PŘISTĚHOVALECKÁ POLITIKA

Prvořadým cílem Evropské unie je vytvořit komplexní evropskou přistěhovaleckou politiku založenou na solidaritě, která by se zaměřovala na budoucnost. Úkolem této politiky je nalézt vyvážený přístup k otázkám legálního i nelegálního přistěhovalectví.

PRÁVNÍ ZÁKLAD

Článek 79 a 80 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

PRAVOMOCI

Legální přistěhovalectví: EU má pravomoc vymezit podmínky vstupu a oprávněného pobytu státních příslušníků třetích zemí, kteří legálně vstupují do některého z jejích členských států a pobývají v něm, a to i za účelem slučování rodin. Členské státy mají i nadále právo určovat množství osob ze třetích zemí, jimž povolí vstup do země z důvodu hledání zaměstnání.

Integrace: EU může stimulovat členské státy k přijímání opatření, jejichž cílem je rozvíjet integraci státních příslušníků třetích zemí, kteří v daném státě pobývají legálně, a poskytovat jim přitom podporu. V právních předpisech EU však neexistuje žádné ustanovení týkající se harmonizace vnitrostátních právních a správních předpisů.

Boj proti nelegálnímu přistěhovalectví: Evropská unie má bránit v souladu se základními právy nelegálnímu přistěhovalectví a omezovat jeho rozsah, a to zejména uplatňováním účinné návratové politiky.

Dohody o zpětném přebírání osob: Evropská unie může se třetími zeměmi uzavírat dohody o zpětném přebírání státních příslušníků třetích zemí do země původu nebo provenience, pokud tyto osoby nesplňují podmínky pro vstup, přítomnost či pobyt na území jednoho z členských států nebo je přestaly splňovat.

CÍLE

Vymezení vyváženého přístupu k přistěhovalectví: Cílem EU je nalézt vyvážený přístup k řízení legální imigrace a k boji proti nelegálnímu přistěhovalectví. Řádné řízení migračních toků vyžaduje zajištění spravedlivého zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří v členských státech pobývají legálně, zpřísnění opatření pro boj proti nelegálnímu přistěhovalectví, obchodování s lidmi a převaděčství a podporu užší spolupráce s nečlenskými zeměmi ve všech oblastech. Cílem EU je zajistit jednotnou úroveň práv a povinností legálních přistěhovalců, které by byly srovnatelné s právy a povinnostmi občanů EU.

Zásada solidarity: Podle Lisabonské smlouvy by se imigrační politika měla řídit zásadou solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy, a to i na úrovni financování (článek 80 SFEU).

DOSAŽENÉ VÝSLEDKY

A. Institucionální změny, které přinesla Lisabonská smlouva

Lisabonská smlouva, která vstoupila v platnost v prosinci 2009 (1.1.5), zavedla v otázkách legálního přistěhovalectví postup hlasování kvalifikovanou většinou a nový právní základ pro integrační opatření. Na politiku v oblasti nelegálního i legálního přistěhovalectví se nyní uplatňuje řádný legislativní postup, čímž Parlament jako spolutvůrce právních předpisů získal rovnoprávné postavení s Radou. Připomeňme, že přechodná opatření pro případ náhlého přílivu příslušníků třetích zemí však přijímá po konzultaci s Parlamentem pouze Rada (čl. 78 odst. 3 SFEU).

V Lisabonské smlouvě je také jasně stanoveno, že EU se v této oblasti dělí o pravomoc s členskými státy, zvláště pokud jde o počet migrantů, kterým je povoleno legálně vstoupit na území členského státu s cílem hledat si tam práci (čl. 79 odst. 5 SFEU). Poslední změna spočívá v tom, že plnou pravomoc v oblasti přistěhovalectví a azylu má nyní Soudní dvůr.

