ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVA č. 3/2006
I
(Informace)
ÚČETNÍ DVŮR
ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVA č. 3/2006
o humanitární pomoci Evropské komise v reakci na cunami, spolu s odpověďmi Komise
(podle čl. 248 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o ES)
(2006/C 170/01)
OBSAH
Bod Strana
SEZNAM ZKRATEK ............................................................... ..... 2
SHRNUTÍ ............................................................... . . I–IX 3
ÚVOD ........................................................... ......... 1–7 5
Cunami z 26. prosince 2004 .............................................. 1–3 5
Generální ředitelství pro humanitární pomoc (GŘ ECHO) ........................ 4–5 5
Jiné nástroje Komise, které se podílely na odezvě na cunami ...................... 6–7 5
AUDIT ÚČETNÍHO DVORA ................................................... 8–11 5
Důvody provedení auditu ................................................. 8 5
Rozsah a cíle auditu ..................................................... 9–10 6
Koncepce auditu ........................................................ 11 6
PŘIPOMÍNKY .............................................................. 12–44 7
Rychlost a přiměřenost reakce Komise ....................................... 12–21 7
Rychlá reakce s přiměřeným rozpočtem .................................. 12–15 7
Výběr partnerů ..................................................... 16–17 8
Velká míra poskytnutých finančních prostředků z mezinárodních zdrojů přesahuje
finanční potřeby partnerů ............................................. 18 8
Srovnání situace pro přesné zhodnocení potřeb ............................ 19–21 9
Účelnost koordinace ..................................................... 22–26 10
Koordinace velkého počtu humanitárních organizací ........................ 22–23 10
Dobrá koordinace mezi GŘ ECHO ostatními útvary Komise s výjimkou okamžité
odezvy ............................................................ 24–26 10
Role monitorovacích systémů v zajišťování relevantnosti, včasnosti a účinnosti
realizace .............................................................. 27–39 11
Poměrně komplexní systém sledování a kontroly ........................... 27–33 11
Úprava prvotní reakce s cílem postupovat přiměřeně ....................... 34 12
Zpoždění v důsledku saturace kapacity a jiných vnějších překážek ............. 35 13
Informace o účinnosti provádění projektů ................................ 36–39 13
Bod | Strana | |
Dosažení výsledků a přiměřenost udržitelnosti ................................. | 40–44 | 14 |
Projekty přispěly k úspěšnosti celkové odezvy, i když některé výstupy a výsledky ne- dosáhly plánované úrovně ............................................ | 40–43 | 14 |
Přiměřená udržitelnost podporovaná velkou mírou poskytnutých finančních pro- středků ........................................................... | 44 | 15 |
ZÁVĚRY ............................................................... . . . | 45–49 | 16 |
DOPORUČENÍ ............................................................. | 50–54 | 17 |
PŘÍLOHA: Mapa dopadu cunami .......................................................... 18
Odpovědi Komise ............................................................... ...... 19
SEZNAM ZKRATEK
BRR
Úřad pro obnovu a rekonstrukci
DIPECHO Připravenost na katastrofu v GŘ ECHO
ECHO
Úřad pro humanitární pomoc Evropského společenství
EU
Evropská unie (EU)
FAFA
Finanční a správní rámcová dohoda
FPA
GAM
Hnutí za svobodný Aceh
GŘ ECHO Generální ředitelství pro humanitární pomoc
HIC
Humanitární informační středisko
LRRD
Návaznost základní pomoci, obnovy a rozvoje
LTTE
Tygři osvobození tamilského Ílámu
MIC
Monitorovací a informační středisko
NGO
Nevládní organizace
OSN
Organizace spojených národů
TEC
Koalice pro hodnocení cunami
UNDAC Hodnocení katastrof a koordinace při OSN
UNOCHA Úřad OSN pro koordinaci humanitární činnosti
SHRNUTÍ
I. Zemětřesení u západního pobřeží severní Sumatry, k němuž došlo 26. prosince 2004, vyvolalo masivní cunami, která zapříčinila rozsáhlou devastaci v mnoha zemích podél pobřeží Indického oceánu a způsobila smrt více než 200 000 osob. Mezinárodní společenství reagovalo štědře nabídkou pomoci v hodnotě pře- sahující 5 miliard EUR (viz body 1 až 3).
II. Pro reakci na humanitární krize má Evropská komise zvláštní generální ředitelství – generální ředitel- ství pro humanitární pomoc (GŘ ECHO). GŘ XXXX neposkytuje pomoc přímo, ale prostřednictvím svých part- nerů, k nimž patří nevládní organizace (NGO) a mezinárodní organizace, včetně Organizace spojených náro- dů (OSN) a Červeného kříže. Po cunami poskytlo GŘ ECHO finanční prostředky na humanitární pomoc ve výši 123 milionů EUR (viz body 4 až 6).
III. Audit Účetního dvora zkoumal humanitární pomoc Komise v reakci na cunami na základě prověřo- vání dokumentace, pohovorů, návštěv na místě a přezkumu jiných auditů a hodnocení. V souladu s mandá- tem GŘ ECHO sem spadá reakce na tuto mimořádnou událost a část krátkodobých prací na obnově, nikoliv však dlouhodobější rekonstrukce. Tato zpráva se zabývá následujícími hlavními otázkami (viz body 8 až 11):
a) Byla reakce Komise na cunami dostatečně rychlá a přiměřená?
b) Byly akce GŘ ECHO účelně koordinovány s akcemi jiných útvarů Komise, s mezinárodními organizacemi a ostatními zeměmi?
c) Byly postupy GŘ ECHO pro sledování a kontrolu navrženy tak, aby projekty prováděné partnery byly re- levantní, včasné a účinně realizované?
d) Xxxxxxx projekty prováděné partnery GŘ ECHO očekávaných výsledků a byly krátkodobé akce zaměřené na obnovu v přiměřené míře udržitelné?
IV. Postupy Komise umožnily reagovat na katastrofu rychle. Již v den katastrofy byly poskytnuty 3 mi- liony EUR a během následujících pěti dní pak ještě 20 milionů EUR. Dalších 80 milionů EUR bylo poskytnuto v únoru 2005, v prosinci 2005 následovalo 20 milionů EUR; celková částka se tak dostala na 123 milio- nů EUR. Velká míra poskytnutých finančních prostředků se ukázala jako přiměřená, zvláště s ohledem na pře- chodnou fázi mezi základní pomocí a rekonstrukcí, která byla delší, než se původně očekávalo (viz body 12 až 15).
X. XX XXXX pracovalo na Srí Xxxxx na projektech, které se zaměřovaly na populaci zasaženou konflik- tem, již před cunami. Po cunami se GŘ XXXX rozhodlo spolupracovat na Srí Xxxxx se svými stávajícími part- nery, kteří dobře znali tamní situaci, což mu umožnilo financovat relevantní projekty v době, kdy byla oblast, do níž přijel značný počet nových nevládních organizací, zahlcena humanitárními pracovníky a nadměrným množstvím finančních prostředků. Před cunami nemělo generální ředitelství ECHO v provincii Aceh v terénu žádné zastoupení. Kvůli obtížné dostupnosti a nedostatku spolehlivých informací byly některé z prvních ná- vrhů projektů standardní reakcí na mimořádnou situaci. Pozdější projekty předkládané po únoru 2005 již vy- cházely se spolehlivějšího zhodnocení potřeb (viz body 16 až 21).
VI. GŘ ECHO podporovalo koordinační roli OSN a poskytlo finanční prostředky na řešení nedostatku spo- lehlivých a přesných informací o potřebách. Příjezd velkého počtu humanitárních organizací, často se znač- nými finančními prostředky ze soukromých zdrojů, obtíže s koordinací ještě zkomplikoval, což vedlo k výky- vům v míře a kvalitě poskytované pomoci. Pokud jde o soulad s postupem ostatních útvarů Komise, koordinace byla dobrá a zajistila hladký přechod mezi krátkodobou základní pomocí a dlouhodobější rekonstrukcí. Ko- ordinace GŘ ECHO a mechanismu civilní ochrany, který je v gesci generálního ředitelství pro životní prostředí a odpovídá za koordinaci pomoci členských států v oblasti civilní ochrany, byla však jak v Indonésii, tak na Srí Lance problematická (viz body 22 až 26).
VII. Systém GŘ ECHO pro sledování a kontrolu projektů zahrnuje monitorovací návštěvy terénních od- borníků a referentů, zprávy partnerů, návštěvy zaměstnanců útvaru pro finance a audit GŘ ECHO přímo na místě, kontroly před provedením konečné platby a pozdější externí audity. Postupy obecně umožňovaly mo- difikovat projekty tak, aby odpovídaly měnícím se potřebám. Je zde však ještě prostor pro vývoj srovnávacích informací o nákladech, poskytování většího množství podrobných údajů o organizačních záležitostech a kvantifikaci dosažení projektových výstupů (viz body 27 až 39).
VIII. Projekty financované Komisí byly realizovány, i když v některých případech nedosáhly projektové výstupy kvůli inflaci a obtížím se získáváním zboží a najímáním kvalifikovaných pracovních sil plánované úrovně. Projekty řízené partnery GŘ ECHO přispěly k pokrytí základních potřeb populace: přístřeší, potravin, vody a hygienických zařízení, zdraví, psychosociální podpory, péče o děti a rodinu a telekomunikací. Komise rovněž financuje projekty zaměřené na podporu připravenosti na katastrofy. Práce na auditu potvrdila zjištění vyplývající z ostatních hodnocení, tj. že základní pomoc byla účinná, i když špatně koordinovaná. Velká míra finančních prostředků poskytnutá generálním ředitelstvím ECHO pomohla vysoce kvalitními zásahy překle- nout přechodnou fázi mezi základní pomocí a rekonstrukcí a financovat rekonstrukční projekty s orientací na rozvoj. Pokud však jde o dosažené příjemce, byly projekty Komise v některých případech méně úspěšné, než se původně plánovalo, především z důvodu nepřesného zhodnocení potřeb. Zvláště složka projektu agentury OSN v provincii Aceh orientovaná na vodu a hygienická zařízení dosáhla jen na 100 000 osob, což odpovídá pouze 5 % z původně zamýšlených 2 milionů příjemců (viz body 40 až 44).
IX. Doporučení vyslovená na základě připomínek Účetního dvora:
a) Komise by měla zvážit roli, kterou by mohla hrát při pomoci postiženým vládám s účinnějším řízením koordinace dárců;
b) měla by se vyjasnit role GŘ XXXX a generálního ředitelství pro životní prostředí (mechanismus civilní ochrany) za účelem zajištění koherentního přístupu;
c) měla by se zvážit možnost delšího časového rámce pro mimořádné operace, aby byl na jejich realizaci dostatek času;
d) GŘ ECHO by mělo posílit svůj monitorovací systém a zakomponovat do něj písemnou zpětnou vazbu, kterou bude poskytovat partnerům po monitorovacích návštěvách, vývoj srovnatelných informací o nák- ladech, vysvětlení organizačních otázek realizace a informace o vykonané práci;
e) obtíže s přístupem k dokumentaci projektů prováděných agenturami OSN by měly být zohledněny v kon- textu finanční a správní rámcové dohody (FAFA).
