NOVÝ STAVEBNÍ ZÁKON V KOSTCE: DÍL I.
NOVÝ STAVEBNÍ ZÁKON V KOSTCE: DÍL I.
VÝCHODISKA REKODIFIKACE, ORGANIZACE VEŘEJNÉ SPRÁVY A PLÁNOVACÍ SMLOUVY
Xxx Xxxx
Článek se věnuje nanejvýš aktuální problematice nového stavebního zákona, tj. zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon, a částečně se dotýká problematiky úzce souvisejícího doprovodného změnového zákona, tj. zákona č. 284/2021 Sb., kte- rým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona. Autor prezentuje a analyzuje novou právní úpravu, která v některých částech představuje relativně revoluční změny stávající právní úpravy na úseku veřejného stavebního práva. První díl se věnuje problematice organizace veřejné správy, u níž především na úseku stavebního řádu dochází k zásadním změnám soustavy stavebních úřadů. Stejně tak je pozornost věnována dotčeným orgánům, u nichž dochází k částečné integraci a ke změně formy jejich činnosti. Konečně je zmíněna nově regulovaná problematika plánovacích smluv jako významného institutu územního plánování. S ohledem na skutečnost, že v současné době jsou projednávány dva návrhy zákonů měnící nový stavební zákon, je jim věnována bližší pozornost.
Úvod
Dne 29. července 2021 byly ve Sbírce zá- konů zveřejněny zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále jen „nový stavební zákon“), a zákon č. 284/2021 Sb., kte- rým se mění některé zákony v souvislos- ti s přijetím stavebního zákona (dále jen
„doprovodný změnový zákon“). Tento den zakončil několikaletou legislativ- ní aktivitu spojenou s přípravou nové- ho stavebního zákona a doprovodného stavebního zákona. Některá ustanovení nového stavebního zákona přitom naby- la účinnosti již dne 30. července 2021, další pak k 1. lednu 2022. Zásadním z pohledu dělené účinnosti nového sta- vebního zákona je pak 1. leden 2023 s tím, že celý nový stavební zákon na- bude účinnosti – nedojde-li k legislativ- ním změnám – dne 1. července 2023.1) V případě doprovodného změnového zákona byla taktéž zákonodárcem zvo- xxxx xxxxxx účinnost, avšak poněkud od- lišně než v případě nového stavebního zákona. Část ustanovení doprovodného změnového zákona nabyla účinnosti
„až“ dnem 1. srpna 2021, další k 1. led- nu 2022 a konečně zbývající ustanovení nabude účinnosti k 1. červenci 2023.2)
Cílem tohoto článku je představit a ana- lyzovat základní okruhy změn, které nový stavební zákon, společně s doprovodným změnovým zákonem, představuje pro ve- řejné stavební právo. Úvodem je tedy vě-
nována pozornost institucionálním změ- nám, které lze označit do značné míry za revoluční, a to především na úseku sta- vebního řádu. Jedná se o novou strukturu stavebních úřadů – státních stavebních úřadů. S institucionálními změnami je pak úzce spjata otázka dotčených orgánů, které dnes většinou vydávají závazná sta- noviska či jiný akt, který je (závazným či nezávazným) podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu nebo v procesu územ- ního plánování. K jistým změnám, byť nikoliv tak revolučním, jak je tomu v pří- padě stavebního práva hmotného a pro- cesního, dochází ke změnám na úseku územního plánování. Autor v tomto díle věnuje pozornost plánovacím smlouvám jakožto nově zakotvenému institutu, a to ve formě veřejnoprávních smluv. Dalším změnám se autor bude věnovat v navazu- jících dílech.
Závěrem je pak nepochybně na místě poukázat na tři sněmovní tisky, které mají nový stavební zákon novelizovat, přičemž jejich předmětem je nejen odklad účinnosti nového stavebního zákona.
Stručně k východiskům a cílům rekodifikace
veřejného stavebního práva
Ještě před samotným rozborem nové právní úpravy bude vhodné stručně
zmínit ony důvody, pro které se vlá- da rozhodla zahájit přípravu věcného záměru stavebního zákona, na kterou navázala i příprava nového stavební- ho zákona a jeho přijetí. Motivaci vlá- dy je možné nalézt ve věcném záměru stavebního zákona, jenž byl schvá- len usnesením vlády č. 448, ze dne
24. června 2019.3) Důvody jsou rela- tivně podrobně uvedeny v kapitole 2 věcného záměru stavebního zákona, v níž jsou rozvedena východiska re- kodifikace, a kapitole 5 věcného zá- měru stavebního zákona, ve které jsou shrnuty příčiny současného stavu. Za hlavní nedostatky současného sta- vebního práva jsou pak označovány zejména (v podrobnostech lze odká- zat přímo na text věcného záměru):
– roztříštěnost, složitost a atomizace stavebního práva, neboť na postu- pech dle stavebního zákona parti- cipuje celá řada (různých) staveb- ních úřadů a dotčených orgánů,
– chabé personální a materiální za- bezpečení stavebních úřadů, ze- jména na těch nejmenších staveb- ních úřadech (na úrovni obecních úřadů obcí I.),
– neefektivní a nefunkční metodické vedení vůči územním samosprávným celkům, kteréžto vykonávají státní správu jako přenesenou působnost,
– složitost, nejednotnost a roztříště- nost procesů, přičemž současné sta-
1) K účinnosti nového stavebního zákona viz ust. § 335.
2) K účinnosti doprovodného změnového zákona čl. XCV.
