UNIVERZITA KARLOVA
UNIVERZITA KARLOVA
Právnická fakulta
Xxxxx Xxxxxxxx
Smlouvy o územním rozvoji
Vedoucí diplomové práce: XXXx. Xxxx Xxxxxxx, Ph.D.
Katedra správního práva a správní vědy
Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): 10. 6. 2019
Prohlašuji, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracoval samostatně, že všechny použité zdroje byly řádně uvedeny a že práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu.
Dále prohlašuji, že vlastní text této práce včetně poznámek pod čarou má 145.020 znaků včetně
mezer.
Xxxxx Xxxxxxxx
Poděkování
Děkuji vedoucímu mé práce XXXx. Xxxxx Xxxxxxxxx, Ph. D., za podnětné připomínky a
odborné vedení práce.
Obsah
Úvod 6
1. Obecná část 9
1.1. Pojem 9
1.2. Subjekty 10
1.2.1. Obec 10
1.2.2. Úkoly obce 12
1.2.3. Zájemce 13
1.3. Územní rozvoj 14
1.4. Důvody uzavírání smluv o územním rozvoji 16
2. Povaha a druhy smluv o územním rozvoji 19
2.1. Plánovací smlouva 20
2.2. Smlouvy s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury 24
2.2.1. Veřejná infrastruktura 27
2.2.2. Obsah plánovací smlouvy 30
2.3. Právní povaha smluv dle stavebního zákona 34
2.4. Smlouvy o spolupráci se zájemci (investory) o výstavbu 36
2.5. Forma smluv o spolupráci se zájemci (investory) o výstavbu 37
2.6. Obsah a jeho sjednání 39
2.6.1. Závazky obce 39
2.6.2. Závazky zájemce 41
2.6.3. Další náležitosti smluv o spolupráci se zájemci 42
3. Zákonné meze smluv o územním rozvoji 44
3.1. Duální postavení obce 44
3.2. Smíšený model veřejné správy 47
3.2.1. Smlouvy směřující k ne/vydání nebo změně územního plánu 49
3.2.2. Smlouvy zasahující do přenesené působnosti obce v územním řízení 51
3.3. Systémové riziko podjatosti 52
4. Příklady z praxe 55
4.1. Kauza Černolice 55
4.2. Zásady finanční spoluúčasti investorů – městská část Praha 7 57
4.3. Obec Kolová 59
4.4. Referendum v Dobřejovicích 61
Závěr 64
Seznam zkratek 67
Seznam použitých zdrojů 67
Abstrakt 73
Abstract 74
Klíčová slova 75
Keywords 75
Úvod
Tématem této diplomové práce jsou smlouvy o územním rozvoji – pojem zastřešující širokou škálu dohod a smluv mezi územními samosprávnými celky a subjekty práva soukromého, kterými obce, kraje, městské části hl. m. Prahy a městské části a městské obvody reagují na vzrůstající nároky na veřejnou infrastrukturu a další aspekty veřejného života spojené s narůstající výstavbou na daném území.
Tuto nepříliš známou problematiku jsem jako téma diplomové práce zvolil zejména z důvodu jejího vzrůstajícího významu a s tím spojených problémů v aplikační praxi. S tématem smluv o územním rozvoji jsem se dostal poprvé do styku v souvislosti s prací na právním odboru městské části Praha 7, kde vyvstala potřeba se otázkou úpravy vztahů mezi městskou částí a zájemcem důkladněji zabývat. Výsledkem pak byl mimo jiné i vznik dokumentu „Zásady finační spoluúčasti investorů“1, podle kterých se v součastnosti při jednání se zájemci postupuje a na jehož tvorbě jsem se částečně podílel. V souvislosti s vytvářením tohoto dokumentu a získáváním poznatků o tématu se objevila celá řada dalších otázek a problémů, které dle mého názoru stojí za bližší analýzu. Toto téma kromě právních aspektů zahrnuje i řadu dalších témat z mimoprávních oborů, jako je společenská odpovědnost zájemce, funkce obce, udržitelnost rozvoje, či demografický rozvoj obyvatelstva. Práce si neklade za cíl všechny tyto složky pojmout a bude se věnovat především právním otázkám spojeným s těmito smlouvami. I zde ale muselo zákonitě dojít k určitému kompromisu z hlediska popisovaných témat, neboť souvisejících právních institutů je velké množství a například otázky územního plánování, které se smluv o územním rozvoji nepochybně týkají, jsou samy o sobě velice obsáhlé. V této práci budou spřízněné instituty zmíněny jen okrajově, aby si je čtenář mohl zasadit do kontextu řešeného tématu.
Úskalím zvolené tématiky je absence zdrojů, ze kterých by při psaní práce bylo možné vycházet. Momentálně není k dispozici žádné dílo, které by se tématu uceleně věnovalo. Velká část popisovaných skutečností tak vychází zejména z poznatků z praxe a na problematiku zaměřených článků. Při psaní byly využity i dostupné metodiky a analýzy například od institucí jako je Ústav územního rozvoje nebo Ministerstvo pro místní rozvoj. Podstatná část informací
1 Schválené Usnesením Rady městské části Praha 7 ze dne 3. 4. 2018, č. usnesení 0259/18 R.
pochází z komentářové literatury k jednotlivým ustanovením právních předpisů, které často
byly jediným pramenem, jenž se konkrétní otázkou alespoň okrajově zabýval.
Diplomová práce je mimo úvod a závěr členěna do čtyř částí. Cílem bylo informace čtenáři poskytovat takovým způsobem, aby směřovaly od obecných skutečností ke specifickým. Čtvrtou část poté lze označit za část praktickou, neboť sestává z analýzy několika příkladů z praxe.
V první obecné části se práce věnuje uvedení popisované tématiky, základních pojmů s ní spojených a vymezení subjektů vystupujících v řešených vztazích. Ačkoliv často jde o známé, běžně užíváné pojmy, jako je obec nebo zájemce, pro účely této práce je podstatné jejich uvedení a zasazení do kontextu v následujícím textu popisovaných okolností. Závěr obecné části obsahuje kapitolu zamýšlející se nad důvody samotného vzniku potřeby uzavírat smlouvy o územním rozvoji.
V části druhé, smlouvy o územním rozvoji, práce již přistupuje k popisu náležitostí a otázek spojených s institutem smluv o územním rozvoji. První kapitoly se věnují analýze smluv obsažených ve StavZ a vymezení situací, ve kterých může k jejich uzavření docházet. Postupně pak práce pokračuje ke smlouvám, které nazývá smlouvami o spolupráci se zájemci a které se již pohybují mimo rámec smluv upravených v zákoně. Práce se opět zabývá jejich právní formou a taktéž závazky, ke kterým se strany mohou v rámci těchto smluv zavazovat.
Třetí část práce se zabývá samotným jádrem popisované tématiky, kterým jsou zákonné meze smluv o územním rozvoji. Společně s druhou částí ji považuji za stěžejní část diplomové práce, neboť rozebírá rizika a zákonné mantinely, jež svým významem překračují problematiku smluv o územním rozvoji. Postupně tato část řeší téma smíšeného modelu veřejné správy, úskalí jednání obce jako osoby soukromého práva a systémové riziko podjatosti obce. V této části jsou oproti části druhé uvedeny závazky, ke kterým se obec nemůže zavázat a jejichž uzavření je z hlediska právních předpisů minimálně sporné.
Část čtvrtá čtenáři poskytuje výběr v praxi uzavřených závazků. Cílem bylo zvolit takové příklady, které v souhrnu představují různé typy závazků a smluv, se kterými se lze setkat. Zvolené příklady se zároveň dotýkají i dalších úskalí uzavírání smluv o územním rozvoji, jako je například následná nemožnost splnění závazku z důvodu konání místního
referenda nebo problematika vztahu mezi příspěvkem na vybudování infrastruktury a místními poplatky. V rámci této části bylo zahrnuto i několik relevantních rozhodnutí soudů, které s tématikou věcně souvisejí.
1. Obecná část
Jak již bylo naznačeno v úvodu, smlouvy o územním rozvoji nejsou institutem, který by byl pozitivním právem upraven. Jedná se o konstrukci zastřešující velké množství typů dohod a smluv, které se více či méně shodují svým obsahem, ale častokrát liší pojmenováním. Smlouvami o územním rozvoji tato práce rozumí smlouvy upravující finanční nebo materiální spoluúčast soukromoprávních subjektů na rozvoji infrastruktury územních samosprávných celků. Tyto smlouvy jsou tedy definovány jejich 1/ subjekty (ÚSC a soukromoprávní subjekty), 2/ úplatností (materiálním nebo finančním plněním) a 3/ předmětem (podíl soukromoprávního subjektu na rozvoji infrastruktury). Jejich základ lze spatřovat v tzv. plánovacích smlouvách dle StavZ které jsou rámci této práce řazeny taktéž pod zastřešující pojem smluv o územním rozvoji. Obsahové náležitosti těchto smluv stanovuje přímo StavZ popřípadě jeho prováděcí předpisy. Z důvodu omezené možnosti upravovat plánovacími smlouvami určité otázky využívají územní samosprávné celky dalších typů smluv, které jim poskytují širší možnosti vymezení vzájemných práv a povinností. V praxi se s nimi lze setkat pod různými názvy, jako například smlouvy o spolupráci, smlouvy s developery, smlouvy o zapojení zájemce atp., a jedná se o dohody uzavřené jako tzv. inominátní smlouvy dle § 1746 OZ.
Se svolením autorky analýzy „smlouvy o územním rozvoji“2, paní Mgr. Venduly Záhumenské, je pojem „Smlouvy o územním rozvoji“ v této práci užíván jakožto obecný zastřešující pojem (institut). Ohledně pojmenování výše uvedených dohod byly v rámci práce zvažovány i další možnosti jako právě „smlouvy o spolupráci“, „smlouvy s developery“ nebo
„smlouvy o spoluúčasti“. Nakonec byl kvůli zachování kontinuity s již existující prací zabývající se touto tématikou zvolen název „smlouvy o územním rozvoji“. Výhodou tohoto pojmenování je, že v sobě zahrnuje i pojem územního rozvoje, který je s řešenou problematikou nerozlučně spojen. Mimo smluv plánovacích, smluv s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury, tato práce pracuje taktéž s pojmem „smlouvy o spolupráci se zájemci (investory) o výstavbu“, které jsou jakousi sběrnou kategorií zbylých typů dohod a závazků.
2 ZAHUMENSKÁ, V., XXXXXXXXXX, D., XXXXXXX, P. a XXXXXXXXXX, P. Smlouvy o územním rozvoji: analýza problematiky. Arnika: 2017. 54 stran. [online]. [cit. 2019-08-06]. Dostupné z: xxxxx://xxxxxx.xxx/xxxxxxx-x-xxxxxxx-xxxxxxx- analyza-problematiky-2.
Pro uvedení problematiky smluv o územním rozvoji je nezbytné vymezení okruhu subjektů, které v těchto vztazích vystupují. Nejde jen o určení jednotlivých smluvních stran, ale i o vyznačení jejich kompetencí a o zodpovězení otázky, zdali a za jakých podmínek tyto subjekty vůbec mohou do výše uvedených vztahů vstupovat. Cílem této kapitoly je poskytnout čtenáři základní definici potenciálních smluvních stran a jejich vymezení v systému práva. Zejména v části týkající se obce není cílem komplexní popis právního ukotvení obce, jako spíše naznačení možných rolí a postavení, ve kterých obec může vystupovat a které budou dále rozvedeny v následujících kapitolách.
Jedním ze subjektů uzavírajících smlouvy o územním o rozvoji jsou územní samosprávné celky. Pro účely této práce byla jako referenční subjekt zvolena obec. Popsané skutečnosti se obdobně uplatní i u krajů, hlavního města Praha, městských částí hl. m. Prahy a městských částí a městských obvodů statutárních měst. Ačkoliv by se mohlo podrobnější vymezení obecně známého pojmu „obec“ jevit nadbytečným, z hlediska této práce je to nezbytné, a to zejména z důvodu různých rolí, ve kterých obec v právních vztazích jedná.
Ústavněprávní zakotvení obcí nalezneme v Ústavě v hlavě I. v čl. 8, kde je v rámci základních ustanovení zaručeno právo samosprávy územních samosprávných celků. Územní samosprávě je poté věnována hlava VII. Ústavy, která obsahuje charakteristiku územních samosprávných celků, vymezení jejich základních znaků a vztahu mezi státem a samosprávnými celky. Dle čl. 99 Ústavy se Česká republika člení na obce a na kraje, kdy obce představují územní samosprávné celky a kraje vyšší územní samosprávné celky. V čl. 100 odst. 1 Ústavy dále nalezneme tuto definici územního samosprávného celku: „územní společenství občanů, která mají právo na samosprávu“, podle čl. 100 odst. 3 Ústavy jsou pak obce veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu.
Právní teorie pojem „veřejnoprávní korporace“ definuje jako: „člensky organizovaný subjekt veřejné správy, kterému byla svěřena moc samostatně plnit veřejné úkoly“3 a jako taková je právnickou osobou, která je samostatným subjektem práv a povinností, způsobilá k právním jednáním a za své závazky je odpovědná. Zde je třeba dodat, že pojem
„veřejnoprávní korporace“ nemá jasné vymezení a je různými autory vykládán odlišně, pro účely této práce je ale uvedená definice zcela dostačující. Komplexnější úpravu obcí nalezneme v zákoně o obcích. Dle § 2 odst. 1 zákona o obcích: „obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek. Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající“.
Dle § 2 odst. 2 zákona o obcích je poté povinností každé obce pečovat o všestranný rozvoj svého území a potřeby svých občanů, při plnění svých úkolů obec musí chránit veřejný zájem. V dalších ustanoveních zákona o obcích dále nalézáme i základní pravidla pro hospodaření s majetkem, které musí být vykonáváno takovým způsobem, aby nepodlamovalo důvěru občanů, kteří obec tvoří, v to, že jde o správu ve prospěch obce, a nikoliv jiných subjektů.4
Pro tuto práci je podstatná skutečnost, že obec jako veřejnoprávní korporace jedná ve dvojím postavení – jako subjekt veřejné správy vykonávající veřejnou moc a současně jako subjekt vstupující do vztahů soukromého práva, v nichž má s jinými právnickými či fyzickými osobami rovné postavení.5
Druhou podstatnou okolností z hlediska řešené problematiky je uplatnění tzv. smíšeného či spojeného modelu územní veřejné správy. Jde o model, ve kterém územní samosprávné celky (jeho orgány) vykonávají současně samosprávu i státní správu, tedy samostatnou i přenesenou působnost.6 Působností rozumíme okruh úkolů, který má vykonavatel veřejné správy řešit pomocí svěřených prostředků, které označujeme jako pravomoc.7 Rozdělení na samostatnou a přenesenou působnost je pro smlouvy o územním rozvoji podstatné zejména při rozlišení postavení obce v rámci územního řízení a při procesu
3 XXXXXXXX, D. a kol. Správní právo: obecná část. 8 vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2012, ISBN 978-807179-254-3. str. 110.
4 Nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2012 sp. Zn. IV. ÚS- 1167/11.
5 XXXXXXX, M. in: XXXXXXX, M., XXXXXX, P., XXXXXX, X., XXXXXXX, X. Zákon o obcích. Komentář. 3 vydání. Praha.
Xxxxxxx Kluwer ČR, 2017, 376 str. ISBN: 978-80-7552-862-9. Str. 4.
6 XXXXXXX, X., in: XXXXXXX, X., XXXXX, X., XXXX, D., CHMELÍK, V., XXXXX, F., XXXX, J. Zákon o obcích. Komentář. 1.
Vydání. Praha. C. H. Xxxx, 2019, 862 str. ISBN: 978-80-7400-739-2. Str. 5.
7 XXXXXXXX, D. a kol. opak. cit. str. 114.
tvorby a přijetí územního plánu. Více se tomuto tématu práce věnuje v části zabývající se zákonnými mezemi smluv o územním rozvoji.
Jak již bylo uvedeno výše dle § 2 odst. 2 Zákona o obcích: „obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů, při plnění svých úkolů chrání veřejný zájem“.
Úkolem této veřejnoprávní korporace je tedy v rámci její samostatné působnosti:
1/ péče o rozvoj území,
2/ zajištění potřeb občanů,
3/ ochrana veřejného zájmu při plnění svých úkolů.
Zde je třeba zmínit, že při chápání obce jako „územního společenství občanů“ by doslovný výklad tohoto ustanovení pravil, že úkolem územního společenství občanů je pečovat o potřeby svých občanů, čímž by vznikla zjevná tautologie.8 Proto je třeba sledovanému ustanovení rozumět tak, že úkolem orgánů obce, jakožto vykonavatelů veřejné správy9, jejichž prostřednictvím obec vykonává svěřenou působnost, je pečovat o potřeby občanů obce.
Na toto ustanovení dále obsahově navazuje § 35 odst. 2 Zákona o obcích, které blíže konkretizuje okruhy činnosti, jež spadají pod samostatnou působnost. Řadí tam mimo jiné například uspokojování potřeby bydlení, ochranu a rozvoj zdraví, dopravu, výchovu a vzdělávání nebo ochranu veřejného pořádku.
Z tohoto ustanovení jsou patrné další úkoly obce, které se orgány v rámci svého působení vykonavatelů veřejné správy snaží naplňovat. Právě tato snaha následně obce, resp. jejich orgány, vede k uzavírání smluv o územním rozvoji, které by měly zajištovat efektivnější plnění těchto úkolů.
8 XXXXXX, J. in: XXXXXX, X., XXXX, X., XXXX, X., XXXXXXXX, S. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 1. Vydání. Praha: C.H. Xxxx, 2008, str. 876. ISBN 978-80-7179-597-1. Str. 16.
9 XXXXXXXX, D. a kol. opak. cit. str. 79.
Z hlediska výkladu ustanovení § 2 odst. 2 ZoObcích, je třeba dále rozvést vztah jednotlivých úkolů obce. Dle tohoto ustanovení vedle sebe stojí úkol obce pečovat o všestranný rozvoj svého území, zajištění potřeb občanů a taktéž při plnění svých úkolů chránit veřejný zájem. Zde je třeba brát v potaz, že již péče o rozvoj území a zajištění potřeb občanů jsou činnostmi v určitém veřejném zájmu. X. Xxxxxx k tomuto dodává, že připojení obecného odkazu na veřejný zájem, lze považovat svým způsobem za nadbytečné, neboť implikuje existenci jediného veřejného zájmu, který by obec měla sledovat.10 Veřejný zájem ale nelze vyjádřit jako jednotlivý univerzalní veřejný zájem. Jde o celou řadu různých veřejných zájmů, jako je například ochrana životního prostředí, ochrana základních práv a svobod nebo ochrana územní samosprávy. V určitých případech veřejné zájmy mohou stát i proti sobě a většina právních předpisů nechává nalezení a poměřování partikulárních zájmů na aplikační praxi.11
Primárním hlediskem pro činnost obce v samostatné působnosti obce tedy je péče o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů, přičemž tyto úkoly jsou zároveň i jedním z hlavních účelů existence obce jakožto veřejnoprávní korporace. Hledisko ochranny veřejného zájmu pak lze chápat tak, že při činnosti obce nemá být respektován pouze zájem čistě lokální, ale též širší veřejný zájem. Posouzení toho, kdy je zájem obce současně i zájmem veřejným a kdy jsou naopak v rozporu, pak je vždy na pečlivém posouzení konkrétních případů a porovnání hodnot a jednotlivých zájmů.12
V rámci této práce je pojmem „zájemce“ označován subjekt, který má zájem na území obce realizovat a umístit svůj záměr a po kterém obec vyžaduje spoluúčast na finančních nákladech spojených s předmětným záměrem. Zájmem zájemce je realizace daného záměru, a to buď za účelem zisku nebo za účelem vlastního využívání dané stavby. Jak již bylo naznačeno v úvodu, smlouvy o územním rozvoji jsou uzavírány jako tzv. smlouvy inominátní a jedná se tedy o smlouvy soukromého práva. S přihlédnutím k této skutečnosti bylo třeba nalézt takové pojmenování subjektu, které bude významově zahrnovat celou řadu osob a subjektů,
10 XXXXXX, J. § 2. In: XXXXXX, J., VÁŇA, L., BŘEŇ, J., XXXXXXXX, S., Zákon o obcích (obecní zřízení). 1. vydání. Praha:
Nakladatelství C. H. Xxxx, 2008, s. 13.
11 XXXXXXX, L., § 2. In: XXXXXXX, X., PONDĚLÍČKOVÁ, K., XXXXXXX, D. Správní řád. 5. vydání. Praha:
Nakladatelství C. H. Xxxx, 2016, str. 21.
12 XXXXXXX, M. In: XXXXXXX, M., XXXXXX, P., XXXXXX, X., XXXXXXX, X. Zákon o obcích. Komentář. 3 vydání. Praha.
Xxxxxxx Kluwer ČR, 2017, 376 str. ISBN: 978-80-7552-862-9. Str. 5.
jenž mohou mít zájem s obcí uzavřít smlouvu o územním rozvoji. Mimo označení „zájemce“ se ještě nabízí pojem „investor“, to ale svým vyzněním indikuje zejména zájem na finančním zhodnocení investovaných prostředků. Pojem „zájemce“ je tedy v této práci užíván jako pojem zastřešující. V souvislosti s vymezením tohoto subjektu smluv o územním rozvoji je nutné zmínit ještě pojem stavebního zákona, „stavebník“, který je definován v
§ 2 odst. 2 písm. c) StavZ.13
X. Xxxxxxxx k tomuto ustanovení StavZ dále uvádí, že jako stavebníka je nutno chápat i jeho případného právního nástupce, tedy osobu, která se stavebníkem stává teprve v průběhu již započaté realizace záměru. Taktéž je stavebníkem i osoba, která stavbu, terénní úpravu nebo zařízení provádí na základě stavebního povolení nebo ohlášení, a stejně tak i osoba, která realizuje stavební záměry, jež stavební povolení nebo ohlášení nevyžadují. Za stavebníka je nutné považovat i osobu, která stavbu provádí na základě dalších druhů povolovacích režimů upravených StavZ, jako například na základě veřejnoprávní smlouvy, certifikátu autorizovaného inspektora nebo je-li stavba realizována na základě oprávnění založeném již pravomocným územním rozhodnutím nahrazujícím územní souhlas.14
Pro větší přehlednost se zvolený slovník neupíná jen na terminologii StavZ a jako souhrnné označení jednoho ze subjektů smluv o územním rozvoji užívá pojem „zájemce“ v obecném smyslu. Tam kde je užit pojem „zájemce“ se tedy jedná o obecné označení smluvní strany, která na území obce realizuje svůj záměr a v souvislosti s ním vstupuje s obcí do smluvního vztahu.
