identity. V případě závažného porušení základních hodnot Unie může být členský stát potrestán.

PRÁVNÍ ZÁKLAD

Články 2, 3, 7 a 9 až 12 SEU, články 18 až 25 SFEU a články 39 až 46 Listiny základních práv Evropské unie (4.1.2).

CÍLE

Právo EU zakládá práva jednotlivců přímo vymahatelná před soudy jak na horizontální (mezi jednotlivci), tak na vertikální úrovni (mezi jednotlivcem a státem). Myšlenka zavést evropské občanství, jež by zahrnovalo přesně definovaná práva a povinnosti, se zrodila již v 60. letech 20. století a byla inspirována volným pohybem osob stanoveným ve Smlouvách. Po ukončení přípravných prací, které byly zahájeny v polovině 70. let, stanovila Smlouva o Evropské unii přijatá v Maastrichtu v roce 1992 jako cíl Unie „upevňovat ochranu práv a zájmů státních příslušníků svých členských států zavedením občanství Unie“. Tímto občanstvím se zabývala nová část Smlouvy o ES (bývalé články 17 až 22), která byla zachována, když se ze Smlouvy stala SFEU.

Pojem občanství Evropské unie označuje, podobně jako je tomu u státního občanství, vztah mezi občanem a Evropskou unií, který je definován právy a povinnostmi občana a jeho účastí na politickém dění. Občanství EU má odstranit nepoměr vyplývající ze skutečnosti, že život občanů EU je ve stále větší míře ovlivňován unijními opatřeními, zatímco výkon (základních) práv, plnění povinností a účast na demokratickém procesu se odehrává téměř výhradně na vnitrostátní úrovni. Čl. 15 odst. 3 SFEU dává každé fyzické či právnické osobě v členském státě právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie. Článek 16 SFEU zakotvuje právo na ochranu osobních údajů (4.2.8). Článek 2 SEU uvádí, že „Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin“.

Článek 7 SEU přebírá ustanovení dřívější Niceské smlouvy (1.1.4), které zavádí mechanismus prevence, jestliže existuje „zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty“ uvedené v článku 2 SEU, a zároveň mechanismus sankcí v případě, že se rozhodne o tom, že ze strany členského státu došlo k „závažnému a trvajícímu porušení“ těchto hodnot. V prvním případě by Xxxxxx vyzvala Evropskou radu, aby jednohlasně vydala závěr, že takové riziko existuje (čl. 7 odst. 2). To by odstartovalo postup, v jehož výsledku by daný členský stát mohl přijít o právo hlasovat v Radě. Tento mechanismus byl použit poprvé v roce 2017 proti Polsku kvůli reformě jeho Nejvyššího soudu.

Dále je třeba posílit ochranu práv a zájmů státních příslušníků členských států / občanů Evropské unie v rámci vztahů Unie s okolním světem (čl. 3 odst. 5 SEU).

VÝSLEDKY

Dlouhou dobu byla právním základem pro práva občanů na úrovni EU de facto judikatura Soudního dvora Evropské unie. Po vstupu Lisabonské smlouvy a Listiny základních práv EU v platnost se tento právní základ rozšířil na skutečné evropské občanství.

A. Definice občanství Evropské unie

Podle článku 9 SEU a článku 20 SFEU je občanem Unie každá osoba, která má státní příslušnost některého členského státu. Státní příslušnost je vymezena právními předpisy daného členského státu. Občanství Unie doplňuje státní příslušnost členského státu, avšak nenahrazuje ji. Občanství EU zahrnuje řadu práv a povinností, jež doplňují práva a povinnosti vyplývající z občanství členského státu. Generální advokát Soudního dvora Poiares Xxxxxx tento rozdíl vysvětlil ve věci C-135/08 Xxxxx Xxxxxxxx v. Freistaat Bayern (odstavec 23 stanoviska):

„Jedná se o dva pojmy, které jsou zároveň neoddělitelně spojené i samostatné. Občanství Unie předpokládá státní občanství členského státu, ale jde také o samostatný právní a politický pojem ve vztahu k pojmu „státní občanství“. Státní občanství členského státu neumožňuje pouze přístup k užívání práv přiznaných právem Společenství, ale činí z nás také občany Unie. Evropské občanství představuje více než jen soubor práv, která by sama o sobě mohla být udělena i těm, kteří toto občanství nemají. Předpokládá existenci pouta politické povahy mezi evropskými občany, ačkoli se nejedná o vztah náležitosti k určitému národu. [...] Spočívá na vzájemném závazku otevřít svá příslušná politická společenství ostatním evropským občanům a vytvořit novou formu občanské a politické solidarity na evropské úrovni

Nevyžaduje existenci národa, ale je založeno na existenci evropského politického prostoru, který dává vznik právům a povinnostem. V rozsahu, v němž neznamená existenci jednoho evropského národa, se občanství Unie pojmově odlišuje od státního občanství. Jak uvedl jeden autor, radikálně novátorské pojetí evropského občanství spočívá ve skutečnosti, že „Unie náleží občanům a je složená z občanů, kteří již z podstaty věci nemají stejné státní občanství“. Naopak tím, že ze státního občanství členského státu činí podmínku k nabytí statusu evropského občana, chtěly dát členské státy najevo, že tato nová forma občanství nezpochybňuje prvotní vztah příslušnosti k našim národním politickým společenstvím. Tato spojitost se státním občanstvím jednotlivých členských států tak představuje uznání skutečnosti, že může existovat (ve skutečnosti, že existuje) občanství, které není předurčeno státní příslušností.

To je zázrak občanství Unie: posiluje pouta, jež nás spojují s našimi státy (jelikož jsme evropskými občany právě proto, že jsme státními příslušníky našich států), a zároveň nás od těchto pout oprošťuje (jelikož jsme nyní občany nad rámec našich států). Přístup k evropskému občanství je skrze státní občanství členského státu, které je upraveno vnitrostátním právem, ale jako každá forma občanství představuje základ nového politického prostoru, který dává vznik právům a povinnostem, jež jsou stanoveny právem Společenství a nezávisí na státu. [...] Právě z tohoto důvodu sice platí, že státní občanství členského státu podmiňuje přístup k občanství Unie, avšak je také pravda, že soubor práv a povinností vázaných na občanství Unie nemůže být neoprávněně omezován státním občanstvím.“

Po vystoupení Spojeného království z EU bylo přijato rozhodnutí o nabytých právech britských státních příslušníků s bydlištěm v členských státech a občanů EU žijících ve Spojeném království. Každý členský stát v průběhu let uděluje svým státním příslušníkům práva a právo EU podle judikatury Soudního dvora (Xxx Xxxx & Loos) také zakládá mnoho práv jednotlivců přímo vymahatelných před soudy. Omezení tohoto právního dědictví by mohla být považována za otázku vnitrostátních právních předpisů, které práva uvádí v účinnost.

B. Podstata občanství (článek 20 SFEU) Občanství Unie znamená pro každého jejího občana:

— právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (článek 21 SFEU) (4.1.3), Nepotřebuje tedy vízum, pracovní povolení ani povolení k pobytu. Mohou se k němu připojit i rodinní příslušníci, a to bez ohledu na jejich národnost. Pokud se pracovník z EU či občan výdělečně činný v EU rozhodne zůstat v jiném členském státě déle než tři měsíce, může zde pobývat i bez splnění dalších podmínek. Ostatní občané EU v jiné socioekonomické situaci, např. studenti nebo nepracující, určité podmínky splnit musí (třeba si zajistit zdravotní pojištění). Mohou se po nich vyžadovat i další administrativní formality, jako např. registrace na úřadě,

— právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu a v místních volbách (čl. 22 odst. 1 SFEU) v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu (předpisy týkající se účasti v místních volbách stanoví směrnice Rady 94/80/ES ze dne 19. prosince 1994 a předpisy týkající se voleb do Evropského parlamentu směrnice Rady 93/109/ES ze dne 6. prosince 1993) (1.3.4),

— právo na diplomatickou nebo konzulární ochranu na území třetí země (jež není členem Evropské unie) kterýmkoli členským státem, pokud zde jeho země nemá diplomatické zastoupení, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto členského státu (čl. 20 odst. 2 písm. c) a čl. 23 SFEU a směrnice Rady (EU) 2015/637 o opatřeních v oblasti koordinace a spolupráce s cílem usnadnit konzulární ochranu nezastoupených občanů Unie ve třetích zemích),

— petiční právo k Evropskému parlamentu a právo obracet se na veřejného ochránce práv voleného Evropským parlamentem ve věcech týkajících se nesprávného úředního postupu ze strany orgánů a institucí EU (obě práva zaručuje článek 24 SFEU). Tyto postupy jsou upraveny články 227 a 228 SFEU (1.3.16 a 4.1.4),

— právo písemně se obracet v jednom z 24 oficiálních jazyků členských států na každý orgán či instituci Unie a právo obdržet odpověď ve stejném jazyce (čl. 24 odst. 4 SFEU),

— právo na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise za určitých podmínek (čl. 15 odst. 3 SFEU).

C. Oblast působnosti

S výjimkou volebních práv je dosažená náplň občanství Unie v současné době do značné míry pouhou systematizací již existujících práv (zejména pokud jde o volný pohyb, právo pobytu a právo předložit petici), která jsou nyní na základě politického projektu začleněna do primárního práva.

Na rozdíl od ústavního zakotvení práv v evropských státech, které se prosadilo po přijetí francouzské Deklarace práv člověka a občana v roce 1789, není občanství Unie spojeno s žádnými konkrétními zárukami základních práv. Článek 6 SEU stanoví, že Unie uznává práva obsažená v Listině základních práv Evropské unie a že přistoupí k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, avšak nestanoví právní status občanství Unie.

Občanství Unie zatím – navzdory znění čl. 20 odst. 2 SFEU – neukládá občanům Unie žádné povinnosti. V tom spočívá zásadní rozdíl mezi občanstvím Unie a státní příslušností členských států.

V nedávném rozsudku však Soudní dvůr Evropské unie (ve věci C-689/21) rozhodl, že je na každém členském státě, aby stanovil podmínky pro nabývání a ztrátu státní příslušnosti. Unijní právo nebránilo v konkrétním případě trvalé ztrátě například dánské státní příslušnosti, a tedy i občanství Unie. Dánsko tak mohlo podmínit zachování dánské státní příslušnosti existencí skutečné vazby na tuto zemi. Pokud však dotyčná osoba neměla státní příslušnost jiného členského státu EU, musela být dodržena zásada proporcionality.

Kromě toho Soudní dvůr v návaznosti na brexit dne 15. června 2023 rozhodl, že ztráta statusu občana Unie je automatickým důsledkem jediného svrchovaného rozhodnutí Spojeného království vystoupit z Unie, a nikoli dohody o vystoupení nebo rozhodnutí Rady o schválení této dohody (věci C-499/21 P, Xxxxxx a další v. Rada, C-501/21 P, Xxxxxxxx a další v. Xxxx, a C-502/21 P, Xxxxx v. Rada).

Komise podává každé tři roky zprávu o uplatňování právních předpisů EU týkajících se občanství EU a nediskriminace – tzv. zpráva o občanství. Neboť občanství EU v roce 2023 oslaví 30 let své existence, Komise dne 6. prosince 2023 přijala balíček týkající se občanství EU. Je zamýšlen tak, aby občanství EU dále posílil a učinil ho pro občany hmatatelnějším. Zahrnuje návrh na změnu směrnice Rady (EU) 2015/637 (směrnice o konzulární ochraně).

D. Evropská občanská iniciativa (4.1.5)

Čl. 11 odst. 4 SEU stanovuje nové právo občanů Unie: „Nejméně jeden milion občanů Unie pocházejících z podstatného počtu členských států se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění těchto občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provedení Smluv“. Podmínky pro předkládání a přípustnost takovýchto občanských iniciativ upravuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 211/2011. Jeho hlavní ustanovení jsou popsána v oddílu 4.1.5.

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

V přímých volbách do Evropského parlamentu vykonávají občané EU jedno ze základních práv Evropské unie, kterým je právo na demokratickou účast v evropském politickém rozhodovacím procesu (článek 39 Listiny základních práv Evropské unie). Parlament se v souvislosti s volbou svých poslanců vždy zasazoval o zavedení jednotného volebního systému ve všech členských státech. V článku 223 SFEU se stanoví, že Parlament v tomto smyslu vypracuje návrh („pro přijetí ustanovení nezbytných pro volbu jeho členů ve všeobecných a přímých volbách konaných jednotným postupem ve všech členských státech nebo podle zásad společných všem členským státům“). Rada poté přijme nezbytná ustanovení (jednomyslně a po obdržení

souhlasu Evropského parlamentu, který se usnáší většinou hlasů všech svých členů), která vstoupí v platnost po schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy (1.3.4).

Parlament si vždy přál, aby se s institutem občanství Unie pojila komplexní práva. Hájil názor, že občanství Unie by mělo být definováno Unií nezávisle, tak aby občané EU získali nezávislý status. Kromě toho také od počátku požadoval, aby základní a lidská práva byla zahrnuta do primárního práva a aby občané EU měli právo podat žalobu Soudnímu dvoru EU v případě, že jejich práva budou porušena orgány EU nebo členským státem (usnesení ze dne 21. listopadu 1991).

V návaznosti na vystoupení Spojeného království z EU a s ohledem na nabytá práva téměř 3,2 mil. občanů z 27 členských států, kteří mají trvalé bydliště ve Spojeném království, Parlament ve svém usnesení ze dne 15. ledna 2020 zdůraznil, že s přihlédnutím k „nabytým zkušenostem a ujištěním“ je nezbytné zaručit odpovídající ochranu práv občanů. V přijatém usnesení však rovněž vyzývá vlády členských států EU-27, aby zajistily velkorysé podmínky pro přibližně 1,2 mil. britských občanů žijících v EU.

V souladu s požadavky Parlamentu stanoví čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU, že každá fyzická nebo právnická osoba může podat žalobu proti aktům, které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům, které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření.

V souvislosti s právem na přístup k dokumentům přijal Parlament dne 17. prosince 2009 usnesení o zdokonalení právního rámce, pokud jde o přístup k dokumentům v návaznosti na vstup Lisabonské smlouvy v platnost. Poukázal zejména na to, že působnost nařízení (ES) č. 1049/2001 by měla být rozšířena na všechny orgány a instituce, na něž se původní text nevztahoval.

Co se týče evropské občanské iniciativy, po třech měsících od jejího podání se zástupci Komise setkají s organizátory, kteří také mají možnost představit svou iniciativu na veřejném slyšení v Evropském parlamentu. Toto slyšení uspořádá výbor, který je k předmětu evropské občanské iniciativy věcně příslušný (článek 222 jednacího řádu Parlamentu).

Parlament, ve společném předsednictví s Radou a Komisí, jež spolu s ním jednají jako rovní partneři členských států, spoluorganizoval Konferenci o budoucnosti Evropy, jejímž cílem bylo poskytnout evropským občanům nový prostor k diskuzi o evropských výzvách a prioritách. Závěry a doporučení Konference o budoucnosti Evropy byly představeny ve zprávě předložené společnému předsednictví v květnu 2022. Parlament se zavázal, že se doporučeními této zprávy, jež spadají do oblasti jeho působnosti, bude zabývat. Dne 17. června 2022 zveřejnila Komise sdělení nazvané

„Konference o budoucnosti Evropy – přeměna vize na konkrétní opatření“.

Pokud jde o kontroverzní otázku „zlatých pasů“ (některé členské státy EU „prodávají“ své státní občanství, a tím i občanství EU, aby přilákaly zahraniční investory), uvedl Evropský parlament ve svém usnesení ze dne 16. ledna 2014, že hodnoty a výdobytky spojené s občanstvím EU jsou neocenitelné a jejich cenu nelze označovat přiloženou cenovkou. V usnesení přijatém dne 10. července 2020 Parlament znovu vyzval členské státy, aby postupně zrušily veškeré stávající programy umožňující získat občanství nebo povolení k pobytu výměnou za investice, neboť jsou často spojeny s praním peněz, což by mohlo vést k oslabení vzájemné důvěry a integrity schengenského prostoru. Dne 29. září 2022 se Komise rozhodla předložit Soudnímu dvoru EU případ

Malty v souvislosti s jejím režimem občanství pro investory, označovaným rovněž jako režim „zlatých pasů“ (řízení o nesplnění povinnosti u Soudního dvora Evropské unie podle čl. 258 odst. 2 SFEU). Komise zastává názor, že udělení občanství, a tím i občanství EU, výměnou za předem stanovenou platbu nebo investici, aniž by s dotčeným členským státem existovala nějaká skutečná vazba, je neslučitelné se zásadou loajální spolupráce, která je zakotvena v čl. 4 odst. 3 SEU. Mimo jiné také podrývá integritu statusu občanství EU založeného článkem 20 SFEU. Dne 9. března 2022 přijal Parlament usnesení o režimech občanství pro investory a režimech pobytu pro investory, v němž žádá Komisi, aby do konce svého současného mandátu předložila návrh nařízení, které by komplexně upravovalo různé aspekty režimů pobytu pro investory s cílem harmonizovat normy a postupy a posílit boj proti organizované trestné činnosti, praní peněz, korupci a daňovým únikům. Dne

28. března 2022 přijala Komise doporučení o okamžitých krocích v souvislosti s ruskou invazí na Ukrajinu, které se týkají režimů občanství pro investory a režimů pobytu pro investory.

Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx / Xxx Xxx 05/2024

4.1.2. OCHRANA HODNOT PODLE ČLÁNKU 2 SMLOUVY O EU ‌

Evropská unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin, jak je stanoveno v článku 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU). Aby bylo zajištěno, že tyto hodnoty budou dodržovány, stanoví článek 7 SEU mechanismus EU, který umožňuje rozhodnout o tom, zda existuje závažné a trvající porušení hodnot EU ze strany členského státu, a o možných sankcích. Dosud byla aktivována pouze ve vztahu k Polsku a Maďarsku. EU je rovněž vázaná svou Listinou základních práv a je odhodlána přistoupit k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Poté, co byly v některých členských státech ohroženy hodnoty EU, začaly orgány a instituce EU posilovat své nástroje, kterými mohou bojovat proti zhoršování stavu demokracie a chránit demokracii, právní stát, základní práva, rovnost a menšiny v celé Unii.

OD SOUDNÍ OCHRANY ZÁKLADNÍCH PRÁV KE KODIFIKACI VE SMLOUVÁCH

Evropská společenství (dnes Evropská unie) původně vznikla jako mezinárodní organizace, jejíž působnost byla v zásadě ekonomická. Proto se nezdálo, že by bylo zapotřebí přijmout ohledně dodržování základních práv výslovná pravidla. Ta nebyla po dlouhou dobu ve Smlouvách uvedena, ale byla považována za zaručená Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP) z roku 1950, k níž přistoupily všechny členské státy.

Jakmile však Soudní dvůr Evropské unie potvrdil zásady přímého účinku a přednosti evropského práva, odmítl však přezkoumat slučitelnost rozhodnutí s vnitrostátním a ústavním právem členských států (Stork, věc 1/58; Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft, spojené věci 36, 37, 38–59 a 40–59), některé vnitrostátní soudy začaly vyjadřovat obavy ohledně účinků, které by taková judikatura mohla mít na ochranu ústavních hodnot, jako jsou základní práva. Jestliže by evropské právo mělo převážit i nad ústavním právem členských států, bylo by možné základní práva porušovat. Aby se tomuto teoretickému riziku předešlo, přijaly v roce 1974 německý a italský ústavní soud rozhodnutí, v nichž trvaly na své pravomoci přezkoumávat evropské právní předpisy, aby zajistily, že jsou v souladu s ústavou danými právy (Solange I; Frontini). To vedlo Soudní dvůr EU k tomu, že prostřednictvím své judikatury potvrdil zásadu dodržování základních práv tím, že uvedl, že základní práva jsou zakotvena ve všeobecných zásadách práva Společenství chráněných Soudním dvorem (Stauder, věc 29–69). Ty vycházejí z ústavních tradic společných členským státům (Internationale Handelsgesellschaft, věc 11–70) a mezinárodních smluv na ochranu lidských práv, jejichž smluvními stranami jsou členské státy (Nold, věc 4–73), mezi něž patří i EÚLP (Rutili, věc 36–75).

S postupným rozšiřováním pravomocí EU na politiky, které mají přímý dopad na základní práva-, jako je spravedlnost a vnitřní věci, jež se později vyvinuly v plnohodnotnou oblast svobody, bezpečnosti a práva-, byly Smlouvy změněny tak, aby EU ochranu základních práv pevně ukotvila. Maastrichtská smlouva obsahovala

odkazy na EÚLP a společné ústavní tradice členských států jako na obecné zásady práva EU a Amsterodamská smlouva potvrdila evropské „zásady“, na nichž je EU založena (v Lisabonské smlouvě, „hodnoty“ uvedené v článku 2 Smlouvy o EU), a zavedla postup pro pozastavení práv stanovených ve Smlouvách v případech vážného a trvalého porušování základních práv členským státem. Vypracování Listiny základních práv a její vstup v platnost spolu s Lisabonskou smlouvou jsou nejnovějším vývojem v procesu kodifikace, jehož cílem je zajistit ochranu základních práv v EU.

PŘISTOUPENÍ EU K EVROPSKÉ ÚMLUVĚ O OCHRANĚ LIDSKÝCH PRÁV A ZÁKLADNÍCH SVOBOD

Jelikož je EÚLP hlavním nástrojem ochrany základních práv v Evropě, k němuž přistoupily všechny členské státy, přistoupení ES k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod je logickým řešením potřeby propojit ES se závazky v oblasti základních práv. Komise opakovaně navrhla (v letech 1979, 1990 a 1993), aby ES přistoupilo k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Na žádost o stanovisko k této věci dospěl Soudní dvůr v roce 1996 ve svém stanovisku 2/94 k závěru, že Xxxxxxx nestanoví ES žádnou pravomoc přijímat pravidla týkající se lidských práv nebo uzavření mezinárodních úmluv v této oblasti, čímž se přistoupení stalo právně nemožným. Lisabonská smlouva tuto situaci napravila tím, že zavedla čl. 6 odst. 2, v němž se stanoví povinnost EU přistoupit k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. To znamená, že EU, jako je tomu již v případě členských států, se ohledně dodržování základních práv stane předmětem přezkumu ze strany právního subjektu, který stojí mimo právní systém EU, a sice Evropského soudu pro lidská práva (ESLP). Po přistoupení k úmluvě budou mít občané EU, ale i státní příslušníci třetích zemí pobývající na území EU možnost soudně napadnout právní akty přijaté EU přímo před Evropským soudem pro lidská práva na základě ustanovení EÚLP, stejně jako se mohou odvolat proti právním aktům přijatým členskými státy EU.

V roce 2010 zahájila EU ihned po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost jednání s Radou Evropy o návrhu dohody o přistoupení, která byla dokončena v dubnu 2013. V červenci 2013 se Komise obrátila na Soudní dvůr se žádostí o rozhodnutí, zda je návrh dohody o přistoupení v souladu se Smlouvami. Dne 18. prosince 2014 vydal Soudní dvůr Evropské unie záporné stanovisko, v němž uvedl, že návrh dohody může nepříznivě ovlivnit specifické vlastnosti práva EU a jeho nezávislost (stanovisko 2/13). Po období reflexe a diskusích o tom, jak vyřešit otázky vznesené SDEU, začaly EU a Rada Evropy v roce 2019 znovu vyjednávat a tato jednání stále probíhají.

LISTINA ZÁKLADNÍCH PRÁV EU

Souběžně s „vnějším“ kontrolním mechanismem, který předpokládá přistoupení ES k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod s cílem zajistit soulad právních předpisů a politik se základními právy, bylo nezbytné přijmout na úrovni ES „interní“ mechanismus kontroly, který by umožnil předběžnou a nezávislou soudní kontrolu ze strany Soudního dvora Evropské unie. Za tímto účelem byl zapotřebí zákon o právech specifických pro EU a bylo přijato rozhodnutí, že na zasedání Evropské rady v Kolíně nad Rýnem v roce 1999 bude svolán Konvent k návrhu listiny základních práv.

Listina základních práv Evropské unie byla slavnostně vyhlášena Evropským parlamentem, Radou a Komisí v Nice v roce 2000. V roce 2007 pak byla vyhlášena

znovu, v pozměněném znění. Listina však nabyla účinku až přijetím Lisabonské smlouvy dne 1. prosince 2009, jak stanoví čl. 6 odst. 1 SEU, a stala se tak závazným zdrojem primárního práva.

Ačkoli je Listina založena na EÚLP a jiných evropských a mezinárodních nástrojích, byla různými způsoby inovativní, zejména proto, že mimo jiné zahrnuje otázky zdravotního postižení, věku a sexuální orientace jako zakázané důvody diskriminace a zakotvuje rovněž přístup k dokumentům, ochraně údajů a řádné správě v rámci základních práv, která potvrzuje.

Ačkoli je oblast působnosti Listiny na jedné straně potenciálně velmi široká, jelikož většina práv, která uznává, je přiznána „každému“, a to bez ohledu na státní příslušnost či status, na druhé straně omezuje článek 51 její uplatňování na orgány a instituce EU a dále na členské státy, pokud uplatňují právo EU.

ČLÁNEK 7 SEU, POSTUP KOMISE PRO PRÁVNÍ STÁT A MECHANISMUS TÝKAJÍCÍ SE PRÁVNÍHO STÁTU

Amsterodamskou smlouvou byl vytvořen nový mechanismus sankcí, který má zajistit, aby členské státy dodržovaly základní práva i další evropské zásady a hodnoty, jako je demokracie a právní stát, rovnost a ochrana menšin, a to nad rámec právních limitů, které představují pravomoci EU. To znamená, že EU má pravomoc zasahovat do oblastí, které jsou jinak ponechány členským státům, v situacích, kdy dochází k „závažnému a trvajícímu porušování“ těchto hodnot. Podobný mechanismus navrhl Parlament poprvé ve svém návrhu unijní Smlouvy z roku 1984. Niceská smlouva přinesla tzv. preventivní fázi pro případy „zřejmého nebezpečí závažného porušení“ hodnot EU v členském státě. Cílem tohoto postupu bylo zajistit, aby ochrana základních práv, demokracie, právního státu a práv menšin, jak jsou obsažena v kodaňských kritériích pro přistoupení nových členských států, zůstala v platnosti i po přistoupení, a stejnou měrou pro všechny členské státy.

Čl. 7 odst. 1 SEU stanoví „preventivní fázi“, která zmocňuje jednu třetinu členských států, Parlament a Komisi k zahájení postupu, v jehož rámci může Rada rozhodnout čtyřpětinovou většinou hlasů o existenci „zřejmého nebezpečí závažného porušení“ v členském státě, pokud jde o hodnoty EU vyhlášené v článku 2 SEU, mezi něž patří dodržování lidských práv, lidská důstojnost, svoboda a rovnost a práva příslušníků menšin. Před tím, než Rada takové rozhodnutí přijme, uskuteční se slyšení dotčeného členského státu a následně se mu předají náležitá doporučení, přičemž Parlament musí dát svůj souhlas dvoutřetinovou většinou odevzdaných hlasů a absolutní většinou hlasů všech svých členů (čl. 354 odst. 4 SFEU). Tento preventivní postup byl poprvé aktivován Komisí dne 20. prosince 2017 ohledně Polska a Parlamentem dne

12. září 2018 ohledně Maďarska, ale zůstává zablokován v Radě, kde proběhlo několik slyšení, ale nebylo přijato žádné doporučení-, natož rozhodnutí-. Kromě toho bylo Parlamentu odepřeno právo předložit svůj postoj na slyšeních Rady, včetně slyšení týkajících se Maďarska, a to bez ohledu na jeho úlohu iniciátora tohoto postupu. Dne

6. května 2024 navrhla Komise ukončit řízení proti Polsku podle čl. 7 odst. 1.

Čl. 7 odst. 2 a 3 Smlouvy o EU stanoví pro případ „existence závažného a trvajícího porušení“ hodnot EU „mechanismus sankcí“, který může být aktivován Komisí nebo jednou třetinou členských států (nikoli Parlamentem) poté, co byl dotčený členský stát vyzván, aby předložil své připomínky. Evropská rada rozhoduje o tom, že došlo k porušení, jednomyslně, a to poté, co získá souhlas Parlamentu stejnou většinou hlasů

jako v případě mechanismu prevence. Rada může v případě dotčeného členského státu rozhodnout o pozastavení určitých členských práv, včetně hlasovacích práv v Radě, a sice kvalifikovanou většinou. Rada může rozhodnout o změně nebo zrušení sankcí, a to opět kvalifikovanou většinou. Dotčený členský stát se neúčastní hlasování v Radě nebo v Evropské radě. Stanovení a přijetí sankcí je i nadále obtížné vzhledem k požadavku jednomyslnosti, o čemž svědčí skutečnost, že vlády Maďarska a Polska oznámily, že budou vetovat jakákoli taková rozhodnutí týkající se jiného členského státu.

Za účelem zaplnění mezery mezi politicky obtížnou aktivací postupů podle článku 7 Smlouvy o EU (používaným při řešení situací mimo oblast působnosti práva EU) a řízením pro nesplnění povinnosti s omezeným účinkem (používaným ve zvláštních situacích spadajících do oblasti působnosti práva EU) zahájila Komise v roce 2014 postup EU pro posílení právního státu. Cílem tohoto postupu je pokusit se zajistit účinnou a soudržnou ochranu právního státu, která je nezbytným předpokladem pro zajištění dodržování základních práv a demokracie v situacích systémového ohrožení těchto práv. Tento postup má být nadřazen článku 7 SEU a doplňovat ho, přičemž má tři fáze: hodnocení Komise, tj. strukturovaný dialog mezi Komisí a členským státem, po němž bude v případě potřeby následovat stanovisko týkající se právního státu; doporučení Komise týkající se právního státu; a následná opatření členského státu na základě doporučení. Postup EU pro posílení právního státu byl v roce 2016 uplatněn v případě Polska a z důvodu neúspěšnosti se Komise dne 20. prosince 2017 rozhodla zahájit postup podle článku 7.

Komise učinila další krok ve svém sdělení z července 2019 s názvem „Posilování právního státu v rámci Unie: akční plán“ a spustila mechanismus přezkumu v oblasti právního státu, který zahrnuje každoroční cyklus přezkumu založený na zprávě o právním státu monitorující situaci v členských státech, což je základem interinstitucionálního dialogu. První taková zpráva byla zveřejněna v září 2020 spolu s dvaceti sedmi kapitolami věnovanými soudnictví (a zejména jeho nezávislosti, kvalitě a účinnosti), protikorupčnímu rámci (právní a institucionální uspořádání, prevence, represivní opatření), pluralitě sdělovacích prostředků (regulační orgány, transparentnost vlastnictví a vládní zásahy, ochrana novinářů) a dalším institucionálním otázkám souvisejícím se systémem brzd a protivah (legislativní proces, nezávislé orgány, přístupnost, soudní přezkum, organizace občanské společnosti). Zpráva výrazně posiluje monitorování ze strany EU tím, že ve srovnání se srovnávacím přehledem EU o soudnictví a dalšími nástroji pro monitorování a podávání zpráv zahrnuje nejen občanské, ale i trestní a správní soudnictví, a zabývá se nezávislostí soudnictví, korupcí, pluralitou sdělovacích prostředků, dělbou moci a prostorem pro občanskou společnost. Byla vytvořena síť vnitrostátních kontaktních míst pro shromažďování informací a zajištění dialogu s členskými státy a podporován dialog se zúčastněnými stranami, včetně orgánů Rady Evropy, Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě, Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj, soudních sítí a nevládních organizací. Třetí výroční zpráva zveřejněná v červenci 2022 rovněž obsahovala řadu doporučení určených každému členskému státu a jejich následná opatření mají být posouzena v následných výročních zprávách o právním státu. Čtvrtá výroční zpráva zveřejněná v červenci 2023 hodnotila provádění doporučení z předchozího roku a uváděla další doporučení.