ÚVOD
Cunami z 26. prosince 2004
1. Zemětřesení u západního pobřeží severní Sumatry, k ně- muž došlo 26. prosince 2004, vyvolalo masivní cunami, která za- příčinila rozsáhlou devastaci v mnoha zemích podél pobřeží In- dického oceánu a způsobila smrt více než 200 000 osob. Nejhůře byla postižena indonéská provincie Aceh, v níž zemřelo nebo se pohřešuje více než 160 000 osob a počet vysídlených osob přes- áhl půl milionu. Na Srí Xxxxx, která je druhou nejhůře postiže- nou zemí, zemřelo nebo se pohřešuje přibližně 35 000 lidí a po- čet vysídlených osob dosáhnul půl milionu. Dopad cunami shrnuje mapa v příloze.
2. Vlády i jednotlivci reagovali s ohromující štědrostí. Do led- na 2006 dosáhla globální míra humanitární pomoci v reakci na cunami 5,1 miliardy EUR, přičemž 3,4 miliardy EUR (67 %) z této částky pocházelo od soukromých dárců (1). Celkem bylo, včetně dlouhodobější pomoci na rekonstrukci, přislíbeno více než 11 mi- liard EUR (2).
3. Cunami zasáhly provincii Aceh a Srí Lanku v době pře- trvávajících dlouhodobých konfliktů mezi vládou a separatistic- kými organizacemi. V provincii Aceh si třicetiletý konflikt mezi indonéskou vládou a Hnutím za svobodný Aceh (GAM) vyžádal 15 000 životů. Na Srí Xxxxx vedou s přestávkami od roku 1983 Tygři osvobození tamilského Ílámu (LTTE) s vládou válku, která již stála 60 000 lidských životů. Odhaduje se, že po třech letech příměří a návratu 400 000 osob do jejich místa původu se zde stále nachází 400 000 vysídlených osob.
Generální ředitelství pro humanitární pomoc (GŘ ECHO)
4. Pro reakci na humanitární krize má Evropská komise zvláštní generální ředitelství, GŘ ECHO. Mandát GŘ ECHO je de- finován v nařízení Rady (ES) č. 1257/96 ze dne 20. června 1996 o humanitární pomoci (3) a zahrnuje záchranu a ochranu života během ohrožení, provádění krátkodobé obnovy, pomoc postiže- ným dosáhnout minimální úrovně soběstačnosti s přihlédnutím, pokud je to možné, k cílům dlouhodobého vývoje a zajištění při- pravenosti na rizika přírodních katastrof.
5. EU v průměru poskytuje každoročně na humanitární po- moc finanční prostředky v řádu 600 milionů EUR. Ačkoliv naří- zení Rady (ES) č. 1257/96 o humanitární pomoci umožňuje Komisi provádět humanitárních pomoc přímo, v praxi GŘ ECHO pověřuje prováděním pomoci své partnery, k nimž patří nevlád- ní organizace (NGO) a mezinárodní organizace (např. Mezinárod- ní výbor Červeného kříže, Mezinárodní organizace pro migraci
(1) Zdroj: Útvar OSN pro sledování finančních prostředků.
(2) Zdroj: Úřad zvláštního vyslance OSN pro pomoc obětem cunami (UN Office of the Special Envoy for Cunami Recovery).
(3) Úř. věst. L 163, 2.7.1996, s. 1.
a organizace spadající pod OSN). Role a odpovědnosti nevládních organizací a mezinárodních organizací (kromě OSN), které byly vyhodnoceny jako vhodní partneři, jsou definovány v rámcových dohodách o partnerství (FPA). Obecný právní rámec upravující vztahy mezi GŘ ECHO a agenturami OSN je definován ve finanč- ní a správní rámcové dohodě (FAFA).
Jiné nástroje Komise, které se podílely na odezvě na cunami
6. Jako doplněk zásahu GŘ XXXX se při odezvě na cunami uplatnily i jiné nástroje Komise, v úvodní fázi i mechanismus ci- vilní ochrany Společenství, který byl zřízen rozhodnutím Rady č. 2001/792/ES ze dne 23. října 2001 (4) a spadá do gesce gene- rálního ředitelství pro životní prostředí. Mechanismus civilní ochrany ustavil prostřednictvím svého monitorovacího a infor- mačního střediska (MIC) týmy odborníků a vyslal je do oblasti po- stižené cunami, aby zde pomohli zhodnotit situaci a koordinovat přísun a rozdělování pomoci v oblasti civilní ochrany poskytnuté členskými státy.
7. Dlouhodobější obnova, rekonstrukce a základní pomoc spadají do pravomocí generálního ředitelství pro vnější vztahy (GŘ Xxxxx) a Úřadu pro spolupráci Europeaid (GŘ Aidco), zatím- co GŘ ECHO odpovídá za humanitární odezvu, jež spočívá v na- léhavé pomoci a krátkodobé obnově. Šedou zónu mezi krátko- dobou pomocí a dlouhodobějším rozvojem řeší postup pro návaznost základní pomoci, obnovy a rozvoje (Linking Relief, Rehabilitation and Development, LRRD) (5). Mechanismus rychlé reakce, který byl ustaven nařízením Rady (ES) č. 381/2001 ze dne 26. února 2001 (6) a spadá do gesce GŘ Relex, je navržen tak, aby tomuto procesu napomáhal tím, že vytvořením podmínek, za nichž lze usilovat o dlouhodobější rozvoj, umožní Komisi rychle a pružně reagovat na krizové situace.
AUDIT ÚČETNÍHO DVORA
Důvody provedení auditu
8. Vzhledem k velké míře finančních prostředků, které po- skytly orgány i jednotlivci v souvislosti s odezvou na cunami, a vzhledem k zájmu, jenž v tomto směru vyjádřil Evropský par- lament a Rada, se Účetní dvůr rozhodl provést audit humanitární reakce EU.
(4) Úř. věst. L 297, 15.11.2001, s. 7.
(5) Sdělení Komise KOM(96) 153 o návaznosti základní pomoci, obnovy a rozvoje (LRRD) a KOM(2001) 153 o návaznosti základní pomoci, obnovy a rozvoje (LRRD) – Hodnocení.
(6) Úř. věst. L 57, 27.2.2001, s. 5.
Rozsah a cíle auditu
9. Xxxxx se svým rozsahem omezuje na humanitární pomoc Komise. V souladu s mandátem GŘ ECHO sem spadá reakce na tuto mimořádnou událost a část krátkodobých prací na obnově,
nikoliv však dlouhodobější rekonstrukce. Finanční rozhodnutí související s rozsahem auditu jsou uvedena v tabulce 1. Audit také prověřil subjekty na periferii ECHO, např. mechanismus civilní ochrany, v případech, kdy měly dopad na humanitární reakci GŘ ECHO.
Tabulka 1
Humanitární pomoc poskytnutá Komisí
(v millionech eur)
Rozhodnutí | Přidělení finančních prostředků | |||||||
Datum | Doba trvání | Částka | Regionální | Indonésie | Srí Lanka | Indie | Maledivy | Thajsko |
26. 12. 2004 | 3 měsíce | 3,0 | 3,0 | |||||
30. 12. 2004 | 6 měsíců | 10,0 | 8,3 | 1,7 | ||||
31. 12. 2004 | 6 měsíců | 10,0 | 10,0 | |||||
9. 2. 2005 | 18 měsíců | 80,0 | 13,7 | 30,5 | 24,3 | 10,0 | 1,0 | 0,5 |
15. 12. 2005 | 18 měsíců | 20,0 | 10,0 | 8,0 | 2,0 | |||
Rozhodnutí celkem | 123,0 | 16,7 | 50,5 | 40,6 | 12,0 | 2,7 | 0,5 | |
Celkem smluvně zajištěno do prosince 2005 | 102,6 | 16,7 | 40,2 | 32,5 | 10,0 | 2,7 | 0,5 | |
Celkem vyplaceno do prosince 2005 | 78,8 | 13,6 | 31,3 | 24,8 | 6,5 | 2,2 | 0,4 | |
Zdroj: GŘ ECHO.
10. Klíčové otázky, jimiž se tato zpráva zabývá, aby z nich vyvodila přínosné ponaučení pro případ budoucích rozsáhlých katastrof:
a) Byla reakce Komise na cunami dostatečně rychlá a přiměřená?
b) Byly akce GŘ ECHO účinně koordinovány s akcemi jiných útvarů Komise, s mezinárodními organizacemi a ostatními zeměmi?
c) Byly postupy GŘ ECHO pro sledování a kontrolu navrženy tak, aby projekty prováděné partnery byly relevantní, včasné a účinně realizované.
d) Dosáhly projekty prováděné partnery GŘ ECHO očekáva- ných výsledků a byly krátkodobé akce zaměřené na obnovu v přiměřené míře udržitelné?
Koncepce auditu
11. Audit vycházel z prověřování dokumentace, pohovorů, návštěv na místě a přezkumu jiných auditů a hodnocení. Systé- my řízení, sledování a kontroly GŘ ECHO byly hodnoceny na ústřední úrovni a provázely je návštěvy kanceláří GŘ ECHO v te- rénu, návštěvy partnerů a projektů na Srí Xxxxx a v Indonésii. Pro- jekty a partnery, kteří byli navštíveni na místě, uvádí tabulka 2. Projekty pro návštěvy na místě se vybíraly podle kritérií zohled- ňujících sektor, místo, částku, fázi realizace a druh partnera s cílem získat přiměřeně souhrnnou představu o situaci. Projekty, které na místě ověřoval útvar pro finance a audit GŘ ECHO, již navštíveny nebyly.