Před samotným rozborem účelu, cílů a náležitostí smluv o územním rozvoji je třeba krátce zmínit institut, jehož název je obsažen přímo v názvu této práce – územní rozvoj. V závislosti na tom, kdo daný pojem interpretuje, lze narazit na různě obsáhlé definice územního rozvoje. Například z ekonomického hlediska lze územní rozvoj chápat jako určitou
13 § 2 odst. 2 písm. c) StavZ „[…] osoba, která pro sebe žádá vydání stavebního povolení nebo ohlašuje provedení stavby, terénní úpravy nebo zařízení, jakož i její právní nástupce, a dále osoba, která stavbu, terénní úpravu nebo zařízení provádí, pokud nejde o stavebního podnikatele realizujícího stavbu v rámci své podnikatelské činnosti; stavebníkem se rozumí též investor a objednatel stavby.“
14 XXXXXXXX, M., § 2. In: XXXXXXXXXX, X., XXXXXXX, X., XXXXXXXX, X., XXXXXXX, X., XXXXXXXXX, X.,
XXXXXX, J., Stavební zákon. 3. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Xxxx, 2018, ISBN 978-80-7400-558-9. str. 13.
cílevědomou změnu způsobu využití území a staveb, případně změnu intenzity jeho využití, vedenou snahou o zvýšení finančních výnosů. 15 Asociace pro urbanismus a územní plánování ČR územní rozvoj definuje jako proces, během kterého dochází ke změnám v území z důvodu změn potřeb společnosti. Tyto změny jsou realizovány modifikací funkčního využití, prostorového uspořádání nebo změnou intenzity využívání. 16
Pro účely této práce se jeví jako nejvhodnější definice Ústavu územního rozvoje, která vznikla pro účely metodické příručky „principy a pravidla územního plánování“.17 „Územním rozvojem rozumíme komplexní rozvoj území, který zahrnuje rozvoj všech hmotných složek, aktivit a procesů vztahujících se k území a jejich vzájemné vztahy. Je to tedy trvalý proces vývoje a změn využití ploch, pozemků, staveb (urbanistických struktur) a krajiny (přírodních struktur), včetně jejich údržby a ochrany hodnot. Cílem je udržitelný a vyvážený rozvoj všech těchto složek v území. Nástroji usměrňování územního rozvoje jsou zejména územní plánování, regionální politika, péče o životní prostředí a péče o kulturní a přírodní dědictví.“
Tato definice reflektuje rozmanitost typů smluv a závazků, které zastřešuje pojem smlouvy o územním rozvoji. Z demonstrativního výčtu některých nástrojů územního rozvoje je pro účely této práce podstatná zejména oblast územního plánování. To je s tématem smluv o územním rozvoji nerozlučně propojeno, neboť právě územní plánování upravuje právní rámec, ve kterém dochází k umisťování záměrů na území obce a upravuje nástroje, které má obec k dispozici pro utváření a ovlivňování územního rozvoje na svém území.
Územní plánování je ústředním nástrojem regulace aktivit na daném území, jehož účelem je jeho hospodárné, efektivní a trvale udržitelné využívání za současného zachování hodnot. Cílem územního plánování je vytváření předpokladů pro výstavbu a udržitelný rozvoj území. To spočívá zejména ve vyvážení vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území.18
15 XXXXX, K., Ekonomika územního rozvoje. Praha: Grada, 2000. Města a obce. ISBN 80-7169-644-7.
17 Principy a pravidla územního plánování. [online]. [cit. 2019-12-2]. Dostupné z xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxx/0-xxxxxxxxxx- cinnost-a-knihovna/internetove-prezentace/principy-a-pravidla-uzemniho-planovani/kapitolaB/B1-20101021.pdf.
18 XXXXXXXX, V. a Xxxx X., 2011. Správní právo: zvláštní část - (vybrané kapitoly). Praha: Leges. Student (Leges). ISBN 9788087212806, str. 203.
S jednotlivými nástroji územního plánování, zejména pak s regulačním plánem, s územním plánem a procesem vydání územního rozhodnutí, se tato práce bude zabývat v rámci kapitol týkajících se jednotlivých typů smluv o územním rozvoji a jejich zákonných mezí.
1.4. Důvody uzavírání smluv o územním rozvoji
V rámci obecné části je třeba nastínit i důvody, které jednotlivé subjekty vedou k uzavírání smluv o územním rozvoji. Motivy stran těchto smluv se samozřejmě mohou lišit dle konkrétní situace a požadavků, nicméně určitý základ lze uvést i v obecné rovině.
Za esenciální východisko smluv o územním rozvoji lze považovat skutečnost, že s rostoucí výstavbou rostou i nároky na využití území z hlediska nutnosti rozšíření veřejné infrastruktury. Hlavním důvodem nárůstu nároků je zvýšení počtu obyvatel obce právě v důsledku výstavby. Jedná se jak o veřejnou dopravní infrastrukturu, kdy s narůstající výstavbou vzniká tlak na dostavbu pozemních komunikací, tak o veřejnou technickou infrastrukturu, u které vzniká například nutnost další dostavby elektrických sítí nebo vodovodního pokrytí.
Samostatnou kapitolou pak jsou rostoucí náklady obce na zajištění občanského vybavení jako výstavba vzdělávacích institucí typu mateřských a základních škol nebo rozšiřování možností kulturního vyžití například podporou vzniku divadel nebo galerií. Dalšími typy občanského vybavení, které mohou být ovlivněny zvýšeným počtem obyvatelem využivající obec a okolní přírodu je i péče o úklid v obci nebo ochrana životního prostředí.19
Premisou opravňující existenci tohoto typu smluv pak je názor, že tyto zvyšující se náklady nemá nést pouze obec, a tedy její obyvatelé, ale měl by se na nich podílet i zájemce, který má ze své činnosti na daném území přínos. Z hlediska obce je zde oprávněný zájem na uzavírání smluv, jež by zájemce zavazovaly ke kompenzaci nákladů obce, vzniklých ve spojitosti s výstavbou. Snaha o řešení těchto situací je v souladu s povinností obce pečovat o
19 ZAHUMENSKÁ, V. a XXXXXXXXXX, D. Smlouvy s investory – dobrý nástroj pro rozvoj veřejné infrastruktury. Obec a finance, Praha, TRIADA spol. s r. o., 3/2019 ISSN: 1211-4189.
všestranný rozvoj svého území, potřeby svých občanů a chránit veřejný zájem při plnění svých úkolů20 a taktéž s povinností obce nakládat s majetkem účelně a hospodárně.21
Z hlediska opodstatnění existence těchto smluv je tedy třeba zaměřit se i na druhou
smluvní stranu, kterou je zájemce.
Některé zdroje v této souvislosti uvádí vlastní obdobu principu známého z práva životního prostředí „znečišťovatel platí“, který modifikuje na „zájemce platí“. Tento posun odůvodňují tak, že je na zájemci, aby se finančně podílel na zatížení občanů a území, které vzniká jeho činností, stejně jako znečišťovatel životního prostředí by měl nést svůj díl viny na způsobených škodách na životním prostředí.22
Důvodů pro přistoupení zájemce ke smlouvě může být několik. Hlavním cílem zájemce bude zejména snaha o urychlení projektu a zajištění jeho realizace. V tomto případě lze hovořit o požadavku zájemce na zajištění maximální možné a v rámci právních předpisů přijatelné součinnosti ze strany obce. Nebo taktéž o smluvním závazku obce vydání kladných stanovisek a nevyužítí možnosti podání námitek, nebo odvolání v rámci územního řízení. Je možné uvažovat i o předjednání projektu na úrovni konzultací stavební dokumentace. Určitou atraktivitu pro zájemce dále může skýtat i možnost užití partnerství s obcí v rámci reklamní propagace svého záměru a budování „dobrého jména“ společnosti.23
S ohledem na uzavřený závazek zájemce lze taktéž brát v potaz finanční zhodnocení záměru zájemce již tím, že obec finanční příspěvek využije na zlepšení životní úrovně obyvatel a občanského vybavení obce, což se může pozitivně odrazit i na lukrativnosti dané lokality.24
Závěrem této kapitoly lze konstatovat, že nakonec bude vždy záležet především na schopnostech reprezentace obce a jejích orgánů, jaké smlouvy a jaké závazky se jim podaří se zájemcem vyjednat. Některé obce za tímto účelem například schvalují obecné zásady spolupráce se zájemci, kde jsou vymezeny podmínky přístupu k zájemcům, kteří díky tomu
20 § 2 odst. 2 zák. o obcích.
21 § 38 odst. 1 a 2 zák. o obcích.
22 ZAHUMENSKÁ, V. opak. cit., 15.
23 ZAHUMENSKÁ, V. opak. cit., str. 18.
00 XXXXXXXXXX, X., a XXXXXXXXXX, D. Smlouvy o rozvoji území: Mohou se obce a města dohodnout s investory na uhrazení příspěvku na vybudování a údržbu infrastruktury? Praha: City PH Publishing, s.r.o, 2018.
předem vědí, co mohou od obce očekávat. Požadavky obce taktéž lze předem vymezit například v programu rozvoje obce schváleného zastupitelstvem obce dle § 84 odst. 2 písm. a) ZoObcích.25
00 XXXXXXXXXX, X., XXXXXXXXXX, X. Smlouvy s investory – dobrý nástroj pro rozvoj veřejné infrastruktury. Obec a finance, Praha, TRIADA spol. s r. o., 3/2019 ISSN: 1211-4189.
2. Povaha a druhy smluv o územním rozvoji
V obecné části se tato práce zabývala zejména uvedením do tématu a vymezením základních pojmů, včetně souvisejících institutů a také nastínění východisek, jež vedou strany k uzavírání těchto smluv. Cílem této části je vyčlenit typy smluv o územním rozvoji a poskytnout analýzu jejich podstatných náležitostí, závazků a možností využití v praxi.
Jak již bylo zmíněno, myšlenku uzavření určité smlouvy mezi obcí a zájemcem přináší přímo StavZ, který se této otázce věnuje ve dvou situacích. Jde o tzv. plánovací smlouvy ve spojitosti s vydáním regulačního plánu na žádost a o tzv. smlouvy s příslušnými vlastníky infrastruktury, se kterými se můžeme setkat v souvislosti s vydáním územního rozhodnutí, a které byly ještě donedávna shodně označovány jako plánovací smlouvy. Tyto smlouvy mohou být velmi užitečným nástrojem pro obce, pokud se s nimi naučí správně pracovat a aktivně je využívat k dosažení svých zájmů. Jejich slabinou je příliš úzké vymezení situací, ve kterých obec k jejich uzavření může přistoupit a taktéž užší okruh závazků, ke kterým se strany mohou zavázat.
Po vymezení smluv předjímaných StavZ se tato část bude dále věnovat smlouvám, jejichž úpravu v žádném právním předpisu nenalezneme a které vycházejí z potřeby obcí uzavírat se zájemcem i závazky mimo meze vymezené u smluv plánovacích a smluv s příslušnými vlastníky veřejné a dopravní infrastruktury. Vzhledem k nedostatku zdrojů se v případě těchto dalších smluv bude jednat spíše o shrnutí poznatků z praxe a jejich ucelení. Již uzavřené smlouvy, odborné články a sporadicky se vyskytující judikatura řešící tyto otázky jsou v případě smluv o územním rozvoji jediným dostupným zdrojem informací.
V rámci úvodního textu této části je třeba ještě uvést pár slov ohledně budoucnosti smluv dle StavZ. Dle návrhu věcného záměru stavebního zákona vydaného na základě plánu legislativních prací vlády na rok 201926 je zvažováno posílení institutu plánovacích smluv ve StavZ. Za zmínku stojí zejména plán rozšíření jejich předmětu i o další typy veřejné infrastruktury (věcný záměr nerozlišuje plánovací smlouvy a smlouvy s přílušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury, lze tedy předpokládat, že označením „plánovací
26 Návrh věcného záměru stavebního zákona. Čj. Předkladatele 4431/2019-31, předkladatel: ministerstvi pro místní rozvoj,
PID: KORNB95HSTNF.
smlouvy jsou myšleny oba tyto typy) a o možnost podmínit uzavřením takové smlouvy i povolení stavby ve vymezené ploše. Předložení plánovací smlouvy by stavebník měl povinné, společně s žádostí o povolení. Obec by dle návrhu věcného záměru nemohla uplatnit ve správních řízení ty námitky, které by odporovaly obsahu plánovací smlouvy. Ze znění návrhu záměru je patrná snaha o efektivnější využití tohoto institutu, je nicméně otázkou, jaké bude finální znění novely Stavz a zdali k ní vůbec dojde.
Institut tzv. plánovacích smluv byl do českého právního prostředí uveden s přijetím StavZ ze dne 11. 5. 2006. Za plánovací smlouvu lze označit takovou dohodu mezi stranami, která byla uzavřena na základě podmínek stanovených StavZ, a tedy i za předem stanoveným účelem. Plánovací smlouvu upravuje StavZ v souvislosti s žádostí o vydání regulačního plánu, jehož úpravu nalezneme v § 66 a násl. StavZ.
Tento typ smlouvy přímo souvisí s vydáním regulační plánu, který je nejkonkrétnějším druhem územně plánovací dokumentace. Závazným podkladem pro vydání regulačního plánu je územní plán, popřípadě zásady územního rozvoje. Úpravu regulačního plánu nalezeneme v
§ 61 až § 71 StavZ. Regulační plán podrobně stanovuje podmínky pro využití pozemků pro umístění staveb a jejich uspořádání a je závazný pro rozhodování v daném území. Jeho pořízení je fakultativní a rozhoduje o něm zastupitelstvo obce nebo kraje v rámci své samostatné působnosti, přičemž při svém rozhodování přihlíží k potřebám rozvoje území obce nebo kraje a k ochraně jeho hodnot.27 Regulační plán je vydáván formou opatření obecné povahy podle ustanovení SprŘ. Při zpracování regulačního plánu je obec vázána územním plánem, v němž vymezí plochu a stanoví, že v jejím rozsahu bude vydán regulační plán, který schválí sama obec.28
Úprava regulačního plánu ve StavZ rozlišuje dva typy vydávání regulačního plánu a to:
1/ pořízení regulačního plánu z podnětu,29
27 XXXXXXXXXX, F. In XXXXXXXX, V. a XXXXXXXXX, O. opak. cit. str. 225.
28 XXXXXXXX, M. § 62. In: XXXXXXX, X., XXXXXXXX, A., HRŮŠOVÁ, K., XXXXXXXX, X. Xxxxxxxx zákon – komentář.
3. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Xxxx, 2013. str. 249.
29 § 64 StavZ.
2/ pořízení regulačního plánu na žádost.30
Z hlediska zkoumaných plánovacích smluv je relevantní druhý uvedený způsob – tedy vydání regulačního plánu na žádost, proto k první možnosti jen stručně.
O pořízení regulačního plánu z podnětu může rozhodnout na základě samostatného rozhodnutí příslušné zastupitelstvo kraje nebo obce v samostatné působnosti. Pořizovatelem je krajský úřad, obecní úřad nebo úřad územního plánování. Prvotní fází pořízení je zadání (pokud není přímo součástí územního plánu nebo zásad územního rozvoje), jež je obligatorně projednáno s dotčenými orgány, obcí a veřejností. V rámci tohoto projednání mohou být uplatněny požadavky na obsah zadání. Upravený návrh zadání je následně předložen zastupitelstvu ke schválení, na jehož základě pořizovatel zajistí zadání zpracování návrhu regulačního plánu.31 Řízení o zpracování návrhu regulačního plánu upravuje § 65 StavZ. Ustanovení § 62 odst. 2 StavZ konkrétně vymezuje subjekty, které mohou z vlastního nebo jiného podnětu rozhodnout o pořízení regulačního plánu.
Regulační plán na žádost je vydáván na základě žádosti splňující v zákoně uvedené náležitosti, která se podává u příslušeného pořizovatele. Podmínkou pro vydání regulačního plánu na žádost je, že tak stanoví zásady územního rozvoje nebo územní plán, jejichž součástí bude také zadání regulačního plánu.32 Možnost vydání regulačního plánu na žádost tedy musí být připuštěna již v rámci zásad územního xxxxxxx00 nebo územního plánu34. Žádost musí obsahovat náležitosti a přílohy stanovené v § 66 odst. 3 StavZ, dle kterého musí být k žádosti přiložena stanoviska dotčených orgánů, návrh regulačního plánu upravený na základě stanovisek dotčených orgánů, vyhodnocení souladu návrhu regulačního plánu se zadáním, údaje o vlivu záměru na území a o jeho nárocích na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, doklady prokazující vlastnické právo nebo právo provést stavbu a v některých případech také plánovací smlouvu popřípadě smlouvu s příslušnými vlastníky veřejné infrastruktury. Žádost musí dále splňovat náležitosti obecného podání dle §37 SprŘ. Takto zpracovaná žádost se všemi přílohami se následně předkládá pořizovateli, který posuzuje její úplnost a soulad předložených stanovisek.
30 § 66 StavZ.
31 XXXXXXXX, V., XXXXXXXXX, O. opak. cit. str. 226
32 FIALOVÁ, E. § 62 [Pořízení regulačního plánu]. In: MACHAČKOVÁ, J., a kol. opak. cit.
33 § 36 odst. 2 StavZ.
34 § 43 odst. 2 StavZ.
Další postup je společný pro pořízení regulačního plánu z podnětu i pro pořízení regulačního plánu na žádost. O návrhu se koná veřejné projednání dle § 22 StavZ, které je posledním momentem, ve kterém lze uplatnit námitky a připomínky k návrhu regulačního plánu. Dle výsledku veřejného projednání pořizovatel případně zajistí úpravu návrhu, při podstatných změnách se koná nové opakované veřejné projednání.35 Takto projednaný návrh regulačního plánu následně pořizovatel dle § 69 StavZ předkládá zastupitelstvu příslušné obce nebo kraje ke schválení s odůvodněním a v případě regulačního plánu na žádost (pokud je podmínkou) též se schválenou plánovací smlouvou.
A nyní k samotné plánovací smlouvě. Dle § 66 odst. 1 může obec nebo kraj podmínit vydání regulačního plánu uzavřením smlouvy o spouluúčasti zájemce na vybudování nové nebo na úpravách stávající veřejné infrastruktury – neboli plánovací smlouvy, která se přikládá k žádosti o vydání regulačního plánu. Konkrétně § 66 odst. 2 StavZ uvádí: „žadatel o vydání regulačního plánu může uzavřít dohodu o parcelaci. Obec nebo kraj mohou podmínit vydání regulačního plánu uzavřením smlouvy o spoluúčasti zájemce na vybudování nové nebo na úpravách stávající veřejné infrastruktury (dále jen "plánovací smlouva").“
Účelem plánovacích smluv je tedy zajištění spoluúčasti žadatele na vybudování nové nebo na úpravách stávající veřejné infrastruktury, které jsou vyvolány záměrem žadatele obsaženým v regulačním plánu. Veřejnou infrastrukturu pak definuje § 2 odst. 1 písm. k) StavZ jako dopravní, technické, občanské vybavení a veřejná prostranství.
Dle 62 odst. 3 StavZ o požadavku uzavření plánovací smlouvy rozhoduje obec nebo kraj. Ze zákonné úpravy není zcela zřejmé, v jakém momentě a jakým způsobem obec o této podmínce rozhodne. Dle příslušných ustanovení se nabízí jako jeden z výkladů, že se tak děje již ve fázi schvalování územního plánu nebo zásad územního rozvoje, jejichž součástí je zadání regulačního plánu. Tento výklad – tedy že podmínka uzavření plánovací smlouvy bude obsažena již v zadání regulačního plánu, potvrzuje například i X. Xxxxxxx00 nebo příloha č. 9 ÚPD, kde je tato možnost předjímána. Xxxxxxx, který schváluje znění zadání regulačního plánu a tím pádem i podmínku uzavření plánovací smlouvy, je tedy orgán
35 XXXXXXXX, X., XXXXXXXXX, O. opak. cit. str. 227.
36 XXXXXXX, E. § 66. In: XXXXXXXXXX, J. a kol. opak cit.
schvalující zásady územního rozvoje nebo územní plán, jejichž součastí bude toto zadání. V obou případech rozhoduje příslušné zastupitelstvo. Tento postup případné žadatele o požadavku uzavření plánovací smlouvy informuje se značným předstihem a lze jej tak označit za poměrně transparentní.
Lze se setkat i s názorem, že druhou možností je stanovení požadavku na uzavření plánovací smlouvy až v průběhu řízení o vydání regulačního plánu na žádost, popřípadě ještě před samotným podáním žádosti. Tento postup se uplatní, pokud požadavek na uzavření plánovací smlouvy není stanoven v zadaní jako součásti územního plánu. Otázkou ale zůstává, jakým způsobem by obec tento požadavek žadateli sdělila. X. Xxxxxxxx uvádí, že by tento požadavek mohl být naformulován v územně plánovací informaci dle
§ 21 odst. 1 písm. b) StavZ.37 Osobně ale s tímto názorem nesouhlasím, neboť tuto informaci příslušný úřad poskytuje na žádost žadatele a obec tak informaci o požadavku na uzavření plánovací smlouvy nemůže sama iniciovat. Tuto informaci navíc dle § 21 odst. 1 písm. b) poskytují v rámci své působnosti krajský úřad, úřad územního plánování, obecní úřad pověřený pro výkon činnosti pořizovatele nebo stavební úřad. Jedná se tedy o orgány vykonávající přenesenou působnost.
V důsledku nepředložení návrhu plánovací smlouvy, a tedy neúplnosti žádosti o vydání regulačního plánu na žádost může dojít k jeho zamítnutí zastupitelstvem dle § 69 StavZ. Po sjednání obsahu plánovací smlouvy mezi žadatelem a obcí následně pořizovatel podle
§ 66 odst. 4 StavZ předloží návrh této plánovací smlouvy společně s žádostí o vydání regulačního plánu příslušnému zastupitelstvu ke schválení.38 Pořizovatelem je dle § 6 odst. 1 písm. a) ZoObcích, obecní úřad obce s rozšířenou působností jako orgán územního plánování.