DALŠÍ NÁSTROJE NA OCHRANU HODNOT EU

EU má k dispozici i další nástroje na ochranu hodnot EU.

Komise při navrhování nové legislativní iniciativy řeší její slučitelnost se základními právy prostřednictvím posouzení dopadů, což je hledisko, které následně přezkoumá také Rada a Parlament.

Komise dále zveřejňuje výroční zprávu o uplatňování Listiny základních práv, kterou posuzuje a projednává Rada, která k ní přijímá závěry, a Parlament v rámci své výroční zprávy o stavu dodržování základních práv v EU. V prosinci 2020 zahájila Komise novou strategii pro posílení provádění Listiny v EU, a to i ve vztahu k fondům EU, a to prostřednictvím „základní podmínky“ zavedené prostřednictvím nařízení o společných ustanoveních z roku 2021. Na tomto základě bylo původně pozastaveno vyplácení prostředků z fondů soudržnosti pro Polsko a Maďarsko. Dne 13. prosince 2023 dospěla Komise k závěru, že Maďarsko splnilo horizontální základní podmínku, která mu umožňuje požadovat až 10,2 miliardy EUR z dříve zablokovaných finančních prostředků. V únoru 2024 se Komise rovněž uvedla, že Polsko splnilo své povinnosti, což mu umožňuje požádat o uvolnění až 76,5 miliardy EUR z fondů soudržnosti na období 2021–2027.

Od roku 2014 vede Rada každoroční dialog mezi všemi členskými státy v rámci Rady s cílem prosazovat a chránit právní stát, přičemž se každý rok soustředí na jiné téma. Od druhého pololetí roku 2020 se Rada rozhodla, že se každé pololetí zaměří na posouzení situace v oblasti právního státu v pěti členských státech, a to na základě zprávy Komise o právním státu.

Dále jsou otázky spojené s hodnotami EU monitorovány v kontextu evropského semestru a mohou být předmětem doporučení pro jednotlivé země. Dotčené oblasti zahrnují systémy soudnictví (na základě srovnávacího přehledu o soudnictví), jakož i zdravotní postižení, sociální práva a práva občanů (v souvislosti s ochranou před organizovanou trestnou činností a korupcí).

Na Bulharsko a Rumunsko se rovněž vztahoval mechanismus pro spolupráci a ověřování, který byl zrušen dne 15. září 2023 a byl nahrazen evropským mechanismem právního státu.

Řízení o nesplnění povinnosti jsou důležitým nástrojem pro trest v případě porušení hodnot EU v Unii a Soudní dvůr EU rozvíjí svou judikaturu v této věci. Tato řízení mohou být zahájena v případech nesouladu vnitrostátního práva s právem EU a hodnotami EU v individuálních a konkrétních případech (zatímco článek 7 se rovněž vztahuje na situace, které nespadají do oblasti působnosti práva EU a v nichž jsou případy porušování základních práv systematické a trvalé). Za nesplnění soudního příkazu či rozsudku může Soudní dvůr EU uložit finanční sankce.

Významnou úlohu při monitorování situace v oblasti základních práv v EU plní Agentura EU pro základní práva (FRA), která byla zřízena v roce 2007 ve Vídni. Agentura je pověřena shromažďováním, analýzou, šířením a vyhodnocováním informací a údajů týkajících se základních práv. Provádí rovněž výzkumná a vědecká šetření a zveřejňuje výroční a tematické zprávy o základních právech.

Komise také posiluje rovnost a ochranu menšin – dva z pilířů článku 2 SEU – prostřednictvím konkrétních strategií, návrhů a opatření na podporu rovnosti mužů a žen a boje proti násilí páchaném na ženách a domácímu násilí, proti rasismu,

nenávistným verbálním projevům, trestným činům z nenávisti a antisemitismu a na ochranu práv osob LGBTIQ, Romů, osob se zdravotním postižením a dětí, a to v rámci zastřešujícího pojmu „Unie rovnosti“. Komise – za podpory Parlamentu a 15 členských států – nedávno postoupila Maďarsko Soudnímu dvoru Evropské unie kvůli jeho zákonu proti LGBTIQ mimo jiné z důvodu porušení článku 2 SEU. Rovněž navrhla směrnice na posílení orgánů pro rovné zacházení prostřednictvím společných norem. Tyto směrnice byly nedávno přijaty.

Po zablokování způsobeném vetem maďarské a polské vlády bylo na zasedání Evropské rady ve dnech 10. a 11. prosince 2020 konečně dosaženo dohody o nařízení o obecném režimu podmíněnosti pro ochranu rozpočtu Unie. Nařízení umožňuje chránit rozpočet EU, pokud se zjistí, že porušování zásad právního státu v některém členském státě dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu EU nebo ochranu finančních zájmů EU. Žalobu proti tomuto nařízení podanou maďarskou a polskou vládou následně zamítl Soudní dvůr Evropské unie, který umožnil Komisi a Radě aktivovat mechanismus proti Maďarsku, což vedlo k pozastavení vyplácení prostředků z programů politiky soudržnosti v objemu 6,3 miliardy EUR.

Komise v současné době projednává provádění národních plánů pro oživení a odolnost s mnoha vládami řady členských států a sleduje, zda dosahují dohodnutých milníků a cílů, které jsou předpokladem pro vyplácení finančních prostředků. Jejich cílem je řešit výzvy uvedené v doporučeních pro jednotlivé země přijatých Radou v rámci evropského semestru a ve zprávách o právním státu a souvisejících doporučeních vydaných Komisí, jakož i v postupech podle článku 7 vedených proti Polsku a Maďarsku. Dne 13. prosince 2023 dospěla Komise k závěru, že Maďarsko nevyřešilo problém porušování zásad právního státu, jehož se dopustilo, neboť plně neprovedlo souvisejících 27 klíčových milníků, a zejména těch, které se týkaly nezávislosti soudnictví, přičemž pro Maďarsko zůstávají zmrazeny finanční prostředky ve výši 21 miliard EUR. Dne 6. května 2024 rovněž navrhla ukončit postup podle čl. 7 odst. 1 SEU proti Polsku.

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

Parlament vždy podporoval posílení dodržování základních práv v EU a jejich ochranu. Parlament, Rada a Komise přijaly již v roce 1977 společné prohlášení o základních právech, v němž se zavázaly zajistit dodržování základních práv při výkonu svých pravomocí. V roce 1979 pak přijal Parlament usnesení o tom, že Evropské společenství by mělo přistoupit k EÚLP.

Návrh Smlouvy o založení Evropské unie z roku 1984, který předložil Parlament, blíže určil, že Unie musí chránit důstojnost jednotlivce a přiznávat každému člověku v její jurisdikci základní práva a svobody odvozené ze společných zásad vnitrostátních ústav a EÚLP. Předpokládal také přistoupení Unie k EÚLP. V usnesení ze dne 12. dubna 1989 Parlament vyhlásil, že přijímá Deklaraci základních práv a svobod.

Parlament o této problematice jednal od roku 1993 každý rok a přijal rovněž usnesení o situaci základních práv v EU na základě zprávy Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci. Mimoto přijímá rostoucí počet usnesení ke specifickým otázkám týkajícím se ochrany hodnot uvedených v článku 2 SEU v členských státech.

Parlament vždy podporoval EU, pokud jde o vlastní návrh zákona o právech, a vyzval k tomu, aby byla Listina základních práv závazná. Tohoto cíle bylo nakonec dosaženo v roce 2009 prostřednictvím Lisabonské smlouvy.

V nedávné době Parlament opakovaně vyjádřil vážné obavy ohledně soustavného oslabování norem uvedených v článku 2 SEU v některých členských státech. Parlament za účelem řešení tohoto problému předložil řadu návrhů na posílení ochrany nejen základních práv, ale i demokracie a právního státu v EU a obecněji všech hodnot EU, na něž se vztahuje článek 2 SEU, a to navržením nových mechanismů a postupů k odstranění stávajících nedostatků. Parlament v různých usneseních od roku 2012 vyzval k vytvoření Kodaňské komise, jakož i k vytvoření evropského politického cyklu pro základní práva, mechanismu včasného varování, postupu zmrazení a posílení Agentury Evropské unie pro základní práva.

V klíčovém usnesení na toto téma z roku 2016 Parlament zkonsolidoval své dřívější návrhy a vyzval Komisi, aby předložila interinstitucionální dohodu k vytvoření mechanismu EU pro demokracii, právní stát a základní práva, který by byl založen na paktu Unie s Komisí a Radou. Tento mechanismus by zahrnoval roční politický cyklus založený na zprávě vypracované Komisí a skupinou odborníků, která bude monitorovat dodržování hodnot EU v Unii, po níž by následovala parlamentní rozprava, k níž by bylo připojeno ujednání o řešení rizik nebo porušení hodnot. Komise ve svém sdělení z roku 2019 převzala mnoho návrhů Parlamentu (vytvoření interinstitucionálního cyklu s výroční zprávou, sledování členských států ve věci právního státu a souvisejících otázek) a vydala konkrétní doporučení pro členské státy, nepřevzala však návrhy týkající se celého článku 2 SEU (nejen právního státu, ale také demokracie, základních práv, rovnosti a menšin), zřízení výboru nezávislých odborníků, zavedení interinstitucionální dohody o uvedeném cyklu a opětovné zahájení zveřejňování zpráv o boji proti korupci. Parlament rovněž vyzval k přijetí nového návrhu dohody o přistoupení EU k EÚLP a ke změnám Smluv, jako je například zrušení článku 51 Listiny základních práv, jeho přeměna na listinu práv Unie a zrušení požadavku na jednomyslnost v oblasti rovnosti a nediskriminace. V usnesení z roku 2020 navrhl Parlament znění interinstitucionální dohody o posilování hodnot Unie, která by rozvíjela předchozí návrhy a doplnila možnost podávání naléhavých zpráv a zřízení interinstitucionální pracovní skupiny. V usnesení z roku 2021 Parlament rovněž vyzval Komisi, aby svou výroční zprávu o stavu právního státu rozšířila tak, aby zahrnovala všechny hodnoty uvedené v článku 2 SEU a zahrnovala doporučení pro jednotlivé země.

V roce 2018 přijal Parlament usnesení, v němž uvítal rozhodnutí Komise aktivovat čl. 7 odst. 1 SEU v souvislosti s Polskem, jakož i usnesení, kterým se zahajuje postup podle čl. 7 odst. 1 Smlouvy o EU ve vztahu k Maďarsku, a to předložením odůvodněného návrhu Radě, v němž ji vyzývá, aby určila, zda existuje zřejmé nebezpečí závažného porušení hodnot uvedených v článku 2 SEU, a aby v tomto ohledu předložila Maďarsku vhodná doporučení[1]. V letech 2020 a 2022 Parlament rovněž přijal usnesení o Polsku a Maďarsku, v nichž rozšiřuje rozsah problematických otázek, které mají být posouzeny v rámci postupu podle čl. 7 odst. 1 SEU. Vyzval rovněž Komisi, aby využila všechny dostupné nástroje, včetně nařízení o podmíněnosti dodržováním zásad právního státu, k vyřešení porušování hodnot podle článku 2 SEU ze strany Maďarska a Polska.

[1]Více informací o činnostech Parlamentu v oblasti základních práv v předchozím volebním období naleznete pod názvem „Ochrana základních práv v EU: úspěchy Evropského parlamentu během období 2014–2019 a výzvy do budoucna“.

Dne 29. února 2024 umožnila Komise Polsku přístup k finančním prostředkům EU ve výši až 137 miliard EUR v návaznosti na zahájení akčního plánu na obnovení právního státu s reformami na posílení nezávislosti soudnictví. Dne 14. března 2024 se Parlament rozhodl podat proti Komisi žalobu v souvislosti s jejím rozhodnutím uvolnit Maďarsku zmrazené finanční prostředky ve výši 10,2 miliardy EUR, které byly poskytnuty výměnou za stažení jeho veta vůči Ukrajině. Přijal také usnesení o probíhajících slyšeních podle čl. 7 odst. 1 SEU týkajících se Maďarska s cílem posílit právní stát a o jejich rozpočtových dopadech.

V reakci na vraždy novinářů Daphne Caruanové Galiziové na Maltě a Jána Kuciaka a jeho snoubenky na Slovensku a ve snaze posílit monitorování ze strany Parlamentu a jeho činnost, pokud jde o hodnoty uvedené v článku 2 SEU, zřídil Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci monitorovací skupinu pro demokracii, právní stát a základní práva. Tato skupina se zabývá hrozbami pro hodnoty EU, jež se objevují v celé Unii, a předkládá Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci návrhy dalších kroků.

Ottavio Marzocchi 04/2024

4.1.3. VOLNÝ POHYB OSOB ‌

Svoboda pohybu a pobytu osob na území EU je základním aspektem občanství Unie, které bylo zavedeno Maastrichtskou smlouvou v roce 1992. Po postupném odstranění vnitřních hranic podle Schengenské dohody následovalo přijetí směrnice 2004/38/ES o právu občanů EU a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území EU. Ačkoli je toto právo velmi důležité, přetrvávají značné překážky v jeho provádění.

PRÁVNÍ ZÁKLAD

Čl. 3 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU); článek 21 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU); hlavy IV a V SFEU; článek 45 Listiny základních práv Evropské unie.

CÍLE

Obsah pojmu volný pohyb osob se od svého vzniku změnil. První ustanovení v této oblasti ve Smlouvě o založení Evropského hospodářského společenství z roku 1957 se vztahovala na volný pohyb pracovníků a svobodu usazování jednotlivců jako zaměstnanců nebo jako poskytovatelů služeb. Maastrichtská smlouva zavedla pojem občanství EU, jehož automaticky požívá každý občan členského státu EU. Občanství EU tvoří základ práva osob svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Toto právo bylo znovu potvrzeno Lisabonskou smlouvou a je součástí obecných ustanovení o prostoru svobody, bezpečnosti a práva.

ÚSPĚCHY

A. Schengenský prostor

Významným milníkem při vytváření vnitřního trhu s volným pohybem osob bylo uzavření dvou schengenských dohod, tj. samotné dohody ze 14. června 1985 a Úmluvy k provedení Schengenské dohody, která byla podepsána dne 19. června 1990 a vstoupila v platnost dne 26. března 1995. Úmluva k provedení Schengenské dohody (kterou podepsaly jen Belgie, Francie, Lucembursko, Německo a Nizozemsko) byla původně založena na mezivládní spolupráci v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. Na základě protokolu připojeného k Amsterdamské smlouvě došlo k začlenění

„schengenského acquis“ do Smluv. V současnosti podléhá v souladu s Lisabonskou smlouvou parlamentnímu a soudnímu dohledu. Vzhledem k tomu, že v současné době je většina schengenských pravidel součástí právních předpisů EU, nemají již přistupující země po rozšíření EU, k němuž došlo dne 1. května 2004, možnost se rozhodnout, že tyto předpisy nepřijmou (článek 7 Schengenského protokolu).

1. Zúčastněné země

V současné době má schengenský prostor 27 řádných členů: 23 členských států EU a Norsko, Island, Švýcarsko a Lichtenštejnsko (se statusem přidružené země). Irsko není smluvní stranou úmluvy, ale může se rozhodnout, zda si přeje připojit se k vybraným částem schengenského acquis; Dánsko, ačkoli je od roku 2001 součástí schengenského prostoru, má výjimku pro uplatňování jakýchkoli nových opatření v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí, včetně opatření týkajících se schengenského

prostoru, ačkoli je vázáno některými opatřeními v rámci společné vízové politiky. Dne 30. prosince 2023 se Rada dohodla na zrušení kontrol na vnitřních vzdušných a námořních hranicích s Bulharskem a Rumunskem. Kontroly na vnitřních hranicích s Kyprem dosud nebyly zrušeny.

2. Oblast působnosti

Mezi úspěchy schengenského prostoru patří:

a. zrušení kontrol všech osob na vnitřních hranicích;

b. opatření k posílení a harmonizaci kontrol na vnějších hranicích (4.2.4): všem občanům EU stačí pro vstup do schengenského prostoru pouze předložit průkaz totožnosti nebo cestovní pas;

c. společná vízová politika pro krátkodobé pobyty: státní příslušníci třetích zemí, které jsou uvedeny na společném seznamu zemí, jejichž státní příslušníci potřebují ke vstupu vízum (viz přílohu II nařízení Rady (ES) 539/2001), mají nárok na jediné vízum platné v rámci celého schengenského prostoru;

d. Policejní (4.2.7) a justiční spolupráce (4.2.6): policejní sbory si vzájemně pomáhají při odhalování a předcházení trestné činnosti a mají právo pronásledovat pachatele uprchlé na území sousedního státu v schengenském prostoru; je zaveden i rychlejší systém vydávání a vzájemného uznávání rozsudků v trestních věcech;

e. Zavedení Schengenského informačního systému (SIS) a jeho rozvoj (4.2.4).

3. Výzvy

Ačkoli se na Schengenský prostor většinou pohlíží jako na jeden z hlavních úspěchů Evropské unie, čelil v nedávné době existenčnímu ohrožení v důsledku pandemie COVID-19, kdy členské státy zavíraly hranice v úsilí o kontrolu šíření viru, před zavedením digitálního certifikátu EU COVID v červenci 2021. Ještě předtím představoval hlavní výzvy značný příliv uprchlíků a migrantů do EU a také teroristické útoky.

B. Volný pohyb občanů EU a jejich rodinných příslušníků

1. První opatření

Ve snaze přeměnit Společenství na prostor vyznačující se skutečnou svobodou a mobilitou všech jeho občanů bylo v roce 1990 přijato několik směrnic, jejichž účelem je zajistit právo pobývat v zemi i jiným osobám než pracovníkům: směrnice Rady 90/365/EHS o právu pobytu zaměstnaných osob a osob samostatně výdělečně činných po skončení jejich pracovní činnosti; směrnice Rady 90/366/EHS o právu pobytu pro studenty; směrnice Rady 90/364/EHS o právu pobytu (pro státní příslušníky členských států, kterým toto právo nevzniklo na základě jiných ustanovení práva Společenství, a jejich rodinné příslušníky).

2. Směrnice 2004/38/ES

V zájmu sloučení jednotlivých právních předpisů (včetně těch uvedených výše) a zohlednění rozsáhlé judikatury související s volným pohybem osob byla roku 2004 přijata nová komplexní směrnice – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně

se pohybovat a pobývat na území členských států. Směrnice je navržena tak, aby podporovala občany EU v uplatňování jejich práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, omezila administrativní formality na ty skutečně nejnutnější, lépe vymezila postavení rodinných příslušníků a omezila možnosti zamítnutí vstupu nebo ukončení práva pobytu. V rámci působnosti směrnice 2004/38/ES definice rodinných příslušníků zahrnuje:

— manžela/manželku (rovněž stejného pohlaví, jak vyjasnil Soudní dvůr Evropské unie (SDEU) ve svém rozsudku ve věci Coman, C-673/16),

— registrovaného partnera či partnerku, považuje-li právní řád hostitelského členského státu registrované partnerství za rovnocenné manželství,

— potomky v přímé linii, kteří jsou mladší 21 let nebo jsou vyživovanými osobami, a takové potomky manžela či manželky nebo partnera či partnerky,

— předky v přímé linii, kteří jsou vyživovanými osobami; a předky manžela či manželky nebo partnera či partnerky v témže postavení.

Převážná většina členských států tuto směrnici rovněž uplatňuje k zajištění práva na volný pohyb osob v případě registrovaných partnerů stejného pohlaví a partnerů stejného pohlaví v trvalém vztahu.

a. Práva a povinnosti:

— Pro pobyty kratší než tři měsíce: Jedinou povinností občanů EU je být držitelem platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu. Hostitelský členský stát může po dotčených osobách požadovat, aby nahlásily svou přítomnost v zemi.

— Pro pobyty delší než tři měsíce: Občané EU a jejich rodinní příslušníci – pokud nepracují – musí mít dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociálních služeb hostitelského členského státu, a musí být účastníky zdravotního pojištění. Občané EU nepotřebují povolení k pobytu, členské státy však po nich mohou žádat, aby se zaregistrovali u příslušných orgánů. Rodinní příslušníci občanů Unie, kteří nejsou státními příslušníky některého členského státu, musí požádat o povolení k pobytu na dobu svého pobytu nebo na období pěti let.

— Právo trvalého pobytu: Práva trvalého pobytu nabývají občané EU v hostitelském členském státě po pěti letech nepřerušeného legálního pobytu pod podmínkou, že v jejich případě není vymáháno rozhodnutí o vyhoštění. Toto právo již není spojeno s žádnými podmínkami. Totéž pravidlo se použije pro rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky členského státu a kteří žili s občanem EU po dobu pěti let. Právo trvalého pobytu pozbývá platnosti pouze v případě, že je daná osoba po dobu více než dvou po sobě následujících let v hostitelském členském státě nepřítomna.

— Omezení práva na vstup a práva pobytu: Občané EU či jejich rodinní příslušníci mohou být z hostitelského členského státu vyhoštěni z důvodů souvisejících s ochranou veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Byly stanoveny záruky, aby se zajistilo mimo jiné to, že rozhodnutí o vyhoštění nebudou přijímána z ekonomických důvodů, budou v souladu se zásadou proporcionality a budou založena na chování dotyčné osoby.

Směrnice rovněž umožňuje členským státům přijmout potřebná opatření k odepření, pozastavení nebo odnětí jakéhokoliv přiznaného práva v případě jeho zneužití nebo podvodu, jako je účelový sňatek.

b. Provádění směrnice 2004/38/ES

Směrnici provázely problémy a polemiky, když vyšly najevo závažné nedostatky při provádění a přetrvávající překážky bránící volnému pohybu. Na tuto skutečnost upozorňovaly zprávy Komise a studie Parlamentu týkající se uplatňování směrnice a svědčila o tom také řízení o nesplnění povinnosti s několika členskými státy kvůli nesprávnému či neúplnému provedení směrnice i velký počet petic předložených Evropskému parlamentu a případů řešených u Soudního dvora. Kritika ze strany některých členských států během roků 2013–2014 týkající se údajného zneužívání pravidel volného pohybu občany EU za účelem „sociální turistiky“ vedla na úrovni EU k diskusím o případných reformách, které byly odloženy po rozhodnutí Spojeného království vystoupit z EU.

c. Státní příslušníci třetích zemí

Vysvětlení ustanovení platných pro státní příslušníky třetích zemí, kteří nejsou rodinnými příslušníky občanů EU, se nachází zde (4.2.3).

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

Parlament se již dlouho snaží prosazovat právo na volný pohyb, který považuje za klíčovou zásadu Evropské unie. Ve svém usnesení ze dne 16. ledna 2014 o dodržování základního práva na volný pohyb v EU zamítl snahy o omezení práv na volný pohyb a vyzval členské státy, aby dodržovaly ustanovení Smlouvy týkající se pravidel EU pro svobodu pohybu a aby zajistily dodržování zásady rovnosti a základního práva na volný pohyb ve všech členských státech. Ve svém usnesení ze dne 15. března 2017 o překážkách bránících občanům EU svobodně se pohybovat a pracovat na vnitřním trhu a v usnesení ze dne 12. prosince 2017 o zprávě o občanství EU pro dotyčný rok Parlament znovu vyzval k odstranění překážek, které brání uplatňování práva na volný pohyb. Rozhodnutím Spojeného království vystoupit z Evropské unie byl volný pohyb zbaven jednoho ze svých hlavních kritiků.

Co se týče schengenského prostoru, Parlament ve svém usnesení ze dne

30. května 2018 k výroční zprávě o fungování schengenského prostoru odsoudil

„pokračující znovuzavádění kontrol na vnitřních hranicích“, které mají nepříznivé (...) dopady na jednotu schengenského prostoru a negativní vliv na prosperitu evropských občanů a na zásadu volného pohybu“.

Pandemie COVID-19 přiměla většinu členských států k opětovnému zavedení kontrol na vnitřních hranicích, k uzavření hranic a k uplatnění dočasných omezení na cesty z jiných zemí EU, i když tato opatření byla částečně uvolněna poté, co byl zaveden digitální certifikát EU COVID. V různých usneseních Parlament opakovaně vyjádřil své obavy a vyzval k lepší koordinaci na úrovni EU a k rychlému návratu k plně funkčnímu a reformovanému schengenskému prostoru. Přijal rovněž návrh reformovaného Schengenského hraničního kodexu, který posiluje volný pohyb, vyjasňuje pravidla a omezuje dočasné hraniční kontroly.

Parlament opakovaně vyzýval Radu, aby souhlasila s plným uplatňováním ustanovení schengenského acquis v Bulharsku a Rumunsku, což v prosinci 2023 vedlo Radu k odstranění kontrol na vnitřních vzdušných a námořních hranicích.

Ottavio Marzocchi 04/2024

4.1.4. PETIČNÍ PRÁVO ‌

Od vstupu Maastrichtské smlouvy v platnost má každý občan Evropské unie a kterákoli fyzická nebo právnická osoba s bydlištěm nebo statutárním sídlem v některém členském státě právo předložit Evropskému parlamentu petici ve formě stížnosti nebo žádosti, a to ve věci spadající do působnosti Evropské unie. Petice posuzuje Petiční výbor Evropského parlamentu, který rozhoduje o jejich přípustnosti a zabývá se jimi.

PRÁVNÍ ZÁKLAD

Článek 20, článek 24 a článek 227 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), článek 44 Listiny základních práv Evropské unie.

CÍLE

Petiční právo bylo zavedeno, aby mohli občané EU a osoby pobývající na jejím území jednoduchým způsobem předkládat orgánům EU stížnosti nebo žádosti o to, aby přijaly opatření.

VÝSLEDKY

A. Způsobilost a požadavky (článek 227 SFEU)

Každý občan EU a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se statutárním sídlem v některém členském státě může Parlamentu předkládat petice, a to samostatně či společně s dalšími občany.

Aby byly petice přípustné, musí se týkat záležitostí, jež spadají do působnosti Evropské unie, a přímo se dotýkat předkladatelů petic. Tato druhá podmínka má velmi rozsáhlý výklad.

B. Postup

Postup pro předkládání petic a jejich posuzování je stanoven články 226 až 230 a přílohou VI (XX) jednacího řádu Parlamentu, které udělují příslušnou pravomoc jednomu z parlamentních výborů, Petičnímu výboru.

1. Formální náležitosti

Petice musí uvádět jméno, státní příslušnost a adresu každého z předkladatelů a musí být podána v jednom z úředních jazyků EU. Petice lze předkládat buď v elektronické podobě prostřednictvím internetového portálu Parlamentu pro předkládání petic, nebo poštou v papírové podobě.

2. Obsahová přípustnost

Petice splňující tyto formální náležitosti jsou postoupeny Petičnímu výboru, který musí nejprve rozhodnout, zda jsou přípustné. Výbor za tímto účelem ověří, zda daná záležitost spadá do působnosti EU. Pokud tomu tak není, výbor prohlásí petici za nepřípustnou. Uvědomí o této skutečnosti předkladatele petice a sdělí mu důvody tohoto rozhodnutí. Předkladatelé jsou často vybídnuti k tomu, aby se obrátili na jiný vnitrostátní, unijní nebo mezinárodní orgán. Nejčastějším důvodem nepřípustnosti

petic je to, že předkladatelé nemají přesné informace o pravomocích a odpovědnosti EU, členských států a dalších mezinárodních organizací a orgánů (jako je OSN a Rada Evropy) a o možných opatřeních a nápravě z jejich strany, a to i v souvislosti s použitelností Listiny základních práv Evropské unie.

3. Posuzování petic

V závislosti na okolnostech může Petiční výbor přijmout jedno nebo více z těchto opatření:

— požádat Evropskou komisi, aby petici předběžně prošetřila a poskytla informace o tom, zda je v souladu s příslušnou legislativou EU,

— předat petici jinému výboru Parlamentu pro informaci nebo pro to, aby podnikl další kroky (výbory mohou pro Petiční výbor vypracovat stanovisko, projednat danou petici nebo ji zohlednit ve své legislativní, politické či kontrolní činnosti),

— pokud jde v petici o zvláštní případ, který vyžaduje individuální přístup, může Petiční výbor kontaktovat příslušné instituce či orgány nebo předat případ k vyřešení stálému zástupci dotčeného členského státu,

— podniknout jakékoli jiné vhodné kroky, aby se pokusil věc vyřešit nebo mohl předkladateli doručit vhodnou odpověď.

Výbor také rozhoduje o tom, zda bude petice zařazena na jeho pořad jednání. Pokud ano, je na schůzi pozván předkladatel a zástupci Komise a členských států. Na této schůzi předkladatel, pokud si to přeje, představí svou petici, Komise ústně přednese své stanovisko a vyjádří se k písemné odpovědi na otázky, kterými se petice zabývá, přičemž k vyjádření mohou být vyzváni také zástupci dotčených členských států. Členové Petičního výboru mají poté příležitost si vyměnit názory na otázky, které vyvstaly v průběhu rozpravy, a navrhnout opatření, která je nutné přijmout.

Ve zvláštních případech se může výbor rozhodnout uspořádat slyšení nebo seminář, provést zjišťovací misi v příslušné zemi či oblasti, o svých pozorováních a doporučeních vydat zprávu o pracovní cestě nebo připravit a předložit úplnou zprávu nebo stručný návrh usnesení, o nichž pak bude Evropský parlament hlasovat na plenárním zasedání. Může se také rozhodnout předložit Komisi nebo Radě otázky k ústnímu zodpovězení a uspořádat rozpravu v plénu.

Pokud se petice vztahuje k záležitosti obecného zájmu a odhaluje nesprávné provedení nebo použití práva EU, může Komise vůči příslušnému členskému státu přijmout opatření, např. zahájit řízení pro nesplnění povinnosti.

4. Uzavření

Petice může být Petičním výborem uzavřena v různých stadiích postupu, např. poté, co výbor rozhodne o přípustnosti, po projednání na schůzi výboru, v případě, že ve věci petice již nelze učinit žádná další opatření, když petici předkladatel stáhne nebo když předkladatel na žádost o poskytnutí dalších informací neodpoví ve stanovené lhůtě.

5. Transparentnost

Petice předložené Parlamentu se stávají veřejnými dokumenty. Jejich shrnutí a jiné relevantní dokumenty se zveřejní ve všech úředních jazycích EU na internetovém portálu Parlamentu pro předkládání petic poté, co Petiční výbor rozhodne o jejich přípustnosti.

Předkladatelé jsou písemně informováni o veškerých rozhodnutích výboru týkajících se jejich petic a důvodech těchto rozhodnutí, a jakmile jsou rozhodnutí k dispozici, jsou jim případně poskytnuty příslušné informace a dokumenty.

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

Podle Smluv je příjemcem petic Parlament, a zodpovídá tedy za to, aby byly obavy vyjádřené v těchto peticích v EU plně zohledněny. Za tímto účelem vznikl zvláštní výbor, Petiční výbor, který má za úkol petice zpracovávat a koordinovat navazující činnosti orgánu. Jak se zdůrazňuje ve výročních zprávách o jednáních výboru v předešlém roce[1], Parlament vždy považoval petice za klíčový prvek participativní demokracie. Zdůrazňuje také jejich význam při odhalování případů nesprávného provedení a uplatňování práva EU členskými státy. Řada petic již vedla k legislativním nebo politickým opatřením, pilotním případům EU, řízením o předběžné otázce nebo řízením o nesplnění povinnosti.

Petiční výbor je obzvláště aktivní v oblasti základních práv (mj. pokud jde o práva dětí, diskriminaci, práva menšin, spravedlnost, volný pohyb, volební právo a brexit), životního prostředí a dobrých životních podmínek zvířat, vnitřního trhu, sociálních práv, migrace, obchodních dohod a veřejného zdraví. Výbor hraje zvláštní roli především při ochraně osob se zdravotním postižením, a to v kontextu rámce EU týkajícího se provádění Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením, a také každoročně organizuje seminář o otázkách souvisejících se zdravotním postižením.

