Univerzita Palackého v Olomouci Právnická fakulta
Univerzita Palackého v Olomouci Právnická fakulta
Xxxxxxx Xxxxxxx Veřejnoprávní smlouvy koordinační
v českém právním řádu
Disertační práce
Olomouc 2018
Prohlašuji, že jsem disertační práci na téma Veřejnoprávní smlouvy koordinační v českém právním řádu vypracoval samostatně a citoval jsem všechny použité zdroje.
V Praze dne 20. února 2018 …………………………
Xxx. Xxxxxxx Xxxxxxx
Děkuji vedoucímu disertační práce prof. JUDr. Xxxxxxxxx Xxxxxxxxxx, DrSc. za poskytnutou podporu a cenné informace.
Obsah
Seznam použitých zkratek 8
Úvod 9
1 Veřejnoprávní smlouvy 14
1.1 Veřejné právo 14
1.2 Požadavky na obsah veřejnoprávních smluv 17
1.3 Dělení veřejnoprávních smluv 19
2 Veřejnoprávní smlouvy koordinační 24
2.1 Historie veřejnoprávních smluv koordinačních 24
2.1.1 Období do roku 1948 24
2.1.2 Období od roku 1948 do roku 1989 25
2.1.3 Období od roku 1989 do roku 2006 27
2.1.4 Období od roku 2006 do současnosti 29
2.2 Subjekty veřejnoprávních smluv koordinačních 30
2.3 Dělení veřejnoprávních smluv koordinačních 32
2.3.1 Dohody mezi správními orgány a organizačními složkami státu 33
2.3.2 Veřejnoprávní smlouvy koordinační uzavírané mezi územními samosprávnými celky 34
2.3.3 Veřejnoprávní smlouvy o výkonu státní správy 35
2.3.4 Ostatní veřejnoprávní smlouvy koordinační 38
2.3.5 Soukromoprávní smlouvy s veřejnoprávním prvkem 41
3 Uzavírání veřejnoprávních smluv 43
3.1 Návrh na uzavření smlouvy a jeho přijetí 44
3.2 Jiné způsoby uzavření veřejnoprávní smlouvy 47
3.3 Forma veřejnoprávní smlouvy 50
3.4 Publikace normativních veřejnoprávních smluv 51
4 Spory z veřejnoprávních smluv 53
4.1 Orgány příslušné k rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv 53
4.2 Spory z veřejnoprávních smluv v judikatuře 58
4.3 Zhodnocení názoru zvláštního senátu 60
5 Přezkum veřejnoprávních smluv 63
5.1 Rozpor veřejnoprávních smluv s právními předpisy 63
5.2 Přezkumné řízení 66
5.3 Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení 68
5.4 Opravné prostředky a soudní přezkum 69
6 Nicotnost veřejnoprávních smluv 71
6.1 Justifikace nicotnosti veřejnoprávních smluv 72
6.2 Jakých veřejnoprávních smluv se nicotnost týká 73
6.3 Důvody nicotnosti veřejnoprávních smluv 74
6.4 Proces zjišťování nicotnosti 76
7 Zánik veřejnoprávních smluv 80
7.1 Výpověď 80
7.2 Zrušení veřejnoprávní smlouvy podle § 167 správního řádu 82
7.2.1 Podstatná změna poměrů 82
7.2.2 Nové skutečnosti 83
7.2.3 Rozpor s právními předpisy a ochrana veřejného zájmu 84
7.2.4 Dohoda smluvních stran 85
7.2.5 Řízení o zrušení veřejnoprávní smlouvy 86
7.3 Další způsoby zániku veřejnoprávní smlouvy 87
8 Veřejnoprávní smlouvy o výkonu přenesené působnosti podle zákona o obcích 89
8.1 Veřejnoprávní smlouva podle § 63 90
8.1.1 Strany smlouvy 91
8.2 Veřejnoprávní smlouva podle § 66a 93
8.2.1 Strany smlouvy 94
8.3 Náležitosti smluv 94
8.4 Společná ustanovení 97
9 Veřejnoprávní smlouvy podle zákona o obecní policii 98
9.1 Veřejnoprávní smlouva podle § 3a 98
9.1.1 Strany smlouvy 100
9.2 Veřejnoprávní smlouva podle § 3b 100
9.2.1 Strany smlouvy 101
9.3 Náležitosti smluv 101
9.4 Písemné pověření 102
9.5 Činnost strážníků obecní policie 104
10 Veřejnoprávní smlouvy podle stavebního zákona 105
10.1 Veřejnoprávní smlouva podle § 6 odst. 2 105
10.1.1 Strany smlouvy 107
10.1.2 Náležitosti smlouvy 107
10.2 Veřejnoprávní smlouva podle § 190 odst. 2 108
10.2.1 Strany smlouvy 111
11 Dohoda mezi Úřadem práce a kontaktním místem veřejné správy 112
11.1 Povaha dohody 112
11.2 Strany dohody 112
11.3 Náležitosti dohody 113
12 Veřejnoprávní smlouva o výkonu některých úkolů řídicího orgánu 115
12.1 Strany smlouvy 115
12.2 Náležitosti smlouvy 115
13 Veřejnoprávní smlouva o provozování elektronické úřední desky 117
13.1 Povaha smlouvy 117
13.2 Strany smlouvy 119
13.3 Náležitosti smlouvy 119
14 Dohoda o stanovení společného postupu při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku 120
14.1 Povaha dohody 120
14.2 Strany dohody 122
14.3 Náležitosti dohody 123
15 Veřejnoprávní smlouva o přenesení regionálních funkcí na vybrané základní knihovny...
.......................................................................................................................................124
15.1 Povaha smlouvy 124
15.2 Strany smlouvy 125
15.3 Náležitosti smlouvy 125
16 Veřejnoprávní smlouvy podle zákona o pozemních komunikacích 127
16.1 Smlouva o výkonu dílčí správy 128
16.1.1 Strany smlouvy 129
16.1.2 Náležitosti smlouvy 129
16.2 Smlouva o převodu vlastnictví úseku silnice 130
17 Smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí 132
17.1 Povaha smlouvy 133
17.2 Strany smlouvy 134
17.3 Náležitosti smlouvy 135
17.4 Subsidiární aplikace správního řádu 137
18 Dohoda o vytvoření společného školského obvodu spádové školy 140
18.1 Povaha dohody 140
18.2 Strany dohody 141
18.3 Náležitosti dohody 142
18.4 Obecně závazná vyhláška 143
19 Veřejnoprávní smlouva o účasti na zpracování a naplňování udržitelné městské strategie
.......................................................................................................................................145
19.1 Strany smlouvy 145
19.2 Náležitosti smlouvy 146
Závěr 147
Bibliografie 154
Shrnutí 168
Seznam použitých zkratek
Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG
zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád – o. s. ř.
zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii – zákon o obecní policii ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky – Ústava zákon č. 128/2000 Sb., o obcích – zákon o obcích
zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní – s. ř. s.
zákon č. 500/2004 Sb., správní řád – správní řád
zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu – stavební zákon
zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník – občanský zákoník
Úvod
Ačkoliv je smlouva institutem příznačným pro právo soukromé, nachází své uplatnění i v rámci práva veřejného, a to v podobě smlouvy veřejnoprávní. Jejich uzavírání je jednou z forem činnosti veřejné správy.
Vzhledem k tomu, že tyto se dále člení na několik dalších druhů, které se od sebe v mnohém odlišují, zejména potom svou funkcí, bude pojednáno pouze o jednom z nich, totiž o smlouvách koordinačních. Za veřejnoprávní smlouvy koordinační jsou v této práci považovány všechny smlouvy, které za účelem plnění svých úkolů podle § 160 odst. 1 správního řádu vzájemně uzavírají stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy.
Navzdory tomu, že se vyskytovaly již v historických právních předpisech, stále se jedná o moderní prvek veřejné správy, který v ní má své pevné místo.
To platí tím spíš, pokud se současná veřejná správa neomezuje pouze na výkon správy vrchnostenské, nýbrž plní úkoly i v rámci správy pečovatelské. Prostřednictvím veřejnoprávních smluv koordinačních totiž dochází k realizaci úkolů spadajících do obou těchto oblastí. Právě zde potom spočívá smysl označení těchto smluv jako koordinačních, jelikož na jejich základě dochází ke vzájemné spolupráci a součinnosti subjektů veřejné správy, tedy koordinaci.
Veřejnoprávní smlouvy byly předmětem zájmu odborné veřejnosti především v období přijetí správního řádu, do jehož části páté byla zakotvena jejich obecná úprava,1 nicméně v posledních letech jim na stranách odborných časopisů a vědeckých publikací příliš místa věnováno není. Vzhledem k tomu, že od přijetí správního řádu uplynula již dostatečná doba, aby mohla být zhodnocena její kvalita a přínos, zaslouží si tato problematika opětovné zpracování.
Cílem této práce je tedy především provedení podrobné analýzy právní úpravy jak hmotné, tak i procesní, stejně jako analýzy rozhodovací soudní praxe. To se však pro mnohdy specifickou povahu veřejnoprávních smluv ukázalo být značně náročným úkolem, jelikož stěžejní rozhodnutí byla soudy vydávána až v průběhu její tvorby.
1 Předchůdcem části páté správního řádu byla provizorní úprava obsažená v § 66c až § 66e zákona o obcích. Ta se však vztahovala pouze na smlouvy podle § 63 a § 66a téhož předpisu uzavírané od 12. 7. 2002 do 31. 12. 2005.
Práce si klade za cíl ověření stanovených hypotéz a zodpovězení výzkumných otázek, přičemž důraz bude směřován především na témata, kterým se česká právní věda věnuje pouze okrajově nebo vůbec. To bude realizováno prostřednictvím metody analýzy, přesněji řečeno analytického přístupu, který je kritickým a je charakterizován tak, že „rozebírá existující právní kategorie, pojmy, instituty, či procesy. Systematizuje, zvědavě zkoumá existující škatulky, navrhuje jejich úpravu či škatulky nové, lepší. Tvoří pojmy a ideální modely. I když zůstává na půdorysu platného práva, tedy celého systému platného práva zkoumaného systematicky, jeho přidaná hodnota je zřejmá: z chaosu se snaží vytvořit řád, hledá principy společné záplavám předpisů a judikatury. Ukotvuje, třídí, pomáhá.“2
Z tuzemské právní vědy pro mě byly v tomto ohledu v otázkách obecné teorie správního práva inspirativními práce především V. Sládečka3 a autorského kolektivu vedeného X. Xxxxxxxxxx,4 stran aktuální právní úpravy jsem vycházel z komentáře ke správnímu řádu X. Xxxxxxx.5 Nicméně účelným bylo i seznámení se s dalšími díly, jakož i se stěžejními statěmi publikovanými v odborných časopisech. Jako nezbytná metodologická pomůcka mi při interpretaci právních předpisů a složitější právní argumentaci sloužila Metodologie nalézání práva od X. Xxxxxxx.6
Vzhledem k tomu, že při tvorbě práce byla jejím stěžejním podkladem aktuální judikatura soudů, příznačnějším by byl s jistou nadsázkou název Veřejnoprávní smlouvy koordinační v českém právním řádu a rozhodovací praxi soudů. Mimo jiné i z tohoto důvodu nebyla provedena plnohodnotná komparace s pojetím veřejnoprávních smluv koordinačních v jiném právním řádu. To však na druhou stranu neznamená, že práce opomíjí německou právní úpravu, z níž ta česká obsažená ve správním řádu vychází. Stejně tak bylo čerpáno i z německy psané odborné literatury.
Na tomto místě je vhodné učinit poznámku stran terminologie, jelikož jen málokterý institut má nejen v právní vědě, ale taktéž i v právním řádu tolik ekvivalentů názvů jako právě veřejnoprávní smlouva. V teorii se používá také označení veřejné smlouvy, správněprávní smlouvy, správní dohody, nebo pouze dohody či smlouvy. Starší judikatura Nejvyššího správního soudu užívala taktéž termínu úmluva. Současný Nejvyšší správní soud naopak pracuje s pojmem veřejnoprávní smlouva.
2 BOBEK, X. Xxxxxx v právu: Reklama na Nike anebo kvantová fyzika? Jurisprudence, 2016, č. 6, s. 4.
3 SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 3. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Xxxxxxx Kluwer ČR, 2013. 500 s.
4 XXXXXXXX, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha. C. H. Xxxx, 2016. 600 s.
5 XXXXXX, X. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. 1458 s.
6 MELZER, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. Praha: C. H. Xxxx, 2009. 304 s.
I když je zřejmě nejpřesnější termín správněprávní smlouva, který je užíván v teorii německé a rakouské,7 tedy v právních řádech těch států, které patří s právním řádem českým do stejné právní rodiny, v této práci bude v souladu s jejím názvem a s úpravou ve správním řádu nadále užíváno termínu veřejnoprávní smlouva. Pokud bude výjimečně užito pojmu jiného, bude to zejména z důvodů stylistických nebo při doslovné citaci.
Práce se skládá ze tří částí členěných na kapitoly, kterých je celkem devatenáct. Jejich počet je důsledkem množství veřejnoprávních smluv koordinačních obsažených ve zvláštních zákonech, jejichž zevrubná analýza byla nezbytná k zodpovězení výzkumných otázek, zejména potom první a třetí.
První část tvoří dvě kapitoly, které se postupně zabývají teoretickým vymezením veřejnoprávních smluv, charakteristikou a dělením veřejnoprávních smluv koordinačních.
Až do přijetí úpravy části páté správního řádu, která se věnuje právě veřejnoprávním smlouvám, byla jejich definice záležitostí pouze právní vědy. Ta byla téměř neměnná od jejich charakteristiky provedené X. Xxxxxxxxx, podle něhož „smlouvou veřejnou se tvoří, mění neb ruší veřejnoprávní poměr. Jinak věc formulovati nelze.“8
Obdobně veřejnoprávní smlouvu vymezuje i § 159 odst. 1 správního řádu, který ji definuje jako dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva.
Veřejnoprávní smlouvy koordinační jsou v § 160 odst. 1 správního řádu definovány jako smlouvy, které za účelem plnění svých úkolů vzájemně uzavírají stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy.
Veřejnoprávní smlouvy, jejichž předmětem je výkon státní správy, mohou uvedené osoby vzájemně uzavírat, jen stanoví-li tak zvláštní zákon a jen se souhlasem nadřízeného správního orgánu.
Územní samosprávné celky mohou vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy týkající se plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti při výkonu veřejné moci, jen stanoví-li tak zvláštní zákon.
Výzkumnou otázkou tedy je, zda se veřejnoprávní smlouvy koordinační dělí do kategorií, které lze systematicky uspořádat. Hypotéza ověřovaná v první a druhé kapitole zní:
7 Srov. XXXXX, X. Allgemeines Verwaltungsrecht. Stuttgart: Bocberg – Verlag, 1977. s. 192. XXXXXXXXX,
L. K.; XXXX, X. CH. Allgemeines Verwaltungsrecht. Wien: Springer – Verlag, 1984. s. 274.
8 XXXXXXX, J. Československé správní právo: část všeobecná. Praha: Melantrich, 1934. s. 257.
Veřejnoprávní smlouvy koordinační se dělí do několika kategorií, které lze systematicky uspořádat.
Druhá část odráží aktuální úpravu veřejnoprávních smluv ve správním řádu. Ta se sice vztahuje univerzálně na všechny veřejnoprávní smlouvy bez rozdílu, nicméně její podrobné zpracování bylo nezbytné jednak proto, že bez ní by nebylo téma uchopeno zcela, jednak také z důvodu, že konkrétní ustanovení obsahují zvláštní pravidla právě pro veřejnoprávní smlouvy koordinační.
V této části je postupně pojednáno o ustanoveních § 163 až § 169 správního řádu s výjimkou § 168, který na veřejnoprávní smlouvy koordinační nikterak nedopadá, a § 170. Toto ustanovení umožňuje při postupu podle části páté správního řádu také obdobné užití jeho části první, přiměřené užití části druhé a především přiměřené užití občanského zákoníku. Vzhledem k tomu, že se občanský zákoník vztahuje na různorodé otázky veřejnoprávních smluv, jevilo se praktičtější o důsledcích aplikace § 170 správního řádu pojednat vždy v konkrétních kapitolách.
Třetí kapitola se tak věnuje samotnému vzniku veřejnoprávních smluv, tedy jejich uzavírání, a čtvrtá sporům z těchto smluv vyplývajících.
Na pátou kapitolu zabývající se přezkumem veřejnoprávních smluv plynule navazuje šestá, která pojednává o jejich nicotnosti.
Druhá část práce je završena kapitolou sedmou, která se příznačně zabývá zánikem veřejnoprávních smluv. V ní je kromě důvodů zániku vyplývajících ze správního řádu věnována dostatečná pozornost též těm, které jsou upraveny v občanském zákoníku.
Proto se nabízí otázka, zda je právní úprava veřejnoprávních smluv v části páté správního řádu ve vztahu k veřejnoprávním smlouvám koordinačním komplexní. Hypotéza ověřovaná v těchto kapitolách je:
Právní úprava veřejnoprávních smluv v části páté správního řádu je ve vztahu k veřejnoprávním smlouvám koordinačním komplexní.
Třetí část tvořená dvanácti kapitolami je potom věnována konkrétním veřejnoprávním smlouvám obsaženým v českém právním řádu, které jsou podle názoru autora a také podle většinového názoru tuzemské právní vědy označovány jako koordinační.9 Tyto kapitoly nyní budou z důvodu plynulosti textu uvedeny pouze telegraficky, přičemž konkrétní smlouvy
9 XXXXXX, X. Využití veřejnoprávních smluv při výkonu veřejné správy. Právník, 2012, č. 3, s. 255 a násl. XXXXXXXX, V. Op. cit. s. 182. XXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy. In XXXXXXXX, D. a kol. Op. cit. s. 170.
budou spolu s právními předpisy, v nichž jsou obsaženy, blíže vymezeny právě až v příslušných kapitolách.
Osmá kapitola je zaměřena na zřejmě nejužívanější veřejnoprávní smlouvy koordinační, tedy ty obsažené v zákoně o obcích a po ní následující devátá kapitola podrobně analyzuje smlouvy upravené v zákoně o obecní policii.
Desátá kapitola patří veřejnoprávním smlouvám zakotveným ve stavebním zákoně. Stručnější jedenáctá a dvanáctá kapitola se potom věnují méně frekventované dohodě mezi Úřadem práce a kontaktním místem veřejné správy a veřejnoprávní smlouvě o výkonu některých úkolů řídicího orgánu.
Teoreticky velmi spornou veřejnoprávní smlouvu o provozování elektronické úřední desky navazující na předchozí kapitoly obsahuje kapitola třináctá.
Čtrnáctá kapitola se potom zabývá dohodou o stanovení společného postupu při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku, patnáctá veřejnoprávní smlouvou o přenesení regionálních funkcí na vybrané základní knihovny a šestnáctá kapitola zpracovává smlouvy podle zákona o pozemních komunikacích.
Veřejnoprávní smlouvy obsažené v následujících kapitolách mají zvláštní charakter, jelikož se jedná o smlouvy směřující k dosažení určitého společného cíle.
Často využívanou je smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí, o níž pojednává kapitola sedmnáctá, v jejímž rámci je rozebrána i dohoda o zpracování společného plánu odpadového hospodářství. Obdobnou povahu má též dohoda o vytvoření společného školského obvodu obsažená v kapitole osmnáctá, stejně jako dohoda o účasti na zpracování a naplňování udržitelné městské strategie, jíž se věnuje kapitola devatenáctá.
Z uvedeného je patrno, že český právní řád obsahuje množství veřejnoprávních smluv koordinačních, přičemž jenom těch uzavřených na základě zákona o obcích bylo podle statistiky zveřejněné Ministerstvem vnitra k 1. 2. 2017 uzavřeno více než 7.000. Navzdory tomuto obrovskému číslu je však k dispozici pouze několik soudních rozhodnutí týkajících se tohoto smluvního druhu. To vede k poslední výzkumné otázce, a to zda je právní úprava veřejnoprávních smluv koordinačních ve zvláštních právních předpisech dostatečná a teoreticky vyhovující. Hypotéza ověřovaná v této části tedy je:
Právní úprava veřejnoprávních smluv koordinačních obsažená ve zvláštních právních předpisech je dostatečná a teoreticky vyhovující.
Práce vychází z právní úpravy platné a účinné k 1. 1. 2018.
1 Veřejnoprávní smlouvy
Veřejnoprávní smlouva je jednou z forem činnosti veřejné správy, která se od těch ostatních odlišuje zejména tím, že ke svému vzniku vyžaduje souhlasný projev vůle nejméně dvou subjektů.
Je nesporné, že veřejné právo se neskládá pouze z norem kogentních, nýbrž jak jednotlivcům, tak veřejným korporacím ponechává při plnění jejich úkolů vždy ještě dostatečnou míru volnosti.10 Je tomu tak především proto, že „[z]ákon si netroufá upraviti všech podrobností, nemůže předvídati všech eventualit, pro věc samu nebylo by s prospěchem, kdyby určitá otázka mohla býti řešena jen jediným způsobem, úprava taková mohla by býti přímo nerozumná.“11
Obecná úprava veřejnoprávních smluv je obsažena v části páté správního řádu v § 159 až § 170, přičemž se jedná o jejich první ucelenou regulaci na našem území. Svou částečně hmotněprávní povahou může působit v jinak procesním předpisu poněkud cizorodě, avšak dle důvodové zprávy ke správnímu řádu nebylo jiného řešení, než zařadit příslušná obecná ustanovení právě do správního řádu, jelikož správní právo obecné hmotněprávní úpravy zpravidla nezná.12
Veřejnoprávní smlouva je v § 159 odst. 1 správního řádu definována jako dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva.13 Rozhodující pro pojímání určité smlouvy jako veřejnoprávní tedy není to, jak je v právním předpise, který její uzavření předpokládá, označena, ale to, jaký je její skutečný obsah. Obsahem veřejnoprávní smlouvy musí být totiž právě úprava práv a povinností v oblasti veřejného práva.14
1.1 Veřejné právo
Mnohdy však není snadné z důvodu neostré hranice mezi právem veřejným a soukromým s jistotou určit, do jaké oblasti daná smlouva skutečně spadá. K odlišení
10 XXXXXX, X. Xxxxxxxx právo správní. Část první. Všeobecná část práva správního. Praha: Nákladem jednoty právnické, 1905. s. 113.
11 XXXXXXX, J. Československé správní právo: část všeobecná. Praha: Melantrich, 1934. s. 254.
12 Důvodová zpráva ke správnímu řádu <xxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxx/xxxxx.xxx?Xx0&XXx000&XX0x0> [2. 1. 2018].
13 Velmi podobně definuje veřejnoprávní smlouvu i § 54 VwVfG, podle něhož může být veřejnoprávní vztah založen, změněn nebo zrušen na základě veřejnoprávní smlouvy.
14 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Afs 38/2013-53 ze dne 7. 11. 2013.
soukromého a veřejného práva se přitom užívají čtyři základní teorie, a to zájmová, organická, mocenská a metoda právní regulace.
Pro teorii zájmovou, která je spojena s Xxxxxxxx, je určujícím hlediskem zájem, který je právem sledován. Ten může být buď veřejný, nebo soukromý. Podle zájmu, kterého se týkají, se přiřazují právní normy nebo právní vztahy buď k právu soukromému, nebo veřejnému.15 Problémem však může být určení, co je ještě zájmem soukromým a co již zájmem veřejným.
Druhou teorií je teorie organická, která klade důraz na to, zda se právní subjekt ocitá v určitém právním poměru z důvodu svého členství v některém veřejném svazku. Pokud je tomu tak, jedná se o právní normu nebo právní vztah veřejnoprávní, pokud nikoliv, je na místě hovořit o právní normě nebo právním vztahu soukromoprávním.16
Teorie mocenská, k níž se hlásí Ústavní soud,17 vychází z různého postavení zúčastněných subjektů, tedy zda jsou účastníci v poměru rovnosti, nebo nadřízenosti a podřízenosti. „Proto jsou pro tyto právní subsystémy typické i různé způsoby jednání. Zatímco pro veřejné právo je typická jednostranná regulace, pro právo soukromé je typickým nástrojem smlouva.“18 Pro toto dělení je však kamenem úrazu právě veřejnoprávní smlouva, v rámci níž, ač se jedná nepochybně o institut práva veřejného, mají její strany postavení rovné.19 Podle většinového stanoviska právní vědy na tyto problémy mocenská teorie nepamatuje, a proto není ani ona způsobilá být samostatným kritériem pro rozlišení práva soukromého a veřejného.20
Je však třeba mít na paměti, že vedle ostatních je i této metody využíváno především tehdy, je-li povaha smlouvy nejasná. Týká-li se však veřejnoprávní smlouva zřetelně a nepochybně výkonu veřejné moci a je uzavírána mezi dvěma subjekty veřejné správy, je oním rozlišujícím kritériem právě prvek veřejné moci. Mnohdy tak může postačovat pouhá analýza obsahu veřejnoprávní smlouvy a již nebude nutné přistupovat k vzájemnému postavení jejích stran. To je totiž pouze jedním z projevů teorie mocenské.
15 SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 3. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Xxxxxxx Kluwer ČR, 2013. s. 33.
16 XXXXXXXX, V. Op. cit. s. 33.
17 SLÁDEČEK, V. Dualismus práva v rozhodnutích Ústavního soudu. In HANDRLICA, J. (ed.). Veřejné právo a právo soukromé: aktuální tendence a výzvy veřejnoprávní úpravy plynoucí z problematiky právního dualismu. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2014. s. 49 – 50.
18 XXXXXX, X.; XXXX, P. a kol. Občanský zákoník – velký komentář. Svazek I. § 1 – 117. Praha: Leges, 2013. s. 31.
19 „…strany veřejnoprávní smlouvy jsou si rovny při jejím sjednávání i jejích změnách a ukončení.“ (Rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 19/2013-130 ze dne 18. 7. 2013).
20 XXXXXX, X.; XXXX, P. a kol. Op. cit. s. 33.
Tomu odpovídá i tzv. teorie výhradního práva užívaná německou právní vědou, podle níž je právní norma součástí práva veřejného tehdy, pokud zakládá, mění nebo ruší výhradní právo anebo povinnost pro orgán veřejné moci. Jinými slovy tedy tím, kdo je z takového právního vztahu oprávněným nebo povinným, je pouze orgán veřejné moci.21
Metoda právní regulace přenesená ze sovětské právní vědy, charakterizovaná jako specifický způsob právního regulování vyjadřující povahu a míru účasti subjektů právního poměru na formování jeho obsahu, je potom pouhou reformulací teorie mocenské.22
Na jejím základě bylo zvláštním senátem dovozeno, že smlouva o závazku veřejné služby v linkové dopravě je veřejnoprávní subordinační,23 zatímco dohoda podle § 8 odst. 3 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích, ve znění pozdějších předpisů, kterou uzavírají vlastníci provozně souvisejících vodovodů nebo kanalizací, má povahu soukromoprávní.24
Uplatnění této metody pro první ze smluv je zřejmě odůvodněné, ovšem u dohody podle zákona o vodovodech a kanalizacích se jeví jako diskutabilní, jelikož je zcela pominuta otázka veřejného zájmu.
Vzhledem k tomu, že ani jedna z uvedených teorií není sama o sobě dostatečnou pro stanovení jednoznačného výsledku, dospívá německá nauka k tomu, že je nutné respektovat všechny zmíněné teorie v jejich kombinaci. Uvedený postup sice může být právně dogmaticky pochybný, zdá se však být potud nasnadě, že každá z uvedených teorií obsahuje přiléhavé jádro. Veřejný zájem, nadřazené postavení jedné strany právního vztahu vůči druhé a vztah k veřejné moci totiž mnohdy veřejné právo definují právě až v souhrnu.25
Tyto jednotlivé znaky přitom nemusí být splněny zároveň všechny, nýbrž postačí, aby se vyskytovaly v takovém počtu a míře, že výsledek daného postupu bude jednoznačně ukazovat, o jaký obor práva se v konkrétní situaci jedná.26 V tomto případě tak hovoříme o nauce o typu a srovnávání typů,27 která se začíná prosazovat i v české právní teorii. Proto by měla být brána v úvahu vedle ostatních přinejmenším jako alternativa.
21 HERC, X. Xxxxxxxxx úprava verejnoprávnych zmlúv v nemeckom práve. Justičná revue, 2011, č. 1, s. 127.
22 XXXXXX, X.; XXXX, P. a kol. Op. cit. s. 36 – 37.
23 Usnesení zvláštního senátu č. x. Xxxx 31/2007-82 ze dne 21. 5. 2008. V § 8 odst. 5 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících, ve znění pozdějších předpisů, je však z důvodu praktických problémů při řešení sporů z těchto smluv stanoveno, že smlouva o veřejných službách v přepravě cestujících není veřejnoprávní smlouvou.
24 Usnesení zvláštního senátu č. x. Xxxx 24/2008-21 ze dne 24. 6. 2009.
25 XXXXXX, X. Allgemeines Verwaltungsrecht. 9. vydání. Mnichov: C. H. Xxxx, 1994. s. 38.
26 XXXXXX, X.; XXXX, P. a kol. Op. cit. s. 38.
27 BYDLINSKI, F. Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff. 2. vydání. Wien; New York: Springer – Verlag, 1991. s. 543 a násl.
Zejména kombinace teorie mocenské a zájmové povede u většiny veřejnoprávních smluv koordinačních ke spolehlivému výsledku.28
1.2 Požadavky na obsah veřejnoprávních smluv
Prvním z požadavků na obsah veřejnoprávní smlouvy je dle § 159 odst. 2 správního řádu její soulad s právními předpisy. Těmito jsou zákony, zákonná opatření Senátu, mezinárodní smlouvy, nařízení jakožto abstraktní akty veřejné správy, obecně závazné vyhlášky obcí a krajů a hl. m. Prahy, stejně jako primární právo Evropské unie, nařízení a směrnice.
Ač formálně nejsou právním předpisem, obdobnou povahu jako ony mají též další prameny práva.
To platí zejména o obecných zásadách právních stanovených judikaturou Evropského soudního dvora30 a dle některých autorů31 i o nálezech Ústavního soudu.32
Tentýž charakter mají i rozhodnutí zvláštního senátu zřízeného zákonem č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ve znění pozdějších předpisů.33,34
Za pramen práva bývá rovněž považováno i opatření obecné povahy, přestože toto podle výslovného znění § 171 správního řádu právním předpisem není.35
28 Obdobně HERC, T. Op. cit. s. 127.
29 XXXXXX, X. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1243. XXXXXXXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy a jejich obecná právní úprava. Justičná revue. 2012. č. 8-9. s. 1075.
30 XXXXXXXX, V. Op. cit. s. 74.
31 XXXXXX, X. Xxxxxxxxxxx nalézání práva. Úvod do právní argumentace. Praha: C. H. Xxxx, 2009. s. 21.
32 „…obecné soudy musí respektovat ústavněprávní výklady Ústavního soudu, tj. jím vyložené a aplikované nosné právní pravidlo (rozhodovací důvod), o něž se výrok předmětného nálezu opíral, jednoduše řečeno, následovat precedenty.“ (Nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 301/05 ze dne 13. 11. 2007).
33 Podle § 5 odst. 5 je pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž tento spor vznikl, jakož i pro všechny orgány moci výkonné, orgány územního samosprávného celku, jakož i fyzické nebo právnické osoby nebo jiné orgány, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, a soudy.
34 „…rozhodnutí zvláštního senátu má právní účinky inter partes i erga omnes. Zavazuje nejen strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž tento spor vznikl, nýbrž i precedenčně dopadá na všechny obdobné případy.“ (Nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1743/10 ze dne 23. 11. 2010).