3) Dostupné z: xxxxx://xxxx.xxxx.xx/xxxxxx-xxxxxx?xxxxXXXXX00XXXXX.
vební právo předpokládá až desítky různorodých postupů a procesů,
– celková zdlouhavost veškerých pro- cesů, ať již před stavebním úřadem, tak i v navazujících soudních říze- ních,
– účelové obstrukce některých účast- níků řízení, jež vedou k neúměrné- mu prodlužování řízení,
– instanční a kompetenční „ping-pong“ mezi stavebními úřady navzájem, neboť není výjimkou opakované ru- šení napadeného rozhodnutí staveb- ního úřadu I. stupně v odvolacím řízení a vracení mu věci k novému projednání,
– právní nejistota vyvolávaná ruše- ním částí územních plánů soudy spolu s možností zpětných účinků zrušení části územního plánu na již dříve vydaná pravomocná indivi- duální povolení,
– absence exekucí rozhodnutí o od- stranění staveb.
Shora uvedené nedostatky současného stavebního práva pak byly východis- kem pro základní kámen věcného zá- měru stavebního zákona, tj. principu/ myšlenky „jeden úřad – jedno řízení – jedno razítko“. V ideálním případě by tedy žadatel o povolení stavby absol- voval jednání toliko s jedním staveb- ním úřadem, v rámci jednoho řízení by došlo k posouzení všech relevantních aspektů (především veřejných zájmů) a bylo by vydáno jediné rozhodnutí, které by bylo (jako celek) přezkouma- telné v rámci opravných a dozorčích prostředků, stejně tak i v rámci případ- ného soudního přezkumu.
K dosažení tohoto cíle vládou schvále- ný věcný záměr předpokládá přede- vším tyto změny:
– vyloučení stavební správy ze spojené- ho modelu a vytvoření nové soustavy státní stavební správy v čele s ústřed- ním orgánem státní správy, Nejvyš- ším stavebním úřadem, přičemž insti- tucionální reforma by měla zahrnovat i institucionální integraci dotčených orgánů v maximálním rozsahu,
– zavedení digitalizace stavební agen- dy, v důsledku které budou mít všech-
ny subjekty participující na řízení de facto nepřetržitý přístup k relevant- ním podkladům, což by mělo procesy a postupy rapidně zrychlit,
– na úseku územního plánování, které spočívají v posílení významu územně plánovací dokumentace, změny její formy ze současného opatření obec- né povahy na právní předpis a posí- lení role tzv. plánovacích smluv,
– v oblasti stavebního práva proces- ního, v důsledku čehož bude vede- no jediné řízení, stavební úřad bude vázán (závaznou) lhůtou tak, aby bylo zabráněno prodlužování říze- ní v důsledku (nedůvodné a nezá- konné) nečinnosti stavebního úřa- du a zavedení apelačního principu v odvolacím řízení,
– v případě stavebního práva hmotné- ho věcný záměr předpokládá jeho komplexní revizi, zakotvení základ- ních hmotněprávních požadavků na úrovni zákona (dnes je žel obsaženo především na úrovni podzákonné, což je přinejmenším na samé hranici ústavnosti), a to za současného vy- hodnocení, kteréžto požadavky jsou pro výstavbu ještě legitimní tak, aby stavebníci nebyli (nedůvodně) zatě- žováni řešením otázek, které nejsou relevantní,
– v oblasti soudního přezkumu, a to především v oblasti správních ža- lob proti rozhodnutí, a to posílením koncentračních aspektů (nepřípust- nost dříve neuplatněných námitek), vytvoření specializovaných (odbor- ných) senátů a celkové zefektivnění soudního přezkumu v oblasti sta- vebního práva.
Takto lze ve stručnosti shrnout základ- ní východiska, cíle a principy věcného záměru stavebního zákona, které měly být promítnuty do návrhu nového sta- vebního zákona a potažmo i do přija- tého nového stavebního zákona. Nic- méně sluší se již na tomto místě uvést, že návrh paragrafového znění nového stavebního zákona, který byl schválen vládou dne 24. srpna 2020 jako usne- sení č. 850 a jenž byl předložen Posla- necké sněmovně Parlamentu ČR jako sněmovní tisk 1008/0,4) se od věcného záměru schváleného vládou v někte-
rých dílčích aspektech lišil. Příklad- mo sněmovní tisk 1008/0, tedy vládní návrh stavebního zákona, předpokládal vytvoření státní stavební správy pou- ze částečně s tím, že u většiny záměrů by v prvním stupni rozhodoval obec- ní stavební úřad jako orgán územní- ho samosprávného celku v přenesené působnosti (oproti tomu věcný záměr předpokládal pouze „čistou“ státní sta- vební správu).
T É M A
Závěrem je pak korektní dodat, že v průběhu projednání nového stavební- ho zákona na půdě Poslanecké sněmov- ny PČR byl Hospodářským výborem doporučen k projednání a schválení komplexní pozměňovací návrh, který je označen jako sněmovní tisk 1008/7.5) Tento komplexní pozměňovací návrh mj. změnil organizaci veřejné správy tak, že i v prvním stupni by měl rozho- dovat státní stavební úřad, tedy niko- liv orgán obce v přenesené působnosti (obecní úřad). Komplexní pozměňova- cí návrh Hospodářského výboru se pak stal východiskem pro další projednání návrhu v Poslanecké sněmovně PČR s tím, že k němu poslanci podávali ještě své další pozměňovací návrhy. Dne 26. května 2021 byl Poslaneckou sněmovnou PČR schválen návrh nové- ho stavebního zákona a doprovodného změnového zákona. Po jednomyslném zamítnutí návrhů ze strany Senátu PČR dne 1. července 2021 Poslanecká sně- movna PČR na svém jednání dne 13. čer- vence 2021 setrvala na svých dosavad- ních návrzích. Dne 15. července 2021 byl pak návrh podepsán prezidentem republiky a dne 29. července 2021 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů.