Pro zajištění toho, aby otázky vznesené v peticích byly řešeny a vyřešeny, existuje řada nástrojů: zjišťovací mise, veřejná slyšení, semináře, zadávání studií, petiční síť vytvořená v roce 2016, která zajišťuje širší spolupráci mezi dalšími výbory zabývajícími se peticemi, a spolupráce a dialog s vnitrostátními parlamenty a orgány a dalšími institucemi EU (zejména s Komisí a evropským veřejným ochráncem práv).

V roce 2014 Parlament spustil také internetový portál pro předkládání petic, který zlepšil informovanost veřejnosti o peticích a zvýšil transparentnost tohoto postupu. Tento portál rovněž odkazuje na různé alternativy k peticím, které mají evropští občané k dispozici.

Ve volebním období 2019–2024 se petice týkaly především těchto oblastí: životního prostředí, zdraví, základních práv, demokracie a prosazování práva EU, rovnosti a rozmanitosti, zdravotního postižení, pracovních podmínek, malých a středních podniků a dopravy a volného pohybu. V roce 2023 obdržel Parlament 1 452 petic[2].

PABLO ABRIL MARTI / Georgiana Sandu 05/2024

[1]Výroční zprávy o jednáních Petičního výboru zahrnují informace o počtu petic, které výbor obdržel, jejich formátu, statusu, výsledku, zemi, jazyku, státní příslušnosti a předmětu; internetovém portálu;

vztazích s Komisí, Radou a evropským veřejným ochráncem práv; zjišťovacích misích, veřejných slyšeních, zadaných studiích a dalších klíčových otázkách.

[2]Více informací o Petičním výboru a jeho činnosti naleznete ve zprávě o činnosti výboru za období 2019– 2024.

4.1.5. EVROPSKÁ OBČANSKÁ INICIATIVA ‌

Evropská občanská iniciativa je významným nástrojem participativní demokracie v EU, díky němuž může jeden milion občanů usazených v jedné čtvrtině členských států vyzvat Komisi, aby předložila návrh právního aktu za účelem provádění Smluv EU. Od počátku uplatňování nařízení z roku 2011, jež pro evropskou občanskou iniciativu stanoví podrobné postupy, bylo Komisi úspěšně předloženo deset iniciativ. Od ledna 2020 platí nová pravidla, díky nimž je evropská občanská iniciativa přístupnější.

PRÁVNÍ ZÁKLAD

— Čl. 11 odst. 4 Smlouvy o Evropské unii (SEU).

— čl. 24 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

— Nařízení (EU) č. 211/2011 a (EU) 2019/788.

— články 222 a 230 jednacího řádu Parlamentu.

SOUVISLOSTI

Občanské iniciativy jsou nástroje, které mají občané ve většině členských států k dispozici na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni, značně se však liší svým rozsahem a postupem. Koncept občanství EU, z něhož byla evropská občanská iniciativa odvozena, byl poprvé zaveden Maastrichtskou smlouvou (1.1.3). V roce 1996, během příprav na mezivládní konferenci v Amsterdamu, navrhli ministři zahraničí Rakouska a Itálie, aby bylo vedle práva podat petici Evropskému parlamentu zavedeno také právo předkládat takovéto iniciativy, avšak konference tento návrh nepřijala. Ustanovení týkající se občanské iniciativy, velmi podobná současnému systému, byla původně součástí návrhu Ústavní smlouvy. Ačkoli prezídium konventu odmítlo zahrnout tato ustanovení do konečného znění, díky společnému úsilí organizací občanské společnosti se podařilo je zachovat. Poté, co proces ratifikace Ústavní smlouvy skončil neúspěchem, byla obdobná ustanovení opět použita při přípravách návrhu Lisabonské smlouvy.

V současnosti je právo předložit občanskou iniciativu upraveno v hlavě II SEU (ustanovení o demokratických zásadách). Článek 11 odst. 4 SEU zavádí pro toto právo základní rámec a čl. 24 odst. 1 SFEU určuje obecné zásady nařízení, jež vymezí konkrétní postupy a podrobné podmínky. Návrh nařízení byl výsledkem rozsáhlé konzultace. Jednání o konečné podobě nařízení trvala několik měsíců – návrh byl předložen Parlamentu a Radě dne 31. března 2010 a politické dohody bylo dosaženo dne 15. prosince 2010, což umožnilo oficiální přijetí nařízení Parlamentem a Radou dne 16. února 2011. Dne 1. dubna 2011 vstoupilo v platnost znění dohodnuté Evropským parlamentem a Radou podle nařízení (EU) č. 211/2011 (nařízení o evropské občanské iniciativě). Kvůli řadě nezbytných technických úprav na úrovni členských států, jejichž cílem bylo zavést jednotný ověřovací postup, bylo nařízení o evropské občanské iniciativě použitelné teprve o rok později. Do 1. dubna 2015 a poté každé tři roky ke stejnému datu je Komise povinna předložit zprávu o uplatňování nařízení o evropské občanské iniciativě s ohledem na případný přezkum. Komise přijala

uvedené zprávy dne 31. března 2015 jako COM(2015)0145 a dne 28. března 2018 jako COM(2018)0157. Tato sdělení obsahovala popis současného stavu a hodnocení provádění evropské občanské iniciativy a současně zahrnovalo seznam problémů zaznamenaných v průběhu prvních šesti let uplatňování tohoto nového legislativního a institucionálního rámce. Poukázala na řadu nedostatků a zohlednila řadu návrhů, které Parlament zahrnul do svých zpráv, i část věcného výzkumu, který Parlament provedl z vlastního podnětu.

Když se nařízení o evropské občanské iniciativě stalo použitelným, byly vzneseny významné obavy ohledně fungování tohoto nástroje. Parlament opakovaně požadoval reformu nařízení o evropské občanské iniciativě s cílem zjednodušit a zpřehlednit postupy. Dne 13. září 2017 představila Komise legislativní návrh, jehož prostřednictvím by mělo být stávající nařízení novelizováno. Po interinstitucionálních jednáních, která se konala od září do prosince 2018, dospěly Parlament a Rada dne 12. prosince 2018 k politické dohodě. Dohodnuté znění bylo přijato Parlamentem dne 12. března 2019 a Radou dne 9. dubna. Závěrečný akt byl podepsán dne 17. dubna a zveřejněn v Úředním věstníku Evropské unie dne 17. května 2019.

Nové předpisy upravující evropskou občanskou iniciativu (nařízení (EU) 2019/788) ruší nařízení (EU) č. 211/2011 a platí od 1. ledna 2020. Právo předložit evropskou občanskou iniciativu by mělo být jasně odděleno od práva předložit petici, neboť oba postupy se od sebe v mnoha zásadních ohledech liší. Petice mohou předkládat občané EU nebo fyzické či právnické osoby usazené v EU (4.1.4) a musí se týkat otázek, které spadají do oblasti působnosti EU a přímo se dotýkají předkladatele petice. Petice jsou adresovány Parlamentu jakožto přímému zástupci občanů na úrovni EU. Evropská občanská iniciativa je přímou výzvou k přijetí konkrétního právního nástroje EU a aby bylo možné ji zohlednit, musí se řídit specifickými pravidly. Navíc je v konečném důsledku určena Komisi, jež je jediným orgánem, který má právo předkládat legislativní návrhy. V tomto ohledu se evropská občanská iniciativa svou podstatou blíží právu iniciativy svěřenému Parlamentu (článek 225 Smlouvy o fungování EU) a Radě (článek 241 Smlouvy o fungování EU).

POSTUP

A. Výbor občanů

Pro iniciativu takového rozsahu je zapotřebí alespoň základní organizační struktura. Prvním krokem při vytváření evropské občanské iniciativy je ustavení organizačního výboru, který nese název „výbor občanů“. Tento výbor tvoří nejméně sedm osob, které mají bydliště v alespoň sedmi různých členských státech (nemusí však být nutně státními příslušníky sedmi různých států) a jejichž věk je opravňuje hlasovat ve volbách do Evropského parlamentu. Výbor jmenuje zástupce a náhradníka, kteří pro danou evropskou občanskou iniciativu vystupují jako kontaktní osoby.

Na rozdíl od návrhů Komise a Parlamentu nové nařízení o evropské občanské iniciativě nesnižuje minimální věk pro podporu evropské občanské iniciativy na 16 let, členské státy však mají možnost stanovit minimální věk na 16 let, pokud se tak rozhodnou.

B. Registrace

Než může výbor zahájit shromažďování prohlášení občanů o podpoře, musí danou iniciativu zaregistrovat u Komise. V rámci registrace předloží dokument, který obsahuje název a předmět iniciativy, její krátký popis, nástin právního základu navrhovaného pro

právní kroky a informace o členech výboru a o všech zdrojích podpory a financování předložené iniciativy. V příloze mohou organizátoři poskytnout podrobnější informace a další materiály, například návrh legislativního dokumentu.

Komise do dvou měsíců rozhodne, zda navrženou iniciativu zaregistruje. Registrace bude zamítnuta v případě, že nejsou splněny procesní požadavky nebo že iniciativa nespadá do pravomocí Komise předkládat návrhy právních aktů za účelem provádění Smluv. Stejně tak bude registrace zamítnuta v případě, že daná iniciativa je zjevně neopodstatněná, nepatřičná či nepřátelská nebo je v rozporu s hodnotami EU uvedenými v článku 2 Smlouvy o EU. Na rozhodnutí Komise lze uplatnit soudní i mimosoudní opravné prostředky. Zaregistrované iniciativy jsou zveřejněny na internetovém portálu Komise.

Aby byla evropská občanská iniciativa přístupnější a bylo zajištěno, že bude zaregistrováno co nejvíce iniciativ, nové nařízení rovněž zahrnuje možnost částečné registrace iniciativ.

C. Shromažďování prohlášení o podpoře

Jakmile je iniciativa zaregistrována, mohou organizátoři začít shromažďovat prohlášení o podpoře. Shromažďování probíhá po dobu 12 měsíců od registrace. Prohlášení

o podpoře lze shromažďovat v listinné nebo elektronické podobě. Pokud jsou shromažďována elektronicky, musí příslušné orgány členských států online systém shromažďování nejprve potvrdit. Podrobná pravidla technických specifikací pro online systémy shromažďování jsou stanovena v prováděcím nařízení Komise (nařízení (EU) 2019/1799). Bez ohledu na to, zda jsou prohlášení o podpoře sbírána v listinné či elektronické podobě, platí při ověřování tytéž požadavky na údaje. Aby se Komise příslušnou evropskou občanskou iniciativou zabývala, musí tato iniciativa do 12 měsíců shromáždit jeden milion prohlášení o podpoře.

Nové nařízení o evropské občanské iniciativě umožňuje občanům EU podporovat evropskou občanskou iniciativu bez ohledu na to, kde žijí. Zavádí rovněž větší flexibilitu při výběru počátečního data shromažďování podpisů do šesti měsíců od registrace. Kromě toho zjednodušuje požadavky na osobní údaje pro signatáře evropské občanské iniciativy. Členské státy však mají i nadále možnost požadovat, aby signatáři poskytli svá úplná identifikační čísla.

Nové nařízení kromě toho stanoví povinnost Komise zřídit a provozovat centrální online systém shromažďování a po roce 2022 postupně rušit individuální systémy shromažďování.

Na naléhání Parlamentu zavádí nové nařízení posílenou podporu pro organizátory evropské občanské iniciativy prostřednictvím kontaktních míst v každém členském státě a online platformy pro spolupráci, která v souvislosti s evropskou občanskou iniciativou poskytuje informace a pomoc, praktickou podporu a právní poradenství.

D. Ověřování a potvrzování

Po zajištění nezbytného počtu prohlášení o podpoře z dostatečného počtu členských států předloží organizátoři tato prohlášení příslušným vnitrostátním orgánům, jejichž úkolem je potvrdit prohlášení o podpoře shromážděná Komisí na základě informací předaných členskými státy. Těmito orgány jsou většinou ministerstva vnitra, volební komise nebo matriční úřady. Tyto vnitrostátní orgány potvrdí prohlášení o podpoře do tří měsíců, nejsou však povinny podpisy ověřovat.

E. Předložení a posouzení

V této fázi jsou organizátoři vyzváni, aby předložili příslušná potvrzení od vnitrostátních orgánů o počtu prohlášení o podpoře a poskytli informace o finančních prostředcích získaných ze všech zdrojů. V zásadě je třeba uvést všechny příspěvky přesahující 500 EUR.

Jakmile Komise předloženou iniciativu přijme, je povinna ji neprodleně zveřejnit v rejstříku a setkat se na patřičné úrovni s organizátory, aby jim umožnila žádost podrobně vysvětlit. Po výměně názorů s Komisí dostanou organizátoři možnost představit iniciativu na veřejném slyšení v Parlamentu. Toto slyšení uspořádá výbor, který je k předmětu evropské občanské iniciativy příslušný (článek 222 jednacího řádu Parlamentu).

Nové nařízení o evropské občanské iniciativě prodlužuje lhůtu, ve které musí Komise na platnou iniciativu odpovědět, ze tří na šest měsíců. Ve sdělení, kterým se stanoví její právní a politické závěry ke každé iniciativě, musí Komise předložit formální seznam opatření, jež hodlá přijmout, a jasný harmonogram jejich provádění. Kromě toho nařízení vyžaduje, aby organizátoři ve snaze zajistit plnou transparentnost pravidelně podávali zprávy o zdrojích financování a jiné poskytované podpoře. Nařízení rovněž požaduje, aby Komise vytvořila kontaktní formulář, který bude k dispozici v rejstříku a na veřejné internetové stránce evropské občanské iniciativy, aby občané mohli podávat stížnosti týkající se úplnosti a správnosti těchto informací.

Nové nařízení o evropské občanské iniciativě a změny jednacího řádu dále posilují úlohu Parlamentu. V zájmu posílení politického dopadu úspěšných iniciativ může Parlament na základě veřejného slyšení uspořádat rozpravu v plénu a přijmout usnesení s cílem posoudit politickou podporu této iniciativy. Parlament rovněž přezkoumá opatření, která Komise přijala v reakci na tuto iniciativu a která jsou rovněž uvedena ve zvláštních sděleních Komise.

NĚKTERÉ PROBÍHAJÍCÍ INICIATIVY

Limit jednoho milionu podpisů doposud splnilo deset evropských občanských iniciativ („Right2Water“, „One of us“, „Stop vivisection“, „Ban Glyphosate“, „Minority Safe Pack“,

„End the Cage Age“, „Save bees and farmers“, „Stop Finning – Stop the trade“, „Save Cruelty Free Cosmetics“ a „Fur Free Europe“) a ty byly předloženy Komisi. Parlament uspořádal se zástupci těchto iniciativ slyšení. Komise na ně odpověděla a uvedla své právní a politické závěry. Od zavedení nástroje evropské občanské iniciativy zaregistrovala Komise celkem 111 iniciativ.

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

Evropská občanská iniciativa je pro Parlament významným nástrojem. Před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost přijal Parlament usnesení s podrobným návrhem na provádění evropské občanské iniciativy. Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost se Parlament aktivně podílel na jednání o nařízení o evropské občanské iniciativě. Parlament úspěšně přispěl k tomu, že se evropská občanská iniciativa stala dostupnějším nástrojem participativní demokracie, který je vstřícnější k občanům. Dosáhl mimo jiné snížení minimálního počtu členských států, z nichž musí pocházet prohlášení o podpoře, na jednu čtvrtinu celkového počtu; trval na tom, aby ověřování přípustnosti probíhalo ve fázi před registrací a prosazoval ustanovení umožňující, aby

právo podepsat evropskou občanskou iniciativu měli všichni občané a obyvatelé EU bez ohledu na státní příslušnost.

Parlament předložil řadu politických výzev s cílem usnadnit a zefektivnit postupy provádění evropské občanské iniciativy a posílit její dopad. Dne 28. října 2015 přijal Parlament usnesení o postupu přezkumu evropské občanské iniciativy, v němž vyzval mimo jiné k přezkumu příslušného nařízení s cílem zjednodušit požadavky na osobní údaje a poskytnout na organizaci evropských občanských iniciativ finanční podporu. V roce 2017 předložil Výbor pro ústavní záležitosti legislativní zprávu z vlastního podnětu s cílem provést skutečnou revizi nařízení o evropské občanské iniciativě. V září 2017 na základě žádostí Parlamentu a veřejných konzultací Komise nakonec vydala návrh nového nařízení o evropské občanské iniciativě. Dne 20. června 2018 přijal Výbor pro ústavní záležitosti o tomto návrhu Komise zprávu, o níž se dne

5. července 2018 hlasovalo na plenárním zasedání. Cílem je zahájit interinstitucionální jednání o novém nařízení o evropské občanské iniciativě.

Dne 12. prosince 2018 dosáhly Parlament a Rada politické dohody. V návaznosti na usnesení Parlamentu ze dne 12. března a schválení ze strany Rady dne 9. dubna byl závěrečný akt podepsán dne 17. dubna 2019 a zveřejněn v Úředním věstníku dne

17. května 2019. Nové předpisy upravující evropskou občanskou iniciativu (nařízení (EU) 2019/788) ruší nařízení (EU) č. 211/2011 a platí od 1. ledna 2020.

Evropská občanská iniciativa je díky novému nařízení o evropské občanské iniciativě přístupnější, méně byrokratická a snadněji použitelná pro organizátory a podporovatele a zároveň posiluje navazující opatření.

Dne 15. července 2020 přijaly Parlament a Rada dočasná opatření k řešení dopadů pandemie COVID-19 na provádění evropské občanské iniciativy. Nová pravidla umožňují v případě občanských iniciativ, jež byly dotčeny pandemií, prodloužit období shromažďování prohlášení o podpoře.

Dne 3. června 2021 přijala Komise prováděcí rozhodnutí o prodloužení lhůty pro shromažďování prohlášení o podpoře evropských občanských iniciativ o tři měsíce; maximální doba shromažďování byla prodloužena do 31. prosince 2022.

Dne 13. června 2023 přijal Parlament usnesení o provádění nařízení o evropské občanské iniciativě.

Dne 6. prosince 2023 přijala Komise zprávu o uplatňování nařízení o evropské občanské iniciativě. Dne 20. března 2024 prezentovala Komise zprávu ve Výboru Evropského parlamentu pro ústavní záležitosti.

Alessandro Davoli 04/2024

4.2. PROSTOR SVOBODY, BEZPEČNOSTI A PRÁVA ‌

4.2.1. PROSTOR SVOBODY, BEZPEČNOSTI A PRÁVA: OBECNÉ ASPEKTY ‌

Smlouvy přiznávají snaze o vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva velký význam. V roce 2009 byly přidány některé důležité prvky: v reakci na zrušení původní struktury tří pilířů byl zaveden účinnější a demokratičtější postup rozhodování, byly rozšířeny pravomoci Soudního dvora EU a novou úlohu dostaly vnitrostátní parlamenty. Díky přijetí právně závazné Listiny základní práv Evropské unie také získala na významu základní práva.

PRÁVNÍ ZÁKLAD

Hlavní cíle EU v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (PSBP) stanoví čl. 3 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU).

Prostoru svobody, bezpečnosti a práva jsou věnovány články 67 až 89 hlavy V Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Kromě obecných ustanovení tato hlava obsahuje zvláštní kapitoly, které se zabývají:

— politikami týkajícími se kontrol na hranicích, azylu a přistěhovalectví,

— justiční spoluprací v občanských věcech,

— justiční spoluprací v trestních věcech,

— policejní spoluprací[1].

Přijímání opatření podle hlavy V SFEU se neúčastní Dánsko (protokol č. 22 zavádí

„opt-out“ a vyjímá Dánsko z účasti na této politice), které však od roku 2001 přesto uplatňuje schengenské acquis na mezivládním základě. Pokud jde o soudní spolupráci v občanských věcech a pravidla upravující příslušnost soudů v soudních sporech občanskoprávní nebo obchodní povahy mezi jednotlivci s bydlištěm v různých členských státech (nařízení Brusel I), uzavřely dne 19. října 2005 Dánské království a EU dohodu o příslušnosti a uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech. Podle čl. 3 odst. 2 této dohody platí, že kdykoli dojde ke změně nařízení Brusel I, musí Dánsko oznámit Komisi, zda obsah změn provede, nebo nikoli. Irsko se účastní přijímání a uplatňování specifických opatření pouze tehdy, využije-li možnosti „opt-in“ (protokol č. 21).

Spolu s těmito ustanoveními by měly být zmíněny další články, které jsou s vytvořením PSBP neoddělitelně spojeny. Mezi ně patří článek 6 SEU o Listině základních práv a Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod[2], článek 8 SFEU o odstranění nerovnosti, čl. 15 odst. 3 SFEU o přístupu k dokumentům orgánů, článek 16 SFEU o ochraně osobních údajů[3] a články 18 až 25 SFEU o zákazu diskriminace a občanství Unie[4]. SFEU však také obsahuje několik „brzd“, které lze použít v případě, kdy se některý z členských států domnívá, že se návrh právního předpisu dotýká základních aspektů jeho systému trestního soudnictví (čl. 82 odst. 3 SFEU). Rovněž zavádí minimální pravidla pro vymezení trestných činů a sankcí v případě mimořádně

[1]Viz listy 4.2.2, 4.2.3, 4.2.5, 4.2.6, 4.2.7.

[2]Viz list 4.1.2.

[3]Viz list 4.2.8.

[4]Viz list 4.1.1.

závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem (čl. 83 odst. 3 SFEU). V praxi to funguje takto: návrh směrnice je předložen Evropské radě a řádný legislativní postup je pozastaven. Pokud je dosaženo konsenzu, Evropská rada do čtyř měsíců vrátí návrh Radě, která pozastavení legislativního postupu ukončí.

CÍLE

Cíle prostoru svobody, bezpečnosti a práva jsou stanoveny článkem 67 SFEU:

— „Unie tvoří prostor svobody, bezpečnosti a práva při respektování základních práv a různých právních systémů a tradic členských států.

— Zajišťuje, že na vnitřních hranicích nebude probíhat kontrola osob, že se bude rozvíjet společná politika v oblasti azylu a přistěhovalectví a že kontrola na vnějších hranicích bude založena na solidaritě mezi členskými státy a bude nestranná vůči státním příslušníkům třetích zemí. Pro účely této hlavy se s osobami bez státní příslušnosti zachází jako se státními příslušníky třetích zemí.

— Unie usiluje o zajištění vysoké úrovně bezpečnosti prostřednictvím opatření pro předcházení trestné činnosti, rasismu a xenofobii a boj proti nim, prostřednictvím opatření pro koordinaci a spolupráci mezi policejními a justičními orgány a jinými příslušnými orgány, jakož i prostřednictvím vzájemného uznávání soudních rozhodnutí v trestních věcech, a je-li to nezbytné, prostřednictvím sbližování předpisů trestního práva.

— Unie usnadňuje přístup ke spravedlnosti, zejména zásadou vzájemného uznávání soudních a mimosoudních rozhodnutí v občanských věcech.“

VÝSLEDKY

A. Hlavní změny, které přináší Lisabonská smlouva

1. Účinnější a demokratičtější postup rozhodování

Lisabonská smlouva zrušila třetí pilíř, který byl založen na mezivládní spolupráci, a tedy i v oblasti PSBP zobecnila uplatňování metody Společenství. Přijímání právních předpisů tudíž zpravidla probíhá řádným legislativním postupem popsaným v článku 294 SFEU. Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou a Evropský parlament se jako spolutvůrce právních předpisů vyslovuje v rámci postupu spolurozhodování.

2. Nová úloha vnitrostátních parlamentů

Úlohu vnitrostátních parlamentů v Evropské unii upřesňují článek 12 SEU a protokoly č. 1 a 2. Vnitrostátní parlamenty mají nyní nejprve lhůtu osmi týdnů na přezkum každého návrhu legislativního aktu z hlediska souladu se zásadou subsidiarity, a teprve poté lze na úrovni EU o návrhu legislativního aktu rozhodovat. V rámci PSBP musí být návrh přezkoumán, požádá-li o to jedna čtvrtina vnitrostátních parlamentů (čl. 7 odst. 2 protokolu č. 2).

Lze podat žalobu na neplatnost z důvodu rozporu legislativního aktu se zásadou subsidiarity u Soudního dvora Evropské unie.

Vnitrostátní parlamenty se podílejí na hodnocení Eurojustu a Europolu (články 85 a 88 SFEU).

3. Rozšíření pravomocí Soudního dvora Evropské unie[5]

Soudní dvůr nyní může bez omezení rozhodovat o všech předběžných otázkách týkajících se PSBP. Po uplynutí pětiletého přechodného období od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost dne 1. prosince 2014 se mohou předmětem tohoto řízení rovněž stát právní akty, které byly přijaty v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech podle předchozí Smlouvy. Stejný systém platí pro řízení o nesplnění povinnosti před Soudním dvorem (protokol č. 36).

4. Posílení úlohy Komise

Komise nyní může zahájit řízení pro nesplnění povinnosti s členskými státy z důvodu nedodržení ustanovení v rámci PSBP. Jedná se o nový významný nástroj, jímž Komise získává novou pravomoc týkající se dohledu nad řádným uplatňováním právních předpisů.

5. Možnost členských států zapojit se do hodnocení provádění politik v oblasti PSBP

Článek 70 SFEU stanoví, že Rada může na návrh Komise přijmout opatření, která stanoví způsob, jímž členské státy ve spolupráci s Komisí postupují při objektivním a nestranném hodnocení toho, jak orgány členských států provádějí politiky v oblasti PSBP.

B. Programová úloha Evropské rady

Spolu s vývojem spojeným s postupným přijímáním Smluv je třeba rovněž zdůraznit, jakou úlohu hraje při vývoji a pokroku v různých oblastech PSBP Evropská rada.

V říjnu 1999 se na zasedání Evropské rady v Tampere konalo zvláštní setkání věnované vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva, na němž byly v plném rozsahu prozkoumány možnosti nabízené Amsterodamskou smlouvou.

V listopadu 2004 přijala Evropská rada nový pětiletý akční program, který byl označen jako Haagský program.

Ve dnech 10. a 11. prosince 2009 přijala Evropská rada Stockholmský program. Tento víceletý program na období 2010–2014 se zaměřil především na zájmy a potřeby občanů a dalších osob, za něž EU nese odpovědnost.

Lisabonská smlouva uznává a potvrzuje určující úlohu Evropské rady, neboť Rada

„vymezuje v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva strategické směry pro legislativní a operativní plánování“ (článek 68 SFEU).

C. Vznik specifických subjektů pro řízení PSBP: agentury

Byly vytvořeny různé agentury, které mají přispívat k řízení politik v řadě důležitých oblastí PSBP: Agentura Europol pro účely policejní spolupráce, Agentura Evropské unie pro vzdělávání a výcvik v oblasti prosazování práva (CEPOL), Eurojust pro justiční spolupráci v trestních věcech, Agentura EU pro základní práva, která se zabývá základními právy a diskriminací, Evropské monitorovací centrum pro drogy a drogovou závislost (EMCDDA), Evropská pohraniční a pobřežní stráž (Frontex), která odpovídá za koordinaci kontroly vnějších hranic, Agentura EU pro otázky azylu (EUAA), Úřad evropského veřejného žalobce (EPPO)[6] a Evropská agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (eu-LISA).

[5]Viz list 1.3.10.

[6]Viz list 4.2.6.

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

Evropský parlament má k dispozici celou škálu nástrojů a pravomocí, díky nimž může plně vykonávat svou úlohu:

— pravomoci v legislativní oblasti. Již před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost byl Evropský parlament spolunormotvůrcem v rámci postupu spolurozhodování, od roku 2009 se však spolurozhodování stalo obecným pravidlem, byť s několika výjimkami. Ty platí v případě přijímání „opatření k zajištění správní spolupráce mezi příslušnými útvary členských států“ (článek 74 SFEU), kdy se použije

„zvláštní legislativní postup“, v němž Rada přijímá rozhodnutí na základě návrhu Komise nebo čtvrtiny členských států po konzultaci s Parlamentem. Důležitější však je, že zvláštní legislativní postup (Rada rozhoduje jednomyslně po konzultaci s Parlamentem) se uplatňuje pouze na opatření, kterými se stanovují podmínky a meze policejní spolupráce (článek 89 SFEU), nebo ustanovení týkající se cestovních pasů, průkazů totožnosti a povolení k pobytu (čl. 77 odst. 2 SFEU),

— rozpočtová pravomoc. Evropský parlament je společně s Radou odpovědný za stanovení rozpočtu EU pro programy v oblasti PSBP a za provozní a správní rozpočty výše uvedených agentur,

— dohled nad činností agentur EU působících v této oblasti politik, např. vysíláním delegací do členských států nebo na vnější hranice EU s cílem zjistit problémy a ověřit, jak jsou prováděny právní předpisy přijaté na úrovni EU,

— pravomoc předložit Soudnímu dvoru žalobu na neplatnost, kterou Evropský parlament již využil např. při žádosti o zrušení některých článků určitých legislativních aktů,

— pravomoc politické iniciativy, kdy Parlament přijímá takzvané zprávy a usnesení z vlastního podnětu o tématech, která si sám zvolí.

Hlavní priority, na které Evropský parlament kladl v posledních letech soustavně důraz, lze shrnout následovně:

— uznání a zohlednění rostoucího významu PSBP pro rozvoj EU,

— zrušení třetího pilíře a začlenění oblasti policejní spolupráce a spolupráce v trestních věcech do postupů a do obecného práva EU, aby mohl Evropský parlament vykonávat v plné míře svou demokratickou úlohu v legislativním procesu,

— zrušení pravidla jednomyslnosti v Radě s cílem usnadnit postup rozhodování,

— zachování rovnováhy mezi ochranou základních práv občanů a rezidentů a mezi požadavky bezpečnosti a boje proti terorismu, přičemž tato rovnováha by se měla promítat i do legislativy a způsobu jejího provádění,

— zvýšení ochrany a podpory základních práv, zejména přijetím právně závazné Listiny základních práv Evropské unie a zřízením Agentury pro základní práva a dále zřízením vyšetřovacího výboru pro prošetření používání špionážního softwaru Pegasus a ekvivalentního špionážního softwaru, jenž zhodnotil, jak používání špionážního softwaru proti občanům EU ovlivnilo demokratické procesy a individuální práva občanů v EU.

Udo Bux / PABLO ABRIL MARTI / Mariusz Maciejewski 05/2024

4.2.2. AZYLOVÁ POLITIKA ‌

Cílem azylové politiky EU je poskytnout každému státnímu příslušníkovi třetí země, který žádá o mezinárodní ochranu v některém členském státě, přiměřený status a zajistit dodržování zásady nenavracení[1]. Za tímto účelem EU usiluje o vytvoření společného evropského azylového systému.

PRÁVNÍ ZÁKLAD

— Ustanovení čl. 67 odst. 2 a článku 78 a 80 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

— Ustanovení článku 18 Listiny základních práv Evropské unie.

CÍLE

Cílem EU je rozvíjet společnou politiku týkající se azylu a doplňkové a dočasné ochrany s cílem poskytnout každému státnímu příslušníkovi třetí země, který potřebuje mezinárodní ochranu, přiměřený status a zajistit dodržování zásady jejich nenavracení. Tato politika musí být v souladu se Ženevskou úmluvou o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 a protokolem k této úmluvě ze dne 31. ledna 1967. SFEU ani Listina základních práv EU neobsahují definici pojmu „azyl“ či „uprchlík“, avšak oba dokumenty se odvolávají přímo na Ženevskou úmluvu a na protokol k této úmluvě.

VÝSLEDKY

A. Pokrok dosažený v rámci Amsterodamské a Niceské smlouvy.

Dřívější mezivládní spolupráce v oblasti azylu byla do institucionálního rámce EU začleněna Maastrichtskou smlouvou z roku 1993. Rada jakožto hlavní subjekt měla Komisi zapojit do své činnosti a informovat Parlament o svých podnětech v oblasti azylu. Soudní dvůr Evropské unie neměl v otázkách azylu žádnou pravomoc.