Tabulka 2
Projekty humanitární pomoci kontrolované na místě v Indonésii a na Srí Lance
Finanční rozhodnutí | Partner | Popis projektu | Financováno Komisí (v eurech) |
INDONÉSIE
10 milionů EUR | Agentura OSN | Reakce na potřeby dětí, voda a hygienická zařízení | 4 000 000 |
Nevládní organizace | Psychosociální podpora | 528 798 | |
Nevládní organizace | Bezpečná voda | 550 000 | |
80 milionů EUR | Nevládní organizace | Posilování péče a podpory ve společenství | 484 820 |
Nevládní organizace | Obnova obživy rybářů | 476 792 | |
Nevládní organizace | Voda a hygienická zařízení | 1 336 266 | |
Celková hodnota projektů kontrolovaných v Indonésii | 7 376 676 | ||
SRÍ LANKA
10 milionů EUR | Nevládní organizace | Voda a hygienická zařízení | 571 534 |
Nevládní organizace | Voda, hygienická zařízení, potraviny a jiné dodávky | 1 200 000 | |
Nevládní organizace | Psychosociální podpora | 672 720 | |
80 milionů EUR | Mezinárodní organizace | Přístřeší, registrace a obživa | 2 067 480 |
Agentura OSN | Rybářství a zemědělství | 3 900 000 | |
Celková hodnota projektů kontrolovaných na Srí Lance | 8 411 734 | ||
PŘIPOMÍNKY
Rychlost a přiměřenost reakce Komise
Rychlá reakce s přiměřeným rozpočtem
12. V roce 2001 (1) přijala Komise postupy pro zefektivnění rozhodování o humanitární pomoci, které generálnímu řediteli GŘ XXXX dávají pravomoc rozhodnout o poskytnutí primární mimořádné humanitární pomoci na dobu tří měsíců, a to až do výše 3 milionů EUR. Komisaři odpovědnému za humanitární po- moc byla udělena pravomoc přímo přijímat mimořádná rozhod- nutí o operacích v délce až šesti měsíců až do výše 30 milio- nů EUR. Tyto postupy spolu se systémem trvalého pokrytí během svátků a dovolených generálního ředitelství ECHO umožnily Ko- misi na cunami rychle zareagovat. Primární mimořádné rozhod- nutí o 3 milionech EUR na dobu tří měsíců padlo 26. prosince 2004, tj. v den, kdy došlo ke katastrofě. Toto rozhodnutí se týka- lo mimořádné reakce na potřebu přístřeší, nepotravinové pomo- ci a zdravotnických potřeb, jež měla poskytnout Mezinárodní fe- derace společností Červeného kříže a Červeného půlměsíce. Po něm následovalo rozhodnutí o 10 milionech EUR pro Srí Xxxxx
(1) SEK(2001) 873.
a Maledivy z 30. prosince 2004 a další rozhodnutí o 10 milio- nech EUR pro Indonésii z 31. prosince 2004, obě na dobu šesti měsíců, čímž se celková výše pomoci dostala na 23 milionů EUR.
13. Dne 6. ledna 2005 na Konferenci o pomoci oblastem po- stiženým cunami v Jakartě Komise přislíbila na humanitární po- moc dalších 100 milionů EUR, a proto žádala tuto částku od roz- počtového orgánu (Parlament a Rada). Tato částka byla schválena dne 19. ledna 2005, což umožnilo přijmout rozhodnutí o 80 mi- lionech EUR dne 9. února 2005 a rozhodnutí o 20 milionech EUR dne 15. prosince 2005. Obě rozhodnutí se vztahují na dobu 18 měsíců.
14. Prvních 23 milionů EUR bylo použito na financování mimořádných činností, včetně zdravotní péče, zdravotnických potřeb, přístřeší, systémů včasného varování před epidemiemi, bezpečné vody a hygienických zařízení, potravinové pomoci, psychosociální pomoci, ochrany dětí a logistické podpory, např. satelitních telefonních služeb. Z následných rozhodnutí o 80 mi- lionech EUR a 20 milionech EUR se financuje krátkodobá ob- nova, včetně nouzových a dočasných přístřeší, přesídlení interně vysídlených osob, obnovy živobytí, bezpečnosti potravin, vod- ních zdrojů a hygienických zařízení, logistické a technické pod- pory a prevence katastrof. Obrázky v této zprávě ilustrují různé typy pomoci financované generálním ředitelstvím ECHO.
15. Zásady dobrého dárcovství na humanitární účely dohod- nuté ve Stockholmu v červnu 2003 stanoví, že finanční pro- středky na humanitární pomoc by se měly přidělovat v míře při- měřené potřebám a na základě zhodnocení těchto potřeb. Po cunami však nebylo možné na základě dostupných informací skutečné potřeby určit, a bylo tedy důležité najít rovnováhu mezi potřebou jednat na základě dostatečných informací a nutností re- agovat rychle. Za této nejisté situace dala Xxxxxx svým příslibem najevo své odhodlání pomoci a velká míra poskytnutých finanč- ních prostředků se posléze ukázala být přiměřená, částečně díky těmto faktorům:
a) Finanční rozhodnutí o 20 milionech EUR přijaté dne 15. pro- since 2005 mělo pokrýt zbývající potřeby po dobu 18 mě- síců počínaje lednem 2006. Fáze přechodu mezi pomocí a rekonstrukcí, o níž se původně předpokládalo, že skončí do konce roku 2005, byla delší, než se čekalo, protože větší část rekonstrukčních prací nebyla do konce roku 2005 vůbec zahájena.
Rámeček 1
Velká míra poskytnutých finančních prostředků umožňuje reagovat s ohledem na stávající konflikty
Ozbrojený konflikt na Srí Xxxxx vedl v letech 1983 až 2002 k vy- sídlení 800 000 osob. Po příměří z února 2002 začala masivní vlna návratů. V době, kdy koncem roku 2004 udeřila cunami, do- sáhl počet navrátilců 400 000. Přímo zasaženo cunami však bylo pouze 15 % populace postižené tímto konfliktem, a tito lidé tedy mohli těžit ze štědré odezvy dárců na cunami. Množství pomoci po- skytnuté populaci zasažené cunami bylo mnohem větší než pomoc poskytnutá v téže oblasti populaci postižené konflikty. Například ná- klady na dočasné přístřeší se v případě cunami pohybovaly kolem 450 EUR, oproti tomu u dočasných přístřeší poskytnutých v souvis- losti s konflikty to bylo 125 EUR. Měsíční potravinová pomoc pro rodinu postiženou cunami byla 70 EUR, rodiny postižené konflik- tem dostávaly 10 EUR. Tato diskriminace byla předmětem odporu a zdrojem napětí mezi jednotlivými komunitami.
Komise, aby se vyhnula diskriminaci zranitelných osob, které byly vy- sídleny ještě před cunami, upravila v srpnu 2005 rozhodnutí o 80 milionech EUR tak, aby zahrnulo i populaci postiženou konf- liktem, která žije v oblastech zasažených cunami.
b) V srpnu 2005 bylo rozhodnutí o 80 milionech EUR uprave- no tak, aby zahrnulo i populaci postiženou konflikty (viz rámeček 1).
humanitárními pracovníky, k dispozici bylo nadměrné množství finančních prostředků a dorazila řada nových nevládních organi- zací s finančními prostředky ze soukromých zdrojů, odhodlaná začít v regionech přesycených pomocí nové projekty.
17. Na rozdíl od situace na Srí Xxxxx nemělo generální ředi- telství ECHO dříve v provincii Aceh žádné zastoupení, protože vstup mezinárodních pracovníků humanitárních organizací (s vý- jimkou několika zástupců agentur OSN a Červeného kříže) nebyl za výjimečného stavu vyhlášeného indonéskou vládou povolen. Po cunami byl s platností od 28. prosince 2004 umožněn do pro- vincie Aceh volný přístup. Generální ředitelství ECHO proto vy- bralo partnery schopné okamžitě začít s prací v terénu, kteří di- sponovali odbornými znalostmi v různých oblastech zamýšlené pomoci, např. agentur OSN v oblasti ochrany dětí, dodávek vody, zajištění hygienických zařízení a v oblasti zdraví. Všechny pří- slušné dohody s partnery související se dvěma mimořádnými roz- hodnutími, každé v hodnotě 10 milionů EUR, byly v případě Srí Lanky podepsány do 18. ledna 2005 a v případě Indonésie do
27. ledna 2005.
Velká míra poskytnutých finančních prostředků z mezinárodních zdrojů přesahuje finanční potřeby partnerů
18. Velká míra dostupných finančních prostředků z meziná- rodních zdrojů poskytnutých v reakci na cunami překročila ab- sorpční kapacitu některých partnerů (viz rámeček 2). Na Srí Lanku a do Indonésie dorazily humanitární organizace se značnými fi- nančními prostředky ze soukromých zdrojů. Na Srí Lanku jich přijelo více než 360, v případě Indonésie jejich počet překročil
450. Soupeření o zdroje podnítilo inflaci a ztížilo získávání zboží a najímání kvalifikovaných pracovních sil. Zpráva Úřadu pro ob- novu a rekonstrukci (BRR (1)) rok po cunami popisuje, jak v prů- běhu roku 2005 vzrostly ceny a mzdy v provincii Aceh o 30 až 40 %.
Rámeček 2
Obecný kontext situace, kdy prostředky přesahují finanční potřeby partnerů
Na Srí Xxxxx neměli z důvodu velké míry finančních prostředků ze soukromých zdrojů někteří stávající partneři GŘ ECHO kapacitu ab- sorbovat finanční prostředky poskytnuté Komisí. Například s jednou nevládní organizací byl dohodnut pouze projekt v hodnotě 570 000 EUR, ačkoliv GŘ XXXX původně mělo v úmyslu přidělit této organizaci 1 milion EUR z celkové částky 10 milionů EUR pří- slušného rozhodnutí. Navzdory tom, že tato nevládní organizace své kapacity na Srí Xxxxx po cunami rozšířila, nepodala v kontextu roz- hodnutí o 80 milionech EUR žádný návrh. Od října 2005 tedy XX XXXX pracovalo na Srí Xxxxx se čtyřmi novými partnery (z cel- kového počtu 21 partnerů).
Výběr partnerů
16. GŘ ECHO, které celou záležitost koordinovalo s OSN a ostatními dárci, se rozhodlo pracovat se stávajícími partnery
převážně na severu a východě Srí Lanky, kde pracovalo s popu-
xxxx postiženou tamním konfliktem od roku 1994, tedy ještě před cunami. Tato dohoda umožnila GŘ ECHO financovat realizaci relevantních projektů v době, kdy byla oblast zahlcena
(1) Úřad pro obnovu a rekonstrukci (Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi) byl zřízen v dubnu 2005 indonéskou vládou, aby pomáhal s koordi- nací obnovy a rekonstrukce v provinciích Aceh a Nias.
Jedna nevládní organizace měla přímo na Srí Xxxxx silný tým a díky tomu, že zde byla přítomna po dobu více než dvaceti let trvání konf- liktu, disponovala dobrou znalostí prostředí.
Jiná nevládní organizace již byla přítomna ve východní části Srí Lan- ky. Prováděla zde projekt financovaný GŘ XXXX související s míst- ním konfliktem.
Srovnání situace pro přesné zhodnocení potřeb
19. Koncepce řízení projektového cyklu GŘ ECHO zdůraz- ňuje důležitost plánování projektu, návrhu a analýzy potřeb, aby projekt splnil potřeby cílové skupiny. Projektové návrhy předlo- žené partnery před jejich schválením analyzoval terénní odbor- ník (1) GŘ ECHO a rovněž příslušný referent v Bruselu. Díky roz- hodnutí GŘ ECHO pracovat na Srí Xxxxx se stávajícími partnery byly projektové návrhy připraveny organizacemi, jež tuto zemi znají a jež zde měly takovou pozici, která jim umožnila provést zhodnocení potřeb (viz rámeček 3). Někteří partneři zahrnuli zhodnocení potřeb do samotného projektu.
20. V Indonésii bylo v době těsně po cunami kvůli obecného chaosu a nedostatku spolehlivých informací přesné hodnocení potřeb velmi obtížné. Nepřístupnost postižených oblastí převá- žně z důvodů rozsáhlé destrukce a částečně také kvůli bezpeč- nostní situaci zpomalila nasazení humanitárních organizací v te- rénu. Většina organizací se usídlila na západním pobřeží Sumatry až koncem ledna, což mělo dopad na kvalitu a včasnost hodno- cení potřeb. Některé návrhy projektů financovaných z mimořád- ného rozhodnutí o 10 milionech EUR byly standardním návrhem reagujícím na mimořádnou situaci spíše než odezvou na konkrét- ní zjištění vycházející z přesnějšího hodnocení potřeb. V červnu 2005 Úřad OSN pro koordinaci humanitární činnosti (UNOCHA) pořádal regionální workshop o zkušenostech s cunami, jenž zdů- raznil nedostatek dialogu s komunitami o naléhavé a základní po- moci, kterou humanitární organizace poskytují jako celek.