B. Nedávný vývoj v rámci této politiky

1. Globální přístup k migraci a mobilitě

V „Globálním přístupu k migraci a mobilitě“ (GAMM), který Komise přijala v roce 2011, je stanoven obecný rámec pro vztahy Evropské unie se třetími zeměmi v oblasti migrace. Základem toho přístupu jsou čtyři pilíře: legální přistěhovalectví a mobilita, nelegální přistěhovalectví a obchodování s lidmi, mezinárodní ochrana a azylová politika, a maximalizace dopadu migrace a mobility na rozvoj. Lidská práva migrantů představují v rámci tohoto přístupu průřezovou otázku.

2. Strategické pokyny z června 2014

Platnost Stockholmského programu pro prostor svobody, bezpečnosti a práva, který byl přijat v prosinci 2009, skončila v prosinci 2014 (4.2.1). V březnu 2014 zveřejnila Komise nové sdělení nazvané „Otevřená a bezpečná Evropa: cesta k realizaci“. Je v něm stanovena její vize, pokud jde o budoucí program v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva. V souladu s článkem 68 SFEU pak Evropská rada ve svých závěrech ze dne 26. a 27. června 2014 vymezila „strategické směry pro legislativní a operativní plánování v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva“ na období 2014– 2020. Nejedná se již o program, ale spíše o pokyny k provádění stávajících právních nástrojů a opatření v právu členských států a k jejich uplatňování a konsolidaci. V těchto pokynech se poukazuje na nutnost uplatňovat k migraci ucelený přístup, s tím, že je třeba co nejúčinněji využívat legální migraci, poskytovat ochranu těm, kdo ji potřebují, bojovat proti nelegální migraci a efektivně spravovat hranice. Přijetí nových strategických pokynů, které mělo podle plánu proběhnout na zasedání Evropské rady v březnu 2020, bylo z důvodu koronavirové pandemie odloženo.

3. Evropský program pro migraci

V květnu 2015 zveřejnila Komise evropský program pro migraci. Navrhují se v něm okamžitá opatření k řešení krizové situace ve Středozemním moři a také kroky, které mají být s cílem účinněji zvládat veškeré aspekty migrace podniknuty v nadcházejících několika letech.

Na základě tohoto programu Komise v dubnu 2016 vydala sdělení obsahující pokyny pro oblast legální migrace a azylu. Tyto pokyny představují čtyři hlavní směry v oblasti politiky zaměřené na legální migraci: přezkum směrnice o modré kartě, přilákání inovativních podnikatelů do EU, vytvoření jednotnějšího a účinnějšího modelu řízení legální migrace na úrovni EU, zejména posouzením stávajícího rámce, a prohloubení spolupráce s klíčovými zeměmi původu, s cílem zajistit legální cesty do EU a zároveň zlepšit navracení těch, kteří právo zůstat v EU nemají.

V říjnu 2019 Komise zveřejnila svou nejnovější zprávu o pokroku dosaženém při naplňování evropského programu pro migraci, v němž hodnotí pokrok dosažený v rámci tohoto programu i nedostatky při jeho provádění. V září 2021, rok poté, co schválila „nový pakt o migraci a azylu“, přijala Komise svou první zprávu o migraci a azylu, která se zabývá všemi aspekty řízení migrace a všímá si hlavních bodů ve vývoji politiky v oblasti migrace a azylu za poslední rok a půl.

Veškerý politický vývoj podrobně sleduje Evropská migrační síť, jež byla zřízena v roce 2008 jako síť odborníků EU na migraci a azyl ze všech členských států, kteří spolupracují na poskytování objektivních, porovnatelných a politicky relevantních informací.