Amsterodamská smlouva, která vstoupila v platnost v roce 1999, svěřila orgánům EU nové pravomoci k vytváření právních předpisů v oblasti azylu na základě zvláštního institucionálního mechanismu – pětiletého přechodného období, během něhož by Komise a členské státy sdílely právo podnětu a Rada by po konzultaci s Parlamentem přijímala rozhodnutí jednomyslně, přičemž ve zvláštních případech získal pravomoc také Soudní dvůr Evropské unie. V Amsterodamské smlouvě je rovněž stanoveno, že po dokončení této první pětileté fáze by Rada mohla rozhodnout o uplatnění běžného postupu spolurozhodování, s tím, že by měla svá rozhodnutí napříště přijímat kvalifikovanou většinou. Rada o tom rozhodla koncem roku 2004 a postup spolurozhodování (nyní označovaný jako řádný legislativní postup) se uplatňuje od roku 2005.

V říjnu roku 1999 byl přijat program z Tampere, v jehož rámci Evropská rada rozhodla, že by zavedení společného evropského azylového systému mělo probíhat ve dvou fázích: přijetí společných minimálních norem v krátkodobém horizontu by mělo vést

[1]Základní zásada mezinárodních právních předpisů týkajících se uprchlíků a lidských práv, která státům zakazuje vracet jednotlivce do země, kde jim hrozí reálné riziko pronásledování, mučení, nelidského či ponižujícího zacházení nebo jiného porušování lidských práv.

k vytvoření společného postupu a jednotného postavení osob, jimž byl udělen azyl, který by platil v dlouhodobém horizontu v celé EU.

To vyústilo v letech 1999–2004 v „první fázi“ společného evropského azylového systému (SEAS), během níž byla stanovena kritéria a postupy pro stanovení, který členský stát je příslušný k posuzování žádosti o azyl (a jež nahradila mezinárodní/ mezivládní Dublinskou úmluvu z roku 1990), včetně databáze evropského systému pro porovnávání otisků prstů žadatelů o azyl (Eurodac) pro uchovávání a porovnávání údajů o otiscích prstů. Rovněž definoval společné minimální normy, jimiž se členské státy musejí řídit v souvislosti s přijímáním žadatelů o azyl, stanovil kvalifikační kritéria pro mezinárodní ochranu a povahu poskytované ochrany a zavedl postupy pro přiznávání a odnímání postavení uprchlíka. Další právní předpisy se vztahovaly na dočasnou ochranu v případě hromadného přílivu uprchlíků.

Haagský program v listopadu 2004 vyzval k tomu, aby byly nástroje a opatření pro druhou fázi přijaty do konce roku 2010, a zdůraznil, že EU má překročit rámec minimálních norem a vytvořit jednotné azylové řízení poskytující společné záruky a zajišťující jednotné postavení osob, jimž byl udělen azyl. V Evropském paktu o přistěhovalectví a azylu přijatém v roce 2008 byla tato lhůta prodloužena do roku 2012.

B. Lisabonská smlouva

Lisabonská smlouva, jež vstoupila v platnost v prosinci 2009, změnila situaci tím, že transformovala minimální normy v oblasti azylu do společného systému zajišťujícího jednotné postavení osob, jimž byl udělen azyl, a stanovila jednotné postupy.

Tento společný systém musí zahrnovat následující prvky:

— jednotný azylový status,

— jednotný status doplňkové ochrany,

— společný režim dočasné ochrany,

— společný postup pro udělování a odnímání jednotného azylového statusu nebo statusu doplňkové ochrany,

— kritéria a mechanismy pro určení členského státu příslušného pro posouzení žádosti,

— normy týkající se podmínek pro přijímání žadatelů,

— partnerství a spolupráce se třetími zeměmi.

Od přijetí Lisabonské smlouvy je zásada solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členské státy, včetně finančních dopadů, výslovně stanovena také v článku 80 SFEU. Postup EU v oblasti azylu by v případě nutnosti měl zahrnovat i vhodná opatření určená k tomu, aby bylo zajištěno naplňování této zásady v praxi. Smlouva rovněž výrazně změnila postup rozhodování v otázkách týkajících se azylu a jako běžný postup zavedla spolurozhodování. Výrazně se navíc zlepšila soudní kontrola ze strany Soudního dvora Evropské unie. O rozhodnutí o předběžné otázce může nyní požádat kterýkoli soud v členském státě, tedy nikoli už jen vnitrostátní soud nejvyššího stupně, jak tomu bylo dříve. Soudnímu dvoru EU to umožnilo ve větší míře rozvíjet judikaturu v oblasti azylu.

Dne 10. prosince 2009 přijala Evropská rada Stockholmský program na období 2010–2014, který potvrdil „cíl vytvoření společného prostoru ochrany a solidarity

na základě společného azylového postupu a jednotného statusu osob, kterým byla přiznána mezinárodní ochrana“. Poukázal především na nezbytnost skutečné solidarity s členskými státy, které jsou vystaveny obzvláště silným tlakům, a na ústřední úlohu nového Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO, v současnosti Agentura Evropské unie pro otázky azylu (EUAA)).

Ačkoli Komise předložila své návrhy pro druhou fázi společného evropského azylového systému již v letech 2008–2009, jednání postupovala pomalu. „Druhá fáze“ společného evropského azylového systému tak byla přijata po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, přičemž důraz se od minimálních norem posunul ke společnému azylovému řízení na základě jednotného statusu ochrany.

C. Stávající právní nástroje a současné reformní úsilí

Směrnice Rady 2001/55/EC ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (směrnice o poskytování dočasné ochrany) byla vypracována jako rámec pro zvládání nečekaného hromadného přílivu vysídlených osob a poskytování jim okamžité ochrany. Cílem této směrnice je zmenšit rozdíly v politice členských států v přijímání vysídlených osob a se zacházením s nimi v případě jejich hromadného přílivu a prosazování solidarity mezi členskými státy. Poprvé ji uplatnila Rada v reakci na bezprecedentní ruskou invazi na Ukrajinu dne 24. února 2022 s cílem nabídnout rychlou a účinnou pomoc lidem prchajícím před válkou.

S výjimkou přepracované kvalifikační směrnice, která vstoupila v platnost v lednu 2012, vstoupily ostatní přepracované legislativní akty v platnost až v červenci 2013 (nařízení o Eurodacu; nařízení Dublin III, směrnice o podmínkách přijímání, a směrnice o azylovém řízení), což znamenalo, že k jejich opožděnému provedení v právu členských států v polovině července 2015 došlo v době, kdy vyvrcholila migrační krize. Evropská rada v červnu roku 2014 vymezila v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva strategické směry pro legislativní a operativní plánování (viz článek 68 SFEU) na další roky vycházející ze sdělení Komise z března 2014 a z pokroku, jehož bylo dosaženo v rámci Stockholmského programu. Zdůrazňuje se v nich, že plné provedení společného evropského azylového systému ve vnitrostátním právu a jeho účinné uplatňování jsou absolutní prioritou.

Vzhledem k migračnímu tlaku od roku 2014 zveřejnila Komise v květnu 2015 Evropský program pro migraci (4.2.3.), v němž navrhla několik opatření k řešení tohoto tlaku, včetně přístupu založeného na registračních střediscích (tzv. hotspotech) sdíleného mezi úřadem EASO (v současnosti EUAA), agenturou Frontex (v současnosti Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž) a Agenturou Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva (Europol), jenž se uplatňuje na místě ve spolupráci s členskými státy v přední linii a jehož cílem je rychle zjistit totožnost příchozích migrantů, zaregistrovat je a sejmout jim otisky prstů. Přístup založený na registračních střediscích má také přispívat k uplatňování nouzových relokačních mechanismů celkem u 160 000 osob, které potřebují mezinárodní ochranu. Tyto mechanismy byly navrženy Komisí s cílem pomoci Itálii a Řecku a po konzultaci s Parlamentem byly přijaty Radou dne 14. a 22. září 2015. Rozhodnutí Rady později potvrdil Soudní dvůr EU v rozsudku ze dne 6. září 2017.

V Evropském programu pro migraci jsou stanoveny rovněž další kroky k reformě společného evropského azylového systému, jež byly předloženy v květnu a červenci 2016 ve dvou balíčcích legislativních návrhů a byly ve volebním období, jež skončilo v květnu 2019, projednány v Parlamentu a v Radě. Během volebního období 2014–2019 však žádné legislativní akty nebyly přijaty, jelikož v Radě byly některé dokumenty blokovány, ev. bylo pozastaveno zpracování konkrétních dokumentů z důvodu zablokování souvisejících dokumentů.

Ve snaze, aby se pozastavená reforma společného evropského azylového systému pohnula kupředu, vydala Komise dne 23. září 2020 nový pakt o migraci a azylu.

První z návrhů reforem, který byl schválen, bylo zřízení Agentury Evropské unie pro azyl (EUAA), která nahradila úřad EASO. Agentura EUAA byla zřízena nařízením (EU) 2021/2303, které vstoupilo v platnost dne 19. ledna 2022.

V září 2022 podepsaly Parlament a pět rotujících předsednictví Rady společný plán organizace, koordinace a provádění harmonogramu jednání mezi spolunormotvůrci o společném evropském azylovém systému a novém evropském paktu o migraci a azylu. Zavázali se, že budou spolupracovat na přijetí reformy pravidel EU v oblasti migrace a azylu před volbami do Evropského parlamentu v roce 2024.

Dne 14. května 2024 bylo přijato následujících deset právních nástrojů, kterými se reformuje evropský rámec pro řízení azylu a migrace.

Stručný název

Odkaz

Stručný popis

Směrnice

o podmínkách přijímání

Směrnice (EU) 2024/1346

Stanoví normy pro přijímání žadatelů

o mezinárodní ochranu v členských státech.

Kvalifikační nařízení

Nařízení (EU) 2024/1347

Stanoví normy:

– které musejí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany,

– pro jednotný status pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu,

– pro obsah udělené mezinárodní ochrany.

Nařízení

o azylovém řízení

Nařízení (EU) 2024/1348

Zavádí společné řízení o udělování

a odnímání mezinárodní ochrany podle nařízení (EU) 2024/1347.

Řízení o návratu na hranicích

Nařízení (EU) 2024/1349

Zavádí řízení o návratu na hranicích.

Vztahuje se na státní příslušníky třetích zemí a osoby bez státní příslušnosti, jejichž žádost byla zamítnuta v rámci azylového řízení na hranicích.

Nařízení o rámci

Unie pro

přesídlování

Nařízení (EU) 2024/1350

Zřizuje společná pravidla pro přesídlování

a humanitární přijímání.

Řízení azylu a migrace

Nařízení (EU) 2024/1351

Stanoví společný rámec pro řízení azylu

a migrace v EU a pro fungování společného evropského azylového systému.

Zavádí nový stálý mechanismus solidarity mezi členskými státy. Stanoví jasná pravidla pro odpovědnost za posuzování žádostí o mezinárodní ochranu.

Pozměňující nařízení

k usnadnění prověřování

Nařízení (EU) 2024/1352

Mění nařízení (EU) 2019/816, kterým

se zřizuje centralizovaný systém pro identifikaci členských států, jež mají informace o odsouzeních státních příslušníků třetích zemí a osob bez státní příslušnosti (ECRIS-TCN), a nařízení (EU) 2019/818, kterým se zřizuje rámec pro interoperabilitu mezi informačními systémy EU v oblasti policejní a justiční spolupráce, azylu a migrace.

Nařízení

o prověřování na hranicích

Nařízení (EU) 2024/1356

Zavádí:

– prověřování na vnějších hranicích členských států u státních příslušníků třetích zemí, kteří překročili vnější hranice nedovoleným způsobem, požádali o mezinárodní ochranu během hraničních kontrol nebo byli vyloděni po pátrací a záchranné operaci před tím, než jsou nasměrováni k příslušnému postupu;

– prověřování státních příslušníků třetích zemí neoprávněně pobývajících na území členských států, pokud nic nenasvědčuje tomu, že byli podrobeni kontrolám na vnějších hranicích, než jsou nasměrováni k příslušnému řízení.

Systém Eurodac

Nařízení (EU) 2024/1358

Zřizuje interoperabilní databázi na podporu

azylového systému, pomoc při řízení nelegální migrace a podporu provádění nařízení o rámci pro znovuusídlování a směrnice o dočasné ochraně.

Nařízení o řešení krizových situací a situací zásahu vyšší moci

Nařízení (EU) 2024/1359

Řeší výjimečné krizové situace, včetně

účelového využívání migrantů, a situace zásahu vyšší moci v oblasti migrace a azylu v Unii prostřednictvím dočasných opatření.

Stanoví posílená solidární a podpůrná opatření, jež vycházející z nařízení

(EU) 2024/1351, a zároveň zajišťuje

spravedlivé rozdělení odpovědnosti a dočasná zvláštní pravidla odchylující se od pravidel stanovených v nařízeních (EU) 2024/1351 a (EU) 2024/1348.

Dne 11. června 2024 vstoupila v platnost nová pravidla zavedená Paktem o migraci a azylu. Začnou být prováděna za dva roky. Komise téhož měsíce předložila společný prováděcí plán na podporu členských států v tomto procesu. Členské státy budou muset do prosince 2024 vypracovat své vnitrostátní prováděcí plány.

D. Vnější rozměr

Zastřešujícím rámcem pro vnější migrační a azylovou politiku EU je Globální přístup k migraci a mobilitě, který Komise přijala v roce 2011. V rámci tohoto přístupu, který vychází z jasně stanovených priorit, je určeno, jakým způsobem EU vede politický dialog se zeměmi mimo EU a jak s nimi spolupracuje. Tento přístup je součástí celkové vnější činnosti EU a týká se také rozvojové spolupráce. Mezi jeho hlavní cíle patří lepší organizace legální migrace, předcházení nelegální migraci a boj proti ní, maximalizace dopadu migrace a mobility na rozvoj a podpora mezinárodní ochrany.

Evropská rada a Turecko uzavřely v březnu 2016 dohodu, jejímž cílem je omezit tok nelegálních migrantů do Evropy přes Turecko. Podle prohlášení EU a Turecka by všichni noví nelegální migranti a žadatelé o azyl, kteří přicházejí z Turecka na řecké ostrovy a jejichž žádost o azyl byla prohlášena za nepřípustnou, měli být navráceni zpět do Turecka. Navíc by za každého Syřana navráceného do Turecka měl být jiný Syřan přesídlen do EU výměnou za další uvolnění vízového režimu pro turecké občany a částku 6 miliard EUR pro nástroj pro uprchlíky v Turecku, jež mají být poskytnuty do konce roku 2018. Podle poslední zprávy Komise o pokroku při provádění evropského programu pro migraci ze dne 16. října 2019 sehrává uvedené prohlášení i nadále klíčovou úlohu při zajišťování řešení problému migrace ve východním Středomoří. V říjnu 2021 Evropská rada vyzvala Turecko, aby zajistilo plné a nediskriminační provádění prohlášení EU a Turecka z roku 2016, i ve vztahu ke Kyperské republice. Dialog na vysoké úrovni mezi EU a Tureckem o migraci se uskutečnil dne 23. listopadu 2023.

Jednou z klíčových iniciativ předložených v novém paktu o migraci a azylu byla podpora individuálně uzpůsobených a vzájemně prospěšných partnerství se třetími zeměmi v oblasti migrace. V červenci 2023 podepsala Komise memorandum o porozumění s Tuniskem. Na jaře 2024 podepsala Komise další dohody s Egyptem, Libanonem a Mauritánií.

Na celosvětové úrovni přijalo v září 2016 Valné shromáždění OSN jednomyslně Newyorskou deklaraci pro uprchlíky a migranty, přelomovou politickou deklaraci zaměřenou na zlepšení reakce mezinárodního společenství na rozsáhlý pohyb uprchlíků a migrantů a na vleklou situaci týkající se uprchlíků. V roce 2018 tak byly přijaty dva globální pakty, a sice pakt o uprchlících a pakt o jiných migrantech. V Newyorské deklaraci je stanoven rámec pro komplexní reakci na situaci uprchlíků vymezující konkrétní opatření ke zmírnění tlaku na hostitelské země, zvýšení soběstačnosti uprchlíků, rozšíření přístupu k řešením ve třetích zemích a zlepšení podmínek v zemích původu, které by umožnily uprchlíkům bezpečný a důstojný návrat.

Valné shromáždění OSN na základě těchto čtyř kritérií dne 17. prosince 2018 potvrdilo globální pakt o uprchlících.

E. Finanční prostředky dostupné pro azylovou politiku

Hlavním nástrojem financování oblasti azylu je v rozpočtu EU Azylový, migrační a integrační fond (AMIF). Prostředky přidělené fondu AMIF během předchozího dlouhodobého rozpočtu EU (2014–2020), který se časově shodoval s migrační krizí, byly navýšeny z 3,31 miliardy EUR na 6,6 miliard EUR. Ve stávajícím dlouhodobém rozpočtu EU na období 2021–2027 byly finanční prostředky v rámci AMIF znovu navýšeny, a to na 9,9 miliard EUR, mimo jiné s cílem dosáhnout účinného a humánního řízení migrace, azylu a integrace, a zahrnují finanční podporu poskytovanou členských státům za projevení solidarity tím, že zajistí přesídlení a přemístění migrantů. Finanční prostředky jsou přidělovány i z dalších finančních nástrojů EU, jako je Evropský sociální fond plus (2.3.2) a Evropský fond pro regionální rozvoj (3.1.2), a to především na podporu integrace uprchlíků a migrantů, ačkoli výše jim přidělených finančních prostředků se nevyúčtovává samostatně podle jednotlivých rozpočtových položek, a proto není jasná.

Podobně došlo k navýšení původního rozpočtu úřadu EASO (v současnosti EUAA) na období 2014–2020 ze 109 milionů EUR na 456 milionů EUR. Aby Komise byla v budoucnu připravena poskytnout plnou operační podporu na azylové řízení, navrhuje se v novém víceletém finančním rámci na období 2021–2027 rozpočet ve výši 1,22 miliardy EUR.

Nástroj pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci – Globální Evropa (NDICI – Globální Evropa) byl zřízen nařízením (EU) 2021/947. Slučuje většinu nástrojů vnějšího financování EU, které v předchozím rozpočtovém období (2014– 2020) existovaly samostatně. Činí celkem 79,5 miliardy EUR a zahrnuje orientační cíl 10 % výdajů v souvislosti s migrací (flexibilní stimulační přístup k migraci).

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

Evropský parlament vždy v souladu s právními závazky EU důrazně prosazoval společný evropský azylový systém. Rovněž vyzval k omezení nelegální migrace a k ochraně zranitelných skupin obyvatel.

Po provedení Lisabonské smlouvy se Parlament jako plnohodnotný spolutvůrce právních předpisů aktivně podílel na přijímání nových právních předpisů týkajících se přistěhovalectví a azylu.

Parlament může podávat žalobu na neplatnost právních předpisů u Soudního dvora Evropské unie. Tento nástroj byl úspěšně použit (viz rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 6. května 2008) ke zrušení ustanovení týkajících se podmínek schvalování společného seznamu třetích zemí považovaných v Evropě za bezpečné země původu a bezpečné třetí země podle směrnice Rady 2005/85/ES.

Navštivte stránku Parlamentu o reakci EU na migraci a azyl.

Georgiana Sandu 06/2024

4.2.3. PŘISTĚHOVALECKÁ POLITIKA ‌

Nejdůležitějším cílem Evropské unie je vytvořit komplexní evropskou přistěhovaleckou politiku, která bude založena na solidaritě a bude se zaměřovat na budoucnost. Úkolem této politiky je nalézt vyvážený přístup k otázkám legálního i nelegálního přistěhovalectví.

PRÁVNÍ ZÁKLAD

Články 79 a 80 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

PRAVOMOCI

Legální přistěhovalectví: EU má pravomoc stanovit podmínky pro vstup a legální pobyt v členském státě, a to i pro účely opětovného sloučení rodiny, platné pro státní příslušníky třetích zemí. Členské státy si ponechávají právo stanovit kvóty pro přijímání osob ze zemí mimo EU, které hledají zaměstnání.

Integrace: EU může poskytovat pobídky a podporovat členské státy při přijímání opatření, jejichž cílem je rozvíjet integraci státních příslušníků třetích zemí, kteří v daném státě pobývají legálně. V právních předpisech EU však neexistuje žádné ustanovení týkající se harmonizace vnitrostátních právních a správních předpisů.

Boj proti nelegálnímu přistěhovalectví: Evropská unie má v souladu se základními právy bránit nelegálnímu přistěhovalectví a omezovat jeho rozsah, a to zejména uplatňováním účinné návratové politiky.

Dohody o zpětném přebírání osob: Evropská unie může se zeměmi mimo EU dosáhnout dohody o zpětném přebírání státních příslušníků zemí mimo EU do země původu nebo provenience, pokud tyto osoby nesplňují podmínky pro vstup, přítomnost či pobyt na území jednoho z členských států, nebo pokud je přestaly splňovat.

CÍLE

Vymezení vyváženého přístupu k přistěhovalectví: Cílem EU je stanovit vyvážený přístup k řízení legálního přistěhovalectví a k boji proti nelegálnímu přistěhovalectví. Řádné řízení migračních toků vyžaduje zajištění spravedlivého zacházení se státními příslušníky zemí mimo EU, kteří v členských státech pobývají legálně, zpřísnění opatření pro boj proti nelegálnímu přistěhovalectví, obchodování s lidmi a převaděčství a podporu užší spolupráce s třetími zeměmi ve všech oblastech. Cílem EU je zajistit jednotnou úroveň práv a povinností legálních přistěhovalců, které by byly srovnatelné s právy a povinnostmi občanů EU.

Zásada solidarity: Podle Lisabonské smlouvy by se imigrační politika měla řídit zásadou solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy, a to i na finanční úrovni (článek 80 SFEU).

DOSAŽENÉ VÝSLEDKY

A. Institucionální změny, které přinesla Lisabonská smlouva

Lisabonská smlouva, která vstoupila v platnost v prosinci 2009 (1.1.5), zavedla v otázkách legálního přistěhovalectví postup hlasování kvalifikovanou většinou a nový právní základ pro integrační opatření. Na politiku v oblasti nelegálního i legálního přistěhovalectví se nyní uplatňuje řádný legislativní postup, čímž Parlament jako spolunormotvůrce získal rovnoprávné postavení s Radou. Dočasná opatření v případě náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí však přijímá po konzultaci s Parlamentem pouze Rada (čl. 78 odst. 3 SFEU).

V Lisabonské smlouvě je také jasně stanoveno, že EU se v této oblasti dělí o pravomoc s členskými státy, zvláště pokud jde o počet migrantů, kterým je povoleno legálně vstoupit na území členského státu s cílem hledat si tam práci (čl. 79 odst. 5 SFEU). Poslední změna spočívá v tom, že plnou pravomoc v oblasti přistěhovalectví a azylu má nyní Soudní dvůr.

B. Vývoj politiky

1. Globální přístup k migraci a mobilitě

V „Globálním přístupu k migraci a mobilitě“ (GAMM), který Komise přijala v roce 2011, je stanoven obecný rámec pro vztahy Evropské unie se třetími zeměmi v oblasti migrace. Základem tohoto přístupu jsou čtyři pilíře: legální přistěhovalectví a mobilita, nelegální přistěhovalectví a obchodování s lidmi, mezinárodní ochrana a azylová politika, a maximalizace dopadu migrace a mobility na rozvoj. Lidská práva migrantů představují v rámci tohoto přístupu průřezovou otázku.

2. Strategické pokyny z června 2014

Platnost Stockholmského programu pro prostor svobody, bezpečnosti a práva, který byl přijat v prosinci 2009, skončila v prosinci 2014 (4.2.1). V březnu 2014 Komise zveřejnila nové sdělení nazvané „Otevřená a bezpečná Evropa: cesta k realizaci“. Je v něm stanovena její vize, pokud jde o budoucí program v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva. V souladu s článkem 68 SFEU pak Evropská rada ve svých závěrech ze dne 26. a 27. června 2014 vymezila „strategické směry pro legislativní a operativní plánování v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva“ na období 2014– 2020. Nejedná se již o program, ale spíše o pokyny k provádění stávajících právních nástrojů a opatření v právu členských států a k jejich uplatňování a konsolidaci. V těchto pokynech se poukazuje na nutnost uplatňovat k migraci ucelený přístup, s tím, že je třeba co nejúčinněji využívat legální migraci, poskytovat ochranu těm, kdo ji potřebují, bojovat proti nelegální migraci a efektivně spravovat hranice. Nové strategické směry dosud nebyly přijaty.

3. Evropský program pro migraci

V květnu 2015 zveřejnila Komise evropský program pro migraci. Navrhují se v něm okamžitá opatření k řešení krizové situace ve Středozemním moři a také kroky, které mají být podniknuty v nadcházejících několika letech s cílem účinněji zvládat veškeré aspekty migrace.

Na základě tohoto programu Komise v dubnu 2016 vydala sdělení obsahující pokyny pro oblast legální migrace a azylu. Tyto pokyny představují čtyři hlavní směry v oblasti politiky zaměřené na legální migraci: přezkum směrnice o modré kartě, přilákání

inovativních podnikatelů do EU, vytvoření jednotnějšího a účinnějšího modelu řízení legálního přistěhovalectví na úrovni EU, zejména posouzením stávajícího rámce, a prohloubení spolupráce s klíčovými zeměmi původu s cílem zajistit legální cesty do EU a zároveň zlepšit navracení těch, kteří nemají nárok na pobyt v EU.

V říjnu 2019 Komise zveřejnila svou nejnovější zprávu o pokroku dosaženém při naplňování evropského programu pro migraci, v němž hodnotí pokrok dosažený v rámci tohoto programu i nedostatky při jeho provádění. V září 2021, rok poté, co schválila „nový pakt o migraci a azylu“, přijala Komise svou první zprávu o migraci a azylu, která se zabývá všemi aspekty řízení migrace a všímá si hlavních bodů ve vývoji politiky v oblasti migrace a azylu za předchozí období jednoho a půl roku. Druhá zpráva o migraci a azylu byla zveřejněna dne 6. října 2022.

Veškerý politický vývoj podrobně sleduje Evropská migrační síť, jež byla zřízena v roce 2008 jako síť odborníků EU na migraci a azyl ze všech členských států, kteří spolupracují na poskytování objektivních, srovnatelných a politicky relevantních informací.

4. Nový pakt o migraci a azylu

Jak bylo oznámeno v pracovním programu na rok 2020, Komise v září 2020 zveřejnila svůj nový pakt. Cílem je začlenit azylový postup do celkového řízení migrace, propojit jej s předběžným prověřováním migrantů a jejich navracením a zároveň zajistit, aby zahrnoval také správu vnějších hranic, lepší prognostiku, připravenost a reakci na krize spolu s mechanismem solidarity i oblast vnějších vztahů s klíčovými zeměmi původu a tranzitu mimo EU (4.2.2). V tomto paktu je obsaženo doporučení Komise týkající se vypracování doplňkových zákonných možností ochrany, jako je přesídlení a jiné formy povolení ke vstupu z humanitárních důvodů, např. soukromé patronátní programy, ale také možností v oblasti vzdělávání a práce.

Dne 15. listopadu 2023 navrhla Komise balíček opatření v oblasti mobility dovedností a talentů, který zahrnuje návrh na vytvoření rezervoáru talentů EU, jakož i opatření ke zjednodušení postupů uznávání kvalifikací s cílem podpořit mobilitu studentů a trhu práce.

C. Legislativní vývoj

Od roku 2008 byla přijata řada důležitých směrnic týkajících se přistěhovalectví a několik z nich již bylo revidováno.

1. Legální přistěhovalectví

Přijímání obecného ustanovení pro celou oblast pracovního přistěhovalectví v EU se setkalo s řadou obtíží. V současné době se proto za účelem vytvoření politiky EU v oblasti legálního přistěhovalectví uplatňuje přístup spočívající v přijímání odvětvové legislativy pro jednotlivé kategorie migrantů.

Ve směrnici 2009/50/ES o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci byla zavedena tzv. „modrá karta EU“. Jedná se o zrychlený postup vydávání zvláštního povolení k pobytu a pracovního povolení pracovníkům ze třetích zemí, což jim umožňuje získat v členských státech vysoce kvalifikované zaměstnání za atraktivnějších podmínek. V červnu 2016 navrhla Komise, aby byl tento systém přepracován, tak aby zahrnoval méně přísná kritéria, nižší požadavky na minimální výši mzdy / minimální délku pracovní smlouvy, lepší opatření na slučování rodin a zrušení paralelních vnitrostátních systémů, proti čemuž se postavily členské státy. Po zveřejnění nového paktu zahájil

Parlament a Rada opět práci na jeho přepracování a dne 15. září 2021 Parlament schválil dohodu, které s Radou dosáhl. V rámci nových pravidel se zavádějí flexibilnější kritéria vstupu na pracovní trh EU (postačuje platné pracovní povolení nebo závazná šestiměsíční nabídka zaměstnání), snižuje se minimální mzda, kterou musí žadatel obdržet, aby mohl získat modrou kartu, a držitelům modré karty se usnadňuje cestování mezi zeměmi EU a slučování rodin. Směrnice (EU) 2021/1883 vstoupila v platnost dne

27. listopadu 2021 a lhůta pro její provedení uplynula 18. listopadu 2023.

Ve směrnici o „jednotném povolení“ 2011/98/EU je stanoven společný zjednodušený postup pro státní příslušníky třetích zemí žádající o povolení k pobytu a o pracovní povolení v členském státě a rovněž společný soubor práv, jež mají být zaručena legálním přistěhovalcům. Ve zprávě o provádění této směrnice, která byla přijata v březnu 2019, se uvádí, že nedostatečné informování státních příslušníků zemí mimo EU o jejich právech brání dosažení cíle směrnice, kterým je podpora jejich integrace a zákaz diskriminace. V dubnu 2022 Komise navrhla přepracovat tuto směrnici za účelem zjednodušení a jasnějšího vymezení rozsahu působnosti. V prosinci 2023 Rada a Parlament dosáhly politické dohody. Směrnice 2024/1233 byla zveřejněna v Úředním věstníku dne 30. dubna 2024. Zjednodušuje proces získávání jednotného pracovního povolení a povolení k pobytu pro žadatele a zaměstnavatele a zavádí nová opatření zaměřená na posílení ochrany pracovníků ze třetích zemí před vykořisťováním.

Směrnice 2014/36/EU, která byla přijata v únoru 2014, upravuje podmínky vstupu státních příslušníků třetích zemí na území EU a jejich pobytu za účelem sezónního zaměstnání. Migrující sezónní pracovníci mohou za účelem výkonu činnosti závislé na ročním období pobývat legálně a dočasně v EU maximálně pět až devět měsíců (v závislosti na členském státě), aby vykonávali práci, která souvisí se sezónou nebo s ročním obdobím, při zachování svého hlavního místa pobytu v zemi mimo EU. Ve směrnici je také upřesněn soubor práv, která se na tyto migrující pracovníky vztahují. V červenci 2020 vydala Komise pokyny týkající se sezónních pracovníků v souvislosti s šířením onemocnění COVID-19, v nichž ohlásila také vypracování první zprávy o provádění uvedené směrnice v roce 2021. Vypracování zprávy o provádění se však zpozdilo a je nyní plánováno na první polovinu roku 2024.

Dne 15. května 2014 byla přijata směrnice 2014/66/EU o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí na základě převedení v rámci společnosti. Tato směrnice usnadňuje podnikům a nadnárodním společnostem dočasné převedení manažerů, specialistů a zaměstnaných stážistů do svých poboček a dceřiných společností na území Evropské unie. První zpráva o uplatňování této směrnice měla být předložena nejpozději v listopadu 2019.

