Veřejnoprávní smlouvy
§
v zákoně o ochraně piírody a krajiny
D
ovolte mi navázat na sérii člán- ků v rubrice Právo v ochra- ně přírody, které pojednávaly o novelizaci zákona o ochraně piírody a krajiny (ZOPK) pro-
vedené zákony č. 349/2009 Sb. a 381/2009 Sb. Podívejme se na nyní platné znění zákona z pohledu využití nových institutů správního iádu. I když správní iád (zákon č. 500/2004 Sb.) je v účinnosti již pátým rokem, některé jeho nové instituty, které piedpokládají kon- krétní úpravu ve zvláštních zákonech, se za- tím zabydlely v oblasti státní správy poměrně okrajově. Jde zejména o instituty piedběžné informace a opatiení obecné povahy a dále o veiejnoprávní smlouvy. Je možné iíci, že kromě stavebního zákona, který má v systé- mu správního práva postavení sui generis,
ní obecné povahy. Jde zejména o možnost stanovení omezení či zákazu rušivé činnosti pii obecné ochraně rostlin a živočichů podle ust. § 5 odst. 1, povolení odchylného postu- pu pii ochraně ptáků podle ust. § 5b odst. 4, povolení výjimky ve zvláštní druhové ochra- ně podle ust. § 56 odst. 4 a omezení či zákaz vstupu z důvodů ochrany piírody podle ust.
§ 64. Ve všech těchto piípadech, pokud jsou práva (povolení nějaké činnosti) nebo po- vinnosti (omezení činnosti, omezení vstupu) adresovány konkrétně vymezenému známé- mu okruhu subjektů, se vydává správní roz- hodnutí. Pokud je však potieba upravit práv- ní poměry a poskytnout práva či stanovit povinnosti piedem blíže nespecifikovanému okruhu subjektů, je tieba tak činit formou opatiení obecné povahy. Vyhodnocení této
Xxxxxxx Xxxxxxxxx
úkolů veiejné správy a smlouvy musejí být účelné. Správní iád dále uvádí druhy veiej- noprávních smluv, ovšem není vyloučeno, že smluvní strany uzaviou i takovou veiej- noprávní smlouvu, jejíž typ piímo správní iád nezakotvuje. Pro uzavírání veiejnopráv- ních smluv totiž platí, že lze (vyjma otázek výslovně ve správním iádu upravených) užít ustanovení občanského zákoníku a ten je postaven na smluvní volnosti a autonomii vůle smluvních stran.
Z těchto – pro mnohé nezáživných inter- pretačních pravidel – lze pro uzavírání veiej- noprávních smluv v oblasti ochrany piírody a krajiny vyvodit zcela konkrétní závěry:
§
■ Ve veiejnoprávní smlouvě nelze stanovit méně piísné podmínky, než jaké stanoví ZOPK, neboť uzaviené smlouvy nesmějí
je zákon o ochraně piírody a krajiny jedi-
ným právním piedpisem, který všechny tyto vyjmenované nové instituty správního práva využívá.
Předběžná informace
Podle správního iádu, stanoví-li tak zvlášt- ní zákon, může každý požadovat od správní- ho orgánu, který je piíslušný vydat rozhod- nutí nebo podmiňující úkon, aby žadateli poskytl písemnou formou piedběžnou in- formaci. Dále pak správní iád stanoví, co je obsahem této piedběžné informace, kdy ji lze požadovat, a dobu platnosti piedběžné informace. Podle novelizovaného znění zá- kona o ochraně piírody a krajiny lze poža- davek na takovou informaci uplatnit podle ust. § 90 odst. 17 vůči všem orgánům ochra- ny piírody a může se týkat celého rozsahu státní správy ochrany piírody. Vedle zákona o ochraně piírody a krajiny je tento institut využit pouze ve stavebním zákoně a v záko- ně o integrované prevenci, v obou piípadech ve výrazně užším rozsahu. Zákon o ochraně piírody a krajiny vedle této obecné úpravy v § 90 odst. 17 obsahuje ještě speciální úpra- vu v ust. § 4 odst. 3 – poskytování piedběž- né informace vlastníkovi lesa v souvislosti se závazným stanoviskem ke schválení lesního hospodáiského plánu (LHP).
Opatření obecné povahy
Novelizace zákona také stanovila pro piípady regulace určitého chování piedem neurčeného okruhu subjektů formu opatie-
12 2010 číslo 4
nové právní úpravy by si vyžádalo poměrně
rozsáhlý rozbor a není hlavním piedmětem tohoto článku.