žadatel má také možnost uzavřít tzv. dohodu o parcelaci, která se přikládá k žádosti o vydání regulačního plánu a jejímž účelem je dělení, scelování a výměna pozemků, které umožní nové využití a uspořádání řešeného území. Uzavření dohody o parcelaci může být stejně jako plánovací smlouva podmínkou stanovenou již územním plánem v zadání regulačního plánu na žádost. Jde o dohodu mezi vlastníky pozemků a staveb, které budou
37 XXXXXXXX, M. IN: XXXXXXXX, A., HRŮŠOVÁ, K., XXXXXXXX, M., XXXXXXX X. Xxxxxxxx zákon: komentář. V
Praze: C.H. Xxxx, 2013. Beckovy komentáře. ISBN 9788074004629. str. 280.
38 XXXXXXX, E. § 66. In: XXXXXXXXXX, X. x kol. opak cit.
dotčeny navrhovaným záměrem. Tato dohoda musí obsahovat souhlas s tímto záměrem a souhlas s rozdělením nákladů a prospěchů spojených s jeho realizací.39 Dohoda o parcelaci umožňuje zájemci podle § 66 odst. 3 písm. e) StavZ žádat o vydání regulačního plánu i v případě, že jinak nemá potřebná práva ke všem pozemkům a stavbám v řešené ploše. Obsah dohody o parcelaci je vymezen v příloze č. 12 ÚPD.
2.2. Smlouvy s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury
Na rozdíl od plánovacích smluv, jejichž využití bude vzhledem k malé četnosti užívání regulačních plánů v praxi spíše zanedbatelné, se tyto smlouvy s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktutury uplatní v procesu vydání územního rozhodnutí a mohou být využity ve větším množství případů. S touto obdobou plánovací smlouvy se setkáváme v
§ 88 StavZ. Je třeba uvést, že se tohoto ustanovení dotkla novela StavZ č. 225/201740, kterou
došlo k 1. 1. 2018 ke změnám v ustanovení § 86 StavZ41 a § 88 stavZ42.
Z novelizovaného znění je patrné, že bylo upuštěno od užití pojmu „plánovací smlouva“ v souvislosti s přerušením územního řízení. Důvodová zpráva tento posun vysvětluje duplicitou požadavku na její uzavření a uvádí, že nutnost předložení plánovací smlouvy v případě, že se záměr dotýká veřejné dopravní a technické infrastruktury ve vlastnictví obce, není nutné zachovávat, jelikož stranou smlouvy s vlastníky dopravní a technické infrastruktury může být
39 § 43 odst. 2 StavZ.
40 Zákon č. 225/2017 Sb., Zákon, kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.
41 Znění § 86 odst. 2 písm. d) StavZ od 1. 1. 2018:
„smlouvy s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury, vyžaduje-li záměr vybudování nové nebo úpravu stávající veřejné dopravní a technické infrastruktury,“
Znění § 86 odst. 2 písm. d) StavZ do 1. 1. 2018:
„smlouvy s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury nebo plánovací smlouvu, vyžaduje-li záměr vybudování nové nebo úpravu stávající veřejné dopravní a technické infrastruktury,“
42 Znění § 88 Stavz od 1. 1. 2018:
„Stavební úřad územní řízení přeruší, kromě důvodů uvedených ve správním řádu, také v případě, že záměr klade takové požadavky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, že jej nelze bez vybudování příslušných nových staveb a zařízení nebo úpravy stávajících realizovat, a zároveň vyzve žadatele k předložení smlouvy s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury, a stanoví mu k tomu přiměřenou lhůtu. Pokud žadatel nepředloží požadované smlouvy ve stanovené lhůtě, stavební úřad územní řízení zastaví.“
Znění § 88 Stavz do 1. 1. 2018
„Stavební úřad územní řízení přeruší, kromě důvodů uvedených ve správním řádu, také v případě, že záměr klade takové požadavky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, že jej nelze bez vybudování příslušných nových staveb a zařízení nebo úpravy stávajících realizovat, a zároveň vyzve žadatele k předložení plánovací smlouvy, pokud se záměr dotýká veřejné dopravní a technické infrastruktury ve vlastnictví obce, nebo smlouvy s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury, a stanoví mu k tomu přiměřenou lhůtu. Pokud žadatel nepředloží požadované smlouvy ve stanovené lhůtě, stavební úřad územní řízení zastaví.“
jak obec, tak jiný subjekt. Z tohoto důvodu tedy není nutné v tomto ustanovení uvádět obě
eventuality.43
Novela tuto situaci vyřešila tak, že ponechala pouze smlouvy s příslušnými vlastníky infrastruktury a institut plánovací smlouvy ukotvila jen v ustanoveních týkajících se regulačního plánu. Modifikace tohoto ustanovení je tedy spíše terminologickou změnou, obsahově bude „smlouva s příslušnými vlastníky infrastruktury“ dle dikce důvodové zprávy obdobná smlouvě plánovací, přičemž rozsahem bude omezena pouze na veřejnou technickou a dopravní infrastrukturu. Dílčí otázky plánovacích smluv řešené v dalších podkapitolách se uplatní i v případě těchto smluv. Osobně souhlasím s názorem, že novela nepřinesla z hlediska chápání a užívání tohoto institutu nic nového, a naopak došlo k větší nepřehlednosti úpravy pro běžného příjemce.44
V jaké souvislosti se tedy s obdobou plánovacích smluv – smlouvami s vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury lze setkat? Pokud záměr vyžaduje vybudování nové či úpravu stávající veřejné dopravní nebo technické infrastruktury, je tato smlouva vyžadována jako součást dokumentace, kterou žadatel připojuje k žádosti o vydání územního rozhodnutí. V tomto případě jde o situaci, kdy si je sám stavebník vědom toho, že jeho záměr bude klást na tyto typy infrastruktury nároky. Dle § 88 StavZ může stavební úřad přerušit probíhající územní řízení a vyzvat žadatele k doplnění žádosti o vydání územního rozhodnutí. K tomuto stavební úřad přistoupí, pokud dojde k názoru, že daný záměr není možné zrealizovat bez uskutečnění nových staveb a zařízení veřejné dopravní a technické infrastruktury, popřípadě úprav těch stávajících. A v souvislosti s tím vyzve žadatele, aby předložil smlouvy s příslušnými vlastníky veřejné dopravní nebo technické infrastruktury, k čemuž mu stanoví přiměřenou lhůtu. Pokud tak žadatel neučiní, stavební úřad územní řízení zastaví, bez řešení potřebné infrastruktury totiž nebude možné daný záměr dále projednávat a umístit.45
Cílem stavebního úřadu je získat dostatečné záruky toho, že daný záměr nebude dále klást požadavky na vybudování nové technické nebo dopravní veřejné infrastruktury. Požadavek na jednoznačné vyřešení veřejné dopravní a technické infrastruktury je zásadní
43 Vláda: Důvodová zpráva k zákonu č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, č. 225/2017 Dz.
44 ZAHUMENSKÁ, V. opak. cit. str. 13.
45 XXXXXXXXXX, X. § 88. In: XXXXXXXXXX, J. a kol. opak cit.
z hlediska posuzování záměru žadatele, pokud tomu tak není, je naplněn zvláštní důvod k přerušení řízení dle § 88 StavZ. K prokázání souladu s požadavky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu slouží zejména stanoviska jejich vlastníků, jež se vyjadřují k možnosti a způsobu napojení nebo k podmínkám dotčených ochranných a bezpečnostních pásem, která musí podle § 86 odst. 2 písm. c) StavZ doložit žadatel k žádosti o vydání územního rozhodnutí.46
Přítomnost požadavků na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu je obligatorní. Pokud se jejich existence neprokáže, stavební úřad nemůže uzavření této smlouvy vyžadovat. Oproti plánovacím smlouvám dle § 66 StavZ je zde žadatel v odlišné pozici, jelikož od něj zákon požaduje přímo předložení již uzavřené smlouvy s vlastníky infrastruktury a nestačí tedy jen návrh na uzavření jako v případě plánovacích smluv.
Rozdílné postavení taktéž můžeme sledovat u obce, která v tomto případě oproti plánovacím smlouvám uzavíraným v souvislosti s pořízením regulačního plánu nemá možnost přímo podmínit vydání územního rozhodnutí uzavřením této smlouvy. Subjektem, který vydává územní rozhodnutí, jež je výsledkem územního řízení, je dle § 63 odst. 1 StavZ stavební úřad, který vykonává úkoly státní správy a jedná tedy v rámci výkonu přenesené působnosti.47 Obec, na jejímž území má být daný záměr uskutečněn, je společně s žadatelem a účastníky, kteří mohou být rozhodnutím dotčeni, účastníkem územního řízení.48 Z této pozice má obec možnost uplatňovat námitky k ochraně zájmů obce jakožto územní samosprávné jednotky, taktéž v rámci tohoto postavení obec může uplatňovat některá procesní práva. Souhlas s vydáním územního rozhodnutí nicméně není vázán na souhlas obce.
V případě smluv s příslušnými vlastníky veřejné dopravní nebo technické infrastruktury je tedy subjektem, který rozhodne o nutnosti tuto smlouvu uzavřít, stavební úřad, který zkoumá, zdali je neklade zvýšené nároky na veřejnou dopravní infrastrukturu a zdali je zabezpečeno napojení na nezbytnou technickou infrastrukturu. Již zde bylo naznačeno, že tak činí především na základě stanovisek vlastníků veřejné dopravní a technické infrastruktury k možnosti a způsobu napojení záměru na infrastrukturu nebo na základě stanovisek vlastníků k podmínkám dotčených ochranných a bezpečnostních pásem. V případě těchto popsaných
46 XXXXXXXXXX, X. § 90 In: XXXXXXXXXX, X., a kol. opak. cit.
47 § 84 odst. 1 StavZ.
48 § 85 odst. 1 písm. a) a písm. b) StavZ.
stanovisek se nejedná o závazná stanoviska dle § 149 a násl. SprŘ, nýbrž o poskytování informací o stavbách a zařízeních. Samotné postavení vlastníků veřejné dopravní nebo technické infrastruktury je odlišné od postavení dotčených orgánů.49 Konkrétní obsahové náležitosti těchto stanovisek lze dovodit z obsahové struktury jednotlivých dokumentací podle vyhlášky o dokumentaci staveb.50
Požadavek na umístění staveb tak, aby bylo možné jejich napojení na sítě technické infrastruktury a pozemních komunikací dále nalezneme i v § 23 a násl. vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území ze dne 1. 1. 2013.
Z výše uvedeného je patrné, že se v případě smluv s příslušnými vlastníky veřejné dopravní nebo technické infrastruktury nejedná ani tak o kompenzaci následků umístění záměru, jako spíše o zajištění jejího napojení na sítě a pozemní komunikace. Pokud je vlastníkem technické nebo dopravní infrastruktury jiný subjekt než obec, bude záležet na jeho jednání s žadatelem o vydání územního rozhodnutí, jaké závazky mezi sebou sjednají a kdo ponese náklady na připojení na sítě. V situaci, kdy je vlastníkem dané infrastruktury přímo obec, získává určitý prostor pro ujednání takového závazku, který jí může částečně tyto náklady kompenzovat. Možnost formulace závazku ovlivňuje i konkrétní situace v obci. Pokud v obci kapacity stávající veřejné infrastruktury vůbec novou výstavbu neumožňují, může uzavření této smlouvy sloužit i k zavázání žadatele k spoluúčasti na jejím rozvoji.51
Z předchozího textu vyplývá, že podstatou těchto smluv je upravit spoluúčast žadatele na vybudování veřejné infrastruktury, přičemž bylo konstatováno, že definici infrastruktury nalezneme v § 2 odst. 1 písm. k) StavZ, dle kterého jde o dopravní infrastrukturu, technickou infrastrukturu, občanské vybavení a veřejná prostranství.
Veřejná infrastruktura je klíčovým pojmem na úseku územního plánování. Můžeme se
s ní setkat buď v rámci ukotvení požadavků vztahujících se obecně ke všem složkám veřejné
49 XXXXXXXXXX, X. § 90. In: XXXXXXXXXX, X., a kol. opak. cit.
50 vyhláška č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb.
51 XXXXXXXXXX, X., XXXXXXXXXX, X. Smlouvy o rozvoji území: Mohou se obce a města dohodnout s investory na
uhrazení příspěvku na vybudování a údržbu infrastruktury? Praha: City PH Publishing, s.r.o, 2018.
infrastruktury, i v rámci požadavků zvláštních, vztahujících se k dopravní a technické infrastruktuře.52 StavZ „vliv na veřejnou infrastrukturu a na její hospodárné využívání“ uvádí jako jeden z úkolů územního plánování.53 Význam veřejné infrastruktury je neodmyslitelně spjatý i s tématem udržitelného rozvoje území, kdy se v souvislosti s ním hovoří o tzv. sociálním pilíři. Právě dostupnost služeb a občanského vybavení, blízkost bydliště a pracovních příležitostí a dalších aspektů, ovlivňujících udržitelnost a kvalitu života občanů, totiž blízce souvisí právě s dopravní infrastrukturou. Dostupnost technické infrastruktury jako jsou energie, voda, likvidace odpadů atp. je taktéž zásadním aspektem kvality lidského života.54
V § 2 odst. 1 písm. k) StavZ nalezneme taxativní výčet čtyř základních typů veřejné infrastruktury, kde první 3 uvedené typy obsahují další demonstrativní vymezení příkladů daného typu.55
Jak je patrné, výčet typů veřejné infrastruktury je poměrně široký a demonstrativní výčty příkladů u jednotlivých typů mohou často vést k úvahám, co ještě do dané kategorie patří a co nikoliv. Již zmiňovanou novelou StavZ do § 2 odst. 1 písm. 6) bod 2 StavZ například přibyly nově zásobníky plynu, z čehož je patrné, že tento výčet podléhá i určitému vývoji.
Jedním ze zásadních rozdílů mezi plánovací smlouvou v souvislosti s vydáním regulačního plánu a smlouvou s příslušnými vlastníky infrastruktury při vydání územního rozhodnutí je rozsah předmětu, který těmito smlouvami může být upraven. Plánovací smlouva dle § 66 StavZ v tomto směru umožňuje širší vymezení závazků stran, oproti tomu smlouva s vlastníky infrastruktury umožňuje podmínit vydání územního rozhodnutí pouze ve spojitosti
52 XXXXXXXX, M., § 2 [Základní pojmy]. In: MACHAČKOVÁ, J., a kol. opak. cit.
53 § 19 odst. 1 písm c) StavZ.
54 TUNKA, X. Xxxxxxx infrastruktura a její pojetí ve stavebním zákoně a prováděcích právních předpisech. Urbanismus a
územní rozvoj. č. 5/2013, Odbor územního plánování MMR. str. 10.
55 § 2 odst. 1 písm. k) veřejnou infrastrukturou pozemky, stavby, zařízení, a to
a) dopravní infrastruktura, například stavby pozemních komunikací, drah, vodních cest, letišť a s nimi souvisejících zařízení
b) technická infrastruktura, kterou jsou vedení a stavby a s nimi provozně související zařízení technického vybavení, například vodovody, vodojemy, kanalizace, čistírny odpadních vod, stavby ke snižování ohrožení území živelními nebo jinými pohromami, stavby a zařízení pro nakládání s odpady, trafostanice, energetické vedení, komunikační vedení veřejné komunikační sítě a elektronické komunikační zařízení veřejné komunikační sítě, produktovody a zásobníky plynu
c) občanské vybavení, kterým jsou stavby, zařízení a pozemky sloužící například pro vzdělávání a výchovu, sociální služby a péči o rodiny, zdravotní služby, kulturu, veřejnou správu, ochranu obyvatelstva;
d) veřejné prostranství, zřizované nebo užívané ve veřejném zájmu.
s veřejnou dopravní a technickou infrastrukturou.56 Tyto smlouvy se tedy mohou týkat jen typů
infrastruktury specifikovaných v § 2 odst 1 písm. 6 bod 1 a bod 2 StavZ.
Dopravní infrastrukturou zákon označuje stavby pozemních komunikací, drah, vodních cest, letišť a s nimi souvisejících zařízení. Podrobnější úpravu jednotlivých typů dopravní infrastruktury nalezneme ve zvláštních zákonech. Doprava je činností, jejímž cílem je propojení funkčních složek území, k čemuž slouží právě dopravní infrastruktura.57 Na dopravní infrastrukturu jsou často kladeny nároky, jež mohou být v mnoha případech protichůdné. V ideálním případě by dopravní infrastruktura měla svou funkci plnit v maximální kvalitě, pohodlí, rychlosti a bezpečnosti, za současného zachování minimálních nákladů, energetické náročnosti a vlivu na životní prostředí. Úkolem územního plánování je uspokojování poptávky po dopravě a případně vyrovnání se s konflikty s ochranou životního prostředí, k čemuž mu zákon poskytuje nástroje územního plánování, které na obecné úrovni mohou ovlivňovat umisťování staveb dopravní infrastruktury.
Jak je patrné ze zvláštních zákonů, zabývajících se jednotlivými typy dopravní infrastruktury, pod tento pojem lze podřadit velké množství staveb a zařízení určených pro různé druhy dopravy. Z hlediska smluv dle StavZ je relevantní zejména doprava silniční a nemotorová sloužící k zajištění přístupu prostřednictvím pozemních komunikací.
Pojem technické infrastruktury zahrnuje rozsáhlý soubor dílčích vedení, staveb a zařízení technického vybavení. Mezi hlavní funkce technické infrastruktury patří zajištění zásobování vodou, elektrickou energií, energetickým plynem, systému odpadového hospodářství a komunikačních systémů. Rozhodující části těchto systémů se odehrávají v relativně omezeném prostoru pozemních komunikací, což s rostoucím nárůstem potřeby technické infrastruktury zapříčiňuje i potřebu efektivně využívat prostorových dispozic. Správně fungující systémy technické infrastruktury příznivě ovliňují i životní prostředí a kvalitu života v obci. 58
56 § 88 StavZ.
Typem veřejné infrastruktury uvedeným v § 2 StavZ je občanské vybavení. Obecně řečeno, občanským vybavením jsou označovány stavby, pozemky a zařízení, které slouží k uspokojení potřeb, jako je například výchova, vzdělání, kultura nebo sociální služby. Typickým představitelem občanského vybavení budou tedy například mateřské a základní školy, divadelní sály nebo knihovny. Jedná se o velmi obsáhlou oblast veřejné infrastruktury, která je představována rozsáhlým souborem zařízení. Rozvoj zařízení občanského vybavení je ovlivněn faktory vyplývajícími z demografické, ekonomické a sociální skladby obavatel, z geografické polohy a taktéž je spjato s dopravními možnostmi území.59
Je tedy zejména na obci, aby v souvislosti s žádostí o vydání regulačního plánu stanovila, zdali zde je nutnost na finační spoluúčasti (popřípadě přímo zafinancování) některé ze složek občanského vybavení. V praxi jsou právě nároky na občanskou vybavenost často důvodem pro uzavírání dalších typů smluv o územním rozvoji. Zejména v případě rozsáhlejších stavebních záměrů, které v obci způsobí znatelný nárůst počtu obyvatel, je pro obec velmi problematické zajistit dostatečný počet míst ve školách a školkách nebo dostatek kulturního a sportovního vyžití.
Definici pojmu veřejné prostranství nalezneme v § 34 ZoObcích.60 Obdobně jako u občanské vybavenosti lze i v případě veřejných prostranství předpokládat zájem obcí na poskytnutí příspěvku zájemce na jejich rozvoj.
Závěrem této kapitoly lze uvést, že veřejná infrastruktura je velmi obsáhlým pojmem, jehož plnou šíři lze v případě smluv dle StavZ využít pouze u plánovacích smluv, s nimiž se v praxi tak často nesetkáme. Závazky týkající se veřejné infrastruktury nicméně budou častým požadavkem i v případě smluv o spolupráci se zájemci o výstavbu. Je proto vhodné alespoň rámcově vymezit, co do jednotlivých kategorii veřejné infrastruktury spadá.
2.2.2. Obsah plánovací smlouvy
60 § 34 zákona o obcích: „Veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru.“
Obsahové náležitosti plánovacích smluv nalezneme ve vyhlášce 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a o způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění pozdějších předpisů jako přílohu č. 13 (dále jen“ příloha č. 13“), která poměrně podrobně stanovuje jednotlivé požadavky na znění smlouvy. Nejedná se o vzorové znění plánovací smlouvy, ale spíše o metodický pokyn k jejímu uzavírání, čemuž nasvědčuje i skutečnost, že příloha č. 13 v několika případech obsahuje variantní řešení, mezi kterými má žadatel a obec při uzavírání plánovací smlouvy možnost výběru. Jako doporučující dokument bude tato příloha sloužit i v případě smluv s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury, a to zejména v případě, kdy bude jednou ze stran obec jakožto vlastník příslušné infrastruktury. Níže popsané skutečnosti tedy sice pracují pouze s pojmem plánovací smlouvy, nicméně lze je uplatnit i na smlouvy dle § 88 StavZ.
Návrh plánovací smlouvy vyžadované jako podmínku pro vydaní regulačního plánu na žádost předkládá dle § 66 odst. 3 písm. f) StavZ sám žadatel. Je to tedy on, kdo obci činí návrh znění smlouvy. Následující proces stanovení obsahu smlouvy se pak bude řídit dle obecné úpravy kontraktačního procesu dle OZ.61 V případě, že zadání regulačního plánu na žádost neobsahuje konkrétní požadavky na veřejnou infrastrukturu (nebo jsou formulovány jen velmi obecně), není zcela zřejmé, jakým způsobem o nich obec žadatele spraví. Ve StavZ absentuje úprava formy a způsobu sdělení požadavků na veřejnou infrastrukturu. Lze předpokládat, že v praxi bude formulace závazků a požadavků obce probíhat převážně neformálně. Zájemce zde bude z velké části odkázán na vůli obce, aniž by mu zákon poskytoval obranu.
Dle přílohy č. 13 musí plánovací smlouva obsahovat obvyklé náležitosti smluv, jako jsou základní identifikační údaje žadatele a název a sídlo obce nebo kraje, s nimiž má být plánovací smlouva uzavřena. Dalšími požadavky jsou údaje týkající se veřejné infrastruktury, jako jejich charakteristika a informace o druhu a její kapacitě, navrhované změny stávající veřejné infrastruktury nebo nároky na vybudování nové. V bodě e) a f) pak příloha č. 13 v rámci obsahových náležitosti plánovací smlouvy požaduje stanovení finančního podílu na nezbytných změnách stávající veřejné infrastruktury nebo vybudování nové.