1. Organizace veřejné správy na úseku veřejného stavebního práva
Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plá- nování a stavebním řádu (stavební zá- kon, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „stávající stavební zákon“) re- guluje organizaci veřejné správy ve své části druhé. Většina činností v oblasti stavební správy je vykonávána v rám-
4) Dostupné z: xxxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxx/xxxxxxxx.xxx?xx0&Xx0000.
5) Dostupné z: xxxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxx/xxxxx.xxx?xx0&xxx0000&xx0x0.
ci smíšeného (spojeného) modelu or- ganizace územní veřejné správy, tedy orgány obcí a krajů jako výkon pře- nesené působnosti, a to jak v oblasti územního plánování, tak i na úseku stavebního řádu.
Působnost na úseku územního pláno- vání tedy vykonávají Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo obrany pro území vojenských újezdů a orgány obcí a krajů. V případě organizace na úseku stavebního řádu rozlišuje stávající právní úprava obecné stavební úřady, speciální stavební úřady, vojenské stavební úřady a jiné stavební úřady. Mezi obecné sta- vební úřady pak řadí, kromě Ministerstva pro místní rozvoj, krajské úřady, obecní úřady obcí s rozšířenou působností, po- věřené obecní úřady a městské a obecní úřady, které vykonávaly činnost staveb- ního úřadu ke dni 31. prosince 2012. Speciální stavební úřady jsou orgány vykonávající státní správu na vyjmeno- vaných úsecích, přičemž tyto stavební úřady vykonávají působnost stavebního úřadu vyjma pravomoci ve věcech územ- ního rozhodování. Podle stávající právní úpravy se jedná o stavby letecké, stavby drah, stavby veřejně přístupných komu- nikací a vodních děl. Konečně pak nelze opomenout ani vojenské stavební úřa- dy, které vykonávají svoji působnost na území vojenských újezdů. Platná právní úprava pak jako tzv. jiné stavební úřady uvádí u zákonem vyjmenovaných staveb Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra, Ministerstvo spravedlnosti a Minister- stvo průmyslu a obchodu.
Je tedy patrné, že soustava stavebních úřadů je vskutku košatá a v případě řady staveb (např. vodních děl) obecný stavební úřad stavbu nejprve umisťuje a následně je povolována speciálním stavebním úřadem (v případě vodních děl vodoprávním úřadem). Zároveň je vhodné upozornit na to, že řada slo- žitých staveb (např. stavby dálnic) je umisťována obecnými stavebními úřa- dy, které – z logiky věci – nemají tolik
zkušeností s obdobnými stavbami, což územní řízení může značně prodloužit.
Nový stavební zákon se snaží tuto roz- tříštěnost organizace na úseku stavební správy řešit. Za tímto účelem zřizuje Nejvyšší stavební úřad, Specializovaný a odvolací stavební úřad a krajské sta- vební úřady.6) Tyto správní úřady tedy tvoří základ nové organizace veřejné správy na úseku veřejného stavebního práva. Vyjmenované správní úřady jsou orgány státní stavební správy, dochází zde k tolik diskutovanému vynětí umís- ťování a povolování staveb (vč. kolauda- ce a dalších souvisejících agend) ze smí- šeného modelu územní veřejné správy.
V případě organizace na úseku územ- ního plánování7) jsou změny spíše kosmetického rázu. Působnost zde vy- konává namísto Ministerstva pro míst- ní rozvoj nově vzniknuvší Nejvyšší stavební úřad. Pro území vojenských újezdů nadále zůstává stanovena pů- sobnost Ministerstva obrany. V zásadě dochází k zachování stávajícího mo- delu úřadů územního plánování, jimiž jsou obecní úřady obcí s rozšířenou působností a krajské úřady. Nadto ně- které dílčí agendy8) mohou vykoná- vat i obecní úřady jiných obcí, pokud získají potvrzení o zajištění splnění kvalifikačních požadavků pro výkon územně plánovací činnosti. V případě obecních a krajských úřadů jde o pře- nesenou působnost, tedy výkon státní správy, který byl na orgány územních samosprávných celků přenesen záko- nem. V oblasti územního plánování (zejména schvalování územně pláno- vací dokumentace) nadále nezastupi- telnou působnost vykonávají zastu- pitelstva obcí a krajů, stejně tak rady obcí a krajů. Za zmínku stojí i působ- nost vlády, a to ve vztahu k Politice ar- chitektury a stavební kultury ČR a ve vztahu k územnímu rozvojovému plá- nu. Na úseku územního plánování je tedy zachována – byť s dílčími úprava- mi – stávající organizace veřejné sprá-
vy s tím, že většina agend bude nadále vykonávána v rámci smíšeného mode- lu územní veřejné správy.