V další části svého článku se tedy věnu- ji pouze veiejnoprávním smlouvám, kte- ré může uzavírat orgán ochrany piírody s vlastníky (nájemci) pozemků. Ustanovení
§ 39 zákona od počátku jeho účinnosti, tj. od června 1992, upravovalo možnost smluv- ní ochrany některých zvláště chráněných částí piírody. Počítalo s možností, že ochra- na piírodních rezervací, piírodních památek a památných stromů může být ziízena ne- jen jejich administrativním vyhlášením, ale i dohodou o ochranných podmínkách uza- vienou mezi vlastníkem a orgánem ochrany piírody. Orgány ochrany piírody také mohly od počátku účinnosti zákona s vlastníky či nájemci uzavírat dohody podle ust. § 68 a 69. Tato právní úprava byla piijata dávno piedtím, než s jinými typy veiejnoprávních smluv počítal zákon o obcích a zákon o kra- jích (oba z roku 2000) a než veiejnoprávní smlouvy v obecné podobě upravil správní iád. Veiejnoprávní smlouva je dvoustranný či vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veiejného práva (§ 159 správního iádu). Pro všechny typy veiejnoprávních smluv platí, že nesmějí být v rozporu s právními piedpisy, nesmějí je obcházet a musejí být v soula- du s veiejným zájmem. Pii jejich uzavírání musí mít správní orgán na mysli cíl plnění
být v rozporu se zákonem, nesmějí ob-
cházet jeho účel a orgán ochrany piírody musí pii jejich uzavírání respektovat ve- iejný zájem na ochraně chráněných částí piírody.
■ Ze smluvní volnosti současně vyplývá, že ve smlouvě mezi vlastníkem a orgánem ochrany piírody je možné stanovit povin- nosti, které piesahují rozsah povinností vyplývajících piímo ze zákona.
■ Smlouvu lze uzaviít jen tehdy, je-li to účel- né. Jako účelné se jeví uzaviení smlouvy tehdy, pokud může zcela nahradit admi- nistrativní či normativní akt orgánu ochra- ny piírody. Nebylo by tedy účelné smlouvu upravující napi. způsob hospodaiení uza- viít pouze s některými ze spoluvlastníků pozemků apod.
Jednotlivé druhy veřejnoprávních smluv
Ještě pied poslední novelizací zákona o ochraně piírody a krajiny byla v zákoně upravena možnost uzavírat tyto veiejnopráv- ní smlouvy:
Smluvní ochrana podle ust. § 39, která v sobě zahrnuje dva podobné typy veřej- noprávní smlouvy. Jednak je možné zajistit smlouvou ochranu jakéhokoli cenného úze- mí namísto jeho vyhlášení za zvláště chráně- né území, tedy smlouva je alternativou nor- mativního aktu o vyhlášení zvláště chráně- ného území. Stejně tak lze smluvně chránit strom namísto jeho vyhlášení za památný strom, tedy smlouva je alternativou správní-
Právo v ochraně piírody
§
ho rozhodnutí. Jde o transformaci někdejší- ho (v úvodu článku citovaného) ustanovení. Dalším aktuálnějším typem smluvní ochra- ny je uzaviení smlouvy o smluvní ochraně evropsky významné lokality, a to namísto vyhlášení maloplošného zvláště chráně- ného území. I pies drobnou úpravu textu provedenou v poslední novelizaci zákona vyvolává uvedené ustanovení iadu otázek – jak teoretických, tak v aplikační praxi. Jejich právní rozbor by piekračoval rámec tohoto článku.1
Smlouva o způsobu hospodaření v pta- čích oblastech podle ust. § 45e odst. 4. Tuto smlouvu mohou uzaviít orgány ochra- ny piírody s vlastníky či nájemci pozemků v ptačí oblasti. Smlouva může obsahovat i dohodu o provádění činností, které jsou podle piíslušného ustanovení naiízení vlády o vyhlášení ptačí oblasti vázány na piedcho- zí souhlas orgánu ochrany piírody; v tako- vém piípadě pak smlouva tento souhlas nahrazuje.