Z plánovací smlouvy by mělo být patrné, v jaké míře se subjekty této smlouvy podílí na realizaci změny nebo výstavby nové infrastruktury. Příloha č. 13 jakožto subjekty, které se
61 § 1724 a násl. OZ.
mohou finančně podílet na změně nebo výstavbě nové infrastruktury uvádí žadatele, obec, kraj, stát a další osoby. Ačkoliv některé z těchto subjektů nebudou stranou plánovací smlouvy, mohou být vlastníky částí veřejné infrastruktury jako například silnice, energetické rozvodné sítě nebo plynárenská zařízení, se kterými již zájemce uzavřel příslušné smlouvy, a obec tyto smlouvy v plánovací smlouvě strzuje a schvaluje.62
Konkrétní výše samotného finančního podílu zde není limitována, může tedy jít jak o kompletní vybudování příslušné infrastruktury, tak o uhrazení pouze některé části výše nákladů. Určité vodítko může poskytnout pouze část věty hovořící o: „nezbytných změnách stávající veřejné infrastruktury nebo vybudování nové veřejné infrastruktury“, ze kterého lze dovodit, že jedním z požádavků na rozsah změn nebo vybudování infrastruktury je jejich nezbytnost. K prokázání nezbytnosti plánovací smlouva nicméně nepožaduje další dokumentaci, což je patrné z výčtu příloh přikládaných k plánovací smlouvě uvedených v odst. 2 přílohy č. 13. Lze tedy předpokládat, že rozhodnutí o míře výše finačního podílu, popřípadě rozsahu závazku na vybudování infrastruktury, bude zejména na obci vydávájící regulační plán na žádost.
Podle některých právních názorů je rozhodnutí o výši finančního podílu otázkou politické úvahy.63 Obsah záleží na vyjednávání stran, které musí navrhnout takovou míru závazku, která bude pro žadatele stále ještě atraktivní a zároveň bude korespondovat s veřejným zájmem obce. Zde je třeba dodat, že ačkoliv má obec v tomto procesu zdánlivě silnější postavení, nemůže své závazky formulovat zcela nepřiměřeně. Závazek vedoucí ke ztrátě zájmu žadatele o uzavření smlouvy by v důsledku zapříčinil i ztrátu možnosti obce získat finanční spoluúčast, což by nemuselo korespondovat s její povinností jednat ve veřejném zájmu. Vždy tak půjde o určitý kompromis, který se mezi aktéry podaří sjednat.
Teoretickým úskalím při uzavírání těchto smluv jsou námitky žadatelů na rozdílný přístup při stanovování výše finanční spoluúčásti na veřejné infrastruktuře. Proto lze považovat za vhodné v plánovací smlouvě uvést i metodiku nebo způsob kalkulace, ze které bude patrné,
62 Ministerstvo pro místní rozvoj, Ústav územního rozvoje: Metodické doporučení – plánovací smlouva, červen 2010, [on-line]. [cit 2019-03-06]. Dostupné z: xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxx.xxx?XXx0000.xxx. 8.
63 Ministerstvo pro místní rozvoj, Ústav územního rozvoje: Metodické doporučení – plánovací smlouva, červen 2010, [on-line]. [cit 2019-03-06]. Dostupné z: xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxx.xxx?XXx0000. str. 25.
na jakém základě obec dospěla ke konkrétní výši spoluúčasti,64 případně vytvoření obecných zásad, v rámci kterých bude předem stanoven postup obce ve vztahu k žadateli při určení výše podílu.
Další požadavky na obsahové náležitosti plánovací smlouvy se týkají opatření, která poskytují záruky obci nebo kraji vztahující se k vybudované infrastruktuře. Jde o záruky zajišťující ochranu stěžejních zájmů v případě nedobudování infrastruktury a finanční zajištění závazku prostřednictvím bankovní záruky nebo složením finanční částky do úschovy. Dále příloha č. 13 obsahuje časové záruky, spočívající v poskytnutí harmonogramu prací, a také záruky převodu vlastnického práva k vybudované infrastruktuře. Poslední zmíněný bod je obsažen v bodě n) a o) přílohy č. 13. Tento závazek stanovuje povinnost upravit v plánovací smlouvě převod vystavěné infrastruktury na obec s výjimkou situací, kdy k realizaci veřejné infrastruktury postačuje zřízení věcného břemene. Toto ustanovení není nutné v rámci plánovací smlouvy upravovat v případě, že je její přílohou smlouva zajišťující převzetí a provozování veřejné infrastruktury třetí osobou.
Nedostatečná úprava nebo úplná absence závazku týkajícího se převzetí může ve svém důsledku vést ke sporům ohledně údržby příslušných pozemních komunikací nebo dokonce ke vzniku tzv. soukromých čtvrtí, jako tomu bylo v minulosti například v případě obce Česká.65 Předcházení těmto situacím je v zájmu žadatele i obce – žadatel se zbaví dalších finančních nákladů na údržbu příslušné infrastruktury a obec získá jistotu kontroly nad předmětnou stavbou nebo zařízením. V závěru přílohy č. 13 jsou v odst. 2) uvedeny přílohy, jež se přikládají k návrhu plánovací smlouvy.
Zásadní otázkou de lege ferenda je, jakým způsobem je možné nutnost rozšíření kapacity občanského vybavení kvantifikovat. Na rozdíl od veřejné dopravní a technické infrastruktury, které lze do jisté míry změřit, je u občanského vybavení velmi obtížné stanovit, zdali zde je skutečně nutné dobudování či nikoliv. Například v zahraničí (konkrétně v Mnichově) tento problém řeší pomocí systému koeficientů a vzorců, sloužících k určení toho, jaké procento nově vzniklé plochy musí být vyhrazeno k účelům obce, popřípadě jaká výše
64 Ministerstvo pro místní rozvoj, Ústav územního rozvoje: Metodické doporučení – plánovací smlouva, červen 2010, [on-line]. [cit 2019-03-06]. Dostupné z: xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxx.xxx?XXx0000. str. 8.
65 XXXXXXXXX, M. Nástroj pro usměrňování územního rozvoje obce: Nebojte se plánovací smlouvy. Xxxxxxxxxxxxx.xx (2009). ISSN 1803-8239.
finančního příspěvku je adekvátní ke kompenzaci nákladů obce. Tento systém je založen na konceptu tzv. zachycení renty,66 který spočívá v přesměrování určité části výnosů od zájemců k veřejnému sektoru. Obec tak má nárok na předem nadefinovaný díl na zhodnocení majetku zájemce, ke kterému dojde již samotným udělením práva stavby.67
Do budoucna tedy lze uvažovat o vytvoření obdobného systému, který by jasně stanovoval míru podílu zájemce na nákladech vzniklých obci v oblasti veřejného občanského vybavení.
2.3. Právní povaha smluv dle stavebního zákona
S ohledem na ukotvení institutu plánovací smlouvy a smluv s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury ve StavZ, tedy předpisu obsahujícím zejména veřejnoprávní úpravu, by se mohlo na první pohled zdát, že se jedná o veřejnoprávní smlouvy dle § 159 SprŘ a násl. Veřejnoprávní smlouvy, byť jsou doposud na rozdíl od správních aktů stále poměrně výjimečným jevem, jsou nástrojem veřejné správy umožňujícím v mezích zákona přenášet působnost a pravomoc subjektů veřejné správy nebo upravovat způsob jejich výkonu. Bližší analýzou příslušných ustanovení nicméně zjišťujeme, že pro užití veřejnoprávní smlouvy v popisovaných situacích zde není zákonný podklad.68
SprŘ se veřejnoprávním smlouvám věnuje v části páté, kde v § 159 odst. 1 SprŘ uvádí, že veřejnoprávní smlouva je dvoustranným nebo vícestranným úkonem, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Veřejnoprávní smlouvy jsou v užším smyslu členěny na smlouvy uzavírané mezi subjekty veřejné správy – tzv. smlouvy koordinační a tzv. smlouvy subordinační uzavírané mezi správním orgánem a osobou, která by byla účastníkem podle § 27 odst. 1 SprŘ, kdyby probíhalo řízení podle části druhé.69 Subjekty smluv dle StavZ jsou žadatel o vydání regulačního plánu na žádost nebo o vydání územního rozhodnutí a obec. V úvahu by by tedy přicházely smlouvy dle § 161 odst. 1 SprŘ, tedy smlouvy subordinační.
66 XXX XXX XXXX, Menno; SPAANS, Xxxxxxxxx; XXXXXXX-XXXXXX, Xxxxxx. Using compensation instruments as a vehicle to improve spatial planning: Challenges and opportunities. Land Use Policy, 2010, 27.4: str. 1010–1017.
67 XXXXXXXXXX, X., XXXXXXXXXX, E..: Mnichovský model, nastavení finanční participace investorů na základě
zastavitelnosti území. Urbanismus a územním rozvoj. č. 3/2008. Str. 23.
68 XXXXXXXX, D. a kol. opak. cit. str. 292.
69 XXXXXXXX, D. a kol. opak. cit. str. 240.
Ustanovení § 161 odst. 1 SprŘ praví, že správní orgán může subordinační veřejnoprávní smlouvu uzavřít, stanoví-li tak zvláštní zákon. Již z výše uvedeného je patrné, že veřejnoprávní smlouvy slouží jako alternativa k jednostranným právním aktům nebo k přesunu působnosti a pravomoci subjektů veřejné správy a uplatní se jen tam, kde to zákon výslovně připustí. Na rozdíl od soukromoprávních smluv musí smlouvy veřejnoprávní striktně dodržovat zákonem vymezená pravidla pro jejich uzavírání. Odlišný je také proces jejich přezkumu.70
V případě popisovaných smluv dle StavZ tedy nemůže jít o subordinační veřejnoprávní smlouvy, neboť k tomuto chybí zákonný základ a šlo by o rozpor s výše uvedenými ustanoveními § 161 odst. 1 SprŘ. V případě smluv dle StavZ tedy jde o smlouvy soukromoprávní.
Soukromoprávní charakter smluv dle StavZ lze dále ilustrovat na některých rozlišnostech od smluv veřejnoprávních. Jedním z významných rozdílů mezi soukromoprávní a veřejnoprávní smlouvou, který lze pozorovat i na tématu smluv dle StavZ, je otázka, z jaké pozice orgán veřejné správy vystupuje – zdali jde o výkon nevrchnostenské moci (tzv. dominia), a tedy o soukromoprávní smlouvy, nebo jestli se jedná o výkon vrchnostenské moci (impéria) a tím pádem jde o smlouvu veřejnoprávní.71
Další rozdíl mezi veřejnoprávní smlouvou a smlouvami dle StavZ lze spatřovat i v subjektech, které v daných vztazích vystupují. Například v případě veřejnoprávních smluv dle § 78a StavZ je stranou smlouvy přímo stavební úřad. Oproti tomu stranou zkoumaných smluv dle StavZ je obec v rámci výkonu samostatné působnosti, případně v některých situacích přímo vlastník příslušné infrastruktury.
Lze tedy konstatovat, že plánovací smlouvy a smlouvy s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury jsou smlouvami soukromoprávní povahy, které obec uzavírá v rámci výkonu samostatné působnosti a vystupuje jako strana smlouvy v pozici osoby soukromého práva. Tyto smlouvy tedy nejsou přezkoumatelné v rámci správního v řízení nebo ve správním soudnictví, nýbrž v civilním řízení. Obec a zájemce při uzavírání plánovací
70 SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2., aktualiz. a přeprac. vyd. Praha: str. 163, ASPI, 2009. ISBN 9878073573829.
71 XXXXXXXX, X., opak. cit. str. 164.
smlouvy a smluv s příslušnými vlastníky veřejné infrastruktury vystupují v rovnoprávném
postavení a obec tedy nemá možnost jednostranně určit obsah smlouvy.
K tomuto je vhodné dodat, že například X. Xxxxxx uvádí, že: "Plánovací smlouva, jelikož je uzavírána mezi obcí a zájemcem, má charakter veřejnoprávní smlouvy (§ 159 – § 169 SŘ)."72 Lze tedy připustit, že smlouva plánovací vzhledem k jeho stranám může veřejnoprávní smlouvu připomínat, je nicméně stále nepochybné, že jde o smlouvu soukromoprávní.
2.4. Smlouvy o spolupráci se zájemci (investory) o výstavbu
Tato kapitola se zabývá tématem smluv o spolupráci se zájemci (investory) o výstavbu. Jak již bylo naznačeno v úvodu práce jde o smlouvy, které uzavírá obec, na jejímž území dochází k výstavbě, a zájemce, který má zájem daný stavební záměr realizovat. Předmětem těchto smluv je úprava vzájemných závazků obou aktérů, kdy cílem obce je získat od zájemce finanční spoluúčast na zvýšení nákladů obce v důsledku výstavby a cílem zájemce je realizaci svého záměru co nejvíce zefektivnit. Samotné pojmenování těchto smluv je poměrně problematické, neboť je obtížné zvolit co nejpřesnější výraz, který by jasně vyjadřoval, čeho se tyto smlouvy týkají. Nakonec bylo zvoleno výše uvedené pojmenování. V následujícím textu tato práce používá zkrácenou verzi „smlouvy se zájemci“.
Předchozí kapitoly se podrobně věnovaly institutu smluv plánovacích a smluv s příslušnými vlastníky veřejné technické a dopravní infrastruktury. Základní náležitosti těchto závazků jakož i fázi umístění záměru, ve které je možné k uzavření tohoto typu smluv přistoupit, stanovoval StavZ a prováděcí vyhlášky. Hlavní nevýhodou smluv dle StavZ je v případě smluv plánovacích jejích striktní vázanost na vydání regulačního plánu na žádost. V případě smluv s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury je nevýhodou omezení jejich předmětu pouze na veřejnou technickou a dopravní infrastrukturu a také nemožnost jejich uzavření v případě, že stavební úřad neshledá zvýšené nároky na veřejnou dopravní nebo technickou infrastrukturu. Za určitou „výhodu“ smluv dle StavZ by se naopak dalo považovat to, že zákon v těchto typech smluv garantuje obcím, potažmo stavebním
72 XXXXXX, X. Xxxxxxxx zákon s komentářem a souvisejícími předpisy. 4. aktualizované vyd. Olomouc: ANAG, 2017. ISBN 978-80-7554-107-9. a taktéž x XXXXXX, X. Xxxxxxxx zákon s komentářem a prováděcími vyhláškami, 2013/2014. 3. vyd. Olomouc: ANAG, 2013. ISBN 978-80-7263-828-4.
úřadům „vyjednávací“ pozici. Obcím tak umožňuje uzavření smlouvy podmínit vydáním regulačního plánu na žádost, a stavebnímu úřadu přímo pozastavit územní řízení z důvodu absence řešení infrastruktury. To obci zaručuje, že v případě nedostatků daný záměr nebude umístěn.
Z dosavadní praxe obcí je patrné, že smlouvy dle StavZ častokrát nepostačují k zajištění zájmů smluvních stran a realita vyžaduje i možnost plnění jiných závazků. Územní rozvoj je velice komplexním pojmem, obdobně rozmanité mohou být i jednotlivé požadavky na rozvoj obce a také požadavky na zapojení zájemce. V posledních letech se tak můžeme setkávat s tím, že obce uzavírají se zájemci vlastní smlouvy, které jsou v této práci z důvodu přehlednosti označovány jako smlouvy o spolupráci se zájemci a řazeny pod obecný pojem smlouvy o územním rozvoji. Opět je třeba zdůraznit, že nejde o právem výslovně upravený institut, tudíž se lze setkávat s různými formami a pojmenováními.
2.5. Forma smluv o spolupráci se zájemci (investory) o výstavbu
Občanský zákoník počítá s tím, že si strany v rámci principu autonomie vůle mohou chtít ujednat takový typ závazku, který není v liteře zákona upraven, a pro tyto případy obsahuje kategorii tzv. nepojmenovaných (inominátních) smluv73 uzavíraných dle § 1746 OZ74. K tomuto je nutné dodat, že v případě výše probíraných smluv dle StavZ sice jejich ukotvení nalezneme přímo ve StavZ, nicméně se stále jedná o smlouvy soukromoprávní, a ačkoliv tedy v záhlaví smlouvy bude uvedeno, že je uzavřena dle příslušného ustanovení StavZ, materiálně půjde taktéž o smlouvy inominátní.
V § 1746 odst. 2 OZ nalézáme vyjádření možnosti uzavřít i smlouvu mimo typy smluv obsažené v ostatních ustanovení OZ. Tento institut byl převzat ze § 51 OZ1964. Podle § 491 odst. 2 OZ1964 se tyto typy smluv řídily ustanovením, které bylo svým obsahem nejbližší. S tímto se shoduje i X. Xxxxxx, který odkazuje na § 10 odst. 1 OZ, jenž připouští možnost
73 XXXXXX, M. § 1746 [Typy smluv]. In: XXXXXX, M., XXXXXX, X., XXXXXXX, P., XXXXXX, B., XXXXXX, X., XXXXX,
R., XXXXXXX, X., XXXXX, X. Xxxxxxxx zákoník X. Xxxxxxxxx právo. Obecná část (§ 1721–2054). 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Xxxx, 2014, str. 137. ISBN 978-80-7400-535-0.
74 § 1746 OZ: (1) Zákonná ustanovení upravující jednotlivé typy smluv se použijí na smlouvy, jejichž obsah zahrnuje podstatné náležitosti smlouvy stanovené v základním ustanovení pro každou z těchto smluv. (2) Strany mohou uzavřít i takovou smlouvu, která není zvláště jako typ smlouvy upravena.
užití analogie v případě nemožnosti daný právní případ rozhodnout na základě výslovného
ustanovení.75
V případě uzavírání smluv o spolupráci se zájemci může také dojít k situaci, kdy v sobě v závislosti na ujednaných závazcích bude smlouva kombinovat několik různých smluv typových se smlouvami inominátními. V tomto případě se bude jednat o tzv. smíšené smlouvy. Občanský zákoník tento typ, na rozdíl od předchozí právní úpravy, výslovně neřeší, smluvním stranám nicméně nebrání v jejich uzavření.76 Jednotlivé části takovýchto smluv pak podléhají úpravě příslušného smluvního typu v mezích daných povahou smíšené smlouvy.77
Ustanovení § 1725 OZ stanoví obecný limit autonomie vůle. Podle tohoto ustanovení si strany mohou svobodně dle své vůle ujednat a určit obsah smlouvy za splnění podmínky, že tak bude učiněno v mezích právního řádu. Komentované znění uvádí několik prostředků takového omezení, jako je nemožnost odchýlit se od kogentní úpravy, dodržování dobrých mravů nebo další prostředky omezení, jako například právní jednání stran.78 Z hlediska uzavírání smluv o územním rozvoji je toto ustanovení zásadní vzhledem k postavení obce, která sice vystupuje v tomto vztahu jako soukromoprávní subjekt, ale musí se pohybovat v intencích právního řádu. Tento názor zformuloval Nejvyšší soud, když uvedl, že obec ani jako účastníka soukromoprávních vztahů není možné vyjmout z požadavků kladených na správu veřejnou, neboť z postavení obce jakožto veřejnoprávní korporace vyplývají zvláštní povinnosti. Obec tak i jako soukromoprávní subjekt musí se svým majetkem hospodařit maximálně průhledně, účelně a veřejnosti přístupně. 79
K samotnému uzavření smlouvy poté dochází podpisem obou smluvních stran, přičemž formální akt podpisu smlouvy v případě obce zajišťuje starosta či místostarosta, případně pověřený zaměstnanec obce.80 Rozhodování ve věcech samostatné působnosti je v případě obce dle tzv. generální klauzule vyhrazeno dle § 102 odst. 3 Zákona o obcích radě obce. Rada tyto
75 XXXXXX, X. Xxxx citace str. 138.
76 XXXXXXXXXX, I. In: Občanský zákoník: komentář. Praha: Xxxxxxx Kluwer ČR, 2014. Komentáře (Xxxxxxx Kluwer ČR).
ISBN 978-80-7478-638-9.
77 XXXXX, X. Ke smíšeným smlouvám (a odlišným kategoriím smluv). Právní prostor. [online]. 2016 [cit. 2019-12-3]. ISSN 2336-4114. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxxx-xxxxx/xx-xxxxxxxx-xxxxxxxx-x-xxxxxxxx-xxxxxxxxxx- smluv.
78 HULMÁK, Milan. § 1745 [Typy smluv]. In: XXXXXX, M. opak. cit.
79 Rozsudek nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2009, sp. Zn.: 28 Cdo 3297/2008.
80 FUREK, A. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků: Povinnosti obcí při nakládání s obecním
majetkem podle zákona o obcích. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2014. str. 79. ISBN 978-80-86466-56-9.
pravomoci pak může svěřit starostovi, případně obecnímu úřadu. Pravomoc rozhodovat v některém konkrétním případě nebo pro určitý okruh případů si zastupitelstvo může vyhradit. Vymezení této otázky zastupitelstvu se jeví jako vhodné zejména z důvodu transparentnosti a veřejného projednání. K významu projednání důležitých otázek zastupitelstvem se vyjadřoval i Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 12. 10. 2009, sp. n.: 28 Cdo 2286/2009, ve kterém poukazoval na nutnost umožnění účasti občanů obce a dalších dotčených osob na výkonu ústavně garantovaného práva na samosprávu a stejně tak i na potřebu naplnění těchto podmínek z hlediska právní jistoty subjektů, které s obcí vstupují do soukromoprávních vztahů.81
Samotný obsah smluv o spolupráci se zájemci vychází spíše z praktických poznatků z využívání těchto smluv obcemi a z případných analýz, které se k tomuto tématu vyskytují. Určitým vodítkem může být v této práci již rozebíraná příloha č. 13 upravující obsahové náležitosti plánovacích smluv.