Jedna z agentur OSN neměla v Indonésii dostačené kapacity, aby mohla během šesti měsíců prováděcího období mimořádného roz- hodnutí vyčerpat veškeré prostředky Komise. Řada obvyklých part- nerů GŘ XXXX návrhy na projekty v Indonésii vůbec nepodala, pro- tože finanční prostředky, které tyto organizace obdržely od jiných dárců, již překročily jejich absorpční kapacitu.
Tuto analýzu týkající se nedostatku kapacity absorbovat dostupné fi- nanční prostředky dále potvrdil i postoj jedné z nevládních organi- zací, která zdůrazňuje, že její program by měl vycházet pouze z po- třeby, nikoliv z touhy utratit nadbytečné finanční prostředky. I když přestala přijímat finanční prostředky pro oběti cunami do týdne pro katastrofě, obdržela 110 milionů EUR, přičemž náklady na provoz programů na pomoci obětem cunami na rok 2005 činily 25 milio- nů EUR. Dárci byli požádáni, aby se zřekli omezení týkajících se uži- tí darů tak, aby mohly být využity pro jiné krizové situace, a 99 % dárců souhlasilo. Do konce roku 2005 byly dary v hodnotě 65 mi- lionů EUR původně určené pro osoby postižené cunami využity k po- krytí potřeb jinde, například při potravinové krizi v Nigérii, pro konf- likt v Dárfúru a zemětřesení v Pákistánu.
21. Hodnocení potřeb u projektů schválených od února 2005 byla spolehlivější díky větší dostupnosti informací a skuteč- nosti, že bylo více času na přípravu návrhů. Jedna nevládní orga- nizace například při přípravě projektu na výstavbu člunů v pro- vincii Aceh úzce spolupracovala s místní komunitou a podařilo se jí navrhnout projekt, který splňuje potřeby příjemců.
Rámeček 3
Partneři na Srí Xxxxx zde měli pozici vhodnou pro přípravu projektových návrhů
Jedna organizace Červeného kříže měla výborné předpoklady pro pří- pravu projektu psychosociální podpory, protože od roku 2003 v se- verní provincii Jaffna podporovala srílanskou společnost červeného kříže při realizaci programu psychosociální podpory se zaměřením na osoby, které byly v důsledku konfliktu interně vysídleny; tento pro- jekt podporovala i Komise.
(1) Termínem terénní odborník se označuje zaměstnanec Komise pro technickou podporu humanitární pomoci.
Pomoc s živobytím: rybářské čluny v indonéské provincii Aceh
(Zdroj: Účetní dvůr)
V provincii Aceh poskytlo GŘ ECHO jedné nevládní organizaci fi- nanční prostředky na sběr dat o interně vysídlených osobách a na je- jich integraci v rámci humanitárního informačního střediska.
Na Srí Xxxxx financovalo GŘ ECHO projekt zřízení centrální data- báze dárců realizovaný jednou mezinárodní organizací, jehož cílem bylo řešit problém nedostatku jasných informací. Ačkoliv byl tento projekt původně iniciován Střediskem pro národní operace, které ustavila srílanská vláda k řízení odezvy na cunami, nedostalo se mu podpory vládních agentur, které od února 2005 převzaly odpověd- nost za naléhavou a základní pomoc. Práce na databázi byla tedy zastavena až do září 2005, kdy se pod vedením srílanské vlády xx- xxxx s registračním procesem.
Účelnost koordinace
Koordinace velkého počtu humanitárních organizací
22. Úřad OSN pro koordinaci humanitární činnosti (UNOCHA) se za podpory ostatních agentur OSN pro různé re- levantní sektory chopil role koordinátora činností humanitárních agentur. Ve snaze o účelnou koordinaci se však OSN potýkala s těmito obtížemi:
a) nedostatek informací o škodách a potřebách a o pro- bíhajících a plánových akcích týkajících se pomoci. Tento problém názorně ilustruje skutečnost, že v Indonésii ještě koncem května 2005 přetrvávala potřeba přesných a spoleh- livých informací o počtu a umístění interně vysídlených osob (IDP). Regionální workshop o zkušenostech s cunami, pořá- daný v červnu 2005 úřadem UNOCHA, zdůraznil nutnost lepší informovanosti. Komise existenci tohoto problému roz- poznala a pracovala na jeho řešení (viz rámeček 4);
b) příjezd velkého počtu nových humanitárních organizací, z nichž mnohé měly k dispozici značné obnosy finančních prostředků ze soukromých zdrojů a které často působily ne- závisle na existujících koordinačních mechanismech;
c) orgány místní správy byly oslabeny lidskými i materiálními ztrátami a neexistoval zde funkční systém registrace nevlád- ních organizací, který by zajišťoval, že tyto organizace bu- dou dodržovat platné standardy nebo se zapojí do zavede- ných koordinačních mechanismů. Body pro další diskusi uvedené v diskusní zprávě předsednictví Rady EU z prosince 2005 (1) o odezvě Evropské unie na cunami se soustřeďují na otázku, jakou roli má mezinárodní společenství a Evropská unie hrát, aby podpořily vlády v jejich úsilí o účelnou koor- dinaci dárců.
Rámeček 4
GŘ ECHO rozpoznalo existenci problémů s koordinací a pracovalo na jejich řešení
Strategií GŘ ECHO v Indonésii a na Srí Lance byla podpora koor- dinační role OSN. V této souvislosti GŘ ECHO poskytlo 1 mi- lion EUR na podporu humanitárního informačního střediska (HIC) UNOCHA, aby tak poskytlo informační nástroje pro plánování, provádění a monitorování humanitární pomoci. Společné hodnocení humanitárního informačního střediska provedené UNOCHA a ECHO v dubnu 2005 vyústilo v doporučení, která měla středisku pomoci nabízet komplexní přehled o humanitární odezvě a upo- zorňovat na mezery v potřebách.
(1) Příspěvek Evropské unie k mezinárodní odezvě na asijské cunami z ro- ku 2004 – úspěchy, další kroky a získané poznatky. Diskusní zpráva pro setkání na vysoké úrovni v Bruselu dne 20. prosince 2005 pořá- dané Evropskou komisí a předsednictvím EU.
23. V důsledku obtíží s koordinací existovaly v míře a kvali- tě pomoci poskytované mezinárodním společenstvím výrazné rozdíly. Zpráva Červeného kříže o světových katastrofách za rok 2005 popisuje, jak byly některé komunity v provincii Aceh zahlceny pomocí, zatímco jiným se pomoci nedostávalo. V In- donésii došlo k nadměrnému poskytnutí zdravotnické pomoci, na Srí Xxxxx to byly čluny; někdy tato pomoc nebyla dostatečně úplná, např. rybářské čluny bez rybářských sítí. Navíc v prosinci 2005, tj. rok po katastrofě, žilo v provincii Aceh ještě asi 67 000 lidí ve stanech.
Dobrá koordinace mezi GŘ ECHO ostatními útvary Komise s výjimkou okamžité odezvy
24. Mechanismus civilní ochrany vyslal do oblastí nejvíce po- stižených cunami týmy odborníků, aby zde pomohly zhodnotit situaci a koordinovat přísun a rozdělování pomoci v oblasti civil- ní ochrany poskytnuté členskými státy. V memorandu o porozu- mění mezi GŘ XXXX a generálním ředitelstvím pro životní pro- středí z 16. března 2003 se uvádí, že posílená koordinace civilní ochrany a zásahů v oblasti humanitární pomoci jak na úrovni ústředí, tak v terénu je pro dosažení koherentních synergií akcí Společenství prvořadá. Postupy by měly zajišťovat vzájemnou vý- měnu informací ve všech fázích krize; setkání GŘ ECHO a týmu pro koordinaci civilní ochrany v terénu by měla zajistit, aby se je- jich činnosti vzájemně doplňovaly. Ani na Srí Xxxxx, ani v In- donésii však nebyla koordinace mechanismu civilní ochrany a hu- manitární pomoci dostatečná.
25. Výbor pro humanitární pomoc ze dne 27. ledna 2005 se zaměřil na nedostatky v koordinaci mezi GŘ ECHO a monitoro- vacím a informačním střediskem (MIC) pro civilní ochranu
a konstatoval, že MIC se neomezil jen na činnosti související s ci- vilní ochranou, ale rozšířil svou působnost i na humanitární pole, což je nad rámec jeho role, a vytvořil tak dojem, že koordinuje veškerou pomoc EU (1).
26. Pokud jde o návaznost fáze rekonstrukce, GŘ ECHO pra- cuje s ostatními útvary Komise na zajištění hladkého a účelného přechodu mezi krátkodobou základní pomocí a dlouhodobější rekonstrukcí. Velká míra finančních prostředků poskytnutých ge- nerálním ředitelstvím ECHO pomohla překlenout přechodnou fázi mezi základní pomocí a rekonstrukcí, která byla delší, než se původně očekávalo (viz bod 15a)). Strategie návaznosti základní pomoci, obnovy a rozvoje (LRRD) v Indonésii a na Srí Lance za- hrnuje rovněž využití mechanismu rychle reakce, který zajišťuje satelitní snímky škod způsobených cunami, jež mohou být uži- tečné pro plánování rekonstrukce a připravenost na katastrofy. Mechanismus rychlé reakce rovněž pomáhal financovat vyjed- návací iniciativy, které v srpnu 2005 vedly k mírové dohodě mezi indonéskou vládou a Hnutím za svobodný Aceh (GAM), a tím po- sílil základy úsilí o rekonstrukci.
Pomoc se zajišťováním hygieny: latríny v indonéské provincii Aceh
(Zdroj: Účetní dvůr)
(1) V únoru 2005 projednávala poradní rada orgánu pro hodnocení ka- tastrof a koordinaci při OSN (UNDAC) mechanismus civilní ochrany a na možné zdvojování rolí po cunami hleděla s obavami. Úřad OSN pro koordinaci humanitární činnosti (UNOCHA) následně požadoval,
Role monitorovacích systémů v zajišŚování relevantnosti, včasnosti a účinnosti realizace
Poměrně komplexní systém sledování a kontroly
27. Při sledování a kontrole provádění projektů se GŘ ECHO spoléhá na tyto mechanismy:
a) monitorovací návštěvy terénních odborníků GŘ ECHO a je- jich zprávy doplněné kontrolními monitorovacími návštěva- mi referentů;
b) zprávy partnerů GŘ ECHO;
c) návštěvy na místě prováděné útvarem pro finance a audit GŘ ECHO;
d) kontroly před provedením konečné platby a pozdější externí audity partnerů.