K podstatným změnám ovšem dochází v případě organizace na úseku sta- vebního řádu.9) Jak již autor naznačil shora, nový stavební zákon v ust. § 30 a násl. opouští smíšený model územní veřejné správy a nově bude působnost na úseku stavebního řádu vykonávána výhradně orgány státní správy. Taktéž dochází ke zúžení druhů stavebních úřadů, jichž je dnes vskutku velký počet. Novou soustavu státní staveb- ní správy tedy tvoří Nejvyšší staveb- ní úřad, Specializovaný a odvolací stavební úřad, krajské stavební úřady a jiné stavební úřady. Obecně prvo- stupňovými stavebními úřady budou buď Specializovaný a odvolací sta- vební úřad (v případě vyhrazených staveb),10) nebo krajské stavební úřady (pro drobné,11) jednoduché12) a ostatní stavby). V případě záměrů vyjmeno- vaných v ust. § 35 nového stavebního zákona budou působnost stavebního úřadu vykonávat jiné stavební úřady, tj. Ministerstvo vnitra, Ministerstvo obrany nebo Ministerstvo spravedlnos- ti. Nově tedy již Ministerstvo průmyslu a obchodu není jiným stavebním úřa- dem. V případě záměrů v působnosti jiných stavebních úřadů ovšem budou krajské stavební úřady vydávat tzv. rámcové povolení.13)
Výčet krajských stavebních úřadů není příliš překvapivý, neboť jich nový sta- vební zákon zřizuje celkem 14 a jejich územní působnost odpovídá území územního samosprávného celku, je- hož název je součástí názvu krajského stavebního úřadu. Nicméně pro to, aby působnost na úseku stavebního řádu nebyla vykonávána toliko z centra, bude působnost vykonávána prostřed- nictvím územních pracovišť. Dochází zde tedy k dekoncentraci na více orga- nizačních jednotek státu. Tato územní pracoviště budou stanovena samostat-
6) Viz ust. § 15 a násl. nového stavebního zákona.
7) Viz ust. § 19 a násl. nového stavebního zákona.
8) Srov. ust. § 26 ve spojení s ust. § 25 nového stavebního zákona.
9) Viz ust. § 30 a násl. nového stavebního zákona.
10) Viz Příloha č. 3 nového stavebního zákona, která obsahuje výčet vyhrazených staveb.
11) Viz Příloha č. 1 nového stavebního zákona, která obsahuje výčet drobných staveb.
12) Viz Příloha č. 2 nového stavebního zákona, která vymezuje jednoduché stavby výčtem.
13) Srov. ust. § 221 a násl. nového stavebního zákona.
nou vyhláškou Nejvyššího stavebního úřadu, přičemž autorovi je známo, že by se měla územní pracoviště zřizovat v zásadě na úrovni všech obcí, které jsou dnes obcemi s obecním úřadem s rozšířenou působností, a případně i na úrovni dalších obcí. Při stanovení prv- ních územních pracovišť přitom nový stavební zákon výslovně uvádí alterna- tivní podmínky pro zřízení územního pracoviště14) – alespoň 10 000 obyvatel ve správním obvodu ke dni 31. prosin- ce 2020, alespoň čtyři pracovní místa, na nichž je vykonávána správní čin- nost na úseku stavebního řádu, nebo obecní úřad vykonal za rok 2019 více než 236 úkonů podle stávajícího sta- vebního zákona, a to ke dni 31. pro- since 2019. Nadto je zde zohledněno kritérium dostupnosti s tím, že pokud by nebyla splněna maximální vzdále- nost do 35 km, pak je namístě zřídit další územní pracoviště krajského sta- vebního úřadu.
Funkční příslušnost nadřízeného správ- ního orgánu pak pro krajské stavební úřady bude vykonávat Specializovaný a odvolací stavební úřad. V případě Specializovaného a odvolacího staveb- ního úřadu bude nadřízeným orgánem Nejvyšší stavební úřad v čele s předse- dou a několika místopředsedy.
Závěrem je vhodné zmínit problemati- ku personálního obsazení nově vznik- lých státních stavebních úřadů, která je řešena v části dvanácté nového sta- vebního zákona.15) V případě stávajících státních zaměstnanců, ať již jsou ve slu- žebním či zaměstnaneckém poměru, se
– zjednodušeně řečeno – uplatní pravi- dlo, že pokud přechází na státní staveb- ní správu agenda, pak přechází i služeb- ní či zaměstnanecký poměr stávajících zaměstnanců. O poznání složitější je ovšem přechod stávajících zaměstnanců územních samosprávných celků, kteří vykonávají působnost stavebních úřadů, která přechází na státní stavební sprá- vu. V případě těchto zaměstnanců se uplatní obdobné pravidlo, avšak s tím, že obligatorní podmínkou pro přechod práv a povinností z pracovního pomě- ru na stát je předchozí písemná dohoda mezi Nejvyšším stavebním úřadem,
zaměstnancem a územním samospráv- ným celkem. Bez předchozí písemné dohody k přechodu dojít nemůže, a tedy jak územní samosprávný celek, tak i za- městnanec sám mohou přechodu xxxxx- vřením takové dohody zamezit, a to bez omezení jakýmkoliv důvodem. Teore- ticky tak může učinit i Nejvyšší staveb- ní úřad, avšak autor má za to, že k tomu ze strany Nejvyššího stavebního úřadu v zásadě docházet nebude, jelikož nová státní stavební správa bude zaměstnan- ce potřebovat.
2. Dotčené orgány a jejich postavení
Dotčené orgány v oblasti veřejného sta- vebního práva ve stávající právní úpra- vě vystupují jednak v oblasti územního plánování, jednak v oblasti stavebního úřadu, přičemž jejich postavení v těch- to oblastech není zcela totožné, a to především co do formy jejich činnosti. I v této oblasti přináší nový stavební zákon několik nezanedbatelných změn, kterým je vhodné věnovat pozornost.
Úvodem je nutné zmínit, že podle stá- vajícího stavebního zákona platí jak pro stanovisko, tak i pro závazné sta- novisko, že dotčený orgán je svým předchozím stanoviskem či závazným stanoviskem vázán a nemůže jej své- volně měnit, nezmění-li se okolnosti či právní úprava. Zároveň stavební zákon upravuje situace, kdy je příslušným k vydání stanoviska či závazného sta- noviska týž orgán veřejné správy, kte- rý vystupuje jako dotčený orgán podle různých zvláštních předpisů (typicky obecní úřad obce s rozšířenou působ- ností). V takovém případě je vydáváno koordinované závazné stanovisko či stanovisko takového dotčeného orgánu, které obsahuje posouzení perspektivou různých zvláštních zákonů.