Zásadním prvkem těchto smluv jsou závazky, které mezi sebou strany uzavírají. Důvodem proč obec do daného vztahu vstupuje je její snaha o zajištění spoluúčasti zájemce na nákladech vzniklých realizací jeho stavebního záměru. Důvody zájmu zájemce o uzavření této smlouvy jsou závislé na postavení obce, od kterého se odvíjí okruh závazků, ke kterým se obec může zavázat. Obec může do vztahu se zájemce vstupovat jako 1/ účastník územního řízení dle
§ 85 odst. 1 písm. b) StavZ nebo 2/ přímo jako vlastník dotčených pozemků, případně také jako 3/ vlastník sousedního pozemku. Nabízí se ještě čtvrtá možnost, kterou je postavení obce v rámci její působnost při vydání nebo změně územního plánu. Tato práce ale upřednostňuje názor, že závazky upravující rozhodování obce týkající se změny, vydání nebo nevydání územního plánu jsou v rozporu se zákonem a jsou tak podrobněji rozebírány až v části pojednávající o zákonných mezích smluv o územním rozvoji.
81 Rozsudek Nejvyšší soudu ze dne 12. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2286/2009.
Pokud obec není přímo vlastníkem dotčených pozemků, možnost ovlivnit výsledek
územního řízení jí náleží z titulu postavení účastníka územního řízení dle
§ 85 odst. 1 písm. b) StavZ. Z této pozice obec může například podávat námitky dle
§ 89 odst. 4 StavZ, přičemž tak činí v rámci svého jednání v samostatné působnosti. Ze strany obce může jít o závazek spočívající v poskytnutí maximální možné součinnosti při realizaci záměru a učinění všeho ve prospěch záměru z pozice obce jako účastníka územního řízení. Lze uvažovat o závazku obce, kterým se zaváže k nepodání námitek nebo nepodání odvolání v územním řízení.82 I zde je ale třeba brát v potaz zejména to, v jaké fázi se řízení nachází. Problematické by bylo, pokud by byl závazek obce učiněn na samotném počátku celého procesu, kdy obec nemá dostatek informací o tom, jak bude záměr vypadat. Obec by se tak zavazovala k tomu, že nebude moci reflektovat nové skutečnosti týkající se záměru, které se objeví až v průběhu územního řízení a předem se tak vzdá možnosti zajistit, že rozhodne ve zájmu obce. Je tedy třeba dbát na to, aby v rámci ustanovení formulujících tento závazek bylo vyjádřeno, že tak obec učiní pouze, pokud bude v souladu se zájmy, které musí chránit, se zákonem a s předem dojednanými podmínkami.83
Mimo výše uvedené může nastat situace, kdy má zájemce zájem o uskutečnění záměru na pozemcích nebo stavbách, jejichž vlastníkem je obec. V tomto případě půjde o postavení obce jako účastníka územního řízení dle § 85 odst. 2 písm. a) StavZ. Obecně lze uvést, že pokud je obec přímo vlastníkem pozemku, má lepší vyjednávací pozici ke sjednání takových podmínek, které zájemce zavážou k odpovídajícímu závazku. Mimo to, se na tuto situaci vztahuje i § 184a StavZ, dle kterého je zájemce jako žadatel o vydání územního rozhodnutí povinen předložit souhlas vlastníka pozemku. Tento souhlas slouží stavebnímu úřadu jako doklad o právu uskutečnit na cizím pozemku stavební záměr zájemce.84 Obec tedy může v rámci ujednání smlouvy o spolupráci se zájemcem podmínit svůj souhlas v rámci územního řízení splněním závazku ze strany zájemce.
V případě obce jako vlastníka dotčených pozemků nebo staveb a případně jako vlastníka sousedních staveb, pozemků nebo staveb na nich, je třeba ještě doplnit, že zákon umožňuje podat námitky v odlišném rozsahu, než je tomu u obce jako účastníka územního
82 Výstupy z prezentace smlouvy mezi obcemi a investory. [online]. [cit. 2019-12-3]. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xxx/XxxxxXxxx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx, taktéž dle konzultace s vedoucím práce JUDr. Xxxxxx Xxxxxxxx, Ph.D.
83 ZAHUMENSKÁ, V. a SVOBODA, P.. Proč by se obce neměly zavazovat ke změnám územních plánů, jaká rizika hrozí
Moderní obec, Economia a.s., 2018. XXXX 0000-0000.
84 XXXXXXXX, M. § 184 a. In: MACHAČKOVÁ, J., a kol. opak. cit.
řízení podle § 85 odst. 1 písm. b). Dle § 89 odst. 4 obec uplatňuje námitky k ochraně zájmů obce a zájmů občana obce. Účastník řízení podle § 85 odst. 2 písm. a) (vlastník pozemku) a písm. b) (vlastník sousedních pozemků) může uplatňovat námitky proti projednávanému záměru jen v rozsahu v jakém může být jeho právo přímo dotčeno.
Mimo výše uvedené se v praxi lze setkat i s dalšími dílčími typy závazků, jako je závazek udělení kladného stanoviska obce s připojením na místní komunikaci podle § 10 odst. 4 písm. b) zák. č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích nebo součinnost v průběhu výstavby záměru (např. usnadnění přístupu techniky nebo napojení na vodní zdroj pro účely výstavby). Tato obecná formulace může taktéž vyjadřovat neformální participaci obce na přípravě projektové dokumentace a včasné zajištění územních studií, vykonávání funkce prostředníka při vyjednávání, či při případném uzavírání dílčích dohod se spolky a vlastníky dotčených nemovitostí. Součinnost obce lze v některých případech taktéž chápat jako její roli ve vztahu k veřejnosti, kde může obec zajistit zjednodušení komunikace a informovanosti.85
Možnost úpravy závazků zájemce je volnější a jejich ujednání leží více v rukou obou stran. V případě zájemce tak půjde nejčastěji o plnění, které bude ve většině případů finanční. Lze se ale setkat i se závazkem materiálního plnění, které bude spočívat například ve výstavbě budovy školky, dopravní infrastruktury nebo parku. Tento závazek bude pro zájemce výhodný v případě, že bude nahrazovat předem stanovenou výši finačního plnění (například dle obecných zásad upravujících způsob výpočtu). Vzhledem k zázemí a možnostem, které má zájemce k dispozici, totiž může často předmětné materiální plnění (například výstavbu) uskutečnit za výrazně nižší náklady, než by byly náklady obce, která by provedení díla poptávala u jiného stavebníka.86
Určení daného plnění je pak na jednání obce se zájemcem, vždy by ale mělo mít návaznost na kompenzaci zvýšených nákladů obce, a to jak z hlediska dodržení požadavku sledování veřejného zájmu, tak z hlediska transparentnosti takového jednání. Konkrétně se
00 XXXXXXXXXX, X., XXXXXXX, P. Proč by se obce neměly zavazovat ke změnám územních plánů, jaká rizika hrozí?
Moderní obec, Economia a.s., 2018. XXXX 0000-0000.
86 Autor zde vychází z osobních zkušeností z jednání s investory o úpravě závazků ve smlouvě o spolupráci uzavíranou městskou částí Praha 7.
dané závazky mohou, obdobně jako smlouvy dle StavZ, týkat vybudování nebo financování veřejné infrastruktury, a to včetně občanského vybavení a veřejných prostranství. Nabízí se tedy investice například do vybudování kulturních (divadla, galerie), vzdělávacích (mateřské školy, základní školy), sociálních nebo dopravních zařízení. Smlouvou lze i například zavázat zájemce ke konkrétnímu využití části stavby. Příkladem může být vyčlenění části bytů k sociálním účelům. Mimo možnost materiálního plnění je zde možnost finanční kompenzace. Touto cestou šla mimo jiné i městská část Praha 7, kde investor vyplácí do rozpočtu městské části příspěvek, který je součinem metrů čtverečních nově vzniklé hrubé podlahové plochy a předem stanovené částky. Záměry, na které se pak tento příspěvek vztahuje, jsou poté limitovány tak, aby se nedotýkaly menších dostaveb a rekonstrukcí. Vytvoření předem známých pravidel obci může napomoci ke zlepšení transparentnosti celého procesu a k vyhnutí se možnému podezření z korupčního jednání.87
Se závazkem věcně souvisí jeho vymezení, moment, ve kterém dojde k jeho naplnění, záruky dodržení závazku a popřípadě i určení smluvní pokuty. V případě nepeněžitých závazků je vhodné připravit konkrétní harmonogram plnění. Vzhledem k pravidelnému střídání politické reprezentace obce je podstatné ve smlouvě vyřešit i dobu trvání, možnost odstoupení a případně i podmínky změn smlouvy. Smlouvu uzavírá obec jako veřejnoprávní korporace, je tedy závazná pro jakékoli složení zastupitelstva.88
2.6.3. Další náležitosti smluv o spolupráci se zájemci
Z hlediska obce je podstatným aspektem uzavírání smluv o spolupráci se zájemci také samotný proces kontraktace se zájemcem a zejména rozhodnutí, v jaké fázi tato jednání započnou. Na rozdíl od plánovacích smluv není stanoveno, kdy a za jakých okolností je možné takovouto smlouvu uzavřít. Není možné univerzálně vymezit moment, ve kterém by obec měla začít se zájemcem jednat, ten bude vždy záviset na konkrétních okolnostech dané situace. V ideálném případě by měla obec, jež má zájem o uzavření smlouvy o spolupráci se zájemcem, sama aktivně sledovat činnost zájemců na svém území a mít k dispozici dostatek podkladů monitorujících dopady realizace chystaných záměrů.89
87 ZAHUMENSKÁ, V., XXXXXXX, X. Xxxx a smlouvy s investory: Nezavazujte se ke změně územního plánu. PRO města a obce, City PH Publishing, s.r.o., 2018, roč. 12/2018, str. 63-65.
88 §1759 OZ.
89 ZAHUMENSKÁ, V. opak. cit. str. 29.
Smlouva bezesporu musí obsahovat obecné náležitosti dle OZ jako je identifikace stran, určení předmětu smlouvy nebo podpisy stran. Dále je vhodné ve smlouvě vymezit její předmět, což může v budoucnu posloužit jako vodítko k interpretaci ustanovení. Svou roli toto vymezení hraje i proto, že vzhledem k typu smlouvy (inominátní smlouva), nemusí být na rozdíl od např. nájemní smlouvy patrné, co je jejím předmětem.
Je otázkou, zdali by zákonodárce neměl zvážit úpravu smluv se zájemci i na legislativní úrovni, neboť je patrné, že k uzavírání těchto smluv reálně dochází. Zákonnou úpravou jejich náležitostí by došlo k jasnému vymezení toho, k čemu se obce mohou zavázat a k čemu nikoliv. Došlo by k výraznému zvýšení právní jistoty a ke zvýšení motivace obcí jednat se zájemci a zavazovat je k plnění za účelem kompenzace zvýšených nákladů. Dalším aspektem by bylo i zprůhlednění celého procesu uzavírání smlouvy o spolupráci se zájemcem.
3. Zákonné meze smluv o územním rozvoji
Tato část práce se zabývá zákonnými mezemi smluv o územním rozvoji. Smlouvy o územním rozvoji jsou výrazem spolupráce subjektů veřejného a soukromého práva, jejichž závazky často zasahují do předmětu práva veřejného, což přináší nutnost zvýšené obezřetnosti při formulaci závazků obce i požadavků na zájemce. V případě, že obec uzavírá tyto smlouvy v samostatné působnosti, což je pravidlem, se musí vyvarovat zásahu do přenesené působnosti. Stejně tak obec jednající v rovině soukromého práva nesmí zasahovat do výkonu vrchnostenské veřejné správy v rámci postavení obce jako subjektu veřejné moci. Mimo to musí obec při svém jednání počítat i s možným systémovým rizikem podjatosti. Tyto okolnosti jsou rozebírány v následujících kapitolách, ve kterých je postupně rozlišeno postavení obce jako subjektu vrchnostenské veřejné moci a jako osoby práva soukromého, samostatná a přenesená působnost obce a taktéž systémové riziko podjatosti. Ve dvou podkapitolách pak tato část práce získané poznatky aplikuje na proces územního řízení a proces rozhodnutí o pořízení, nepořízení nebo změně územního plánu.
Tato část se vztahuje obecně ke smlouvám o územním rozvoji a obsahově se tedy bude dotýkat i smluv dle StavZ, na které se uplatní popisované skutečnosti obdobně. Cílem této kapitoly je systematicky popsat zákonné meze smluv o územním rozvoji a vymezit tak, jaké závazky by tyto meze překračovaly.
První popisovanou skutečností je tzv. duální postavení obce vyplývající z dualismu práva. Otázce vymezení hranic veřejného práva a soukromého práva se věnuje celá řada autorů a soudních rozhodnutí.90 Právo veřejné a právo soukromé není jasně rozlišeno a v průběhu let prošlo určitým vývojem. Kritéria rozlišování se různí v závislosti na autorovi. Určení toho, jaké právní vztahy spadají do kategorie práva soukromého a jaké do práva veřejného, se věnuje i celá řada teorií. V současné době lze za relevantní považovat teorii zájmovou, mocenskou a organickou.91
90 Například HANDRLICA, J., ed. Veřejné právo a právo soukromé: aktuální tendence a výzvy veřejnoprávní úpravy plynoucí
z problematiky právního dualismu. Praha: Xxx Xxxxxxxxx, 2014. ISBN 978-80-87975-10-7.
91 XXXXXXXX, X. x xxx. Správní právo: obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2016, ISBN 978-80-7400-624-1 str. 13.
Ukotvení obce (územních samosprávných celků) v čl. 103 odst. 3 Ústavy již bylo uvedeno v úvodu této práce, stejně tak její povaha „veřejnoprávní korporace“. Obce ale při plnění svých úkolů veřejné správy nejednají pouze ve sféře veřejného práva, nýbrž i ve sféře práva soukromého. Tradičně se působnost veřejné správy rozděluje na vrchnostenskou (mocenskou) a nevrchnostenskou správu, jak činí X. Xxxxxxx00 nebo dle X. Xxxxxxxxx na správu vrchnostenskou a fiskální93. Hlavním rozlišovacím kritériem je, zdali dochází k vrchnostenské regulaci vyplývající z nerovného postavení účastníků nebo zdali jsou využívány formy soukromého práva, kde je charakteristické rovné postavení účastníků právních vztahů.94 Obec v právním jednání tedy může vystupovat ve dvojím postavení, a to jako subjekt veřejné moci a jako osoba jednající v rovině práva soukromého.
Z hlediska v této kapitole popisované materie, je rozdělení na právo soukromé a právo veřejné podstatné zejména ve vztahu k postavení obce a určení právní regulace, kterou se obce v tomto postavení musí řídit.
V postavení jako subjektu veřejné moci vystupuje obec v nadřízeném postavení vůči ostatním subjektům soukromého práva a může jim jednostranně ukládat povinnosti. V rámci výkonu veřejné moci obec v samostatné působnosti například vydává obecně závazné vyhlášky95 nebo v přenesené působnosti vydává nařízení96. Oproti tomu při jednání obce jako osoby práva soukromého, obec vystupuje v rovném postavení s ostatními účastníky právních vztahů. V tomto postavení například uzavírá kupní smlouvy na vybavení obce, nájemní smlouvy na obecní byty, nebo také smlouvy o spolupráci se zájemci. 97
Rozlišení mezi vystupováním obce v pozici soukromoprávního subjektu a v pozici subjektu vykonávajícího veřejnou moc má klíčové dopady na právní regulaci, která se na vznikající právní vztahy uplatní. Pokud obec svým jednáním realizuje veřejnoprávní vrchnostenské postavení, je vázána zásadou legality, dle které lze veřejnou moc vykonávat jen v mezích a způsoby uvedenými v zákoně. Tato zásada je vyjádřena v čl. 2 odst. 3 Ústavy a
92 XXXXXXX, J. Československé správní právo. 2. přeprac. vyd. Xxxxxxxxxx, 1937. ISBN: 978-80-7598-168-4
str. 15.
93 XXXXXXXX, D. a kol. opak. cit. str. 12.
94 XXXXXXXX, X. Samospráva. Praha: Linde, 2007. ISBN 978-80-7201-665-5. str. 123.
95 zmocnění k jejich vydávání nalezneme v čl. 104 odst. 3 Ústavy.
96 Čl. 79 odst. 3 Ústavy.
97 XXXXXXXX, D. a kol. opak. cit. str. 101 – 102.
obdobně (byť s drobnými odlišnostmi) taktéž v čl. 2 odst. 2 Listiny.98 Naopak pokud obec vystupuje jako subjekt soukromého práva, uplatní se princip tzv. legální licence, dle kterého může každý činit, co není zákonem zakázáno a nesmí být nucen činit, co zákon neukládá, jehož zakotvení nalezneme v čl. 3 odst. 4 Ústavy a čl. 3 odst. 3 Listiny. Omezení obce jednat v rámci postavení subjektu veřejné moci striktně jen na základě zákonného zmocnění, bývá také označováno jako tzv. princip speciality, respektive princip omezené subjektivity, který dle X. Xxxxxxxxx vychází z toho, že subjektu postačí tolik právní subjektivity, kolik je jí třeba k tomu, aby byly pokryty sledované zájmy členů, nikoliv však ty zájmy, které korporace nesleduje.99
V případě obcí a dalších územně samosprávných celků je třeba ještě dodat, že se i při jednání v rovině soukromého práva musí pohybovat v rámci svého veřejnoprávního určení, a tedy chránit veřejný zájem a pečovat o rozvoj obce a potřeby občanů. Možnost činit vše co zákonem není zakázáno tedy není zcela neomezená.100
Výše tedy bylo uvedeno, že obec v rámci svého jednání může vystupovat ve dvojím postavení. Ve vrchnostenském, jako subjekt veřejné moci, ve kterém může činit jen to, co ji zákon výslovně dovoluje a ve kterém může fyzickým a právnickám osobám jednostranně udělovat povinnosti a v postavení osoby soukromého práva, ve kterém může činit vše, co není zákonem zakázáno. Je ale možné tato dvě postavení obce směšovat? Lze se smlouvou, kterou obec uzavře jako subjekt soukromého práva zavázat k určitému způsobu výkonu vrchnostenského oprávnění obce jako subjektu veřejné moci? Odpověd zní, že nikoli. Jak již bylo naznačeno, při výkonu vrchnostenského oprávnění se obec musí řídit principem zákonnosti. Zákon neupravuje možnost obce omezit své vrchnostenské rozhodování soukromoprávní smlouvou a bez výslovného zákonného základu není možné soukromoprávní smlouvou (uzavřenou obcí jako osobou soukromého práva) upravovat způsob výkonu veřejné moci.101 O tom, že obec nesmí v právních jednáních ohledně svého majetku zneužívat svého vrchnostenského postavení tím, že se zaváže, že bude vrchnostenskou pravomoc vykonávat
98 Čl. 2 odst. 3 Ústavy: Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon., čl. 2 odst. 2 Listiny: Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.
99 XXXXXXXX, D. a kol. opak. cit., str. 111
100 HÁLOVÁ, M. in: HANDRLICA, X. xxxx. cit.str. 60.
101 ZAHUMENSKÁ, V. opak. cit.str. 21.
určitým způsobem hovoří i například X. Xxxxxxxx s odkazem na nález československého Nejvyššího správního soudu z 13. 12. 1932 č. 19623/32.102
K otázce směšování těchto dvou postavení se vyjádřil Ústavní soud v nálezu sp. zn. I ÚS 229/98 ze dne 10. 11. 1998 a to navzdory skutečnosti, že se v minulosti opakovaně uváděl, že není jeho rolí nalézat hranice mezi soukromým právem a právem veřejným a tuto roli přisuzoval správním soudům a soudům obecným.103 V tomto nálezu Ústavní soud posuzoval možnost započtení pohledávky obchodní společnosti vůči obci z titulu zaplacení ceny díla a pohledávky obce vůči obchodní společosti na zaplacení místního poplatku. Výsledkem byl nález, v němž mimo jiné Ústavní soud uvedl, že: „V daném případě nemohlo dojít k započtení pohledávek, neboť pohledávka stěžovatele vůči obci P. měla charakter soukromoprávní a vyměřené místní poplatky byly založeny na předpisech práva veřejného.“ A obdobně tak konstatoval i v usnesení sp. zn. IV ÚS 226/98, ve kterém uvedl, že: "Ústavní soud zastává názor, že je nepřípustné započtení pohledávek, z nichž jednu má obchodní společnost proti obci podle smlouvy o dílo, tedy soukromoprávního vztahu, a druhou obec vůči obchodní společnosti z důvodu místního poplatku, tedy na základě veřejnoprávního vztahu."
Z tohoto vyjádření Ústavního soudu, je patrné, že není možné směšovat jednání obce jako subjektu soukromoprávního a jednání obce jako subektu veřejné moci. S tímto úzce souvisí již v této práci naznačený názor týkající se nezákonnosti smluv směřujících k vydání, nevydání nebo změně územního plánu.
Podmínění vydání vrchnostenského aktu uzavřením smlouvy o rozvoji je možné jen v případě plánovacích smluv a smluv s příslušnými vlastníky veřejné dopraví a technické infrastruktury, jejichž uzavření je zákonem přímo předpokládáno.
3.2. Smíšený model veřejné správy
Druhým aspektem ovlivňujícím postavení obce v souvislosti se závazky ze smluv o územním rozvoji je vymezení působnosti obce. Působností rozumíme okruh vztahů, které je obec oprávněna regulovat, přičemž ji lze dále rozlišit na působnost osobní, územní a věcnou.
102 XXXXXXXX, X. xxxx. cit. str. 127.
103 XXXXXXXX, V. in: HANDRLICA, X. xxxx. cit. str. 52.
V ČR se působnost tradičně člení na dvě skupiny, na tzv. samostatnou působnost (přirozenou, samosprávnou) a působnost přenesenou (cizí, delegovanou). Toto rozdělení vyplývá ze smíšeného modelu veřejné správy, která je členěna na státní správu a samosprávu. Právní konstrukce, dle které jsou některé záležitosti výkonu státní správy zákonem přeneseny na obec, která se tak stává nepřímým vykonavatelem veřejné správy, je pak výrazem tzv. dekoncentrace veřejné správy. Zatímco výkon samostatné působnosti, tedy stav, kdy je nositelem správy jiný subjekt než stát, je výrazem decentralizace.104
Ukotvení samostatné působnosti obce nalezneme v čl. 101 odst. 1 Ústavy. Další vymezení obsahuje § 7 zákona o obcích, dle kterého obec spravuje své záležitosti samostatně, přičemž do samostatné působnosti mohou státní orgány a orgány krajů zasahovat jen způsobem, který zákon dovolí a jen pokud to vyžaduje jeho ochrana. Konkrétnější je
§ 35 odst. 1 Zákona o obcích, ze kterého všeobecně vyplývá, že do samostatné působnosti patří záležitosti, jež jsou v zájmu obce a občanů obce v případě, že nejsou svěřeny do působnosti krajů nebo pokud zákon neurčí, že jde o výkon státní správy. Zákonodárce se tedy tímto ustanovením snažil vyjádřit subsidiaritu působnosti obcí, k čemuž dále poskytl i výčet jednotlivých záležitostí.105 Jedním z typických oprávnění obce, ukotvených na ústavní úrovni, je vydávání obecně závazných vyhlášek.106 Samostatnou působnost lze dále vykonávat ve dvou rovinách, které již byly popsány v předchozí kapitole. Při výkonu činností jako je vydávání obecně závazných vyhlášek nebo schválení vydání územního plánu obec jedná ve vrchnostenském postavení jako subjekt veřejné moci, zatímco například při uzavírání soukromoprávních smluv jako jsou smlouvy spolupráci se zájemci, kupní smlouvy a další, vystupuje jako osoba soukromého práva.