28. Terénní odborníci GŘ ECHO prováděli monitorovací ná- vštěvy projektů realizovaných partnery s cílem zajistit relevant- nost, včasnost a účinnost jejich realizace. Na základě monitoro- vacích návštěv je možné na místní úrovni nebo na úrovni ústředí podniknout příslušné kroky. Například monitorovací zpráva k jednomu programu psychosociální podpory na Srí Xxxxx z dub- na 2005 zdůraznila problémy s náborem místních pracovníků. Referent GŘ ECHO v Bruselu tedy kontaktoval ústředí přísluš- ného Červeného kříže, aby se ujistil, že bude podepsáno memo- randum o porozumění se Srílanským červeným křížem, které umožní nábor místních pracovníků pro další fázi projektu.
29. Po cunami z 26. prosince 2004 dorazili pracovníci GŘ ECHO na Srí Lanku 27. prosince 2004 a do indonéské Jakarty
28. prosince 2004. Do provincie Aceh přijeli první odborníci GŘ ECHO 1. ledna 2005. GŘ ECHO přesunulo ve fázi prvotní odez- vy na cunami v rámci pomoci technickou podporu z jiných re- gionů, například z Jižní Ameriky, Afriky a Středního východu. Po- třeba stálých terénních odborníků byla zjištěna v lednu 2005 a do dubna 2005 byli již tito lidé rozmístěni v provincii Aceh. Po cu- nami se Komise zavázala zvýšit počet terénních odborníků GŘ ECHO z 69 na 150 (2). Na Srí Xxxxx bylo u devíti projektů finan- covaných z mimořádného rozhodnutí o 10 milionech EUR provedeno 23 monitorovacích návštěv. V Indonésii bylo u deseti projektů financovaných z mimořádného rozhodnutí o 10 milio- nech EUR provedeno 13 monitorovacích návštěv, většinou po příjezdu současných terénních odborníků v dubnu 2005. Po kaž- dé monitorovací návštěvě vypracoval příslušný terénní odborník DG ECHO monitorovací zprávu.
aby byly koordinátorům mechanismu civilní ochrany EU stanoveny
jasné postupy a práce probíhala v souladu se stávajícími mezinárodně uznávanými mechanismy.
(2) KOM(2005) 153 – Posílení schopnosti EU reagovat na katastrofy a krize ve třetích zemích.
30. Terénní odborníci GŘ ECHO nemají k dispozici žádné konkrétní pokyny, jak vykazovat zjištění monitorovacích návštěv. Na konci každé monitorovací návštěvy uspořádají terénní odbor- níci GŘ ECHO setkání s terénním týmem partnera, na němž hod- notí průběh akce. GŘ XXXX však partnerům systematicky nepo- skytuje písemnou zpětnou vazbu o záležitostech, jež se objevily během monitorovací návštěvy, a k dalšímu dohodnutému postu- pu. Písemná zpětná vazba by partnerům umožnila lépe využít rad a podpory vyplývajících z monitorovacích návštěv GŘ ECHO a mohla by napomoci při řešení zjištěných problémů.
31. Informace získané při monitorovacích návštěvách terén- ních odborníků GŘ ECHO doplňují informace uvedené ve zprá- xxxx partnerů. U projektů s dobou trvání šest měsíců se od part- nerů vyžaduje, aby generálnímu ředitelství ECHO zaslali předběžnou závěrečnou zprávu měsíc před ukončením projektu a závěrečnou zprávu do šesti týdnů po skočení projektu, v pří- padě projektů OSN do tří měsíců. K mimořádnému rozhodnutí o 10 milionech EUR pro Srí Lanku a Indonésii na dobu šesti mě- síců předložila většina partnerů své předběžné závěrečné zprávy včas, u většiny závěrečných zpráv však došlo k jednoměsíčnímu nebo dvouměsíčnímu zpoždění.
Rámeček 6
Modifikace projektů v reakci na měnící se potřeby
V červnu 2005 varovala jedna z agentur OSN před poskytováním nadměrného množství malých rybářských člunů, které by mohlo vést k nadměrnému rybolovu a způsobit dlouhodobé škody na zdrojích ryb u pobřeží. V srpnu 2005 byl projekt upraven a došlo ke snížení počtu člunů, které měly být opraveny nebo vyrobeny, a místo nich bylo poskytnuto 15 000 sad rybářského náčiní.
Již během prvního měsíce po cunami bylo zřejmé, že srílanská vláda získala formou darů dostatek léků, aby s nimi pokryla stávající po- třeby. Projekt jedné nevládní organizace financovaný GŘ ECHO byl tedy pozměněn a došlo k přesunu finančních prostředků do oblasti psychosociální podpory a podpory místních zdravotnických struktur.
Jiný projekt na Srí Xxxxx zahrnoval jako součást plánu postupu při nepředvídaných událostech poskytnutí 21 500 přídělů sušených po- travin v podobě vysoce výživných sušenek pro děti do pěti let. Tyto sušenky však nebyly potřeba a 28 000 EUR původně plánovaných na bezpečnost potravin bylo převedeno na podporu živobytí.
32. Kromě monitorovacích návštěv terénních odborníků GŘ ECHO a referentů a informací uvedených ve zprávách partnerů sledují provádění projektu i zaměstnanci útvaru pro finance a au- dit GŘ ECHO, kteří na místě provádějí kontroly vybraných pro- jektů. V roce 2005 se kontroly na místě prováděné GŘ ECHO za- měřily na reakci na cunami, hodnota projektů kontrolovaných na Srí Lance a v Indonésii byla 19 milionů EUR, tj. 18 % ze 103 mi- lionů EUR projektů nasmlouvaných GŘ ECHO v souvislosti s ode- zvou na cunami do konce roku 2005. Ověřování projektů na místě, které prováděla agentura OSN v Indonésii, zdůraznilo pro- blémy s přístupem k dokumentaci, které, i když byly překonány, bude třeba ještě objasnit na pracovních setkáních k finanční a správní rámcové dohodě (FAFA) (viz rámeček 5).
33. Finální kontrolu před provedením konečné platby rov- něž provádí útvar pro finance a audit GŘ ECHO. Tato kontrola bere v úvahu připomínky terénního odborníka i referenta GŘ ECHO k závěrečné zprávě partnera a jejich doporučení, zda plat- bu provést či nikoliv. Tato kontrola plateb se dále zakládá na sez- namu výdajů, podrobných údajích o zásobách, postupech při za- dávání zakázek, seznamech zaměstnanců a kopiích faktur, pokud jsou takové informace považovány za nutné. Útvar pro finance a audit GŘ ECHO dále u vzorku projektů organizuje nezávislé ex- terní audity projektové dokumentace v ústředí partnera. Tyto ex- terní audity se ukázaly být účinným nástrojem pro identifikaci ne- oprávněných výdajů na pomoc, především z důvodu neexistence podkladové dokumentace. Externí audit se však za ukončením projektu výrazně zpožďuje; GŘ ECHO si klade za cíl toto zpož- dění snížit pokrytím všech partnerů v rámci dvouletého cyklu.
Úprava prvotní reakce s cílem postupovat přiměřeně
34. Postupy GŘ ECHO uznávají nutnost flexibility a článek 10 rámcové dohody o partnerství uvádí jednoduché po- stupy pro modifikaci projektů, které jim umožní zůstat vzhledem k měnícím se potřebám relevantní. Pružné postupy vcelku umož- ňovaly modifikovat projekty tak, aby odpovídaly měnícím se po- třebám a byla zajištěna relevantnost jejich realizace (viz rámeček 6).
Rámeček 5
Přístup k dokumentaci OSN
GŘ ECHO se potýkalo s problémy, když chtělo získat přístup k pří- slušným finančním informacím nutným ke kontrole na místě prove- dené v červnu 2005 u projektu agentury OSN v hodnotě 500 000 EUR, který se zaměřil na mimořádná zdravotnická opa- tření v Indonésii; to je v rozporu s požadavky finanční a správní rám- cové dohody (FAFA). Tato záležitost byla po diskusi s touto agen- turou OSN objasněna a GŘ ECHO získalo přístup k relevantní dokumentaci v listopadu 2005.
Jeden z partnerů v Indonésii nahradil v reakci na měnící se potřeby příjemců stany kuchyněmi.
Projekt jedné nevládní organizace v Indonésii byl modifikován, když se díky rozsáhlé mezinárodní odezvě podařilo zabránit potravinové krizi. Mimořádný potravinový program už nebyl nadále třeba, a byl tedy nahrazen vzdělávacím programem o výživě a programem do- plňkové výživy.
Informace o účinnosti provádění projektů
Zpoždění v důsledku saturace kapacity a jiných vnějších překážek
35. Pokud jde o včasnost provádění programů, pomohlo GŘ ECHO překonat některé překážky uvedené v monitorovacích zprávách. Například monitorovací zpráva k projektu jedné agen- tury OSN v Indonésii z května roku 2005 zdůrazňovala nedosta- tek odborníků na provádění činností. Na úrovni ústředí GŘ XXXX a této agentury OSN byly tedy podniknuty kroky, které vedly k náboru nových potřebných zaměstnanců. Ostatními zpoždě- ními uvedenými v monitorovacích zprávách se však partner v do- bě trvání projektu nezabýval (viz rámeček 7). Při provádění pro- jektů docházelo ke zpoždění na straně partnerů z důvodu soutěže o zdroje mezi velkým počtem nových humanitárních organizací. Na Srí Lance byla zpoždění způsobena také jinými vnějšími fak- tory, například zrušením osvobození humanitárního zboží od cla v únoru 2005 a stavebními omezeními ve vládou stanovené nárazníkové zóně, zrušenými až koncem roku 2005, které zne- hodnotily většinu hodnocení a mnoho projektů.
36. Pro sledování účinnosti realizace jsou nutné informace o nákladech, organizačním uspořádání a skutečných výstupech. Pokud jde o náklady, aby byla zajištěna včasná odezva, nebyly na- bídky partnerů vybrány na základě soutěže. Postupy partnerů GŘ XXXX pro zadávání zakázek jsou zkoumány při externích audi- tech partnerů prováděných v jejich ústředí a v průběhu ověřování na místě prováděném útvarem pro finance a audit GŘ ECHO. Analýza projektových návrhů terénními odborníky GŘ ECHO dále zahrnuje analýzu jednotkových nákladů, která je jedním z faktorů při rozhodování o tom, zda partneři nabízejí zboží a služby za přiměřenou cenu. Pokud však jde o poskytnutí záru- ky účinnosti, má tato analýza jen omezenou hodnotu a bylo by možné ji vylepšit komparativními informacemi a systematickým sledováním nápravných opatření. Je zde prostor dále rozvíjet srovnávací informace o nákladech a monitorovat jednotkové ná- klady v průběhu realizace projektu. Zvláště při nepředvídané po- hromě zvyšují tyto informace záruku, že zboží a služby budou nabízeny za přiměřenou cenu. GŘ ECHO zatím vyvíjí svůj moni- torovací systém, který mu má umožnit automaticky podporovat výpočet jednotkových nákladů a poměr přímých nákladů oproti nákladům podpůrným.