Dne 11. května 2016 byla přijata směrnice (EU) 2016/801 o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí v EU za účelem výzkumu, studia, stáže, dobrovolnické služby, programů výměnných pobytů žáků či vzdělávacích projektů a činnosti au-pair, která měla být provedena ve vnitrostátních právních předpisech do 23. května 2018. Tato směrnice nahrazuje předchozí nástroje určené pro studenty a vědecko-výzkumné pracovníky, rozšiřuje jejich působnost a zjednodušuje jejich uplatňování.

Postavení státních příslušníků zemí mimo EU, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty v Evropské unii, stále upravuje směrnice Rady 2003/109/ES ve znění z roku 2011, které rozšiřuje oblast její působnosti na uprchlíky a další osoby

požívající mezinárodní ochrany. Ve zprávě o provádění této směrnice z března 2019 je uvedeno, že členské státy místo toho, aby aktivně podporovaly evropský status dlouhodobě pobývajícího rezidenta, vydávají především vnitrostátní povolení k dlouhodobému pobytu a že svého práva přestěhovat se do jiného členského státu využívá pouze malé množství státních příslušníků zemí mimo EU. V dubnu 2022 navrhla Komise přepracování směrnice s cílem vytvořit skutečný status dlouhodobě pobývajícího rezidenta EU, zejména posílením práva dlouhodobě pobývajících rezidentů přestěhovat se do jiných členských států a pracovat v nich. Parlament přijal svůj mandát k jednání v dubnu 2023. Rada přijala svůj mandát k jednání v listopadu 2023. Dne 30. listopadu 2023 zahájily Parlament a Rada interinstitucionální jednání s cílem uzavřít konečné právní znění.

2. Integrace

Směrnice Rady 2003/86/ES obsahuje ustanovení o právu na sloučení rodiny, které jde nad rámec práva na respektování soukromého a rodinného života uvedeného v článku 8 Evropské úmluvy o lidských právech. Vzhledem k tomu, že se ve zprávě o používání směrnice 2003/86/ES z roku 2008 dospělo k závěru, že tato směrnice nebyla v členských státech používána v plném rozsahu a správně, zveřejnila Komise v dubnu 2014 sdělení, ve kterém členským státům poskytla pokyny k jejímu používání. V Druhé zprávě o provádění (březen 2019) se dospělo k závěru, že od roku 2008 se stav provádění směrnice zlepšil. To bylo částečně způsobeno řízením o nesplnění povinnosti, které zahájila Komise, pokyny z roku 2014 a četné rozsudky Soudního dvora Evropské unie.

V oblasti integrace má EU pouze omezenou pravomoc. V červenci 2011 přijala Komise sdělení „Evropská agenda pro integraci státních příslušníků třetích zemí“. Nedávno, přesněji v listopadu 2020, předložila Komise akční plán pro integraci a začleňování na období let 2021–2027 zahrnující politický rámec a praktické kroky, jejichž cílem je pomoci členským státům integrovat přibližně 34 milionů státních příslušníků třetích zemí, kteří legálně pobývají na území EU, a zapojit je v oblasti vzdělávání, zaměstnání, zdravotní péče a bydlení. Tento plán spojuje monitorovací opatření a využívání nových digitálních nástrojů se snahou o podporu zapojení migrantů do společnosti a o rozšíření možností financování ze strany EU a s vytvářením mnohostranných partnerství několika zainteresovaných stran na různých úrovních řízení. Stávající nástroje zahrnují Evropské fórum pro migraci, evropské internetové stránky o integraci, Evropskou integrační síť, a nově vytvořenou expertní skupinu zabývající se názory migrantů v oblasti migrace, azylu a integrace, která se poprvé sešla v listopadu 2020 a od té doby se pravidelně setkává.

Specializované finanční nástroje na podporu integrační politiky členských států vycházejí z Azylového, migračního a integračního fondu (AMIF) a Evropského sociálního fondu ESF+) v rámci nového víceletého finančního rámce (VFR) na období 2021–2027.

3. Nelegální přistěhovalectví

Evropská unie přijala několik důležitých právních předpisů zaměřených na boj proti nelegálnímu přistěhovalectví:

— Tzv. „balíček proti převaděčství“ zahrnuje směrnici Rady 2002/90/ES, v níž je stanovena společná definice trestného činu napomáhání k nepovolenému vstupu, přechodu a pobytu, a rámcové rozhodnutí 2002/946/SVV stanovující trestní sankce za toto jednání. Tento balíček doplňuje směrnice Rady 2004/81/

ES umožňující udělovat povolení k pobytu osobám, které jsou obětí obchodování s lidmi nebo převaděčů a které spolupracují s příslušnými orgány (pokud jde o obchodování s lidmi, viz informativní přehled týkající se „Justiční spolupráce v trestních věcech“ 4.2.6). V květnu 2015 přijala Komise Akční plán EU proti pašování migrantů (2015–2020) a v souladu s tímto akčním plánem provedla hodnocení REFIT týkající se uplatňování stávajícího právního rámce, jemuž předcházela veřejná konzultace. Komise zjistila, že v té době nebyl dostatek důkazů poukazujících na trestní stíhání fyzických osob nebo organizací poskytujících humanitární pomoci, a dospěla k závěru, že právní rámec EU zaměřený na řešení problému pašování migrantů je ve stávajícím kontextu i nadále nezbytný. V usnesení ze dne 5. července 2018 vyzval Parlament Komisi, aby vypracovala pokyny pro členské státy, jak předcházet kriminalizaci humanitární pomoci, a v září 2018 bylo uspořádáno slyšení na toto téma. Komise vydala v rámci svého nového paktu sdělení s pokyny týkajícími se výkladu směrnice o napomáhání převaděčství, v němž uvedla, že nelze kriminalizovat plnění zákonné povinnosti zachraňovat lidi, kteří se na moři ocitnou v tísni, nevyzvala v něm však k dalšímu úsilí a ponechala pátrací a záchrannou činnost v rukou nevládních organizací a soukromých plavidel. Po veřejné konzultaci Komise v září 2021 přijala obnovený akční plán EU proti převaděčství migrantů na období 2021–2025. Komise v roce 2018 představila návrh nařízení o posílení policejní spolupráce v souvislosti s předcházením, odhalováním a vyšetřováním převaděčství migrantů a obchodování s lidmi, zvýšení podpory Europolu při předcházení těmto trestným činům a boji proti nim. Předložila rovněž návrh směrnice, kterou se stanoví minimální pravidla pro předcházení napomáhání k nepovolenému vstupu, tranzitu a pobytu v Unii a pro boj proti takovému napomáhání a kterou se nahrazuje směrnice Rady 2002/90/ES a rámcové rozhodnutí Rady 2002/946/SVV.

— Ve směrnici o navracení osob neoprávněně pobývajících v EU 2008/115/ES jsou stanoveny společné normy a postupy EU při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. První zpráva o jejím provádění byla přijata v březnu 2014. V září 2015 Komise zveřejnila akční plán EU v oblasti navracení neoprávněně pobývajících osob a následně v říjnu 2015 přijala Rada závěry týkající se budoucí politiky v oblasti jejich navracení. V březnu 2017 Komise doplnila akční plán o sdělení o „účinnější návratové politice v Evropské unii

– obnoveném akčním plánu“ a doporučení ke zvýšení efektivity navracení neoprávněně pobývajících osob. V září 2017 zveřejnila svou aktualizovanou

„příručku pro navracení osob neoprávněně pobývajících v EU“, v níž jsou stanoveny pokyny pro plnění povinností vnitrostátních orgánů odpovědných za výkon činnosti související s navracením osob. Kromě toho v roce 2016 Parlament a Rada přijaly nařízení (EU) 2016/1953 o zavedení evropského cestovního dokladu pro účely navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Členským státům poskytuje v jejich činnosti související s navracením osob stále větší pomoc nedávno zmodernizovaná a posílená Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex). V září 2018 navrhla Komise, aby byla za účelem urychlení příslušných postupů přepracována směrnice o navracení neoprávněně pobývajících osob, včetně jasnějších postupů a pravidel pro předcházení případům zneužívání, účinných programů dobrovolného navracení osob, které mají být vytvořeny v členských státech, a jasnějších pravidel pro zadržování těchto osob. Při cíleném posuzování dopadu

tohoto návrhu, které provedl Parlament, se zjistilo, že návrh by zvýšením počtu zajištěných osob představoval pro členské státy značné náklady. Neexistovaly jasné důkazy o tom, že by návrh vedl k účinnějšímu navracení těchto osob, jeho výsledkem by však pravděpodobně bylo porušování základních práv nelegálních migrantů. V usnesení Parlamentu ze dne 17. prosince 2020 o uplatňování směrnice o navracení neoprávněně pobývajících osob se zdůrazňuje, že účinnost návratové politiky EU nelze měřit pouze s ohledem na míru navracení, ale že je nutné přihlížet také k dodržování základních práv a procesních záruk. Zpravodajka (Tineke Strik (Verts/ALE) zveřejnila návrh zprávy dne 21. února 2020. Práce na této záležitosti stále probíhají. Vedle jmenování koordinátora návratových operací podporovaného novou sítí na vysoké úrovni pro navracení neoprávněně pobývajících osob zavádí Komise v novém paktu společný unijní systém navracení těchto osob a větší provozní podporu členských států a agentury Frontex coby provozní složky návratové politiky EU. První koordinátorkou EU pro navracení byla v březnu 2022 jmenována Mari Juritschová. Komise zveřejnila svou strategii pro dobrovolný návrat a opětovné začlenění (duben 2021), politický dokument

„Směrem k operativní strategii pro účinnější navracení“ (leden 2023) a své doporučení o vzájemném uznávání rozhodnutí o navrácení a urychlení navracení (březen 2023).

— Ve směrnici o sankcích vůči zaměstnavatelům (2009/52/ES) jsou stanoveny sankce a opatření, jež mají členské státy uplatňovat vůči zaměstnavatelům zaměstnávajícím neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí. První zpráva o jejím uplatňování byla předložena dne 22. května 2014. V návaznosti na vyhlášení nového paktu Komise přijala v září 2021 sdělení o uplatňování této směrnice s cílem zajistit, aby byla důsledněji uplatňována, a zároveň chránit práva nelegálních migrantů.

— Od roku 2001 členské státy navzájem uznávají rozhodnutí o vyhoštění (směrnice 2001/40), kdy jeden členský stát respektuje a dodržuje rozhodnutí jiného členského státu o vyhoštění státního příslušníka třetí země, který se nachází na jeho území.

Za účelem navracení nelegálních migrantů a spolupráce v boji proti obchodování s lidmi EU zároveň projednává a uzavírá se zeměmi původu a tranzitními zeměmi dohody o zpětném přebírání osob. Tyto dohody zajišťují činnost smíšených readmisních výborů, které sledují jejich uplatňování. Uvedené dohody jsou spojeny také s dohodami o zjednodušení vízového režimu, které mají poskytnout nezbytné pobídky pro jednání

o zpětném přebírání osob v dotyčné třetí zemi, aniž by došlo ke zvýšení nelegální migrace.

Komise rovněž uzavřela neformální ujednání o navracení a zpětném přebírání osob, která Parlament ostře kritizoval, protože neměl možnost je přezkoumat, a která vzbuzují otázky ohledně odpovědnosti a transparentnosti.

Komise navrhla akční plány EU pro centrální Středomoří (listopad 2022), pro trasu přes západní Balkán (prosinec 2022), pro trasy přes západní Středomoří a Atlantik (červen 2023) a pro trasu přes východní Středomoří (říjen 2023).

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je Parlament jakožto plnohodnotný spolunormotvůrce aktivně zapojen do přijímání nových právních předpisů zabývajících se legálním i nelegálním přistěhovalectvím.

Parlament přijal rovněž řadu usnesení z vlastního podnětu týkajících se migrace, mezi něž patří usnesení ze dne 12. dubna 2016 o situaci ve Středomoří a nutnosti uceleného přístupu EU k migraci, usnesení ze dne 20. května 2021 o nových způsobech legální migrace pracovních sil a legislativní usnesení z vlastního podnětu ze dne 25. listopadu 2021 obsahující doporučení Komisi k politice a právním předpisům v oblasti legální migrace.

Další informace o těchto otázkách naleznete zde:

— Reakce EU na migraci v Evropě,

— Azylová politika EU.

PABLO ABRIL MARTI / Georgiana Sandu 06/2024

4.2.4. SPRÁVA VNĚJŠÍCH HRANIC ‌

Politiku EU v oblasti správy hranic bylo nutno přizpůsobit významným změnám, jakou byl příchod nebývalého počtu uprchlíků a nelegálních migrantů. Od poloviny roku 2015 se projevila řada nedostatků politiky EU v oblasti správy vnějších hranic a migrace. Tyto výzvy spojené s toky smíšené migrace do EU, pandemie COVID-19 a zvýšené obavy v oblasti bezpečnosti vyvolaly novou vlnu opatření v oblasti ochrany vnějších hranic EU, což mělo dopad také na její vnitřní hranice.

PRÁVNÍ ZÁKLAD

Čl. 3 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU).

Články 67 a 77 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

CÍLE

Schengenský prostor, jednotný prostor bez vnitřních hranic, vyžaduje rovněž společnou politiku v oblasti správy vnějších hranic. Čl. 3 odst. 2 SEU požaduje „vhodná opatření týkající se ochrany vnějších hranic“. EU si proto klade za cíl stanovit společné normy pro provádění kontrol na svých vnějších hranicích a postupně zavést integrovaný systém jejich správy.

VÝSLEDKY

První krok na cestě ke společné správě vnějších hranic Unie byl učiněn dne

14. června 1985, kdy pět z tehdejších deseti členských států Evropského hospodářského společenství podepsalo v lucemburském pohraničním městě Schengen, tzv. Schengenskou dohodu, která byla o pět let později doplněna Úmluvou k provedení Schengenské dohody[1]. Schengenský prostor, bezhraniční zónu vymezenou schengenským acquis (jak jsou tyto dohody a pravidla souhrnně nazývány), v současné době tvoří 27 evropských zemí[2].

A. Schengenské acquis v oblasti vnějších hranic

Současné schengenské acquis upravující vnější hranice vychází z původního acquis začleněného do právního řádu EU Amsterodamskou smlouvou (1.1.3). Jeho pravidla jsou obsažena v celé řadě opatření, která lze zhruba rozdělit do pěti oblastí:

1. Schengenský hraniční kodex

Hlavním pilířem správy vnějších hranic je Schengenský hraniční kodex[3]. Stanovuje pravidla pro překračování vnějších hranic a podmínky upravující přechodné zavedení

[1]Schengenské acquis: Úmluva ze dne 19. června 1990 k provedení Schengenské dohody ze dne

14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo

a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích, Úř. věst. L 239, 22.9.2000, s. 19.

[2]Součástí prostoru nejsou tyto členské státy EU: Kypr, Irsko, Bulharsko a Rumunsko. Schengenský prostor však zahrnuje čtyři státy, které nejsou členy EU: Island, Švýcarsko, Norsko a Lichtenštejnsko. Dánsko má výjimku z hlavy V Smlouvy o fungování EU (protokol č. 22), účastní se však na mezivládním základě.

[3]Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex),

Úř. věst. L 77, 23.3.2016, s. 1, změněné nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/458 ze

hraničních kontrol na vnitřních hranicích. Ukládá členským státům povinnost provádět za použití příslušných databází systematické kontroly všech osob, které překračují vnější hranice, včetně osob požívajících práva na volný pohyb podle právních předpisů EU (tedy občanů EU a jejich rodinných příslušníků, kteří nejsou občany EU). Tyto databáze zahrnují Schengenský informační systém a databázi odcizených a ztracených cestovních dokladů vedenou Interpolem. Tyto povinnosti se vztahují na veškeré vnější hranice (vzdušné, námořní a pozemní) jak při vstupu, tak výstupu. Schengenský hodnotící mechanismus, nařízení Rady (EU) č. 1053/2013[4], vstoupil v platnost v listopadu 2014 a zavedl pětiletý program hodnocení na období do 31. prosince 2019. Cílem tohoto mechanismu bylo posoudit všechny složky schengenského acquis, včetně přezkumu a posouzení toho, jak členské státy provádějí kontroly na vnějších hranicích, jakož i všech příslušných právních předpisů a operací. Mechanismus věnuje zvláštní pozornost dodržování základních práv. Hodnocení mohou rovněž zahrnovat související opatření týkající se vnějších hranic, vízové politiky, policejní a justiční spolupráce (v trestních věcech), SIS a ochrany údajů.

2. Schengenský informační systém (SIS)

SIS je systém a databáze pro sdílení informací, které mají podporovat zajišťování mezinárodní bezpečnosti v schengenském prostoru, v němž neexistují kontroly na vnitřních hranicích. Je nejpoužívanějším a nejúčinnějším IT systémem, který EU v oblasti svobody, bezpečnosti a práva používá (4.2.1). Úřady v celé EU využívají SIS pro vkládání či ověřování záznamů o hledaných nebo pohřešovaných osobách a předmětech. Obsahuje více než 80 milionů záznamů, přičemž v roce 2017 bylo zaznamenáno více než 5 miliard jednotlivých přístupů do systému ze strany orgánů, což vedlo k více než 240 000 pozitivním nálezům u cizích záznamů (záznamy vydané jinou zemí). SIS byl nedávno posílen prostřednictvím aktualizovaných pravidel, která odstraní potenciální mezery v systému a zavedou několik zásadních změn, pokud jde o typy vloženého záznamu.

Po poslední reformě v roce 2018 je působnost systému SIS nyní definována ve třech samostatných právních nástrojích ve formě tří nařízení (nahrazujících SIS II):

— policejní a justiční spolupráce v trestních věcech[5],

— hraniční kontroly[6],

— navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí[7].

dne 15. března 2017, kterým se mění nařízení (EU) 2016/399, pokud jde o posílení kontrol na základě příslušných databází na vnějších hranicích, Úř. věst. 74, 18.3.2017, s. 1.

[4]Nařízení Rady (EU) č. 1053/2013 ze dne 7. října 2013 o vytvoření hodnotícího a monitorovacího mechanismu k ověření uplatňování schengenského acquis a o zrušení rozhodnutí výkonného výboru ze dne 16. září 1998, kterým se zřizuje Stálý výbor pro hodnocení a provádění Schengenu, Úř. věst. L 295, 6.11.2013, s. 27.

[5]Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1862 ze dne 28. listopadu 2018 o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému (SIS) v oblasti policejní spolupráce a justiční spolupráce v trestních věcech, o změně a o zrušení rozhodnutí Rady 2007/533/SVV

a o zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1986/2006 a rozhodnutí Komise 2010/261/EU, Úř. věst. L 312, 7.12.2018, s. 56.

[6]Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1861 ze dne 28. listopadu 2018 o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému (SIS) v oblasti hraničních kontrol,

o změně Úmluvy k provedení Schengenské dohody a o změně a zrušení nařízení (ES) č. 1987/2006, Úř. věst. L 312, 7.12.2018, s. 14.

[7]Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1860 ze dne 28. listopadu 2018 o využívání Schengenského informačního systému při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, Úř. věst. L 312, 7.12.2018, s. 1.

Tato tři nařízení tvoří kategorie záznamů v systému, jako jsou záznamy o neznámých podezřelých nebo hledaných osobách, preventivní záznamy o dětech, kterým hrozí únos ze strany jejich rodičů, záznamy za účelem navracení, záznamy týkající se rozhodnutí o navrácení, která byla vydána neoprávněně pobývajícím státním příslušníkům třetích zemí.

3. Fond pro vnitřní bezpečnost: Hranice a víza

Některé členské státy EU nemají vnější hranice, které by bylo nutno kontrolovat, a proto nejsou stejnou měrou postiženy přeshraničními toky. EU proto přiděluje ve snaze kompenzovat vzniklé náklady své prostředky těm členským státům, jejichž hranice tvoří vnější hranice EU. Tento mechanismus pro sdílení finanční zátěže byl zřízen s finanční podporou ve výši 3,8 miliard EUR na sedmileté období 2014–2020. Hlavním cílem fondu je přispívat k vysoké míře bezpečnosti v Unii a zároveň usnadňovat legální cestování. Příjemci prostředků z těchto programů prováděných v rámci fondu mohou být státní a federální úřady, veřejné orgány na místní úrovni, nevládní organizace, humanitární organizace, subjekty veřejného nebo soukromého práva a vzdělávací a výzkumné organizace.

4. Systém vstupu/výstupu (EES)

Systém vstupu/výstupu (EES)[8] je informační systém, který zrychluje a posiluje hraniční kontroly státních příslušníků třetích zemí cestujících do EU. Tento systém nahrazuje manuální razítkování pasů na hranicích elektronickým záznamem v databázi.

Hlavními cíli EES je:

— omezení prodlev při hraničních kontrolách a zlepšení kvality hraničních kontrol tím, že bude automaticky vypočítávána délka povoleného pobytu každého cestujícího,

— zajištění systematické a spolehlivé identifikace osob překračujících povolenou délku pobytu,

— posílení vnitřní bezpečnosti a boje proti terorismu tím, že bude donucovacím orgánům umožněn přístup k záznamům o předešlých cestách.

Přístup do systému EES mají vnitrostátní donucovací orgány a Europol, nikoliv však azylové orgány. Přenos údajů pro účely vymáhání práva nebo navracení do třetích zemí a členských států EU, které nejsou zapojeny do systému EES, je zajištěn, ale pouze za určitých podmínek. Systém EES bude shromažďovat údaje o cestujících (jméno, typ cestovního dokladu, otisky prstů, zobrazení obličeje a datum a místo vstupu a výstupu) při překročení vnějších hranic schengenského prostoru. Tento systém se bude týkat všech státních příslušníků třetích zemí, a to jak osob podléhajících vízové povinnosti, tak i osob, které jsou od vízové povinnosti osvobozeny. Budou jej také využívat konzulární a pohraniční orgány.

[8]Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/2226 ze dne 30. listopadu 2017, kterým se zřizuje Systém vstupu/výstupu (EES) pro registraci údajů o vstupu a výstupu a údajů o odepření vstupu, pokud jde o státní příslušníky třetích zemí překračující vnější hranice členských států, kterým se stanoví podmínky přístupu do systému EES pro účely vymáhání práva a kterým se mění Úmluva k provedení Schengenské dohody a nařízení (ES) č. 767/2008 a (EU) č. 1077/2011, Úř. věst. L 327, 9.12.2017, s. 20.

5. Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex)

Evropskou pohraniční a pobřežní stráž tvoří Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) spolu s národními orgány[9].

EBCG zahájila svou činnost v říjnu 2016. Tato decentralizovaná agentura důkladně monitoruje vnější hranice EU a spolupracuje s členskými státy s cílem rychle identifikovat a řešit jakékoli potenciální bezpečnostní hrozby na vnějších hranicích EU. Již několik let před rokem 2015 Parlament požadoval posílení úlohy agentury Frontex s cílem zvýšit její kapacitu, aby mohla co nejúčinněji reagovat na měnící se migrační toky. Tak např. ve svém usnesení ze dne 2. dubna 2014 o přezkumu Stockholmského programu v polovině období[10], Parlament vyzval evropskou pohraniční stráž ke střežení hranic schengenského prostoru. Ve svých závěrech z října 2015 Rada rovněž vyjádřila svou podporu „postupnému zavedení integrovaného systému řízení vnějších hranic“. Parlament trval na tom, aby nová pravomoc agentury zasáhnout byla uvedena v činnost na základě rozhodnutí členských států v Radě, nikoli na základě rozhodnutí Komise, jak bylo původně navrženo. Toto nařízení rozšiřuje rozsah činností Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž / Frontex s cílem zahrnout posílenou podporu členských států v oblasti řízení migrace, boje proti přeshraničnímu zločinu a pátracích a záchranných operací. Stanoví větší úlohu při navracení migrantů do země jejich původu, a to na základě rozhodnutí vnitrostátních orgánů. Rada může na základě návrhu Komise požádat agenturu, aby za výjimečných okolností zasáhla a poskytla členským státům pomoc. Tato situace nastane, pokud:

— členský stát nesplní (v daném časovém limitu) závazné rozhodnutí správní rady agentury týkající se řešení nedostatků ve své správě hranic, a dále

— je vyvíjen zvláštní a nepřiměřený tlak na vnější hranici, který ohrožuje fungování schengenského prostoru. Pokud členský stát s rozhodnutím Rady o poskytnutí pomoci nesouhlasí, mohou ostatní státy EU dočasně zavést kontroly na vnitřních hranicích.

V listopadu 2019 získala agentura nový, silnější mandát a vlastní prostředky a pravomoci k ochraně vnějších hranic, účinnějšímu provádění navracení a spolupráci se zeměmi mimo EU. Ústřední složkou této posílené agentury bude stálý sbor 10 000 příslušníků pohraniční stráže s výkonnými pravomocemi, který bude kdykoli podporovat členské státy. Agentura bude mít také silnější mandát týkající se navracení migrantů a bude blíže spolupracovat s třetími zeměmi, včetně zemí, které nejsou bezprostředními sousedy EU. Stálý sbor Evropské pohraniční a pobřežní stráže se stal akceschopný od roku 2021, své plné kapacity 10 000 příslušníků pohraniční stráže má dosáhnout do roku 2024.

B. Vývoj v oblasti správy EU zaměřené na její vnější hranice

Tempo změn se zrychlilo v důsledku velkých ztrát na životech ve Středomoří v posledních letech a obrovského přílivu uprchlíků a migrantů od září roku 2015.

Před vypuknutím uprchlické krize se pouze tři země rozhodly na svých vnějších hranicích vybudovat ploty, které mají bránit vstupu migrantů a uprchlíků na jejich území: Španělsko (stavební práce byly dokončeny v roce 2005 a v roce 2009 byly

[9]Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1896 ze dne 13. listopadu 2019 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži a o zrušení nařízení (EU) č. 1052/2013 a (EU) 2016/1624, Úř. věst. L 295, 14.11.2019, s. 1.

[10]Bod 74 usnesení ze dne 2. dubna 2014 o přezkumu Stockholmského programu v polovině období, Úř. věst. C 408, 30.11.2017, s. 8.

rozšířeny), Řecko (výstavba byla dokončena v roce 2012) a Bulharsko (v reakci na Řecko, výstavba byla dokončena v roce 2014). V rozporu s čl. 14 odst. 2 Schengenského hraničního kodexu, který stanovuje, že „vstup lze odepřít pouze na základě zdůvodněného rozhodnutí, které uvádí přesné důvody odepření“, začal postupně narůstat počet členských států, které zahájily výstavbu zdí nebo plotů na svých hranicích ve snaze cílem plošně bránit vstupu migrantů a žadatelů o azyl na své území. Pro stavbu zdí či plotů na vnějších hranicích schengenského prostoru nemá Unie žádná explicitní pravidla. Členské státy tak vytvářejí bariéry nejen na hranicích s třetími zeměmi (zejména s Běloruskem, Marokem a Ruskem), ale i s kandidátskými zeměmi (Severní Makedonií, Srbskem a Tureckem), a to přesto, že svým chováním porušují pravidla o azylu. Ploty vznikly také v rámci schengenského prostoru, např. mezi Rakouskem a Slovinskem, přičemž postupem Španělska v Mellile se zabývá Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku. Organizace na ochranu lidských práv dokumentují zvěrstva páchaná v oblastech, kde se tyto ploty nacházejí[11].

Podle projektu pro pohřešované migranty, který provádí Mezinárodní organizace pro migraci, od roku 2014 během cest do Evropy zemřelo nebo zmizelo více než 29 tisíc lidí.

1. Evropský systém pro cestovní informace a povolení (ETIAS)

V září 2018 byl zřízen Evropský systém pro cestovní informace a povolení (ETIAS).

Cílem tohoto nového centralizovaného informačního systému je sběr údajů o státních příslušnících třetích zemí, kteří nemají při vstupu do schengenského prostoru vízovou povinnost, a odhalování jakýchkoli případných rizik v oblasti bezpečnosti nebo nelegální migrace. Tato databáze bude provádět předběžné kontroly týkající se cestujících bez vízové povinnosti a nepovolí jim cestu v případě, že budou považováni za rizikové osoby. Databáze se bude podobat již existujícím systémům, které byly zavedeny mimo jiné například v USA (ESTA), Kanadě a Austrálii.

Výhodami ETIAS jsou omezení prodlev při hraničních kontrolách, zlepšení vnitřní bezpečnosti, lepší prevence ilegální imigrace a omezení hrozeb pro veřejné zdraví. Přestože bude systém provádět předběžné kontroly, konečné rozhodnutí o tom, zda povolit nebo zamítnout vstup, a to dokonce i v případech, kdy má osoba platné cestovní povolení, přijme pohraniční stráž daného státu provádějící hraniční kontrolu, a to v souladu s pravidly Schengenského hraničního kodexu. ETIAS má tři hlavní funkce:

— ověřování informací, které předloží online státní příslušníci třetích zemí bez vízové povinnosti před svou cestou do EU,

— zpracování žádostí jejich porovnáním s ostatními informačními systémy (jako je SIS, VIS, databáze Europolu, databáze Interpolu, EES a Eurodac, databáze evropského systému pro porovnávání otisků prstů žadatelů o azyl, která umožňuje porovnávání daktyloskopických údajů),

— vydávání cestovních povolení v případech, kdy nedošlo k pozitivnímu nálezu, nebo nebyly zjištěny prvky vyžadující další analýzu.

Získat cestovní povolení by mělo zabrat čas v řádu několika minut. V červnu 2017 Rada rozhodla, že návrh rozdělí do dvou samostatných právních aktů[12], protože

[11]Helsinská nadace pro lidská práva.

[12]Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1240ze dne 12. září 2018, kterým se zřizuje Evropský systém pro cestovní informace a povolení (ETIAS) a kterým se mění nařízení (EU) č. 1077/2011, (EU) č. 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/1624 a (EU) 2017/2226, Úř. věst. L 236, 19.9.2018, s. 1,

a nařízení (EU) 2018/1241 ze dne 12. září 2018, kterým se mění nařízení (EU) 2016/794 za účelem zřízení Evropského systému pro cestovní informace a povolení (ETIAS), Úř. věst. L 236, 19.9.2018, s. 72.

(schengenský) právní základ návrhu nemůže zahrnovat změny nařízení o Europolu. Systém ETIAS je vyvíjen agenturou eu-LISA a bude plně funkční od roku 2025.

2. eu-LISA

Agentura eu-LISA, která byla vytvořena v roce 2011, odpovídá za provozní řízení tří centralizovaných informačních systémů EU: SIS, VIS a Eurodac[13]. Slouží k zavedení nové architektury informačních technologií v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. V listopadu 2019 byl mandát agentury eu-LISA revidován a její schopnost přispívat ke správě hranic, spolupráci v oblasti prosazování práva a řízení migrace v EU byla dále rozšířena.

3. Interoperabilita mezi informačními systémy EU v oblasti hranic

EU vyvíjí rozsáhlé centralizované IT systémy (SIS, VIS, Eurodac, EES a ETIAS) za účelem shromažďování, zpracování a sdílení informací, které mají zásadní význam pro spolupráci v oblasti bezpečnosti a správy vnějších hranic a migrace. Počínaje rokem 2019 je na úrovni EU zajištěna interoperabilita těchto informačních systémů. To znamená, že jsou schopny provádět výměnu údajů a jejich sdílení, což umožňuje, aby byly příslušným orgánům dostupné veškeré informace, které potřebují, a to kdykoli a kdekoli. Interoperabilita znamená schopnost IT systémů sdílet informace a znalosti s cílem zabránit informačním mezerám způsobeným složitostí a roztříštěností těchto systémů[14].