Přenesná působnosti je v Ústavě ukotvena v čl. 105 Ústavy, dle kterého lze zákonem výkon státní správy svěřit orgánům obce. Při výkonu přenesené působnosti tak orgány obce vykonávají záležitosti státu, jakožto nositele správy odlišného od obce. Výkon těchto záležitostí má pro obce charakter povinností, které lze uložit jen na základě zákona.107 Podle § 61 odst. 2
104 XXXXXXX, X. in: XXXXXXXX, Xxxxx a kol. Správní právo: obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2016, ISBN 978- 80-7400-624-1. Str. 101.
105 XXXXXXXX, D. a kol. opak. cit. str. 175
106 Čl. 104 odst. 3 Ústavy.
107 XXXXXXXX, D. a kol. opak. cit. str. 154.
zákona o obcích se obec při výkonu přenesené působnosti řídí jen a pouze právními předpisy, usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů.
Z výkladu výše uvedených ustanovení je patrné, že se přenesená působnost nemůže řídit ničím jiným než uvedenými prameny, a tedy ani žádným právním jednáním učiněným v samostatné působnosti. Přičemž smlouvy o územním rozvoji jsou uzavírány zpravidla jen v samostatné působnosti v rámci nevrchnostenského jednání obce. Soukromoprávní smlouvou uzavřenou v samostatné působnosti tedy nelze orgány vykonávající přenesenou působnost zavazovat k součinnosti nebo jim ukládat povinnosti. Druhým důvodem, kvůli kterému není možné zasahovat jednáním obce v samostatné působnosti do výkonu působnosti přenesené, je tzv. systémové riziko podjatosti, kterému se věnuje poslední kapitola této části.
Rozlišení jednání obce v samostatné působnosti a jednání v oblasti působnosti přenesené je další zákonnou mezí, na kterou si obec v rámci sjednávání obsahu smlouvy o územním rozvoji musí dávat pozor a vyvarovat se závazků, které by mohly znamenat ovlivnění orgánů vykonávající státní správu. V souvislosti s touto dvojí působností obce mohou být problematické zejména závazky, které by orgánům obce ukládaly, jakým způsobem mají plnit či neplnit agendu přenesené působnosti. K tomu může dojít například v případě správních řízení, v jehož jednotlivých fázích obec vykonává jak samostatnou, tak přenesenou působnost. Konkrétněji se tomuto riziku věnují následující podkapitoly.
3.2.1. Smlouvy směřující k ne/vydání nebo změně územního plánu
Územní plán, který je upraven v § 43 a násl. StavZ, je koncepčním nástrojem zpřesňujícím a rozvíjejícím cíle územního plánování v souladu s cíly a se zásadami územního rozvoje. Ve veřejnoprávním procesu vydání územního plánu vystupuje obec jak v rámci samostatné působnosti, tak v rámci působnosti přenesené.
V samostatné působnosti zastupitelstvo obce vrchnostensky rozhoduje o pořízení územního plánu, a to buď z vlastního podnětu nebo na návrh vlastníka nemovitosti na území obce, občana obce nebo správního orgánu. Zastupitelstvo obce dále schvaluje návrh zadání územního plánu, v rámci kterého taktéž rozhodne o případném pořízení konceptu územního plánu a o tom, zda po ověření souladu návrhu konečného znění územního plánu s politikou
územního rozvoje, územně plánovací dokumentací vydanou krajem a se stanovisky dotčených orgánů, územní plán vydá, vrátí se svými pokyny pořizovateli k novému projednání, nebo zamítne. Obec je taktéž přizvána pořizovatelem k veřejnému projednání návrhu územního plánu, který je posledním momentem, kdy mohou účastníci, uplatnit své připomínky.108
V přenesené působnosti poté obec, respektive obecní úřad příslušné obce nebo obecní úřad s rozšířenou působností jako úřad územního plánování, plní roli pořizovatele územního plánu. Ten zasílá návrh zadání územního plánu dotčeným orgánům, sousedním obcím a dalším subjektům a na základě jejich připomínek upraví návrh územního plánu a obdobně postupuje i v případě pořízení návrhu územního plánu. Pořizovatel vede i projednání územního plánu s veřejností, které StavZ označuje jako tzv. řízení o územním plánu, jehož výsledky následně vyhodnotí, případné připomínky zapracuje do návrhu územního plánu, vypořádá se s uplatněnými námitkami a návrh následně předloží zastupitelstvu ke schválení.109
Zásadní otázkou, kterou je třeba si položit je, zda lze ve smlouvě o spolupráci se zájemcem ujednat, že zastupitelstvo schválí změnu územního plánu nebo se zaváže územní plán po určitou dobu nezměnit? Přikláním se k tomu, že tento závazek není možné uzavřít, neboť schválení vydání územního plánu obce je vrchnostenským aktem obce. Uzavřením takového závazku by tak soukromoprávní smlouvou došlo k zásahu do vrchnostenského jednání obce jakožto subjektu veřejné moci. Takový závazek by taktéž předem omezoval rozhodování zastupitelstva, a mohl tak být v rozporu se svobodným výkonem mandátu zastupitele ukotveným v § 69 odst. 4 zák. o obcích, dle kterého vykonává člen zastupitelstva svůj mandát obecně a v souladu se svým slibem a není přitom vázán žádnými příkazy.110
V této otázce se lze setkat s názorem, že smlouvou nedochází k zásahu do hlasování zastupitele a že obec je vázána jen případným následkem porušení smlouvy, kterým může být například smluvní pokuta nebo odpovědnost za škodu. A tudíž, že se obec může zavázat k tomu, že v rámci samostatné působnosti učiní vše pro to, aby prošla změna územního plánu a tedy, že rozhodne o schválení pořízení změny územního plánu a schválení změny zadání.111
108 XXXXXXXX, V. a XXXXXXXXX, O. opak. cit. str. 202.
109 XXXXXXXX, V. a XXXXXXXXX, O. opak. cit. str. 224.
000 XXXXXXXXXX, X., XXXXXXX, X. Xxxx a smlouvy s investory: Nezavazujte se ke změně územního plánu. PRO města a obce, City PH Publishing, s.r.o., 2018, roč. 12/2018, str. 63-65.
111 ČERNÝ, P. Obec a Developer: O výhodách a úskalích developerských smluv jsme hovořili s Xxxxxxxx Xxxxxxxxx ze společnosti Xxxxx Xxxx Advokáti. PRO města a obce, City PH Publishing, s.r.o., 2018, roč. 7/2018, str. 65-66.
Tento přístup by ale dle mého názoru zavazoval obec k závazku, o němž by předem věděla, že jeho splnění či nesplnění nemůže ovlivnit, neboť smlouvou nelze zasahovat do rozhodování zastupitele. Stejně jako v případě územního řízení by se obec měla pohybovat jen v oblasti, kde vystupuje jako soukromoprávní subjekt a může činit vše, co není zákonem zakázáno. Problematičnost tohoto typu smluv, lze taktéž spatřovat v tom, že by se jejich uzavřením obec závazala k závazku, o jehož nesplnění by předem věděla, že povede k odpovědnosti za škodu.
3.2.2. Smlouvy zasahující do přenesené působnosti obce v územním řízení
Úpravu územního řízení nalezneme v díle 5 § 84 a násl. StavZ. Již z prvního ustanovení tohoto dílu se pak dozvídáme, že „územní rozhodnutí vydává příslušný stavební úřad na základě územního řízení nebo zjednodušeného územního řízení.“ Vydání územního rozhodnutí je výkonem státní moci, která byla svěřena stavebním úřadům – jde tedy o projev přenesené působnosti. Vzhledem k uspořádání orgánů obce a vzhledem k osobě starosty, jenž je v čele obecního úřadu, může u zájemce vzniknout dojem, že lze z pozice obce ovlivňovat výsledek územního řízení a pokoušet se od obce získat závazek součinnosti na poli přenesené působnosti. Takovýto závazek by byl v jednoznačném rozporu s ustanoveními vymezujícími samostatnou a přenesenou působnost, jež byly uvedeny výše. Pokud by obec přistoupila na požadavek zájemce, kterým by se zavazovala ke kladnému výsledku územního řízení, jednalo by se o neplatnou smlouvu a mohlo by jít i o jednání s trestněprávními důsledky.112
V kapitole popisující závazky uzavírané v rámci smluv o územním rozvoji již bylo naznačeno, že v souvislosti s územním řízením naopak lze připustit závazek, ve kterém se obec zavazuje k určitému typu jednání v situacích, ve kterých vystupuje jako účastník územního řízení. V tomto případě má totiž obec obdobné postavení jako každý další účastník řízení a jedná zde v rámci samostatné působnosti mimo výkon svého vrchnostenské postavení. Obec se tedy může smluvně zavázat k omezení svých práv jako účastníka územního řízení při uplatnění stanoviska a zájemci dát závazek poskytnutí souhlasu, nepodání odvolání nebo zdržení se námitek k posuzovanému záměru.113
000 XXXXXXXXXX, X., XXXXXXXXXX, X. Smlouvy o rozvoji území: Mohou se obce a města dohodnout s investory na uhrazení příspěvku na vybudování a údržbu infrastruktury? Praha: City PH Publishing, s.r.o, 2018.
000 XXXXXXXXXX, X., XXXXXXX, X. Xxxx a smlouvy s investory: Nezavazujte se ke změně územního plánu. PRO města a obce, City PH Publishing, s.r.o., 2018, roč. 12/2018, str. 63-65.
3.3. Systémové riziko podjatosti
Dalším aspektem limitujícím uzavírání smluv o územním rozvoji je tzv. riziko systémové podjatosti úředníků. Tento institut vychází z čl. 36 odst. 1 Listiny, dle kterého se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Dle Ústavního soudu114 se tento požadavek nestrannosti mimo soudy vztahuje i na správní orgány. Nestrannost správních orgánů je pak přímo stanovena v § 7 odst. 1 SprŘ.
K tomuto tématu je nutné uvést, že v nedávné době došlo k novele legislativního rámce zajištujícího požadavek nestrannosti. Změny doznalo ustanovení § 14 SprŘ, do kterého byl zákonem č. 176/2018 Sb.,115 vložen § 14 odst. 2 SprŘ, který s účinností od 1. 11. 2018 konstruuje procesní fikci, stanovující, že úřední osoba není vyloučena, pokud by pochybnost o její nepodjatosti byla založena pouze z důvodu jejího služebního nebo pracovněprávního poměru. Oproti předchozí úpravě tedy došlo k výrazné změně přístupu.116
Důvodová zpráva117 k této novele uvádí, že cílem novely je reagovat na dosavadní judikaturu a zamezit velkému počtu případů námitek na systémovou podjatost všech úředních osob, což by mělo vést k efektivnějšímu a rychlejšímu rozhodování správních orgánů. Dosavadní judikaturou důvodová zpráva míní zejména zásadní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z roku 2012. V něm soud konstatoval, že ačkoliv úřednický aparát obce jako samosprávného územního celku není a priori vyloučen z rozhodování z důvodu podjatosti, je třeba vždy zkoumat konkrétní okolnosti dané věci, které by mohly značit překročení míry rizika systémové podjatosti, jež se s ohledem na existující zaměstnanecký vztah může objevit. Soud taktéž naformuloval tři základní kriteria, jejichž naplněním dojde k překročení míry systémového rizika podjatosti. Těmito kritérii je zaměstnanecký poměr k subjektu veřejné správy, zájem subjektu veřejné správy na výsledku řízení a další skutečnosti, které mohou
114 Usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 6. 2009 sp. zn. II. ÚS 1062/08.
115 Zákon č. 176/2018 Sb., kterým se mění zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
117 Vláda: Důvodová zpráva k zákonu č. 176/2018 Sb., kterým se mění zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, č. 176/2018 Dz.
ovlivnit postoj úředních osob k věci jinými než zákonnými prostředky (například jevy
v politické nebo mediální sféře, zájem vlivných osob nebo kontroverzní povaha věci).118
Důvodová zpráva pracuje s premisou, že odstraněním jedné z soudem naformulovaných podmínek (služební, pracovněprávní nebo jiný obdobný vztah ke státu), dojde k vyloučení možnosti překročení kritické míry systémové podjatosti. Zůstává nicméně otázkou, jak tato změna ovlivní rozhodování soudů a zdali úprava znění § 14 odst. 2 SprŘ znamená vyloučení veškeré dosavadní judikatury, jak naznačuje výklad důvodové zprávy, či nikoliv. Lze se setkat s právními názory, které praví, že novelou daného ustanovení nedošlo k vyřešení systémového rizika podjatosti v oblasti veřejné správy, neboť pouhé odstranění možnosti řešit systémovou podjatost ve správních řízeních neznamená odstranění samotného problému a že konečné slovo budou zřejmě v otázce hodnocení míry systémového rizika podjatosti mít až soudy ve správním soudnictví.119
Vzhledem k tomu, že je tématika systémového rizika podjatosti se smlouvami o územním rozvoji spjata, představí tato práce níže základní shrnutí dosavadních poznatků o této problematice a taktéž některá relevantní rohodnutí soudů. Je třeba brát v potaz, že v součastnosti není jisté, jak se k těmto otázkám budou soudy v budoucnu stavět a na následující text je tedy třeba pohlížet zejména jako na popis přístupu před novelou z roku 2018.
Základní otázou je, co si pod pojmem systémového rizika podjatosti představit. Obecně řečeno jde o stav, kdy existují důvodné pochybnosti o nestrannosti rozhodování oprávněných úředních osob v důsledku jejich zaměstnaneckého nebo služebního poměru k subjektu veřejné správy. K tomuto je ještě třeba dodat, že lze rozlišit podjatost subjektivní a podjatost objektivní. O subjektivní podjatosti lze hovořit v případě, že se k dané úřední osobě přímo vztahují důvody zakládající podjatost. Například pokud rozhoduje o žádosti osoby, s níž je v přátelském nebo příbuzenském poměru, nebo dovedeno ad absurdum, pokud by rozhodovala o své vlastní žádosti. Objektivní podjatost oproti tomu vychází z objektivních skutečností zakládající pochyby o nestrannosti. V případě objektivní podjatosti úřední osoba nemá soukromý zájem na výsledku řízení, vnější okolnosti na ní ale vyvíjí vliv takovým způsobem, který omezuje její schopnost nestranného rozhodování. Situace kdy v důsledku zaměstnaneckého poměru
118 rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, č.j.: 1 As 89/2010-119.
k subjektu veřejné správy, který má k projednávané věci vztah, vznikne riziko možného ovlivnění postoje úředních osob k věci, bylo před účinností novely označováno jako systémové riziko podjatosti.120
Jednou z podmínek překročení kritické míry systémového rizika podjatosti byl dle Nejvyššího správního soudu zájem subjektu veřejné správy na výsledku řízení. Tento zájem mohl být veřejnosti prezentován mimo jiné i uzavřením smlouvy o územním rozvoji. Z těchto dohod dle soudů vyplývá postoj obce k danému záměru, který je daným subjektem proklamovaný ještě před samotným posouzením dílčích otázek příslušnými orgány. Z tohoto důvodu shledal systémovou podjatost například Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
2. 6. 2015, č. j. 7 As 57/2015, který rozhodoval o kasační stížnosti ve věci stavebního povolení na stavbu závodu na využití komunálního odpadu, v jejíž souvislosti byla uzavřena dohoda o spolupráci mezi krajem a zájemcem.
Obdobně rozhodoval například i Krajský soud v Plzni. Ten posuzoval námitky podjatosti úředních osob Magistrátu města Plzně a Krajského úřadu Plzeňského kraje, které rozhodovaly o záměru stavby spalovny odpadů. Důvodem pro vyslovení podjatosti, jejíž existenci nakonec potvrdil i Nejvyšší správní soud, bylo uzavření „dohody o partnerství a spolupráci na integrovaném systému nakládání s komunálními odpady v Plzeňském kraji“.121
I přes současnou nejistotu ohledně soudního přístupu k otázce systémového rizika podjatosti, je toto téma z hlediska smluv o územním rozvoji podstatné. Existence smlouvy o územním rozvoji v minulosti mohla být důvodem pro přezkum a následné vyslovení podjatosti soudem. Bude zajímavé sledovat, jak do budoucna ovlivní novela SprŘ rozhodování soudů a zdali bude dále docházet k posuzování tří kriterií nutných k naplnění kritické míry systémového rizika podjatosti, jako tomu bylo doposud.
120 Metodická pomůcka k § 14 zákona č. 500/2004 Sb., Správní řád: Systémová podjatost. [online]. [cit. 2019-25-03]. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxx-xxx-xxxxxxxxx-xxxxxxx-xx-xxxxxxxxx-xxxx-xxxxxxxxx-xxxxxxx-xx-xxxxxxxxx- radu.aspx
121 Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 2. 2. 2015, 30 A 58/2013 – 187.
4. Příklady z praxe
Z hlediska smluv o územním rozvoji lze považovat za stěžejní případ, kerý se odehrál
v obci Černolice a o kterém bylo hojně referováno v médiích.122
Tato kauza se týká rozporů souvisejících s přípravou územního plánu obce Černolice. Její počátky lze pozorovat od roku 1995, kdy došlo vypsání výběrového řízení na zpracovatele územního plánu sídelního útvaru Černolice. V následujích letech byla zpracována urbanistická studie a zadání územního plánu a 26. 4. 2007 došlo ke schválení pořizovatele územního plánu ze strany zastupitelstva obce.123
Dne 3. 5. 2007 byla uzavřena obdoba smluv o spolupráci se zájemci o výstavbu, v tomto případě pojmenovaná jako „sponzorská smlouva“ mezi obcí Černolice a spol. XXXXXXXXXXX INVESTMEST a.s. (sponzor). Sponzor na základě této smlouvy poskytl obci
„sponzorský dar“ ve výši 10.000.000 Kč za účelem vybudování kanalizačního řádu. Pojmenování „sponzorský dar“ v tomto případě označuje účelově vázaný příspěvek, jehož podmínkou bylo jeho využití na vybudování kanalizačního řádu, a to do roku 2009. Obec se v této smlouvě zavázala v čl. 3 odst. 1 sponzorské smlouvy zařadit konkrétně vymezené pozemky do připravovaného územního plánu jako pozemky stavební (za účelem stavby rodinných domů) a rozhodnout o vynětí těchto pozemků ze stavební uzávěry. Tímto postupem by došlo výraznému finančnímu zhodnocení těchto pozemků. V čl. 3 odst. 2 sponzorské smlouvy se obec dále zavázala vydat souhlas s vydáním územního a stavebního rozhodnutí pro stavbu rodinných domů na předmětných zastavitelných plochách a neklást projektu žádné překážky. V případě porušení tohoto závazku toto ustanovení stanovovalo oprávnění sponzora od smlouvy odstoupit a požadovatOde navrácení poskytnutého „sponzorského daru“. Uvedená částka tedy byla podmíněna plněním ze strany obce Černolice.
122 Například několikadílný seriál na serveru česká pozice: Jak se u nás v macelově mění pole ve stavbení parcely. [online].[cit.
/tema.aspx?c=A141105_185543_pozice-tema_lube.
123 Usnesení zastupitelstva obce Černolice, ze dne 26. 4. 2007.
Usnesením zastupitelstva obce Černolice ze dne 22. 10. 2008 došlo ke schválení zadání územního plánu.124 Od tohoto momentu pořízení územního plánu provázely neshody ohledně dopadů na životní prostředí125 a rozsahu výstavby. Dne 1. 10. 2012 Došlo k veřejnému projednání návrhu územního plánu a v prosinci téhož roku byla obecnímu úřadu Černolice doručena petice za konání místního referenda o územním plánu. Následně na to došlo dne
19. 12. 2012 ke schválení územního plánu.126 Proti schválení územního plánu byla podána žaloba, která se domáhala vyhlášení místního referenda a taktéž určení nezákonnosti usnesení zastupitelstva obce Černolice, kterým byl schválen územní plán. Tyto dva body byly usnesením Krajského soudu v Praze127 rozděleny k samostatnému projednání, a následně Krajským soudem v samostatných řízeních zamítnuty128. Třetím sporem v této věci byla žaloba několika občanů obce Černolice ze dne 20. 2. 2013 na zrušení opatření obecné povahy. Ta byla částečně úspěšná, když Krajský soud v Praze svým rozhodnutím129 zrušil opatření obecné povahy v části grafického a textového vymezení zastavitelných ploch. Toto rozhodnutí mělo za následek vznik povinnosti snížit rozestavěnost pozemků, včetně těch, které upravovala sponzorská smlouva. Toto rozhodnutí bylo následně potvrzeno i Nejvyšším správním soudem. Ke schválení změny územního plánu130 reflektující výše uvedené soudní rozhodnutí došlo dne 23. 2. 2017. Územní plán tak ve své finální formě neobsahuje pozemky vymezené ve sponzorské smlouvě. Ačkoliv je z veřejně dostupných zdrojů patrné, že společnost ALTSTAEDTER INVESTMEST a.s. trvá na závazků sjednaném ve smlouvě, není jasné, zdali v této věci byly učiněny některé právní kroky.
Zásadní otázkou vyplývající z této kauzy je, zdali závazek obce zařadit konkrétně vymezené pozemky do územního plánu jako pozemky stavební, lze považovat za platný či nikoliv. V této práci již byla vyjádřena pochybnost nad platností závazků zasahujících do působnosti obce týkající se schvalování územního plánu. K této otázce se v průběhu výše popsaných událostí, na základě žádosti o posouzení smlouvy uzavřené obcí Černolice, vyjádřilo
124 Usnesení č. 1 -19/2008/ZO ze dne 22. 10. 2008
125 Stanovisko odboru životního prostředí Městského úřadu Černošice č.j.: ŽP/meuc – 034781/2009/Sob, ze dne 12. 8. 2009.
126 Oznámení o vydání opatření obecné povahy č. 1/2012/OOP, kterým je územní plán Černolic, ze dne 20. 12. 2012, č.j.:
944/2012 OÚ.