4. Nový pakt o migraci a azylu

Jak bylo uvedeno v jejím pracovním programu na rok 2020, zveřejnila Komise v září 2020 nový pakt o migraci a azylu, jehož cílem je začlenit azylový postup do celkového řízení migrace, propojit jej s předběžným prověřováním migrantů a jejich navracením a zároveň zajistit, aby se vztahoval také na správu vnějších hranic, lepší prognostiku, lepší připravenost a reakci na krize spolu s mechanismem na zajištění solidarity i na oblast vnějších vztahů s klíčovými třetími zeměmi původu a tranzitu (4.2.2). V tomto paktu je obsaženo doporučení Komise na vypracování doplňkových zákonných možností ochrany, jako je přesídlení a jiné formy povolení ke vstupu z humanitárních důvodů, např. obecní sponzorské programy, ale také možností v oblasti vzdělávání a práce. Aby bylo možné do EU přilákat šikovné a nadané lidi, navrhuje se v tomto novém paktu, aby bylo s klíčovými partnerskými zeměmi navázáno partnerství EU zaměřené na talenty a aby bylo dokončeno jednání o směrnici o modré kartě. Návrh obsahuje také veřejné konzultace o legální migraci, které byly nyní dokončeny. Kromě toho se v něm navrhuje, aby byla v posledním čtvrtletí roku 2021 přijata opatření týkající se přijímání šikovných a nadaných lidí, tak aby mohly členské státy naplňovat své potřeby v oblasti pracovní migrace, mj. přepracování směrnice o dlouhodobě pobývajících rezidentech a směrnice o jednotném povolení, a také možnost rozvoje talentového fondu EU, který by sloužil jako celounijní platforma pro nábor příslušníků třetích zemí na mezinárodní úrovni.

C. Nejnovější vývoj v legislativní oblasti

Od roku 2008 byla přijata řada důležitých směrnic týkajících se přistěhovalectví a několik z nich již bylo revidováno.

1. Legální přistěhovalectví

Přijímání obecného ustanovení pro celou oblast pracovního přistěhovalectví v EU se setkalo s řadou obtíží. V současné době se proto za účelem vytvoření politiky EU v oblasti legální migrace uplatňuje přístup spočívající v tom, že se přijímají právní předpisy pro jednotlivá odvětví v závislosti na kategorii migrantů.

Ve směrnici 2009/50/ES o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci byla zavedena tzv. „modrá karta EU“. Jedná se o zrychlený postup vydávání zvláštního povolení k pobytu a pracovního povolení pracovníkům ze třetích zemí, což jim umožňuje získat v členských státech vysoce kvalifikované zaměstnání za atraktivnějších podmínek. V červnu 2016 navrhla Komise, aby byl tento systém přepracován, tak aby zahrnoval přijetí méně přísných kritérií, nižší minimální výši mzdy / kratší minimální délku pracovní smlouvy, lepší opatření na slučování rodin a zrušení paralelních vnitrostátních systémů, proti čemuž se postavily členské státy. Po zveřejnění nového paktu zahájil Parlament a Rada opět práci na jeho přepracování a dne 15. září 2021 Parlament schválil dohodu, které s Xxxxx dosáhl. V rámci nových pravidel se zavádějí flexibilnější kritéria vstupu na pracovní trh EU (postačuje platné pracovní povolení nebo závazná šestiměsíční nabídka zaměstnání), snižuje je minimální mzda, kterou musí žadatel obdržet, aby mohl získat modrou kartu, a držitelům modré karty se usnadňuje cestování mezi zeměmi EU a slučování rodin.

Ve směrnici o „jednotném povolení“ (2011/98/EU) je stanoven společný zjednodušený postup pro státní příslušníky třetích zemí žádající o povolení k pobytu a o pracovní povolení v členském státě a rovněž společný soubor práv, jež mají být zaručena legálním přistěhovalcům. V poslední zprávě o uplatňování této směrnice, která byla přijata v březnu 2019, se uvádí, že nedostatečné informování státních příslušníků třetích zemí o jejich právech brání dosažení cíle směrnice, kterým je podpora jejich integrace a zákaz diskriminace. Ve svém novém paktu Xxxxxx navrhuje přepracovat tuto směrnici do konce roku 2021 za účelem zjednodušení a ujasnění její působnosti, včetně podmínek vpuštění pracovníků s nízkou a střední kvalifikací do členských států EU a podmínek jejich pobytu.