Obě platná nařízení umožňují, aby se systémy lépe doplňovaly, usnadňovaly správné zjišťování totožnosti osob a přispívaly k potírání podvodného zneužívání totožnosti. Tato nařízení nemění přístupová práva uvedená v právním základu pro jednotlivé evropské informační systémy, ale zavádějí:

— evropský vyhledávací portál umožňující příslušným orgánům prohledávat několik informačních systémů zároveň s využitím biografických i biometrických údajů,

— sdílenou službu pro porovnávání biometrických údajů umožňující vyhledávání a srovnávání biometrických údajů (otisků prstů a zobrazení obličeje) z několika systémů,

— společné úložiště údajů o totožnosti obsahující biografické a biometrické údaje státních příslušníků třetích zemí, jež jsou v současné době uloženy v několika různých informačních systémech EU,

— detektor vícenásobné totožnosti, který kontroluje, zda se vyhledávané biografické údaje o totožnosti nevyskytují i v jiných systémech, aby se podařilo odhalit vícenásobné totožnosti týkající se jednoho souboru biometrických údajů.

[13]Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1726 ze dne 14. listopadu 2018 o Agentuře Evropské unie pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (eu-LISA) a o změně nařízení (ES) č. 1987/2006 a rozhodnutí Rady 2007/533/SVV a zrušení nařízení (EU) č. 1077/2011, Úř. věst. L 295, 21.11.2018, s. 99.

[14]Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/817 ze dne 20. května 2019, kterým se zřizuje rámec pro interoperabilitu mezi informačními systémy EU v oblasti hranic a víz a mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 767/2008, (EU) 2016/399, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240, (EU) 2018/1726

a (EU) 2018/1861 a rozhodnutí Rady 2004/512/ES a 2008/633/SVV, Úř. věst. L 135, 22.5.2019, s. 27, a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/818 ze dne 20. května 2019, kterým se zřizuje rámec pro interoperabilitu mezi informačními systémy EU v oblasti policejní a justiční spolupráce, azylu a migrace, a kterým se mění nařízení (EU) 2018/1726, (EU) 2018/1862 a (EU) 2019/816, Úř. věst. L 135 22.5.2019,

s. 85.

4. Pandemie COVID-19 v roce 2020

Omezení pohybu osob na mezinárodní úrovni a v rámci EU se od začátku března 2020 stala jednou z nejviditelnějších politických reakcí na koronavirovou pandemii. Několik členských států EU uzavřelo mezinárodní osobní dopravu a poté následovala další mezinárodní cestovní omezení EU, včetně částečného uzavření jejích vnějších hranic a omezení vstupu do EU ze třetích zemí[15] a omezení pohybu osob v rámci EU[16]. V mnoha případech byla tato rozhodnutí nahodilá, neúčinná, diskriminační a často byla v rozporu s právními předpisy o soukromí a azylu, jak dokládají studie zadané Evropským parlamentem[17].

5. Krize na Ukrajině

V návaznosti na ruskou invazi na Ukrajinu v únoru 2022 bylo již více než 6 milionu lidí nuceno hledat útočiště, zejména v sousedních zemích[18]. Evropská unie se rozhodla poskytnout osobám přijíždějícím z Ukrajiny dočasnou ochranu v celé EU[19]. Směrnice EU o dočasné ochraně[20] umožňuje členským státům EU rychle jednat a nabídnout ochranu a práva osobám, které potřebují okamžitou ochranu.

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

V minulosti reagoval Evropský parlament na rozvoj politiky správy vnějších hranic smíšeně. Jednoznačně podporuje zlepšení organizační úlohy Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž / Frontex i dalších příslušných agentur Unie, přičemž často vyzývá k dalšímu posílení jejich úlohy s ohledem na situaci, kdy EU čelí migrační krizi ve Středomoří. Ačkoli Parlament považuje rozvoj Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž za velmi pozitivní, jeho postoj k inteligentním hranicím je opatrnější. Jeho reakce na návrh Komise z roku 2013 vyjadřovala znepokojení nad rozsáhlým budováním technologií a masovým zpracováním osobních údajů navrhovanými v oblasti vnějších hranic. Kromě toho Parlament znepokojily předpokládané náklady na technologie inteligentních hranic a také pochybnosti o jejich výhodách. Parlament ve svém usnesení ze dne 12. září 2013 o druhé zprávě o provádění strategie vnitřní bezpečnosti EU uvedl, že „by měl být pečlivě analyzován možný vývoj nových systémů informačních technologií v oblasti migrace a správy hranic, jako jsou iniciativy

„Smart Borders“, zejména s ohledem na zásady nezbytnosti a proporcionality“. Na tyto myšlenky navázal opět v září 2015, když položil otázku k ústnímu zodpovězení Komisi a Radě, a požádal, aby vyjádřily svůj postoj k přístupu do tohoto systému pro účely vymáhání práva a názor na to, jaké dopady může mít rozsudek Evropského soudního dvora z dubna 2014 týkající se směrnice o uchovávání údajů (viz 4.2.8).

[15]Viz společné prohlášení členů Evropské rady, Brusel, 26. března 2020.

[16]Tell Cremades, M., Studies with a ‘Covid 19 angle (Studie z hlediska Covidu-19) , generální ředitelství Evropského parlamentu pro vnitřní politiky, tematická sekce Občanská práva a ústavní záležitosti, Evropský parlament, červen 2021.

[17]Carrera S. et al., In the name of COVID (Ve jménu Covidu-19): An Assessment of the Schengen Internal Border Controls and Travel Restrictions in the EU (Posouzení kontrol na vnitřních hranicích Schengenu a omezení cestování v EU), generální ředitelství Evropského parlamentu pro vnitřní politiky, tematická sekce Občanská práva a ústavní záležitosti, Evropský parlament, září 2020. [18]https://data.unhcr.org/en/situations/ukraine

[19]Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana.

[20]Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími,

Úř. věst. L 212, 7.8.2001, s. 12.

Ve svém usnesení o výroční zprávě o fungování schengenského prostoru[21] vyzval Parlament členské státy, včetně těch, které nemají vnější pozemní hranice, aby zajistily vysokou úroveň ochrany svých vnějších hranic tím, že pro účely bezpečného, řádného a plynulého překračování hranic přidělí dostatečné zdroje prostřednictvím personálního zajištění, vybavení a odborných znalostí a zavedením nezbytného velení a kontroly.

Parlament rovněž trval na tom, že je třeba přijmout opatření patřičně zohledňující acquis EU v oblasti hranic a azylu a Listinu základních práv EU. Právě proto již po nějakou dobu požaduje, aby na úrovni EU fungovaly spolehlivé a spravedlivé postupy a byl uplatňován ucelený přístup k migraci[22] Hraje aktivní úlohu při sledování toho, jak se uplatňuje a dodržuje schengenské acquis. Pracovní skupina Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci Evropského parlamentu pro kontrolu Schengenu spolupracuje s Evropskou komisí a Radou v příslušných fázích procesu hodnocení a monitorování, jako je závěrečná hodnotící zpráva, přijatá doporučení a akční plán.

Pokud jde o pandemii COVID-19, Parlament ve svém usnesení z června 2020 o situaci v schengenském prostoru po rozšíření onemocnění COVID-19 vyjádřil politování nad tím, že nebyl náležitě informován. Připomněl, že jakákoli dočasná cestovní omezení vztahující se na všechny cesty ze třetích zemí do schengenského prostoru, které nejsou nezbytně nutné, nebo rozhodnutí o odepření vstupu na vnějších hranicích musí být v souladu s ustanoveními Schengenského hraničního kodexu[23]. Studie, kterou Parlament zadal, zdůraznila, že omezení zavedená v reakci na pandemii jsou předmětem velmi proměnlivých a rychlých změn, což vede k hluboké právní nejistotě jednotlivců a negativním dopadům na práva a svobody EU[24]. Další nedávná studie poukazuje na rozsáhlé využívání biometrických technologií umělé inteligence členskými státy pro účely rozsáhlého sledování migrantů[25].

V usnesení ze dne 1. března 2022 Parlament přivítal aktivaci směrnice o dočasné ochraně poprvé od jejího vstupu v platnost v roce 2001[26]. Dne 9. března 2022 vyzvali poslanci EP Evropskou unii, aby zavedla vhodný migrační systém, který umožní sdílet odpovědnost za uprchlíky. Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci (LIBE) přijal 4. dubna 2023 zprávu o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o řešení krizových situací v oblasti migrace a azylu; dne 14. dubna 2023 pak přijal zprávu o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí prověřování státních příslušníků třetích zemí na vnějších hranicích, a zprávu o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o řízení azylu a migrace.

Dne 10. dubna 2024 Parlament projednal a schválil deset legislativních návrhů, jimiž se reformuje evropská migrační a azylová politika. Dne 24. dubna 2024 přijal Parlament postoj ke změně Schengenského hraničního kodexu s cílem posílit odolnost

[21]Usnesení Evropského parlamentu ze dne 30. května 2018 k výroční zprávě o fungování schengenského prostoru, Úř. věst. C 76, 9.3.2020, s. 106.

[22]Usnesení Evropského parlamentu ze dne 12. dubna 2016 k situaci ve Středomoří a nutnosti uceleného přístupu EU k migraci, Úř. věst. C 58, 15.2.2018, s. 9.

[23]Usnesení Evropského parlamentu ze dne 19. června 2020 o situaci v schengenském prostoru po rozšíření onemocnění COVID-19, Úř. věst. C 362, 8.9.2021, s. 77.

[24]Carrera S., Chun Luk, N., In the Name of COVID-19:An Assessment of the Schengen Internal Border Controls and Travel Restrictions in the EU (Ve jménu Covidu-19: Posouzení kontrol na vnitřních hranicích Schengenu a omezení cestování v EU), generální ředitelství Evropského parlamentu pro vnitřní politiky, tematická sekce Občanská práva a ústavní záležitosti, září 2020.

[25]Wendehorst, C., Duller, Y., Biometric Recognition and Behavioural Detection (Identifikace na základě biometrických údajů a chování), generální ředitelství Evropského parlamentu pro vnitřní politiky, tematická sekce Občanská práva a ústavní záležitosti, srpen 2021.

[26]Usnesení Evropského parlamentu ze dne 1. března 2022 o agresi Ruska vůči Ukrajině, Úř. věst. C 125, 18.3.2022, s. 2.

schengenského prostoru vůči vážným hrozbám a přizpůsobit schengenská pravidla vyvíjejícím se výzvám.

Navštivte stránku Evropského parlamentu o Schengenu.

PABLO ABRIL MARTI / Mariusz Maciejewski 05/2024

4.2.5. JUSTIČNÍ SPOLUPRÁCE V OBČANSKÝCH VĚCECH ‌

Přeshraniční volný pohyb zboží, služeb, kapitálu a osob neustále narůstá. U občanských věcí s přehraničním prvkem rozvíjí Evropská unie justiční spolupráci. Takové opatření přispívá k vytváření vazeb mezi jednotlivými právními systémy. Kromě toho, mezi hlavní cíle Unie patří právní jistota a snadný a efektivní přístup ke spravedlnosti, k čemuž je třeba zajistit určení příslušného soudu, jasně stanovit rozhodné právo a zaručit rychlé a účinné postupy uznávání a výkonu rozhodnutí.

PRÁVNÍ ZÁKLAD

Článek 81 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU); protokoly č. 21 a 22 připojené ke Smlouvám.

CÍLE

V evropském prostoru práva by nemělo být jednotlivcům bráněno v uplatňování jejich práv, ani by od uplatňování těchto práv neměli být odrazováni. Na překážku by neměla být ani neslučitelnost a složitost právních či správních systémů členských států. Právní předpisy v této komplexní a citlivé oblasti zahrnují klasické občanské právo, pod nějž spadá velká řada podoblastí od rodinného či smluvního práva až po právo upravující prodej, ale rovněž občanské právo procesní, které až donedávna bylo jednoznačnou výsadou členských států. Oblast pravidel soukromého smluvního práva v EU spadá do občanského práva EU, ale úzce souvisí s volným pohybem zboží a služeb, a proto se na ni vztahují ustanovení Smlouvy o jednotném trhu (viz 2.1.7).

Mezinárodní právo soukromé si klade za cíl řešit přeshraniční aspekty všech záležitostí týkajících se vztahů mezi soukromými osobami, jako je rodinné právo, majetkové právo a smluvní právo. Opatření týkající se rodinného práva s přeshraničním prvkem přijímá jednomyslně Rada (čl. 81 odst. 3 druhý pododstavec SFEU). Hlavními nástroji pro usnadnění přístupu k přeshraniční spravedlnosti jsou zásada vzájemného uznávání, která je založena na vzájemné důvěře mezi členskými státy, a přímá justiční spolupráce mezi vnitrostátními soudy.

Mezinárodní právo soukromé má přímý vliv na právní řád EU – například vztahy mezi třetími zeměmi a členskými státy v občanských soudních věcech se řídí rámcem mnohostranných Haagských úmluv. EU je od 3. dubna 2007 členem Haagské konference o mezinárodním právu soukromém. Tato konference je globální mezivládní organizací, která si klade za cíl postupně sjednotit pravidla stanovená mezinárodním právem soukromým. Rozvíjí proto a ošetřuje mnohostranné právní nástroje, které se stávají právně závaznými v zemích, které jsou jejími smluvními stranami. Haagská konference má 91 členů (90 států a Evropskou unii) a přijímá úmluvy, které se zabývají otázkami občanského práva, jako je soudní doručování, provádění důkazů v cizině, přístup ke spravedlnosti, mezinárodní únosy dětí, mezinárodní osvojení dětí, kolize právních norem týkajících se formy závěti, vyživovací povinnosti, uznávání rozvodů a zrušení požadavku ověřování zahraničních veřejných listin.

Činnost Unie v oblasti justiční spolupráce v občanských věcech se zaměřuje především na následující cíle:

— zajistit občanům vysokou úroveň právní jistoty v přeshraničních vztazích v oblasti občanského práva,

— zajistit občanům snadný a účinný přístup k občanskoprávnímu soudnictví při řešení přeshraničních sporů,

— zjednodušit nástroje pro přeshraniční spolupráci mezi vnitrostátními občanskoprávními soudy,

— podporovat vzdělávání soudců a soudních zaměstnanců.

Každý připravovaný legislativní akt musí být postoupen vnitrostátním parlamentům (článek 12 Smlouvy o Evropské unii (SEU)). Vnitrostátní parlamenty mají navíc právo vznést námitku proti rozhodnutím týkajícím se některých aspektů rodinného práva s přeshraničním prvkem. Tato rozhodnutí mohou být řádným legislativním postupem přijata pouze tehdy, nevysloví-li s nimi žádný vnitrostátní parlament svůj nesouhlas (čl. 81 odst. 3 třetí pododstavec SFEU).

VÝSLEDKY

A. Vývoj primárního práva v oblasti justiční spolupráce v občanských věcech

Když byla přijata zakládající smlouva, justiční spolupráce v občanských věcech k cílům Evropského společenství nepatřila. V článku 220 Smlouvy o založení Evropského společenství bylo nicméně stanoveno, že členské státy musí zjednodušit „formalit[y], jimž podléhá vzájemné uznávání a výkon soudních rozhodnutí a rozhodčích nálezů“. Justiční spolupráce v občanských věcech byla oficiálně zařazena do oblasti působnosti Evropské unie Maastrichtskou smlouvou, a to v mezivládním rámci pilíře „spravedlnosti a vnitřních věcí“ (1.1.3). Amsterodamská smlouva začlenila justiční spolupráci v občanských věcech do vnitřních záležitostí Společenství tím, že ji převedla ze SEU do Smlouvy o založení Evropského společenství, aniž by ji však podřídila metodě Společenství. Smlouva z Nice (1.1.4) umožnila přijímat opatření týkající se justiční spolupráce v občanských věcech – s výjimkou rodinného práva – legislativním postupem spolurozhodování.

Zasedání Evropské rady v Tampere v říjnu 1999 položilo základy pro budování evropského prostoru práva. Poté, co Evropská rada konstatovala, že program není dostatečným způsobem prováděn, vytyčila na svém zasedání v Haagu v listopadu 2004 nový akční plán na období 2005–2010. Haagský program vyzdvihl nutnost pokračovat v uplatňování vzájemného uznávání a rozšířit jej na nové oblasti, jako je rodinný majetek, dědictví a závěti. Po Haagském programu následoval Stockholmský program, který představuje plán pro další vývoj v oblasti svobody, bezpečnosti a práva na pětileté období od roku 2010 do roku 2014.

Lisabonská smlouva (1.1.5) uplatnila na všechna opatření v oblasti justiční spolupráce v občanských věcech řádný legislativní postup. Na rodinné právo se však vztahuje zvláštní legislativní postup: Rada rozhoduje jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem.

Je třeba zmínit, že Dánsko a Irsko mají na základě protokolů č. 21 a 22 připojených ke Smlouvám výjimky z hlavy V části třetí SFEU (prostor svobody, bezpečnosti a práva). Irsko má z právních předpisů přijatých v této oblasti výjimku flexibilní, která mu umožňuje zapojit či nezapojit se do právních předpisů a právních iniciativ případ od případu (protokol č. 21 připojený ke Smlouvám). Dánsko má naopak z prostoru

svobody, bezpečnosti a práva výjimku pevněji vymezenou, což znamená, že se do této politiky nezapojuje vůbec. Při jednáních o Lisabonské smlouvě získalo Dánsko možnost změnit tuto výjimku na výjimku flexibilní podle vzoru irských výjimek (protokol č. 22). Dne 3. prosince 2015 se uskutečnilo referendum, při kterém se rozhodovalo o schválení této možnosti (4.2.1). Byla však zamítnuta 53 % hlasů.

B. Hlavní přijaté právní akty

1. Určení příslušného soudu; uznávání a výkon soudních a mimosoudních rozhodnutí

Hlavním nástrojem v této oblasti je nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1215/2012 ze dne 12. prosince 2012 o příslušnosti a uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech (přepracované znění)

– také známo jako „nařízení Brusel Ia“. Uznávání a výkon soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech byly v rámci Evropských společenství původně zajištěny Bruselskou úmluvou z roku 1968, což je smlouva podepsaná tehdejšími šesti členskými státy. Cílem nařízení Brusel I je sjednotit pravidla napříč EU pro určení soudní příslušnosti a rovněž zjednodušit a urychlit uznávání a výkon rozhodnutí v občanských a obchodních věcech. V roce 2002 nahradilo Bruselskou úmluvu z roku 1968 a v roce 2012 bylo přepracováno. Uvedená opatření byla doplněna nařízením Rady (ES) č. 2201/2003 ze dne 27. listopadu 2003 o příslušnosti a uznávání a výkonu rozhodnutí ve věcech manželských a ve věcech rodičovské zodpovědnosti („nařízení Brusel IIa“).

S cílem rozšířit režim uznávání na Evropské sdružení volného obchodu (ESVO) podepsalo v roce 1988 tehdejších 12 členských států Evropských společenství smlouvu, tzv. Luganskou úmluvu s tehdejšími šesti členy ESVO – s Rakouskem, Finskem, Islandem, Norskem, Švédskem a Švýcarskem – jelikož členské státy ESVO nebyly způsobilé k podpisu Bruselské úmluvy z roku 1968. Nyní je plně nahrazena zněním z roku 2007, Úmluvou o příslušnosti a uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech (Luganská úmluva) uzavřenou mezi EU, Dánskem jako samostatnou smluvní stranou a třemi ze čtyř zbývajících členů ESVO (Švýcarsko, Norsko a Island). Lichtenštejnsko, jediný stát, který k ESVO přistoupil po roce 1988, úmluvu nepodepsalo. Dne 2. dubna 2020 Spojené království požádalo o opětovné přistoupení k Luganské úmluvě v souladu s článkem 127 dohody o vystoupení, neboť poté, co vystoupilo z EU, již nebylo smluvní stranou této úmluvy. V souladu s článkem 70 a čl. 72 odst. 3 úmluvy se vyžaduje jednomyslný souhlas smluvních států. Tento souhlas všechny smluvní státy udělily. Podle stanoviska Evropského soudního dvora k Luganské úmluvě (stanovisko 1/03 z roku 2006) však každé takové přistoupení zcela spadá do výlučné pravomoci EU, jež by proto měla rozhodnout o žádosti Spojeného království o opětovné přistoupení. Evropská komise ve svém posouzení žádosti Spojeného království Velké Británie a Severního Irska o přistoupení k Luganské úmluvě odmítla udělit souhlas s přistoupením z důvodu, že Luganská úmluva byla určena pro státy s úzkou integrací právních předpisů s EU. Podle názoru Komise by pro vztahy mezi EU a zeměmi, které nejsou jejími členy a mají k ní volnější vazby, měla být používána Haagská úmluva, tj. úmluva ze dne 2. července 2019 o uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech. Ta by mohla představovat vhodnější rámec pro budoucí spolupráci mezi EU a Spojeným královstvím v oblasti soudní spolupráce v občanských věcech.

V důsledku zvýšené mobility se rodinné vazby mezi osobami různých národností vytvářejí stále častěji. Páry tvořené dvěma národnostmi musí vědět, jak své děti pojmenovat, a rozvedení lidé musí mít možnost začít znovu v jiné zemi, aniž by museli přerušit kontakt se svými dětmi. Pokud jde o děti, které jeden z rodičů unesl, je Haagská úmluva z roku 1980 o občanskoprávních aspektech mezinárodních únosů dětí, jež má 103 smluvních států (červenec 2022) včetně všech členských států EU, založena na velmi jednoduchém cíli, kterým je rychlý návrat uneseného dítěte. V roce 2019 bylo přepracováno dřívější nařízení „Brusel IIa“ a nyní se nazývá

„Brusel IIb“. Jedním z hlavních cílů revize bylo zlepšit právní předpisy na ochranu dětí v případě přeshraničních sporů ve věcech rodičovské odpovědnosti, jako jsou spory týkající se péče o dítě, práv na styk s dítětem a únosů dětí. Má zajistit plně dodržování práv stanovených v Listině základních práv Evropské unie, zejména právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces, jakož i právo na respektování soukromého a rodinného života a práva dítěte.

V prosinci roku 2008 přijala Rada nařízení (ES) č. 4/2009 s cílem zjednodušit přeshraniční vyrovnávání pohledávek výživného. Tímto nařízením byla jednotná pravidla pro soudní příslušnost, rozhodné právo, uznávání a výkon rozhodnutí a pro spolupráci vnitrostátních orgánů sloučena do jediného nástroje. Aby byla přeshraniční úpadková řízení efektivnější a účinnější, stanovilo nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/848 ze dne 20. května 2015 o insolvenčním řízení jednotná pravidla pro soudní příslušnost, uznávání a rozhodné právo v této oblasti. Za účelem zrušení doložky vykonatelnosti u rozhodnutí týkajících se nesporných nároků, přijaly Parlament a Rada nařízení (ES) č. 805/2004, kterým se zavádí evropský exekuční titul pro nesporné nároky. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 650/2012 o příslušnosti, rozhodném právu, uznávání a výkonu rozhodnutí a přijímání a výkonu veřejných listin v dědických věcech a o vytvoření evropského dědického osvědčení usiluje o odstranění překážek, s nimiž se občané setkávali při uplatňování svých práv týkajících se dědictví na mezinárodní úrovni. Portál evropské e-justice tento proces usnadňuje tím, že umožňuje lidem vyplnit a vytvořit formulář V (Evropské dědické osvědčení) online. Vzhledem k tomu, že se Dánsko a Irsko do tohoto procesu nezapojují, musí se přeshraniční dědické řízení vedené orgány těchto dvou členských států řídit vlastními vnitrostátními pravidly.

S ohledem na různé právní dopady plynoucí z odlišných rysů manželství a registrovaného partnerství předložila Komise v roce 2011 dva samostatné návrhy nařízení týkající se úpravy majetkových poměrů mezinárodních párů. Oba návrhy se týkají příslušnosti, rozhodného práva, uznávání a výkonu rozhodnutí v oblasti majetkových poměrů – první se vztahuje na majetkové poměry v manželství a druhý na majetkové poměry v registrovaném partnerství.

2. Harmonizace kolizních norem

Na úrovni EU bylo přijato několik nástrojů, které se zabývají nejdůležitějšími otázkami v oblasti mezinárodního práva soukromého (konkrétně bruselská a římská nařízení). Evropský parlament a Rada přijaly nařízení (ES) č. 593/2008 ze dne 17. června 2008 o právu rozhodném pro smluvní závazkové vztahy („nařízení Řím I“). Přijetí nařízení (ES) č. 864/2007 ze dne 11. července 2007 o právu rozhodném pro mimosmluvní závazkové vztahy („nařízení Řím II“) umožnilo zavedení jednotného souboru kolizních norem týkajících se mimosmluvních závazkových vztahů občanského a obchodního práva. Cílem tohoto nařízení je zvýšit právní jistotu a předvídatelnost výsledku sporů.

Kolizní normy týkající se vyživovacích povinností jsou stanoveny v nařízení Rady (ES) č. 4/2009 (viz výše). V oblasti rozhodného práva ve věcech rozvodu a rozluky Rada v prosinci roku 2010 přijala nařízení (EU) č. 1259/2010, kterým se zavádí posílená spolupráce v oblasti rozhodného práva ve věcech rozvodu a rozluky, které stanoví jasný a soudržný právní rámec v oblasti rozhodného práva ve věcech rozvodu a rozluky. Nařízení (EU) č. 650/2012 stanoví mimo jiné rozhodné právo, pokud jde o dědictví s mezinárodním rozměrem.

3. Usnadnění přístupu ke spravedlnosti

Aby se zlepšil přístup ke spravedlnosti v přeshraničních sporech, přijala Rada směrnici 2002/8/ES stanovující minimální společná pravidla pro právní pomoc v těchto sporech. Cílem této směrnice je zaručit „přiměřenou“ úroveň právní pomoci v přeshraničních sporech osobám, které nemají dostatečné finanční prostředky. Za účelem zajištění snadnějšího a účinnějšího přístupu evropských občanů a podniků ke spravedlnosti vytvořila Evropská unie společné procedurální náležitosti, jež mají zjednodušit a urychlit řešení přeshraničních sporů týkajících se drobných nároků a přeshraniční vymáhání nesporných peněžních nároků na celém území Unie. Jedná se o nařízení(ES) č. 861/2007, kterým se zavádí evropské řízení o drobných nárocích, a o nařízení (ES) č. 1896/2006, kterým se zavádí řízení o evropském platebním rozkazu. Tyto postupy jsou doplňující a nezávazné ve vztahu k postupům stanoveným vnitrostátním právem. Směrnice 2008/52/ES stanoví společná pravidla pro některé aspekty mediace v občanských a obchodních věcech s cílem zvýšit právní jistotu, a podpořit tak využívání tohoto způsobu urovnávání sporů.

4. Nástroje přeshraniční spolupráce mezi vnitrostátními občanskoprávními soudy

Čl. 81 odst. 2 písm. a) a c) SFEU rovněž svěřuje Parlamentu a Radě úkol přijímat opatření s cílem zajistit vzájemné uznávání a výkon soudních rozhodnutí a slučitelnost vnitrostátních kolizních norem a pravidel pro určení příslušnosti. Cílem nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2020/1784 ze dne 25. listopadu 2020 o doručování soudních a mimosoudních písemností ve věcech občanských a obchodních v členských státech (doručování písemností) je zjednodušit a urychlit doručování soudních a mimosoudních písemností mezi jednotlivými členskými státy, a tím zvýšit účinnost a rychlost soudních řízení v této oblasti. Za účelem zjednodušení a urychlení spolupráce soudů členských států při dokazování v občanských nebo obchodních věcech přijala Rada nařízení (ES) č. 2020/1783 o spolupráci soudů členských států při dokazování v občanských nebo obchodních věcech. Rozhodnutím Rady 2001/470/ES ze dne 28. května 2001 byla vytvořena Evropská soudní síť pro občanské a obchodní věci, jejímž cílem je zdokonalit, zjednodušit a urychlit spolupráci mezi soudy členských států a podpořit přístup občanů zapojených do přeshraničních sporů ke spravedlnosti. Tuto síť tvoří kontaktní místa určená členskými státy, ústřední orgány stanovené některými nástroji Unie, styční soudci a další orgány příslušné pro oblast justiční spolupráce mezi státními subjekty (soudci a ústřední orgány). Rozhodnutí 2001/470/ES bylo změněno rozhodnutím 568/2009/ES ze dne

18. června 2009, jehož cílem je rozšířit a posílit úkoly svěřené Evropské justiční síti pro občanské a obchodní věci. Důležitou inovací, kterou nové rozhodnutí přineslo, je otevření sítě profesním komorám zastupujícím příslušníky právnických profesí, zejména advokáty, notáře a soudní exekutory.

Dalším nástrojem, který směřuje ke zjednodušení justiční spolupráce v občanských věcech, je zavádění informačních a komunikačních technologií do výkonu

spravedlnosti. Tento projekt byl zahájen v červnu 2007 a vyústil v evropskou strategii pro elektronické soudnictví (e-justice). Nástroje e-justice jsou následující: evropský portál e-justice, jehož cílem je usnadnit v Evropě přístup občanů a podniků ke spravedlnosti; propojování vnitrostátních rejstříků trestů na evropské úrovni; lepší využití videokonferencí v průběhu soudních řízení; používání inovačních překladatelských nástrojů, jako je např. automatický překlad; dynamické formuláře on- line a evropská databáze soudních překladatelů a tlumočníků. Každoroční srovnávací přehled EU o soudnictví uveřejňovaný Komisí je informační nástroj, který má napomáhat EU a členským státům dosahovat efektivnějšího výkonu spravedlnosti na základě objektivních, spolehlivých a srovnatelných údajů týkajících se kvality, nezávislosti a účinnosti justičních systémů ve všech členských státech. Tyto údaje jsou nezbytné na podporu reforem těchto systémů.

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

S výjimkou rodinného práva, v jehož případě Rada jedná jednomyslně a Parlament je pouze konzultován, je u justiční spolupráce v občanských věcech uplatňován řádný legislativní postup. Parlament se aktivně podílel na vymezení obsahu výše popsaných legislativních nástrojů. V minulosti zaznamenal, že k tomu, aby občané mohli využívat všech výhod plynoucích z práv, která jsou jim přiznána ve Smlouvách, je zapotřebí skutečné evropské soudní kultury. V tomto ohledu je jedním z nejdůležitějších aspektů odborná příprava, zejména v oblasti soudnictví. V červnu 2013 přijal Parlament usnesení o zlepšení přístupu ke spravedlnosti: právní pomoc v přeshraničních občanských a obchodních sporech.

V roce 2013 vyslovil Parlament svůj souhlas se dvěma akty týkajícími se příslušnosti, rozhodného práva, uznávání a výkonu rozhodnutí ve věcech majetkových poměrů mezinárodních párů, zahrnujících jak majetkové poměry v manželství, tak majetkové důsledky registrovaného partnerství, ty ale zůstaly po celé roky zablokovány v Radě. Z toho důvodu se 23 členských států dohodlo na posílené spolupráci (článek 20 SEU), aby bylo možné s navrženými právními předpisy pokročit. Komise začátkem roku 2016 vypracovala nové návrhy aktů, které obsahově vycházely z hlasování Parlamentu a z kompromisů, kterých již bylo dosaženo. Nařízení Rady (EU) 2016/1103 provádějící posílenou spolupráci v oblasti příslušnosti, rozhodného práva a uznávání a výkonu rozhodnutí ve věcech majetkových poměrů v manželství bylo nakonec přijato dne

24. června 2016.

Pokud jde o občanskoprávní soudní řízení v Evropské unii, přijal Parlament dne 4. července 2017 usnesení obsahující doporučení Komisi o společných minimálních normách občanskoprávního řízení v Evropské unii. V červenci roku 2017 vyzval Parlament podle článku 225 SFEU Komisi, aby na základě čl. 81 odst. 2 SFEU předložila do 30. června 2018 návrh legislativního aktu o společných minimálních normách pro občanskoprávní řízení. Znění navrhované směrnice EU tvořící přílohu usnesení Parlamentu usiluje o sblížení systémů občanskoprávního řízení s cílem zajistit plné dodržování práva na spravedlivý proces, jak ho uznává článek 47 Listiny základních práv EU a článek 6 Evropské úmluvy o lidských právech (4.1.2), stanovením minimálních norem týkajících se zahájení, vedení a uzavírání občanskoprávních řízení u soudů členských států. V roce 1987 byla vytvořena funkce zprostředkovatele Evropského parlamentu pro případy mezinárodních únosů dětí jejich rodiči, jejímž cílem je pomáhat dětem z manželství/vztahů tvořených dvěma národnostmi, které unese jeden z rodičů. Tato funkce, kterou vždy vykonává současný poslanec EP, byla

v dubnu roku 2018 (kdy ji zastávala Elisabeth Morin-Chartierová) přejmenována na

„koordinátora Evropského parlamentu pro práva dětí“ s cílem zohlednit vývoj mandátu, který byl držiteli této funkce svěřen a do nějž jsou nyní zahrnuta i práva dětí.