35 XXXXXXXX, V. Op. cit. s. 68.
V příslušné kapitole této práce také bude dovozeno, že charakter právního předpisu mají též některé veřejnoprávní smlouvy koordinační.36
Avšak z důvodu úspornosti textu a jeho srozumitelnosti bude právní předpis jako zastřešující pojem užíván i nadále.
Pro případ, že bude veřejnoprávní smlouva uzavřena s právními předpisy v rozporu, může to vést k jejímu zrušení v přezkumném řízení podle § 165 správního řádu. Naopak dostane-li se s nimi smlouva do rozporu až v průběhu svého trvání, jedinou možností, jak tuto formálně odklidit, je její zrušení dle § 167 správního řádu.
Kromě toho, že veřejnoprávní smlouva nesmí být rozporná s právními předpisy, nesmí je ani obcházet. Je zřejmé, že inspirací byl v tomto ohledu § 39 zákona č. 40/1964, občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož byl neplatný každý právní úkon, který svým obsahem nebo účelem odporoval zákonu nebo jej obcházel anebo se příčil dobrým mravům.
Obcházení zákona potom představuje případy, kdy strany zkouší dosáhnout účelu zakázaného právního jednání prostřednictvím jiného, které ovšem výslovně zakázáno není. Jinými slovy představuje případy, kdy je úkon konstruován atypickým způsobem tak, že z hlediska jazykového výkladu nespadá pod určité ustanovení zákona, avšak spadá pod jeho ratio. Jde tak o případy, kdy je účel právního jednání v rozporu s účelem zákona.37
Vzhledem k tomu, že účel zákona se tedy již považuje za jeho součást a rozpor s účelem zákona je současně rozporem se zákonem, v moderní právní vědě ztrácí institut obcházení zákona na významu.38 To je potom důvodem, proč tento pojem neužívá v žádném svém ustanovení ani nový občanský zákoník.
Avšak „někdy může být účelné důležité pravidlo použít opakovaně a lze se pak dovolávat starého římského úsloví superfluum non nocet (nadbytečné neškodí)“,39 což je zřejmě i případ úpravy části páté správního řádu. Proto se jeví vhodné v tomto ohledu její znění zachovat.
Třetím požadavkem, který musí mít smluvní strany při uzavírání veřejnoprávní smlouvy na paměti, je její soulad s veřejným zájmem. Tento pojem je obdobně jako jeho synonyma v podobě obecného zájmu a zájmu obecně prospěšného40 příliš vágní na to, aby
36 Nález Nejvyššího správního soudu sp. zn. 15.638/21 ze dne 23. 11. 1921.
37 XXXXXX, X. Xxxxxx jednání a jeho výklad. Brno: Xxxxxx Xxxxx – Vydavatelství a nakladatelství, 2009. s. 124.
38 Ibidem.
39 XXXXX, X. Xxxxxx a zásady interpretace práva. Praha: Auditorium, 2013. s. 80.
40 XXXXXXX, J. In XXXXXXXX, V.; XXXXXX, V.; XXXXXXXX, R.; XXXXXXX, J. Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2016. s. 355.
mohl být nějak konkrétněji definován. Je tomu tak proto, že „pojem veřejný zájem používaný ve správním řádu je prázdná množina, které dávají obsah až příslušné zákony, z nichž jednotlivé veřejné zájmy vyplývají.“41
Těmito tak mohou být např. zájem na ochraně přírody a krajiny, zájem na řádném fungování veřejné správy, zájem na dodržování veřejného pořádku, zájem na ochraně zdraví atd. V souhrnu snad lze tedy konstatovat, že se jedná o zájem na hájení takových hodnot, které představují předpoklad řádného společenského soužití.42
Zvláštních pravidel při uzavírání veřejnoprávní smlouvy jsou potom nuceny dbát správní orgány. Kromě účelnosti musí být podle § 159 odst. 3 správního řádu cílem takové veřejnoprávní smlouvy též plnění úkolů veřejné správy, aniž je ovšem zároveň snížena její důvěryhodnost. Lze tak vzít za svůj závěr, podle něhož „stát ani jako smluvník veřejný nesmí jednati libovolně, nýbrž musí i tu docilovati takového účinu, který podle rozvážného úsudku pokládá se zřetelem na veřejné zájmy za nejlepší.“43
1.3 Dělení veřejnoprávních smluv
Správní řád upravuje v § 160 až § 162 tři typy veřejnoprávních smluv, a to smlouvy koordinační (§160), subordinační (§ 161) a smlouvy mezi osobami, které by byly účastníky správního řízení, kdyby takové řízení probíhalo (§162).
Koordinační smlouvy mezi sebou mohou za účelem plnění svých úkolů vzájemně uzavírat jako subjekty veřejné správy stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy.
Na tuto obecnou úpravu potom navazují zvláštní právní předpisy zakotvující konkrétní smlouvy. Vzhledem k tomu, že jejich problematice se věnuje podrobně následující kapitola, omezíme se na tomto místě pouze na několik jejich příkladů. Těmi mohou být zejména veřejnoprávní smlouvy týkající se výkonu přenesené působnosti obcí podle § 63 a § 66a zákona o obcích nebo veřejnoprávní smlouva týkající se plnění úkolů obecní policie podle
§ 3a zákona o obecní policii.
41 XXXXXX, X. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1327. „Někdy bude třeba hledati odpověď v bedlivém rozboru celého obsahu a úmyslu zákona.“ XXXXXXX, X. Xxxxx veřejné. In XXXXX, X.; XXXXXXX, J.; XXXXXXXX, K.; XXXXX, A.; XXXX, F. (eds.). Slovník veřejného práva československého. Sv. V. [U-Ž]. Reprint původního vydání z roku 1929. Praha: Eurolex Bohemia, 2000. s. 578.
42 XXXXXX, X.; XXXX, P. a kol. Občanský zákoník – velký komentář. Svazek I. § 1 – 117. Praha: Leges, 2013. s. 59.
43 XXXXXXX, J. Československé správní právo: část všeobecná. Praha: Melantrich, 1934. s. 257.
Za pozornost jistě stojí, že dvě koordinační smlouvy obsahuje přímo sám správní řád, přičemž se jedná o smlouvu o zveřejňování obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup podle § 26 odst. 3 a smlouvu o provozování elektronické podatelny podle
§ 37 odst. 6.
Od smlouvy koordinační je třeba odlišovat smlouvu subordinační, kterou může v případě zákonného zmocnění uzavřít správní orgán s osobou, která by byla účastníkem podle § 27 odst. 1 správního řádu, kdyby probíhalo řízení podle části druhé, a to i namísto vydání rozhodnutí. Tuto veřejnoprávní smlouvu lze přitom uzavřít i po zahájení takového řízení, a pokud se tak stane, správní orgán je usnesením zastaví. Podmínkou její účinnosti je ovšem souhlas ostatních osob, které by byly účastníky podle § 27 odst. 2 správního řádu.
Vhodnými příklady jsou veřejnoprávní smlouvy nahrazující některá územní rozhodnutí podle § 78a a veřejnoprávní smlouvy nahrazující stavební povolení podle
§ 116 stavebního zákona nebo množství dohod na podporu zaměstnanosti podle zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.44
Proto by se mohlo zdát, že tyto smlouvy lze uzavírat pouze namísto vydání správního rozhodnutí. To však podle Nejvyššího správního soudu neplatí zcela, jelikož zákon uvádí, že veřejnoprávní smlouva může být uzavřena i namísto vydání rozhodnutí, tedy nikoliv pouze namísto vydání rozhodnutí.45
Podle Nejvyššího správního soudu lze přičítat pouze nedokonalosti právní úpravy, pokud pro případ neuzavření veřejnoprávní smlouvy neobsahuje možnost vést správní řízení a vydat správní rozhodnutí. Ani tato nedokonalost nicméně nemůže být důvodem pro vynětí takové smlouvy z režimu správního řádu.
Příkladem je zejména dohoda o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů podle § 21 zákona č. 20/1987, o státní památkové péči, ve znění pozdějších
44 K dalším subordinačním smlouvám viz zejména XXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy. In XXXXXXXX, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2016. s. 174 a násl.
45 „Gramatický výklad § 161 správního řádu proto podporuje závěr, že toto ustanovení dopadá také na subordinační smlouvy, kterými se přímo nenahrazuje správní rozhodnutí jako explicitně upravená alternativa k uzavření veřejnoprávní smlouvy. Do věcné působnosti tohoto ustanovení budou tedy spadat všechny veřejnoprávní smlouvy uzavřené mezi správním orgánem na straně jedné a osobou, která by byla účastníkem řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, kdyby probíhalo správní řízení - tedy jsou-li předmětem smlouvy práva a povinnosti, o nichž by za normálních okolností bylo nutné vést správní řízení. Určující je charakter těchto práv a povinností, nikoliv to, že aktuální právní úprava s vedením správního řízení o těchto právech a povinnostech explicitně počítá. Rozhodující je tedy to, že smlouva není úkonem, který by závisel toliko na svobodné vůli smluvních stran, nýbrž alternativou autoritativního aktu, který je v podobných případech tradičním a převažujícím způsobem regulace vztahů.“ (Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 99/2011-73 ze dne
26. 10. 2011). Totožně i usnesení zvláštního senátu č. x. Xxxx 62/2012-49 ze dne 21. 8. 2014 a usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 33 Cdo 4180/2014 ze dne 10. 12. 2015.
předpisů, nebo smlouva o poskytnutí dotace podle zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů.
Posledním druhem veřejnoprávní smlouvy upravené ve správním řádu je smlouva, kterou mohou za účelem převodu nebo způsobu výkonu jejich práv a povinností uzavřít ti, kdo by byli účastníky podle § 27 odst. 1, kdyby probíhalo řízení podle části druhé, popřípadě ti, kdož účastníky takového řízení jsou.
Smlouvu je možno uzavřít však pouze tehdy, nevylučuje-li to povaha věci nebo nestanoví-li zvláštní zákon jinak, přičemž k jejímu vzniku je nezbytným souhlas správního orgánu, který posuzuje soulad jejího obsahu s právními předpisy a veřejným zájmem. Správní orgán může k takové veřejnoprávní smlouvě i přistoupit, což má stejný důsledek, jako kdyby k jejímu uzavření udělil souhlas.
Na rozdíl od smluv subordinačních lze tyto smlouvy uzavírat bez výslovného zákonného zmocnění.46 Jejich cílem je nahradit poměrně složité a formální správní řízení méně formální dohodou stran uzavřenou se souhlasem správního orgánu.47
Podle odborné literatury48 se jedná zejména o smlouvu podle § 2 odst. 2 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů, na základě níž může dojít k převodu povinností na úseku požární ochrany49 nebo smlouvu podle § 11 odst. 3 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů.50
Tutéž povahu by měla mít i smlouva o převodu dobývacího prostoru upravená v § 27 odst. 7 zákona č. 44/1988 Sb., horní zákon, ve znění pozdějších předpisů,51což opakovaně dovodil Nejvyšší soud.52 S tím jsou však zcela v rozporu závěry Nejvyššího správního soudu,
46 XXXXXX, X. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1275. Opačně XXXXXXXXXX, E. Op. cit. s. 1079.
47 Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 81/2012 ze dne 9. 12. 2015.
48 SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vydání. Praha: Xxxxxxx Kluwer ČR, 2013. s. 185.
49 Právnické osoby a podnikající fyzické osoby plní povinnosti na úseku požární ochrany ve všech prostorách, které užívají k provozování činnosti. Za plnění povinností na úseku požární ochrany u právnických osob odpovídá statutární orgán a u podnikajících fyzických osob tyto osoby nebo jejich odpovědný zástupce. Provozuje-li činnost v prostorách více právnických osob nebo podnikajících fyzických osob, plní povinnosti na úseku požární ochrany na místech, která užívají společně, vlastník těchto prostor, není-li smlouvou mezi nimi sjednáno jinak. Součástí smlouvy musí být i určení osoby odpovědné za plnění povinností na úseku požární ochrany.
50 Nestanoví-li vodoprávní úřad jinak, může oprávněný umožnit výkon svého povolení k nakládání s vodami i jinému.
51 Organizace může smluvně převést dobývací prostor na jinou organizaci po předchozím souhlasu obvodního báňského úřadu.
52 Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 81/2015 ze dne 9. 12. 2015 a rozsudek sp. zn. 29 Cdo 1376/2014 ze dne 30. 6. 2016.
jelikož ten považuje tuto smlouvu naopak za smíšený institut soukromoprávní povahy.53 Názory odborné literatury však přisvědčují postoji Nejvyššího soudu.54
S ohledem na specifickou povahu některých dalších veřejnoprávních smluv, které lze jen s obtížemi podřadit pod takto vymezené základní druhy, je zřejmé, že jejich kategorizace provedená správním řádem není vyčerpávající a není vyloučeno, aby zvláštní zákony upravovaly další typy,55 což může v důsledku vést k problémům při posuzování jejich charakteru.56
Za příklad mohou sloužit smlouvy o prohlášení národní přírodní rezervace, národní přírodní památky, přírodní rezervace a přírodní památky uzavírané mezi vlastníkem pozemku a příslušným orgánem ochrany přírody (§ 39 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů).57 Tyto smlouvy totiž nenahrazují správní rozhodnutí jako smlouvy subordinační, ale právní předpis.58
Další smlouvy sice bývají zpravidla zařazovány mezi druhy upravené správním řádem, jejich účinky však jsou zcela jiné, než předpokládá definice obsažená v jeho § 159 odst. 1. To je zejména případ dohody o vytvoření dobrovolného svazku obcí podle § 49 zákona o obcích a dohody o sloučení a připojení obcí podle § 19 téhož právního předpisu.
Ani dohoda o vytvoření dobrovolného svazku obcí, ani dohoda o sloučení obcí totiž nevede k založení, změně nebo zániku práv a povinností v oblasti veřejného práva, nýbrž primárně směřuje ke vzniku zcela nové právnické osoby veřejného práva za současného zániku slučovaných obcí v případě druhé dohody. V důsledku dohody o připojení obce potom žádná osoba sice nevzniká, pro změnu však dochází k zániku obce připojované.
Definice obsažená v § 159 odst. 1 správního řádu tedy míří spíše na veřejnoprávní smlouvy obligační, kdy právu jedné strany odpovídá zpravidla povinnost strany druhé. Z nyní uvedeného je ovšem zřejmé, že v právním řádu existují i veřejnoprávní smlouvy jiné. Zákonná definice tedy není všeobjímající, proto i v současnosti nezbývá než souhlasit s tím,
53 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 83/2014-38 ze dne 24. 7. 2014 a rozsudek č. j. 9 As 186/2014-50 ze dne 4. 6. 2015.
54 XXXXXX, X. K uzavírání veřejnoprávních smluv podle § 162 správního řádu. Správní právo, 2009, č. 6,
s. 343. XXXXXX, X. Xx. cit. s. 1274.
55 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Afs 38/2013-53 ze dne 7. 11. 2013.
56 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 98/2013-22 ze dne 28. 11. 2013.
57 XXXXXXXX, V. Op. cit. s. 184.
58 Národní přírodní rezervaci a národní přírodní památku vyhlašuje Ministerstvo životního prostředí vyhláškou [§ 28 odst. 1 a § 35 odst. 1 ve spojení s § 79 odst. 3 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny], přírodní rezervaci a přírodní památku vyhlašuje nařízením rada kraje (§ 33 odst. 1 a § 36 odst. 1 ve spojení s § 77a odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny).
že „otázka veřejnoprávních smluv patří k nejspornějším partiím práva veřejného vůbec a správního práva zvláště.“59
59 XXXXXXX, X. Xxxxx o správních aktech: Zároveň studie k pojmu veřejné správy. Praha: Xxxxxx & Kohout, 1907. s. 67 a násl.
2 Veřejnoprávní smlouvy koordinační
Ještě než přistoupíme k podrobnému výkladu současné právní úpravy veřejnoprávních smluv koordinačních, bude vhodné alespoň ve stručnosti a telegraficky připomenout jejich historický vývoj a souvislosti.
2.1 Historie veřejnoprávních smluv koordinačních
2.1.1 Období do roku 1948
Ačkoliv na našem území historicky neexistovala žádná ucelená právní regulace veřejnoprávních smluv obdobná té současné, ve zvláštních zákonech se jejich konkrétní hmotněprávní úpravy vyskytovaly.
Obecné otázky veřejnoprávních smluv jakož i jejich třídění tak byly výhradně předmětem právní vědy, přičemž zřejmě nejúplnější pojednání o nich podává X. Xxxxxxx. Ten dělil veřejnoprávní smlouvy na ty uzavírané mezi a) státem a občanem, b) mezi veřejnoprávními svazy, a to tehdy, když tyto osoby činily dohody o uspořádání věcí, které tvořily součást jejich veřejnoprávní působnosti, a c) mezi soukromými osobami.60
Tentýž autor zároveň pojímal veřejnoprávní smlouvy uzavírané mezi veřejnoprávními svazy z širšího hlediska, přičemž ty, které se dle stávající právní úpravy v § 160 správního řádu označují jako koordinační, tvořily pouze jejich výseč.
Za pozornost stojí, že pro tuto oblast typické smlouvy o společném výkonu působnosti na úrovni obcí byly umožněny již v období monarchie, a to na základě čl. VII zákona č. 18/1862 ř. z., jímžto se vyměřují základní pravidla, dle nichž se mají uspořádati záležitosti obecní, který stanovil, že každá obec má toho vůli, spojiti se v příčině působnosti samostatné i také působnosti přenesené, s obcí jinou, by měly společné řízení svých záležitostí.
Obecní zřízení však nebylo tvořeno pouze tímto zákonem, v jednotlivých zemích jej provádělo moravské zřízení obecní č. 4/1864 mor. z. z., slezské zřízení obecní č. 17/1863 slez.
z. z. a české zřízení obecní č. 7/1864 čes. z. z. Rozdíly mezi těmito předpisy však byly minimální, proto bude dále vycházeno pouze z českého obecního zřízení.61
Podle jeho § 93 se mohly jednotlivé obce v rámci jednoho okresu spojit za účelem společné správy svých záležitostí, a to jak v působnosti přenesené, tak i samostatné. Svou
60 XXXXXXX, J. Československé správní právo: část všeobecná. Praha: Melantrich, 1934. s. 258.
61 K tomu srov. XXXXXX, J. Obecní zřízení (řád) v Čechách, na Moravě a ve Slezsku (se všemi doplňky a změnami). Praha: Československá obec samosprávná, 1932. s. 5 a násl.
povahou se jednalo o obdobu veřejnoprávních smluv v § 63 a § 66a zákona o obcích, byť ty se mohou týkat výhradně působnosti přenesené.
Na základě tohoto ustanovení se však mohly obce také spojit např. k vedení společné pamětní knihy obecní jako projevu působnosti samostatné.62
K realizaci některých svých potřeb a zájmů, jejichž ochranu a prosazení obce v současnosti uskutečňují prostřednictvím dobrovolného svazku obcí, bylo pro změnu možno využít úpravy § 95 českého zřízení obecního, která umožňovala obcím zřízení společného ústavu.63
Zatímco zřízení společné knihovny speciálního rázu64 mělo ještě povahu ústavu bez právní osobnosti, sdružení obcí ve vodovodní svaz k provedení a udržování skupinových vodovodů již bylo právnickou osobou s právem nabývat práv a zavazovat se.65
Kromě těchto spadaly do téže oblasti smluv mezi veřejnoprávními svazy také smlouvy o změně hranic obcí, jakož i jejich slučování.66 Naopak někteří autoři tyto smlouvy řadili do kategorie svébytné.67 I bez nich se však jednalo o nejbohatší zdroj veřejnoprávních smluv vůbec.68
To však platilo pouze do 9. května 1948, kdy byla přijata nová ústava, která znamenala likvidaci jak parlamentní demokracie, tak i územní samosprávy,69 bez jejíž přítomnosti jsou veřejnoprávní smlouvy mezi veřejnoprávními svazy a v jejich rámci smlouvy koordinační jen stěží životný institut.
2.1.2 Období od roku 1948 do roku 1989
Protože na našem území v následujících čtyřiceti letech kromě státu nefigurovaly prakticky žádné jiné subjekty veřejné správy obdobné těm současným, bylo zároveň vyloučeno, aby mezi nimi docházelo k uzavírání veřejnoprávních smluv imanentních demokratickému státu zaručujícímu samosprávu. Pokud již právní řád výjimečně obsahoval
62 § 1 nařízení č. 211/1921 Sb., kterým se provádí zákon o pamětních knihách obecních, ve znění pozdějších předpisů.
63 Jest-li několik obcí za příčinou některých potřeb působnosti své ke společným ústavům spojeno aneb spojilo-li by se budoucně několik obcí k takovým ústavům společným, zůstavuje se jim, aby si zřídily orgány ku správě ústavů takových a aby vyměřily, co k působnosti orgánů těch náležeti má.
64 § 10 zákona č. 430/1919 Sb., o veřejných knihovnách obecních, ve znění pozdějších předpisů.
65 § 17 zákona č. 49/1931 Sb., o státním fondu vodohospodářské meliorace, ve znění pozdějších předpisů.
66 XXXXXXX, J. Československé správní právo: část všeobecná. Praha: Melantrich, 1934. s. 258.
67 XXXXXX, X. Xxxxxxxx právo správní. Část první. Všeobecná část práva správního. Praha: Nákladem jednoty právnické, 1905. s. 116.
68 XXXXXXX, X. Op. cit. s. 258.
69 KADEČKA, S. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Xxxx, 2003. s. 107.
možnost uzavírat jim obdobné smlouvy, jednalo se zpravidla pouze o dohody v rámci státu nebo mezi státem a družstevními nebo jinými společenskými organizacemi.
Tyto tzv. společenské organizace byly např. ve srovnání se zaniklými veřejnoprávními korporacemi zájmové samosprávy z hlediska svého postavení a vztahů ke státním orgánům poměrně svérázným subjektem veřejné správy a postupem času na ně byly přenášeny některé agendy státní správy.70
Problematika veřejnoprávních smluv byla v tomto období ve srovnání s tím předchozím právní vědou opomíjena, když snad jedinou výjimkou je stať X. Xxxxxxxxx z roku 1979 publikovaná ve Správním právu.71
Příkladem z té doby budiž smlouva podle § 37 zákona č. 69/1967 Sb., o národních výborech, ve znění pozdějších předpisů, kterou mohl uzavřít národní výbor s jiným národním výborem, státními, družstevními nebo jinými společenskými organizacemi o společném použití prostředků, šlo-li o plnění jejich společných úkolů.
Za zmínku stojí i úprava § 9 a § 10 nařízení č. 92/1978 Sb., o zřizování a provozu předškolních zařízení socialistickými organizacemi, ve znění pozdějších předpisů, podle níž mohl místní národní výbor smluvně zaručit pro děti pracovníků socialistických organizací, které neprovozovaly závodní nebo družstevní předškolní zařízení, určitý počet míst v nich, a to na základě příspěvku na jejich budoucí výstavbu, vybavení a provoz. Dále bylo možno dohodnout i to, že počet míst pro děti pracovníků socialistických organizací v předškolních zařízeních místní národní výbor zaručí na základě zajištění jejich provozu ze strany těchto socialistických organizací v podobě poskytnutí kuchařek, uklízeček, pradlen, topičů a dalších. Obdobu současných veřejnoprávních smluv, avšak pouze v rámci státu, potom obsahoval zákon č. 50/1976 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů, a to v § 119 odst. 2. Šlo-li o stavbu nebo opatření, která se měla uskutečnit v územním obvodu více krajů, mohly se okresní národní výbory dohodnout, který stavební úřad provede řízení a vydá rozhodnutí. V téměř totožné úpravě redukované ovšem pouze na stavby či opatření uskutečňované v územním obvodu více okresů namísto krajů bylo dané ustanovení účinné
až do 30. 6. 1998.
70 XXXXXX, X. Správní právo. In: XXXXX, X.; XXXXX, P.; XXXXXXX, X. (eds.). Komunistické právo v Československu. Kapitoly z dějin bezpráví. Brno: Mezinárodní politologický ústav, Masarykova univerzita, 2009. s. 616.
71 XXXXXXXXX, B. O správních dohodách. Správní právo. 1979. č. 4. s. 193 – 204.
2.1.3 Období od roku 1989 do roku 2006
Důležitým mezníkem po listopadových událostech roku 1989 bylo přijetí ústavního zákona č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, jímž došlo nejen ke zrušení soustavy národních výborů jako orgánů státní správy, nýbrž i k obnovení územní samosprávy na ústavní úrovni.72
Na tuto úpravu potom navázal zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, který již obsahoval jak dohodu o sloučení obcí (§ 10), tak především možnost obcí v rámci téhož okresu uzavřít mezi sebou dohodu o zabezpečení výkonu přenesené působnosti (§ 23 odst. 1).73 K těmto dohodám od 1. 7. 1992 potom přistoupila i ta o změně hranic obcí, jak vyplývalo z § 14 odst. 1 písm. k) téhož předpisu.
Od téhož data mohly obce podle § 20a vytvářet i dobrovolné svazky obcí, nicméně v té době ještě jako právnické osoby soukromého práva v podobě zájmového sdružení právnických osob podle § 20f zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
S účinností od 1. 7. 1998 bylo v důsledku novelizace § 118 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů, také nově umožněno obcím, které byly stavebním úřadem, aby uzavřely se souhlasem okresního úřadu dohodu s jinou obcí, že budou tuto působnost vykonávat i pro ni.
Uvedený zákon o obcích byl poté s účinností od 12. 11. 2000 nahrazen zákonem o obcích současným, který zvolil ve svém původním znění namísto smluvního převodu výkonu přenesené působnosti mezi obcemi k témuž účelu v § 63 formu nařízení okresního úřadu vydaného k návrhu sousedících obcí. Tento stav byl změněn až v souvislosti s reformou veřejné správy, kdy v důsledku novely provedené zákonem č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon o obcích, byla s účinností od 12. 7. 2002 do zákona o obcích začleněna ustanovení
§ 63 a § 66a v jejich současném znění.74
V témže roce byl do zákona o obecní policii začleněn i § 3a upravující smlouvu, na jejímž základě může obecní policie jedné obce plnit i úkoly na území obce jiné, která obecní policii nezřídila.
72 KADEČKA, S. Op. cit. s. 115.
73 Zvláštní úpravu potom až do roku 2002 obsahoval § 53 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, podle něhož mohla obec v případě absence podmínek pro projednávání přestupků uzavřít dohodu o zabezpečení jejich projednávání s obcí jinou.
74 Od počátku účinnosti zákona v něm potom byly obsaženy také dohody o sloučení a připojení obcí (§ 19), resp. změně jejich hranic (§ 26), stejně jako úprava dobrovolného svazku obcí tentokráte již jako právnické osoby veřejného práva (§ 49 až § 53).
Právě v této době se začala veřejnoprávním smlouvám opětovně věnovat i právní věda. Jedním z důvodů byl jistě i ten, že spolu s výše uvedenými smlouvami byla do zákona o obcích poněkud nesystémově zapracována též některá obecná pravidla pro jejich uzavírání (§ 66c) a publikaci (§ 66e odst. 3 a 4), jakož i změnu (§ 66d odst. 1), rušení (§ 66d odst. 2) a řešení sporů z nich (§ 66d odst. 3 a 4).
Ustanovení vládního návrhu novely zákona o obcích o veřejnoprávních smlouvách pro výkon státní správy75 byla totiž provázána s obecnými ustanoveními o veřejnoprávních smlouvách obsaženými v souběžně předloženém a projednávaném návrhu správního řádu.76 Návrh tohoto zákona však Poslaneckou sněmovnou schválen nebyl, v důsledku čehož bylo v zájmu aplikovatelnosti uvedených ustanovení o veřejnoprávních smlouvách v zákoně o obcích nutné upravit alespoň rámcově pravidla pro jejich uzavírání. To se stalo na základě pozměňovacího návrhu Senátu, který byl následně schválen Poslaneckou sněmovnou.77
Inspiračním zdrojem této první obecné úpravy veřejnoprávních smluv byl právě nepřijatý návrh správního řádu, který se v tomto ohledu svou koncepcí a obsahem téměř nelišil od toho současného.78
Za pozornost stojí, že jak ve vládním návrhu k nepřijatému správnímu řádu, tak ještě i v tom pozdějším, který stál na počátku legislativního procesu, jenž byl ukončen přijetím současného správního řádu, byla za veřejnoprávní smlouvu původně považována též dohoda o smíru, kterou mohli uzavřít účastníci sporného řízení. V průběhu legislativního procesu bylo toto ustanovení z návrhu zákona ale bez náhrady vypuštěno.
Stejně tak byla v obou návrzích veřejnoprávní smlouva považována za exekuční titul, a to po vzoru německého VwVfG. Přímo v rámci úpravy veřejnoprávních smluv bylo navrhováno ustanovení, podle něhož by byla vykonatelnou každá účinná veřejnoprávní smlouva. Vykonatelnost měla být potom pozastavena zahájením řízení o sporu z takové smlouvy nebo řízení o jejím zrušení.
Nicméně z tohoto záměru sešlo79 a za exekuční titul je považováno až rozhodnutí, kterým je rozhodnuto o sporu z veřejnoprávní smlouvy, nebo správním orgánem schválený smír opět v rámci sporného řízení.
Český zákonodárce hledal inspiraci v § 61 VwVfG, podle něhož se každá smluvní strana může podřídit okamžitému výkonu povinnosti vyplývající z veřejnoprávní smlouvy,
75 Sněmovní tisk 1156, rok 2001. <xxxx://xxxxxxxx.xx/xxx/xxxx/xxxxx.xxx?Xx0&XXx0000&XX0x0> [2. 1. 2018].
76 Sněmovní tisk 1070, rok 2001. <xxxx://xxxxxxxx.xx/xxx/xxxx/xxxxx.xxx?Xx0&XXx0000&XX0x0> [2. 1. 2018].
77 XXXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy o výkonu státní správy podle zákona o obcích. Správní právo, 2003, č. 2
78 XXXXXX, X. Nový správní řád je konečně na světě. Právní zpravodaj, 2004, č. 9, s. 1.
79 XXXXX, F. In XXXXXXX, L. a kol. Správní řád. Komentář. Praha: C. H. Xxxx, 2015. s. 515.
avšak pouze v případě smluv subordinačních.80 Omezení vykonatelnosti povahou veřejnoprávní smlouvy již ovšem návrh zákona na rozdíl od toho německého neobsahoval, když toto vyplývalo pouze z důvodové zprávy.
Předestřené řešení má svůj smysl zejména v situaci, kdy může subordinační veřejnoprávní smlouva nahradit jakékoliv správní rozhodnutí, jak je tomu právě v Německu. Nikoliv však za situace, může-li být subordinační veřejnoprávní smlouva uzavřena pouze tehdy, stanoví-li tak zvláštní zákon, a pokud tak již stanoví, jedná se zpravidla o oprávnění adresáta veřejné správy, nežli o ukládanou povinnost.
Dobrým příkladem by za současné právní úpravy však mohla být dohoda o náhradě škody nahrazující vydání správního rozhodnutí podle § 111 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů.81
2.1.4 Období od roku 2006 do současnosti
V následujícím volebním období Poslanecké sněmovny byla vláda se svým návrhem správního řádu i přes jisté peripetie82 již úspěšná a provizorní obecná úprava veřejnoprávních smluv tak byla s účinností od 1. 1. 2006 nahrazena částí pátou nového správního řádu vyhlášeného ve sbírce zákonů pod č. 500/2004 Sb.