Směrnice 2014/36/EU, která byla přijata v únoru 2014, upravuje podmínky vstupu státních příslušníků třetích zemí do EU a jejich pobytu za účelem sezónního zaměstnání. Migrující sezónní pracovníci mohou za účelem výkonu činnosti závislé na ročním období pobývat legálně a přechodně v EU maximálně pět až devět měsíců (v závislosti na členském státě), a to při zachování svého hlavního místa pobytu v třetí zemi. Ve směrnici je také upřesněn soubor práv, která se na tyto migrující pracovníky vztahují. V červenci 2020 vydala Komise pokyny týkající se sezónních pracovníků v souvislosti s šířením onemocnění COVID-19, v nichž ohlásila také vypracování první zprávy o uplatňování uvedené směrnice za rok 2021.

Dne 15. května 2014 byla přijata směrnice 2014/66/EU o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí na základě přesunu v rámci společnosti. Tato směrnice usnadňuje podnikům a nadnárodním společnostem dočasně přesouvat manažery, specialisty a zaměstnané stážisty do svých poboček a dceřiných společností na území Evropské unie. První zpráva o uplatňování této směrnice měla být předložena nejpozději v listopadu 2019.

Dne 11. května 2016 byla přijata směrnice (EU) 2016/801 o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí v EU za účelem výzkumu, studia, stáže, dobrovolnické služby, programů výměnných pobytů žáků či vzdělávacích projektů a činnosti au-pair, která měla být provedena v právu členských států do

23. května 2018. Nahrazuje předchozí nástroje určené pro studenty a vědecko- výzkumné pracovníky, rozšiřuje jejich působnost a zjednodušuje jejich uplatňování.

Postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty v Evropské unii, stále upravuje směrnice Rady 2003/109/ES ve znění z roku 2011, které rozšiřuje oblast její působnosti na uprchlíky a další osoby požívající mezinárodní ochrany. Ve zprávě o uplatňování této směrnice z března 2019 se zjistilo, že členské státy místo toho, aby aktivně podporovaly evropský status dlouhodobě pobývajícího rezidenta, vydávají především vnitrostátní povolení k dlouhodobému pobytu a že svého práva přestěhovat se do jiného členského státu využívá pouze malé množství státních příslušníků třetích zemí. Komise plánuje přepracování této směrnice, aby upevnila právo dlouhodobých rezidentů přestěhovat se do jiného členského státu a pracovat tam. Jak stávající návrh nařízení o řízení azylu a migrace (4.2.2), tak i směrnice o modré kartě ve schváleném znění zahrnuje pozměňovací návrhy ke směrnici týkající se dlouhodobě pobývajících rezidentů.

Proto, jak zjistila Komise v rámci kontroly účelnosti právních předpisů v oblasti legální migrace, která byla zveřejněna v březnu 2019, patří mezi kategorie legální migrace, na něž se právní předpisy EU dosud nevztahují, pracovníci, kteří nejsou vysoce kvalifikovaní a kteří přicházejí na období delší než devět měsíců, a také investoři a OSVČ, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí.

2. Integrace

Směrnice Rady 2003/86/ES obsahuje ustanovení o právu na sloučení rodiny, které jde nad rámec práva na respektování soukromého a rodinného života uvedeného v článku 8 Evropské úmluvy o lidských právech. Vzhledem k tomu, že se ve zprávě o uplatňování směrnice 2003/86/ES z roku 2008 dospělo k závěru, že tato směrnice nebyla v členských státech uplatňována v plném rozsahu a správně, zveřejnila Komise v dubnu 2014 sdělení, ve kterém členským státům poskytla pokyny k jejímu uplatňování. Kontrola účelnosti právních předpisů v oblasti legální migrace, kterou provádí Komise, se vztahuje také na směrnici o slučování rodin.