Dohody o provádění péče o pozemky podle ust. § 68 a o finančním příspěvku podle § 69. Podle ust. § 68 odst. 2 mohou orgány ochrany piírody s vlastníky a nájemci pozemků uzavírat písemné dohody o prová- dění péče o pozemky či dohody o způsobu hospodaiení ve zvláště chráněném území nebo ptačí oblasti. Dohoda může obsahovat závazek vlastníka konat činnosti k udržení či zlepšení piírodního prostiedí, a to i nad rámec zákonných povinností, eventuálně zá- vazek určité činnosti se zdržet. Druhá věta tohoto ustanovení o dohodě o způsobu
se zvláštní druhové ochrany. Podle ust. § 49 odst. 4 mohou orgány ochrany piírody uzaviít s vlastníkem či nájemcem pozemku s výsky- tem kriticky či silně ohrožených druhů rostlin dohodu o způsobu hospodaření. Podmín- kou uzaviení takové dohody je, že neexistuje jiné uspokojivé iešení, jsou splněny podmínky stanovené v ust. § 56 odst. 1 a je dán někte- rý ze zákonných důvodů, pro který lze povolit výjimku podle ust. § 56 odst. 2. V piípadě, že se jedná o druhy rostlin chráněné podle práva Evropských společenství, je dohodu možné uzaviít pouze tehdy, pokud způsob hospoda- iení neovlivní dosažení či udržení piíznivého stavu druhu z hlediska ochrany. Takto uzavie- ná dohoda pak nahrazuje výjimku podle ust.
§ 56. K ověiení, které druhy jsou chráněné
podle práva Evropských společenství, mo- hou orgány ochrany piírody využít piehledně zpracovaný seznam na webových stránkách Ministerstva životního prostiedí, a vyhnout se tak hledání v piílohách směrnice o stanoviš- tích. Z formulace ustanovení § 49 odst. 4 se může zdát, že podmínky pro uzaviení dohody o způsobu hospodaiení jsou poměrně složité, ovšem orgán ochrany piírody (krajský úiad či správa CHKO) zkoumá tytéž otázky jako v pií- padě povolování výjimky.
Dalším druhem veiejnoprávní smlouvy, kte- rou lze podle zákona nově uzavírat, je do- hoda s fyzickými a právnickými osobami podle ust. § 56 odst. 5 zákona namísto výjimky, která by byla povolována z důvodů daných v ust. § 56 odst. 2 písm. a), tj. v zá- jmu ochrany volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin a v zájmu ochrany piírod- ních stanovišť nebo z důvodů daných v ust.
§ 56 odst. 2 písm. d), tj. pro účely výzkumu,
mínek bylo piímo součástí smlouvy. Pro obě dohody, tedy dohodu podle ust. § 49 odst. 4 a dohodu podle ust. § 56 odst. 5 také shod- ně platí, že smluvní strana má informační povinnost nahlásit každý rok do 31. prosince orgánu ochrany piírody zásahy provedené na základě dohody; i když jde o povinnost vyplývající ze zákona, je vhodné ji v uzaví- rané dohodě konkretizovat. Orgán ochrany piírody si pochopitelně může vymínit i po- skytnutí dalších informací, jako je napi. vy- hodnocení projektu či výzkumného úkolu.
Dvě poznámky na závěr
Ráda bych čtenáie upozornila na dva problémy. Jeden se týká výlučně těch smluv, které nahrazují vydání piíslušného správního rozhodnutí, jako je tomu u dohod uzavíra- ných podle ust. § 49 odst. 4 a § 56 odst. 5, a dohody o smluvní ochraně stromu podle
§ 39. Jde o typické subordinační smlouvy podle ust. § 161 správního iádu. Zde vy- vstává otázka souhlasu tietích osob, které by jinak byly účastníky iízení. Věc v obecné rovině ieší ust. § 161 odst. 1 a § 168 správ- ního iádu. Smluvní stranou veiejnoprávní smlouvy je vedle orgánu ochrany piírody ten, kdo by jinak byl účastníkem iízení podle ust.
§ 27 odst. 1 správního iádu. Uzaviení veiej- noprávní smlouvy namísto vydání správního rozhodnutí nemůže vést ke zkrácení práv těch subjektů, které by jinak byly účastníky iízení podle ust. § 27 odst. 2 (osoby, které mohou být piímo dotčeny na svých prá- vech a povinnostech) a § 27 odst. 3 (ten, o němž to stanoví zvláštní zákon). Veiejno- právní smlouva pak nabývá účinnosti teprve
v okamžiku, kdy s ní tyto tietí osoby vysloví
hospodaiení v ptačích oblastech se piekrývá s právní úpravou v ust. § 45e odst. 4. Na uza- viení dohody o provádění péče o pozemky či o způsobu hospodaiení ve zvláště chrá- něném území či ptačí oblasti je pak vázána i možnost poskytnutí finančního piíspěvku podle ust. § 69, kde poskytnutí piíspěvku je výslovně vázáno pouze na zdržení se určité (jinak povolené) činnosti nebo na provede- ní dohodnutých prací ke zlepšení piírodního prostiedí.