80 Srov. XXXX, X. X. In STELKENS, P.; XXXX, H. J.; XXXXX, M. Verwaltungsverfahrensgesetz. 6. vydání. Mnichov: C. H. Xxxx, 2001. s. 2040 a násl.
81 O náhradě škody rozhoduje služební orgán, pokud nedojde k dohodě o její náhradě. Dohoda o náhradě škody musí být uzavřena písemně, jinak je neplatná.
82 XXXXXX, X. Nový správní řád je konečně na světě. Právní zpravodaj, 2004, č. 9, s. 1.
2.2 Subjekty veřejnoprávních smluv koordinačních
Obecná úprava veřejnoprávních smluv koordinačních je obsažena v § 160 správního řádu, jehož odst. 1 stanoví, že stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy, mohou za účelem plnění svých úkolů vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy.
Prvním z výčtu subjektů v § 160 odst. 1 správního řádu oprávněných k uzavírání veřejnoprávních smluv koordinačních je symbolicky stát, jelikož se jedná o nejdůležitější subjekt veřejné správy.83
Pokud vystupuje jako účastník právních vztahů, a to bez ohledu na to, zda se jedná o právní vztahy soukromoprávní či veřejnoprávní, je považován v souladu s § 6 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, za právnickou osobu. Stát se skládá z organizačních složek, které za něj jednají prostřednictvím svého vedoucího, což platí i v případě uzavírání veřejnoprávních smluv.
Vedle státu jsou oprávněny veřejnoprávní smlouvy koordinační uzavírat též ostatní veřejnoprávní korporace, mezi něž je nutno vedle korporací územních řadit i veřejnoprávní korporace profesní,84 byť je třeba uznat, že uzavírání veřejnoprávních smluv nebude patřit do jejich tradiční náplně.
Naopak veřejnoprávní korporace v podobě územních samosprávných celků jsou zdaleka nejpočetnějšími účastníky těchto veřejnoprávních smluv, a to jak z důvodu svého množství, tak i s ohledem na širokou paletu příležitostí, které jim k tomu právní úprava poskytuje.
Veřejnoprávní korporací je nepochybně také dobrovolný svazek obcí vytvořený podle
§ 49 zákona o obcích.
Dalšími subjekty, které jsou ze zákona oprávněny k uzavírání tohoto druhu veřejnoprávních smluv, jsou všechny ostatní právnické osoby zřízené zákonem. Jedná se o různorodou skupinu právnických osob, do níž budou bez nároku na úplnost spadat zejména veřejné vysoké školy a další vykonavatelé veřejné správy, z nichž lze jmenovat např.
83 XXXXXXXX, V. Op. cit. s. 256.
84 Např. Česká advokátní komora zřízená zákonem č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, Česká lékařská komora, Česká stomatologická komora a Česká lékárnická komora zřízené zákonem č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů. Právní povaze České advokátní komory se věnuje např. rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 30 A 105/2012-132 ze dne 11. 12. 2014 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 21/2004-38 ze dne 4. 5. 2005.
Všeobecnou zdravotní pojišťovnu,85 Českou národní banku,86 Českou televizi,87 Český rozhlas88 a Českou tiskovou kancelář.89 Nicméně obdobně jako u profesních komor, ani u těchto právnických osob uzavírání veřejnoprávních smluv koordinačních v rámci jejich činnosti příliš očekávat nelze.
Poslední skupinou subjektů, které mohou za účelem plnění svých úkolů při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy uzavírat veřejnoprávní smlouvy koordinační, jsou potom právnické a fyzické osoby. Tyto osoby budou vystupovat jako tzv. nepřímí vykonavatelé veřejné správy, a to zejména při výkonu správního dozoru.
V případě fyzických osob půjde konkrétně o lesní stráž,90 mysliveckou stráž,91 rybářskou stráž92 a stráž přírody.93 Jak fyzická, tak i právnická osoba může potom na základě oprávnění uděleným a osvědčení vydaným krajským úřadem provozovat stanici technické kontroly.94
Pro tyto fyzické a právnické osoby by se mohlo jevit praktickým využití především veřejnoprávní smlouvy o provozování elektronické úřední desky podle § 26 odst. 3 správního řádu nebo veřejnoprávní smlouvy o provozování elektronické podatelny podle § 37 odst. 6 správního řádu. I tyto osoby jsou totiž správními orgány, které musí v souladu s příslušnými ustanoveními zákona zajistit zveřejnění obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup a přijímání podání v elektronické podobě.
85 Zákon č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
86 Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů.
87 Zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů.
88 Zákon č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu, ve znění pozdějších předpisů.
89 Zákon č. 517/1992 Sb., o České tiskové kanceláři, ve znění pozdějších předpisů.
90 § 38 zákona č. 289/1995 Sb., lesní zákon, ve znění pozdějších předpisů. 91 § 12 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů. 92 § 14 zákona č. 99/2004 Sb., o rybářství, ve znění pozdějších předpisů.
93 § 81 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů.
94 § 54 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů.
2.3 Dělení veřejnoprávních smluv koordinačních
Veřejnoprávní smlouva koordinační je tedy definována prostřednictvím subjektů, jež se při plnění svých úkolů rozhodly ke vzájemné spolupráci, součinnosti, tedy koordinaci.95 Tyto subjekty mohou k jejich uzavření přistoupit ovšem pouze tehdy, vykonávají-li zároveň působnost v oblasti veřejné správy.
Tato působnost se potom může týkat jak výkonu veřejné moci, tak i veřejné správy pečovatelské povahy, jelikož jako působnost může být stanoveno také plnění úkolů nevrchnostenského charakteru.96 Ke správě vrchnostenské a správě fiskální tak přistupuje správa pečovatelská. Ta si právě pro svou rozmanitost žádá širokého repertoáru nástrojů, zahrnujícího jak prostředky soukromého práva, tak prostředky práva veřejného,97 přičemž jedním z nich je nepochybně také veřejnoprávní smlouva.
Tomuto širšímu pohledu potom nikoliv náhodou odpovídá právě úprava části páté správního řádu. Ustanovení § 159 odst. 1 totiž omezuje možnost uzavírání veřejnoprávních smluv na oblast veřejného práva, nikoliv na oblast vrchnostenské veřejné správy. V tomto ohledu je tak část pátá určitým rozšířením základní působnosti správního řádu podle jeho
Kromě těchto veřejnoprávních smluv upravuje § 160 správního řádu ve svých odst. 5 a 6 dále smlouvy, jejichž předmětem je výkon státní správy a veřejné moci. Ty však mohou být uzavírány pouze tehdy, stanoví-li tak zvláštní zákon. „Požadavek výslovného zákonného zmocnění, kterým je omezena smluvní svoboda subjektů veřejné správy uzavírat koordinační veřejnoprávní smlouvy, jejichž předmětem je výkon veřejné moci, ať již v rámci státní správy nebo územní samosprávy, plyne z ústavního principu legality, podle něhož lze veřejnou moc vykonávat jedině na základě zákona a v jeho mezích.“99
Týkají-li se potom takové smlouvy pouze výkonu státní správy, je k jejich uzavření potřebný navíc ještě souhlas nadřízeného správního orgánu.
Přestože byla ustanovení části páté správního řádu do značné míry inspirována německým správním řádem, ten zvláštní úpravu veřejnoprávních smluv koordinačních nepodává. To sice neznamená, že nejsou v německém právním řádu obsaženy, jejich obecná
95 Ve Slovníku spisovného jazyka českého je koordinace definována jako harmonická spolupráce složek něčeho.
<xxxx://xxxx.xxx.xxx.xx/xxxxxx.xxx?xxxxxxxXxxxxx&xxxxxxxxxxxxxxxx&xxxxXXXXX&xxxxxxxxxxx&xxxxxxxxxx> [6. 12. 2017]. Ve Slovníku cizích slov potom jako optimální spolupráce. Kolektiv autorů a konzultantů. Slovník cizích slov. Praha: Encyklopedický dům, 1998. s. 186.
96 SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 3. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Xxxxxxx Kluwer ČR, 2013. s. 264.
97 Usnesení zvláštního senátu č. x. Xxxx 6/2008-66 ze dne 1. 10. 2008.
98 Usnesení zvláštního senátu č. x. Xxxx 31/2007-82 ze dne 21. 5. 2008.
99 XXXXXX, X. Využití veřejnoprávních smluv při výkonu veřejné správy. Právník, 2012, č. 3, s. 261.
úprava však v zákoně schází.100 Veřejnoprávní smlouvy koordinační jsou tedy uzavírány pouze na základě všeobecného zmocnění § 54 VwVfG, jelikož dominantním typem je v Německu smlouva subordinační.101 Ani právní teorie jim nevěnuje tolik pozornosti, jelikož nejsou problematické.102
2.3.1 Dohody mezi správními orgány a organizačními složkami státu
Od veřejnoprávních smluv koordinačních je ovšem třeba pečlivě odlišovat dohody, které mohou podle § 160 odst. 3 správního řádu uzavírat správní orgány, které jsou organizačními složkami státu, a to jak mezi sebou navzájem, tak i s jinými orgány veřejné moci, popřípadě s jinými organizačními složkami státu.
Účelem zakotvení této úpravy bylo předejít tomu, aby nadále nedocházelo k situacím, kdy organizační složky státu mezi sebou uzavírají podle občanského zákoníku dohody směřující k zabezpečení jejich úkolů vyplývajících z kompetenčního zákona.103
Ačkoliv § 160 odst. 3 hovoří také o jiných orgánech veřejné moci, je třeba jimi rozumět pouze orgány státu. Pokud by totiž byly stranou takové dohody orgány různých subjektů, nebyla by smlouva uzavírána mezi orgánem státu a orgánem jiné veřejnoprávní korporace, ale mezi dvěma subjekty veřejné správy, což by vedlo ke vzniku klasické veřejnoprávní smlouvy podle § 160 odst. 1 správního řádu. Proto tímto způsobem mohou být uzavírány dohody pouze v rámci státu jako jednoho subjektu.104
Při uzavírání těchto dohod jakož i při dalších postupech se užijí ustanovení části páté správního řádu upravující veřejnoprávní smlouvy obdobně. Spory z nich potom podle § 160 odst. 4 řeší správní orgán nejblíže společně nadřízený správním orgánům, které jsou jejich stranami. Není-li takového správního orgánu, řeší spor v dohodě ústřední správní úřadu nadřízené těmto správním orgánům.
Vhodným příkladem může být dohoda podle § 6 odst. 1 zákona č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, ve znění pozdějších předpisů, v níž se tento úřad může dohodnout s příslušnou organizační složkou, že bude jednat v řízení před
100 XXXX, X. X. In STELKENS, P.; XXXX, H. J.; XXXXX, M. Verwaltungsverfahrensgesetz. 6. vydání. Mnichov: C. H. Xxxx, 2001. s. 1877.
101 HERC, X. Xxxxxxxxx úprava verejnoprávnych zmlúv v nemeckom práve. Justičná revue, 2011, č. 1, s. 127.
102 RYS, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy v zahraničí. In KADEČKA, S.; XXXXXXX, X.; XXXXXXXXX, X. (eds.). Nový správní řád a místní samospráva II. Sborník z mezinárodního workshopu. Brno: Masarykova univerzita, 2007. s. 188.
103 Důvodová zpráva ke správnímu řádu <xxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxx/xxxxx.xxx?Xx0&XXx000&XX0x0> [2. 1.
2018].
104 XXXXXX, X. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1260.
soudem, rozhodčím orgánem, správním úřadem nebo jiným orgánem ve věci týkající se majetku namísto této příslušné organizační složky.
K uzavření dohod, jimiž se pouze upravuje vzájemná spolupráce mezi jednotlivými orgány či organizačními složkami státu, však není zpravidla zapotřebí zvláštního zákonného zmocnění, nejedná-li se ovšem o převod kompetencí. V tomto ohledu lze odkázat na závěry Nejvyššího správního soudu, podle něhož jakákoli dohoda stanovující věcnou působnost správních orgánů odchylně od zákona by byla s ohledem čl. 79 odst. 1 Ústavy, dle něhož lze ministerstva a jiné správní úřady zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem, protiústavní a nelze ji v této části aplikovat.105
To však na druhou stranu neznamená, že dohoda jako celek je nezákonná nebo že by správní úřady nemohly takovou dohodu ve smyslu společné, resp. koordinované interní směrnice k výkladu jednotlivých zákonných ustanovení secundum et intra legem uzavřít. Nelze jí však měnit působnost správních úřadů contra ani praeter legem.
Vzhledem k tomu, že se úprava části páté správního řádu pro tyto dohody užívá obdobně, nebude jim dále v textu věnována zvláštní pozornost.
2.3.2 Veřejnoprávní smlouvy koordinační uzavírané mezi územními samosprávnými celky
Zvláštní pozornost věnuje správní řád v § 160 odst. 6 uzavírání veřejnoprávních smluv mezi územními samosprávnými celky, které se týkají plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti při výkonu veřejné moci. Tyto smlouvy lze ovšem uzavírat pouze tehdy, stanoví-li tak zvláštní zákon.
Právo na samosprávu přísluší obcím jako územním samosprávným celkům na základě čl. 8 a čl. 101 odst. 1 Ústavy, přičemž do jeho sféry obecně spadají záležitosti, které jsou převážně místního nebo regionálního dopadu a jejichž úprava je v zájmu obce a jejich občanů. Za takové Ústavní soud označil zejména zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochranu životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně, užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti a územní rozvoj obce.106
S ohledem na povahu těchto smluv se proto k jejich uzavření již nevyžaduje žádného zvláštního souhlasu správního orgánu, dostatečným je tedy vedle zákonného zmocnění pouze souhlasné prohlášení vůle smluvních stran v zákonem předepsané formě.
105 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ads 30/2013-53 ze dne 29. 4. 2014. Obdobně též nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 150/01 ze dne 9. 10. 2003.
106 Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 30/06 ze dne 22. 5. 2007.
Za příklad jsou odbornou literaturou107 uváděny veřejnoprávní smlouvy podle § 3a a § 3b zákona o obecní policii.
Obec, která obecní policii nezřídila, může v souladu s § 3a zákona o obecní policii s jinou obcí nacházející v témže vyšším územním samosprávném celku, která ji naopak zřídila, uzavřít veřejnoprávní smlouvu, na jejímž základě bude obecní policie této obce vykonávat úkoly stanovené zákonem i na území obce, která obecní policii nemá.
Obdobně může být podle § 3b zákona o obecní policii uzavřena starostou obce, na jejímž území je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu, se starostou jiné obce veřejnoprávní smlouva o poskytnutí strážníků k plnění konkrétních úkolů právě na území obce krizovým stavem dotčené.
S účinností od 1. 1. 2018 může být tato smlouva uzavřena mezi starosty obcí také tehdy, je-li na území jedné z nich pořádána veřejnosti přístupná sportovní, kulturní nebo obdobná společenská akce, v souvislosti s níž lze předpokládat účast většího počtu osob.
Všechny tyto smlouvy se však mohou týkat jak výkonu působnosti samostatné, tak i přenesené. Proto mohou sloužit za příklad tohoto typu smlouvy výlučně tehdy, bude-li jejich předmětem pouze výkon první z nich. Zároveň se jedná o případy jediné, jelikož další obdobnou veřejnoprávní smlouvu právní řád neobsahuje.
Na druhou stranu ne všechna samostatná působnost územních samosprávných celků je výkonem veřejné moci, v důsledku čehož tedy ne všechny veřejnoprávní smlouvy jimi uzavírané spadají pod režim § 160 odst. 6 správního řádu.108 Příkladem může být smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí podle § 49 až § 53 zákona o obcích109 nebo dohoda
o vytvoření společného školského obvodu spádové školy uzavřená v souladu s § 178 odst. 2 písm. c) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů.110
2.3.3 Veřejnoprávní smlouvy o výkonu státní správy
Zvláštní úprava se vztahuje podle § 160 odst. 5 správního řádu též na smlouvy, jejichž předmětem je výkon státní správy.
Tyto smlouvy mohou na rozdíl od těch předchozích uzavírat všechny osoby, o nichž se zmiňuje § 160 odst. 1 správního řádu, tedy jak stát, tak i veřejnoprávní korporace, jiné
107 XXXXXX, X. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1267.
108 Ibidem.
109 Opačně HORZINKOVÁ, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy a jejich obecná právní úprava. Justičná revue, 2012, č. 8
110 Dále také školský zákon.
právnické osoby zřízené zákonem, jakož i právnické a fyzické osoby, vykonávají-li zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti státní správy. Uzavření této smlouvy s fyzickou či právnickou osobou, která takovou působnost nevykonává, je tedy zapovězeno.111 Tato veřejnoprávní smlouva může být dále uzavřena pouze tehdy, stanoví-li tak zvláštní zákon. Je to tedy zákon, který přikazuje užití určité formy správní činnosti zejména tehdy, má-li mít jednání správního orgánu právní důsledky pro fyzickou či právnickou osobu, a rovněž tehdy, kdy by jeho postup mohl vést k omezení či zásahu do práv a svobod. Na druhé straně však zákon může připustit či ponechat na vůli správních orgánů, aby v rámci jim stanovené působnosti při plnění veřejných úkolů použily forem dalších.112 Mimo jiné
právě i veřejnoprávních smluv.
Posledním požadavkem, kterým je podmíněno uzavření této smlouvy, je souhlas nadřízeného správního orgánu, který ji a její obsah posuzuje z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Taková veřejnoprávní smlouva je potom uzavřena až dnem, kdy souhlas správního orgánu nabude právní moci. Udělený souhlas má podobu rozhodnutí vydaného ve správním řízení, jehož účastníky budou podle § 27 odst. 1 správního řádu smluvní strany veřejnoprávní smlouvy, která má být uzavřena.113
V tomto ohledu se jedná o zvláštní případ kontraktačního procesu, přičemž shodný projev vůle stran tvoří pouze první právní skutečnost potřebnou pro vznik smlouvy.114
Těmito veřejnoprávními smlouvami jsou potom především smlouvy podle
§ 63 a § 66a zákona o obcích.
Obce, jejichž orgány vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, mohou v souladu § 63 zákona o obcích uzavřít veřejnoprávní smlouvu, podle níž budou orgány jedné obce vykonávat tuto přenesenou působnost nebo její část pro orgány jiné obce nebo jiných obcí, které jsou účastníkem takové veřejnoprávní smlouvy.
Podle § 66a zákona o obcích potom mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu, podle níž bude obecní úřad jedné obce s rozšířenou působností vykonávat přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro obecní úřad jiné obce nebo jiných obcí s rozšířenou působností, ty obce s rozšířenou působností, jejichž obecní úřady vykonávají přenesenou působnost ve správním obvodu jednoho krajského úřadu.
111 Rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 12/2008-67 ze dne 2. 4. 2008 a č. j. 7 As 39/2007-66 ze dne 24. 4. 2008.
112 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 12/2008-67 ze dne 2. 4. 2008.
113 XXXXXX, X. Op. cit. s. 1289.
114 HULMÁK, X. Xxxxxxxxx smluv v civilním právu. Praha: C. H. Xxxx, 2008. s. 43.
Do téže kategorie náleží smlouvy podle § 3a a § 3b zákona o obecní policii, týkají-li se pouze přenesené působnosti.
Pod ustanovení § 160 odst. 5 správního řádu spadají podle některých autorů115 i veřejnoprávní smlouvy podle § 6 odst. 2 stavebního zákona, přestože se jedná o smlouvy sui generis. Obdobou povahu měla do 31. 12. 2017 zřejmě i smlouva podle § 190 odst. 2 téhož předpisu.
Obec, jejíž obecní úřad není úřadem územního plánování, ale vykonává část jeho působnosti, může v souladu s § 6 odst. 2 stavebního zákona uzavřít veřejnoprávní smlouvu s jinou obcí v témže správním obvodu obce s rozšířenou působností, s tím, že bude tuto působnost vykonávat i pro tuto obec.
Podle § 190 odst. 2 stavebního zákona pak mohla obec, jejíž obecní úřad je obecným stavebním úřadem, uzavřít veřejnoprávní smlouvu s jinou obcí o tom, že pro ni bude vykonávat působnost stavebního úřadu.
Tento druh smluv se od těch předchozích liší tím, že působnost v rámci veřejné správy vykonává vždy pouze jejich smluvní strana jedna. Nejvyšší správní soud se ovšem vyslovil v tom smyslu, že minimálně povaha smlouvy o výkonu působnosti stavebního úřadu byla totožná jako u smluv podle zákona o obcích.116
Další smlouvou je dohoda uzavíraná podle § 7a zákona č. 435/2000 Sb., o zaměstnanosti, na základě níž může Úřad práce činit úkony prostřednictvím kontaktního místa veřejné správy. Za veřejnoprávní smlouvu spadající do této kategorie je nezbytné považovat i smlouvu o výkonu některých úkolů řídicího orgánu podle § 18 odst. 15 zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů. Také tyto smlouvy se totiž dotýkají přenosu části působnosti na jiný subjekt veřejné správy.
2.3.3.1 Normativní povaha veřejnoprávních smluv
Ačkoliv se od sebe mohou více či méně odlišovat dokonce i veřejnoprávní smlouvy spadající do téže kategorie, jedno mají ty upravené v § 160 odst. 5 a 6 správního řádu přece jen společné. Prostřednictvím všech totiž dochází k nahrazení obecně závazného pravidla chování obsaženého v právním předpisu autonomním pravidlem odlišným, majícím však tytéž normativní účinky. Zahraniční literatura v té souvislosti hovoří výslovně o předpisech, které
115 XXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy. In XXXXXXXX, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2016. s. 170 – 171.
116 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 28/2016-40 ze dne 30. 3. 2017.
mohou být usmlouvány dohodou a jež jsou příznačné právě pro oblast veřejného práva, v níž se vzácně vyskytují.117
To ostatně dovodil Nejvyšší správní soud již ve svém nálezu 15.638/21 ze dne
23. 11. 1921, v němž konstatuje, že „[m]á-li dohodou stran provázenou potřebným souhlasem úředním býti postavena na místo dispositivního právního předpisu určitý poměr upravujícího, přípustná úprava jiná, pak norma stranou smluvená vstupující na místo předpisu zákonného má stejný právní karakter, jako předpis nahražený.“
Totéž platí i o dohodách dle § 160 odst. 3 správního řádu.118
Na druhou stranu však nemají takovou povahu všechna jejich ustanovení, nýbrž pouze ta, kterými skutečně dochází k nahrazení pravidla chování jinak stanoveného právním předpisem.
Kromě toho, že je potřeba bezpodmínečně trvat na výslovném zákonném zmocnění k jejich uzavření, povaha konkrétního ustanovení veřejnoprávní smlouvy má také značný vliv zejména na pravidla, podle kterých se má interpretovat. K tomu se příznačně vyslovil Nejvyšší správní soud, podle něhož je veřejnoprávní smlouvu třeba vykládat především podle zásad výkladu smluv, které platí v právu soukromém, což však neplatí tehdy, lze-li z obsahu, smyslu a účelu smlouvy, případně jiných rozhodných skutečností vztahujících se ke smlouvě, a z právní úpravy, na základě níž je smlouva uzavírána, a jejího místa v právním řádu, dovodit, že by mělo být použito jiných výkladových zásad.119
Zatímco se tedy budou běžné veřejnoprávní smlouvy interpretovat obdobně jako smlouvy soukromoprávní,120 smluvní ustanovení s normativním charakterem budou při výkladu podléhat totožným zásadám, jako právní předpisy.121
2.3.4 Ostatní veřejnoprávní smlouvy koordinační
Za společný rys všech ostatních veřejnoprávních smluv koordinačních lze označit jejich pečovatelský charakter, nicméně v dalších znacích vykazují značné odlišnosti. Vhodným třídícím hlediskem by však mohl být § 159 odst. 1 správního řádu, tedy zda se svou povahu jedná o smlouvy obligační či nikoliv.
117 XXXXXXXXX, X. Gesetzgebung. 2. vydání. Heidelberg, 1991. s. 343.
118 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ads 30/2013-53 ze dne 29. 4. 2014. Obdobně též nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 150/01 ze dne 9. 10. 2003.
119 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 173/2006-77 ze dne 19. 9. 2007.
120 MELZER, X. Xxxxxx jednání a jeho výklad. Brno: Xxxxxx Xxxxx, 2009. 218 s.
121 MELZER, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. Praha: C. H. Xxxx, 2009. 304 s.
První skupinu budou tvořit smlouva o zveřejňování obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup podle § 26 odst. 3 správního řádu, smlouva o provozování elektronické podatelny dle § 37 odst. 6 téhož předpisu, stejně jako smlouva o přenesení regionálních funkcí na vybrané základní knihovny122 a dohoda o stanovení společného postupu při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku.123
Vedle právě uvedených smluv se budou zřejmě vyskytovat i všechny smlouvy další, jež budou naplňovat požadavky § 160 odst. 1 správního řádu. K jejich uzavření je přitom dostatečným již § 160 odst. 1 správního řádu jako samostatná skutková podstata.124
Zřejmě jako nadbytečný byl proto také k 31. 12. 2013 zrušen § 48 zákona o obcích, na základě něhož mohly obce přistoupit k uzavření smlouvy ke splnění konkrétního úkolu a jenž jim sloužil jako generální klauzule právě pro uzavírání různorodých veřejnoprávních smluv pečovatelské povahy.125 Namísto toho zákon o obcích v § 46 pouze stanoví, že obce mohou při výkonu samostatné působnosti vzájemně spolupracovat. Pokud bude mít taková spolupráce pečovatelskou povahu, i v těchto případech půjde o veřejnoprávní smlouvu.126
Je tedy nutno odmítnout ten závěr, podle něhož je naopak přítomnost zákonného zmocnění k uzavření jakékoliv veřejnoprávní smlouvy koordinační bezvýjimečná.127 Je však nezbytné, aby se tato smlouva žádným způsobem nedotýkala práv a povinností adresátů veřejné správy a ani žádným způsobem neměnila právní předpisy a neodchylovala se od nich. Ve všech ostatních případech bude třeba s ohledem na princip právní jistoty na výslovném zmocnění k uzavření veřejnoprávní trvat, a to ať již se budou dotýkat přímo výkonu veřejné moci či nikoliv.
Druhou kategorii potom tvoří dohody o vytvoření společného školského obvodu spádové školy,128 dohoda o zpracování společného plánu odpadového hospodářství,129 smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí130 a nově i smlouva o účasti na zpracování a naplňování udržitelné městské strategie.131
122 § 11 odst. 3 zákona č. 257/2001 Sb., knihovní zákon, ve znění pozdějších předpisů.
123 § 16 odst. 3 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
124 XXXXXX, X. Využití veřejnoprávních smluv při výkonu veřejné správy. Právník, 2012, č. 3, s. 261. Obdobně též XXXXXX, X. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1257.
125 Totožnou úpravu obsahoval do 31. 12. 2013 v § 24 také zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších
126 O veřejnoprávní smlouvu naopak nepůjde při spolupráci obcí s obcemi jiných států nebo dobrovolných svazků obcí se svazky obcí jiných států podle § 55 zákona o obcích, jelikož tyto zahraniční subjekty se vymykají
§ 160 odst. 1 správního řádu.
127 XXXX, X. Xx XXXXXXX, L. a kol. Správní řád. Komentář. Praha: C. H. Xxxx, 2015. s. 708.
128 § 178 odst. 2 písm. c) školského zákona.
129 § 44 odst. 13 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů.
130 § 49 až § 53 zákona o obcích.
131 § 18 odst. 14 zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů.
Vzhledem k tomu, že podle § 47 zákona o obcích je výslovně zapovězena aplikace ustanovení občanského zákoníku o spolku a o smlouvě o společnosti, totožnou povahu budou mít i další sdružení obcí za určitým účelem činnosti. Ostatně obdobně tomu bylo již podle českého zřízení obecního č. 7/1864 čes. z. z., jehož § 93 umožňoval obcím spojit se, co se týče působnosti samostatné, aby měly společnou správu svých záležitostí.
Pro všechny tyto dohody je společné, že nesměřují primárně k založení, změně nebo zrušení práv a povinností v oblasti veřejné správy, nemají tedy obligační povahu, kterou předpokládá § 159 odst. 1 správního řádu, nýbrž slouží jejich stranám ke sdružení se za společným účelem činnosti, která má pro subjekty veřejné správy a její adresáty podstatné veřejnoprávní důsledky.
Z uvedeného plyne, že se jedná o atypický případ veřejnoprávních smluv koordinačních a potvrzení závěru, že jejich obecná úprava v části páté správního řádu není vyčerpávající.132
Po vzoru soukromého práva má tedy i v tom veřejném smysl rozlišování mezi smlouvami, jež zakládají závazek, a těmi ostatními, které se označují právě jako dohody, byť to neplatí bezvýjimečně.133
Jako dohody jsou zákonem označeny také dohoda o změně hranic obcí,134 dohoda o připojení obce k obci jiné135 a dohoda o sloučení obcí.136 Ačkoliv není sporu o jejich veřejnoprávní povaze, ani tyto nejsou smlouvami obligačními a neslouží navíc ani k plnění úkolů jejich subjektů v oblasti veřejné správy. Odbornou literaturou137 jsou ovšem do kategorie veřejnoprávních smluv koordinačních pravidelně zařazovány.
V důsledku uzavření jmenovaných dohod však vůbec nedochází k vzájemné spolupráci obcí, nýbrž buď ke změně hranic mezi nimi, aniž tyto zaniknou, nebo k jejich zániku za současného vzniku obce nové, resp. k zániku pouze obce připojované. To je zřejmě zároveň i důvodem, proč tyto úkony zákonodárce označuje právě jako dohody.
132 XXXXXX, X. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1242.
133 XXXXXXX, X. A Treatise on the Law of Obliations, or Contracts. Vol. I. New Jersey: The Lawbook Exchange, 2000. s. 3.
135 § 19 odst. 3 zákona o obcích. Svou formou jde o veřejnoprávní obdobu fúze sloučením podle § 178 odst. 2 občanského zákoníku. Podle něho při sloučení nejméně jedna ze zúčastněných osob zaniká; práva a povinnosti zanikajících osob přecházejí na jedinou ze zúčastněných osob jako na nástupnickou právnickou osobu.
136 § 19 odst. 1 zákona o obcích. Svou formou jde o veřejnoprávní obdobu fúze splynutím podle § 178 odst. 3 občanského zákoníku. Podle něho při splynutí zanikají všechny zúčastněné osoby a na jejich místě vzniká nová právnická osoba jako osoba nástupnická; na ni přecházejí práva a povinnosti všech zanikajících osob.
137 SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 3. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Xxxxxxx Kluwer ČR, 2013. s. 182. XXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy. In XXXXXXXX, D. a kol. Správní právo. Obecná část.
9. vydání. Praha. C. H. Xxxx, 2016. s. 171. XXXXXX, X. Využití veřejnoprávních smluv při výkonu veřejné správy. Právník, 2012, č. 3, s. 261 - 262.
Nemůže tak platit, že se jedná o smlouvy podle ustanovení § 159 odst. 1 správního řádu,138 ani to, že jsou smlouvami koordinačními,139 natož potom závěr, že jde o smlouvy podle § 160 odst. 6 správního řádu, prostřednictvím nichž dochází mezi územními samosprávnými celky k plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti.140 Z těchto důvodů jim není v textu věnována další pozornost.
2.3.5 Soukromoprávní smlouvy s veřejnoprávním prvkem
Ve zvláštních zákonech je dále obsaženo několik smluv, které sice obsahují jistý veřejnoprávní prvek, nicméně bylo dovozeno, že svou povahou se jedná o smlouvy soukromoprávní.
Příkladem je dohoda podle § 8 odst. 3 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích, kterou uzavírají vlastníci provozně souvisejících vodovodů nebo kanalizací, aby bylo zajištěno jejich plynulé provozování.