127 Usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2013,
128 sp. zn.: 50 A 1/ 2013 – 83, Usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2013, sp. zn.: 50 A 1/ 2013, Usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2013, sp. zn.: Ars 1/2013-8, rozsudek Krajského soudu v Praze.
129 Rozhodnutí Krajského soudu v Praze ze dne 7. 5. 2013, sp. zn.: 50 A 7/2013-130.
130 Opatření obecné povahy - Změna č. 1 územního plánu Černolic, 02/2017.
ve stanovisku taktéž ministerstvo vnitra (dále jen „MV“).131 V tomto stanovisku se MV vyslovilo kladně k možnosti existence smluv o spolupráci se zájemcem o výstavbu (v tomto případě jako „sponzorská smlouva“), přičemž konstatovalo, že uzavřením těchto smluv obecně nedochází k rozporu se zákonem. MV ve svém stanovisku uvedlo, že se nejedná o darovací smlouvu ve smyslu OZ1964 a že je třeba tuto smlouvu posoudit jako smlouvu inominátní. Taktéž připustilo oprávnění zastupitelstva takovouto smlouvu uzavřít. Jako problematický naopak MV vyhodnotilo celý čl. 3 sponzorské smlouvy. K čl. 3 odst. 1 sponzorské smlouvy MV uvedlo, že se obec de facto zvazuje k tomu, jakým způsobem bude vykonávat veřejnou správu a zříká se plnění svého zákonného úkolu vyjádřeného v § 2 odst. 2 ZoObcích ve prospěch smluvního závazku. V případě čl. 3 odst. 2 (závazek obce vydat sponzorovi souhlas s vydáním územního a stavebního rozhodnutí pro stavbu rodinných domů na předmětných pozemcích a neklást projektu žádné překážky) pak MV připustilo, že tento závazek je teoreticky možný, ale až v závěrečných fázích obou procesů, ve kterých je již posuzován konkrétní plán. V počáteční fázi obec nemůže předjímat stanoviska občanů obce a příslušných orgánů, která se mohou objevit až na konci celého řízení.
Kauza Černolice byla do této práce zařazena jako ukázka toho, jakým způsobem se může stát splnění problematicky naformulovaného závazku nemožné, a to i přes veškerou vůli obce danou změnu prosadit. Zároveň tento případ podporuje názor o nemožnosti uzavření závazků zavazujících obec schválit vydání nebo změnu územního plánu. Zajímavým aspektem je i popisované stanovisko MV, které připustilo existenci smluv zavazujících obec v postavení účastníka řízení k součinnosti v procesu vydání územního plánu. Tato možnost je pak limitována fází, ve které se celý proces nachází, kdy se dle MV nelze zavázat k vydání kladných stanovisek (byť v postavení účastníka správního řízení) již v samotném počátku celého procesu, kdy nelze předjímat uplatněná stanoviska a námitky dalších subjektů.
4.2. Zásady finanční spoluúčasti investorů – městská část Praha 7
Cestou vytvoření obecných zásad, podle kterých se řídí přístup k zajemcům zvolila městská část Praha 7. Dokument „Zásady finanční spoluúčasti investora na rozvoji městské části Praha 7“ byl schválen rozhodnutím zastupitelstva č. 0039/18 - Z, ze dne 16. 4. 2018 (dále
131 stanovisko Ministerstva vnitra ze dne 24. 4. 2013, č.j.: Č. j. MV- 47750-2/ODK-2013.
xxx „Zásady“). Oproti obci mají městské části omezené možnosti ovlivnění změn územního plánu. Vzhledem k charakteru městské části jakožto ucelené zástavby není zásadním tématem nedostatečná kapacita veřejné technické a dopravní infrastruktury, ale spíše potřeba navyšování množství staveb občanského vybavení. Potřebu finanční spoluúčasti zájemce na nákladech souvisejících s výstavbou Zásady podkládají existencí demografické studie z června 2016 zpracovanou společností VÝZKUMY SOUKUP132. Tato studie předpokládá zvýšený nárůst počtu obyvatel Prahy 7 a taktéž změnu struktury obyvatelstva. Studie dále prokazuje nutnost navyšování počtů míst ve školách a školkách. Prostřednictvím této studie tak zásady poukazují na nutnost spoluúčasti zájemce z důvodů zvýšených nákladů vyplývajících z přilivu nových obyvatel a (mimo jiné) nutností městské částí zajistit umístění jejich dětí do škol a školek.
Specifikem těchto zásad je vázanost výše finanční spoluúčasti na nově vzniklé hrubé podlažní plochy, jejichž definici nalezneme v § 2 odst. g) nařízení č. 10/2016 Sb., kterým se stanovují obecné požadavky na využívání území a technické požadavky na stavby v hlavním městě Praze.133 Investor134 tedy přispívá částkou, která je ekvivalentem součinu metrů čtverečních nově vzniklé plochy a částky 500 Kč. Samotné zásady v bodě IV. Odst. 5 konstatují, že rozhodnutí o poskytnutí příspěvku nemá žádný vliv na vyjádření městské části jakožto účastníka územního řízení dle StavZ.
Součástí schválených zásad je taktéž vzorová smlouva o spolupráci, která je se zájemcem po sérii osobních schůzek uzavírána. Ze strany městské části je zájemci nabízena zejména veškerá zákonem povolená součinnost. V rámci jednotlivých jednání se zájemcem pak často dochází k modifikaci znění smlouvy a jejich jednotlivých ustanovení. Dle vzorové smlouvy má dojít k úhradě finančního příspěvku jednorázově do tří měsíců od podpisu smlouvy. V návaznosti na jednotlivá jednání nicméně často dochází k úpravám tohoto ustanovení, přičemž častým řešením je rozdělení finančního příspěvku na dvě části splatné k momentu vydání územního rozhodnutí a momentu kolaudace.135
132 Demografická Studie je součástí usnesení zastupitelstva městské části Praha 7 č. 0039/18-Z, ze dne 16. 4. 2018.
133 § 2 odst. g) nařízení č. 10/2016 Sb., kterým se stanovují obecné požadavky na využívání území a technické požadavky na stavby v hlavním městě Praze: „součet ploch vymezených vnějším obrysem konstrukcí jednotlivých podlaží budovy kromě otevřených a částečně otevřených částí (balkony, lodžie, průchody, střešní terasy apod.)“
134 Zásady namísto pojmenování „zájemce“ užívají „investor“.
135 Viz např. smlouva o spolupráci schválená usnesením RMČ ze dne 24. 4. 2018 č. 0325/18- nebo usnesením ze dne 6. 11.
2018 č. 0786/18 – R.
Je třeba zdůraznit, že uzavření smlouvy o spolupráci dle těchto zásad je postaveno na bázi dobrovolnosti. Tyto zásady nejsou právně závazné a jsou tak spíše politickou deklarací snahy městské části o zajištění spoluúčasti zájemce a rovného přístupu k zájemcům o realizaci záměru na území městské části. Jejich charakter je doporučující, přičemž za odmítnutí uzavření smlouvy zásady nestanovují sankci. Zájemce je motivován zejména závazkem určité vstřícnosti v rovině konzultací a součinnosti městské části Praha 7. V případě větších zájemců lze taktéž hovořit o snaze o zachování dobrých vztahů s představiteli městské části z důvodu vícero stavebních záměrů na jejím území. V momentě kdy zájemce poskytnutí příspěvku odmítne, městská část nemá právní prostředky k jeho vynucení.
Tyto zásady ilustrují možnost obcí zajistit na politické úrovni příspěvek od zájemců za účelem jejich spoluúčasti na nákladech vzniklých výstavbou. Z tohoto případu je patrné, že i bez právních nástrojů je možné při volbě správného způsobu komunikace se zájemci a stanovením předem známých podmínek od zájemců získat finanční prostředky k zajištění rozvoje obce. Hlavní motivace zájemce je v tomto případě mimoprávní a často tak činí ve snaze o zachování dobrých vztahů, možnosti předjednání projektu, zjištění potřebných záležitostí v neformální rovině a v souhrnu i urychlení procesu.
Dalším klíčovým rozhodnutím soudů ve věci smluv o územním rozvoji je spor obce Kolová a zájemců. Ti uzavřeli smlouvu o finančním příspěvku ze dne 16. 10. 2007, dle které se investor zavázal poskytnout obci finanční příspěvek na vybudování infrastruktury v celkové výši 1.300.000 Kč s příslušenstvím. Existenci závazku následně investor potvrdil v dodatku ze dne 12. 11. 2007. Výše částky odpovídá závazku zájemce poskytnout obci příspěvek
250.000 Kč za každý z pěti jim vlastněných pozemků na území obce Kolová a smluvní pokuty
50.000 Kč, z titulu výše uvedeného dodatku, kterou se investor zavázal uhradit vzhledem k prodlení s platbou částky. Obec se v této smlouvě zavázala ke kladnému vyjádření v územním řízení o umístění zmíněných staveb. Po uzavření této smlouvy a následných dodatků stanovujících termín splatnosti příspěvku, došlo v průběhu výstavby k jednání ohledně způsobu odvodnění pozemků. Obec v této otázce navrhla pomalejší formu odvodnění, což mělo za následek zpoždění vydání územního rozhodnutí. Investor následně smluvenou částku nesplatil a došlo k soudnímu přezkumu smlouvy.
Okresní soud v Karlových varech136 platnost smlouvy potvrdil a shledal, že smlouva nebyla uzavřena v tísni, za nápadně nevýhodných podmínek ani se nepříčí dobrým mravům. Taktéž uvedl, že investor dluh nesplnil a k předmětnému závazku se zavázal dobrovolně. Soud v tomto rozhodnutí nepřisvědčil zájemci, který tvrdil že jde o smlouvu darovací. To soud vyvrátil s ohledem na skutečnost, že se obec zavázala k protiplnění spočívajícím ve vydání kladného vyjádření k územnímu řízení.
Odvolací soud následně změnil rozhodnutí soudu prvního stupně a dospěl k závěru, že smlouva o finančním příspěvku je v rozporu – respektive že obchází § 8 odst. 5 zák. č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích. Dle tohoto ustanovení musí vlastník vodovodu nebo kanalizace umožnit jejich připojení, pokud to umožňují jejich kapacitní a technické možnosti. Zároveň toto připojení nesmí být podmiňováno finančním nebo jiným plněním. Pokud by realizace přípojky na vodovod nebo kanalizace vyžadovala další náklady, budou hrazeny ze strany osoby, které je umožněno připojení. V tomto případě se ale o další náklady nejednalo. Soud dále uvedl, že obdobného plnění lze dosáhnout postupem dle § 1 písm. i) zák. č. 565/1990 Sb., O místních poplatcích, výběrem poplatku za zhodnocení stavebního pozemku a že smlouva o finančním příspěvku taktéž obchází i tuto zákonnou úpravu. Dle tohoto zákona je možné vybírat poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na vodovod nebo kanalizaci vybudovanou ze strany obce. 137
Obec proti rozsudku odvolacího soudu podala dovolaní a případ posuzoval Nejvyšší soud České republiky.138 Ten konstatoval, že dle § 8 zákona o vodovodech a kanalizacích nesmí být možnost připojení na vodovod nebo kanalizaci podmiňována vyžadováním poplatků nebo jiných finanční plnění. K tomu zároveň uvedl, že nelze ztotožňovat či zaměňovat příspěvek na vybudování inženýrských sítí s poplatkem za napojení na vodovodu nebo kanalizace a přisvědčil výkladu soudu prvního stupně, který daný závazek vyhodnotil jako příspěvek na vybudování infrastruktury nikoli jako platbu nebo poplatek. Dle názoru Nejvyššího soudu v tomto případě nešlo o poplatek za napojení, neboť účelem smluvně sjednaného závazku nebylo podmínit napojení konkrétní stavby na infrastrukturu, nýbrž získat od zájemce příspěvek na vybudování infrastruktury. Na tomto dle soudu nic nemohla změnit
136 Rozsudek Okresního soudu v Karlových Varech ze dne 16. března 2011 č. j. 16 C 459/2009-245.
137 rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 16. května 2013, č. j. 10 Co 170/2011-387.
138 Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky ze dne 28. 2. 2013, č. 33 Cdo 3225/2011.
ani skutečnosti, že jde o příspěvek na již vybudovanou infrastrukturu a nejde o účelově vázané plnění na chystanou stavbu infrastruktury. Nejvyšší soud taktéž zpochybnil tvrzení zájemce týkající se obcházení zákona o místních poplatcích. Soud zde uvedl, že je třeba rozlišovat vystupování obce jako nositele veřejné moci, ve kterém může v zákonem výslovně stanovených případech vlastní obecně závaznou vyhláškou autoritativně ukládat třetím subjektům povinnosti, a soukromoprávní postavení obce, v němž má s ostatními účastníky rovné postavení a může činit vše, co není zákonem zakázáno. V soukromoprávním postavení si obec dle soudu může svá práva a povinnosti upravit odchylně od zákona (pokud to výslovně nezakazuje nebo z jeho povahy nevyplývá), přičemž zákon o místních poplatcích ani jiný zákon tento typ dohody nevylučují. K tomuto soud dále podotkl, že uvedené ustanovení zákona o místních poplatcích hovoří pouze o možnosti připojení kanalizačních a vodovodních přípojek, nikoliv o dalších inženýrských sítích. Dovolací soud tedy potvrdil platnost smlouvy o finančním příspěvku na vybudování inženýrských sítí.
Přínosem poznatků z této kauzy, je zejména stanovení hranice mezi příspěvkem na vybudování infrastruktury a místními poplatky a také vysvětlení toho za jakých okolností se jedná o zpoplatnění připojení na vodovod a kanalizaci. Soud zde potvrdil, že pokud to není v rozporu se zákonem je zcela na vůli obce, jaký sjedná se zájemcem závazek, přičemž nehraje roli ani pokud obdobnou možnost obci nabízí i zákon o místních poplatcích. Z hlediska právní jistoty subjektů, které by v budoucnu uzavíraly smlouvu, jejímž předmětem by byl příspěvek na infrastrukturu v souvislosti s umožněním napojení na vodovod či kanalizaci, je podstatný i právní názor soudu v této věci. Obecně lze uvést, že je třeba vždy v rámci smluvních ujednání srozumitelně formulovat, co je účelem smlouvy a jaké závazky a protiplnění strany sjednávají. Ve smlouvě by mělo být vždy jasně deklarováno za co je dané finanční plnění poskytnuto.
4.4. Referendum v Dobřejovicích
Jedním z aspektů smluv o územním rozvoji, který byl v této práci doposud opomíjen, je možnosti občanů vyjádřit se k otázkám týkajícím se územního plánu v místním referendu. K tomu došlo právě v případě obce Dobřejovice, který byl podobně jako kauza Černolice hojně
zmiňován v médiích.139 Tento případ doposud nebyl ukončen, nicméně i jeho dosavadní průběh přináší cenné poznatky z hlediska popisovaného tématu.
Obec Dobřejovice uzavřela s invesorem smlouvu o spolupráci ze dne 20. 2. 2017. V této smlouvě se v čl. 2. 1. obec zavázala, že bude v rámci právních předpisů a svých dostupných možností spolupracovat na zapracování záměru stavby betonárky do územního plánu obce, aby došlo ke změně funkčního využití pozemku ve vlastnictví zájemce. Smlouva dále obsahovala ustanovení 2.2, dle kterého obec nenese odpovědnost, pokud výsledek procesu změny územního plánu a dalších správních řízení bude nepříznivý, např. z důvodu nesplnění požadavků platných právních předpisů, či dotčených orgánů státní správy, přičemž tento výčet je uvedený v závorkách na samém závěru ustanovení a lze ho tak považovat za demonstrativní vymezení. Investor obci dle smlouvy o spolupráci poskytl finanční plnění sestávající z jednorázového příspěvku a opakovaného ročního plnění. Investor taktéž dle smlouvy převzal náklady obce související s přípravou změny územního plánu. K tomuto závazku obec přistoupila za stavu, kdy se řídila schváleným územním plánem140. Pro naplnění smluvních závazků tedy byla nutná jeho změna.
Záměr výstavby betonárky se u občanů obce setkal se silným nesouhlasem. Jejich nátlak následně vyvrcholil prosazením místního referenda, které bylo vyhlášeno usnesením zastupitelstva č. 2017/34/14 ze dne 21. 9. 2017. Otázka, o které občané v tomto referendu rozhodovali, zněla: „souhlasíte s tím, aby obec Dobřejovice bezodkladně podnikla veškeré kroky v samostatné působnosti, aby nemohlo dojít k výstavbě betonárny v katastrálním území obce Dobřejovice?“ V referendu konaném dne 20. A 21. října 2017 se z celkového počtu hlasujících 467 vyslovila v nespropěch změny stavby betonárky 334 občanů Dobřejovic.
Obec se tím dostala do rozporné situace, kdy by na jedné straně měla respektovat výsledek referenda a přání občanů obce a na straně druhé ctít smluvní závazek. V reakci na výsledek referenda se obec vydala cestou zpochybnění jeho platnosti. Kromě nátlaku občanů na zastupitele a nedodržení formálních podmínek taktéž namítala samotné znění otázky, kterou označila jako sugestivní. O vyslovení neplatnosti v místním referendu obce Dobřejovice
139 Referendum o betonárce v Dobřejovích podle soudu platí [online].[cit. 2019-21-03]. Dostupné z: xxxxx://xxxxxxxxx.xx/xxx/xxxxxxxxxx-x-xxxxxxxxx-x-xxxxxxxxxxxxx-xxxxx-xxxxx-xxxxx nebo lidé v referendu zablokovali stavbu betonárky, obci hrozí žaloba. [online].[cit. 2019-21-03]. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxxxxxxx- dobrejovice-hrozi-zaloba-referendum.A171021_182301_praha-zpravy_klu.
140 Územní plán Dobřejovic, vydaný jako Opatření obecné povahy č. 1/2010 ze dne 8. 12. 2010.
rozhodoval Krajský soud v Praze. V rámci tohoto rozhodnutí jsou přehledně shrnuty skutkové okolnosti případu obce Dobřejovic. Výsledkem tohoto řízení bylo usnesení, ve kterém soud návrh na vyslovení neplatnosti zamítl.141
Investor obci dle informací na internetových stránkách obce zaslal písemnou výzvu, ve které obec mimo jiné upozorňuje, že je připraven požadovat náhradu škody ve výši několika milionů korun z titulu vynaložených nákladů na přípravu záměru.142 Od tohoto momentu nejsou z veřejně dostupných zdrojů patrné žádné další informace o postupu v této věci. K soudnímu přezkumu doposud nedošlo, stejně tak prozatím nedošlo ani ke schválení změny územního plánu. Soudní rozhodnutí nelze předjímat, nicméně v této práci vyjádřený názor by konvenoval spíše s určením neplatnosti závazku zasadit se o změnu územního plánu. Je taktéž otázkou, jak by vypadal případný výrok soudu, který by platnost závazku potvrzoval, neboť o schválení změny územního plánu rozhodují zastupitelé, jimž v rámci svobodného výkonu jejich mandátu nelze přikazovat, jak mají hlasovat, a to ani soudním rozhodnutím.
V této práci již byla naznačena rizika týkající se závazků obce zasadit se o přijetí územního plánu nebo změny stávajícího. Výše popsaná kauza obce Dobřejovice byla zařazena jako ilustrace dalšího aspektu, který činí závazek obce týkající se změn územního plánu problematickým. Mimo nová stanoviska a skutečnosti, které v souvislosti se závazkem obce zasadit se o změnu územního plánu mohou vyvstat a obec tak dostat do rozporu s veřejným zájmem, je zde další nepředvídatelná skutečnost, kterou je možnost vyvolání místního referenda. Do budoucna bude zajímavé sledovat, jak se soudy k této otázce postaví.
141 Usnesení Krajského soudu v Praze, ze dne 27. 11. 2017, č.j.: 43 A 2/2017–34.
Závěr
Tato práce si kladla za cíl čtenáři poskytnout komplexní náhled na institut smluv o územním rozvoji. Vzhledem ke specifické povaze těchto smluv bylo v rámci popisu jednotlivých aspektů opakovaně nutné zabývat se souvisejícími právními otázkami. V úvodní části práce představila subjekty uzavírající smlouvy o územním rozvoji a stručně nastínila úkoly a různá postavení obce. V jedné z kapitol se taktéž věnovala důvodům, ze kterých tyto subjekty do vztahů upravených ve smlouvách o územním rozvoji vstupují. Podstatným poznatkem z této části práce je dle mého názoru především nastínění základní problematiky, kterou je zvýšená zátěž na obce v souvislosti s realizací stavebních záměrů na jejich území a s tím souvisejícím zvyšováním počtu obyvatel obce.
Rozsáhlou část práce dále představuje analýza institutu smluv dle StavZ, které se sice v českém právním prostředí vyskytují řadu let, ale i přes to se s nimi lze setkat spíše výjimečně. Důvody jejich nízkého výskytu spatřuji dílem v neznalosti tohoto institutu a dílem v jejich omezeném využití limitovaném buď možností jejich uzavření jen ve spojitosti s regulačním plánem na žádost, nebo omezeným okruhem závazků, ke kterému lze jednotlivé aktéry zavázat. O tom, že v ČR chybí promyšlenější právní úprava těchto smluv, svědčí i velké množství závazků, které jsou v této práci obecně nazývány jako smlouvy o spolupráci se zájemci (investory) o výstavbu a které právními předpisy nejsou předjímány. Jejich uzavírání dokazuje zejména potřebu obcí finančně zájemce zavázat ke kompenzaci následků realizace jeho záměru. Nedostatek finančních prostředků v rozpočtech obcí a výstavba na jejich území, ze které v konečném důsledku profituje zájemce, aniž by se finančně spolupodílel na výstavbě veřejné infrastruktury, může do budoucna představovat pro obce velký problém.