Novelizace zákona provedená zákonem č. 349/2009 Sb. doplnila do ZOPK další ve- iejnoprávní dohody, a to v části páté, týkající
1 Zájemce o podrobnější právní rozbory odkazuji na odbornou literaturu: Xxxxx J.: K využití smluvní ochrany u některých zvláště chráněných částí piíro- dy, Právní rozhledy, 24/2005
Xxxxx J.: Využitelnost veiejnoprávních smluv
v ochraně piírody a krajiny, Sborník konference Dny práva 2008. Právnická fakulta Masarykovy univer- zity Brno, xxxx://xxx.xxx.xxxx.xx/xxxxxxxx/xx00/ files/pdf/sprava/xxxxxx.pdf
Komínková P.: Problémy smluvního zajištění ochra-
ny piírody a krajiny, Ochrana přírody, 1/2009
vzdělávání, opětovného osídlení určitého území populací druhu nebo opětovného vysazení v areálu druhu, a to včetně chovu a pěstování k těmto účelům. Dohodu lze opět uzaviít pouze za splnění všech zákon- ných podmínek, tzn. že neexistuje jiné uspo- kojivé iešení a dohodnutá činnost neovlivní dosažení či udržení piíznivého stavu druhu z hlediska ochrany. Smyslem této dohody je, aby ti, kteií konají činnosti v zájmu ochra- ny piírody, tak mohli konat na základě do- hody uzaviené s orgánem ochrany piírody a pro tuto činnost nemusela být povolována ve správním iízení výjimka za zákazů daných k ochraně druhů.
Pro obě zákonné úpravy těchto nových
dohod shodně platí, že piímo v obsahu smlouvy musí být konkrétně uvedeno, že jsou naplněny všechny zákonné podmínky pro jejich uzaviení. Ve své podstatě nejde o smluvní ujednání mezi smluvními stra- nami, neboť se jedná o zákonné podmínky možnosti uzaviení smlouvy, za jejichž splně- ní odpovídá orgán ochrany piírody. Pokud stanovené zákonné podmínky splněny ne- jsou, nelze dohodu zaviít. Nicméně zákon vyžaduje, aby doložení splnění těchto pod-
písemný souhlas. Pokud tietí osoba odmítne souhlas vyslovit, pak správní orgán v uvede- né věci vydá namísto uzaviení veiejnopráv- ní smlouvy správní rozhodnutí. Pokud se týká obcí, které by v piípadném iízení měly postavení účastníků na základě ust. § 71 odst. 3, nejeví se zde žádný problém; ostatně orgány ochrany piírody mají s obcemi úzce spolupracovat i v jiných otázkách týkajících se ochrany piírody a krajiny, poskytovat jim informace a vysvětlení, vyžadovat si jejich sta- noviska apod. Problematické naopak může být udělení piípadného souhlasu od občan- ských sdružení splňujících podmínky podle § 70 odst. 2 zákona. Občanské sdružení za pod- mínek zde vymezených má právo na informa- ce o zamýšlených zásazích a zahajovaných správních iízeních, a to v rozsahu, který pie- dem věcně a místně specifikovalo. Za těchto podmínek jsou však občanská sdružení pouze potenciálními účastníky iízení a není piedem ziejmé, zda by občanské sdružení v piípadě vedení správního iízení svou účast oznámilo v zákonném termínu, či nikoli. Uzaviení veiej- noprávní smlouvy se nemůže piímo dotknout hmotných práv a povinností těchto sdružení,
neboť taková práva nemají, a v době uzavie-
§
13
2010 číslo 4
ní smlouvy není najisto postaveno, zda by se občanské sdružení účastníkem správního ií- zení stalo, či nikoli, a nelze tedy posoudit, zda se uzaviení smlouvy dotkne možnosti uplat- ňování procesních práv tohoto subjektu. Tuto otázku prozatím ponechávám otevienou.
Druhá poznámka se týká dozoru nad zá- konností uzaviených veiejnoprávních smluv. Nadiízené správní orgány, které vykonáva- jí státní dozor v ochraně piírody (§ 85), se mohou pii své kontrolní činnosti setkat s ve-
iejnoprávními smlouvami, jimž bude scházet některá podstatná náležitost či budou jinak uzavieny v rozporu se zákonem. I na tuto situaci pamatuje správní iád, a to možnos- tí zrušení takové smlouvy či její části podle ust. § 165 správního iádu s postupem podle ustanovení o piezkumném iízení.
Autorka pracuje jako právnička na Ministerstvu żivotního prostředí
LITERATURA
XXXXXX P. (2007): Správní právo Obecná část. Vydání 7. Brno, Masarykova univerzita.