Veřejnoprávní povaze této dohody by mohla nasvědčovat skutečnost, že vlastníky vodovodů a kanalizací jsou zpravidla subjekty veřejného práva. Podle uvedeného zákona však jimi mohou být také soukromé obchodní společnosti. A právě to je důvodem, proč uvedenou dohodu považuje zvláštní senát za soukromoprávní. Druhým je potom skutečnost, že konkrétní úprava vzájemných vztahů závisí v důsledku zvolené metody právní regulace zcela na vůli subjektů, přičemž není nijak obsahově omezena. Subjekty tak mají s ohledem na zvolenou metodu právní regulace ve věci úpravy svých práv a povinností plnou smluvní volnost.141
Právě okruh možných smluvních stran a požadavky na obsahové náležitosti jsou zřejmě jedněmi z určujících hledisek, které zvláštní senát bere v úvahu při odlišení smlouvy soukromoprávní od těch veřejnoprávních.
Obdobnou smlouvou je také smlouva o zajištění plnění úkolů jednotky požární ochrany a smlouva o zřízení společné jednotky požární ochrany podle § 69a odst. 1 zákona
138 VÁŇA, X. Xx XXXXXX, X. x xxx. Zákon o obcích. Praha: C. H. Xxxx, 2008. s. 144 a 168.
139 XXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy. In XXXXXXXX, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha:
C. H. Xxxx, 2016. s. 171. SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vydání. Praha: Xxxxxxx Kluwer ČR, 2013. s. 182.
140 XXXXXXX, M. In XXXXXXX, M. a kol. Zákon o obcích. Komentář. 2. aktualizované vydání. Praha: Xxxxxxx Kluwer, 2016. s. 52 a 70.
141 Usnesení zvláštního senátu č. x. Xxxx 24/2008-21 ze dne 24. 6. 2009.
č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů.142 I tyto smlouvy mohou být totiž uzavřeny výhradně mezi soukromými fyzickými či právnickými osobami.
K uzavření takové koordinační veřejnoprávní smlouvy mezi obcí a povinnou právnickou osobou nemůže dojít navíc také z důvodu, že tato právnická osoba zde nebude v postavení nositele veřejné správy.143
Přestože je usnesení zvláštního senátu závazné, nelze přehlédnout výše dovozený závěr, že spolupráce obcí při výkonu pečovatelské správy má podle § 46 zákona o obcích povahu veřejnoprávní smlouvy. Pokud by tedy byly stranami uvedených smluv pouze obce, lze oprávněně uvažovat o jejich podřazení pod § 160 správního řádu. O hraničním charakteru dohody podle § 8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích se ostatně zmiňuje i odborná literatura.144
Avšak právě pro jejich nejasnou povahu nebude ani těmto smlouvám dále věnována větší pozornost.
142 Právnické osoby a podnikající fyzické osoby, které jsou povinny zřídit jednotku požární ochrany, nebo obce mohou namísto vlastní jednotky požární ochrany zajistit plnění úkolů této jednotky na základě smlouvy mezi sebou nebo se státem, který zastupuje hasičský záchranný sbor kraje, nebo zřízením společné jednotky požární ochrany.
143 Důvodová zpráva k zákonu č. 320/2015 Sb., o hasičském záchranném sboru, a o změně některých zákonů.
<xxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxx/xxxxx.xxx?Xx0&XXx000&XX0x0> [6. 11. 2017].
144 XXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy. In XXXXXXXX, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha. C. H. Xxxx, 2016. s. 173.
3 Uzavírání veřejnoprávních smluv
Aby bylo vůbec možno hovořit o veřejnoprávní smlouvě, musí být současně přítomny souhlasné projevy vůle nejméně dvou smluvních stran, a to zpravidla ve formě návrhu na uzavření smlouvy a jeho přijetí. Nejde však o způsob uzavření veřejnoprávní smlouvy jediný.
Sled jednotlivých kroků vedoucích k uzavření smlouvy a další okolnosti takový kontraktační proces provázející upravují ustanovení § 163 a § 164 správního řádu, přičemž pravidla v nich uvedená jsou dle důvodové zprávy obdobou úpravy v zákoně č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, jehož zjevnou inspirací byla v tomto ohledu pro změnu Vídeňská úmluva o smlouvách o mezinárodní koupi zboží.145,146 Ten byl s účinností od 1. 1. 2014 nahrazen současným občanským zákoníkem. Ustanovení týkající se uzavírání smluv v něm jsou však založena na totožných pravidlech jako ta předcházející, proto by neměla doznat zásadních změn ani jejich přiměřená aplikace podle § 170 správního řádu.
Proto někteří autoři dovozují, že především § 163 správního řádu je nadbytečným.147 Tomu nasvědčuje i řešení v německém VwVfG, které kontraktační proces vedoucí k uzavření veřejnoprávní smlouvy vůbec neobsahuje a přímo odkazuje na tamní občanský zákoník.148 Přesto lze mít v souladu se zásadou, že nadbytečné neškodí,149 za to, že českým zákonodárcem zvolené řešení problematické není.
Pravidla kontraktace zakotvená v § 163 a § 164 správního řádu se za přiměřeného použití příslušných ustanovení občanského zákoníku vztahují univerzálně nejen na uzavírání a změny150 veřejnoprávních smluv vyjmenovaných ve správním řádu, nýbrž i na případné další typy těchto smluv, které jsou zvlášť upraveny v dalších zákonech.151 To zřejmě platí i o změnách smluv uzavřených před účinností správního řádu (§ 182 odst. 2), xxxxxxx však přirozeně o jejich předchozím uzavírání.
Veřejnoprávní smlouva musí být uzavřena písemně a projevy vůle všech smluvních stran musí být na téže listině. Účelem a smyslem požadavku písemné formy smlouvy je dle
145 HULMÁK, X. Xxxxxxxxx smluv v civilním právu. Praha: C. H. Xxxx, 2008. s. 44.
146 Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 160/1991 Sb.
147 XXXXXXX, L.; PONDĚLÍČKOVÁ, K.; XXXXXXX, D. Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2016. s. 787.
148 § 62 VwVfG. Srov. XXXX, X. X. In STELKENS, P.; XXXX, H. J.; XXXXX, M.
Verwaltungsverfahrensgesetz. 6. vydání. Mnichov: C. H. Xxxx, 2001. s. 2050 a násl.
149 WINTR, X. Xxxxxx a zásady interpretace práva. Praha: Auditorium, 2013. s. 80. Autor v poznámce pod čarou upozorňuje, že zásada superfluum non nocet byla zmíněna již v Justiniánském kodexu, C. 6,23,17.
150 § 166 odst. 1 správního řádu.
151 XXXXXX, X. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1989 – 1990.
zahraniční literatury především její odlišení od pouhého vyjednávání o smlouvě, jednoznačnost dohodnutých pravidel, varovná či preventivní funkce pro případ jejího porušení a důkazní prostředek v případě sporu.152
3.1 Návrh na uzavření smlouvy a jeho přijetí
Podle § 163 odst. 1 správního řádu je návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy definován jako písemný projev vůle určený jedné nebo více určitým osobám, je-li dostatečně určitý a vyplývá-li z něj vůle navrhovatele být jím v případě jeho přijetí vázán.
Přesná konkretizace adresáta takového návrhu je důležitá zejména tehdy, směřuje-li vůči státu. V takovém případě je nezbytné specifikovat i příslušný správní úřad, do jehož působnosti věc, která má být předmětem veřejnoprávní smlouvy, patří, a který by tak veřejnoprávní smlouvu za stát uzavíral.153 Z přiměřeného použití části druhé správního řádu a jejího § 12 potom vyplývá, že došel-li by návrh na uzavření smlouvy správnímu orgánu nepříslušnému jak místně, tak i věcně, postoupí jej tento správnímu orgánu příslušnému.
Za dostatečně určitý návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy lze potom považovat takový, aby k jeho přijetí postačilo pouhé ano,154 resp. připojení podpisu. Skutečnost, že projevy vůle smluvních stran musí být na téže listině, vylučuje, aby byl k akceptaci připojen dodatek nebo učiněna odchylka, které podstatně nezmění podmínky návrhu. V takovém případě by se na rozdíl od § 1740 odst. 3 občanského zákoníku jednalo o návrh nový.
Dále musí být projev vůle navrhovatelem míněn vážně, přičemž absence vůle nebo jejího projevu, stejně jako navrhovatelova způsobilost a soulad návrhu s právními předpisy se předpokládá.155 S ohledem na to lze konstatovat, že i při uzavírání veřejnoprávní smlouvy je třeba mít za to, že projev vůle směřující k uzavření takové smlouvy musel být v rozhodné době učiněn svobodně a vážně, určitě a srozumitelně. Pokud tomu tak nebylo, je nutno na takový úkon hledět jako na svého druhu nicotný, nevyvolávající zákonem jinak předvídané účinky, neboť nemá povahu a podstatu právního úkonu ve smyslu § 159 odst. 1 správního řádu.156
152 XXXX, X. X. In STELKENS, P.; XXXX, H. J.; XXXXX, M. Verwaltungsverfahrensgesetz. 6. vydání. Mnichov: C. H. Xxxx, 2001. s. 2050 a násl.
153 XXXXXX, X. Op. cit. s. 1281.
154 MARKESINIS, B. S.; XXXXXX, X.; XXXXXXXXX, X. Xxxxxxxxxx Law of Obligations. Volume I. The Law of Contracts and Restitution: A Comparative Introduction. Oxford: Clarendon Press, 2001. s. 48.
155 XXXXXXXXX, P. In XXXXXXXXXXX, R. B. Formation of contracts: a study of the common core of legal systems. London: Oceana Publications, 1968. s. 73.
156 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 23/2016-34 ze dne 21. 4. 2016.
Obdobný závěr je dovozován i stran rozporu návrhu veřejnoprávní smlouvy s dobrými mravy.157
První věta § 163 odst. 2 správního řádu stanoví, že návrh smlouvy působí od doby, kdy dojde osobě, které je určen. K tomu je v souladu s rozhodovací praxí soudů dostatečným, když se projev vůle dostane do dispoziční sféry jeho adresáta, aby měl objektivní možnost se s jeho obsahem seznámit. Lhostejno potom, zda se s takovým projevem vůle jeho adresát skutečně seznámí či nikoliv, dostatečnou je už pouze objektivní možnost seznat jeho obsah.158 I takto doručený návrh veřejnoprávní smlouvy však lze podle druhé věty § 163 odst. 2
zrušit, dojde-li projev o zrušení osobě, které je určen, dříve nebo alespoň současně s návrhem smlouvy, což platí i tehdy, jde-li o návrh neodvolatelný.
Stejně jako návrh, lze zrušit i jeho přijetí, dojde-li zrušení navrhovateli nejpozději s ním (§ 1742 občanského zákoníku).
Od zrušení návrhu je však nutno odlišovat jeho odvolatelnost. Z citovaného ustanovení totiž vyplývá, že návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy může být jak odvolatelný, tak neodvolatelný. Jelikož správní řád ve své části páté nestanoví další pravidla, bude třeba přiměřeně aplikovat příslušná ustanovení občanského zákoníku.
Za neodvolatelný návrh tak lze v souladu s § 1736 občanského zákoníku považovat takový, je-li to v něm výslovně vyjádřeno, anebo dohodnou-li se tak smluvní strany.159
Odvolat však nelze podle § 1738 občanského zákoníku ani odvolatelný návrh, je-li v něm uvedena lhůta pro jeho přijetí, a to právě po dobu jejího trvání, ledaže je jeho odvolání v návrhu vyhrazeno. Odvolání návrhu lze nicméně učinit jen tehdy, dojde-li takový projev vůle druhé straně dříve, než tato odeslala jeho přijetí.
Ačkoliv o tom správní řád ani občanský zákoník nehovoří, kromě zrušení a odvolání návrhu přichází v úvahu i jeho změna. Připouští-li totiž zákon tyto dvě možnosti, tím spíše by měla být připuštěna právě pouze jeho modifikace. Proto je třeba dovodit, že „[v] každém případě může být návrh změněn, jestliže změna dojde osobě, jíž je návrh určen, nejpozději s ním samotným… Návrh může být změněn také později, a to za stejných podmínek, za kterých může být odvolán.“160 Předpokladem je však existence odvolatelného návrhu a doručení změny návrhu druhé smluvní straně před tím, než odeslala své přijetí.161
157 Ibidem.
158 Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 23 Cdo 2926/2009 ze dne 1. 12. 2010.
159 Dovozovat neodvolatelnost návrhu ze zvyklostí, předchozího styku nebo již učiněného jednání o uzavření smlouvy však po vzoru § 1736 občanského zákoníku nebude v rámci uzavírání veřejnoprávních smluv vhodné. 160 HULMÁK, X. Xxxxxxxxx smluv v civilním právu. Praha: C. H. Xxxx, 2008. s. 93.
161 Ibidem.
Nebude-li návrh zrušen, odvolán, odmítnut a nezanikne-li uplynutím lhůty, která v něm bude pro jeho akceptaci stanovena, nebo v případě její absence uplynutím doby přiměřené k přijetí návrhu, bude smlouva uzavřena jeho účinným přijetím. „Smlouva bez souhlasu jedné strany jest arci nesporně nemožná.“162
Bude-li příjemců více, stane se smlouva perfektní, jakmile návrh smlouvy opatřený podpisy ostatních smluvních stran dojde navrhovateli.
Doposud neřešenou je otázka, kdy v průběhu uzavírání smlouvy některá ze smluvních stran zanikne nebo zemře. S ohledem na to, že právní nástupnictví se v případě správního řízení připouští, byť není správním řádem explicitně upraveno,163 není důvodu, proč by se neuplatnilo i při uzavírání veřejnoprávní smlouvy. Tento závěr koneckonců odůvodňuje i znění § 170, které připouští přiměřenou aplikaci § 1739 odst. 2 občanského zákoníku tuto problematiku řešící.
V případě uzavírání smlouvy prostřednictvím návrhu a jeho přijetí je nezbytné rozlišovat tři období, a to období mezi učiněním návrhu a jeho účinností, období do přijetí návrhu a období mezi přijetím a účinností jeho. V žádném z těchto intervalů přitom úmrtí navrhovatele nemá na trvání návrhu vliv,164 nevyplývá-li však z něho nebo z povahy a účelu navrhované smlouvy jinak. Typickým případem bude veřejnoprávní smlouva týkající se práv a povinností pouze určité fyzické osoby a žádné jiné.
Stejné závěry se týkají i úmrtí příjemce, zemře-li buď po nabytí účinnosti návrhu, aniž jej stihne přijmout, nebo v mezidobí od odeslání akceptace návrhu do jejího přijetí.165 Obdobný postup se potom vztahuje i na jiné případy univerzální sukcese, a to jak v rámci práva soukromého,166 tak i veřejného.167
162 XXXXXXX, J. Československé správní právo: část všeobecná. Praha: Melantrich, 1934. s. 256.
163 PRÁŠKOVÁ, X. Xxxxxx a procesní nástupnictví ve správním řízení. Acta Universitatis Carolinae Iuridica.
2010, č. 1, s. 185 – 202.
164 XXXXXX, M. In HULMÁK, M. a kol. Občanský zákoník V. Závazkové právo. Obecná část (§ 1721 – 2054). Praha: C. H. Xxxx, 2014. s. 105.
165 XXXXXX, M. In XXXXXX, M. a kol. Op. cit. s. 106.
166 Zákon č. 125/2008 Sb., o přeměnách obchodních společností a družstev, ve znění pozdějších předpisů.
167 Připojení obce a sloučení obcí podle § 19 zákona o obcích.
3.2 Jiné způsoby uzavření veřejnoprávní smlouvy
Je pravdou, že „návrh a přijetí jsou sice nejčastějším způsobem uzavření smlouvy, ale rozhodně nelze kontraktační proces omezit na sekvenci těchto jednostranných právních úkonů.“168 Naopak proces uzavření smlouvy zahrnuje i jiné způsoby, které vedou ke vzniku vzájemné dohody smluvních stran.
Další variantou tak je situace, jsou-li při uzavírání veřejnoprávní smlouvy přítomny současně všechny její smluvní strany. V takovém případě je veřejnoprávní smlouva v souladu s § 164 odst. 2 správního řádu uzavřena připojením podpisu poslední smluvní strany.
Jiná pravidla se pro změnu týkají veřejnoprávních smluv, k jejichž uzavření a změně169 je zapotřebí souhlasu správního orgánu. Jedná se o smlouvu podle § 160 odst. 5 a § 162 správního řádu. Taková veřejnoprávní smlouva je uzavřena dnem, kdy souhlas správního orgánu nabude právní moci. Správní orgán, který dal k uzavření smlouvy souhlas, ji zveřejní na své úřední desce. Udělený souhlas bude mít podobu rozhodnutí vydaného ve správním řízení, jehož účastníky budou podle § 27 odst. 1 správního řádu smluvní strany veřejnoprávní smlouvy, která má být uzavřena.170
Ze znění § 164 odst. 3 však není zcela patrno, v jaké době by měl být souhlas dán, zda ještě před podpisem171 návrhu veřejnoprávní smlouvy jejími stranami, nebo až po něm.172
S ohledem na to, že udělit souhlas v době, kdy ještě není zřejmé, co bude obsahem takové smlouvy a co by bylo předmětem řízení o udělení souhlasu, je třeba dovodit, že správní řízení je možno zahájit a souhlas tak udělit až poté, co smluvní strany projevily svou vůli a návrh veřejnoprávní smlouvy podepsaly.173
Jedná se o zvláštní případ kontraktačního procesu, kdy shodný projev vůle stran tvoří pouze první právní skutečnost nezbytnou pro vznik smlouvy.174 Souhlas správního orgánu zároveň není součástí právního jednání smluvních stran a svou povahou se nejedná o nic jiného, než o odkládací podmínku jejího vzniku. Proto je nezbytné závěr, podle něhož je třeba smlouvu považovat za uzavřenou dnem právní moci souhlasu správního orgánu a až poté připojit podpisy jejích smluvních stran, jako nesprávný odmítnout.
168 HULMÁK, X. Xxxxxxxxx smluv v civilním právu. Praha: C. H. Xxxx, 2008. s. 49.
169 § 166 odst. 2 správního řádu.
170 XXXXXX, X. Op. cit. s. 1289.
171 XXXXXX, X. Správní řád: Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde, 2005. s. 473. VETEŠNÍK, P.; XXXXXXX, X. Zákon o obecní policii. C. H. Xxxx: Praha, 2009. s. 72.
172 MATES, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy podle obecního zřízení. Právní fórum, 2006, č. 7, s. 257 a násl. XXXXXX, X. Xx. cit. s. 1289.
173 XXXXXX, X. Op. cit. s. 1289.
174 XXXXXX, M. Op. cit. s. 43.
Protože to správní řád v žádném ustanovení nevylučuje, proti rozhodnutí o udělení či neudělení souhlasu jsou přípustné jak řádné i mimořádné opravné prostředky, tak i ty dozorčí. Otázkou však je, jak naložit s již uzavřenou veřejnoprávní smlouvou v případě, bude-li pravomocný souhlas správního orgánu s ní k mimořádnému opravnému prostředku nebo prostředku dozorčímu zrušen.175
Předestřená situace nedopadá na veřejnoprávní smlouvy podle § 160 odst. 5. Důvodem je poslední věta § 165 odst. 4, podle níž v případě zrušení souhlasu k uzavření veřejnoprávní smlouvy podle § 160 tato zaniká a působnost, která byla jejím předmětem, přechází zpět na ten orgán, který byl příslušným před uzavřením této smlouvy. K obživnutí souhlasu tak nedochází, stejně jako nedochází k obživnutí normativních veřejnoprávních smluv v případě jejich zrušení v přezkumném řízení.
Zrušení souhlasu správního orgánu nepřipadá v úvahu ani u smlouvy podle § 162 správního řádu, dal-li správní orgán souhlas s jejím uzavřením tím, že k ní přistoupil. V tomto druhém případě jsou mimořádné i dozorčí prostředky vyloučeny, jelikož zde vůbec není rozhodnutí, které by mohlo být přezkoumáváno.
Uvedený problém se proto týká pouze veřejnoprávních smluv podle § 162 správního řádu, k jejichž uzavření dal správní orgán souhlas. V odborné literatuře byl vysloven závěr, že zrušením takového souhlasu veřejnoprávní smlouva automaticky nezaniká a k jejímu případnému zrušení by v takovém případě mohlo dojít až na základě § 167, neboť by se jednalo o smlouvu, která by se dostala do rozporu s právními předpisy.176
To by však platilo pouze tehdy, navrhla-li by její zrušení některá smluvní strana. Pokud by se tak ovšem nestalo, stále by tu byla smlouva, která není z důvodu odpadnutí souhlasu s jejím uzavřením perfektní a zároveň by zde nebyl žádný způsob, jak takovou smlouvu odklidit.
Vzhledem k tomu, že při udílení souhlasu s uzavřením veřejnoprávní smlouvy se tato posuzuje z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem, lze mít za to, že právě nesprávné posouzení těchto okolností by mohlo být důvodem pro jeho následné zrušení. V takovém případě by byla veřejnoprávní smlouva smlouvou již od počátku nezákonnou a nic by nebránilo jejímu zrušení v rámci přezkumného řízení podle § 165 správního řádu. Nicméně nepůjde o důvody jediné. Nadto by se jednalo o řešení neekonomické s předem známým výsledkem.
175 XXXXXX, X. Op. cit. s. 1291.
176 Ibidem.
Proto je třeba shrnout, že zrušení souhlasu správního orgánu s uzavřením veřejnoprávní smlouvy vede s přihlédnutím k uvedenému zároveň i k zániku veřejnoprávní smlouvy, a to s účinky ex nunc. Jak je souhlas při uzavírání smlouvy podmínkou odkládací, dala by se jeho následná absence chápat vzhledem k perfekci smlouvy jako podmínka rozvazovací.
V takovém případě nebude porušena ani právní jistota, ani dobrá víra dotčených osob a v případě zrušujícího rozhodnutí zároveň nepůjde o rozhodnutí akademické, v důsledku čehož by mimořádné opravné prostředky či prostředky dozorčí ztratily na významu.
Poslední dva způsoby, jak lze podle správního řádu uzavřít veřejnoprávní smlouvu, uvádí § 163 odst. 4, podle něhož mohou být zájemci buď k předložení návrhu, nebo k jeho přijetí vyzváni způsobem podle § 146 odst. 2, tedy v rámci řízení o výběru. V tomto ohledu jde o obdobu veřejné soutěže o nejvhodnější nabídku a veřejné nabídky podle § 1772 až § 1784 občanského zákoníku.
Byť správní řád tento postup uvádí jako fakultativní, ve zvláštních zákonech se lze setkat i s jeho užitím obligatorním.177
Jak výzva k předložení návrhu, tak i výzva k přijetí návrhu směřují vůči neurčitým osobám, liší se ovšem v tom, že zatímco první je pouhou invitatio ad offerendum a nemá povahu projevu vůle, kterým by byl navrhovatel vázán, druhá je běžným návrhem na uzavření smlouvy.
Aby mohly být na základě výzvy k podávání návrhů tyto podávány, je nezbytné v souladu s § 146 odst. 1 správního řádu v takové výzvě vymezit požadavky a kritéria, které by měl předkládaný návrh obsahovat. Po vzoru § 1773 občanského zákoníku půjde o vymezení předmětu plnění a zásad ostatního obsahu zamýšlené smlouvy.
Řízení o výběru se zahajuje veřejnou vyhláškou podle § 25 správního řádu a současným oznámením prostřednictvím hromadných sdělovacích prostředků. Zároveň s tím se vyhlásí lhůta pro podávání návrhů, která však nesmí být kratší než 30 dnů, jakož i podmínky a pravidla pro jejich výběr. Zájemci o uzavření veřejnoprávní smlouvy mohou podávat své návrhy patnáctým dnem po vyvěšení výzvy v souladu s § 25 odst. 2 správního řádu, to vše za předpokladu, že došlo v této lhůtě také ke zveřejnění ve dvou hromadných sdělovacích prostředcích běžně dostupných na území České republiky. Uvedené platí i pro přijetí zveřejněného návrhu.
Z poslední věty § 146 odst. 2 správního řádu plyne, že již účinný návrh na uzavření smlouvy podaný ke zveřejněné výzvě lze změnit pouze do uplynutí lhůty k jejich podávání.
177 Např. § 29 zákona č. 242/2000 Sb., o ekologickém zemědělství, ve znění pozdějších předpisů.
Totéž platí i ohledně jeho odvolání, nebude-li v něm ovšem uvedena jeho neodvolatelnost. Stále jde totiž o návrh na uzavření smlouvy a není důvodu se v tomto ohledu odklánět od pravidel kontraktace standardní. Stejně tak dojde-li projev vůle o zrušení učiněného návrhu nejpozději s ním, je třeba mít takový návrh za zrušený. Tentýž závěr o zrušení platí i pro přijetí návrhu.
Byť to zákon výslovně nestanoví, je zřejmé, že popsaný postup připadá v úvahu pouze ze strany správního orgánu.178 Ten poté na základě doporučení tříčlenné komise jmenované pro ten účel vedoucím správního orgánu vybere buď nevhodnější akceptaci návrhu správním orgánem zveřejněného, nebo návrh na uzavření smlouvy, který přijme.
Přijmout návrh a odmítnout ostatní, jakož i potvrdit uzavření smlouvy a neúspěšným oznámit výsledek výběru, je nezbytné ve lhůtě stanovené pro vydání rozhodnutí ve správním řízení, která je však prodloužena o lhůtu k podávání návrhů, resp. přijetí návrhu zveřejněného. Odvolání zveřejněného návrhu, resp. odvolání výzvy k jejich předkládání zákon neumožňuje. Protože správní orgán nemusí vybrat návrh žádný, stejně jako není povinen uzavřít smlouvu s některým z akceptantů svého návrhu, jevil by se takový postup navíc jako
neúčelný.
S ohledem na povahu popsané procedury je zároveň zřejmé, že tato se uplatní pouze při uzavírání veřejnoprávních smluv, a nikoliv již při jejich změnách.
3.3 Forma veřejnoprávní smlouvy
Veřejnoprávní smlouva musí být uzavřena písemně a projevy vůle všech smluvních stran musí být na téže listině. Proto „uzavření takové smlouvy pouhou ústní dohodou je vyloučeno a pouze ústně uzavřená veřejnoprávní smlouva není vůbec způsobilá vyvolávat právní účinky a zřejmě by to vůbec nebyla veřejnoprávní smlouva podle správního řádu.“179 Z důvodu absolutního nedostatku formy by se jednalo o veřejnoprávní smlouvu nicotnou.
Xxxxxxx však je, zda je možno takovou smlouvu uzavřít elektronicky. Ustanovení
§ 164 správního řádu kromě písemné formy totiž vyžaduje, aby projevy vůle všech smluvních stran byly na téže listině, což prima facie elektronickou formu smlouvy vylučuje.
Podle opačného názoru je ovšem možno subsidiárně použít § 562 občanského zákoníku, podle něhož je písemná forma zachována právě i při právním jednání učiněném elektronickými nebo jinými technickými prostředky umožňujícími zachycení jeho obsahu
178 XXXXXX, X. Op. cit. s. 1285.
179 XXXXXX, X. Xx. cit. s. 1287.
a určení jednající osoby.180 Odborná literatura navíc dovozuje, že pojem (veřejná) listina může jako terminus technicus zahrnovat i její elektronickou formu.181 V takovém případě se potom hovoří o elektronických veřejných listinách.182
I proto lze shrnout, že veřejnoprávní smlouvu lze uzavřít také v elektronické podobě opatřené zaručenými elektronickými podpisy všech smluvních stran.183
3.4 Publikace normativních veřejnoprávních smluv
Již bylo uvedeno, že některé veřejnoprávní smlouvy koordinační mohou mít normativní povahu. Na rozdíl od právních předpisů se však mohou stát účinnými bez dalšího již okamžikem svého uzavření. To ovšem vylučuje jakoukoliv možnost pro adresáty veřejné správy včas se s nimi seznámit, čímž je zároveň značně ohrožena jejich právní jistota.
Tento požadavek není naplněn ani v § 164 odst. 3 správního řádu, podle něhož je-li potřeba k uzavření smlouvy souhlasu správního orgánu, má být taková smlouva zveřejněna na jeho úřední desce. Uvedené zveřejnění má v tomto ohledu pouze informační funkci, nadto zákon vůbec nestanoví, v jaké lhůtě tak má příslušný správní orgán učinit.
Publikaci některých veřejnoprávních smluv sice upravuje v § 66c odst. 2 také zákon o obcích, povaha tohoto pravidla je ovšem tatáž jako v případě uvedeném výše, tedy pouze informační. Podle něho obec, která je smluvní stranou veřejnoprávní smlouvy, ji bezodkladně poté, co byla uzavřena, zveřejní na úřední desce nejméně po dobu 15 dní. Současně se veřejnoprávní smlouva zveřejní ve Věstníku právních předpisů kraje. Obdobně se postupuje i při změně uzavřené veřejnoprávní smlouvy a při jejím zrušení.
Vzhledem k tomu, že se jedná o obecnou otázku týkající se veřejnoprávních smluv mající navíc ústavněprávní rozměr, její úprava by měla mít své místo nepochybně v části páté správního řádu. Proto se jeví nezbytným, aby byla de lege ferenda do správního řádu začleněna i pravidla publikace veřejnoprávních smluv s účinky právních předpisů.
Vhodným by mohlo být ustanovení, podle něhož by se na uzavřené veřejnoprávní smlouvy, které mají účinky právního předpisu, vztahovala povinnost vyvěšení na úředních deskách jejich stran. Pokud by v nich nebyla stanovena účinnost pozdější, nabývaly
180 MATES, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy podle obecního zřízení. Právní fórum, 2006, č. 7, s. 257 a násl.
181 XXXXXX, X. Elektronické právní jednání – změny, problémy a nové možnosti v zákoně č. 89/2012 Sb.
Bulletin advokacie, 2013, č. 10, s. 36.
182 MATES, P.; XXXXXXX, V. E-government v ČR. 2 vydání. Praha: Leges, 2012. s. 464. O listině v elektronické podobě hovoří např. zákon č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob, ve znění pozdějších předpisů.
183 XXXXXX, X. Op. cit. s. 1280. XXXXXXX, X.; PONDĚLÍČKOVÁ, K.; XXXXXXX, D. Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2016. s. 787.
by účinnosti patnáctým dnem po vyvěšení, nevyžadoval-li by naléhavý obecný zájem stanovení dřívějšího počátku jejich účinnosti, nejdříve však dnem vyvěšení.
4 Spory z veřejnoprávních smluv
Je nesporné, že zásada pacta sunt servanda se jako obecný právní princip vztahuje i na veřejnoprávní smlouvy, což přirozeně znamená, že i tyto se musí dodržovat.184 Pokud se tak neděje, zkrácená strana se může domáhat ochrany svých práv prostřednictvím sporu z veřejnoprávní smlouvy dle § 169 ve spojení s § 141 správního řádu.185
Obtíže však působí skutečnost, že „[s]pory z veřejnoprávních smluv nejsou správním řádem nijak charakterizovány dle důvodu vzniku či obsahu, § 169 odst. 1 správního řádu pouze podle určení smluvních stran upravuje, jaké subjekty o sporech rozhodují.“186
Právě to je důvodem, proč se problematika řešení sporů z veřejnoprávních smluv stala tradiční náplní rozhodovací činnosti soudů. Nedlouho poté, co vstoupil v účinnost správní řád a spolu s ním i jeho § 169, totiž vyvstala otázka, co vše lze vlastně za spor z veřejnoprávní smlouvy považovat. Konečnou odpověď přitom poskytl zvláštní senát až teprve nedávno.187
4.1 Orgány příslušné k rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv
Ustanovení § 169 odst. 1 správního řádu vymezuje, které orgány jsou příslušné k projednání sporů z veřejnoprávních smluv koordinačních (§ 160), subordinačních (§ 161) a mezi soukromými osobami (§ 162). Konkrétní proces má potom povahu řízení sporného podle § 141 správního řádu.