Od července 2019 zastává funkci koordinátorky Evropského parlamentu pro práva dětí Ewa Kopaczová. Jejími předchůdkyněmi na této pozici byly Anna Maria Corazza Bildtová (2019) Elisabeth Morin-Chartierová (2017– 2019), Mairead McGuinnessová (2014–2017), Roberta Angelilliová (2009–2014), Evelyne Gebhardtová (2004–2009), Mary Banottiová (1995–2004) a Marie-Claude Vayssadeová (1987–1994).

Dne 7. prosince 2022 přijala Komise návrh nařízení Rady o příslušnosti, rozhodném právu, uznávání rozhodnutí a přijímání veřejných listin ve věcech rodičovství a o vytvoření evropského osvědčení o rodičovství. V rámci postupu konzultace přijal Parlament postoj k návrhu znění dne 14. prosince 2023.

Dne 27. června 2023 přijal Výbor pro právní záležitosti Parlamentu zprávu o návrhu směrnice o zneužívání soudních sporů namířených proti novinářům a obráncům lidských práv (často označovanou jako „anti-SLAPP“) a za účelem revize nařízení Brusel Ia a Řím II. Dne 11. dubna 2024 přijal Evropský parlament a Rada směrnici (EU) 2024/1069 o ochraně osob zapojených do účasti veřejnosti, před zjevně neopodstatněnými žalobními návrhy nebo zneužívajícími soudními řízeními („strategická soudní řízení proti účasti veřejnosti“).

Nařízení (EU) 2023/2844 o digitalizaci justiční spolupráce a přístupu ke spravedlnosti (nařízení o digitalizaci nebo nařízení o e-justici) bylo přijato dne 13. prosince 2023. Jeho cílem je zlepšit přístup ke spravedlnosti a zvýšit účinnost a spolehlivost komunikace, která je nedílnou součástí spolupráce mezi justičními orgány v přeshraničních případech EU. K tomu lze dospět snížením administrativní zátěže, zkrácením doby zpracování případů, zvýšením bezpečnosti a spolehlivosti komunikace a částečnou automatizací zpracování případů. Stanovuje rovněž pravidla pro používání elektronické komunikace mezi příslušnými orgány v postupech justiční spolupráce a pro používání elektronické komunikace mezi fyzickými nebo právnickými osobami a příslušnými orgány v soudních řízeních v občanských a obchodních věcech (článek 1). Toho má být dosaženo zejména prostřednictvím decentralizovaného informačního systému (článek 3) a evropského elektronického přístupového místa (článek 4).

Parlament ve svém usnesení ze dne 17. ledna 2024 o politických důsledcích rozvoje virtuálních světů – otázky občanského práva, práva obchodních společností a práva duševního vlastnictví nastínil výzvy, které představují nové technologie pro tradiční zásadu teritoriality mezinárodního práva soukromého, přičemž jednou z nich je blockchain, decentralizovaná databáze, která je distribuována přes síť počítačů. Parlament požádal Komisi, aby upravila právní předpisy EU tak, aby občané a podniky nemuseli vést soudní spory u soudů třetích zemí, neboť ty nemusí zaručit jejich plná práva.

Tematická sekce Evropského parlamentu Občanská práva a ústavní záležitosti nedávno zveřejnila studie týkající se přeshraničních nároků na ukradená umělecká díla, evropského obchodního smluvního práva, smluv o odkupu vynucovaných platformami v kulturním a tvůrčím odvětví a metaverzu.

ALEXANDRU-GEORGE MOȘ / Mariusz Maciejewski / Udo Bux

05/2024

4.2.6. JUSTIČNÍ SPOLUPRÁCE V TRESTNÍCH VĚCECH ‌

Justiční spolupráce v trestních věcech je založena na zásadě vzájemného uznávání rozsudků a soudních rozhodnutí a zahrnuje sbližování právních předpisů členských států v několika oblastech. Lisabonská smlouva nabízí pevnější základ pro rozvoj prostoru trestního soudnictví a dává Evropskému parlamentu v tomto směru nové pravomoci.

PRÁVNÍ ZÁKLAD

Články 82 až 86 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

CÍLE

Postupné odstraňování hraničních kontrol v rámci EU významně usnadnilo volný pohyb evropských občanů, ale zároveň ulehčilo zločincům páchání trestné činnosti na nadnárodní úrovni. Ve snaze řešit problematiku přeshraniční trestné činnosti zahrnuje prostor svobody, bezpečnosti a práva opatření na podporu justiční spolupráce mezi členskými státy v trestních věcech. Výchozím bodem je zásada vzájemného uznávání. Byla přijata zvláštní opatření za účelem boje proti mezinárodní trestné činnosti a terorismu a zajištění ochrany práv obětí, podezřelých a vězňů napříč EU.

DOSAŽENÉ VÝSLEDKY

A. Hlavní legislativní akty EU týkající se justiční spolupráce v trestních věcech

1. Postupy přijímání

V souladu se SFEU je většina opatření v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech přijímána řádným legislativním postupem a podléhá soudnímu přezkumu ze strany Soudního dvora Evropské unie. Nicméně, i když ponecháme stranou specifické rysy prostoru svobody, bezpečnosti a práva (možnosti neúčasti pro Irsko a Dánsko (protokoly č. 21 a 22 připojené k SFEU) a privilegovanou úlohu vnitrostátních parlamentů (protokoly č. 1 a 2)), justiční spolupráce v trestních věcech, spolu s policejní spoluprací, nebyla plně začleněna do rámce EU a ponechává si některé původní rysy z doby před přijetím Lisabonské smlouvy:

— pravomoc iniciativy má nejen Komise, ale i členské státy za podmínky, že představují jednu čtvrtinu členů Rady (článek 76 SFEU),

— Parlament je pouze konzultován ohledně zvláštních opatření justiční spolupráce v trestních věcech, jež poté přijímá jednomyslně Rada. Pokud není Rada jednomyslná, může devět či více členských států spolupracovat na základě posílené spolupráce.

2. Hlavní legislativní akty přijaté řádným legislativním postupem

a. Společné minimální standardy v oblasti trestního řízení:

— směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/64/EU ze dne 20. října 2010 o právu na tlumočení a překlad v trestním řízení,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/13/EU ze dne 22. května 2012 o právu na informace v trestním řízení,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/48/EU ze dne 22. října 2013 o právu na přístup k obhájci v trestním řízení a řízení týkajícím se evropského zatýkacího rozkazu a o právu na informování třetí strany a právu na komunikaci s třetími osobami a konzulárními úřady v případě zbavení osobní svobody,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/343 ze dne 9. března 2016, kterou se posilují některé aspekty presumpce neviny a právo být přítomen při trestním řízení před soudem,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/800 ze dne 11. května 2016 o procesních zárukách pro děti, které jsou podezřelými nebo obviněnými osobami v trestním řízení,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1919 ze dne 26. října 2016 o právní pomoci pro podezřelé nebo obviněné osoby v trestním řízení a pro osoby vyžádané v rámci řízení týkajícího se evropského zatýkacího rozkazu.

b. Boj proti terorismu:

— směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/681 ze dne 27. dubna 2016 o používání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) pro prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/541 ze dne 15. března 2017 o boji proti terorismu, kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2002/475/ SVV a mění rozhodnutí Rady 2005/671/SVV,

— nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/784 ze dne 29. dubna 2021 o potírání šíření teroristického obsahu online,

— nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/2131 ze dne 4. října 2023, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1727 a rozhodnutí Rady 2005/671/SVV, pokud jde o elektronickou výměnu informací v případech terorismu.

c. Boj proti korupci, kybernetické kriminalitě, podvodům a praní peněz:

— směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/40/EU ze dne 12. srpna 2013 o útocích na informační systémy a nahrazení rámcového rozhodnutí Rady 2005/222/SVV (směrnice o kybernetické kriminalitě),

— směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/42/EU ze dne 3. dubna 2014 o zajišťování a konfiskaci nástrojů a výnosů z trestné činnosti v Evropské unii,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/57/EU ze dne 16. dubna 2014 o trestních sankcích za zneužívání trhu (směrnice o zneužívání trhu),

— směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/62/EU ze dne 15. května 2014 o trestněprávní ochraně eura a jiných měn proti padělání, kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2000/383/SVV,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1371 ze dne

5. července 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/843 ze dne 30. května 2018, kterou se mění směrnice (EU) 2015/849 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1673 ze dne 23. října 2018 o boji vedeném trestněprávní cestou proti praní peněz,

— nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1805 ze dne

14. listopadu 2018 o vzájemném uznávání příkazů k zajištění a příkazů ke konfiskaci,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/713 ze dne 17. dubna 2019 o potírání podvodů v oblasti bezhotovostních platebních prostředků a jejich padělání a o nahrazení rámcového rozhodnutí Rady 2001/413/SVV.

d. Výměna informací mezi členskými státy a agenturami EU:

— směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/41/EU ze dne 3. dubna 2014 o evropském vyšetřovacím příkazu v trestních věcech,

— nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2018/1726 ze dne

14. listopadu 2018, kterým se zřizuje Evropská agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (Úř. věst. L 286, 1.11.2011),

— nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1862 ze dne

28. listopadu 2018 o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému (SIS) v oblasti policejní spolupráce a justiční spolupráce v trestních věcech,

— nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/816 ze dne 17. dubna 2019, kterým se zřizuje centralizovaný systém pro identifikaci členských států, jež mají informace o odsouzeních státních příslušníků třetích zemí a osob bez státní příslušnosti (ECRIS-TCN), na doplnění Evropského informačního systému rejstříků trestů, a kterým se mění nařízení (EU) 2018/1726. Toto nařízení je spojeno se směrnicí (EU) 2019/884 ze dne 17. dubna 2019, kterou se mění Rámcové rozhodnutí Rady 2009/315/SVV, pokud jde o výměnu informací o státních příslušnících třetích zemí a o Evropský informační systém rejstříků trestů (ECRIS),

— nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/818 ze dne 20. května 2019, kterým se zřizuje rámec pro interoperabilitu mezi informačními systémy EU v oblasti policejní a justiční spolupráce, azylu a migrace,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/977 ze dne 10. května 2023 o výměně informací mezi donucovacími orgány členských států a o zrušení rámcového rozhodnutí Rady 2006/960/SVV,

— nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/1543 ze dne

12. července 2023 o evropském vydávacím příkazu a evropském uchovávacím příkazu pro elektronické důkazy v trestním řízení a pro výkon trestu odnětí svobody po skončení trestního řízení,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/1544 ze dne

12. července 2023, kterou se stanoví harmonizovaná pravidla pro určování

určených provozoven a jmenování zástupců za účelem shromažďování elektronických důkazů v trestním řízení.

e. Ochrana obětí:

— směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/36/EU ze dne 5. dubna 2011 o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/93/EU ze dne 13. prosince 2011 o boji proti pohlavnímu zneužívání a pohlavnímu vykořisťování dětí a proti dětské pornografii,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/99/EU ze dne 13. prosince 2011 o evropském ochranném příkazu,

— směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/29/EU ze dne 25. října 2012, kterou se zavádí minimální pravidla pro práva, podporu a ochranu obětí trestného činu.

B. Agentury v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech a jiné související subjekty

1. Agentura Evropské unie pro justiční spolupráci v trestních věcech (Eurojust)

Eurojust podporuje a zlepšuje koordinaci vyšetřování a stíhání a spolupráci mezi orgány členských států. Zejména usnadňuje uskutečňování žádostí o mezinárodní vzájemnou právní pomoc a vyřizování žádostí o vydání osob. Eurojust podporuje orgány členských států všemi možnými způsoby s cílem zefektivnit jejich vyšetřování a stíhání přeshraničních trestných činů.

Eurojust může na požádání pomoci členskému státu s vyšetřováním a stíháním, které se týká tohoto členského státu, a případně nečlenského státu, pokud Eurojust a tento nečlenský stát uzavřely dohodu o spolupráci nebo pokud byl prokázán významný zájem.

Eurojust je příslušný pro stejné druhy trestných činů a přečinů, které spadají do působnosti Agentury Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva (Europol), např. terorismus, obchodování s drogami, obchodování s lidmi, padělání, praní peněz, kyberkriminalita, trestný čin proti majetku nebo veřejnému majetku, včetně podvodů a korupce, trestné činy poškozující finanční zájmy EU, trestná činnost proti životnímu prostředí a účast na zločinném spolčení. Eurojust může na žádost členského státu pomáhat také s vyšetřováním a stíháním jiných druhů trestných činů.

V návaznosti na vojenskou agresi Ruska na Ukrajině, která začala v únoru 2022, působí na Ukrajině od března 2022 společný vyšetřovací tým EU podporovaný Eurojustem. Dne 14. dubna 2023 se sedm členů tohoto týmu dohodlo, že budou vyšetřovat nejen údajné válečné zločiny, ale také zločiny genocidy spáchané na Ukrajině. Mezinárodní středisko pro stíhání zločinu agrese vůči Ukrajině, což je justiční středisko začleněné do Eurojustu, umožňuje výměnu důkazů a společnou strategii trestního stíhání. Eurojust provozuje mimo jiné databázi důkazů o nejzávažnějších mezinárodních zločinech, která napomáhá při činnosti společného vyšetřovacího týmu i při jiných vyšetřováních mezinárodních trestných činů. Dne 2. dubna 2024 se Eurojust zúčastnil mezinárodní konference v Haagu na téma „Nastolení spravedlnosti pro Ukrajinu“, jejímž cílem bylo zhodnotit pokrok dosažený při vyšetřování trestných činů, stíhání pachatelů a koordinaci mezinárodního úsilí.

V dubnu 2022 předložila Komise návrh na rozšíření mandátu Eurojustu. O několik týdnů později dospěly Parlament a Rada k dohodě, pokud jde o revidovaný mandát, díky němuž bude Eurojust nyní moci uchovávat, analyzovat, archivovat a sdílet důkazy o válečných zločinech, genocidě a zločinech proti lidskosti s příslušnými soudními orgány členských států a s Mezinárodním trestním soudem. Nové nařízení o Eurojustu bylo zveřejněno v Úředním věstníku EU dne 31. května 2022 a následující den vstoupilo v platnost.

Předchozí právní rámec pro Eurojust (rozhodnutí Rady 2009/426/SVV ze dne

16. prosince 2008 o posílení Eurojustu) vstoupil v platnost dne 4. června 2009. Dne 12. prosince 2019 začalo platit nařízení (EU) 2018/1727. Stávajícím právním základem Eurojustu je nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/838 ze dne

30. května 2022, kterým se mění nařízení (EU) 2018/1727, pokud jde o uchovávání, analýzu a ukládání důkazů souvisejících s genocidou, zločiny proti lidskosti, válečnými zločiny a souvisejícími trestnými činy v Eurojustu.

Eurojust zveřejňuje každoročně svou výroční zprávu. Dne 24. května 2023 zveřejnil Eurojust svou výroční zprávu za rok 2022. Třemi nejčastějšími druhy trestné činnosti, které agentura v roce 2022 řešila, byly podvody, obchod s drogami a praní peněz.

Eurojust sídlí v nizozemském Haagu.

2. Úřad evropského veřejného žalobce (EPPO)

Od 20. listopadu 2017 je v platnosti nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne

12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. Parlament vyslovil souhlas s návrhem nařízení Rady ve svém postoji ze dne 5. října 2017.

EPPO je nezávislý úřad odpovědný za vyšetřování, stíhání a výkon spravedlnosti v souvislosti s trestnými činy proti rozpočtu EU, např. s podvody, korupcí nebo přeshraničními podvody s DPH v hodnotě více než 10 milionů EUR. Seznam trestných činů by mohl být v budoucnu rozšířen tak, aby zahrnoval například terorismus.

Parlament a Rada jmenovaly po vzájemné dohodě prvním evropským nejvyšším žalobcem Lauru Codruțu Kövesiovou, a to na funkční období sedmi let, které nelze obnovit.

Dosud se k tomuto úřadu připojilo 23 členských států a zbývající členské státy, které se neúčastní, se mohou připojit kdykoliv, přičemž u dvou z nich proces přistoupení právě probíhá. Ústřední kancelář úřadu EPPO sídlí v Lucemburku spolu s kancelářemi nejvyššího žalobce a kolegia žalobců složeného ze zástupců všech zúčastněných členských států. Pod jejich vedením probíhají běžná trestní vyšetřování prováděná pověřenými žalobci.

Úřad evropského veřejného žalobce zahájil činnost dne 1. června 2021 a již pracuje na vyšetřování celé řady případů. Také pokračuje započatá práce v řadě různých oblastí, jako je přizpůsobení vnitrostátních systémů soudnictví nařízením o úřadu EPPO, jmenování evropských pověřených žalobců a nábor zaměstnanců.

Dne 9. dubna 2024 předložil úřad EPPO svou výroční zprávu za rok 2023 na společné schůzi Výboru pro rozpočtovou kontrolu a Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci Evropského parlamentu. K 31. prosinci 2023 vedl úřad EPPO 1927 aktivních vyšetřování v celkové odhadované výši škod více než 19,2 miliardy EUR. Úřad EPPO zvýšil úsilí o to, aby osoby, které se v EU dopustily podvodu, byly postaveny

před vnitrostátní soudy, takže podal 139 obžalob, což je o více než 50 % více než v roce 2022. V souladu s cílem úřadu EPPO zaměřit se na náhradu škod vydali soudci evropským pověřeným žalobcům příkazy k zajištění v hodnotě 1,5 miliardy EUR, což je více než čtyřikrát více než v roce 2022.

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

Parlament sehrává při utváření právních předpisů EU v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech klíčovou roli, neboť boj proti trestné činnosti a korupci se pro něj stal politickou prioritou. Podílí se na justiční spolupráci v trestních věcech na rovnocenné úrovni s Radou. Téměř ve všech oblastech trestního práva EU, s několika výjimkami, jako je především postup souhlasu v případě zřízení úřadu EPPO, se uplatňuje řádný legislativní postup.

Hlavním nástrojem justiční spolupráce v trestních věcech mezi členskými státy je Eurojust. Když byla prováděna reforma Europolu, Parlament aktivně prosazoval větší parlamentní kontrolu a zlepšená pravidla pro ochranu údajů.

Dne 1. prosince 2020 uspořádal Parlament (prostřednictvím distanční účasti v důsledku pandemie COVID-19) první meziparlamentní setkání výborů věnované hodnocení činnosti Eurojustu. Toto meziparlamentní setkání výborů bylo věnováno prvnímu posouzení činnosti Eurojustu Evropským parlamentem a vnitrostátními parlamenty v souladu s článkem 85 SFEU a nařízením (EU) 2018/1727. Druhé meziparlamentní setkání zaměřené na posouzení činnosti Eurojustu bylo uspořádáno dne 1. února 2022 a třetí setkání tohoto druhu se konalo dne 30. listopadu 2022. Čtvrté meziparlamentní setkání se konalo v Bruselu dne 7. listopadu 2023.

Dne 20. ledna 2021 přijal Parlament usnesení o provádění evropského zatýkacího rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy (a rovněž schválil zprávu o provádění rámcového rozhodnutí Rady 2002/584/SVV ze dne 13. června 2002, přijatého před Lisabonskou smlouvou). V tomto usnesení Parlament posoudil výsledky zjednodušeného postupu přeshraničního předávání mezi justičními orgány, který v roce 2004 nahradil zdlouhavé postupy EU pro vydávání založené na zásadě vzájemného uznávání soudních rozhodnutí.

Dne 6. října 2021 přijal Parlament usnesení o umělé inteligenci v trestním právu a jejím využívání policií a soudními orgány v trestních věcech. Dne 13. března 2024 přijal Parlament postoj k návrhu nařízení, kterým se stanoví harmonizovaná pravidla pro umělou inteligenci (akt o umělé inteligenci).

Parlament v nedávné době vypracoval zprávy a usnesení týkající se těchto otázek: potírání a prevence násilí vůči ženám a domácího násilí, boj proti korupci, prevence obchodování s lidmi, boj proti němu a ochrana obětí tohoto obchodování, předávání trestního řízení, práva obětí trestného činu, praní peněz a financování terorismu, konfiskace a vymáhání majetku pocházejícího z trestné činnosti, nenávistné projevy na internetu, odhalování a odstraňování materiálů zobrazujících pohlavní zneužívání dětí, kyberkriminalita, digitalizace soudnictví, spolupráce v oblasti prosazování práva, terorismus a násilná radikalizace, intruzivní špionážní software a zahraniční vměšování a dezinformace.

Dne 12. března 2024 přijal Parlament postoj k nové směrnici zaměřené na porušování sankcí EU. V prosinci 2022 navrhla Komise v reakci na ruskou agresi vůči Ukrajině stávající směrnici, která byla přijata dne 24. dubna 2024. Tento právní předpis stanoví

definici trestných činů a sankcí za porušení omezujících opatření EU a zároveň kriminalizuje obcházení sankcí.

Politiky v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech se stále rozvíjejí, přičemž zvláštní pozornost je věnována efektivnějšímu boji s celounijními hrozbami a trestnou činností. Parlament přijal zvláštní opatření pro boj proti terorismu, nadnárodní trestné činnosti, korupci, podvodům a praní peněz a pro zajištění ochrany práv obětí, podezřelých a vězňů napříč EU. Rovněž bylo přijato několik opatření, která mají zlepšit výměnu informací mezi členskými státy.

Alessandro Davoli 04/2024

4.2.7. POLICEJNÍ SPOLUPRÁCE ‌

Ústředním prvkem širší architektury vnitřní bezpečnosti EU je Agentura EU pro spolupráci v oblasti prosazování práva (Europol). Spolupráce a politika v oblasti prosazování práva se stále vyvíjí a zaměřuje se zejména na boj proti terorismu, kybernetickou kriminalitu a jiné závažné a organizované formy trestné činnosti. Hlavním cílem je zajistit pro všechny občany EU bezpečnější Evropu v souladu se základními právy a předpisy na ochranu údajů, jak Parlament několikrát požadoval.

PRÁVNÍ ZÁKLAD

Článek 33 (celní spolupráce), 87, 88 a 89 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

CÍLE

Účinná policejní spolupráce je klíčovým prvkem, který má zajistit, aby byla EU prostorem svobody, bezpečnosti a práva založeným na dodržování základních práv. Účelem přeshraniční spolupráce při prosazování práva – včetně spolupráce policejních a celních útvarů a dalších útvarů orgánů státní moci – je předcházet trestným činům v EU, odhalovat je a vyšetřovat. V praxi se tato spolupráce týká zejména závažných trestných činů (např. organizované trestné činnosti, obchodu s drogami, praní peněz, padělání eura, obchodování s lidmi a kybernetické kriminality) a terorismu. Europol je agenturou EU pro prosazování práva.

DOSAŽENÉ VÝSLEDKY

A. Počátky

Policejní spolupráce mezi členskými státy byla zahájena v roce 1976 tzv. „skupinou Trevi“, mezivládní sítí zástupců z ministerstev spravedlnosti a vnitra. Maastrichtská smlouva poté stanovila otázky společného zájmu, které poskytly legitimní základ pro policejní spolupráci (terorismus, drogy a další formy mezinárodní trestné činnosti). Byla rovněž přijata zásada vytvoření Evropského policejního úřadu (Europolu), který měl původně podobu protidrogové jednotky Europolu. Úmluva o Europolu byla podepsána dne 26. července 1995, ačkoli úřad zahájil oficiálně činnost až 1. července 1999 na základě posílených pravomocí, jež mu svěřila Amsterodamská smlouva (podepsaná dne 2. října 1997). Policejní spolupráce však probíhala už před založením Europolu. S vytvořením schengenského prostoru v roce 1985, který nejprve zahrnoval pouze několik málo členských států, se přeshraniční policejní spolupráce už stala skutečností (viz rovněž 4.2.4). Vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost bylo schengenské acquis, včetně aspektů policejní spolupráce, začleněno do práva EU, avšak v rámci

„třetího pilíře“, tedy mezivládní spolupráce. Stejný mezivládní přístup byl použit i pro opatření v rámci policejní spolupráce, jež byla přijata malou skupinou členských států na základě Prümské smlouvy a zahrnovala ustanovení o výměně DNA, otisků prstů a údajů z registru vozidel. Prümská smlouva byla na úrovni EU plně zavedena rozhodnutím Rady 2008/615/SVV ze dne 23. června 2008.

B. Stávající institucionální rámec

Institucionální rámec značně zjednodušila Lisabonská smlouva (SFEU). Na jejím základě je nyní většina opatření v rámci policejní spolupráce přijímána řádným legislativním postupem (spolurozhodování) a podléhá soudnímu přezkumu ze strany Soudního dvora EU. Nicméně, i když ponecháme stranou specifické rysy prostoru svobody, bezpečnosti a práva (tj. možnost neúčasti Irska a Dánska (protokoly č. 21 a 22 připojené k SFEU) a privilegovanou úlohu vnitrostátních parlamentů (protokoly č. 1 a 2), policejní spolupráce, spolu s justiční spoluprací v trestních věcech, nebyla plně zasazena do rámce Společenství a ponechává si některé své původní rysy:

— pravomoc iniciativy má nejen Komise, ale i členské státy za podmínky, že představují jednu čtvrtinu členů Rady (článek 76 SFEU),

— Parlament je pouze konzultován ohledně opatření operativní spolupráce, jež přijímá jednomyslně Rada. Není-li v Radě dosaženo jednomyslnosti, může skupina alespoň devíti členských států spolupracovat na základě posílené spolupráce. V takovém případě pozastaví Evropská rada celý proces za účelem nalezení konsensu (mechanismus „záchranné brzdy“ podle čl. 87 odst. 3 SFEU).

C. Hlavní legislativní akty týkající se policejní spolupráce přijaté řádným legislativním postupem

— Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/40/EU ze dne 12. srpna 2013 o útocích na informační systémy a nahrazení rámcového rozhodnutí Rady 2005/222/SVV (známá jako směrnice o kybernetické kriminalitě). Členské státy byly povinny provést tuto směrnici ve svém vnitrostátním právu do 4. září 2015.

— Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/2219 ze dne

25. listopadu 2015 o Agentuře Evropské unie pro vzdělávání a výcvik v oblasti prosazování práva (CEPOL) a o nahrazení a zrušení rozhodnutí Rady 2005/681/ SVV, platné od 1. července 2016.

— Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/681 ze dne 27. dubna 2016 o používání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) pro prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti. Členské státy byly povinny provést tuto směrnici ve svém vnitrostátním právu do

25. května 2018.

— Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1148 ze dne

6. července 2016 o opatřeních k zajištění vysoké společné úrovně bezpečnosti sítí a informačních systémů v Unii. Členské státy byly povinny provést tuto směrnici ve svém vnitrostátním právu do 9. května 2018.

— Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/541 ze dne 15. března 2017 o boji proti terorismu, kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2002/475/ SVV a mění rozhodnutí Rady 2005/671/SVV. Členské státy byly povinny provést tuto směrnici ve svém vnitrostátním právu do 8. září 2018.

— Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/555 ze dne 24. března 2021 o kontrole nabývání a držení zbraní.

— Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1726 ze dne

14. listopadu 2018 o Agentuře Evropské unie pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (eu-LISA)

a o změně nařízení (ES) č. 1987/2006 a rozhodnutí Rady 2007/533/SVV a zrušení nařízení (EU) č. 1077/2011, platné od 11. prosince 2018.

— Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1862 ze dne

28. listopadu 2018 o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému (SIS) v oblasti policejní spolupráce a justiční spolupráce v trestních věcech, o změně a o zrušení rozhodnutí Rady 2007/533/SVV a o zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1986/2006 a rozhodnutí Komise 2010/261/ EU, platné nejpozději od 28. prosince 2021.

— Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/818 ze dne 20. května 2019, kterým se zřizuje rámec pro interoperabilitu mezi informačními systémy EU v oblasti policejní a justiční spolupráce, azylu a migrace a kterým se mění nařízení (EU) 2018/1726, (EU) 2018/1862 a (EU) 2019/816.

— Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1153 ze dne 20. června 2019 o stanovení pravidel usnadňujících používání finančních a dalších informací k prevenci, odhalování, vyšetřování či stíhání určitých trestných činů a o zrušení rozhodnutí Rady 2000/642/SVV. Členské státy byly povinny provést tuto směrnici ve svém vnitrostátním právu do 1. srpna 2021.

— Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/784 ze dne 29. dubna 2021 o potírání šíření teroristického obsahu online, platné od 7. června 2022.

— Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/991 ze dne 8. června 2022, kterým se mění nařízení (EU) 2016/794, pokud jde o spolupráci Europolu se soukromými subjekty, zpracování osobních údajů Europolem pro usnadnění trestního vyšetřování a úlohu Europolu v oblasti výzkumu a inovací, platné od

28. června 2022.

— Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/2555 ze dne

14. prosince 2022 o opatřeních k zajištění vysoké společné úrovně kybernetické bezpečnosti v Unii, o změně nařízení (EU) č. 910/2014 a směrnice (EU) 2018/1972 a o zrušení směrnice (EU) 2016/1148 (směrnice o bezpečnosti sítí a informací 2). Členské státy jsou povinny provést tuto směrnici ve svém vnitrostátním právu do

18. října 2024.

— Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/2557 ze dne

14. prosince 2022 o odolnosti kritických subjektů a o zrušení směrnice Rady 2008/114/ES (směrnice o odolnosti kritických subjektů). Členské státy jsou povinny provést tuto směrnici ve svém vnitrostátním právu do 18. října 2024.

— Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/977 ze dne 10. května 2023 o výměně informací mezi donucovacími orgány členských států a o zrušení rámcového rozhodnutí Rady 2006/960/SVV. Členské státy jsou povinny provést tuto směrnici ve svém vnitrostátním právu do 12. prosince 2024.

— Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/2131 ze dne 4. října 2023, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1727 a rozhodnutí Rady 2005/671/SVV, pokud jde o elektronickou výměnu informací v případech terorismu, platné od 31. října 2023.

— Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/982 ze dne 13. března 2024 o automatizované výměně údajů pro policejní spolupráci („Prüm II“), platné od

25. dubna 2024.

D. Agentury a další orgány zapojené do policejní spolupráce

1. Agentura Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva (Europol)

Europol je agentura, jejímž hlavním cílem je zajistit, aby byla Evropa bezpečnější. Podporuje členské státy v jejich boji proti terorismu, kybernetické kriminalitě a jiným závažným a organizovaným podobám trestné činnosti. Spolupracuje také s řadou partnerských států mimo EU a mezinárodních organizací. Europol slouží jako podpůrné centrum pro operace v oblasti prosazování práva a centrála informací o trestné činnosti.

Rozsáhlé zločinecké a teroristické sítě představují vážnou hrozbu pro vnitřní bezpečnost EU. Mezi největší bezpečnostní hrozby patří terorismus, mezinárodní obchod s drogami, praní peněz, organizované podvody, padělání eur a obchodování s lidmi.