Rámeček 7
Příklady zpoždění při provádění projektů partnery
Čistička vody x Xxxxxxx v Jantho v Indonésii nemohla být spuštěna do provozu až do června 2005, tj. čtyři měsíce po jejím dodání, z dů- vodu nedostatku chlórových tablet, který byl zapříčiněn pomalým po- stupem při zadávání zakázek.
Při poskytování přístřeší na Srí Xxxxx došlo ke zpoždění kvůli nedo- statku vhodné půdy pro přesídlení komunit, kterým nebylo dovoleno vrátit se do pobřežní ochranné zóny. Půdu přidělenou jedné meziná- rodní organizaci na výstavbu později místní orgány přidělily jiným subjektům.
Distribuce rybářských sítí prováděná partnerem na Srí Xxxxx se zpozdila kvůli obtížím se zadáváním zakázek a z důvodu nutnosti definovat rybářské náčiní. Než byla tato nevládní organizace schop- na začít s distribucí, byly již některé potřeby, např. rybářského náčiní, pokryty jinými organizacemi. To vedlo k dalším zpožděním, protože tato organizace musela provést nové zhodnocení potřeb.
37. Některé monitorovací zprávy neuvádějí tolik podrob- ných informací o někdy složitém organizačním uspořádání, aby bylo zřejmé, zda partner provádí projektové úkoly přímo nebo zda uzavřel smlouvy o činnosti s jinými nevládními organizace- mi nebo soukromými firmami (viz rámeček 8). Protože jako vhod- ní partneři byli vyhodnoceni pouze signatáři rámcové dohody o partnerství a finanční a správní rámcové dohody, je důležité identifikovat ty organizace, které provádí projekty financované GŘ ECHO, ale takto vyhodnoceny nebyly.
Rámeček 8
Organizační uspořádání by měla být v monitorovacích zprávách lépe vysvětlena
Na Srí Xxxxx prováděly činnosti agentury OSN související s opra- vami člunů soukromé obchodní společnosti a činnosti v oblasti vody a hygienických zařízení partnera GŘ ECHO zase prováděly místní nevládní organizace.
Ačkoliv v případě Indonésie monitorovací zprávy uváděly, že jedna agentura OSN využívá při provádění projektů nevládní organizace, nebyly tyto nevládní organizace konkrétně jmenovány.
Tato konkrétní organizační uspořádání nebyla v monitorovacích zprávách nijak popsána.
38. Monitorování, jak ho provádí GŘ ECHO, se zaměřuje spíš na výsledky než na výstupy (tj. počet domů, v nichž již jed- notlivé rodiny bydlí, spíš než počet postavených přístřešků). Monitorovací zprávy systematicky nekvantifikují splnění projek- tových činností, ani nehovoří o formálním převzetí hotových děl, např. přístřeší, latrín nebo člunů. Je nicméně důležité mít k dis- pozici přehledné informace o provedené práci, neboť takové in- formace jsou předpokladem vykazování výsledků. Informace o skutečných výstupech jsou nutné, aby bylo možné se ujistit, že zboží a služby byly skutečně poskytnuty, a to v požadované kva- litě (viz rámeček 9).
Čistička odpadních vod v provincii Aceh
(Zdroj: Účetní dvůr)
Xxxxxxx 0
Potřeba zlepšit informování o výstupech
U jednoho projektu v Indonésii bylo pro terénní odborníky GŘ ECHO obtížné zjistit, které činnosti financovalo generální ředitelství ECHO. Mezi pracovníky docházelo k častým personálním změnám, tito lidé pak nebyli schopni přesně uvést, nač byly finanční prostředky GŘ ECHO využity. Navzdory žádostem terénních odborníků GŘ ECHO neposkytnula příslušná agentura OSN do konce trvání pro- jektu podrobné informace o realizovaných činnostech.
Průběžná finanční zpráva k jednomu projektu na Srí Xxxxx bez dalších podrobností uvádí, že v rámci projektu bylo přiděleno 1,45 milionu EUR, tj. 85 % výdajů, na rozpočtovou hlavu „rybo- lov“. Poskytnutí podrobných finančních informací by usnadnilo účel- né monitorování realizace projektu.
Dosažení výsledků a přiměřenost udržitelnosti
Projekty přispěly k úspěšnosti celkové odezvy, i když některé výstupy a výsledky nedosáhly plánované úrovně
Rámeček 10
Některé projektové výstupy nedosáhly plánované úrovně
Na Srí Xxxxx byl z důvodu zvýšených nákladů na materiály a práci v rámci projektu financovaného GŘ ECHO snížen počet postavených přístřeší z původně plánovaných 2 500 na 2 018.
V Indonésii nemohla jedna nevládní organizace kvůli potížím s do- dávkami dokončit distribuci 1 500 000 lahví chemických přípravků pro úpravu vody. I když byla uzavřena dohoda o prodloužení pro- jektu o tři měsíce, na konci projektu v červenci 2005 stále čekalo na distribuci 900 000 lahví. Láhve byly nakonec distribuovány na vlastní náklady partnera.
40. Pokud jde o výstupy, projekty financované GŘ ECHO byly realizovány, i když v některých případech inflace snížila úro- veň výstupů a některé činnosti nemohly být realizovány v ča- sovém rámci projektu, protože se vyskytly obtíže se získáváním zboží a najímáním kvalifikovaných pracovníků (viz rámeček 10).
39. Náš audit také potvrdil monitorovací zprávy GŘ ECHO, v nichž se uvádí, že viditelnost akcí financovaných GŘ ECHO byla obecně uspokojivá, i když v některých případech ještě existoval prostor pro zlepšení. Viditelnost GŘ ECHO nebyla dostatečná na- příklad ve středisku pro péči o děti v Jantho v provincii Aceh a v případě čističek vody zajištěných agenturou OSN. V rámci analýzy celkové mezinárodní pomoci kritizuje zpráva o prvot- ních zjištěních koalice pro hodnocení cunami (TEC) humanitární agentury za to, že se soustřeďují na propagaci své značky a sou- těží o zviditelnění na úkor plnění skutečných potřeb příjemců. Akce na zvýšení viditelnosti mají však dodatečný přínos: pomá- hají snižovat riziko dvojího financování jasným uvedením posky- tovatele finančních prostředků na konkrétní projekty.
41. Pokud jde o výsledky, projekty financované Komisí pod- statně přispívaly k pokrytí základních potřeb populace: přístřeší, potravin, vody a hygienických zařízení, zdraví, psychosociální podpory, péče o dítě a rodinu a telekomunikací (viz rámeček 11).
Projekty financované Komisí rovněž přispěly k obnově živobytí, např. poskytnutím člunů a rybářského náčiní a obnovou přísta- viště. Pokud však jde o dosažené příjemce, byly projekty v někte- rých případech méně úspěšné, než se plánovalo, především z dů- vodu nadhodnocení potřeb, k němuž došlo v době, kdy bylo třeba rychle reagovat (viz bod 20). To byl také případ jednoho z pro- jektů na zajištění vody a hygienických zařízení na Srí Lance, který dosáhl na přibližně 37 000 příjemců místo původně pláno- vaných 50 000. Především ta část projektu agentury OSN, která se týkala vody a hygienických zařízení v provincii Aceh, dosáhla jen na 100 000 osob, což odpovídá pouze 5 % původně zamýš- lených 2 milionů příjemců. V důsledku toho nízkého pokrytí a obtíží při identifikaci výstupů projektu během jeho realizace se generální ředitelství ECHO nyní obává, zda tento partner bude mít dostatečnou provozní kapacitu, aby mohl koordinovat čin- nosti v oblasti vody a hygienických zařízení.
Rámeček 11
Výsledky humanitární pomoci Komise
Komise oznámila, že jeho humanitární pomoc Indonésii, Srí Xxxxx, Indii, Maledivám a Thajsku přispěla k zajištění:
— čisté pitné vody a hygienických zařízení pro více než 720 000 osob,
— týdenních přídělů potravinové pomoci pro téměř 900 000 vy- sídlených osob,
— materiálů na přístřeší pro téměř 140 000 osob, které těmto osobám umožní opravit si domovy nebo si je znovu postavit nebo si vybudovat provizorní přístřeší,
— zdravotnických služeb a epidemiologických datových systémů, které slouží 840 000 lidem,
— psychosociální podpory pro více než 260 000 osob,
— tvorby příjmu a podpory obživy pro přibližně 325 000 osob.
42. Zásadní hodnoticí iniciativou je koalice pro hodnocení cunami (TEC), na níž se GŘ ECHO podílí. Jde o snahu poučit se ve spolupráci s ostatními agenturami, které poskytují pomoc, z odezvy na cunami. Koalice provedla pět tematických hodnoce-
a obnovy na dlouhodobý rozvoj. Prvotní zjištění hodnocení TEC uvádějí, že základní pomoc, i když celkově špatně koordinovaná a neúčinná, účelně omezila utrpení poskytnutím potravin, vody a přístřeší. Zpráva Červeného kříže o světových katastrofách za rok 2005 dospívá k podobnému závěru, že totiž navzdory po- třebě zlepšit koordinaci vedla nebývale rozsáhlá odezva k poskyt- nutí pomoci většině přeživších, a zabránila tak hladu a chorobám. Návštěvy projektů provedené v průběhu našeho auditu a poho- vory vedené se všemi místním subjekty včetně příjemců závěry těchto hodnocení z velké části potvrzují.
43. Pokud jde o další vývoj, GŘ ECHO financuje z finančních prostředků rozhodnutí o 80 milionech EUR projekt v hodnotě 2 miliony EUR s cílem podpořit projekt připravenosti na kata- strofy OSN, a posílit tak systémy včasného varování pro oblast In- dického oceánu. Z přínosů akčních plánů DIPECHO (1) těží jak jižní, tak jihovýchodní Asie, kde bylo v letech 2005–2006 na projekty připravenosti na katastrofu na úrovni jednotlivých ko- munit přiděleno přibližně 11 milionů EUR. Workshop Úřadu OSN pro koordinaci humanitární činnosti (UNOCHA) na téma poučení z cunami pořádaný v červnu 2005 zdůraznil potřebu významného zlepšení mechanismů připravenosti na katastrofy.
Přiměřená udržitelnost podporovaná velkou mírou poskytnutých finančních prostředků
44. GŘ XXXX odpovídá za humanitární odezvu sestávající z naléhavé pomoci a krátkodobé obnovy, zatímco dlouhodobější obnova, rekonstrukce a základní pomoc spadají do pravomocí GŘ RELEX a GŘ AIDCO. Protože se na těchto akcích podílí růz- ná generální ředitelství, jsou postupy a mandáty pro tyto dvě fáze, šedá oblast mezi nimi a návaznost základní pomoci, obnovy a rozvoje (LRRD) zvláště důležité. Velká míra finančních pro- středků, které GŘ ECHO poskytlo na cunami, mu umožnila za- měřit se nejen na klíčové oblasti pomoci, jako jsou potraviny a voda, hygienická zařízení, zdraví a přístřeší, ale také prostřed- nictvím kvalitních zásahů překlenout fázi přechodu, která byla delší, než se čekalo, a v některých případech i financovat projekty obnovy zaměřené na rozvoj (viz rámeček 12).
ní odezvy týkajících se dárců, koordinace, hodnocení potřeb, do-
padu na místní a národní kapacity a návaznost základní pomoci
(1) DIPECHO znamená připravenost na katastrofu v GŘ ECHO.