V oblasti integrace má EU pouze omezenou pravomoc. V červenci 2011 přijala Komise sdělení „Evropská agenda pro integraci státních příslušníků třetích zemí“. Nedávno, přesněji v listopadu 2020, předložila Komise akční plán pro jejich integraci a začleňování na období let 2021–2027 zahrnující politický rámec a praktické kroky, jejichž cílem je pomoci členským státům integrovat přibližně 34 milionů příslušníků třetích zemí, kteří legálně pobývají na území EU, a zapojit je do oblasti vzdělávání,

zaměstnání, zdravotní péče a bydlení. Tento plán spojuje monitorovací opatření a využívání nových digitálních nástrojů se snahou o podporu zapojení migrantů do společnosti a o rozšíření možností financování ze strany EU a s vytvářením partnerství mezi několika zainteresovanými stranami na nejrůznější úrovni řízení. Stávající nástroje zahrnují Evropské fórum pro migraci, evropský internetový portál věnovaný integraci migrantů, Evropskou integrační síť a nově vytvořenou expertní skupinu zabývající se názory migrantů v oblasti migrace, azylu a integrace, která se poprvé sešla v listopadu 2020, odkdy probíhají její pravidelná setkání.

Specializované nástroje na financování podpory integrační politiky členských států vycházejí z Azylového, migračního a integračního fondu (AMIF) a Evropského sociálního fondu (ESF+). Od roku 2021 spadají tyto finanční nástroje v rámci nového víceletého finančního rámce (VFR) pod Azylový, migrační a integrační fond a fond ESF

3. Nelegální přistěhovalectví

Evropská unie přijala několik důležitých právních předpisů zaměřených na boj proti nelegálnímu přistěhovalectví:

— Tzv. „balíček proti převaděčství“ zahrnuje směrnici Rady 2002/90/ES, v níž je stanovena společná definice trestného činu napomáhání k nepovolenému vstupu, přechodu a pobytu, a rámcové rozhodnutí 2002/946/SVV stanovující trestní sankce za toto jednání. Obchodováním s lidmi se zabývá směrnice 2011/36/EU o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí. Tento balíček doplňuje směrnice Rady 2004/81/ES umožňující udělovat povolení k pobytu osobám, které jsou obětí obchodování s lidmi nebo převaděčů a které spolupracují s příslušnými orgány (pokud jde o obchodování s lidmi, viz čísla a fakta týkající se „Justiční spolupráce v trestních věcech“ 4.2.6). V květnu 2015 přijala Komise Akční plán EU proti pašování migrantů (2015–2020) a v souladu s tímto akčním plánem provedla hodnocení REFIT týkající se uplatňování stávajícího právního rámce, jemuž předcházela veřejná konzultace. Komise zjistila, že v té době nebyl dostatek důkazů poukazujících na skutečné a opakované trestní stíhání fyzických osob nebo organizací za poskytování humanitární pomoci, a dospěla k závěru, že právní rámec EU zaměřený na řešení problému pašování migrantů je ve stávajícím kontextu i nadále nezbytný. V nedávno přijatém usnesení ze dne 5. července 2018 vyzval Parlament Komisi, aby vypracovala pokyny pro členské státy, jak předcházet kriminalizaci humanitární pomoci, a v září 2018 bylo uspořádáno slyšení na toto téma. Komise vydala v rámci svého nového paktu sdělení s pokyny týkajícími se výkladu směrnice o napomáhání převaděčství, v němž je stanoveno, že nelze kriminalizovat plnění zákonné povinnosti zachraňovat lidi, kteří se na moři ocitnou v tísni, nevyzvala v něm však k další snaze, a ponechala tak pátrací a záchrannou činnost v rukou nevládních organizací a soukromých plavidel. Po veřejné konzultaci Komise v září 2021 přijala nový akční plán EU proti převaděčství migrantů na období 2021–2025, který bude zahrnovat intenzivnější úsilí o předcházení kriminalizace humanitární pomoci a zprávu o uplatňování balíčku předpisů proti převaděčství v roce 2023.