V oblasti územního plánování dotče- né orgány podle stávajícího stavebního zákona vydávají stanoviska. Nejedná se o závazná stanoviska ve smyslu správ- ního řádu. Nicméně stávající stavební zákon výslovně stanoví, že tato sta- noviska jsou závazná jak pro politiku
územního rozvoje, tak i pro opatření obecné povahy vydávané podle staveb- ního zákona (tj. veškerou územně plá- novací dokumentaci). Tato stanoviska v oblasti územního plánování mají ob- dobné obsahové náležitosti jako závaz- ná stanoviska, neboť stavební zákon vý- slovně stanoví, že náležitosti závazného stanoviska podle správního řádu se po- užijí obdobně. Je-li stanovena lhůta pro vydání stanoviska dotčeného orgánu a tento dotčený orgán vydá své stano- visko po lhůtě, pak se k němu nepřihlíží (nedochází zde tedy k vydání souhlas- ného stanoviska bez podmínek fikcí).
T É M A
Nový stavební zákon u dotčených orgá- nů v oblasti územního plánování nepři- náší zásadnějších změn. Dotčené orgá- ny budou vydávat buď stanoviska, nebo vyjádření. Stanoviska budou závazným podkladem, přičemž se taktéž nejedná o závazné stanovisko ve smyslu správ- ního řádu, avšak pro obsah platí obsa- hové náležitosti závazného stanoviska obdobně. Vyjádření pak budou jako ne- závazné akty dotčených orgánů (vyjma orgánu ochrany přírody, který bude vy- dávat stanovisko podle ust. § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny) vydávány k návrhům zadání, neboť zadání bývá velmi obecné a není úplně vhodné, aby byl akt dotčeného orgánu závazný. Nový stavební zákon stejně jako stáva- jící stavební zákon předpokládá, že ne- vydá-li dotčený orgán stanovisko či vy- jádření v zákonem stanovené lhůtě, pak se k později vydanému nepřihlíží. Dílčí změna spočívá v tom, že není v oblas- ti územního plánování předpokládáno vydání koordinovaného stanoviska či koordinovaného vyjádření.
V případě stavebního řádu vydávají podle stávající právní úpravy dotčené orgány závazné stanovisko ve smyslu ust. § 149 správního řádu, nestanoví-li zvláštní zákon jinou formu tohoto aktu dotčeného orgánu. Od 1. ledna 2021 pak jsou výslovně stanoveny lhůty pro vydání závazného stanoviska, které vyplývají ze správního řádu. Stávají- cí stavební zákon pak upravuje fikci souhlasného závazného stanoviska bez podmínek, není-li závazné stano- visko vydáno v zákonem stanovené
14) Srov. ust. § 332 nového stavebního zákona.
15) Viz především ust. § 312 nového stavebního zákona.
lhůtě, případně v souladu se zákonem prodloužené lhůtě.16) Fikce se ovšem neuplatní u všech závazných stanovisek, stavební zákon výslovně vyjmenovává ta závazná stanoviska, u nichž fikce na- stat nemůže (např. závazné stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí podle zákona o posu- zování vlivů na životní prostředí).17) Je tedy vhodné na tomto místě zdůraznit, že fikci závazného stanoviska upravuje již stávající stavební zákon.
Nový stavební zákon ve vztahu ke stá- vajícím dotčeným orgánům zvolil něko- lik přístupů.18) Jedním z přístupů je tzv. integrace dotčeného orgánu do staveb- ního úřadu. V praxi by taková integrace měla spočívat v tom, že osoba chránící dotčený veřejný zájem bude součástí státní stavební správy, bude participo- vat jako oprávněná úřední osoba na vy- dání rozhodnutí, a tedy nebude vydáván samostatný akt ve vztahu k takovému chráněnému dotčenému veřejnému zá- jmu. Jakkoliv původní ambice uvedené ve věcném záměru nového stavebního zákona byly větší, nakonec došlo k in- tegraci pouze částečné. Např. stavební úřad sám ve vztahu k záměrům posou- dí problematiku regulovanou zákonem o ochraně veřejného zdraví19) či částeč- ně regulovanou zákonem o ochraně pří- rody a krajiny.20) Zbývající dva přístupy jsou založeny na tom, že k integraci dotčeného orgánu, tj. i přesunu působ- nosti na stavební úřad nepřechází, a na- dále budou vydávány samostatné akty dotčených orgánů.
Druhý z přístupů lze nalézt výslovně v ust. § 175 a násl. nového stavebního zákona. Stávající právní úprava obec- ně přepokládala, že pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, vydávají dotče- né orgány na úseku stavebního řádu závazná stanoviska ve smyslu správ-
ního řádu. Nový stavební zákon tuto formu změnil na vyjádření dotčeného orgánu, což je úkon podle části čtvrté správního řádu a není svým obsahem pro stavební úřad závazný. Naproti tomu jde o obligatorní podklad vyda- ný specializovaným orgánem veřejné správy a byť půjde v řízení o povole- ní záměru nepochybně překonat – na rozdíl od závazného stanoviska do- tčeného orgánu – bude nutné toto pře- konání, tj. nerespektování vyjádření ze strany stavebního úřadu, náležitě odůvodnit ve vydaném rozhodnutí. Ohledně obsahu vyjádření (či koor- dinovaného vyjádření) pak platí, že obsahují závěr a odůvodnění s tím, že dotčený orgán může stanovit pod- mínky, je-li to nezbytné pro ochranu jím chráněných veřejných zájmů.