Sporné řízení se v souladu s § 141 odst. 2 správního řádu zahajuje pouze na návrh. Jeho účastníky jsou navrhovatel a odpůrce, kteří mají postavení účastníků řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu. Zároveň není vyloučena ani přítomnost vedlejších účastníků, tedy těch osob, které mají zájem na výsledku daného řízení.
Nejsrozumitelnější úprava nezpůsobující žádné výkladové obtíže se týká příslušnosti stran rozhodování sporů ze smluv subordinačních, k nimž je příslušný správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou takové veřejnoprávní smlouvy.
184 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 49/2007-96 ze dne 22. 5. 2008. Na tutéž zásadu odkazují také další rozhodnutí, a to rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Afs 126/2013-50 ze dne 10. 4. 2014 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Afs 38/2013-53 ze dne 7. 11. 2013.
185 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Afs 38/2013-53 ze dne 7. 11. 2013.
186 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 177/2014-46 ze dne 26. 5. 2016.
187 Usnesení č. x. Xxxx 9/2015-10 ze dne 21. 6. 2016.
Naopak určení správního orgánu příslušného k rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv koordinačních jisté interpretační potíže přináší. Zároveň jde o úpravu příslušnosti nejsložitější a místy nepřehlednou.
Je-li jednou ze smluvních stran kraj nebo jsou smluvními stranami obce s rozšířenou působností, orgánem příslušným k rozhodování sporů je Ministerstvo vnitra [odst. 1 písm. a)]. Naopak jsou-li smluvními stranami obce, které nejsou obcemi s rozšířenou působností a nepřevezme-li věc Ministerstvo vnitra, je příslušným krajský úřad [odst. 1 písm. b)]. A konečně jde-li o jinou veřejnoprávní smlouvu koordinační ve smyslu § 160 správního řádu, je příslušným správní orgán společně nadřízený jejím smluvním stranám. Není-li potom takového orgánu, řeší spor v dohodě ústřední správní úřady nadřízené správním orgánům, které jsou nadřízeny smluvním stranám [odst. 1 písm. c)].
V právní teorii je však zastáván názor, že „…ač § 169 odst. 1 písm. a) mluví obecně pouze o smlouvách, jejichž smluvními stranami jsou obce s rozšířenou působností, nejde ve skutečnosti o jakékoliv veřejnoprávní smlouvy uzavírané těmito obcemi, ale pouze o smlouvy, jejichž předmětem je výkon státní správy svěřené (pouze) obcím s rozšířenou působností …, neboť pouze v případě státní správy lze mluvit o věcně příslušném ústředním správním úřadu. Ministerstvo vnitra je tedy věcně příslušné k rozhodování sporů pouze v případě těchto veřejnoprávních smluv. ”188 Jinými slovy v případech, kdy je sice rozhodován spor mezi obcemi s rozšířenou působností, avšak samotná smlouva se netýká výkonu přenesené působnosti, která může být svěřena pouze a výhradně obecním úřadům obcí s rozšířenou působností, měl by být příslušným krajský úřad podle § 169 odst. písm. b) správního řádu.
Je třeba si totiž uvědomit, „že každá obec s rozšířenou působností má současně (z hlediska samostatné i přenesené působnosti) postavení „obyčejné” obce a z hlediska přenesené působnosti též postavení obce s pověřeným obecním úřadem.“189 Nedávalo by totiž dobrý smysl, aby Ministerstvo vnitra bylo povoláno k rozhodování sporů ze smluv mezi obcemi s rozšířenou působností, jejichž předmětem by byly otázky samostatné působnosti nebo působnosti přenesené svěřené všem obcím, je-li k řešení sporů vyplývajících z obsahově stejných smluv uzavřených mezi „obyčejnými“ obcemi jinak věcně příslušný krajský úřad.190
S ohledem na argumenty nyní podané je nezbytné se k uvedeným závěrům přiklonit a naopak odmítnout ten, že § 169 odst. 1 písm. a) správního řádu nedopadá pouze na spory
188 XXXXXX, X. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1322.
189 XXXXXX, X. Xx. cit. s. 1323.
190 Ibidem.
z veřejnoprávních smluv uzavřených obcemi s rozšířenou působností, jejichž předmětem je výkon samostatné působnosti.191
Interpretační problémy přináší i ustanovení § 169 odst. 1 písm. e) upravující určení orgánu příslušného k rozhodování sporů plynoucích ze smluv podle § 162 správního řádu. Takto povolaným orgánem je ten, který k uzavření smlouvy udělil souhlas. Podle § 162 odst. 2 správního řádu však platí, že přistoupil-li takový správní orgán k předmětné veřejnoprávní smlouvě, udělil tím k jejímu uzavření zároveň souhlas. Správní orgán se tak zároveň stane její další smluvní stranou. V případě sporu z takové veřejnoprávní smlouvy by ovšem byla dotčena zásada nemo iudex in causa sua, což je jev nežádoucí a především odporující čl. 36 Listiny základních práv a svobod.192
Za pomoci ústavně konformního výkladu však lze dospět k uspokojivému řešení. Ustanovení § 169 odst. 1 písm. e) správního řádu totiž připouští variantu interpretace, která je s ústavním pořádkem v souladu.193 Jeho text lze vyložit i tak, že příslušným k rozhodování sporů z takové smlouvy je pouze ten orgán, který k jejímu uzavření udělil souhlas, a nikoliv již ten, který k ní přistoupil.
Uvedené řešení vychází ze závěru, že v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, a druhá je s nimi v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při jeho aplikaci je úkolem soudů interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem.194
Na spory z veřejnoprávních smluv, k nimž podle § 162 odst. 2 správního řádu naopak správní orgán přistoupil, je třeba z důvodu potřeby vyplnění mezery v zákoně aplikovat pravidlo v § 165 odst. 5 správního řádu. Podle něho je k provedení přezkumu veřejnoprávní smlouvy podle § 162 s právními předpisy příslušný správní orgán nadřízený správnímu orgánu, jehož souhlas je vyžadován k jejímu uzavření. Z citovaného ustanovení je zřetelné, že zákonodárce si byl případné kolize s ústavním pořádkem v podobě dotčení zásady nemo iudex in causa sua vědom, proto přistoupil k řešení předestřenému.
Vzhledem k tomu, že rozhodnutí zákonodárce věc řešit v rámci přezkumného řízení ústavně konformním způsobem je nesporné, není důvodu zvolený postup neaplikovat
191 XXXXXXX, L.; PONDĚLÍČKOVÁ, K.; XXXXXXX, D. Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2016. s. 806.
192 XXXXXX, X. Několik poznámek k úpravě veřejnoprávních smluv. In XXXXXXX, X. (ed.). Sborník
příspěvků z konference Monseho olomoucké právnické dny. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, Právnická fakulta, 2006. s. 582.
193 MELZER, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. Praha: C. H. Xxxx, 2009. s. 173.
194 Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 48/95 ze dne 26. 3. 1996.
i na určení orgánu příslušného k rozhodování sporu z veřejnoprávní smlouvy podle
§ 162 odst. 2 správního řádu, k níž přistoupil správní orgán a který by jinak měl daný spor rozhodovat.
Ustanovení § 169 správního řádu dopadá i na veřejnoprávní smlouvy uzavřené před jeho účinností, vznik těchto smluv jakož i nároky z nich vzešlé se však posuzují podle dosavadních právních předpisů (§ 182 odst. 2 správního řádu).195
Výjimečně je potom v konkrétních právních předpisech zakotvena zcela autonomní úprava řízení o porušení veřejnoprávních smluv. Dobrým příkladem by mohlo být porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 22 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Při porušení smluvních podmínek veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace se tedy nezahajuje spor z veřejnoprávní smlouvy podle správního řádu, nýbrž postupuje se podle zvláštního zákona.196
Dalším příkladem budiž i spor ze smlouvy mezi řídicím orgánem a zprostředkujícím subjektem uzavřené podle § 18 odst. 15 zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů, k jehož řešení je příslušný ministr stojící v čele ministerstva pověřeného řízením operačního programu.
Zcela jinou situaci potom přináší veřejnoprávní smlouvy, které se uspokojivému či jednoznačnému zařazení vzpírají a svým charakterem se zpravidla nacházejí na pomezí smluv koordinačních a subordinačních. Příkladem může být smlouva o prohlášení národní přírodní rezervace, národní přírodní památky, přírodní rezervace a přírodní památky uzavíraná mezi vlastníkem pozemku a příslušným orgánem ochrany přírody (§ 39 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů).197 Tyto smlouvy totiž nenahrazují správní rozhodnutí jako smlouvy subordinační, ale právní předpis.198
195 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. Komp 5/2011-88 ze dne 22. 9. 2011.
196 „Jedná se o zvláštní případ porušení veřejnoprávní smlouvy, úprava § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je vůči § 169 správního řádu speciální. Poměr speciality potvrzuje i komplexní úprava § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, neboť odlišným způsobem od úpravy sporů z veřejnoprávních smluv dle správního řádu stanoví subjekty, které rozhodují o odvodu, upravuje jejich postup i opravné prostředky - odvolání, včetně taxativního výčtu způsobu rozhodnutí odvolacích orgánů (§ 22 odst. 10 citovaného zákona).“ (Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 177/2014-46 ze dne 26. 5. 2016.) V dané věci je však problematické, že Regionální rada regionu soudržnosti byla jak stranou veřejnoprávní smlouvy, tak i orgánem příslušným k rozhodnutí o jejím porušení. Nejvyšší správní soud k tomu pouze konstatoval, že „v nyní projednávané věci se nelze zabývat veškerými alternativami postavení Regionální rady jakožto smluvní strany veřejnoprávní smlouvy a různými důvody a podobami sporu z veřejnoprávní smlouvy.“
197 SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vydání. Praha: Xxxxxxx Kluwer ČR, 2013. s. 184.
198 Národní přírodní rezervaci a národní přírodní památky vyhlašuje Ministerstvo životního prostředí vyhláškou [§ 28 odst. 1 a § 35 odst. 1 ve spojení s § 79 odst. 3 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny], přírodní rezervaci a přírodní památku vyhlašuje nařízením rada kraje (§ 33 odst. 1 a § 36 odst. 1 ve spojení s § 77a odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny).
Není-li v těchto případech opět úprava sporů zakotvena přímo ve zvláštních zákonech, je třeba postupovat podle § 133 odst. 1 správního řádu. Nelze-li totiž věcnou příslušnost při rozhodování v oblasti státní správy určit na základě zvláštního zákona, provede řízení v prvním stupni ústřední správní úřad, do jehož působnosti rozhodovaná věc náleží, popřípadě ústřední správní úřad, jehož obor působnosti je rozhodované věci nejbližší.199
Proti rozhodnutí vydanému v řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy uzavřené v souladu s § 160, § 161 i § 162 je podání odvolání i rozkladu ustanovením § 169 odst. 2 správního řádu vyloučeno. V rámci zásady jednoty právního řádu je nutno dovodit tentýž závěr také ohledně rozhodnutí orgánů určených podle § 133 odst. 1 správního řádu. Nestanoví-li však zvláštní předpisy pravidlo jiné.
K nemožnosti podat proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy řádný opravný prostředek, resp. k možnosti opravných prostředků mimořádných se vyjádřil i Ústavní soud.200 V jiném rozhodnutí potom konstatoval nesporný závěr, že ani v současnosti není možný přezkum veřejnoprávních smluv v rámci správního soudnictví.201 Rozhodnutí správního orgánu o sporu z veřejnoprávní smlouvy však ve správním soudnictví
přezkoumatelné je.
199 XXXXXX, X. Op. cit. s. 1325.
200 „…[c]o se týče § 169 odst. 2 správního řádu ohledně vyloučení práva podat rozklad proti budoucímu rozhodnutí správního úřadu v předmětném sporu, je třeba uvést, že z hlediska ústavního pořádku právo na odvolání ve správním řízení zakotveno není. K tomu viz právní názor Ústavního soudu, vyjádřený v jeho nálezech ze dne 31. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 15/01 a ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 21/04. Předmětné ustanovení nevylučuje uplatnění mimořádného opravného prostředku nebo dozoru (obnova řízení, přezkumné řízení), z hlediska ústavního pořádku však v tomto směru porušení nějakého ústavně zaručeného práva ve správním řízení spatřovat nelze.“ (Usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3186/12 ze dne 19. 2. 2013).
201 Usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3116/07 ze dne 10. 7. 2008.
4.2 Spory z veřejnoprávních smluv v judikatuře
Již záhy po vstupu správního řádu v účinnost vyšlo najevo, že zákon spor z veřejnoprávní smlouvy blíže nevymezuje202 a stalo se předmětem diskuse, co vše lze pod tento pojem subsumovat. Odpověď na tuto otázku je totiž nezbytná pro určení, jaký orgán veřejné moci je k rozhodování toho kterého sporu věcně příslušným.203
Zřejmým je závěr, že k řešení sporu ohledně plnění veřejnoprávních závazků vyplývajících z takových smluv budou příslušnými správní orgány.204
Úprava veřejnoprávních smluv v zákoně však nevylučuje, aby mezi jejími ustanoveními byla i ta soukromoprávní. K tomu se vyjádřil zvláštní senát, podle jehož názoru je nezbytné zkoumat smlouvu v celém jejím rozsahu a současně i v jednotlivých částech, přičemž je zřejmé, že v sobě může obsahovat prvky soukromoprávní i veřejnoprávní. Ujednání o půjčce je proto třeba podřadit pod příslušná ustanovení občanského zákoníku. Jde tak o spor vyplývající ze soukromoprávního vztahu, který zásadně náleží rozhodovat civilním soudům podle § 7 odst. 1 o. s. ř.205
V soukromém právu má svůj původ i smluvní pokuta, pokud se však nachází ve veřejnoprávní smlouvě a jejím účelem je utvrzení veřejnoprávního závazku, z důvodu své akcesorické povahy je závislá na závazku hlavním (veřejnoprávním) a sleduje jeho režim.206 Příslušnými k rozhodnutí o plnění takové smluvní pokuty jsou tedy správní orgány.
Největší obtíže však činí určení věcné příslušnosti stran plnění závazků, které se sice týkají veřejnoprávních smluv, ale mají svůj původ v závazku mimosmluvním, tedy buď ve způsobené škodě, nebo bezdůvodném obohacení.
202 XXXXXX, X. Několik poznámek k úpravě veřejnoprávních smluv. In XXXXXXX, X. (ed.). Sborník příspěvků z konference Monseho olomoucké právnické dny. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, Právnická fakulta, 2006. s. 581.
203 Na tento problém poukazoval ještě před přijetím správního xxxx XXXXXX, M. Verejnoprávne dohody – formy činnosti orgánov verejnej správy s právotvornými účinkami. Právny obzor, 2001, č. 1, s. 140 a násl.
204 Srov. např. usnesení zvláštního senátu č. x. Xxxx 5/2012-11 ze dne 8. 3. 2012.
205 Usnesení zvláštního senátu č. x. Xxxx 13/2010-7 ze dne 19. 10. 2010.
206 Usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 33 Cdo 874/2012 ze dne 22. 8. 2013.
207 Paradoxním je, že toto usnesení se však netýkalo přímo problematiky veřejnoprávních smluv, nýbrž řešilo situaci, kdy byla provozovateli hry obcí na základě § 4 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, vyměřena částka, která jí měla být odvedena. Přestože s výší takto určené částky provozovatel hry nesouhlasil, z opatrnosti ji uhradil. Poté se však domáhal jejího navrácení. Vzhledem k tomu, že z právních předpisů nebyla patrná povaha tohoto obecního výměru, postupoval jak dle zákona č. 337/1992, o správě daní a poplatků, když úhradu částky považoval jako přeplatek, tak i podle § 451 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník.
rozhodnutí shrnul do myšlenky, že je-li podání podle svého označení i obsahu žalobou na vydání bezdůvodného obohacení, přísluší o něm rozhodovat soudu v občanském soudním řízení. Soud nemůže popřít svou pravomoc jen proto, že podle jeho názoru by se měl žalobce domáhat sporné částky za použití prostředků správního (resp. daňového) řízení.
Na tento závěr navázal Nejvyšší soud, který doplnil, že zatímco u sporů ze smluv jde o náležitý výklad smluvních ujednání a vymezení práv a povinností, které ze smluv plynou pro jejich účastníky, u sporů z bezdůvodného obohacení jde pouze o zjištění, zda bylo plněno na úkor jiného bez odpovídajícího právního titulu. Ve sporech z veřejnoprávní smlouvy je zapotřebí autoritativně řešit neshody týkající se práv a povinností v oblasti veřejného práva, jež jsou těmito smlouvami upravovány, a je tedy na místě, aby o těchto sporech rozhodovaly správní orgány.
Jde-li však o závazkový vztah z bezdůvodného obohacení, ten bude podle Nejvyššího soudu vždy vztahem občanskoprávním. Ustanovení občanského zákoníku totiž nijak neodlišují situace, bylo-li mezi stranami plněno na základě domnělého titulu z oblasti veřejného či soukromého práva.208
K nároku na náhradu škody, která měla vzniknout v důsledku neoprávněného ukončení veřejnoprávní smlouvy, potom Nejvyšší soud uvedl, že spory o náhradu škody jsou typicky spory ve věcech soukromého práva, bez ohledu na povahu porušené povinnosti. Doplnil, že jde o majetkové spory z odpovědnostního vztahu, v nichž stojí proti sobě v rovném postavení poškozený, jenž uplatňuje právo na náhradu, a škůdce, jehož odpovídající závazek má být požadovaným rozhodnutím autoritativně deklarován. Z toho pak vyplývá, že ve sporech o náhradu škody je dána pravomoc soudů, není-li zákonem svěřena jinému (správnímu) orgánu.209 Tento závěr byl posléze potvrzen i zvláštním senátem s tím, že také v tomto případě se pravomoc odvíjí od obsahu podané žaloby, tedy od žalobních tvrzení a žalobního petitu.210
Již se zdálo, že otázka věcné příslušnosti k rozhodování sporů o bezdůvodné obohacení a náhradu škody je tedy vyřešena. Jiného názoru byl však zvláštní senát, který
208 „Jde-li však o spor z bezdůvodného obohacení, je třeba zkoumat, zda bylo poskytnuto majetkové plnění, zda existoval odpovídající právní titul pro jeho poskytnutí a zda tím došlo na cizí úkor k majetkovému prospěchu z bezdůvodného obohacení povinné osoby, a vznikl tak v souladu s ustanoveními § 451 a § 489 obč. zák. závazkový vztah, jenž je v souladu s § 2 odst. 1 obč. zák. vztahem občanskoprávním, a tedy podléhajícím pravomoci civilních soudů dle § 7 o. s. ř. Ustanovení občanského zákoníku upravující vztahy z bezdůvodného obohacení přitom nijak neodlišují situace, bylo-li mezi stranami plněno na základě domnělého titulu z oblasti veřejného či soukromého práva, a není tak důvodu soudu upírat právo posouzení, zda právní titul z oblasti veřejného práva byl či nebyl dán, neboť ustanovení § 135 o. s. ř. výslovně počítá s možností, aby si soud učinil úsudek o otázkách, o nichž jinak přísluší rozhodovat jinému orgánu.“ (Usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 4410/2010 ze dne 12. 1. 2011).
209 Usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 32 Cdo 4202/2011 ze dne 29. 5. 2011.
210 Usnesení zvláštního senátu č. x. Xxxx 21/2012-51 ze dne 27. 3. 2013.
předešlé závěry zcela popřel.211 Jeho úvahy lze shrnout do závěru, že soubor práv a povinností, jehož centrálním bodem je zákonem předvídaná veřejnoprávní smlouva, má být posuzován komplexně, ve všech svých vzájemných souvislostech, a pokud možno jedním orgánem, resp. soustavou orgánů, v tomto případě správních.
Zvláštní senát na podporu své argumentace odkazuje i na ustanovení § 170 správního řádu, podle něhož se při postupu podle jeho části páté použijí přiměřeně i ustanovení občanského zákoníku, s výjimkou ustanovení o neplatnosti právních jednání a relativní neúčinnosti, ustanovení o odstoupení od smlouvy a odstupném, ustanovení o změně v osobě dlužníka nebo věřitele, nejde-li o právní nástupnictví, ustanovení o postoupení smlouvy a o poukázce a ustanovení o započtení. Zvláštní senát z toho dovozuje, že přiměřené použití občanského zákoníku je tak vyloučeno jen pro taxativně uvedené instituty, mezi nimiž ani bezdůvodné obohacení, ani náhrada škody nejsou uvedeny.
4.3 Zhodnocení názoru zvláštního senátu
Zvláštní senát interpretoval pojem spor z veřejnoprávní smlouvy tak, že jím rozumí spor nejen o plnění konkrétního ujednání vyplývajícího z veřejnoprávní smlouvy souladné se zákonem, nýbrž i takový spor, v němž se bude jednat o práva a povinnosti povahy mimosmluvní, avšak s veřejnoprávní smlouvou, byť i jen vzdáleně, související. Typicky půjde právě o bezdůvodné obohacení a náhradu škody.
S právě uvedeným je však v rozporu výsledek výkladu formálně systematického. V rámci něho se uplatňují argumenty vyplývající ze systému zákonodárství, mezi nimiž mají svůj význam i nadpisy členící jednotlivé části právních předpisů.212
V té souvislosti je relevantní především nadpis nacházející se nad § 169 správního řádu, který zní závazky z veřejnoprávních smluv, jakož i nadpis části páté tohoto zákona, jenž zní veřejnoprávní smlouvy. Tyto nabývají na důležitosti právě tehdy, je-li jazykový význam
211 „…[s]porem z veřejnoprávní smlouvy je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních, než pouze nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění, obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě. Právní úprava zakotvující možnost uzavřít v určité věci v oblasti veřejného práva veřejnoprávní smlouvu … předpokládá vznik komplexního „souboru“ vzájemných a navzájem provázaných práv a povinností a z nich plynoucích nároků mezi těmito subjekty. Centrálním bodem tohoto souboru práv a povinností bude daná veřejnoprávní smlouva. Nezřídka však, ačkoli by mělo jít spíše o výjimky, půjde i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy mimosmluvní. Ty budou s veřejnoprávní smlouvou spojené pouze volně, ve smyslu faktické souvislosti mezi nárokem a veřejnoprávní smlouvou, která byla uzavřena, ať už platně nebo neplatně, nebo nebyla uzavřena, avšak s ohledem na povahu a podstatu vztahu uzavřena být mohla
… V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků, jakými jsou v oblasti práva soukromého nárok na vydání bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody.“ (Usnesení zvláštního senátu č. x. Xxxx 9/2015-10 ze dne 21. 6. 2016).
212 MELZER, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. Praha: C. H. Xxxx, 2009. s. 129.
interpretovaného ustanovení nejasný. V takovém případě plní nadpisy výkladovou funkci.213 Nadpis je totiž integrální součástí právního předpisu, kterým zákonodárce vyjadřuje, že se určitá ustanovení vztahují k určité věci a že spolu obsahově souvisejí.214
Vzhledem k tomu, že závazek z bezdůvodného obohacení a náhrady škody má povahu mimosmluvní a o veřejnoprávní smlouvu a závazek z ní se tak samozřejmě nejedná, je třeba interpretaci provedenou zvláštním senátem považovat za nekorektní. To dokládá i znění
§ 169 správního řádu, který hovoří o smluvních stranách a v odst. 1 písm. e) o uzavření veřejnoprávní smlouvy. V případě absence takové smlouvy a naopak existenci vzniklé škody způsobené jejím neuzavřením však o smluvních stranách, natož potom o jejím uzavření nemůže být vůbec řeči.
Jistě lze souhlasit s tím, že „nároky obsahově úplně stejné mohou býti buď veřejnoprávní, tak soukromoprávní podle svého odůvodnění, t. j. podle toho, o jaký důvod vzniku se opírají.“215 Nicméně pokud zákon správním orgánům pravomoc k rozhodování sporů z bezdůvodného obohacení a náhrady škody výslovně nesvěřuje, je nutno dovodit, že tyto nároky by měly mít povahu soukromoprávní a k rozhodování o nich by tak měly být povolány civilní soudy. Na tomto místě se sluší připomenout i závěr Ústavního soudu, který připomíná, že z ústavního zákazu odepření spravedlnosti vyplývá povinnost obecných soudů vyplňovat mezery v zákonech tam, kde by opak vedl k faktické nevymahatelnosti nároku.216
Právě uvedené potvrzuje i § 18 odst. 17 zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, podle něhož se při vymáhání škody způsobené zprostředkujícím subjektem při výkonu této funkce založené veřejnoprávní smlouvou postupuje podle občanského soudního řádu.
Více než o argumentaci tak jde v dotčeném rozhodnutí zvláštního senátu spíše o úvahy de lege ferenda vycházející z představy o úpravě vhodné a nevhodné. Zejména v otázce vymezení pravomoci lze mít za to, že není vhodné interpretací přepisovat text zákona jen proto, že se daný závěr může někomu jevit jako závěr vyvolávající praktické problémy.217
I přesto je však třeba rozhodnutí zvláštního senátu respektovat, jelikož podle
§ 5 odst. 5 zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů má právní účinky inter partes i erga omnes. Zavazuje nejen strany kompetenčního sporu a účastníky řízení, v němž
213 XXXXXX, X. Op. cit. s. 137.
215 XXXXXXX, X. Dualismus právní. In XXXXX, X.; XXXXXXX, J.; XXXXXXXX, K.; XXXXX, A.; XXXX, F. (eds.). Slovník veřejného práva československého. Sv. I. [A-Ch]. Reprint původního vydání z roku 1929. Praha: Eurolex Bohemia, 2000. s. 495.
216 Nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. 3. 2004.
217 Odlišné stanovisko soudců Xxxxxx Xxxxx, Xxxxxxxx Xxxxxxx a Xxxxx Xxxxxxx k rozsudku Nejvyššího správního soudu č. x. Xxxx 6/2011-59 ze dne 7. 3. 2012, které však pro svůj smysl dopadá i na uvedenou věc.
tento spor vznikl, nýbrž precedenčně dopadá i na všechny obdobné případy.218 Ve smyslu uvedeného ustanovení je tedy takové rozhodnutí závazné nejen pro ty soudy, jež jsou stranami příslušného kompetenčního sporu, nýbrž pro všechny soudy219 a všechny orgány a osoby, jimž bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob.
218 Nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1743/10 ze dne 23. 11. 2010.
219 Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 33 Cdo 2966/2012 ze dne 22. 8. 2014.
5 Přezkum veřejnoprávních smluv
Důkazem, že právní úprava veřejnoprávních smluv ve správním řádu není pouze hmotněprávní, je mimo jiné i ustanovení § 165, které obsahuje pravidla pro jejich přezkum. Podle jeho prvního odstavce lze soulad veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy přezkoumat z moci úřední.
Obdobně jako je tomu u správních rozhodnutí,220 i v případě veřejnoprávních smluv tak jde výhradně o dozorčí prostředek, v důsledku čehož tedy nikdo nemá právní nárok na to, aby byl skutečně soulad veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy na základě tohoto ustanovení přezkoumán.221 V každém případě se jedná o jedinou možnost, jak od počátku nezákonnou veřejnoprávní smlouvu odklidit, a to i proti vůli všech jejích stran.
Na rozdíl od opravných prostředků totiž „výkon dozorčího práva slouží k ochraně práva objektivního a vykonává se z moci úřední. Xxxxxxx správně upozorňuje, že řádné provedení dozorčího práva může sice fakticky jít k duhu i občanům, je to ale jen důsledek jeho výkonu, nikoli zamýšlený účel. Dozorčí právo může být vykonáno i proti vůli účastníků či zájemníků a také na jejich újmu.“222
Paralela s přezkumem správních rozhodnutí je zřejmá již z toho, že pro přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy se ustanovení o přezkumném řízení obsažené v hlavě deváté části druhé správního řádu užijí dle § 165 odst. 7 správního řádu subsidiárně.
5.1 Rozpor veřejnoprávních smluv s právními předpisy
Předpokladem pro přezkum veřejnoprávní smlouvy a následné zrušení je její rozpor s právními předpisy. Zopakujme, že těmito jsou zákony, zákonná opatření Senátu, mezinárodní smlouvy, nařízení jakožto abstraktní akty veřejné správy, obecně závazné vyhlášky obcí a krajů a hl. m. Prahy, stejně jako primární právo Evropské unie, nařízení a směrnice.
Navzdory tomu, že formálně nejsou právním předpisem, obdobnou povahu jako ony mají též další prameny práva, a to obecné zásady právní stanovené judikaturou Evropského
220 SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vydání. Praha: Xxxxxxx Kluwer ČR, 2013. s. 147.
221 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 100/2014-52 ze dne 28. 8. 2014.
222 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 56/2004-114 ze dne 19. 12. 2006.
soudního dvora223 a nálezy Ústavního soudu.224 Tentýž charakter mají také rozhodnutí zvláštního senátu.225,226
Za pramen práva bývá rovněž považováno i opatření obecné povahy227 a normativní veřejnoprávní smlouvy koordinační.
Jsou-li v rozporu s právními předpisy a dalšími akty jim na roveň postavenými jen některá ustanovení veřejnoprávní smlouvy, zruší se jen tato ustanovení, pokud z její povahy, obsahu nebo okolností, za nichž byla uzavřena, nevyplývá, že je nelze oddělit od ostatních.
Ustanovení § 165 správního řádu dále nepochybně dopadá i na dodatky veřejnoprávních smluv. Z právní úpravy však již není zřejmé, zda má být zrušen pouze tento dodatek nebo příslušná nově znějící část smlouvy. Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu v závěru č. 76 považuje za možné varianty obě.228
Změna normativního ustanovení veřejnoprávní smlouvy koordinační se velmi podobá novelizaci právního předpisu, přičemž podle ustálené judikatury Ústavního soudu není zásadně možno návrhem brojit proti novelizujícímu právnímu předpisu, neboť takový právní předpis nemá obecně samostatnou právní existenci. Tu získává až jako součást právního předpisu novelizovaného.229 Tento závěr se pro svou univerzální povahu vztahuje nejen na smlouvy tyto, nýbrž i na veřejnoprávní smlouvy ostatní.
Rozpor s právními předpisy tu však vždy musí být přítomen již v době uzavření veřejnoprávní smlouvy, či jejího dodatku, nikoliv později. Zrušení veřejnoprávní smlouvy, která se dostala do rozporu s právními předpisy až následně, je možné jen na základě
§ 167odst. 1 písm. c) a odst. 3, tedy pouze v případě, kdy některá smluvní strana její zrušení navrhne.230
V přezkumném řízení nelze zrušit smlouvu, která se nestala účinnou pouze v důsledku absence souhlasu s jejím uzavřením podle § 168 správního řádu.231 Pokud by však byla
223 XXXXXXXX, V. Op. cit. s. 74.
224 Nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 301/05 ze dne 13. 11. 2007.
225 Podle § 5 odst. 5 je pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž tento spor vznikl, jakož i pro všechny orgány moci výkonné, orgány územního samosprávného celku, jakož i fyzické nebo právnické osoby nebo jiné orgány, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, a soudy.
226 Nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1743/10 ze dne 23. 11. 2010.
227 XXXXXXXX, V. Op. cit. s. 68.
228 Závěry poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu z let 2005 až 2016 jsou dostupné na
<xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxx-xxxxx-xxxxxxxx-xxxxxx-xx-xxxxxxxxx-xxxx-x-xxxxxxxxx- trestani.aspx> [1. 11. 2017].