— Ve směrnici o sankcích vůči zaměstnavatelům (2009/52/ES) jsou stanoveny sankce a opatření, jež mají členské státy uplatňovat vůči zaměstnavatelům zaměstnávajícím neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí. První

zpráva o jejím uplatňování byla předložena dne 22. května 2014. V návaznosti na vyhlášení nového paktu Komise přijala v září 2021 sdělení o uplatňování této směrnice s cílem zajistit její důslednější uplatňování a zároveň chránit práva nelegálních migrantů.

— Od roku 2001 platí v členských státech vzájemné uznávání rozhodnutí o vyhoštění (směrnice 2001/40), kdy jeden členský stát respektuje a dodržuje rozhodnutí jiného členského státu o vyhoštění státního příslušníka třetí země, který se nachází v tomto členském státě.

Za účelem navracení nelegálních migrantů a spolupráce v boji proti obchodování s lidmi EU zároveň projednává a uzavírá se zeměmi původu a tranzitními zeměmi dohody o zpětném přebírání osob. Tyto dohody zajišťují činnost smíšených readmisních výborů, které sledují jejich uplatňování. Uvedené dohody jsou spojeny s dohodami o zjednodušení vízového režimu, které mají za cíl poskytnout nezbytné pobídky pro jednání o zpětném přebírání osob v dotyčné třetí zemi, aniž by došlo ke zvýšení nelegální migrace. Ve svém sdělení o posílení spolupráce v oblasti navracení a zpětného přebírání osob z února 2021 předložila Komise informace zjištěné v rámci prvního výročního hodnocení spolupráce v oblasti zpětného přebírání osob s partnerskými zeměmi, které jsou základem činnosti Rady, pokud jde o přijímání přísnějších nebo příznivějších vízových opatření vůči třetím zemím.

Komise k březnu 2020 uzavřela rovněž 24 neformálních ujednání o navracení a zpětném přebírání osob, která Parlament velmi kritizoval za to, že neměl možnost je přezkoumat, a která vzbuzují otázky ohledně zodpovědnosti a transparentnosti.

ÚLOHA EVROPSKÉHO PARLAMENTU

Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je Parlament jakožto plnohodnotný spolutvůrce právních předpisů aktivně zapojen do přijímání nových právních předpisů zabývajících se legálním i nelegálním přistěhovalectvím.

Parlament přijal četná usnesení z vlastního podnětu, která se zabývají migrací, zejména usnesení ze dne 12. dubna 2016 o situaci ve Středomoří a nutnosti uceleného přístupu EU k migraci, v němž hodnotí různá opatření, o nichž se jedná, a předkládá řadu doporučení. Zpráva výboru LIBE, o níž se hlasovalo v plénu, byla doplněna stanovisky osmi dalších výborů Parlamentu. Usnesení obsahuje postoj Parlamentu týkající se všech příslušných opatření EU v oblasti migrace a azylu a je výchozím dokumentem Parlamentu v této oblasti.

V květnu 2021 přijal Parlament usnesení o nových možnostech legální pracovní migrace, které se stane mj. součástí nové legislativní zprávy z vlastního podnětu o politice a právních předpisech pro oblast migrační politiky. Tato zpráva, která má být schválena na plenárním zasedání koncem roku 2021, se bude snažit napravit nedostatek konkrétních legislativních návrhů týkajících se legální migrace v novém paktu Komise.

Další informace o těchto otázkách naleznete zde:

— Migrace v Evropě

— Migrační krize v Evropě

— Azylová politika EU

Xxxxxxxxx Xxxxx 06/2022

Document Metadata

Table of Contents

PŘISTĚHOVALECKÁ POLITIKA

Document Metadata