Rámeček 12
Vysoká kvalita zásahů a orientace na rozvoj pomáhají zajistit udržitelnost
Vysoká kvalita stavby latrín na Srí Xxxxx by měla zajistit jejich dlou- hou životnost. Rovněž zřízení výborů pro hygienu v táborech je pří- kladem udržitelného přístupu k propagaci hygieny.
V Indonésii se projekt stavby člunů a přístaviště orientuje na rozvoj a klade důraz na udržitelnost. Jiný projekt agentury OSN na Srí Xxxxx se obdobně zaměřil na zlepšení účinnosti srílanské flotily stav- bou vysoce kvalitních člunů a výukou zdokonalených technik ryba- ření.
Projekt úpravy vody chemikáliemi prováděný jednou nevládní orga- nizací v Indonésii v rámci mimořádného rozhodnutí o 10 milio- nech EUR následoval druhý projekt financovaný Komisí v rámci roz- hodnutí o 80 milionech EUR, který se týkal udržitelnějších systémů dodávek vody.
Udržitelnosti jednoho projektu nevládání organizace v Indonésii na- pomáhá skutečnost, že většina činností v táborech je organizována členy výboru na základě dobrovolnosti.
pomoci překlenout fázi přechodu mezi základní pomocí a rekon- strukcí, která byla delší, než se očekávalo (viz body 12 až 15).
46. Rozhodnutí pracovat na Srí Xxxxx se stávajícími partne- ry umožnilo Komisi financovat realizaci projektů navzdory pří- jezdu velkého počtu nových humanitárních organizací, které do- razily s prostředky, jež přesahovaly jejich potřeby. V provincii Aceh nebylo GŘ ECHO před cunami přítomno, a nemělo tedy k dispozici dostatek spolehlivých informací, což vedlo k tomu, že některé projekty schválené GŘ ECHO v měsíci následujícím po cunami vycházely spíše ze standardního návrhu pro mimořádné situace než z přesného hodnocení potřeb. Hodnocení potřeb u projektů schválených od února 2005 byla spolehlivější díky vět- ší dostupnosti informací a skutečnosti, že bylo více času na pří- pravu návrhů (viz body 16 až 21).
47. Koordinační roli OSN ztěžoval nedostatek spolehlivých informací o potřebách, příjezd velkého počtu humanitárních or- ganizací a nedostatečná kapacita místních správních orgánů, což vedlo k výkyvům v míře a kvalitě poskytované pomoci. Pokud jde o návaznost fáze rekonstrukce, byla interní koordinace mezi GŘ ECHO a ostatními útvary Komise dobrá. Objevily se však problé- my při koordinaci s mechanismem civilní ochrany v úvodních fá- xxxx reakce (viz body 22 až 26).
48. GŘ ECHO má komplexní systém sledování a kontroly projektů, který obvykle umožnil modifikovat projekty tak, aby odpovídaly měnícím se potřebám. Je zde však ještě prostor k zlep- šení v oblasti poskytování písemné zpětné vazby partnerům po vykonání monitorovacích návštěv, vývoje srovnávacích informa- cí o nákladech a poskytování většího množství podrobných úda- jů o někdy složitém organizačním uspořádání. Monitorovací zprávy systematicky nekvantifikují dosažení projektových cílů a v případě projektu jedné agentury OSN v Indonésii bylo pro GŘ ECHO zvláště obtížné získat jasné informace o provedených čin- nostech (viz body 27 až 39).
Pomoc bezdomovcům: přístřeší na Srí Xxxxx
(Zdroj: Účetní dvůr)
ZÁVĚRY
45. Po cunami z 26. prosince 2004 bylo nutné najít rovno- váhu mezi potřebou dobře naplánovaného zásahu a nutností re- agovat rychle. Postupy GŘ ECHO umožňují rychlou reakci a vel- ká míra poskytnutých finančních prostředků v hodnotě 123 milionů EUR se ukázala jako přiměřená. Umožnila GŘ ECHO vyjít vstříc potřebám populace postižené konfliktem a zároveň
49. Projekty financované Komisí přispívaly k pokrytí základ- ních potřeb populace: přístřeší, potravin, vody a hygienických za- řízení, zdraví, psychosociální podpory, péče o děti a rodinu a te- lekomunikací. Komise rovněž financuje projekty na podporu připravenosti na katastrofy. Některé projektové výstupy však ne- vykazují z důvodu zvýšených nákladů a obtíží se získáváním zboží a najímáním kvalifikovaných pracovních sil plánovanou úroveň. Některé projekty, hlavně složka jednoho projektu agen- tury OSN v Indonésii, která se týkala vody a hygienických zaří- zení, dosáhly především kvůli nadhodnocení potřeb na méně pří- jemců, než bylo původně plánováno. K udržitelnosti projektů přispívá velká míra poskytnutých finančních prostředků, která umožnila realizaci vysoce kvalitních zásahů, někdy i s orientací na rozvoj (viz body 40 až 44).
DOPORUČENÍ
50. Komise by měla zvážit roli, kterou by mohla hrát při po- moci postiženým vládám s účinnějším řízením koordinace dár- ců, s cílem zajistit naplnění potřeb (viz bod 22).
51. Měly by se vyjasnit role GŘ XXXX a generálního ředitel- ství pro životní prostředí (mechanismus civilní ochrany), aby byl zajištěn koherentní přístup (viz body 24 a 25).
52. Měla by se zvážit možnost delšího časového rámce pro mimořádné operace (např. devět spíše než šest měsíců), aby byl na realizaci dostatek času (viz bod 35).
53. GŘ ECHO by mělo posílit svůj monitorovací systém a do pokynů pro sledování včlenit tyto prvky:
a) písemná zpětná vazba partnerům po monitorovacích návštěvách (viz bod 30);
b) rozvoj komparativních informací o nákladech (viz bod 36);
c) vysvětlení organizačních otázek realizace (viz bod 37);
d) informace o vykonané práci (viz bod 38).
55. Obtíže s přístupem k dokumentaci projektů prováděných agenturami OSN by měly být zohledněny v kontextu finanční a správní rámcové dohody (FAFA) (viz body 32 a 41).
Tuto zprávu přijal Účetní dvůr na svém zasedání v Lucemburku dne 11. května 2006.
Za Účetní dvůr předseda Xxxxxx XXXXX
PŘÍLOHA
MAPA DOPADU CUNAMI
Zdroj: Koalice pro hodnocení cunami – počáteční zjištění.
ODPOVĚDI KOMISE
SHRNUTÍ
V. Bylo nevyhnutelné, aby Xxxxxx přijala některé mimořádné návrhy s cílem zajistit rychlý přísun pomoci obětem. Hodnocení aktuálních potřeb bylo k dispozici až v druhé polovině ledna 2005 a čekání na ně by způsobilo, že humanitární organizace by až do konce ledna neobdržely od Komise žádné finanční pro- středky, což bylo za daných okolností zjevně nepřijatelné.
VI. Komise má za to, že ačkoli v praxi došlo k určitým pro- blémům, celková úroveň koordinace se v porovnání s předchá- zejícími mimořádnými událostmi zlepšila. Během kritické doby této mimořádné situace se útvary Komise vzájemně pravidelně in- formovaly v průměru minimálně dvakrát denně a vyměňovaly si informativní sdělení a zprávy o situaci.
VII. Komise bere v úvahu návrh Účetního dvora k vypraco- vání srovnání informací ohledně nákladů a k zajištění podrob- nějších údajů ohledně organizačního uspořádání a kvantifikace dosažených výsledků v rámci projektu.
VIII. Všeobecně nebylo počáteční úsilí k pomoci mezinárod- ního společenství dostatečně koordinováno. Z tohoto důvodu Komise zpočátku kladla mimo jiné velký důraz na koordinační činnost a nové posouzení potřeb, což vedlo k účinnosti jejího úsi- lí k poskytnutí pomoci. Původní hodnocení potřeb uvedené v pří- kladu, který citoval Účetní dvůr, bylo založeno na počátečním vý- počtu uvádějícím jako potenciální příjemce pomoci dva miliony lidí. Skutečnost, že agentura OSN zajistila pomoc 5 % příjemců pomoci neznamená, že zbývajících 95 % neobdrželo žádnou po- moc, ale že jim spíše pomohly jiné agentury, takže pomoc OSN nebyla nezbytná.
IX.
a) Komise plně uznává význam vnitrostátní kompetence na po- moc při katastrofách a řídí se tím při poskytování své huma- nitární pomoci (požadavek, aby partneři pomoc koordino- vali s vnitrostátními a místními orgány, s Úřadem Spojených národů pro koordinaci humanitárních záležitostí a u rozvo- jových programů (UNOCHA), a aby existovala koordinace na místě prováděná delegacemi a GŘ pro humanitární pomoc.
b) Komise plně podporuje doporučení Účetního dvora objasnit úlohu GŘ ECHO a GŘ ENVI (mechanismus civilní ochrany) s cílem zajistit jednotný přístup.
c) Komise již zjistila zpoždění u některých částí projektu zmíněných Účetním dvorem a přijala požadované opatření (viz bod 35). Komise se domnívá, že není vhodné měnit právní základ k prodloužení časového rámce pro primární pohotovost a mimořádné humanitární akce.
d) Komise posílí systém monitorování, aby co nejlépe vyhověla doporučením Účetního dvora.
e) Tato záležitost byla po projednání s příslušnými organizace- mi objasněna a Komise získala přístup k příslušným doku- mentům. Ověření projektů financovaných Komisí, které rea- lizovaly agentury OSN, bylo projednáno na zasedání pracovní skupiny EK-OSN (Rámcová finanční a administra- tivní úmluva, FAFA) v dubnu 2006.
ÚVOD
7. Pokud jde o mechanismus rychlé reakce a postup k pro- pojení pomoci, obnovy a rozvoje (LRRD), viz odpověď Komise k bodu 26.
PŘIPOMÍNKY
18. Politika Komise je postavena na přístupu založeném na skutečných potřebách. V případě, že partner nemůže plně vy- užívat pomoc, Komise sníží financování, a to i v případě, že pů- vodní plán byl jiný.
22. a) Jak na Srí Xxxxx, tak v Indonésii podpořila Komise pří- slušnou agenturu OSN v její úloze dílčího předního představitele obnovy. V důsledku těchto projektů se v obou zemích zmírnily a/nebo omezily problémy s pokrytím, překrýváním, nedostatky a konkurencí.
23. Případy nadměrných dodávek pomoci v některých oblas- tech a nedostatečné pomoci v jiných oblastech, jak jsou popsány ve zvláštní zprávě, se netýkaly humanitární pomoci zajišťované Komisí.
24. a 25. I když v praxi došlo k určitým problémům, celková úroveň koordinace se v porovnání s předcházejícími mimořád- nými událostmi zlepšila. Během rozhodující doby této mimo- řádné situace se útvary Komise vzájemně pravidelně informovaly v průměru minimálně dvakrát denně a vyměňovaly si informa- tivní sdělení a zprávy o situaci. Komise se bude snažit dále zlepšit koordinaci mezi GŘ ECHO a mechanismem civilní ochrany, jak doporučuje Účetní dvůr.