229 Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013. Výjimkou je pouze ověření procedury přijetí novelizujícího právního předpisu či napadení jeho přechodných ustanovení.
230 XXXXXX, X. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1297.
231 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 100/2014-52 ze dne 28. 8. 2014.
smlouva zároveň v rozporu s právními předpisy, jejímu zrušení by navzdory uvedenému nemělo nic bránit.
Rozporná s právními předpisy je potom nepochybně také veřejnoprávní smlouva, která je stižena vadou nicotnosti, jelikož nicotnost není ničím jiným než zvlášť těžkou vadou zákonnosti.232 Z důvodu absence komplexní právní úpravy proto bylo dovozováno, že podle
§ 165 správního řádu lze zrušit taktéž nicotnou veřejnoprávní smlouvu.233
Tyto úvahy však již nejsou po změně § 77 správního řádu provedené zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, až na jednu výjimku příliš relevantní. V důsledku jeho přiměřené aplikace umožněné § 170 správního řádu totiž správní orgán, který dojde k závěru, že byla uzavřena nicotná veřejnoprávní smlouva, učiní podnět správnímu orgánu příslušnému právě k prohlášení její nicotnosti.
Jiná situace ovšem nastává u veřejnoprávních smluv koordinačních, jejichž ustanovení mají normativní povahu. Prohlášením této smlouvy za nicotnou a tudíž od počátku neexistující by totiž došlo k podstatnému zásahu do právní jistoty jejích adresátů.234 Proto je žádoucí ji pouze zrušit s účinky ex nunc, a to právě v přezkumném řízení podle § 165 správního řádu po vzoru rušení právních předpisů Ústavním soudem.
Z důvodu absolutní věcné nepříslušnosti jedné ze smluvních stran, což jednoznačně je vada způsobující nicotnost,235 tak došlo v přezkumném řízení ke zrušení veřejnoprávních smluv uzavřených podle § 190 odst. 2 stavebního zákona. Ke škodě věci však otázka případné nicotnosti těchto smluv nebyla správními soudy vůbec otevřena, stejně jako účinky rozhodnutí v přezkumném řízení.236
Naopak nebude-li u jiné veřejnoprávní smlouvy shledaná vada natolik intenzivní a dojde-li správní orgán v přezkumném řízení k závěru, že by újma, která by jejím zrušením vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z ní v dobré víře, byla ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví. Již z povahy tohoto ustanovení plyne, že se bude týkat především smluv podle § 161 a § 162 správního řádu.
232 XXXXXX, X. Op. cit. s. 669.
233 XXXXXXXXX, X. Nicotnost správního rozhodnutí. Praha: Leges, 2014. s. 407.
234 XXXXX, X. In XXXXXXX, V. (ed.). Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb. ACT of 24th June 2004 Code of Administrative Procedure. Praha: ASPI, 2005. s. 208.
235 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 100/2010-65 ze dne 12. 3. 2013 a XXXXXXXXX, X. Nicotnost správního rozhodnutí. Praha: Leges, 2014. s. 407.
236 Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 30 A 33/2015-54 ze dne 13. 1. 2016, rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 3 A 20/2014 – 53 ze dne 25. 4. 2017 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 28/2016-40 ze dne 30. 3. 2017.
Příkladem tak budiž případ, kdy se strana veřejnoprávní smlouvy o převodu dobývacího prostoru237 účelově snažila o její zrušení.238 Tento postup však Nejvyšší správní soud odmítl s odůvodněním, že se právě jeví spíše jako snaha o účelové využití určitých formálních pochybení správních orgánů ve vzdálené minulosti a jako snaha obohatit se na úkor osoby zúčastněné na řízení, která oprávnění k těžbě nabyla v dobré víře.239
5.2 Přezkumné řízení
Přezkumné řízení může být provedeno pouze ex officio, a to buď na základě vlastního zjištění příslušného správního orgánu, nebo v důsledku učiněného podnětu. Ten však může podat podle § 165 odst. 1 správního řádu pouze strana veřejnoprávní smlouvy, která není správním orgánem, a to do 30 dnů ode dne, kdy se o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděla.
Omezení možnosti podat podnět pouze na určité osoby je však v rozporu s § 42 správního řádu, podle něhož je obecnou povinností správních orgánů přijímat jakékoliv podněty k tomu, aby bylo zahájeno jakékoliv řízení z moci úřední, bez ohledu na to, kdo je činí. Vzhledem k tomu, že jsou zároveň v § 165 odst. 7 správního řádu vyloučena ustanovení o lhůtách pro přezkumné řízení,240 nedodržení uvedených třiceti dnů by tak nemělo mít žádné důsledky a příslušný správní orgán se učiněným podnětem bude muset zabývat. Nadto se stále jedná pouze o podnět, a nikoliv o návrh na zahájení řízení.241
K takovému podání proto bude možno přikročit kdykoliv a kýmkoliv, tedy kupříkladu i Ministerstvem vnitra.242
Je však otázkou, zda má vyloučení lhůt, které je projevem vyššího zájmu na ochraně objektivního práva, dopadat skutečně na všechny veřejnoprávní smlouvy bez rozdílu, nebo pouze na některé, zejména potom ty mající normativní povahu. Problematické je to obzvláště v případě veřejnoprávních smluv podle § 161 a § 162 správního řádu, které svými účinky nahrazují správní rozhodnutí, jejichž přezkum poměrně krátkým lhůtám podléhá. To totiž
237 § 27 odst. 7 zákona č. 44/1988 Sb., horní zákon, ve znění pozdějších předpisů.
238 Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 29 Cdo 1376/2014 ze dne 30. 6. 2016 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 40/2014-38 ze dne 6. 6. 2014.
239 rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 40/2014-38 ze dne 6. 6. 2014.
240 Podle § 96 odst. 1 správního řádu lze usnesení o zahájení přezkumného řízení vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci. Podle § 97 odst. 2 potom nelze rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci.
241 XXXXXX, X. Xx. cit. s. 1294 – 1295.
242 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 28/2016-40 ze dne 30. 3. 2017.
zakládá neodůvodněnou nerovnost, proto by tyto smlouvy měly zřejmě mít tentýž režim, jako rozhodnutí, jež nahrazují.243
S ohledem na to by se tedy na uvedené smlouvy vyloučení lhůt nemělo vztahovat, čemuž také odpovídá úprava v § 78a odst. 9 a v § 116 odst. 7 stavebního zákona. Přezkumné řízení lze v těchto případech zahájit nejpozději do 1 roku od účinnosti veřejnoprávní smlouvy, přičemž rozhodnutí v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců počítaných opět ode dne její účinnosti.
Jestliže příslušný orgán po předběžném posouzení věci dojde k závěru, že veřejnoprávní smlouva byla uzavřena v rozporu s právními předpisy, vydá usnesení o zahájení přezkumného řízení. U smluv uzavřených podle § 160 a 161 správního řádu je takovým orgánem správní orgán, který je oprávněn řešit spor z takových smluv, u veřejnoprávních smluv podle § 162 je jím potom správní orgán nadřízený správnímu orgánu, jehož souhlas je vyžadován k uzavření takové veřejnoprávní smlouvy.
Odvolání proti tomuto usnesení však nemá odkladný účinek, což znamená, že i v případě jeho podání některým z účastníků řízení v něm bude moci být pokračováno.
Těmito účastníky budou přirozeně vždy smluvní strany, které budou mít postavení účastníků řízení podle § 27 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť se rozhodnutím správního orgánu meritorně rozhoduje o jejich veřejných subjektivních právech a povinnostech. V případě přezkumu smlouvy podle § 162 správního řádu bude navíc účastníkem také správní orgán, jehož souhlasu je třeba k jejímu uzavření. Ten však bude mít postavení podle
§ 27 odst. 3 správního řádu, a to z důvodu, že mu je přiznává právní úprava.244
Zjistí-li správní orgán po zahájení přezkumného řízení veřejnoprávní smlouvy, že právní předpis při jejím uzavírání porušen nebyl, řízení usnesením, které se pouze poznamená do spisu, zastaví. V opačném případě smlouvu zčásti nebo zcela zruší. Naopak její změna na rozdíl od této varianty při přezkumu správního rozhodnutí nepřipadá v úvahu.
Takové rozhodnutí lze vydat i ve zkráceném přezkumném řízení podle § 98 správního řádu, k němuž lze ze strany správního orgánu přistoupit tehdy, je-li porušení právního předpisu zjevné ze spisového materiálu, jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení a není zapotřebí vysvětlení účastníků. Prvním úkonem v takovém řízení je potom právě rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy, aniž se provádí jakékoliv dokazování.245
243 XXXXXX, X. Xx. cit. s. 1308.
244 XXXXXX, X. Xx. cit. s. 1306.
245 Rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 3 A 20/2014-53 ze dne 25. 4. 2017. Ve věci rozhodovalo ve zkráceném přezkumném řízení Ministerstvo vnitra poté, co věc podle § 131 odst. 1 písm. a) a § 80 odst. 4 písm.
b) správního řádu převzalo od Krajského úřadu Libereckého kraje.
Je zřejmé, že ruší-li se v přezkumném řízení normativní veřejnoprávní smlouva, musí mít normativní účinky přirozeně taktéž takové rozhodnutí a příslušný správní orgán je tedy v tomto ohledu negativním normotvůrcem. Tato skutečnost tak s sebou přináší zvýšené požadavky především na publicitu dotčeného rozhodnutí, přestože je správním řádem zcela pominuta. Kupodivu si věci nevšímá ani odborná literatura.
5.3 Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení
V důsledku aplikace § 99 správního řádu mohou nastat účinky rozhodnutí, kterým se veřejnoprávní smlouva nebo její část ruší, buď zpětně ode dne jejího uzavření, nebo až od právní moci nebo předběžné vykonatelnosti rozhodnutí v přezkumném řízení, a to podle toho, zda v důsledku jejího uzavření bylo přiznáno právo, nebo uložena povinnost. V případě přiznání práva by tak měla být obecně veřejnoprávní smlouva zrušena s účinky ex nunc, v případě uložení povinnosti potom ex tunc, nebudou-li okolnosti odůvodňovat řešení jiné.
Tato pravidla by se s ohledem na zásadu rovnosti měla uplatnit především u veřejnoprávních smluv subordinačních, kterými je nahrazováno správní rozhodnutí. U ostatních však situace zřejmě tak jednoznačnou není.
Z povahy institutu smlouvy, jejímž obsahem jsou vzájemná práva a povinnosti stran, je totiž aplikace těchto pravidel sporná, jelikož každému právu jedné smluvní strany zpravidla odpovídá právě povinnost strany druhé. Proto bude v ostatních případech převažovat zřejmě rušení veřejnoprávních smluv s účinky ex nunc.
Se stejnými účinky budou podle § 165 odst. 4 správního řádu potom rušeny i veřejnoprávní smlouvy, na základě nichž došlo k převzetí působnosti a mají tedy normativní charakter. V tomto případě půjde zejména o veřejnoprávní smlouvy koordinační uzavřené podle § 160 odst. 5 a 6 správního řádu.
Jejich zrušení se s ohledem na princip právní jistoty nikterak nedotkne úkonů již učiněných vůči třetím osobám, přičemž teprve po právní moci nebo předběžné vykonatelnosti rozhodnutí, jímž bude taková smlouva zrušena, přejde působnost zpět na ty správní orgány, které byly příslušnými před jejím uzavřením, popřípadě na ty orgány, na něž mezitím přešla v důsledku změny okolností rozhodných pro její určení. Za takových okolností by totiž rušení těchto veřejnoprávních smluv s účinky ex tunc postrádalo smyslu. Obdobně bude třeba postupovat i tehdy, budou-li tyto smlouvy stiženy vadou nicotnosti.
5.4 Opravné prostředky a soudní přezkum
Proti rozhodnutí vydanému v přezkumném řízení lze brojit odvoláním, stejně jako není vyloučeno, aby se stalo předmětem obnovy řízení podle § 100 správního řádu, nebo nového rozhodnutí v souladu s § 101. Naopak jej není možné podrobit přezkumu v dalším přezkumném řízení, což zapovídá § 94 odst. 2 správního řádu.
Za podmínek stanovených v s. ř. s. lze napadnout pravomocné rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy taktéž správní žalobou.
Tato možnost však může přinést komplikace v situaci, je-li žalobě, která směřuje proti rozhodnutí, jímž byla veřejnoprávní smlouva pravomocně zrušena, správním soudem vyhověno. V takovém případě hovoříme o tzv. obživnutí veřejnoprávní smlouvy. To nabývá na významu především u normativních veřejnoprávních smluv v souvislosti s principem zákazu retroaktivity a principem právní jistoty.
Ačkoliv se nejedná o žádoucí stav, rozhodovací praxe připouští možnost obživnutí správních rozhodnutí.246 Proto by mělo být v zájmu hodnotové bezrozpornosti právního řádu připuštěno i obživnutí těch veřejnoprávních smluv, které správní rozhodnutí nahrazují.
Zcela zvláštní režim se však bude týkat rušení veřejnoprávních smluv normativních. V tomto ohledu bude praktické inspirovat se pravidly, která se týkají rušení právních předpisů Ústavním soudem.247
Přestože právní věda nemá v této otázce jednotné stanovisko a její řešení je závislé na konkrétní právní úpravě, v České republice platí, že „jednou zrušený právní předpis se automaticky neobnovuje, pokud se zruší předpis, který jej rušil.“248 Při obživnutí původního právního předpisu by se totiž Ústavní soud stal pozitivním zákonodárcem, k čemuž by musel být Ústavou oprávněn, což však není. Tak je tomu například podle čl. 140 odst. 6 rakouské ústavy.249 Nejvyšší správní soud hovoří namísto tvorby práva soudem dokonce o hybridním procesu reinkarnace, který je v oblasti normotvorné činnosti zcela nepřípustný.250
Vzhledem k tomuto postoji zákonodárce je potom třeba totožnou optikou nahlížet i na normativní veřejnoprávní smlouvy, a to z důvodu jejich obdobné povahy. Proto je
246 Usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 61/2013-20 ze dne 2. 5. 2013 nebo usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 10 Ads 99/2014-58 ze dne 1. 7. 2015.
247 XXXXXXXX, X. Samospráva. Praha: Linde Praha, 2007. s. 399.
248 XXXXXXXX, X. Obživnutí právního předpisu. Jurisprudence. 2003. č. 4. s. 8 – 14.
249 Wird durch ein Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes ein Gesetz als verfassungswidrig aufgehoben, so treten mit dem Tag des Inkrafttretens der Aufhebung, falls das Erkenntnis nicht anderes ausspricht, die gesetzlichen Bestimmungen wieder in Kraft, die durch das vom Verfassungsgerichtshof als verfassungswidrig erkannte Gesetz aufgehoben worden waren. In der Kundmachung über die Aufhebung des Gesetzes ist auch zu verlautbaren, ob und welche gesetzlichen Bestimmungen wieder in Kraft treten. K tomu srov. XXXXX, X.; XXXXX, X. X – VG Bundes – Verfassungsrecht. 5. vydání. Vídeň: Manz Verlag, 2015.
250 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 131/2008-137 ze dne 17. 4. 2009.
nezbytné § 165 odst. 4 správního řádu interpretovat tak, že po právní moci nebo předběžné vykonatelnosti rozhodnutí, jímž je taková veřejnoprávní smlouva zrušena, přechází působnost na správní orgány, které byly příslušné před jejím uzavřením, popřípadě na správní orgány, na něž příslušnost mezitím přešla, nevratně.
Mohlo by se tedy zdát, že obrana v podobě napadení rušícího rozhodnutí správní žalobou se u těchto smluv stává zbytečnou. Tak tomu však kategoricky být nemusí, jelikož v případě jejího úspěchu by smluvním stranám nic nebránilo v tom uzavřít tutéž smlouvu znova.251
251 XXXXXXXX, X. Samospráva. Praha: Linde Praha, 2007. s. 399.
6 Nicotnost veřejnoprávních smluv252
Podle § 165 odst. 1 správního řádu lze z moci úřední přezkoumat soulad veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy. Jedná se tak co do podstaty o paralelu k přezkumnému řízení při vydávání správních aktů, v rámci něhož je ex officio přezkoumávána jejich zákonnost.253
O otázce případné nicotnosti veřejnoprávní smlouvy však správní řád mlčí. Přesto není toto téma tuzemské právní vědě zcela cizí, jelikož již v roce 2005 X. Xxxxx konstatoval, že se zdá, že úvaha o nicotnosti tohoto úkonu má smysl.254 Obdobně k věci přistupují i J. Vedral255 a X. Xxxxxxxxx, která se domnívá, „že i ve vztahu k veřejnoprávní smlouvě můžeme hovořit o vadě nicotnosti, neboť i ve vztahu k ní se mohou vyskytnout tak zásadní vady, které budou mít důsledky pro samotnou existenci této smlouvy.“256
O poznání skeptičtější jsou naopak tvůrci komentáře ke správnímu řádu, podle nichž v tomto případě jednoznačný závěr učinit nelze.257 O tom, že má smysl se danou otázkou zabývat, svědčí i aktuální rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu258 a trochu překvapivě i Nejvyššího soudu,259 jež se k netradiční kombinaci dvou jinak tradičních institutů nicotnosti a veřejnoprávní smlouvy přihlásily jednohlasně a výslovně.
V soudní praxi tak bylo dovozeno to, co je např. v § 59 německého správního řádu pro smlouvy subordinační upraveno výslovně.
252 Tato kapitola vychází z příspěvku PŘÍKOPA, X. Xxxxxxxxx veřejnoprávních smluv. Právní rozhledy, 2017, č. 15 – 16, s. 552 – 555.
253 HAVLAN, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy. In SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Xxxx Xxxxx, 2008. s. 379.
254 XXXXX, X. In XXXXXXX, V. (ed.). Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb. ACT of 24th June 2004 Code of Administrative Procedure. Praha: ASPI, 2005. s. 208. Autor tak navazuje na závěr v publikaci BAŽIL, Z. a kol. Správní právo – texty II. Praha: Aleko, 1991. s. 102.
255 XXXXXX, X. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 668.
256 XXXXXXXXX, X. Nicotnost správního rozhodnutí. Praha: Leges, 2014. s. 407.
257 POTĚŠIL, L. In POTĚŠIL, L. a kol. Správní řád. Komentář. Praha: C. H. Xxxx, 2015. s. 371.
258 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 23/2016-34 ze dne 21. 4. 2016. V dřívějším rozsudku č. j. 2 Afs 74/2013-64 ze dne 25. 9. 2014 však Nejvyšší správní soud úvahu o nicotnosti veřejnoprávní smlouvy odmítl s konstatováním, že „[z] povahy věci lze přitom o nicotnosti uvažovat pouze ve vztahu k aktu, který se představuje jako správní rozhodnutí.“
259 Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 29 Cdo 1376/2014 ze dne 30. 6. 2016.
6.1 Justifikace nicotnosti veřejnoprávních smluv
Nicotnost je zpravidla spojována se správními akty a má za následek, že takový správní akt se pro své závažné vady vůbec nepovažuje za výsledek autoritativní správní činnosti, nikoho nezavazuje a nikdo jej není povinen respektovat.260 Na rozdíl od správního aktu pouze nezákonného není ten nicotný tedy ani nadán presumpcí správnosti.
V odborné literatuře byl vysloven závěr, že kromě toho mohou být nicotné i tzv. jiné úkony podle části čtvrté správního řádu a opatření obecné povahy podle části šesté správního řádu, které nejsou vydávány ve správním řízení,261 stejně jako závazné stanovisko vydávané podle § 149 správního řádu.262
Vyjdeme-li z toho, že veřejnoprávní smlouva je totožně jako všechny nyní uvedené taktéž formou činnosti veřejné správy, bylo by proti zásadě jednoty právního řádu, pokud by ty nejzávažnější vady veřejnoprávních smluv byly hodnoceny odlišně.
Nadto je nezbytné zmínit, že veřejnoprávní smlouva je na rozdíl od všech zmíněných úkon dvoustranný nebo vícestranný a jeho elementární podmínkou je tedy existence návrhu na její uzavření a následně i jeho akceptace. Pokud však některý z těchto dílčích úkonů smluvních stran není perfektní, smlouva vůbec nevzniká. Proto je zřejmě namístě hovořit i o nicotnosti úkonů teprve k uzavření veřejnoprávní smlouvy směřujících, jelikož tyto jsou jejími obligatorními výchozími body a není-li některého z nich, není přirozeně ani veřejnoprávní smlouvy. Nicméně nebude to příliš praktické. Jinými slovy, jsou-li totiž tak závažnou vadou způsobující jejich naprostou neexistenci stiženy buď návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy, nebo akceptace návrhu jinak bezvadného, tím spíše je třeba hovořit jako o nicotné i o zamýšlené veřejnoprávní smlouvě.
I v tomto případě je tedy nutno rozlišovat prostou nezákonnost veřejnoprávní smlouvy a její nicotnost,263 a to už z důvodu různých právních následků. Dokud totiž veřejnoprávní smlouva není příslušným správním orgánem zrušena, trvají z ní vzniklá práva a povinnosti, a to i když by smlouva vznikla v rozporu s právními předpisy. Jedinou výjimkou je právě
260 SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vydání. Praha: Xxxxxxx Kluwer, 2013. s. 129, 130.
261 XXXXXXX, X. Xx POTĚŠIL, L. a kol. Správní řád. Komentář. Praha: C. H. Xxxx, 2015. s. 371. O nicotnosti opatření obecné povahy hovoří i Krajský soud v Ústí nad Labem ve svých rozsudcích sp. zn. 40 A 14/2016 ze dne 28. 2. 2016, sp. zn. 40 A 13/2016 ze dne 26. 1. 2016, sp. zn. 40 A 1/2016 ze dne 28. 7. 2016, sp. zn. 40 A
2/2015 ze dne 11. 6. 2015 a Krajský soud v Brně v rozsudku sp. zn. 65 A 2/2016 ze dne 27. 7. 2016.
262 XXXXXX, X. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 668. XXXXX, X. In XXXXXXX, V. (ed.). Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb. ACT of 24th June 2004 Code of Administrative Procedure. Praha: ASPI, 2005. s. 207.
263 Veřejnoprávní smlouvy naopak nelze posuzovat kritériem neplatnosti, jelikož všechny jejich vady jsou pokryty buď nezákonností, nebo právě nicotností. Přiměřené použití úpravy neplatnosti smluv v rámci občanského zákoníku je § 170 správního řádu taktéž vyloučeno.
případná nicotnost veřejnoprávní smlouvy, která zákonem předvídané účinky vůbec nevyvolává.264
K věci je tak třeba přistupovat obdobně jako u správních aktů, jelikož „veřejnoprávní smlouvy jsou svým charakterem svým způsobem zvláštním druhem správních aktů.“265 Tento závěr však na druhou stranu neplatí bezvýjimečně, stejně jako nelze hovořit paušálně o nicotnosti veřejnoprávních smluv všech.
6.2 Jakých veřejnoprávních smluv se nicotnost týká
Kritériem nicotnosti by dle názoru X. Xxxxx neměly být poměřovány ty veřejnoprávní smlouvy, které mají podobný dopad, jako normativní akt.266 Takovými smlouvami jsou některé veřejnoprávní smlouvy koordinační.
Pouze prostřednictvím těchto smluv totiž může docházet k nahrazení obecně závazného pravidla chování obsaženého v právním předpisu autonomním pravidlem odlišným, majícím však tytéž normativní účinky. To ostatně dovodil Nejvyšší správní soud již ve svém nálezu 15.638/21 ze dne 23. 11. 1921, v němž konstatuje, že „[m]á-li dohodou stran provázenou potřebným souhlasem úředním býti postavena na místo dispositivního právního předpisu určitý poměr upravujícího, přípustná úprava jiná, pak norma stranou smluvená vstupující na místo předpisu zákonného má stejný právní karakter, jako předpis nahražený.“
Proto je třeba s uvedeným závěrem zásadně souhlasit. Byla-li by totiž po určité době svého působení taková veřejnoprávní smlouva prohlášena za nicotnou a tedy nikdy nevzniknuvší, jednalo by se o značný zásah do právní jistoty jejích adresátů. Proto se jeví vhodným přistoupit pouze ke zrušení takové veřejnoprávní smlouvy podle § 165 správního řádu, tedy obdobně jako je tomu v případě rušení právních předpisů Ústavním soudem. Zvolenému řešení velmi nasvědčuje i § 165 odst. 4 správního řádu, jenž stanoví, že zrušení veřejnoprávní smlouvy koordinační nebo jejích jednotlivých ustanovení se nedotýká úkonů učiněných vůči třetím osobám smluvní stranou při výkonu působnosti převzaté od jiné smlouvy strany na základě této veřejnoprávní smlouvy.
Nemožnost prohlásit veřejnoprávní smlouvu koordinační za xxxxxxxx se však podle mého názoru vztahuje pouze na ta její ustanovení, kterými dochází k nahrazení pravidla chovaní jinak stanoveného právě právním předpisem, ovšem žádná jiná. Pouze v tomto
264 Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 29 Cdo 1376/2014 ze dne 30. 6. 2016.
265 XXXXXX, X. Xx. cit. s. 1293.
266 XXXXX, X. In XXXXXXX, V. (ed.). Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb. ACT of 24th June 2004 Code of Administrative Procedure. Praha: ASPI, 2005. s. 208.
případě by totiž mohla být dotčena právní jistota adresátů takto změněného pravidla chování. V tomto ohledu je tak nutno závěry X. Xxxxx korigovat.
Není totiž žádného důvodu, proč by ostatní nenormativní ustanovení takové veřejnoprávní smlouvy měla mít tentýž režim jako ta normativní. Právě předestřené řešení podporuje i znění § 165 odst. 3 správního řádu, které umožňuje zrušit z důvodu rozporu s právními předpisy taktéž jen některá ustanovení veřejnoprávní smlouvy, jsou-li oddělitelná od ustanovení ostatních. Přestože se v tomto ustanovení hovoří pouze o nezákonnosti, a nikoliv výslovně o nicotnosti, lze mít za to, že i v tomto ohledu by s přihlédnutím ke smyslu ustanovení mělo být postupováno totožně.
Tento závěr však platí pouze tehdy, nebudou-li zároveň zrušena pro svou nezákonnost právě i normativní ustanovení veřejnoprávní smlouvy, což by zřejmě v důsledku ústilo ve zrušení celé smlouvy. V takovém případě by totiž nenormativní ustanovení pochopitelně ztratila na významu.
Vhodným praktickým příkladem by potom mohly být veřejnoprávní smlouvy podle
§ 3a a § 3b zákona o obecní policii, jelikož právní úprava umožňuje sjednání právě i dalších vedlejších smluvních ustanovení.
Ostatní druhy veřejnoprávních smluv, tedy zejména veřejnoprávní smlouvy subordinační podle § 161 správního řádu a veřejnoprávní smlouvy mezi soukromými osobami podle § 162 správního řádu,267 podléhají kritériím nicotnosti bezvýjimečně.
6.3 Důvody nicotnosti veřejnoprávních smluv
Správní řád označuje za nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný, což neplatí, pokud je vydal správní orgán věcně příslušnému správnímu orgánu nadřízený, jakož i rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze za rozhodnutí správního orgánu vůbec považovat.
Judikatura potom považuje za důvody nicotnosti správního rozhodnutí např. těžké vady působnosti a příslušnosti, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost nebo nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním slova
267 Uvedené dělení však není vyčerpávající, a není proto vyloučeno, aby zvláštní zákony upravovaly další typy veřejnoprávních smluv, s nimiž správní řád v ustanoveních § 160 až 162 nepočítá. XXXX, D. In POTĚŠIL, L. a kol. Správní řád. Komentář. Praha: C. H. Xxxx, 2015. s. 707.
smyslu vůbec neexistuje apod. Stejný význam pak má i nedostatek podkladu k vydání aktu, např. uložení povinnosti podle již zrušeného právního předpisu.268
Tentýž závěr se týká i veřejnoprávních smluv. I tyto totiž mohou být stiženy tak závažnými vadami, pro něž je nutno uvažovat vůbec o jejich vzniku. „Může jít například o důvody nicotnosti spočívající v nedostatku právního podkladu, nedostatku pravomoci, či upravující plnění právně či fakticky nemožné, popř. plnění trestněprávního charakteru, popř. lze uvažovat i o absolutním nedostatku projevu vůle či absolutním nedostatku formy.“269 Právě náležitostmi projevu vůle směřujícího k uzavření veřejnoprávní smlouvy
se zabýval i Nejvyšší správní soud, který navazuje na názor vyslovený v právní vědě.270
V tomtéž rozsudku se však vyskytl i závěr, že za důvod xxxxxxxxxx veřejnoprávní smlouvy by bylo možno považovat i její rozpor s dobrými mravy. Uzavření nemravné veřejnoprávní smlouvy je dle Nejvyššího správního soudu za obvyklých okolností zjevně jednáním jsoucím v rozporu s veřejným zájmem na férovém a poctivém jednání veřejné správy při plnění jejích úkolů a nepochybně závažně snižuje její důvěryhodnost.
Tímto Nejvyšší správní soud po mnohaleté odmlce navazuje na starší stanoviska jak odborné literatury,271 tak i rozhodovací praxe, která dovozovala, že nicotným je i rozhodnutí, jímž by
„utvořen byl stav právně nemožný, nebo stav příčící se mravnosti nebo základním principům právního řádu.“272
X. Xxxxxxxxx xaopak uvádí, že takový akt je třeba za současné právní úpravy považovat pouze za nezákonný, a to z důvodu nesouladu se základními zásadami činnosti veřejné správy. Ty totiž obsahují jak pravidla právní, tak i mimoprávní povahy.273 Mezi ně patří mimo jiné i zásada souladu s veřejným zájmem, stejně jako požadavek na důvěryhodnost a poctivost veřejné správy.
Na druhou stranu, pokud by intenzita rozporu dané veřejnoprávní smlouvy s dobrými mravy byla natolik enormní a zjevná, že by ji v takovém případě vůbec nebylo možno
268 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 100/2010-65 ze dne 12. 3. 2013 a další rozhodnutí v něm citovaná.
269 XXXXXXXXX, X. Xicotnost správního rozhodnutí. Praha: Leges, 2014. s. 407.
270 „…[i] při uzavírání veřejnoprávní smlouvy tedy je nutno mít za to, že projev vůle směřující k uzavření takové smlouvy musel být v rozhodné době učiněn svobodně a vážně, určitě a srozumitelně; pokud tomu tak nebylo, je nutno na takový úkon hledět jako na svého druhu nicotný, nevyvolávající zákonem jinak předvídané účinky, neboť nemá povahu a podstatu právního úkonu ve smyslu § 159 odst. 1 správního řádu.“ (Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 23/2016-34 ze dne 21. 4. 2016.) Ačkoliv správní řád v § 170 výslovně nezakazuje přiměřené užití § 551 až § 553 občanského zákoníku upravujících zdánlivost právních jednání v rámci soukromého práva, je třeba konstatovat, že aplikace těchto ustanovení je vyloučena úpravou nicotnosti v § 77 správního řádu potvrzené i závěry ustálené rozhodovací praxe soudů.
271 Její přehled uvádí XXXXXXXXX, X. Xp. cit. s. 186, 187.
272 Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 13384/32 ze dne 6. 6. 1934.
273 XXXXXXXXX, X. Xp. cit. s. 187.
za veřejnoprávní smlouvu považovat, její označení za nicotnou by podle mého názoru nemuselo nic bránit.