Poslední z přístupů pak vyplývá pře- devším z doprovodného změnového zákona, neboť některé dotčené orgány budou nadále vydávat závazné stano- visko podle správního řádu. Příklad- mo půjde o orgán na úseku požární ochrany,21) částečně o státní památko- vou péči22) či o posuzování vlivů na životní prostředí.23)
Ať již dotčený orgán vydává vyjádře- ní, koordinované vyjádření či závazné stanovisko, vždy platí lhůta pro jeho vydání. V případě, že tato lhůta není dodržena, je fikcí vydán souhlasný akt dotčeného orgánu bez podmínek. Opětovně ovšem se tato fikce nevzta- huje na vybrané výslovně vymezené dotčené veřejné zájmy – např. posou- zení vlivů provedení záměru na život- ní prostředí a další.24)
Závěrem pak autor poukazuje na to, že nový stavební zákon výslovně umož- ňuje, aby si každý požádal o předběž- nou informaci i dotčený orgán. Stáva-
jící právní úprava toto vztahuje toliko ve vztahu ke stavebnímu úřadu jako institut územně plánovací informace.
3. Územní plánování
– plánovací smlouvy
V oblasti územního plánování nový stavební zákon rozhodně nepřináší re- voluci, ale spíše evoluci a reaguje na v praxi vzniklé problémy. Autor v tom- to příspěvku věnuje pozornost pouze plánovacím smlouvám, které v novém stavebním zákoně doznaly značných změn. Dílčí změny v oblasti územního plánování týkající se nástrojů územní- ho plánování, jejich pořizování a další aspekty bude autor analyzovat v samo- statném příspěvku.
Stávající stavební zákon předpokládá plánovací smlouvu v případě pořízení regulačního plánu na žádost.25) Kromě toho, že lze této právní úpravě vytknout především její lakoničnost, jedná se o soukromoprávní smlouvu. Konkrétně se jedná o tzv. inominátní smlouvu ve smyslu ust. § 1746 odst. 2 občanského zákoníku. Stávající stavební zákon bo- hužel nevylučuje, avšak ani nevytváří právní rámec pro uzavírání plánovacích smluv a neumožňuje ani v územním plá- nu či regulačním plánu vymezení plochy nebo koridoru podmínit uzavřením plá- novací smlouvy. Taktéž obecně platí, že soukromoprávní smlouvou nelze zaklá- dat, měnit nebo rušit práva a povinnosti v oblasti veřejného práva (to umožňuje toliko veřejnoprávní smlouva).26) Uza- vření plánovací smlouvy podle stávající
– v zásadě absentující – právní úpravy tedy nemůže mít žádné důsledky pro povolovací proces, tj. vyvolat následky v oblasti veřejného práva.
16) Srov. ust. § 4 odst. 9 stávajícího stavebního zákona in fine.
17) Srov. ust. § 4 odst. 12 stávajícího stavebního zákona.
18) Původně věcný záměr stavebního zákona předpokládal i redukci dotčených orgánů v tom smyslu, že mělo být mj. úkolem prověřit, zda veškeré dotčené orgány vydávající svůj akt podle stávající právní úpravy jsou legitimní a nezbytné. Nicméně nakonec k redukci v zásadě nedošlo.
19) Srov. část dvacátou třetí doprovodného změnového zákona.
20) Srov. část sedmá doprovodného změnového zákona.
21) Srov. část druhou doprovodného změnového zákona.
22) Srov. část třetí doprovodného změnového zákona.
23) Srov. část dvacátá osmá doprovodného změnového zákona.
24) Srov. ust. § 178 odst. 4 nového stavebního zákona.
25) Srov. ust. § 66 stávajícího stavebního zákona.
26) Srov. ust. § 159 správního řádu.
Nový stavební zákon tuto problemati- ku upravuje v ust. § 130 a násl., v nichž poskytuje základní oporu pro uza- vírání plánovacích smluv. Plánovací smlouvu přitom – na rozdíl od stávající právní úpravy – vymezuje jako veřej- noprávní smlouvu, která je uzavřená mezi stavebníkem a obcí nebo krajem nebo vlastníkem veřejné infrastruktu- ry, na základě které si smluvní strany sjednají vzájemnou součinnost a sou- ladný postup při realizaci vymezeného záměru. Zákon reaguje i na praxi s tím, že tato veřejnoprávní smlouva může obsahovat i soukromoprávní ujednání, jelikož plánovací smlouvy jsou přeci jenom institutem na pomezí veřejného a soukromého práva (zpravidla budou totiž obsahovat jak závazky veřejného práva, tak i soukromého práva). Uza- vřením plánovací smlouvy může být podmíněno rozhodování v plochách či koridorech, u nichž tak stanoví územní plán nebo regulační plán.27)
Ačkoliv se jedná o smlouvu veřejno- právní, není tím zcela vyloučena smluv- ní volnost. Smluvní strany mají možnost plánovací smlouvu uzavřít, nikoliv však povinnost. Zároveň platí též to, že obsah veřejnoprávní smlouvy je předmětem dohody smluvních stran obdobně jako v soukromém právu. Obsah plánovací smlouvy je samostatně upraven v ust.
§ 131 nového stavebního zákona, při- čemž tato úprava ovšem nevylučuje dal- ší především soukromoprávní závazky zde výslovně neuvedené.