Dalším aspektem uzavírání vlastních obdob smluv o územním rozvoji obcemi, které se mnoha případech vyznačují určitou mírou „improvizace“ - zejména u obcí, které nedisponují dostatečným právním aparátem, je překračování zákonných mezí. Tyto okolnosti práce shrnuje v posledních dvou částech, kde byly představeny sporné závazky a některé případy v praxe. Ačkoliv platí zásada „neznalost neomlouvá“ v mnoha případech na tom, jaký závazek ještě lze uzavřít a jaký nikoliv nepanuje shoda ani v právních kruzích. Pro obce je pak velmi obtížné se v těchto mezích pohybovat, zvlášť za situace, kde proti nim stojí developer připravený maximalizovat za každou cenu ziskovost svého záměru.
Nabízí se tedy otázka, jak tuto situaci zlepšit a jaké kroky je k tomu nutné učinit. V této práci bylo v rámci jednotlivých kapitol představeno několik úvah de lege ferenda, které si nyní dovolím shrnout. Prvním okruhem, ve kterém spatřuji prostor pro změny, je rozšíření možnosti uzavírání plánovací smlouvy i mimo vydání regulačního plánu na žádost. Navazujícím krokem by pak bylo jasné právní vymezení toho, do jaké míry je přípustné vyžadovat po zájemci jeho spoluúčast na rozvoji veřejného občanského vybavení. Tohoto by bylo možné docílit například nadefinováním systému koeficientů, dle kterých dojde k určení míry spoluúčasti. Podstatné je z mého pohledu především stanovení předem známých pravidel a podmínek, díky kterým by celý proces byl nejen transparentnější ale i předvídatelnější a poskytoval by větší právní jistotu. Právě transparentnost a předvídatelnost považuji za esenciální složku případných změn. Předpokladem pro řádné plnění úkolů obce je správa jejich záležitostí ve veřejném zájmu. Aby tento zájem mohl být naplněn, je třeba i zapojení občana, který by neměl nabýt dojmu, že dochází k utajenému dojednávání podmínek.
Druhým okruhem je teoretická možnost legislativního ukotvení smluv o spolupráci se zájemci. Otázkou je, zda je zde poptávka po takovém řešení a jestli současný stav není pro strany vyhovující. Tato práce poměrně jasně demonstruje, že smlouvy se zájemci jsou v různých obdobách obcemi využívány. Pokud by nutnost jejich ukotvení byla shledána, mohlo by jít například o přijetí nového smluvního typu a současně stanovení jasných pravidel toho, jaké závazky si obec a zájemce mohou sjednat. Obdobně jako v případě návrhů rozšíření smluv dle StavZ by opět bylo nutné i definovat odpovídající protiplnění dle charakteru stavebního záměru. Zásadním tématem by pak bylo i ukotvení pozice obce, respektive vymezení závazků, které může zájemci v rámci smluvního vztahu nabídnout. Nelze předpokládat, že by se zájemci o výstavbu dobrovolně zavazovali k plnění jen z důvodu jejich společenské odpovědnosti vůči obyvatelům obce. Je tedy nutné jasně vymezit, jaká je pozice obce a co může být jejím přínosem ve vztahu k realizaci stavebního záměru.
S výše uvedeným jasným vymezením možných závazků obce souvisí i téma, kterému se věnovala třetí část této práce. Tuto část práce považuji z hlediska popisovaného tématu za nejpřínosnější. Nejprve se věnovala rozlišení postavení obce jako vrchnostensky rozhodujícího subjektu veřejné moci a jako osoby práva soukromého. Následně vymezila postavení obce z hlediska působnosti, kterou vykonává, a odlišila tak samostatnou a přenesenou působnost. Třetí zákonnou mezí byl popis tzv. systémového rizika podjatosti, kde bylo zároveň nutné reflektovat i nedávné legislativní změny. Zásadním poznatkem vyplývajícím z této části práce
je dle mého názoru nemožnost uzavření smlouvy, ve které by se obec zavazovala k vydání, nevydání nebo změně územního plánu. Tento závěr pak v práci odůvodňuji zásahem takového typu závazku do vrchnostenského rozhodování obce jako subjektu veřejné moci. Tímto závazkem by docházelo k ovlivnění výkonu veřejné správy soukromoprávní smlouvou. Zároveň považuji za nežádoucí i závazek obce k plnění, jehož uskutečnění z její strany nelze zaručit. Dílčím poznatkem vyplývajícím z této části práce je i důležitost správné formulace konkrétního závazku.
Čtvrtá část práce představila několik případů a kauz z praxe. Do práce byly zahrnuty i zásady spoluúčasti investora, dle kterých se ve vztahu k zájemcům řídí městská část Praha 7. Tento příklad byl důkazem toho, že i bez právních nástrojů lze čistě na bázi dobrovolnosti zájemce motivovat k příspěvkům na rozvoji infrastruktury obce. I další představené ukázky z praxe byly zvoleny takovým způsobem, aby z nich výplýval obecný princip nebo poznatek, který lze na smlouvy o územním rozvoji aplikovat. V případě kauzy Černolice to byla problematičnost závazků podporovat výstavbu, uzavřených v ranné fázi projednání záměru. Možnosti zásahu referenda do sjednaného závazku se týkal popis situace, která nastala v Dobřejovicích. Případ obce Kolová pak blíže vymezil rozdíl mezi místním poplatkem za napojení na infrastrukturu a příspěvkem na základě smlouvy o územním rozvoji.
Vzhledem k omezenému prostoru se tato práce některým otázkám, které ale s tématem smluv o územním rozvoji taktéž úzce souvisí, nevěnovala. Zajímavé by bylo zahrnout například možné trestněprávní aspekty uzavírání závazků ze smluv o územním rozvoji. Vzhledem k možnosti ukotvení závazku spočívajícím v materiálním plnění, by bylo nasnadě zabývat se i otázkou rozporu se zákonem o veřejných zakázkách. Do budoucna je tedy vícero možností, jak toto téma dále rozvíjet.
Věřím, že tato v současné době stále okrajová tématika bude v budoucnu nabývat na důležitosti. Pokud se objeví vůle toto téma řešit i na legislativní úrovni, bude zajímávé sledovat, jakým směrem se budou úpravy ubírat. Současný stav nepovažuji za ideální a jsem toho názoru, že momentální právní úprava tuto problematiku dostatečně nepodchycuje.
Seznam zkratek
Ústava – Ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. OZ – Zákon č. 89/2012 Sb., Občanský zákoník.
StavZ – Zákon č. 103/2006 Sb., Stavební zákon. SprŘ – Zákon. č. 500/2004 Sb., Správní řád.
OZ1964 - Zákon. č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník. Zákon o obcích – zákoně č. 128/2000 Sb., zákona o obcích.
ÚPD –vyhláška č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací
dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti
Seznam použitých zdrojů
XXXXXXXX, X. x xxx. Správní právo: obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2012, ISBN 978-80-7179-254-3.
XXXXXXXX, X. x xxx. Správní právo: obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2016, ISBN 978-80-7400-624-1.
XXXXXX, X., XXXX, X., XXXX, X., XXXXXXXX, S. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 1. Vydání. Praha: C.H. Xxxx, 2008, str. 876. ISBN 978-80-7179-597-1.
XXXXXXXXXX, X. Xxxxxxxx zákon: komentář. 3. vydání. V Praze: C.H. Xxxx, 2018. Xxxxxxx edice komentované zákony. ISBN 978-80-7400-558-9.
XXXXXXX, X., XXXXXXXX, HRŮŠOVÁ, A., K., XXXXXXXX, X. Xxxxxxxx zákon: -
komentář. 3. vydání. C. H. Xxxx. ISBN: 978-80-7400-462-9
SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2. Vydání, Praha: ASPI -Xxxxxxx Kluwer Česká
republika, 2009. ISBN 978-80-7357-382-9.
XXXXXXX, X., PONDĚLÍČKOVÁ, Kl., XXXXXXX, X. Správní řád. 5. vydání. Praha:
Nakladatelství C. H. Xxxx, 2016. ISBN 978-80-7400-607-4.
XXXXX, X. Ekonomika územního rozvoje. Praha: Grada, 2000. Města a obce. ISBN 80- 7169-644-7.
XXXXXXXX, X., XXXXXXXXX, O., 2011. Správní právo: zvláštní část - (vybrané kapitoly). Praha: Leges. Student (Leges). ISBN 978-80-8721-280-6.
XXXXXX, X. Xxxxxxxx zákon s komentářem a souvisejícími předpisy. 4. aktualizované vyd. Olomouc: ANAG, 2017. ISBN 978-80-7554-107-9.
XXXXXX, X. Xxxxxxxx zákon s komentářem a prováděcími vyhláškami, 2013/2014. 3. vyd. Olomouc: ANAG, 2013. ISBN 978-80-7263-828-4.
TUNKA, X. Xxxxxxx infrastruktura a její pojetí ve stavebním zákoně a prováděcích právních předpisech. Urbanismus a územní rozvoj. č. 5/2013, Odbor územního plánování MMR.
XXXXXXXXX, M. Nástroj pro usměrňování územního rozvoje obce: Nebojte se
plánovací smlouvy. Xxxxxxxxxxxxx.xx (2009). ISSN 1803-8239.
XXXXXX, M., XXXXXX, X., XXXXXXX, P., XXXXXX, B., XXXXXX, X., XXXXX, R.,
XXXXXXX, X., XXXXX, X. Xxxxxxxx zákoník X. Xxxxxxxxx právo. Obecná část (§ 1721–
2054). 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Xxxx, 2014, s. 137. ISBN 978-80-7400-535-
0.
FUREK, A. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků: Povinnosti obcí při nakládání s obecním majetkem podle zákona o obcích. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2014. str. 79. ISBN 978-80-86466-56-9.
XXXXXXXXX, X., ed. Veřejné právo a právo soukromé: aktuální tendence a výzvy veřejnoprávní úpravy plynoucí z problematiky právního dualismu. Praha: Xxx Xxxxxxxxx, 2014. ISBN 978-80-87975-10-7.
XXXXXXXX, V., XXXXXXXXX, O. a kolektiv: Správní právo – zvláštní část (vybrané
kapitoly). Praha: Leges 2014, 222 s., ISBN 978-80-87212-80.
ZAHUMENSKÁ, V., XXXXXXX, P. Proč by se obce neměly zavazovat ke změnám
územních plánů, jaká rizika hrozí? Moderní obec, Economia a.s., 2018. XXXX 0000-0000.
ZAHUMENSKÁ, V., XXXXXXXXXX, D. Smlouvy s investory – dobrý nástroj pro rozvoj veřejné infrastruktury. Obec a finance, Praha, TRIADA spol. s r. o., 3/2019 ISSN: 1211-4189.
XXXXXXXXXX, L., XXXXXXXXXX, E..: Mnichovský model, nastavení finanční participace zájemceů na základě zastavitelnosti území. Urbanismus a územním rozvoj. č. 3/2008. ISSN: 1212-0855.
XXX XXX XXXX, M.; XXXXXX, M.; XXXXXXX-XXXXXX, L. Using compensation
instruments as a vehicle to improve spatial planning: Challenges and opportunities. Land Use Policy, 2010, 27.4:
XXXX, X. Stavební zákon: komentář. 2., aktualiz. vyd. Praha: Xxxxxxx Kluwer Česká republika, 2013. Komentáře (Xxxxxxx Kluwer ČR). ISBN 978-80-7357-985-2.
XXXXXXXX, X. Samospráva. Praha: Linde, 2007. ISBN 978-80-7201-665-5.
XXXXXXX, M., XXXXXX, P., XXXXXX, X., XXXXXXX, X. Zákon o obcích. Komentář. 3
vydání. Praha. Xxxxxxx Kluwer ČR, 2017, 376 str. ISBN: 978-80-7552-862-9.
XXXXXXX, X., XXXXX, X., HEJČ, D., CHMELÍK, V., XXXXX, F., XXXX, X. Zákon o
obcích. Komentář. 1. Vydání. Praha. C. H. Xxxx, 2019, 862 str. ISBN: 978-80-7400-739-
2.
2. Seznam použitých internetových zdrojů
ZAHUMENSKÁ, V., XXXXXXXXXX, D., XXXXXXX, P. a XXXXXXXXXX, P. Smlouvy
o územním rozvoji: analýza problematiky. Arnika: 2017. 54 stran. [online]. [cit. 2019-08- 06]. Dostupné z: xxxxx://xxxxxx.xxx/xxxxxxx-x-xxxxxxx-xxxxxxx-xxxxxxx-xxxxxxxxxxxx-0.
ZAHUMENSKÁ, X., XXXXXXXXXX, D., XXXXXXXXXX, P., XXXXX, O., XXXXX, X.
Smlouvy o územním rozvoji v otázkách a odpovědích – proč a jak se mají investoři podílet na rozvoji měst a obcí: analýza problematiky. 2017. [online]. [cit. 2019-08-06]. Dostupné z: xxxxx://xxxxxx.xxx/xxxxxxx-x-xxxxxxx-xxxxxxx-x-xxxxxxxx-x-xxxxxxxxxx-0
Slovník územního rozvoje. [online]. [cit. 2019-12-2]. Dostupné z: xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxx0/xxxxxxx.xxx?XXx0000#xxxxxxx.
Principy a pravidla územního plánování. [online]. [cit. 2019-12-2]. Dostupné z xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxx/0-xxxxxxxxxx-xxxxxxx-x-xxxxxxxx/xxxxxxxxxxx- prezentace/principy-a-pravidla-uzemniho-planovani/kapitolaB/B1-20101021.pdf.
Ministerstvo pro místní rozvoj, Ústav územního rozvoje: Metodické doporučení – plánovací smlouva, červen 2010, 34 str. [on-line]. [cit 2019-03-06]. Dostupné z: xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxx.xxx?XXx0000. str. 26
Principy a pravidla územního plánování [online]. [cit. 2019-12-3]. Dostupné z: xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxx.xxx?XXx0000.
Principy a pravidla územního plánování – kapitola C8. [online]. [cit. 2019-12-3]. Dostupné z:xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxx/XxxxxxxxX/X0_XxxxxxxxxXxxxxxxxxxxxxx_0000000 1.pdf
Principy a pravidla územního plánování – kapitola C4. [online]. [cit. 2019-12-3]. Dostupné z:xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxx/XxxxxxxxX/X0_XxxxxxxxXxxxxxxx_00000000.xxx
xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxxx-xxxxx/xx-xxxxxxxx-xxxxxxxx-x-xxxxxxxx- kategoriim-smluv.
Jak se u nás v macelově mění pole ve stavbení parcely. [online]. [cit.2019-17-3]. Dostupné z:xxxx://xxxxxxxxxxx.xxxxxxx.xx/xxx-xx-x-xxx-x-xxxxxxxx-xxxx-xxxx-xx-xxxxxxxx-xxxxxxx- fhy-/tema.aspx?c=A121005_000157_pozice_78757.
fotbalovému bossovi peltovi klička s polem nevyšla. [online]. [cit: 2019-17-03]. Dostupné z: xxxx://xxxxxxxxxxx.xxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxx-xxxxxxx-xxxxxxx-xxxxxx-x-xxxxx-xxxxxxx-xxx-
/tema.aspx?c=A141105_185543_pozice-tema_lube.
lidé v referendu zablokovali stavbu betonárky, obci hrozí žaloba. [online]. [cit. 2019-21- 03]. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxxxxxxx-xxxxxxxxxxx-xxxxx-xxxxxx- referendum.A171021_182301_praha-zpravy_klu.
Metodická pomůcka k § 14 zákona č. 500/2004 Sb., Správní řád: Systémová podjatost. [online]. [cit. 2019-25-03]. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxx-xxx- metodicke-pomucky-ke-spravnimu-radu-metodicke-pomucky-ke-spravnimu-radu.aspx
3. Seznam použitých právních předpisů
Ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod Zákon č. 128/2000 Sb., Zákon o obcích (obecní zřízení)
Zákon č. 183/2006 Sb., Zákon o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
Zákon č. 89/2012 Sb., Zákon občanský zákoník
Zákon č. 131/2000 Sb., Zákon o hlavním městě Praze
Zákon č. 129/2000 Sb., Zákon o krajích (krajské zřízení)
Zákon č. 225/2017 Sb., Zákon, kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.
Zákon č. 13/1997 Sb., Zákon o pozemních komunikacích
Zákon č. 500/2004 Sb., Správní řád
4. Seznam použité judikatury
Nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2012 sp. Zn. IV. ÚS- 1167/11.
Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, rozhodnutí ze dne: 26. 9. 2007, spisová značka: 5
As 78/2006 – 95.
Nález Ústavního soudu ze dne 28. 3. 1996, spisová značka: I. ÚS 198/95. Rozsudek nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2009, sp. Zn.: 28 Cdo 3297/2008.
Rozsudek Nejvyšší soudu ze dne 12. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2286/2009.
Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, sp. zn: 1 As 89/2010 – 119.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 11. 2011, sp. zn. 33 Cdo 4988/2009 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2015, č. j. 7 As 158/2014-30 . Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2014 č. j. 30 A 76/2012-266. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2013, č. j. 3 As 60/2013-26. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, č.j.: 9 Aos 2/ 2013–118.
Rozsudek Okresního soudu v Karlových Varech ze dne 16. března 2011 č. j. 16 C 459/2009-245.
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 16. května 2013, č. j. 10 Co 170/2011-387. Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky ze dne 28. 2. 2013, č. 33 Cdo 3225/2011 Usnesení Krajského soudu v Praze, ze dne 27. 11. 2017, č.j.: 43 A 2/2017–34.
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 2. 2. 2015, 30 A 58/2013 – 187.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 6. 2015, č. j. 7 As 57/2015
5. Seznam ostatních zdrojů
Usnesení Rady městské části Praha 7 ze dne 3. 4. 2018, č. 0259/18 R.
Výstupy z prezentace smlouvy mezi obcemi a investory. [online].[cit. 2019-12-3]. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xxx/XxxxxXxxx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.
Návrh věcného záměru stavebního zákona. Čj. Předkladatele 4431/2019-31, předkladatel:
ministerstvi pro místní rozvoj, PID: KORNB95HSTNF.
Přehled vývoje kauzy Černolice: xxxxx://xxxxxxxxx.xxx/xx/xxxxxx-xxxxxx-xxxx-00
smlouva o spolupráci schválená usnesením RMČ ze dne 24. 4. 2018 č. 0325/18- nebo
usnesením ze dne 6. 11. 2018 č. 0786/18 – R.
výzva k plnění uzavřené smlouvy o spolupráci – BETONÁRKA. [online]. [cit. 2019-03-
21. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxx-x-xxxxxx-xxxxxxxx- smlouvy-o-spolupraci-betonarka-174cs.html.
Abstrakt
Název diplomové práce: Smlouvy o územním rozvoji
Tématem této diplomové práce jsou smlouvy o územním rozvoji. Tento pojem obsahově zastřešuje plánovací smlouvy a smlouvy s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury dle stavebního zákona a smlouvy pozitivním právem neupravené, uzavřené jako tzv. inominátní smlouvy dle občanského zákoníku, které jsou v rámci této práce nazývány jako „smlouvy o spolupráci se zájemcem (investorem) o výstavbu“. Podstatou těchto smluv je snaha o úpravu finanční spoluúčasti zájemce o realizaci stavebního záměru na území obce na nákladech, které obci v souvislosti s výstavbou vznikají. Jedná se zejména o kompenzaci finančních prostředků, které obec musí v důsledku nárůstu počtu obyvatel a jejich nároků vynaložit k zajištění svého fungování.
Postupně se práce věnuje vymezení základních pojmů a subjektů. Dále nastiňuje důvody a obecná východiska vedoucí k uzavírání smluv o územním rozvoji. Následuje bližší analýza smluv dle stavebního zákona, z nichž myšlenka podílu zájemce o výstavbu na nákladech spojených s realizací stavebního záměru vychází. V rámci této analýzy práce vymezuje základní obsahové náležitosti a právní formu těchto smluv a postupně přechází i k popisu smluv o spolupráci se zájemci o výstavbu. Část nazvaná „zákonné meze smluv o územním rozvoji“ pojednává o závazcích, jejichž uzavřením by docházelo k rozporu se zákonými ustanoveními. Tyto meze představuje zejména dvojí postavení obce v rámci jednání jako subjektu veřejné moci a jako osoby soukromého práva, nemožnost zásahů soukromoprávní smlouvy do výkonu přenesené působnosti obce a systémové riziko podjatosti. V poslední praktické části práce nabízí několik příkladů z praxe, které ilustrují, jakým způsobem jednotlivé subjekty otázky spojené s tématem smluv o územním rozvoji řeší a jaké problémy tato řešení přinášejí.
Závěr práce obsahuje shrnutí jednotlivých části, včetně návrhů de lege ferenda vyjádřených napříč textem práce a některé subjektivní názory autora ohledně budoucnosti využití institutu smluv o územním rozvoji.
Abstract
Thesis title: territorial development contracts
The topic of this diploma thesis is territorial development contracts. This term includes contracts for planning and assessment of the owners of the public transport and technical infrastructure resulting from Building Act and contracts not regulated by the law, concluded as so-called innominate contracts according to Civil Code, which are referred to as “cooperation agreement with person interested (investor) in construction”. The essence of these contracts is the effort to adjust the financial participation of the person interested in the realization of the building project in the municipality on the costs incurred by the municipality caused by construction. In particular, it is mostly about compensation of the funds that the municipality must spend to ensure its functioning as a result of the increase in population and their entitlements.
The beginning of thesis is dedicated to the definition of basic concepts and subjects. Furthermore, it outlines the reasons and general basis leading to the conclusion of territorial development contracts. Following is a closer analysis of contracts under the Building Act, on which the idea of the responsibility of the person interested in the construction of the costs associated with the construction is based. In this analysis, the thesis defines the basic content requirements and the legal form of these contracts and also goes to the description of cooperation agreements with persons interested in construction. The section entitled “legal limits of territorial development contracts" deals with commitments whose conclusion would be against the law. These limits include, in particular, the dual position of the municipality as a public authority and as a person of private law, the impossibility of interfering with a private contract into the execution of delegated powers of the municipality and systemic risk of bias. In the last practical part of the thesis are several examples from practice which illustrate how individual subjects deal with issues related to the topic of territorial development contracts and what problems these solutions bring.
The conclusion contains a summary of the individual parts, including „de lege ferenda” proposals expressed across the text of the work and some of the author's subjective opinions on the future of the use of the territorial development contracts.
Klíčová slova
smlouvy o územním rozvoji, územní rozvoj, plánovací smlouvy, spoluúčast investorů
Keywords
territorial development contracts, territorial development, contracts for planning, participation of investors