26. Komise zřídila meziútvarovou skupinu již několik dní po cunami (Meziútvarová pracovní skupina pro cunami – TIST) s cílem zajistit, aby všechny aspekty pomoci EU byly koordino- vané, zejména propojení pomoci, obnovy a rozvoje (LRRD).
Kromě projektů, které zmínil Účetní dvůr, zahrnovaly další pro- jekty financované z mechanismu rychlé reakce konzultace občan- ské společnosti ohledně plánů na rekonstrukci po cunami, které proběhly v době, kdy národní vláda teprve zahajovala plánování projektu a podporu k posílení kapacity místní správy při obnově.
Komise se zavázala, že do konce roku 2006 vyčlení na obnovu 350 milionů EUR, včetně 12 milionů EUR z mechanismu rychlé reakce.
30. Výsledky monitorovacích misí pracovníků Komise v ob- lasti humanitární a technické pomoci jsou zaznamenány v počíta- čovém systému Komise na monitorování projektů, který spravují státní úředníci. V případě, že je to nezbytné, poskytuje GŘ ECHO (HQ) partnerům Komise zpětnou vazbu k projektu. Komise si je nicméně vědoma, že existuje potřeba sjednotit stávající pokyny ve formě zvláštních pokynů.
31. Komise si byla vědoma krátkého zpoždění v podávání zpráv. S ohledem na rozsah katastrofy a na úkoly, kterým museli partneři provádějící pomoc čelit, však nebylo toto zpoždění po- važováno za velké.
32. Pokud jde o přístup k dokumentům agentur OSN, tento problém byl vyřešen v rámci pracovní skupiny FAFA.
33. Kromě projektů na pomoc po cunami prováděných na místě Komise kontroluje podklady i v případě, kdy jsou navra- ceny do ústředí partnerské organizace. V každé partnerské orga- nizaci se v rámci dvouletého cyklu provádí audit. Průměrná doba, která uplyne mezi skončením projektu a provedením auditu nebo ověřením podkladů týkajících se projektů na pomoc po cunami v partnerských kancelářích činí jeden rok.
35. U některých partnerů Komise nastaly příležitostně pro- dlevy s realizací některých částí projektu. Případy zjištěné Účet- ním dvorem již byly určeny pracovníky humanitární a technické pomoci Komise (odborníci v daném oboru) během monitorová- ní projektu a vyústily v přijetí opatření v ústřední úrovni vedení. V případě projektu OSN uvedeného v rámečku 7 Komise nepo- skytla náhradu nákladů na čističku vod v Pramuce. Komise si na- víc vyžádala, aby partneři zrychlili pomalé postupy zadávání ve- řejných zakázek, které měly za následek zpoždění před použitím dalšího mimořádného financování v oblasti zásobování vodou a hygieny.
37. Organizační opatření jsou obvykle popsána v návrzích projektů a analyzována v interním písemném hodnocení, které Komise provádí k žádostem o financování. Komise se nicméně zavazuje, že dohlédne na to, jak záležitost zlepšit.
38. Informace o tom, co bylo provedeno, jsou namísto v monitorovacích zprávách uvedeny v předběžných, průběžných a závěrečných zprávách partnerů.
Komise souhlasí s Účetním dvorem, že v případě agentury OSN nebyly během monitorování k dispozici dostatečné informace, ale ráda by zdůraznila, že Komise přijala opatření jak přímo na mís- tě, tak i na ústřední řídící úrovni, a v důsledku toho byly údaje o výsledcích uvedeny v závěrečné zprávě.
FAFA nestanoví organizacím automaticky povinnost poskytovat informace o konkrétních činnostech financovaných Komisí.
40. Komise souhlasí, že některé partnerské organizace příle- žitostně vykazují méně výsledků, než se původně očekávalo, a to kvůli problémům s dodávkou zboží. Všechny tyto případy byly odhaleny v rámci monitorování Komise a vedly k tomu, že Ko- mise přijala opatření.
41. V případě OSN byla hodnocení potřeb provedena v týd- nu po cunami, kdy bylo k dispozici málo informací, ale potřeba doručit pomoc byla naléhavá. V důsledku toho hodnocení zjevně podcenilo reakci mezinárodního společenství a na jeho základě byl určen celkový počet obyvatel žijících v postižených oblastech jako příjemců pomoci. Skutečnost, že agentura OSN zajistila po- moc pouze 5 % příjemců pomoci neznamená, že zbývajících 95 % lidí neobdrželo žádnou pomoc, ale spíše, že jim pomohly další agentury, takže pomoc OSN nebyla nezbytná.
Komise předtím, než poskytne další finanční prostředky na čin- nost v oblasti zásobování vodou a hygieny v nouzových oblas- tech, vyčká, než partnerská organizace zlepší řízení projektu. Dále je třeba zdůraznit, že následně po jednání s místními pobočkami Komise a ústředím poskytla partnerská organizace podrobné in- formace o činnostech, které realizovala, v závěrečné zprávě.
42. Komise tento problém přiznala v počáteční fázi a při- spěla k jeho řešení konkrétními opatřeními, např. těmi, která jsou uvedena v rámečku 4. Další zlepšení koordinace potřeb pomoci je třeba projednat s hlavními dárci a subjekty činnými v oblasti humanitární pomoci. V tomto smyslu představuje Komise jedno- ho z hlavních subjektů iniciativy řádného humanitárního dárcov- ství a také se aktivně účastní jednání v procesu přezkumu huma- nitární pomoci OSN.
ZÁVĚRY
46. Vzhledem k tomu, že do většiny postižených oblastí v Acehu se lze těžko dostat, ukázalo jako nemožné získat hod- nocení aktuálních potřeb tak brzy poté, co došlo ke katastrofě. Bylo tak nevyhnutelné, aby Komise přijala mimořádné návrhy s cílem zajistit rychlý přísun pomoci obětem. Hodnocení aktuál- ních potřeb bylo k dispozici až v druhé polovině ledna 2005 a čekání na ně by způsobilo, že by humanitární organizace ne- obdržely až do konce ledna od Komise žádné finanční prostředky, což bylo za daných okolností zjevně nepřijatelné.
47. Komise má za to, že zatímco v praxi došlo k určitým pro- blémům, celková úroveň koordinace se v porovnání s předchá- zejícími mimořádnými událostmi zlepšila. Během rozhodující doby této mimořádné situace se útvary Komise vzájemně pravi- delně informovaly v průměru minimálně dvakrát denně a vy- měňovaly si informativní sdělení a zprávy o situaci.
48. Komise bere v úvahu návrh Účetního dvora k vypraco- vání srovnání informací ohledně nákladů a k zajištění podrob- nějších údajů ohledně organizačního uspořádání a kvantifikace dosažených výsledků v rámci projektu. Projekt OSN v Indonésii není příkladem slabiny v systému monitorování, ale představuje slabinu u konkrétní partnerské organizace při zavádění přísluš- ného řízení projektu. Následně po jednání s místními pobočkami Komise a ústředím poskytla partnerská organizace podrobné in- formace o činnostech, které realizovala, v závěrečné zprávě.
49. V případě projektu, který uvádí Účetní dvůr, bylo hod- nocení partnerských potřeb provedeno okamžitě v týdnu násle- dujícím po cunami, kdy nebyl k dispozici dostatek informací a potřeba doručit pomoc byla naléhavá. Skutečnost, že agentura OSN zajistila pomoc pouze 5 % příjemců neznamená, že zbýva- jících 95 % neobdrželo žádnou pomoc, ale spíše, že jim pomohly další agentury, takže pomoc ostatních agentur OSN nebyla nezbytná.
DOPORUČENÍ
50. Komise plně uznává význam vnitrostátní kompetence k řešení přírodní katastrofy. V případě krize Komise spolupracuje prostřednictvím systému OSN a podporuje Úřad OSN pro koor- dinaci humanitární činnosti OCHA (finančně i prakticky) v jeho koordinační úloze, která zahrnuje navazování kontaktů s vnitro- státními orgány. V praxi Komise koordinuje a vyměňuje infor- mace s vnitrostátními orgány za pomoci svých delegací a v tech- nických záležitostech prostřednictvím pracovníků Komise poskytujících humanitární a technickou pomoc na místě. Partner- ské organizace, které založila Komise jsou navíc povinny koordi- novat pomoc s vnitrostátními a místními orgány.
Komise si je také vědoma, že kapacita vlád zvládnout koordinaci mezi dárci v nouzových situacích se nejlépe podporuje předem prostřednictvím strukturálních rozvojových programů (například v souvislosti se zlepšováním připravenosti země vypořádat se s přírodní katastrofou).
51. Komise plně podporuje doporučení Účetního dvora ob- jasnit úlohu GŘ pro humanitární pomoc a GŘ pro životní pro- středí (mechanismus civilní ochrany).
Úlohy těchto dvou útvarů byly projednávány v květnu 2002, což vedlo k uzavření memoranda o porozumění mezi GŘ pro huma- nitární pomoc a GŘ pro životní prostředí, a sice v březnu 2003. S ohledem na zkušenosti po tomto datu a s ohledem na doporu- čení Účetního dvora budou přijata tato opatření:
Zaprvé, Komise bude lépe informovat instituce a organizace, které jsou zapojeny do mezinárodní pomoci při mimořádných událostech o případných úlohách a funkcích humanitární pomo- ci Společenství, kterou provádí GŘ pro humanitární pomoc a o mechanismu civilní ochrany Společenství, který je spravován GŘ pro životní prostředí a o dodatečném a zvláštním přínosu, který mechanismus může poskytnout obětem postiženým velký- mi přírodními katastrofami. Kromě toho připravují příslušné útvary Komise pro delegace ES ve třetích zemích ohledně této zá- ležitosti společné sdělení.
Zadruhé, Xxxxxx se zavazuje přijmout klíčová doporučení HACu a výboru pro civilní obranu, zejména pokud jde o nutnost po- drobněji upravit kompetence pro operace MIC.
52. Komise již zjistila zpoždění u některých částí projektu zmíněných Účetním dvorem a přijala potřebná opatření (viz bod 35). Komise se domnívá, že není vhodné měnit právní zák- lad k prodloužení časového rámce pro primární pohotovost a mimořádné humanitární akce.
53. Komise posílí systém monitorování, aby co nejlépe vy- hověla doporučením Účetního dvora.
d) Xxxxxx se domnívá, že zatímco je pravda, že v případě GŘ pro humanitární pomoc (a ostatní poskytovatelé humanitár- ní pomoci) se důraz posunul směrem na hodnocení výsled- ků, dosažených cílů a dopadu, neznamená to, že GŘ pro hu- manitární pomoc monitoruje činnosti v rámci projektu nepřiměřeně.
Informace o tom, co bylo provedeno, jsou místo v monito- rovacích zprávách uvedeny v předběžných, průběžných a ko- nečných zprávách partnerů.
54. Záležitost byla oznámena OSN a byla projednána na za- sedání pracovní skupiny FAFA v dubnu 2006.