S ohledem na skutečnost, že se jedná o veřejnoprávní smlouvu, postup jejího uzavření je upraven v ust. § 132 nového stavebního zákona se subsidiární apli- kací úpravy obsažené ve správním řádu. Taktéž případné spory z veřejnopráv- ní smlouvy nebudou řešeny civilním soudem podle občanského soudního řádu, nýbrž nejprve správním orgánem postupem podle správního řádu s tím, že následně je možný soudní přezkum ze strany správních soudů. Plánovací
smlouva taktéž nemůže být shledána neplatnou, jelikož aplikace mj. usta- novení o neplatnosti podle občanského zákoníku je v případě veřejnoprávních smluv vyloučena.28) Naproti tomu se každá ze stran může domáhat svým návrhem zrušení veřejnoprávní smlou- vy z důvodů upravených ve správním řádu (např. při podstatné změně pomě- rů, které byly rozhodující pro stanovení obsahu veřejnoprávní smlouvy, při- čemž plnění by nebylo možno spraved- livě požadovat).29)
Závěrem je nutné zdůraznit nezanedba- telné právní následky, které jsou spoje- ny s uzavřením plánovací smlouvy jako veřejnoprávní smlouvy. Kromě toho, že jde o součást žádosti, byla-li plánovací smlouva uzavřena,30) jde především o to, že účastníci řízení o povolení záměru, kteří jsou smluvní stranou takové plá- novací smlouvy, nemohou uplatňovat námitky, které by byly v rozporu s uza- vřenou plánovací smlouvou.31) Taktéž v rámci odvolacího řízení nelze uplat- ňovat ze strany účastníků řízení, kteří jsou smluvní stranou plánovací smlou- vy, námitky, které jsou v rozporu s ob- sahem této veřejnoprávní smlouvy.32) Perspektivou tedy především územních samosprávných celků je nutno uzavření plánovací smlouvy pečlivě zvážit, ne- boť její důsledky mají nezanedbatelný dopad do veřejných práv a povinností těchto celků.
4. Projednávané návrhy na novelizaci nového stavebního zákona
Ačkoliv se nový stavební zákon v praxi v zásadě ještě neuplatňuje (až na někte- rá dílčí ustanovení, která již účinnosti nabyla), jsou v současné době v Posla- necké sněmovně PČR projednávány dva nevládní návrhy na novelizaci nového stavebního zákona. Jedná se o návrh Par- dubického kraje33) ze dne 26. října 2021 a o návrh skupiny poslanců Xxxxx Xxxxxxx,
Xxxxxxx Xxxxx, Xxxx Xxxxxxxx, Xxxx Xx- xxxx, Xxxxx Xxxxxxxxx a dalších ze dne
23. listopadu 2021.34)
T É M A
Návrh Pardubického kraje mění toliko dvě ustanovení, a to ust. § 335 nové- ho stavebního zákona, které reguluje účinnost, a to tak, že se účinnost odloží o jeden rok. Obdobně pak činí v části padesáté deváté doprovodného změno- vého zákona tak, že se účinnost odloží o jeden rok. K tomuto pozměňovacímu návrhu bylo podáno nesouhlasné sta- novisko vlády. Autor k němu pozname- nává, že tento návrh není zcela propra- covaný, neboť nový stavební zákon má svou účinnost nastavenou podstatně složitěji a v přechodných ustanoveních obsahuje řadu dalších ustanovení, která by bylo nutno změnit taktéž.
Návrh skupiny poslanců je o poznání del- ší a složitější a mění toliko nový stavební zákon. Návrh předpokládá odklad účin- nosti nového stavebního zákona o jeden rok, ovšem s tím, že – na rozdíl od dříve zmíněného návrhu Pardubického kraje
– důsledně mění i další přechodná usta- novení, aby došlo opravdu ke komplex- nímu odkladu účinnosti. Nicméně tím předmětný návrh nekončí. Zároveň totiž předpokládá, že by nový stavební zákon nabyl účinnosti v původně plánovaném termínu – tj. od 1. července 2023 – ve vztahu k vyhrazeným stavbám, u nichž působnost stavebního úřadu má vyko- návat Specializovaný a odvolací sta- vební úřad. Ve vztahu ke všem ostatním stavbám by došlo k odkladu účinnosti a nadále by se rozhodovalo podle dosa- vadních právních předpisů. Projednání tohoto návrhu bylo ovšem usnesením Poslanecké sněmovny z šesté schůze ze dne 14. ledna 2022 přerušeno a odročeno do 1. března 2022.
Oba návrhy zákonů předpokládaly, že nabydou účinnosti od 1. ledna 2022 tak, aby nedošlo k účinnosti řady ustanove- ní nového stavebního zákona k 1. lednu 2022. K přijetí žádného z návrhů ovšem
27) Srov. ust. § 81 a ust. § 86 nového stavebního zákona.
28) Srov. ust. § 170 správního řádu.
29) Srov. ust. § 167 správního řádu.
30) Srov. ust. § 184 odst. 2 písm. b) nového stavebního zákona.
31) Srov. ust. § 190 odst. 2 nového stavebního zákona.
32) Srov. ust. § 226 odst. 2 nového stavebního zákona.
33) Sněmovní tisk 18. Blíže viz xxxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxxxxxx.xxx?xx00.
34) Sněmovní tisk 63. Blíže viz xxxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxxxxxx.xxx?xx00.
v roce 2021 nedošlo, a tudíž bude po- měrně zajímavé sledovat, zda nakonec dojde k odkladu účinnosti (třeba i čás- tečně s odlišným režimem pro vyhraze- né stavby), nebo dojde ke změně před- ložených návrhů.