Europol zřídil několik specializovaných jednotek, které se těmito hrozbami zabývají:

— Evropské centrum pro boj proti kyberkriminalitě, které zajišťuje důraznější reakci donucovacích orgánů na kyberkriminalitu v EU, a tím pomáhá chránit evropské obyvatele, podniky a vlády před trestnou činností páchanou na internetu,

— Evropské středisko pro boj proti převaděčství podporuje členské státy při odhalování a rozbíjení složitých a sofistikovaných zločineckých sítí zapojených do převaděčství,

— Evropské centrum pro boj proti terorismu je operační středisko s odbornými zkušenostmi, které je odpovědí na rostoucí potřebu, aby EU posílila svou reakci vůči teroru,

— Evropské centrum pro boj proti závažné a organizované trestné činnosti, které poskytuje operativní podporu členským státům při vyšetřování v prioritních případech souvisejících se závažnou a organizovanou trestnou činností,

— Koordinovaná koalice pro trestnou činnost v oblasti duševního vlastnictví zajišťuje provozní a odbornou podporu agenturám v oblasti prosazování práva a jiným partnerům,

— Evropské centrum pro finanční a hospodářskou trestnou činnost je operační středisko, které poskytuje členským státům pomoc při vyšetřování nevyřešených případů týkajících se finanční a hospodářské trestné činnosti,

— FIU.net je decentralizovaná sofistikovaná počítačová síť, která podporuje finanční zpravodajské jednotky v EU v boji proti praní peněz a financování terorismu,

— jednotka EU pro oznamování internetového obsahu, která odhaluje a vyšetřuje škodlivý obsah na internetu a sociálních sítích.

Europol byl zřízen nařízením o Europolu. Sídlí v nizozemském Haagu. Europol vypracovává několik zpráv, např. zprávu o stavu a vývoji terorismu v EU (TE-SAT), posouzení hrozeb závažné a organizované trestné činnosti (SOCTA), posouzení hrozeb organizované trestné činnosti na internetu (IOCTA) a každoroční přehled. Europol zveřejnil své nejnovější posouzení hrozeb závažné a organizované trestné činnosti v dubnu 2021, svou nejnovější zprávu o stavu a vývoji terorismu v EU v červnu 2023 a své poslední posouzení hrozeb organizované trestné činnosti na internetu v červenci 2023. Dne 5. dubna 2024 předložil Europol svou první zprávu s názvem „Dekódování nejhrozivějších zločineckých sítí EU“.

Podle nařízení o Europolu byla vytvořena skupina pro společnou parlamentní kontrolu nad Europolem, aby byla zajištěna větší odpovědnost této agentury. V článku 88 SFEU je stanoveno, že na činnost Europolu dohlíží Evropský parlament spolu s vnitrostátními parlamenty. Podle článku 51 nařízení o Europolu „skupina politicky monitoruje činnosti Europolu při plnění jeho poslání, a to i pokud jde o dopad těchto činností na základní práva a svobody fyzických osob“. 14. setkání skupiny pro společnou parlamentní kontrolu nad Europolem proběhlo ve dnech 18. a 19. února 2024 v Gentu.

V květnu 2022 přijaly Parlament a Rada nové nařízení, kterým se mění mandát Europolu a které vstoupilo v platnost dne 28. června 2022. Nové nařízení o Europolu se týká zlepšení v oblasti výzkumu a inovací, zpracování rozsáhlých souborů údajů, spolupráce se soukromými subjekty a zeměmi mimo EU, spolupráce s Úřadem evropského veřejného žalobce a způsobu, jak lze vkládat nové záznamy do Schengenského informačního systému na základě informací ze zemí mimo EU, protože Europol nyní může navrhovat, aby tyto záznamy vkládaly členské státy. Výkonný ředitel Europolu může rovněž navrhnout zahájení vnitrostátního vyšetřování trestných činů ovlivňujících společný zájem, který je předmětem politiky EU, i když tyto trestné činy nemají přeshraniční povahu.

2. Agentura Evropské unie pro vzdělávání a výcvik v oblasti prosazování práva (CEPOL)

CEPOL je agentura, jejímž úkolem je rozvíjet, poskytovat a koordinovat vzdělávání a výcvik pracovníků donucovacích orgánů. CEPOL přispívá ke zvýšení bezpečnosti v Evropě tím, že usnadňuje spolupráci a sdílení znalostí mezi pracovníky donucovacích orgánů z členských států, a do určité míry i ze zemí mimo EU, v záležitostech vyplývajících z priorit EU v oblasti bezpečnosti, zejména z politického cyklu EU pro boj proti organizované a závažné mezinárodní trestné činnosti. Podle nařízení o CEPOL byla vytvořena Agentura pro vzdělávání a výcvik v oblasti prosazování práva, která sídlí v maďarské Budapešti.

3. Stálý výbor pro operativní spolupráci v oblasti vnitřní bezpečnosti (COSI)

Podle článku 71 SFEU se „k zajištění podpory a posílení operativní spolupráce v oblasti vnitřní bezpečnosti uvnitř Unie v Radě zřizuje stálý výbor. Aniž je dotčen článek 240, usnadňuje tento výbor koordinaci činnosti příslušných orgánů členských států. Do jednání výboru mohou být zapojeni zástupci dotčených institucí a jiných subjektů Unie. O jednáních je informován Evropský parlament a vnitrostátní parlamenty.“ Stálý výbor COSI byl zřízen rozhodnutím Rady ze dne 25. února 2010, kterým se zřizuje Stálý výbor pro operativní spolupráci v oblasti vnitřní bezpečnosti (2010/131/EU).

4. Zpravodajské a informační centrum EU

Zpravodajské a informační centrum EU (EU INTCEN) není orgánem policejní spolupráce v pravém slova smyslu, jelikož je součástí Evropské služby pro vnější činnost a zabývá se pouze strategickou analýzou. Přispívá však k policejní spolupráci tím, že provádí posuzování hrozeb na základě informací poskytnutých zpravodajskými službami, vojenskými silami, diplomaty a policejními orgány. INTCEN rovněž účinně přispívá k operativnosti tím, že například poskytuje pro celou EU informace o cílech, motivech a pohybu teroristů.

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

Parlament, který si bezpečnost obyvatelstva EU stanovil jako politickou prioritu, sehrává při utváření právních předpisů EU v oblasti policejní spolupráce klíčovou roli. Podle řádného legislativního postupu se mimoto podílí na zlepšování policejní spolupráce na rovnocenné úrovni s Radou.

Hlavním nástrojem policejní spolupráce je Europol, který je ústředním pilířem širší evropské infrastruktury vnitřní bezpečnosti. Jako součást reformy Europolu Parlament aktivně požadoval větší parlamentní kontrolu a lepší pravidla pro ochranu údajů. Parlament byl zapojen (v rámci řádného legislativního postupu) do posilování mandátu Europolu v návaznosti na návrh Komise přijatý dne 9. prosince 2020. Nový mandát Europolu umožňuje zpracovávat objemné soubory dat a rozvíjet nové technologie, které odpovídají potřebám v oblasti prosazování práva. Posiluje rovněž rámec Europolu pro ochranu údajů a parlamentní dohled. Revidované nařízení o Europolu vstoupilo v platnost v červnu 2022.

Během svých rozprav o boji proti terorismu a o svobodě projevu Parlament odsoudil teroristické útoky v Evropě a na celém světě a vyzval k jednotnosti a k důrazné reakci na tyto útoky. Vyzval rovněž k větší snaze o prosazování základních svobod a zmínil potřebu naléhavě řešit internetové aspekty radikalizace a nenávistných projevů.

Dne 17. prosince 2020 přijal Parlament usnesení o strategii EU týkající se bezpečnostní unie na období 2020–2025, kterou navrhla Komise dne 24. července 2020. V této strategii se navrhuje, aby byly v příštích pěti letech vytvořeny nástroje a opatření k zajištění bezpečnosti v našem fyzickém a digitálním prostředí, včetně boje proti terorismu a organizované trestné činnosti, prevence a odhalování hybridních hrozeb, zvyšování odolnosti naší kritické infrastruktury a podpory kybernetické bezpečnosti, výzkumu a inovací.

Dne 6. října 2021 přijal Parlament usnesení o umělé inteligenci v trestním právu a jejím využívání policií a soudními orgány v trestních věcech. Poslanci poukázali na riziko algoritmického zkreslení při používání umělé inteligence a zdůraznili, že pro zabránění diskriminaci je nutný lidský dohled. Požadovali rovněž moratorium na zavádění systémů rozpoznávání obličeje pro účely prosazování práva. Dne 13. března 2024 přijal Parlament legislativní usnesení k návrhu nařízení, kterým se stanoví harmonizovaná pravidla pro umělou inteligenci (akt o umělé inteligenci). Nařízení stanoví povinnosti pro systémy a poskytovatele UI na základě potenciálních rizik a dopadů umělé inteligence a zároveň zajišťuje bezpečnost a dodržování základních práv. Používání systémů biometrické identifikace donucovacími orgány je v zásadě zakázáno, s výjimkou taxativně vyjmenovaných a úzce vymezených situací.

Parlament je zapojen do souvisejícího hodnocení a kontroly a přezkoumává příslušné legislativní návrhy:

— sdělení Komise nazvané „Protiteroristická agenda pro EU: předvídání, prevence, ochrana a reakce“, přijaté dne 9. prosince 2020,

— „novou strategii kybernetické bezpečnosti EU“, kterou Komise zveřejnila dne

16. prosince 2020 a v níž navrhla nová pravidla pro zvýšení odolnosti fyzických a digitálních kritických subjektů,

— „strategii pro boj proti organizované trestné činnosti na období 2021–2025“, kterou předložila Komisí dne 14. dubna 2021,

— sdělení Komise o plánu EU pro boj proti obchodu s drogami a organizované trestné činnosti, přijaté dne 18. října 2023,

— sdělení Komise o šesté zprávě o pokroku strategie bezpečnostní unie EU, přijaté dne 18. října 2023.

S cílem zajistit, aby donucovací orgány v celé EU mohly lépe spolupracovat podle moderního souboru pravidel, navrhla Komise dne 8. prosince 2021 kodex policejní spolupráce EU, který zjednoduší současnou spleť různých nástrojů EU a mnohostranných dohod o spolupráci. Navrhovaná opatření zahrnují doporučení o operativní policejní spolupráci, nová pravidla pro výměnu informací mezi donucovacími orgány ve všech členských státech a revidovaná pravidla pro automatizovanou výměnu údajů v rámci policejní spolupráce podle prümského rámce. Parlament se podílí na schvalování navrhovaných opatření.

Parlament v nedávné době vypracoval zprávy a usnesení týkající se těchto otázek: prevence obchodování s lidmi, boje proti němu a ochrany obětí tohoto obchodování; prevence násilí vůči ženám a domácího násilí a boje proti němu; kybernetického násilí; pohlavního zneužívání dětí na internetu; kyberkriminality a kybernetické bezpečnosti; praní peněz a financování terorismu; evropských předávacích a uchovávacích příkazů pro elektronické důkazy v trestních věcech; reformy ochrany soukromí na internetu a důvěrnosti elektronické komunikace; revize Schengenského hraničního kodexu; digitalizace postupů při vydávání víz; spolupráce v oblasti prosazování práva; shromažďování a předávání předběžných informací o cestujících; terorismu a násilné radikalizace; intruzivního špionážního softwaru; zahraničního vměšování a dezinformací a výměny informací a toků dat se Spojenými státy.

Policejní spolupráce a politika vnitřní bezpečnosti se stále rozvíjí, přičemž pozornost se soustřeďuje na efektivnější boj proti celounijním hrozbám a trestné činnosti, jenž má, zejména z hlediska Parlamentu, probíhat v souladu se základními právy a pravidly pro ochranu údajů. Pravidla pro agentury EU v oblasti policejní spolupráce byla sice kompletně revidována, je však stále třeba vyvíjet soustředěné úsilí s cílem dále zlepšit opatření týkající se policejní spolupráce, zejména v oblasti výměny údajů a důkazů mezi donucovacími orgány v členských státech a mezi těmito orgány a agenturami EU. Parlament naléhavě vyzval členské státy, aby provedly nezbytné zdokonalení technické standardizace, pokud jde o kvalitu údajů, a aby vytvořily právní rámec pro budoucí přístup založený na „standardním sdílení informací“. V této souvislosti bude muset EU důsledně řešit výzvy spojené s novými technologiemi, umělou inteligencí, šifrováním a interoperabilitou informačních systémů v otázkách hranic, bezpečnosti a migrace.

Vzhledem k rostoucímu počtu úkolů a vyšším očekáváním je třeba zajistit odpovídající finanční a lidské zdroje pro agentury EU.

Parlament je nyní v oblasti politiky vnitřní bezpečnosti plnohodnotným institucionálním aktérem a měl by při hodnocení a stanovování politiky v oblasti policejní spolupráce hrát větší roli.

Alessandro Davoli 04/2024

4.2.8. OCHRANA OSOBNÍCH ÚDAJŮ ‌

Ochrana osobních údajů a respektování soukromého života jsou základními evropskými právy. Evropský parlament vždy trval na tom, že je nezbytné dospět k rovnováze mezi zvyšováním bezpečnosti a ochranou lidských práv, včetně ochrany údajů a soukromí. V květnu 2018 vstoupila v platnost nová pravidla EU pro ochranu údajů, která posilují práva občanů a zjednodušují pravidla pro společnosti v digitálním věku. Z výzkumu uskutečněného pro Evropský parlament vyplývá, že právní předpisy EU týkající se regulace toků údajů přispívají k HDP v Evropské unii částkou 51,6 miliardy EUR ročně. Výzkum připravený pro Vyšetřovací výbor pro prošetření používání špionážního softwaru Pegasus a ekvivalentního špionážního softwaru (PEGA) potvrzuje význam ochrany údajů pro obranu demokracie a osobních svobod v EU.

PRÁVNÍ ZÁKLAD

Článek 16 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Články 7 a 8 Listiny základních práv Evropské unie.

CÍLE

Unie musí zajistit, aby základní právo na ochranu údajů, které je zakotveno v Listině základních práv EU, bylo důsledně uplatňováno. Vzhledem k exponenciálnímu nárůstu objemu předávání údajů – přičemž největší podíl na tomto růstu tvoří EU, USA a Kanada – je třeba posílit postoj EU k ochraně osobních údajů v kontextu všech politik EU.

DOSAŽENÉ VÝSLEDKY

A. Institucionální rámec

1. Lisabonská smlouva

Před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost byly právní předpisy týkající se ochrany údajů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva rozděleny mezi první pilíř (ochrana údajů pro soukromé a komerční účely za použití metody Společenství) a třetí pilíř (ochrana údajů pro účely vymáhání práva na mezivládní úrovni). Postupy rozhodování v obou oblastech se tak řídily dvěma rozdílnými soubory pravidel. Pilířová struktura zanikla s Lisabonskou smlouvou, která poskytuje pevnější základ pro rozvoj přehlednějšího a účinnějšího systému ochrany údajů a zároveň vymezuje nové pravomoci Parlamentu, jenž se stal spolutvůrcem právních předpisů. Článek 16 SFEU stanoví, že Parlament a Rada určují pravidla ochrany fyzických osob při zpracovávání osobních údajů orgány, institucemi, agenturami a jinými subjekty Unie a členskými státy, pokud vykonávají činnosti spadající do oblasti působnosti práva Unie.

2. Strategické směry pro prostor svobody, bezpečnosti a práva

V návaznosti na program z Tampere (říjen 1999) a Haagský program (listopad 2004) schválila Evropská rada v prosinci 2009 víceletý program pro prostor svobody, bezpečnosti a práva na období 2010-2014 známý jako Stockholmský program. Ve

svých závěrech z června 2014 definovala Evropská rada v souladu s článkem 68 SFEU strategické pokyny pro legislativní a operační plánování pro nadcházející roky v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Jedním z klíčových cílů je lépe chránit osobní údaje v EU.

B. Hlavní legislativní nástroje pro ochranu údajů

1. Listina základních práv EU

V článcích 7 a 8 Listiny základních práv Evropské unie se respektování soukromého života a ochrana osobních údajů uznávají jako úzce související, avšak samostatná základní práva.

2. Rada Evropy

a. Úmluva č. 108 z roku 1981

Prvním právně závazným mezinárodním nástrojem přijatým v oblasti ochrany údajů byla Úmluva Rady Evropy č. 108 ze dne 28. ledna 1981 o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních údajů. Jejím účelem je zaručit každé fyzické osobě úctu k jejím právům a základním svobodám, a zejména k jejímu právu na soukromý život, se zřetelem k automatizovanému zpracování osobních údajů. Protokol, kterým se mění Úmluva, má za cíl rozšířit její působnost, zvýšit míru ochrany údajů a zlepšit její účinnost.

b. Evropská úmluva o ochraně lidských práv

Článek 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ze dne 4. listopadu 1950 zakotvuje právo všech lidí na respektování jejich soukromého a rodinného života, jejich domova a jejich korespondence.

3. Stávající legislativní nástroje EU pro ochranu údajů

a. Obecné nařízení o ochraně osobních údajů (GDPR)

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů) je použitelné od května 2018. Cílem pravidel je chránit všechny občany EU před porušováním soukromí a ochrany údajů ve světě, který je čím dál více založen na datech, a zároveň vytvořit jasnější a soudržnější rámec pro podniky. Mezi práva občanů patří právo na jasný a výslovný souhlas se zpracováním jejich údajů a právo obdržet jasné a srozumitelné informace o tomto zpracování; právo být zapomenut: občan může požádat, aby jeho údaje byly vymazány; právo na převedení údajů k jinému poskytovateli služeb (např. při přechodu z jedné sociální sítě na jinou) a právo dozvědět se, že byly jejich údaje napadeny hackery. Nová pravidla platí pro všechny podniky působící v EU, včetně těch, které jsou usazené mimo ni. Dále lze uložit firmám, které tato pravidla poruší, nápravná opatření, například varování a pokyny nebo pokuty. Dne 24. června 2020 předložila Evropská komise zprávu o hodnocení a přezkumu tohoto nařízení[1].

b. Směrnice o prosazování práva v oblasti ochrany údajů

Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/680 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů příslušnými

[1]Sdělení Komise ze dne 24. června 2020 nazvané „Ochrana osobních údajů jakožto pilíř posílení postavení občanů a přístup EU k digitální transformaci – dva roky uplatňování obecného nařízení o ochraně údajů“ (SWD(2020)0115).

orgány za účelem prevence, vyšetřování, odhalování či stíhání trestných činů nebo výkonu trestů, o volném pohybu těchto údajů a o zrušení rámcového rozhodnutí Rady 2008/977/SVV je použitelná od května 2018. Tato směrnice chrání základní právo občanů na ochranu údajů pokaždé, kdy donucovací orgány používají osobní údaje. Zajišťuje řádnou ochranu osobních údajů obětí, svědků a osob podezřelých z trestných činů a usnadňuje přeshraniční spolupráci v boji proti trestné činnosti a terorismu. Dne 25. července 2022 zveřejnila Evropská komise svou opožděnou zprávu o uplatňování a fungování směrnice o prosazování práva. Po ní následovala hodnotící studie obsahující kritické posouzení provádění směrnice o prosazování práva, kterou zadal Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci (LIBE)[2]

c. Směrnice o soukromí a elektronických komunikacích

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58/ES ze dne 12. července 2002 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických telekomunikací (směrnice o soukromí a elektronických komunikacích) byla pozměněna směrnicí 2009/136/ES ze dne 25. listopadu 2009. Zabývá se citlivou otázkou uchovávání údajů, která byla opakovaně projednávána Soudním dvorem Evropské unie (SDEU), jenž v této záležitosti přijal řadu rozsudků, naposledy v roce 2020, kdy prohlásil, že unijní právo vylučuje obecné a nediskriminační uchovávání provozních a lokalizačních údajů.

V současnosti je již déle projednáván návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady z roku 2017 o respektování soukromého života a ochraně osobních údajů v elektronických komunikacích a o zrušení směrnice 2002/58/ES (nařízení o soukromí a elektronických komunikacích). Odborníci Evropského parlamentu uvedli, že Parlament by měl odolat snahám Rady vyloučit použitelnost evropských zásad ochrany údajů[3].

d. Nařízení o zpracování osobních údajů orgány a institucemi Unie

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1725 ze dne 23. října 2018 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány, institucemi a jinými subjekty Unie a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení nařízení (ES) č. 45/2001 a rozhodnutí č. 1247/2002/ES vstoupilo v platnost dne

11. prosince 2018.

e. Články o ochraně údajů v legislativních aktech týkajících se specifických odvětví

Kromě výše uvedených hlavních legislativních aktů o ochraně údajů obsahují zvláštní ustanovení o ochraně údajů rovněž legislativní akty týkající se konkrétních odvětví. Jedná se například o:

— článek 13 (o ochraně osobních údajů) směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/681 ze dne 27. dubna 2016 o používání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) pro prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti,

— článek 6 (o zpracování údajů) směrnice Rady 2004/82/ES ze dne 29. dubna 2004 o povinnosti dopravců předávat údaje o cestujících (údaje API); tato směrnice bude

[2]Vogiatzoglou, P. et al., Assessment of the implementation of the Law Enforcement Directive, Evropský parlament, Generální ředitelství pro vnitřní politiky Unie, tematická sekce Občanská práva a ústavní záležitosti, 7. prosince 2022.

[3]Sartor, G. et al., The impact of Pegasus on fundamental rights and democratic processes, Evropský parlament, Generální ředitelství pro vnitřní politiky Unie, tematická sekce Občanská práva a ústavní záležitosti, leden 2023, s. 56–57.

zrušena a nahrazena dvěma novými nařízeními o shromažďování a předávání předběžných informací o cestujících pro usnadnění kontrol na vnějších hranicích a o shromažďování a předávání předběžných informací o cestujících za účelem prevence, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažných trestných činů[4], o nichž se bude hlasovat na plenárním zasedání dne 24. dubna 2024,

— kapitolu VI (o zárukách ochrany údajů) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2016/794 ze dne 11. května 2016 o Agentuře Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva (Europol),

— kapitolu VIII (o ochraně údajů) nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne

12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce.

4. Hlavní mezinárodní ujednání EU v oblasti předávání údajů

a. Sdílení obchodních údajů: rozhodnutí o odpovídající ochraně

Podle článku 45 obecného nařízení o ochraně osobních údajů má Komise pravomoc rozhodnout, zda určitá třetí země zajišťuje odpovídající ochranu údajů, ať už na základě jejích vnitrostátních právních předpisů nebo mezinárodních závazků, které uzavřela.

Zatímco předávání údajů mezi EU a Severní Amerikou exponenciálně vzrostlo, přičemž v USA převládá soukromá online reklama a sledování[5], přijal Parlament řadu usnesení, v nichž vyjádřil obavy ohledně transatlantických toků údajů. Především se domníval, že rozhodnutí o štítu mezi EU a USA pro ochranu osobních údajů neposkytuje dostatečnou míru ochrany požadovanou podle unijního práva, přičemž SDEU opakovaně zrušil rozhodnutí Evropské komise o odpovídající ochraně týkající se USA (viz jeho rozsudky z roku 2015 o „bezpečném přístavu“ ve věci Schrems a z roku 2020 o štítu mezi EU a USA pro ochranu osobních údajů ve věci Schrems II).

Navzdory nedostatečné reformě režimu ochrany údajů v USA dosáhla Evropská komise další dohody s USA a předložila návrh nového rámce EU–USA pro ochranu osobních údajů. Na popud Výboru LIBE ze dne 11. května 2023 přijal Parlament usnesení o odpovídající ochraně poskytované rámcem EU-USA pro ochranu osobních údajů, v němž dospěl k závěru, že rámec EU a USA pro ochranu osobních údajů nevytváří zásadní rovnocennost úrovně ochrany, a vyzval Komisi, aby pokračovala v jednáních se svými americkými protějšky, ale aby se zdržela přijímání zjištění o odpovídající ochraně, dokud nebudou plně provedena všechna doporučení uvedená v usnesení Parlamentu a ve stanovisku Evropského sboru pro ochranu osobních údajů (EDPB).

Komise přijala svůj třetí rámec EU–USA pro ochranu osobních údajů dne 10. července 2023.

b. Zastřešující dohoda mezi EU a USA

Podle postupu souhlasu se Parlament podílel na schvalování dohody mezi USA a EU o ochraně osobních informací týkajících se prevence, vyšetřování, odhalování a stíhání

[4]Vavoula, N. et al., Advance Passenger Information (API) – An analysis of the European Commission’s proposals to reform the API legal framework, Evropský parlament, Generální ředitelství pro vnitřní politiky Unie, tematická sekce Občanská práva a ústavní záležitosti,

8. června 2023.

[5]Maciejewski, M., Metaverse, Evropský parlament, Generální ředitelství pro vnitřní politiky Unie, tematická sekce Občanská práva a ústavní záležitosti, 26. června 2023.

trestných činů, známé jako „zastřešující dohoda“. Cílem dohody je zajistit vysokou úroveň ochrany osobních údajů, jež jsou sdíleny v rámci transatlantické spolupráce pro účely vymáhání práva, konkrétně boje proti terorismu a organizované trestné činnosti.

c. Dohody o jmenné evidenci cestujících EU-USA, EU-Austrálie a EU-Kanada

EU uzavřela dvoustranné dohody o jmenné evidenci cestujících se Spojenými státy americkými, Austrálií a Kanadou. Součástí údajů jmenné evidence cestujících jsou informace, které cestující poskytnou při rezervaci a odbavení letů, a údaje shromážděné dopravci pro jejich vlastní obchodní účely. Údaje jmenné evidence cestujících mohou využívat donucovací orgány za účelem boje proti závažné trestné činnosti a terorismu.

Pokud jde o Kanadu, SDEU ve svém stanovisku 1/15 ze dne 26. července 2017 prohlásil, že zamýšlenou dohodu mezi EU a Kanadou podepsanou dne 25. června 2014 nelze v její současné podobě uzavřít. V návaznosti na toto stanovisko byla v červnu 2018 zahájena s Kanadou nová jednání o jmenné evidenci cestujících, která v současné době probíhají.

Dne 18. února 2020 přijala Rada rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání mezi EU a Japonskem o dohodě o předávání a využívání údajů jmenné evidence cestujících, která v současné době rovněž probíhají.

d. Program EU–USA pro sledování financování terorismu (TFTP)

EU uzavřela dvoustrannou dohodu s USA o zpracovávání a předávání údajů o finančních transakcích z EU do USA pro účely Programu pro sledování financování terorismu.

5. Problematika ochrany údajů v usneseních zaměřených na konkrétní odvětví

Ochranou osobních údajů se rovněž zabývá několik usnesení Parlamentu týkajících se různých oblastí politiky. Jeho cílem je zajistit soulad s obecnými předpisy EU na ochranu údajů a ochranu soukromí v těchto odvětvích.

6. Orgány EU pro dohled nad ochranou údajů

Evropský inspektor ochrany údajů je nezávislým kontrolním orgánem, který zajišťuje, aby orgány a instituce EU plnily své povinnosti v oblasti ochrany údajů. Hlavními povinnostmi evropského inspektora ochrany údajů jsou dohled, konzultace a spolupráce.

Evropský sbor pro ochranu osobních údajů, bývalá pracovní skupina podle článku 29, má status orgánu EU s právní subjektivitou a má k dispozici nezávislý sekretariát. Členy sboru jsou vnitrostátní orgány dohledu členských států EU, evropský inspektor ochrany údajů a Komise. Evropský sbor pro ochranu údajů má rozsáhlé pravomoci: rozhoduje o sporech mezi vnitrostátními orgány dohledu a poskytuje poradenství a vydává pokyny ohledně hlavních konceptů obecného nařízení o ochraně osobních údajů a směrnice o prosazování práva v souvislosti s ochranou údajů.

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

Parlament, který si ochranu soukromí stanovil jako politickou prioritu, sehrává při utváření právních předpisů EU v oblasti ochrany osobních údajů klíčovou roli. Podle řádného legislativního postupu se mimoto podílí na reformě ochrany údajů na rovnocenné úrovni s Radou. V roce 2017 dokončil práci na posledním důležitém střípku

mozaiky – novém nařízení o soukromí a elektronických komunikacích. Nyní očekává, že Rada konečně dovrší své úsilí, aby mohla být zahájena interinstitucionální jednání.

Parlament v řadě svých usnesení vyjádřil pochybnosti, pokud jde o odpovídající úroveň ochrany poskytované občanům EU v rámci „bezpečného přístavu“ mezi EU a USA, a tudíž i v rámci štítu mezi EU a USA pro ochranu osobních údajů. Řízení ve věci Schrems II vedlo ke zrušení prováděcího rozhodnutí Evropské komise (EU) 2016/1250 o odpovídající úrovni ochrany poskytované štítem EU-USA na ochranu soukromí, neboť existovaly obavy z toho, že dohledová pravomoc vlády USA není omezena, což však právo EU vyžaduje, a že občané EU nemají k dispozici účinné opravné prostředky. V reakci na to přijal Evropský parlament usnesení, v němž vyjádřil politování nad tím, že Komise postavila vztahy s USA před zájmy občanů EU, a ochranu práva EU tak nechala jen na jednotlivých občanech[6].

V návaznosti na návrh Výboru LIBE ze dne 11. května 2023 přijal Parlament usnesení o odpovídající ochraně poskytované rámcem EU-USA pro ochranu osobních údajů, v němž dospěl k závěru, že rámec EU a USA pro ochranu osobních údajů nevytváří zásadní rovnocennost úrovně ochrany, a vyzval Komisi, aby pokračovala v jednáních se svými americkými protějšky, ale aby se zdržela přijímání zjištění o odpovídající ochraně, dokud nebudou plně provedena všechna doporučení uvedená v usnesení a ve stanovisku EDPB. Komise přijala rozhodnutí o rámci EU-USA pro ochranu osobních údajů dne 10. července 2023.

Parlament zřídil vyšetřovací výbor pro prošetření používání špionážního softwaru Pegasus a ekvivalentního špionážního softwaru v členských státech EU (PEGA). Výbor PEGA, jemuž předsedal poslanec EP Jeroen Lenaers, důkladně prošetřil postupy využívání špionážního softwaru k sledování členů opozice, novinářů, právníků a aktivistů občanské společnosti, jakož i to, jak tyto praktiky ovlivňují demokratické procesy a individuální práva v EU. Během svého šetření tyto záležitosti konzultoval s předními akademickými pracovníky, odborníky z praxe a orgány v EU i na celém světě. Tematická sekce Parlamentu připravila zprávy o pracovních cestách Výboru PEGA do Polska, Řecka a Kypru. Dne 8. května 2023 odhlasoval výbor PEGA schválení své závěrečné zprávy (zpravodajka: poslankyně Sophia in ‘t Veldová) týkající se vyšetřování údajných porušení a nesprávného úředního postupu při uplatňování práva EU v souvislosti s používáním špionážního softwaru Pegasus a ekvivalentního špionážního softwaru a která mimo jiné obsahuje doporučení zřídit technickou laboratoř EU pro výzkum a monitorování používání špionážního softwaru vůči občanům EU. Doporučení Parlamentu Radě a Komisi v návaznosti na zprávu Výboru PEGA bylo přijato na plenárním zasedání dne 15. června 2023. Komise však na doporučení včas nereagovala a zablokovala pilotní projekt technické laboratoře EU, který poslanci Parlamentu navrhli.

Parlament zadal řadu výzkumných studií, aby získal vědecký základ pro svou legislativní činnost na pozadí technologického vývoje a ochrany údajů, mimo jiné studii o dopadu obecného nařízení o ochraně osobních údajů (GDPR) na umělou inteligenci, studii o biometrickém rozpoznávání a detekci chování, studii o metaverzu a nejnověji studii o právu a IKT[7].

[6]Usnesení Evropského parlamentu ze dne 20. května 2021 o rozsudku SDEU ze dne 16. července 2020

– Data Protection Commissioner v. Facebook Ireland Limited a Maximillian Schrems („Schrems II“), věc C-311/18, odstavec 38.

[7]Maciejewski, M., „Právo a IKT“, Evropský parlament, Generální ředitelství pro vnitřní politiky Unie, tematická sekce Občanská práva a ústavní záležitosti, duben 2024.

PABLO ABRIL MARTI / Mariusz Maciejewski 05/2024

Document Metadata

Table of Contents

Contract

Document Metadata