Abychom však mohli hovořit o nicotnosti ať již správních rozhodnutí, či veřejnoprávních smluv pro jejich rozpor s dobrými mravy bez otazníků, bylo by de lege ferenda nutno takový důvod legislativně upravit, a to např. po vzoru § 44 odst. 2 VwVfG, který za nicotné označuje i takové rozhodnutí, jehož obsahem je právě i požadavek nemravného jednání.274
Neméně zajímavou otázkou může být i to, zda je možná konvalidace nicotné veřejnoprávní smlouvy, a to zejména v souvislosti s její neurčitostí nebo nesmyslností po vzoru § 553 odst. 2275 občanského zákoníku. Vzhledem k tomu, že jak v případě nicotnosti správního rozhodnutí, tak i nicotnosti veřejnoprávní smlouvy jde o nezhojitelné právní nic,276 je třeba mít za to, že jakákoliv konvalidace je vyloučena.
Jinak k věci přistupuje v § 59 VwVfG německá právní úprava, která především odkazuje na důvody nicotnosti občanskoprávní. Zvláštní režim potom mají veřejnoprávní smlouvy subordinační. Nicotnou se taková smlouva stává z důvodu, pro který by byl nicotný správní akt, který smlouva nahrazuje, z důvodu, pro který by byl takový správní akt nezákonný, byla-li tato skutečnost tomu, kdo smlouvu uzavřel, známa, dále pro nesplnění hmotněprávních podmínek uzavření smíru, který je veřejnoprávní smlouvou taktéž, a konečně z důvodu sjednání nepřípustného plnění ve prospěch správního úřadu.277
6.4 Proces zjišťování nicotnosti
Navzdory výslovné absenci úpravy nicotnosti veřejnoprávních smluv ve správním řádu odborná literatura nalezla řešení, jak se s takovou veřejnoprávní smlouvou vypořádat.
Z toho, že § 170 správního řádu umožňuje přiměřené použití ustanovení části druhé, se dovozovalo, že by bylo možno uvažovat o prohlášení nicotnosti postupem podle
§ 78 správního řádu, avšak pouze pro důvod stanovený v § 77 odst. 1, tedy pro absolutní věcnou nepříslušnost správního orgánu.278
274 KOXX, F. O. Verwaltungsverfahrensgesetz. 3. Auflage. München. C. H. Xxxx, 1983. s. 643 až 645.
275 Byl-li projev vůle mezi stranami dodatečně vyjasněn, nepřihlíží se k jeho vadě a hledí se, jako by tu bylo právní jednání od počátku. „Přitom se však nejedná o odstranění těchto vad v rámci výkladu projevu vůle; neúspěšný výklad je předpokladem nesrozumitelnosti nebo neurčitosti.“ MELZER, F., TÉGL, P. a kol. Občanský zákoník – velký komentář. Svazek III. § 419 – 654. Praha: Leges, 2014. s. 569.
276 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Afs 78/2006-74 ze dne 13. 5. 2008.
277 WOXXX, X. x xxx. Wervaltungsrecht I. 12. vydání. Mnichov: C. H. Xxxx, 2007. s. 649.
278 XXXXXXXXX, X. Xp. cit. s. 408. Obdobně x XXXXXX, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 668. a XXXXX, J. In XXXXXXX, V. (ed.). Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb. ACT of 24th June 2004 Code of Administrative Procedure. Praha: ASPI, 2005. s. 209.
To se však změnilo v důsledku novely správního řádu provedené zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, na základě níž nicotnost správního rozhodnutí dle § 77 zjišťuje a prohlašuje ze všech důvodů vedle správních soudů279 také správní orgán, a to kdykoliv. Jestliže by kterýkoliv správní orgán došel k závěru, že jiný správní orgán učinil úkon, který trpí vadami nicotnosti, dá podnět správnímu orgánu příslušnému k prohlášení nicotnosti. Nová úprava je tak dostatečnou a plně vyhovující i pro zjišťování a prohlašování nicotnosti veřejnoprávních smluv.
Povaha veřejnoprávní smlouvy však vylučuje, aby o prohlášení nicotnosti rozhodl vždy nadřízený správní orgán, tak jako by tomu bylo v případě správního rozhodnutí. Pouhá přiměřená aplikace části druhé správního řádu však nebrání tomu, aby mohlo být postupováno analogicky jako při přezkumném řízení.280 Napříště tedy platí, že u veřejnoprávních smluv uzavřených podle § 160 nebo § 161 je ke zjištění a prohlášení jejich nicotnosti příslušný správní orgán oprávněný řešit spor z veřejnoprávní smlouvy281 a u veřejnoprávních smluv podle § 162 správní orgán nadřízený správnímu orgánu, jehož souhlas je nezbytný k jejich uzavření.
Před uvedenou novelou bylo možno uvažovat ovšem i o dalších způsobech vypořádání se s nicotností veřejnoprávní smlouvy způsobené i dalšími důvody než pouze absolutní věcnou nepříslušností správního orgánu, který je stranou takové smlouvy, nebo který dal k jejímu uzavření souhlas.
Za jeden z nich bylo považováno zrušení veřejnoprávní smlouvy v přezkumném řízení podle § 165 a § 94 a násl. správního řádu, a to ze všech důvodů, pro něž nicotnost přichází v úvahu. Toto řešení bylo odůvodněno tím, že nicotnost není ničím jiným než zvlášť těžkou vadou zákonnosti.282
Možnost rušení správních rozhodnutí v rámci přezkumného řízení z důvodu nicotnosti koneckonců aproboval Nejvyšší správní soud.283 Totožný závěr bylo nutné vztáhnout i na nicotnou veřejnoprávní smlouvu. Jelikož se i na nicotnou veřejnoprávní smlouvu hledí, jako
279 V souladu s § 76 odst. 2 soudního řádu správního správní soud nicotnost v rozsudku vyslovuje.
280 § 165 odst. 5 správního řádu. Totožné řešení při určení příslušného správního orgánu zvolil Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 7 As 100/2014-52 ze dne 28. 8. 2014 při řízení o určení dle § 142 správního řádu, že veřejnoprávní smlouva subordinační není z důvodu absence souhlasu osoby, která by byla účastníkem podle § 27 odst. 2 nebo 3, účinná.
282 XXXXXX, X. Xprávní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 669.
283 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 100/2010-65 ze dne 12. 3. 2013.
by nikdy nevznikla, dovozovalo se, že za přiměřeného použití § 99 odst. 1284 správního řádu je třeba ji zrušit s účinky ex tunc.285
Přestože byl posléze prezentovaný postup za předešlého právního stavu komplexnější a zřejmě vhodnější než ten první, i v tomto případě se jednalo pouze o dozorčí prostředek, k němuž přistupují správní orgány ex officio. Jinými slovy„[n]a zahájení řízení není právní nárok, jde o úvahu správního orgánu.“286 Mimo to uvedené řešení naráželo na opakovaný, byť v rozhodovací praxi překonaný, argument, že jen stěží lze rušit něco, co vůbec neexistuje.287
Nadto není veřejnoprávní smlouva ani exekučním titulem, který by bylo nezbytné co nejrychleji odklidit.288 Správní řád hovoří v § 104 totiž výhradně o vykonatelném rozhodnutí nebo vykonatelném smíru.
Proto byla případná nicotnost veřejnoprávní smlouvy namítána a zkoumána často až v rámci řešení sporu z ní. Na rozdíl od přezkumného řízení je totiž na zahájení sporného řízení podle § 142 odst. 2 správního řádu právní nárok. Dovodil-li potom Nejvyšší správní soud stran správního rozhodnutí, že k jeho nicotnosti musí být přihlédnuto ve všech řízeních, která na takový zdánlivý správní akt navazují,289 nebylo důvodu, aby se totéž pravidlo nevztahovalo právě i na problematiku veřejnoprávních smluv, čímž mnohdy mohlo být včas zabráněno nežádoucímu vydání exekučního titulu. Závěr o nixxxxxxxx xeřejnoprávní smlouvy by však byl s ohledem na povahu sporného řízení konstatován vždy pouze v odůvodnění rozhodnutí.
Předestřenému řešení nebránila ani skutečnost, že v případě přítomnosti nicotné veřejnoprávní smlouvy se vlastně vůbec o spor z veřejnoprávní smlouvy stricto sensu nejedná, neboť tato tu vůbec není. Jak totiž uzavřel zvláštní senát, sporem z veřejnoprávní smlouvy je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě.290
284 § 165 odst. 7 správního řádu.
285 XXXXXXXXX, X. Xp. cit. s. 407.
286 SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vydání. Praha: Xxxxxxx Kluwer ČR, 2013. s. 147.
287 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 36/2010-44 ze dne 19. 5. 2010 překonaný usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 100/2010-65 ze dne 12. 3. 2013.
288 To, že veřejnoprávní smlouva není v českém právním řádu exekučním titulem, je v právní vědě nesporné. Vix XXXXX, J. Xxxxxxxxxxxxx xmlouvy. In XXXXXXXX, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2016. s. 168.
289 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 100/2010-65 ze dne 12. 3. 2013.
290 Usnesení zvláštního senátu Nejvyššího správního soudu č. j. Konf 10/2015-11 ze dne 25. 2. 2016. V tomto usnesení hovoří zvláštní senát nesprávně o platnosti veřejnoprávní smlouvy, čímž se dopouští nepřesnosti.
Uvedené úvahy však v případě novelizace § 77 správního řádu pozbyly na významu. Shledá-li totiž správní orgán v rámci přezkumného nebo sporného řízení, že veřejnoprávní smlouva podle § 160 nebo § 161 správního řádu trpí některou z vad způsobujících její nicotnost, může rovnou přistoupit k jejímu prohlášení. Jak bylo dovozeno výše, v těchto případech je totiž příslušným vždy tentýž orgán. Pouze při zjišťování a prohlašování nicotnosti veřejnoprávní smlouvy uzavřené podle § 162 správního řádu se jedná o správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který k uzavření takové smlouvy dal souhlas.
7 Zánik veřejnoprávních smluv
Vedle zrušení v přezkumném řízení upravuje správní řád poněkud překvapivě již pouze další dva způsoby zániku veřejnoprávní smlouvy, a to v § 166 odst. 2 její výpověď a v § 167 zrušení.
Vzhledem k této neúplné úpravě je zapotřebí ostatní možnosti zániku veřejnoprávní smlouvy dovodit z přiměřeného použití občanského zákoníku, avšak s výjimkou odstoupení a zaplacení odstupného. Tyto dva způsoby totiž správní řád v § 170 pro změnu výslovně vylučuje.
Kategorii zániku veřejnoprávní smlouvy se naopak vymyká možnost jejího prohlášení za nicotnou, jelikož se vlastně o veřejnoprávní smlouvu od počátku nejedná. Proto nemůže ani zaniknout. V tomto případě tak jde tedy o další způsob odklizení veřejnoprávní smlouvy, která je stižena těmi nejtěžšími vadami zákonnosti.
7.1 Výpověď
Veřejnoprávní smlouvu lze podle § 166 odst. 2 správního řádu vypovědět pouze písemnou formou a jedině tehdy, pokud to v ní bylo smluvními stranami dohodnuto a byla-li dohodnuta výpovědní lhůta.
Na rozdíl od odstoupení od smlouvy se smlouva výpovědí neruší, nýbrž se jí toliko ke dni její účinnosti ukončuje smlouvou založený závazkový vztah. Vzájemných práv a povinností vzniklých před její účinností se tak výpověď nikterak nedotýká.291 To však neplatí o odstoupení, v jehož důsledku se smlouva ruší od počátku.292 Uvedené je zřejmě také důvodem, proč je odstoupení od veřejnoprávní smlouvy stejně jako zaplacení odstupného, které má podle § 1992 občanského zákoníku stejné důsledky,293 v § 170 správního řádu vyloučeno.294
Ujednání výpovědi může být obsaženo jak v původním znění smlouvy, tak do ní může být doplněno postupem podle § 166 odst. 1 správního řádu.295 Výhradně na smluvních stranách také záleží, zda bude možné smlouvu vypovědět pouze z určitých výpovědních
291 Usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 23 Cdo 1677/2208 ze dne 30. 6. 2009.
292 § 2004 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
293 Ujednají-li si strany, že jedna z nich může závazek zrušit zaplacením odstupného, ruší se závazek zaplacením odstupného obdobně jako při odstoupení od smlouvy.
294 Rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 98/2013-22 ze dne 28. 11. 2013 a č. j. 2 Afs 23/2016-34 ze dne 21. 4. 2016.
295 XXXXXX, X. Xprávní řád. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1312.
důvodů, nebo i bez jejich udání. Ve stejném duchu se při interpretaci tohoto ustanovení vyjádřil Nejvyšší správní soud.296
Výpověď lze tedy sjednat jak s uvedením důvodů, tak i bez nich. Smlouva potom přestane smluvní strany zavazovat uplynutím výpovědní lhůty, jejíž sjednání je zároveň podmínkou účinného vypovězení.
Přísnější je naopak úprava v § 60 VwVfG, podle něhož lze smlouvu písemně vypovědět pouze při podstatné změně okolností, nelze-li od druhé strany důvodně očekávat, že se bude řídit původním smluvním ustanovením, a není-li možné přizpůsobení smlouvy změněným okolnostem.297 Správní orgán může smlouvu vypovědět také z důvodu zabránění nebo odstranění škod vzniklých veřejnému blahu. Vyloučeno však není podpůrné použití příslušných ustanovení občanského zákoníku (Bürgerliches Gesetzbuch).
Povaha výpovědi jako jednostranného úkonu zřejmě odůvodňuje to, že se k ní nevyžaduje ani souhlas správního orgánu, který byl nezbytný k jejímu uzavření či změně nebo je nutný ke zrušení smlouvy se souhlasem ostatních stran podle § 167 správního řádu. Nicméně je třeba konstatovat, že zákon je v tomto případě značně nekonzistentní.
Je nepochybné, že bude-li mít smluvní strana veřejnoprávní smlouvy za to, že zákonem stanovené podmínky pro její vypovězení druhou smluvní stranou splněny nebyly, může se obrátit na příslušný správní orgán s návrhem na zahájení sporného řízení.298 Co však již tolik jasné není, je znění navrhovaného výroku. Odborná literatura připouští možnost domáhat se rozhodnutí, zda v daném případě bylo či nebylo možné výpověď podat a zda tedy vůbec byla veřejnoprávní smlouva platně vypovězena, přičemž nevylučuje ani určení právního vztahu podle § 142 správního řádu. 299
U první varianty však není zřejmý účel takového rozhodnutí, jelikož to jistě nebude exekučním titulem, na základě něhož by bylo možné smluvní stranu, která považuje výpověď za učiněnou po právu, nutit k plnění smlouvy podle druhé smluvní strany stále existující. Není totiž vůbec jisté, zda by smluvní strana považující výpověď za bezvadnou dostála své povinnosti pouze na základě konstatování, že smlouva vypovězena nebyla.
296 „…[j]e možné oprávněně předpokládat, že kdyby zákonodárce chtěl otázku výpovědních důvodů veřejnoprávní smlouvy upravit …, nepochybně by zvolil zcela jiný text § 166 odst. 2 správního řádu, resp. jej vhodně doplnil např. o podmínku, že veřejnoprávní smlouvu lze vypovědět jen z důvodů stanovených ve zvláštním zákoně. Důraz na dohodu stran v zákonném textu však přesvědčivě hovoří pro možnost sjednání výpovědních důvodů smluvními stranami, resp. pro sjednání výpovědi bez povinnosti naplnění konkrétního výpovědního důvodu.” (Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 19/2013-130 ze dne 18. 7. 2013).
297 HERC, T. Xxxxxxxxx xxrava verejnoprávnych zmlúv v nemeckom práve. Justičná revue, 2011, č. 1, s. 134.
298 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 Afs 49/2016-33 ze dne 16. 6. 2016.
299 XXXXXX, X. Xprávní řád. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1312.
Mnohem větší smysl dává návrh té strany, která považuje veřejnoprávní smlouvu navzdory podané výpovědi i nadále za existující, na plnění závazků z ní vyplývajících, přičemž otázku oprávněnosti výpovědi si příslušný správní orgán posoudí pouze jako předběžnou v souladu s § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu.
Obdobně je tomu i při určení právního vztahu podle § 142 správního řádu, jelikož toho se může žádostí domáhat pouze ten, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv. Určení toho, zda výpověď byla podaná po právu, či nikoliv, resp. zda smluvní vztah z veřejnoprávní smlouvy existuje nebo ne si totiž může posoudit správní orgán opět pouze jako otázku předběžnou v rámci sporného řízení zahájeného návrhem na plnění ze smlouvy. Takové určení tedy není pro žadatele nezbytné.
Zcela totožně k věci přistupuje v rámci soukromoprávních vztahů také Nejvyšší soud.300
7.2 Zrušení veřejnoprávní smlouvy podle § 167 správního řádu
Dalším ze způsobů zániku veřejnoprávní je její zrušení podle § 167 správního řádu. Smluvní strana může podat podle tohoto ustanovení písemný návrh na zrušení veřejnoprávní smlouvy pouze ze zákonem taxativně stanovených důvodů v odst. 1 písm. a) až e). Smlouva potom zanikne, vysloví-li s takovým návrhem souhlas všechny další smluvní strany. Pokud bylo ovšem k uzavření smlouvy zapotřebí souhlasu správního orgánu, vyžaduje se jeho souhlas i k jejímu zrušení.
7.2.1 Podstatná změna poměrů
Návrh na zrušení smlouvy tak může být podán tehdy, změní-li se podstatně poměry, které byly rozhodující pro stanovení obsahu veřejnoprávní smlouvy, a její plnění nelze na smluvní straně z tohoto důvodu spravedlivě požadovat. V tomto případě se nejedná o nic jiného než o pravidlo rebus sic stantibus omnis promissio intellegitur, tedy že každý slib
300 „…otázka existence závazkového právního vztahu smlouvou založeného – je otázkou předběžnou v rámci věcného posuzování povinnosti … plnit, resp. práva … na plnění. Protože pravomocný rozsudek o kladné či záporné určovací žalobě – ať již o platnosti (neplatnosti) právního úkonu, nebo o existenci (neexistenci) závazkového právního vztahu (pohledávky) – netvoří ve vztahu mezi týmiž účastníky překážku věci pravomocně rozsouzené k žalobě na plnění založené na tomtéž právu…, nelze ani dospět k závěru, že rozhodnutí o požadovaném určení je způsobilé vytvořit pevný základ pro právní vztahy účastníků sporu.“ (Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 33 Cdo 1582/2013 ze dne 21. 5. 2014).
chápeme jako závazný jen za nezměněných poměrů, jehož formulace je přičítána Tomáši Akvinskému.301
Z povahy věci se bude jednat o veřejnoprávní smlouvy dlouhodobé, byť by byly ujednány i na dobu určitou. Stěžejní však je, že podstatná změna poměrů musí nastat až po uzavření veřejnoprávní smlouvy a musí být takové intenzity, aby mohla prolomit jiné pravidlo, a to pacta sunt servanda, které samozřejmě platí i pro ně.302
Ostatně tatáž pravidla obsahuje i občanský zákoník v ustanoveních § 1764, § 1765 a § 2000. Nestačí tedy, aby se po uzavření smlouvy změnily okolnosti do té míry, že se plnění podle smlouvy stane pro některou ze smluvních stran pouze obtížnější. Naopak je třeba změna okolností tak intenzivní, že na zavázané straně nelze rozumně požadovat, aby byla smlouvou dále vázána, resp. změna tak podstatná, že založí v právech a povinnostech stran zvlášť hrubý nepoměr.303
7.2.2 Nové skutečnosti
Od důvodu právě uvedeného je však nezbytné odlišovat další, podle něhož může být podán návrh na zrušení veřejnoprávní smlouvy v případě, že vyšly najevo skutečnosti, které existovaly již v době uzavírání veřejnoprávní smlouvy, ovšem nebyly smluvní straně bez jejího zavinění známy, pokud tato strana prokáže, že by s jejich znalostí veřejnoprávní smlouvu neuzavřela.
Tento důvod je velmi podobný tomu uvedenému v § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu, na základě něhož může být řízení ukončené pravomocným rozhodnutím obnoveno.304 S ohledem na zásadu rovnosti je třeba dovodit, že tento důvod se bude týkat tedy především veřejnoprávních smluv, kterými je právě nahrazováno správní rozhodnutí.
V opačném případě by se totiž jednalo o značný zásah do právní jistoty dalších smluvních stran a porušení principu pacta sunt servanda. Takové skutečnosti by se tedy na
301 XXXXX, X. Xlausula rebus sic stantibus (Význam změny okolností pro trvání obligace ex contractu). Obchodněprávní revue, 2009, č. 6, s. 151. XXXXX, J. Xxxxx xt regulae iuris. Praha: Univerzita Karlova, 1990. s. 241.
302 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 49/2007-96 ze dne 22. 5. 2008, rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Afs 126/2013-50 ze dne 10. 4. 2014 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Afs 38/2013-53 ze dne 7. 11. 2013.
303 HUXXXX, M. In HULMÁK, M. a kol. Občanský zákoník V. Závazkové právo. Obecná část (§ 1721 – 2054). Praha: C. H. Xxxx, 2014. s. 219 – 236. Ze zahraniční literatury srov. HOXXXXX, E; GRXXXXXXX, H. C. Unexpected Circumstances in European Contract Law. Cambridge: Cambridle University Press, 2011. s. 714.
304 Řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví, jestliže vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými. Shody si všímá x XXXXXX, J. Xprávní řád. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1314.
plnění smlouvy projevit neměly, a to z důvodu, že „je úkolem stran vstupujících do kontraktu, aby rizika možných změn ex ante vyhodnotily a případně promítly do smluvních požadavků. Právě závazným smluvním slibem kontrahenti toto své vyhodnocení situace manifestují a vyvolávají u druhé strany oprávněná očekávání, že se na plnění dle uzavřené smlouvy může spolehnout.“305
Takto dotčenou stranou smlouvy by se tak mohla stát zřejmě pouze ta, za niž jedná správní orgán jako reprezentant veřejné moci.
Uvažovat u ostatních smluv o aplikaci i tohoto důvodu by bylo možné zřejmě až tehdy, byl-li by v důsledku nově zjištěných skutečností opět založen mezi smluvními stranami zvlášť hrubý nepoměr, a to po vzoru § 1765 odst. 1 občanského zákoníku, podle něhož lze zrušit smlouvu také v situaci, kdy se dotčené straně stala změna okolností známou právě až po uzavření smlouvy.
7.2.3 Rozpor s právními předpisy a ochrana veřejného zájmu
Dalším důvodem pro podání návrhu na zrušení veřejnoprávní smlouvy je její následný rozpor s právními předpisy. V tomto ohledu se jedná o jednu z možností zániku smlouvy podle občanského zákoníku v podobě následné nemožnosti plnění upravené v § 2006. Tato totiž může být jak faktická, tak i právní.
Vzhledem k tomu, že nemožnost plnit veřejnoprávní smlouvu vznikne již účinností nového právního předpisu nebo změny toho původního, její následné zrušení bude pouze formálním krokem, nicméně závislým na smluvních stranách. Případná absence návrhu na zrušení takové smlouvy by tedy na její nemožnost plnění neměla mít žádný vliv.
Otxxxxx xšak je, jak v situaci, kdy žádná ze stran návrh na zrušení nepodá, naložit s veřejnoprávní smlouvou normativní. Jedná se o obdobný problém, jaký nastává v případě zrušení právního předpisu Ústavním soudem, na který navazují předpisy další.
Podle českého garanta ústavnosti v situaci, kdy v důsledku zrušení určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního soudu ustanovení jiné, obsahově od předchozího odvislé, ztrácí rozumný smysl, tj. ztrácí opodstatněnost své normativní existence, je tímto dán důvod pro zrušení i tohoto zákonného ustanovení, a to aniž by se jednalo o postup ultra petitum. Platnost takového ustanovení zaniká totiž na základě principu cessante ratione legis
305 HUXXXX, M. In HULMÁK, M. a kol. Občanský zákoník V. Závazkové právo. Obecná část (§ 1721 – 2054).
Praha: C. H. Xxxx, 2014. s. 219.
cessat lex ipsa, derogace provedená Ústavním soudem má proto toliko evidenční, technickou povahu.306
S ohledem na hodnotovou shodu obou situací je přiléhavé závěry Ústavního soudu o ztrátě normativní existence vztáhnout i na normativní veřejnoprávní smlouvy, a to tím spíš, že právní řád v současnosti neobsahuje způsob, jak je v případě jejich rozporu s právními předpisy při pasivitě jejích stran odklidit ex officio.
Takové veřejnoprávní smlouvy by tak při pasivitě zákonodárce měly de iure zaniknout již okamžikem jejich rozporu s právními předpisy. Jistějším postupem by však bylo výslovné zrušení těchto smluv přímo právním předpisem, bylo-li by to možné.
S důvodem, o kterém bylo nyní pojednáno, velmi úzce souvisí i další, podle něhož lze podat návrh na zrušení veřejnoprávní smlouvy také z důvodu ochrany veřejného zájmu. Jednotlivé veřejné zájmy totiž vyplývají z konkrétních právních předpisů, v důsledku čehož je třeba na věc nahlížet tou optikou, že do rozporu s veřejným zájmem se veřejnoprávní smlouva nemůže dostat jinak, než když se zároveň dostane do rozporu s dotčeným právním předpisem.307
7.2.4 Dohoda smluvních stran
Konečně může být veřejnoprávní smlouva zrušena i tehdy, bylo-li to v ní dohodnuto. Otxxxxx xe, jak postupovat v situaci, kdy sice veřejnoprávní smlouva ustanovení o jejím zrušení dohodou stran neobsahuje, nicméně všechny s tímto řešením souhlasí. Obdobně mohou mít smluvní strany jednotný záměr zrušit veřejnoprávní smlouvu z důvodu, který zákon nepřipouští.308
Téhož cíle by bylo možno dosáhnout nepochybně změnou veřejnoprávní smlouvy v podobě doplnění ujednání o jejím zrušení dohodou, na základě čehož by teprve mohlo dojít k jejímu účinnému zrušení. Nicméně v případě, kdy jsou všechny smluvní strany vedeny totožným záměrem a není o něm mezi nimi sporu, jeví se předestřený postup jako příliš formalistický. Protože zde není žádná smluvní strana, která by vyžadovala ochrany, je třeba dovodit, že taková dohoda o zrušení smlouvy v sobě bude již implicitně obsahovat také změnu smlouvy původní, jenž potřebné ujednání neobsahovala.
Na překážku tomuto řešení není u příslušných smluv ani potřeba souhlasu správního orgánu, který je k jejich zrušení potřebný obdobně, jako byl nutný k jejich uzavření. Pokud
306 Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/01 ze dne 13. 11. 2001.
307 XXXXXX, X. Xprávní řád. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1315.
308 XXXXXX, X. Xp. cit. s. 1314.
se zrušením smlouvy tento souhlasit nebude, jednoduše souhlas neudělí. Veřejný zájem tak bude v obou situacích chráněn stále stejně, v té druhé však bude postup mnohem ekonomičtější.
Jak již bylo uvedeno výše, ve srovnání s možností výpovědi smlouvy, k níž smluvní strana žádný souhlas správního orgánu nepotřebuje, jedná se v tomto případě o požadavek nadbytečný a tedy zasluhující legislativní úpravu. Pokud totiž může být smlouva vypovězena bez souhlasu správního orgánu na základě jednostranného úkonu, tím spíš by měla být zrušena bez souhlasu správního orgánu v případě, kdy s tím souhlasí všichni její účastníci.
7.2.5 Řízení o zrušení veřejnoprávní smlouvy
Nebude-li některá ze stran veřejnoprávní smlouvy s jejím zrušením souhlasit, může o takovém zrušení na žádost té smluvní strany, která to navrhla, rozhodnout správní orgán příslušný podle § 169 odst. 1 správního řádu. I v tomto případě tak půjde povahou o řízení sporné.309
Z charakteru sporného řízení plyne, že odpůrcem bude ta smluvní strana, která s návrhem na zrušení smlouvy nesouhlasí, přičemž spolu s navrhovatelem budou mít postavení účastníků řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu.
Ti, kdo s návrhem na zrušení smlouvy naopak vyslovili souhlas, budou moci pro svůj na právní zájem na výsledku řízení vystupovat jako vedlejší účastníci na straně navrhovatele, přičemž budou mít postavení účastníků podle § 27 odst. 2 správního řádu.
Bude-li žádosti smluvní strany, která zrušení smlouvy navrhla, vyhověno, smlouva zanikne s účinky ex nunc právní mocí rozhodnutí, proti němuž se lze bránit odvoláním. Stejně tak může být takové rozhodnutí předmětem přezkumného řízení, obnovy řízení podle
§ 100 správního řádu nebo nového rozhodnutí dle § 101.
Pravomocné rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy může být taktéž přezkoumáno v rámci správního soudnictví na základě žaloby podle § 65 soudního řádu správního.
Obdobně jako je tomu v případě zrušení rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy v přezkumném podle § 165 správního řádu, i nyní může dojít k tzv. obživnutí veřejnoprávní smlouvy. V tomto případě platí totéž, co již bylo dovozeno v kapitole o přezkumném řízení, proto bude vhodné na závěry tam uvedené pro úspornost textu pouze odkázat.
309 Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 Afs 49/2016-33 ze dne 16. 6. 2016.
7.3 Další způsoby zániku veřejnoprávní smlouvy
Jak již bylo předesláno v úvodu této kapitoly, veřejnoprávní smlouva může zaniknout i z důvodů dalších, než které obsahuje správní řád. Některé způsoby zániku přitom vyplývají z povahy věci, jako je tomu u splnění smlouvy či uplynutí doby jejího trvání,310 u jiných bude potom nezbytná přiměřená aplikace příslušných ustanovení občanského zákoníku, jako například u následné nemožnosti plnění.
Umožňuje-li správní řád zrušení veřejnoprávní smlouvy z důvodu následné právní nemožnosti plnění, je zřejmé, že stejně tak veřejnoprávní smlouva zanikne i tehdy, je-li její plnění nemožné fakticky. V tomto ohledu tak bude potřeba subsidiární aplikace § 2006 až § 2008 občanského zákoníku.
Další skutečností vedoucí k zániku veřejnoprávní smlouvy je splynutí jejích smluvních stran, k čemuž může dojít zejména v důsledku připojení jedné obce k obci druhé nebo sloučením dvou obcí podle § 19 zákona o obcích, a to za situace, kdy měly uzavřenou veřejnoprávní smlouvu koordinační. Obdobně jako v případě předchozím, i tu bude nutná přiměřená aplikace občanského zákoníku, konkrétně jeho § 1993.
Pokud by měla připojovaná obec naopak uzavřenou veřejnoprávní smlouvu s obcí jinou a její plnění nebylo možné obcí rozšiřovanou, je třeba mít za to, že se zánikem připojované obce zaniká právě i veřejnoprávní smlouva. Příkladem může být zánik obce, jejíž obecní policie vykonává svou působnost i na území obce jiné, přičemž rozšiřovaná obec obecní policii nemá.
Na rozdíl od splynutí však zánik jedné ze stran veřejnoprávní smlouvy není důsledkem zániku veřejnoprávní smlouvy vždy. I v právu veřejném se totiž uplatňuje princip univerzální sukcese, nebrání-li tomu právě povaha závazku, jehož plnění je omezeno pouze na osobu konkrétní smluvní strany. Ačkoliv občanský zákoník v § 2009 upravuje zánik závazku pouze pro případ smrti dlužníka nebo věřitele, je nezbytné totéž pravidlo analogicky aplikovat i pro zánik právnické osoby veřejného práva.