V návaznosti na přerušení projedná- ní sněmovního tisku 63 byl ze strany Ministerstva pro místní rozvoj připra- ven vládní návrh novelizace nového stavebního zákona. Tento návrh je co do podstaty velmi podobný přeruše- nému sněmovnímu tisku 63, neboť pri- márně částečně odkládá zřízení státní stavební správy. Předpokládá, že nový stavební zákon nabude účinnosti dne
1. července 2023, avšak toliko ve vztahu k tzv. „vyhrazeným stavbám“, u nichž má působnost vykonávat Specializo- vaný a odvolací stavební úřad. I sama předkládací zpráva výslovně uvádí, že se od tohoto sněmovního tisku návrh liší spíše formálně, nikoliv však věcně. Tento návrh byl schválen vládou dne
2. února 2022.35) Následně byl předložen Poslanecké sněmovně PČR a rozeslán poslancům jako sněmovní tisk 137.36)
Závěr
Nový stavební zákon přináší nezane- dbatelné změny. Autor shora poukázal především na vznik nové soustavy stát- ní stavební správy na úseku stavební- ho řádu, kde dochází – ve srovnání se
stávající právní úpravou – k vynětí po- volování záměrů a souvisejících agend ze smíšeného modelu územní veřejné správy. Postavení a akty dotčených or- gánů, které chrání jednotlivé veřejné zájmy podle zvláštních právních před- pisů, doznávají také jistých změn. V ně- kterých případech dochází k integraci do soustavy stavebních úřadů, a tedy ochrana těchto veřejných zájmů bude zajištěna přímo stavebním úřadem. V dalších případech bude vydáváno vyjádření a v minoritě případů pak zá- vazné stanovisko podle správního řádu. V oblasti územního plánování je jed- nou z největších změn úprava plánova- cích smluv jako veřejnoprávních smluv, což přináší celou řadu významných konsekvencí a smluvní strany těchto smluv by si měly předem velmi dobře rozmyslet, zda opravdu chtějí konkrétní veřejnoprávní smlouvu uzavřít. Dalším změnám, včetně změn v oblasti územ- ního plánování, se autor bude věnovat v samostatném příspěvku.
Závěrem lze dodat, že zůstává otázkou, zda nový stavební zákon a doprovod- ný změnový zákon nabude jako celek účinnosti v aktuálně platné variantě. Již v současné době jsou Poslaneckou sně- movnou PČR projednávány tři po- tenciální změny (byť je jedna aktuálně odročena do 1. března 2022). Lze těžko předpokládat, zda v tomto zákonodárce skončí, nebo zda změny budou zásadněj- šího charakteru. To ukáže ovšem až čas.
Použité zdroje:
Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon. Úřad vlády České republiky [on-line]. 2022 [cit. 2022-02-02]. Dostupné z: xxxxx://xxxx. xxxx.xx/xxxxxx-xxxxxx?xxxxXXXXXX0X0XXX.
Sněmovní tisk 1008 Vl. n. z. – stavební zákon. Parlament České republiky, Poslanecká sněmov- na [on-line]. [cit. 2022-02-01]. Dostupné z: https:// xxx.xxx.xx/xxx/xxxx/xxxxxxxx.xxx?xx0&Xx0000.
Sněmovní tisk 1008/7 Usnesení HV k tisku 1008/0. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna [on-line]. [cit. 2022-02-01]. Dostupné z: xxxxx://xxx. xxx.xx/xxx/xxxx/xxxxx.xxx?xx0&xxx0000&xx0x0.
Sněmovní tisk 18 Novela z. – stavební zákon. Parlament České republiky, Poslanecká sněmov- na [on-line]. [cit. 2022-02-01]. Dostupné z: https:// xxx.xxx.xx/xxx/xxxxxxxx.xxx?xx00.
Sněmovní tisk 63 Novela z. – stavební zákon. Parlament České republiky, Poslanecká sněmov- na [on-line]. [cit. 2022-02-01]. Dostupné z: https:// xxx.xxx.xx/xxx/xxxxxxxx.xxx?xx00.
Sněmovní tisk 137. Novela z. – stavební zákon. Parlament České republiky, Poslanecká sně- movna [on-line]. [cit. 2022-02-13]. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxxxxxx.xxx?xx000.
Věcný záměr stavebního zákona. Úřad vlády České republiky [on-line]. 2022 [cit. 2022-02-01]. Dostupné z: xxxxx://xxxx.xxxx.xx/xxxxxx-xxxxxx?- pid=KORNB95HSTNF.
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění poz- dějších předpisů.
Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a sta- vebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon.
Zákon č. 284/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona.
Xxx. Xxx Xxxx, Ph.D.
advokát KVB advokátní kancelář, s. r. o.
ENGLISH ABSTRACT
The new Building Act in a nutshell, part I: starting points for recodification, arrangement of public administration and planning contracts, by Xxx Xxxx
This article deals with the very current subject of the new Building Act 283/2021 and, partly, with the 284/2021 Act that modifies other acts in connection with the Building Act. The author describes and analyses new legislation in regard to implementation of quite revolutionary changes in several aspects of public building law. Part I of the analysis is focused on the arrangement of public administration, in which the system of Building Offices is expected to undergo fundamental changes, and the bodies in which integration and formal change in operation are taking place. Finally, the article discusses the new domain of planning contracts as an important component of spatial planning. Considering the fact that two drafts for alterations in legislation are under discussion, these contracts deserve closer attention.
35) Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon. Dostupné z: xxxxx://xxxx.xxxx.xx/xxxxxx-xxxxxx?xxxxXXXXXX0X0XXX.
36) Sněmovní tisk 137. Blíže viz xxxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxxxxxx.xxx?xx000.