– XXXXXX X. (2006): Správní iád – Komentái. Vydání 1. Praha, BOVA POLYGON. – XXXX X.,
XXXXXXXXXXx H. (2007): Zákon o ochraně piírody a krajiny. Komentái. Vydání 2. Praha,
C. H. Xxxx. – XXXXX J. (2008): Využitelnost ve- iejnoprávních smluv v ochraně piírody a kraji- ny. In Sborník Dny práva 2008. Brno, Masary- kova univerzita.
SUMMARY
Xxxxxxxxx X.: Contracts Governed by Public Law Pursuant to the Act on the Protection of Nature and the Landscape
Act No. 114/1992 Gazette on the Protection of Nature and the Landscape, as amended later, applies many latest administration law legal tools. These particularly are a preliminary information, legal measures general character and contracts governed by public law. Before having been amended, the Act included three types of contracts governed by public law, namely on a protected area protected by a contract, contract on management measures in a Bird Area (pursuant
to the above act, the term for the Special Protection Area, SPA under the Birds Directive) and contract on management of a land: the latter can be, in certain cases, combined with the contract on a subsidy paid to the land owner or the tenant. In its 5th Part, the latest amendment to the Act presents other two types of contracts governed by public law, aiming at species protection: a contract on management of a land inhabited by a Specially Protected Species and contracts which in given cases, being in the interests of nature conservation, replace statutory exceptions from the prohibitions for protection of specially protected wild animal and plant species. For entering into force, the above, so- called sub-ordinary contracts should be agreed by a third party, which in other cases shall be a juristic persons/party to an action.
Jalovec obecný nízký
současný stav a perspektivy v Hrubém Jeseníku
J
alovec obecný nízký (Juniperus com- munis subsp. alpina (Smith) Čelakov- ský) je amfiboreálním, arktickoalpin- ským taxonem, který vikarizuje jalovec obecný nad horní hranicí lesa a v Ark-
tidě. Jalovec nízký je rozšíien piedevším v po- hoiích severní polokoule, v supramontánním, subalpinském a alpinském stupni mírného pásma a v nižších polohách tundry.
Z hlediska postglaciálního vývoje vege- tace stiední Evropy má své nezastupitelné místo, neboť zde patií k raným kolonizáto- rům. Současné populace jalovce nízkého ve stiední Evropě jsou pouhými fragmenty areálu někdejšího rozšíiení. V současnosti se na území ČR piirozeně vyskytuje pouze v oreofytiku Vysokých Sudet. V Západních Sudetech je možno se s druhem setkat v Ji- zerských horách, kde je v současnosti patrně
14 2010 číslo 4
nejhojnější, a v subalpinském a alpinském stupni Krkonoš. Ojedinělý výskyt byl zazna- menán v 60. letech 20. století na Králickém Sněžníku. Za oblast nejhojnějšího výskytu jalovce nízkého ve Východních Sudetech je označován Hrubý Jeseník.
Historické doklady
Nejstarší písemná zmínka o existenci pla- zivého jalovce v pohoií Hrubého Jeseníku pochází z počátku 19. století, a to z oblas- ti Mravenečníku. Tato oblast výskytu byla známa i pozdějším autorům první poloviny
19. století, kteií ji často zmiňují jako Xxxxxx- xx vrch. Poslední literární údaj pochází od Bu- reše (XXXXX et al. 1989). Lze piedpokládat, že uvedení autoii pod tuto oblast zahrnovali i úbočí Vřesníku, který na Mravenečník geo- morfologicky piirozeně navazuje.
Xxxxxxxx Xxxxxxx, Xxxxx Xxxxx
Obecně je výskyt jalovce zmiňován pie- devším v západní části pohoií. Konkrétní piítomnost jalovce na úbočí Xxxxxx uvádí Xxxxxxxxx (1843) a Fiek (1881), podobně je zaznamenáno mnoho exempláiů v ob- lasti Červené hory. Výskyt jalovce v okolí Vozky potvrzuje koncem 19. stol. Formá- nek (1887–1897) a výskyt jalovce v této oblasti je potvrzen také analýzou pylových zrn z vrchoviště Trojmezí. Nedaleko Vozky se nachází Keprník, který je rovněž zmiňo- ván jako oblast výskytu jalovce Formánkem (1887–1897), Otrubou (OTRUBA 1925, 1926)
a Burešem (XXXXX et al. 1989).
Ve východní části pohoií byl jalovec po- pisován z bezprostiedního okolí Pradědu. Jeho piítomnost zde zmiňuje v průběhu
19. století hned několik autorů. Fiek (1881) oblast výskytu jedinců jalovce lokalizuje poblíž