Další možností zániku některých veřejnoprávních smluv může být taktéž jejich zrušení právním předpisem. Příkladem by mohlo být zrušení smluv uzavřených do 31. 12. 2017 podle
§ 190 odst. 2 stavebního zákona, zákonodárce však v přechodných ustanoveních zákona č. 225/2017 Sb., kterým se mění stavební zákon a další související zákony, namísto toho
310 Vhodným příkladem jsou veřejnoprávní smlouvy podle § 63 a 66a zákona o obcích, jejichž obligatorní náležitostí je právě i doba trvání smlouvy.
zvolil pouhý zánik jejich účinnosti, což lze hodnotit jako řešení teoreticky nevhodné, byť se stejnými důsledky.
Vzhledem k tomu, že § 167 odst. 1 správního řádu obsahuje taxativní výčet důvodů, pro které může být veřejnoprávní smlouva zrušena, je třeba konstatovat, že v případě naplnění všech důvodů ostatních žádného zvláštního rozhodnutí nebude zapotřebí a veřejnoprávní smlouva zřejmě zanikne již pouhou jejich přítomností. Otázku, zda smlouva skutečně zanikla či nikoliv, si může potom správní orgán posoudit opět jako předběžnou v rámci případného sporného řízení o její plnění.
Pro úplnost zbývá uvést, že od zániku celé veřejnoprávní smlouvy je nezbytné odlišovat zánik pouze jednotlivých závazků z ní vyplývajících, k čemuž může také v rámci veřejného práva dojít započtením nebo prominutím dluhu. Příkladem budiž prominutí úhrady nákladů plynoucích ze smluv podle § 63 a § 66a zákona o obcích, nebo jejich zápočet v případě, kdy dojde mezi dvěma obcemi ke vzájemnému převodu výkonu části státní správy. Pro započtení a prominutí dluhu se opět přiměřeně užijí příslušná ustanovení občanského zákoníku.
8 Veřejnoprávní smlouvy o výkonu přenesené působnosti podle zákona o obcích
Obce vykonávají kromě své samosprávy v souladu s § 7 odst. 2 zákona o obcích taktéž i správu státní jakožto přenesenou působnost.
Současný model je důsledkem reformy veřejné správy v podobě zrušení okresních úřadů,311 na základě čehož byla provedena nová kategorizace obcí,312 a to na a) obce, jejichž orgány vykonávají státní správu pouze v základním rozsahu a jen ve správním obvodu, který odpovídá jejich území, b) obce, jejichž obecnímu úřadu byla svěřena působnost pověřeného obecního úřadu, který vykonává státní správu v širším rozsahu než orgány obcí předchozích a ve větším správním obvodu, a konečně c) na obce s rozšířenou působností, jejichž obecní úřad vykonává oproti obcím ostatním ještě další přenesenou působnost a ve větším správním obvodu než pověřený obecní úřad.313
Právním předpisem, jenž vymezuje obce s pověřeným obecním úřadem a obce s rozšířenou působností, je zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů. Jejich správní obvody potom stanoví vyhláška Ministerstva vnitra č. 388/2012 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů.
K zajištění a usnadnění výkonu státní správy byla zároveň do zákona o obcích zakotvena úprava veřejnoprávních smluv o výkonu přenesené působnosti, a to v § 63 a § 66a,314 na základě nichž může být státní správa, k jejímuž výkonu je příslušný orgán jedné obce, vykonávána orgánem obce jiné.
Protože v důsledku uzavření těchto koordinačních veřejnoprávních smluv, které se staly postupem času hojně užívaným nástrojem,315 dochází ke změně zákonem předvídané příslušnosti,316 tyto mají normativní povahu a je tak třeba je považovat za pramen práva.317
311 Zákon č. 320/2002 Sb., o změně zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů.
312 Zákon č. 313/2002 Sb., změna zákona o obcích.
313 XXXXXXXX, D. Základy organizace veřejné správy v ČR. In XXXXXXXX, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2016. s. 84 – 85.
314 XXXXXX, X. Využití veřejnoprávních smluv při výkonu veřejné správy. Právník, 2012, č. 3, s. 262.
315 Analýza optimalizace potřebnosti veřejnoprávních smluv na výkon přenesené působnosti zpracovaná Ministerstvem vnitra ze dne 10. 2. 2017. s. 12. <xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxx-xxxxxxxxxxxxx-xxxxx- rozvoje-verejne-spravy.aspx> [10. 10. 2017].
316 XXXXX, X. K veřejnoprávním smlouvám a státní správě zejména z pohledu Krajského úřadu Pardubického kraje. Správní právo, 2012, č. 3, s. 156.
317 XXXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy o výkonu státní správy podle zákona o obcích. Správní právo, 2003, č. 2 – 3, s. 77.
8.1 Veřejnoprávní smlouva podle § 63
Obce, jejichž orgány vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu, podle níž budou orgány jedné obce vykonávat tuto přenesenou působnost nebo její část pro orgány jiné obce nebo jiných obcí, které jsou účastníkem takové veřejnoprávní smlouvy.
Z uvedeného tedy plyne, že předmětem této veřejnoprávní smlouvy nemusí být jen výkon přenesené působnosti prováděný obecním úřadem, nýbrž i výkon přenesené působnosti zajišťovaný všemi ostatními orgány včetně zvláštních orgánů obce podle § 106 zákona o obcích.318,319
Předmětem veřejnoprávní smlouvy však nemůže být přenesená působnost, která je na základě zákona svěřena orgánům jen některých obcí. To je zejména případ přenesené působnosti, která je svěřena obcím podle zákona č. 301/2000 Sb., o matrikách, ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášky Ministerstva vnitra č. 207/2001 Sb., kterou se provádí zákon o matrikách.
Veřejnoprávní smlouvy spolu nemohou podle tohoto ustanovení uzavřít ani obce s pověřenými obecními úřady, ani obce s rozšířenou působností, pokud by měla být předmětem takové smlouvy působnost svěřená jejich obecním úřadům nad základní rámec, kterým disponují všechny obce bez rozdílu.320
Rozhodování o uzavření smlouvy náleží podle § 8 zákona o obcích do jejich samostatné působnosti a podle § 102 odst. 3 téhož předpisu náleží primárně radě obce. Rada ovšem může tuto pravomoc svěřit i starostovi nebo obecnímu úřadu. Další z variant je, že si rozhodnutí o uzavření veřejnoprávní smlouvy vyhradí v souladu s § 84 odst. 4 zákona o obcích zastupitelstvo.
K uzavření této veřejnoprávní smlouvy je potřeba souhlasu krajského úřadu, což vyplývá jak přímo z § 63 odst. 1 zákona o obcích, tak i z § 160 odst. 5 správního řádu. 321 Při splnění zákonem stanovených podmínek v podobě souladu s právními předpisy a veřejným zájmem je na udělení tohoto souhlasu právní nárok.322
318 XXXXXX, X. Xx XXXXXX, X. x xxx. Zákon o obcích. Praha: C. H. Xxxx, 2008. s. 350.
319 Příkladem takového orgánu může být komise pro projednání přestupků podle § 61 zákona č. 250/2016, o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů.
320 XXXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy o výkonu státní správy podle zákona o obcích. Správní právo, 2003, č. 2 – 3, s. 79.
321 Povahou souhlasu krajského úřadu se podrobně zabývá kapitola věnující se uzavírání veřejnoprávních smluv.
322 Analýza optimalizace potřebnosti veřejnoprávních smluv na výkon přenesené působnosti zpracovaná Ministerstvem vnitra ze dne 10. 2. 2017. s. 10. <xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxx-xxxxxxxxxxxxx-xxxxx- rozvoje-verejne-spravy.aspx> [10. 10. 2017].
Dle statistiky Ministerstva vnitra bylo k 1. 2. 2017 uzavřeno více než sedm tisíc těchto smluv, přičemž téměř pět tisíc z nich se týká přestupkové agendy, což je v rozporu s původním záměrem, podle něhož by k jejich uzavírání mělo docházet spíše výjimečně.323 Tento enormní počet smluv se zároveň negativně promítá do přehlednosti fungování veřejné správy. Uvedená situace tak s sebou přinesla jak úvahy ohledně legislativních změn, tak už i jednu úpravu konkrétní.324
Neplní-li příslušný orgán obce své úkoly vyplývající z přenesené působnosti, ani její výkon nezajistí buď zcela, nebo zčásti právě prostřednictvím uvedené veřejnoprávní smlouvy, rozhodne v souladu s § 65 obecního zřízení krajský úřad, že pro takovou obec bude přenesenou působnost nebo její část vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu tato obec patří. Krajský úřad zároveň rozhodne o převodu příspěvku na výkon přenesené působnosti. Krajský úřad o tomto rozhoduje v přenesené působnosti, přičemž při vydávání rozhodnutí se nepostupuje podle správního řádu.
8.1.1 Strany smlouvy
Z požadavku, že předmětem veřejnoprávní smlouvy nemůže být přenesená působnost, která je svěřena orgánům jen některých obcí, bylo již záhy po přijetí její právní úpravy dovozeno, že „[t]uto veřejnoprávní smlouvu mohou uzavřít všechny obce bez ohledu na to, zda se jedná o obec s rozšířenou působností, obec s pověřeným obecním úřadem nebo ostatní obce,“ za podmínky, že jejím předmětem bude pouze přenesená působnost svěřená všem obcím.325
Právě za účelem zpřehlednění a eliminace množství uzavíraných veřejnoprávních smluv v oblasti přestupkové agendy326 však byla z tohoto pravidla zákonem č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, učiněna výjimka. Podle jeho § 105 může obec uzavřít veřejnoprávní smlouvu o přenosu příslušnosti k projednávání přestupků pouze s obcí s rozšířenou působností nebo s obcí s pověřeným
323 Na problém s nadužíváním těchto smluv upozorňoval X. Xxxxxx již v roce 2007. XXXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy a místní samospráva. In KADEČKA, S.; XXXXXXX, X.; XXXXXXXXX, X. (eds.). Nový správní řád a místní samospráva II. Sborník z mezinárodního workshopu. Brno: Masarykova univerzita, 2007. s. 184.
324 Analýza optimalizace potřebnosti veřejnoprávních smluv na výkon přenesené působnosti zpracovaná Ministerstvem vnitra ze dne 10. 2. 2017. s. 12 - 18. <xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxx-xxxxxxxxxxxxx-xxxxx- rozvoje-verejne-spravy.aspx> [10. 10. 2017].
325 NEUMANNOVÁ, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy uzavírané na základě zákona o obcích. Správní právo, 2003, č. 4, s. 189.
326 Důvodová zpráva k zákonu o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.
<xxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxx/xxxxx.xxx?Xx0&XXx000&XX0x0> [8. 12. 2017].
obecním úřadem, v jejímž správním obvodu se obec nachází. Nadto může být tímto způsobem přenesena pouze veškerá příslušnost k projednávání přestupků.
Toto ustanovení však podle přechodného ustanovení směřuje výhradně na smlouvy uzavírané od 1. 7. 2017, tudíž na ty již existující nikterak nedopadá.327
Obce, které budou tuto veřejnoprávní smlouvu uzavírat, spolu nemusí sousedit, podmínkou je pouze to, aby všechny patřily do jednoho správního obvodu obce s rozšířenou působností.328
Ve světle uvedeného se tak jeví diskutabilním závěr dovozený v odborné literatuře, že „zákon toto omezující kritérium, tedy že smlouva může být uzavřena pouze mezi obcemi ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, obsahovat nemusel, neboť uzavření veřejnoprávní smlouvy přes hranice správních obvodů obcí s rozšířenou působností by žádné negativní důsledky nemělo, protože odvolacím orgánem je ve správním řízení krajský úřad [§ 67 odst. 1 písm. a) KZř], stačilo by tedy limitovat veřejnoprávní smlouvu správním obvodem krajského úřadu.“329 Právě toto řešení by totiž nesporně vedlo k ještě větší nepřehlednosti uzavřených veřejnoprávních smluv.
Vzhledem ke kritériím kladeným na smluvní stranu této smlouvy je vyloučeno, aby se jí stalo hlavní město Praha, resp. některá z jeho městských částí.
327 Podle ustanovení § 112 odst. 8 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich nabytím účinnost tohoto zákona není dotčena platnost veřejnoprávních smluv uzavřených přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
328 XXXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy o výkonu státní správy podle zákona o obcích. Správní právo, 2003, č. 2 – 3, s. 79.
329 XXXXXX, X. Xx XXXXXX, X. x xxx. Zákon o obcích. Praha: C. H. Xxxx, 2008. s. 350. XXXXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy v praxi Krajského úřadu Pardubického kraje. In KADEČKA, S.; XXXXXXX, X.; XXXXXXXXX, X. (eds.). Nový správní řád a místní samospráva II. Sborník z mezinárodního workshopu. Brno: Masarykova univerzita, 2007. s. 196.
8.2 Veřejnoprávní smlouva podle § 66a
Obce s rozšířenou působností, jejichž obecní úřady vykonávají přenesenou působnost ve správním obvodu jednoho krajského úřadu, mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu, podle níž bude obecní úřad jedné obce s rozšířenou působností vykonávat přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro obecní úřad jiné obce nebo jiných obcí s rozšířenou působností, které jsou účastníky této veřejnoprávní smlouvy.
Z uvedeného je patrno, že zákon nehovoří obecně o orgánech obce, ale pouze o obecním úřadu obce s rozšířenou působností, což znamená, že v tomto ohledu může být předmětem veřejnoprávní smlouvy pouze výkon státní správy svěřený obecním úřadům obcí s rozšířenou působností, a nikoliv orgánům dalším.330
Na druhou stranu zákon výslovně nestanoví, že smluvní přenesení výkonu státní správy se má týkat přenesené působnosti v rozsahu svěřeném výhradně obcím s rozšířenou působností. Z toho vyplývá, že předmětem takové smlouvy tak může být veškerá přenesená působnost, již obecní úřady těchto obcí vykonávají.331
O uzavření této smlouvy mohou rozhodnout tytéž orgány obce, jako u předchozí smlouvy, přičemž i v tomto případě půjde o rozhodnutí v samostatné působnosti.
K uzavření veřejnoprávní smlouvy je zapotřebí souhlasu Ministerstva vnitra, které jej vydává po projednání s věcně příslušným ministerstvem nebo jiným věcně příslušným ústředním správním úřadem.332 Po naplnění podmínek stanovených v § 159 správního řádu je i v tomto případě na udělení souhlasu právní nárok.
Protože zákon hovoří o pouhém projednání s příslušným ústředním správním úřadem, je celkem nepochybné, že nejde o závazné stanovisko ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu, jelikož z úpravy veřejnoprávní smlouvy nevyplývá, že by takové stanovisko mělo být závazným pro výrokovou část rozhodnutí Ministerstva vnitra.333,334
Těchto smluv bylo dle Ministerstva vnitra uzavřeno ke dni 1. 2. 2017 překvapivě pouze čtrnáct, což se jeví ve srovnání s počtem smluv podle § 63 zákona o obcích jako paradoxní.335
330 XXXXXX, X. Xx XXXXXX, X. x xxx. Zákon o obcích. Praha: C. H. Xxxx, 2008. s. 363.
331 NEUMANNOVÁ, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy uzavírané na základě zákona o obcích. Správní právo, 2003, č. 4, s. 192.
332 Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění
333 XXXXXX, X. Xx XXXXXX, X. x xxx. Op. cit. s. 364.
334 Povahou souhlasu Ministerstva vnitra se podrobně zabývá kapitola věnující se uzavírání veřejnoprávních smluv.
335 Analýza optimalizace potřebnosti veřejnoprávních smluv na výkon přenesené působnosti zpracovaná Ministerstvem vnitra ze dne 10. 2. 2017. s. 13. <xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxx-xxxxxxxxxxxxx-xxxxx-
Nebude-li obecní úřad obce s rozšířenou působností plnit své úkoly v rámci přenesené působnosti, ani její výkon nezajistí prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy, rozhodne Ministerstvo vnitra opět po projednání s věcně příslušným ústředním správním orgánem, že pro něj bude přenesenou působnost buď celou, nebo její část vykonávat jiný obecní úřad obce s rozšířenou působností.
Za pozornost stojí, že takto určená náhradní obec s rozšířenou působností, jejíž obecní úřad bude přenesenou působnost nově vykonávat, nemusí spadat do téhož správního obvodu krajského úřadu jako obec s rozšířenou působností, jejímuž obecnímu úřadu byl výkon státní správy naopak odňat. Přesto se zřejmě bude jednat v praxi o případ spíše výjimečný. I v tomto případě Ministerstvo vnitra rozhodne o převodu příspěvku na výkon přenesené působnosti, přičemž ani tu se nebude rozhodovat podle správního řádu.
8.2.1 Strany smlouvy
Stranami této smlouvy mohou být pouze obce s rozšířenou působností spadající do téhož správního obvodu krajského úřadu, nikoliv obce další, což platí i o hlavním městě Praze a jeho městských částech.
Obdobně jako u předchozí veřejnoprávní smlouvy není vyloučeno, aby se smlouvy účastnilo těchto obcí více, čemuž napovídá i znění § 66a zákona o obcích. Zákon však hovoří v množném čísle pouze v souvislosti s obcemi, jejichž výkon přenesené působnosti se v důsledku uzavření veřejnoprávní zúží nebo zcela zanikne.
8.3 Náležitosti smluv
Obě veřejnoprávní smlouvy musí dle § 63 odst. 2 a § 66a odst. 2 zákona o obcích obsahovat totožné obligatorní náležitosti, jimiž jsou označení jejich účastníků, doba trvání smlouvy, určení rozsahu přenesené působnosti, kterou bude jedna obec vykonávat pro obec jinou, a konečně způsob úhrady nákladů spojených s jejím výkonem.
Označení účastníků smlouvy stejně jako další dvě náležitosti v podobě doby trvání smlouvy, která může být uzavřena buď na dobu určitou, či neurčitou, a vymezení rozsahu přenesené působnosti v podobě odkazu na příslušná ustanovení právních předpisů činit obtíže zřejmě nebudou.
O to větší důraz by však měl být kladen na ujednání o způsobu úhrady nákladů spojených s výkonem přenesené působnosti, kterými budou zejména výdaje provozní rozvoje-verejne-spravy.aspx> [1. 11. 2017].
a mzdové, jelikož zákon obce při sjednávání její smluvní výše nikterak neomezuje a je tak pouze na jejich úvaze, jak se dohodnou.336 Právní řád vůbec upravuje financování výkonu státní správy na úrovni územních samosprávných celků jen velmi obecně.337
Zřejmě nejméně složitá bude situace, kdy bude předmětem veřejnoprávní smlouvy výkon veškeré přenesené působnosti, k níž je konkrétní obec jinak příslušná. V takovém případě by tato obec měla druhé smluvní straně převést veškerý příspěvek, který obdrží ze státního rozpočtu na plnění úkolů v přenesené působnosti podle § 62 zákona o obcích.
Ve výši smluvené částky by měla být zároveň zohledněna i ta skutečnost, že v souladu s § 7 odst. 1 písm. d) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, příjmy z výkonu státní správy zejména v podobě správních poplatků a z vybraných pokut náležité té z obcí, která takovou státní správu vykonává.
V případě, že bude předmětem pouze část výkonu přenesené působnosti, je potom určení výše nákladů už komplikovanější, jelikož přesný poměr této výseče k veškeré vykonávané státní správě je při absenci jakéhokoliv algoritmu určitelný obtížněji.
Takové řešení nicméně odpovídá pouze minimálnímu rámci nákladů, který by obec, jejíž orgány vykonávají státní správu namísto orgánů obce jiné, obdržela i v situaci, kdy by k tomuto byla určena nedobrovolně, a to buď na základě rozhodnutí krajského úřadu podle
§ 65 nebo Ministerstva vnitra v souladu s § 66b zákona o obcích.
Příspěvek ze státního rozpočtu na plnění úkolů v přenesené působnosti navíc zpravidla nepokrývá ani veškeré náklady na její výkon vynaložené, proto jsou tyto výdaje podle
§ 9 odst. 1 písm. c) rozpočtových pravidel územních rozpočtů hrazeny primárně obcí, která je tímto výkonem pověřená. Z toho vyplývá a předpokládá se, že k jejich úhradě je třeba použít i další příjmy rozpočtu obce, zejména potom daňové.338
Jakkoliv by neměl být výkon státní správy na základě veřejnoprávní smlouvy založen na ziskové bázi,339 nebude ani příliš časté, aby se obec dobrovolně zavázala k tomu, že ji bude
336 NEUMANNOVÁ, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy uzavírané na základě zákona o obcích. Správní právo, 2003, č. 4, s. 191.
337 XXXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy o výkonu státní správy podle zákona o obcích. Správní právo, 2003, č. 2 – 3, s. 80 – 81.
338 Stanovisko Odboru strategického rozvoje a koordinace veřejné správy Ministerstva vnitra ze dne 7. 10. 2016.
<xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxxxx-xx-xxxxx-xxxxxx-xxxxxx-xxxxxxxxx-xx-xxxxx-xxxxxx-xxxxxx.xxxx> [15. 12.
2017].
339 XXXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy o výkonu státní správy podle zákona o obcích. Správní právo, 2003, č. 2 – 3, s. 81.
vykonávat buď zčásti, nebo zcela ze svého. V takovém případě zisku vlastně naopak dosáhne obec, které se rozsah přenesené působnosti takto zúží či zanikne vůbec.340
V tomto ohledu tak obce budou muset najít takové řešení, aby výše úhrady odpovídala nejméně skutečně vynaloženým nákladům,341 byť obtížně vyčíslitelným, přičemž beneficium možnosti smluvního ujednání jistě nevylučuje, aby obec, jejíž agenda státní správy bude rozšířena, obdržela v důsledku více, než skutečně vynaložila. To je navíc pravděpodobné, jelikož výše nákladů bude ve smlouvě při jejím uzavírání určena zpravidla paušální částkou, a to buď souhrnně za časovou jednotku, nebo za jednotlivý případ. Stejně tak se ale na druhou stranu může dobře stát, že obec, jež převzala přenesenou působnost od obce jiné, se bude muset na jejím výkonu částečně podílet prostředky svými.
Vyloučeno ovšem není ani to, aby se v téže veřejnoprávní smlouvě obce dohodly na vzájemném a co nejvíce ekvivalentním převodu výkonu části státní správy, v důsledku čehož by mohla být otázka úhrady nákladů vyřešena zápočtem, nebo měla povahu plnění nepeněžitého.342
Problematika určení nákladů stran výkonu státní správy je každopádně důvodem, proč volit pouze omezenou dobu trvání veřejnoprávní smlouvy, případně zakotvení možnosti tuto smlouvu vypovědět ve sjednané výpovědní lhůtě.
Podle odborné literatury může být další součástí těchto veřejnoprávních smluv i ustanovení o dočasném přidělení zaměstnanců.343 Ani to není samozřejmě vyloučeno, nicméně v tomto případě se bude jednat o soukromoprávní ujednání mající povahu nepojmenované smlouvy344 navíc podmíněné uzavřením písemné dohody mezi zaměstnancem a jeho stávajícím zaměstnavatelem.345
Tento postup navíc nebude za stávajícího stavu zřejmě ani příliš účelným, jelikož tyto veřejnoprávní smlouvy jsou uzavírány především z důvodu absence dostatečného počtu kvalifikovaných zaměstnanců v obcích, jejichž agenda státní správy se v jejich důsledku zužuje.346
340 Ke dni 1. 2. 2017 bylo bezúplatně uzavřeno 257 veřejnoprávních smluv. Analýza optimalizace potřebnosti veřejnoprávních smluv na výkon přenesené působnosti zpracovaná Ministerstvem vnitra ze dne 10. 2. 2017.
s. 31. <xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxx-xxxxxxxxxxxxx-xxxxx-xxxxxxx-xxxxxxx-xxxxxx.xxxx> [10. 10. 2017].
341 Ibidem.
342 NEUMANNOVÁ, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy uzavírané na základě zákona o obcích. Správní právo, 2003, č. 4, s. 189.
343 XXXXXX, X. Xxxxxxxxxxxxx smlouvy o výkonu státní správy podle zákona o obcích. Správní právo, 2003, č. 2. – 3, s. 82.
344 BĚLINA, T. In BĚLINA, M.; DRÁPAL, X. x xxx. Zákoník práce. 2. vydání. Praha. C. H. Xxxx, 2015. s. 275.
345 Srov. § 43a zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.
346 Analýza optimalizace potřebnosti veřejnoprávních smluv na výkon přenesené působnosti zpracovaná Ministerstvem vnitra ze dne 10. 2. 2017. s. 19. <xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxx-xxxxxxxxxxxxx-xxxxx- rozvoje-verejne-spravy.aspx> [10. 10. 2017].
8.4 Společná ustanovení
Jakmile nabude souhlas krajského úřadu, resp. Ministerstva vnitra s uzavřením veřejnoprávní smlouvy právní moci, obec, jenž je její smluvní stranou, ji v souladu s § 66c zákon a o obcích nejméně po dobu 15 dní zveřejní na své úřední desce. Současně se uzavřená veřejnoprávní smlouva zveřejní i ve Věstníku právních předpisů kraje. Obdobně se postupuje i při změně smlouvy a při jejím zrušení.
Podle § 164 odst. 3 správního řádu zveřejní veřejnoprávní smlouvu na své úřední desce i správní orgán, který dal k jejímu uzavření souhlas.
Zveřejnění na úřední desce a ve Věstníku právních předpisů kraje má ve všech případech nicméně pouze informativní povahu, jelikož smlouva je účinnou a pro orgány veřejné správy a její adresáty závaznou již od svého uzavření, tedy nabytí právní moci příslušného orgánu udělujícího souhlas s ní. Smluvním stranám však zřejmě nic nebrání v tom sjednat pozdější účinnost smlouvy, a to právě za účelem možnosti včasného seznámení se s ní.
I když to zákon výslovně nevyžaduje, v souladu se smyslem uvedených pravidel jistě je, aby byla uzavřená veřejnoprávní smlouva zveřejněna také na úředních deskách v obcích, které náleží do správního obvodu obce s rozšířenou působností, jejíž působnost byla v jejím důsledku přenesena na jinou obec s rozšířenou působností, a tato smlouva se týká právě i takto dotčených obcí.347
Po vzoru uvedeného by měla být také uzavřená veřejnoprávní smlouva každému přístupná nejen na obecním úřadu obce, která je její smluvní stranou, ale opět i na obecních úřadech ostatních dotčených obcí.
347 XXXXXX, J. In XXXXXX, X. x xxx. Zákon o obcích. Praha: C. H. Xxxx, 2008. s. 380.
9 Veřejnoprávní smlouvy podle zákona o obecní policii
Obecní policie348 je vedle zastupitelstva obce, rady obce, starosty, obecního úřadu a zvláštních orgánů dalším orgánem obce. Zatímco všechny mají svůj podklad v zákoně o obcích, obecní policii upravuje zvláštní zákon o obecní policii. Podle jeho § 1 odst. 1 je obecní policie orgánem obce, který zřizuje a zrušuje obecní zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou. Z toho je zřejmé, že obecní policie je orgánem fakultativním a je tedy výhradně na obecním zastupitelstvu, zda ji zřídí, či nikoliv.
Právě obec, která obecní policii nezřídila, může v souladu s § 3a zákona o obecní policii uzavřít s jinou obcí nacházející se v témže vyšším územním samosprávném celku, která obecní policii zřídila, veřejnoprávní smlouvu, na jejímž základě bude obecní policie této obce vykonávat úkoly stanovené zákonem právě i na území obce bez vlastní obecní policie. Tato smlouva je určena především pro dlouhodobější spolupráci.
To naopak neplatí v případě další smlouvy upravené v § 3b zákona o obcích, podle něhož je starosta obce, na jejímž území je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu, oprávněn uzavřít se starostou jiné obce veřejnoprávní smlouvu o poskytnutí strážníků k plnění úkolů na území krizovým stavem dotčené obce.
S účinností od 1. 1. 2018 může být tato smlouva uzavřena mezi starosty obcí také tehdy, je-li na území jedné z nich pořádána veřejnosti přístupná sportovní, kulturní nebo obdobná společenská akce, v souvislosti s níž lze předpokládat účast většího počtu osob.
Od téhož data je účinným i nově znějící § 3c, který stanovuje obligatorní náležitosti společně pro všechny uvedené smlouvy.
9.1 Veřejnoprávní smlouva podle § 3a
Koordinační povaha této veřejnoprávní smlouvy je zřejmá, od těch obsažených v § 63 a § 66a zákona o obcích se ovšem odlišuje. Vzhledem k tomu, že jednou z jejích smluvních stran může být pouze obec, která obecní policii nezřídila, nemůže tedy dojít ani k tomu, aby na jejím základě došlo k převodu výkonu působnosti z orgánu této obce na orgán obce jiné. Proto je nutno souhlasit s tím, že v daném případě se spíše jedná o rozšíření územní působnosti obecní policie jako orgánu jedné obce i na území obce další.349
348 K obecní policii více SLÁDEČEK, V. Obecní policie. In SLÁDEČEK, V.; XXXXXXXXX, O. a kol. Správní právo – zvláštní část (vybrané kapitoly). 2. vydání. Praha: Leges, 2014. s. 414 a násl.
349 HÁLOVÁ, M. Využití veřejnoprávních smluv při výkonu veřejné správy. Právník, 2012, č. 3, s. 262.
Dle § 102 odst. 3 zákona o obcích smlouvu schvaluje obecní rada. Rada ovšem může tuto pravomoc svěřit i starostovi nebo obecnímu úřadu. Další z variant je, že si rozhodnutí o uzavření veřejnoprávní smlouvy vyhradí v souladu s § 84 odst. 4 zákona o obcích zastupitelstvo.
Uzavření nebo změna obsahu této veřejnoprávní smlouvy jsou podmíněny souhlasem krajského úřadu. Tato podmínka odpovídá § 160 odst. 5 správního řádu, podle něhož mohou smluvní strany uzavřít koordinační smlouvu, jejímž předmětem je výkon státní správy, pouze v případě, že tak stanoví zvláštní zákon a jen se souhlasem nadřízeného správního orgánu.
Obtíže působí skutečnost, že obecní policie vykonává jak státní správu, např. působí na úseku provozu na pozemních komunikacích, tak také samosprávu v podobě zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku. Zejména potom dbá na dodržování obecně závazných vyhlášek obce, které jsou vydány pouze k regulaci záležitostí spadajících do samostatné působnosti.350
Snadno myslitelnou je tak situace, kdy bude veřejnoprávní smlouvou stanoveno, že obecní policie jiné obce má na území obce, která ji nemá, vykonávat pouze úkoly, nebo úkol jednotlivý, který se bude řadit výhradně do samostatné působnosti této obce. I v tomto případě by měl být dle výslovného znění zákona o obecní policii krajským úřadem souhlas k uzavření takové smlouvy udělen.
Obce jako základní územní samosprávné celky však mají v čl. 8 Ústavy garantováno právo na samosprávu a stát může zasahovat do jejich činnosti dle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. V této situaci je tak zřetelné, že souhlas krajského úřadu by byl do tohoto práva na samosprávu zásahem nepřípustným.351
Proto je nezbytné § 3a odst. 2 zákona o obecní policii interpretovat v duchu ústavních pravidel tak, že veřejnoprávní smlouva ke svému uzavření vyžaduje souhlas krajského úřadu pouze tehdy, bude-li obecní policie na území jiné obce působit buď zcela, nebo částečně v rámci přenesené působnosti.
350 Totožně VETEŠNÍK, P.; JEMELKA, L. Zákon o obecní policii. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 71 až 72.
351 O zásazích státu do práva na samosprávu viz zejména nález Ústavního soudu Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013, ve kterém soud rekapituluje podstatnou část své předchozí judikatury a konkretizuje obsah práva na samosprávu územních samosprávných celků.