Mezinárodní smlouva a zdvořilost při spolupráci orgánů veřejné žaloby Zdeněk Koudelka
Mezinárodní smlouva a zdvořilost při spolupráci orgánů veřejné žaloby Xxxxxx Xxxxxxxx
Mezinárodní smlouva je ujednání dvou nebo více subjektů mezinárodního práva, které má z vůle těchto subjektů mezinárodněprávní účiny a řídí se mezinárodním právem. Mezinárodní smlouva musí splňovat uvedené pojmové znaky.1 Přitom za stát může uzavírat mezinárodní smlouvu podle mezinárodního práva prezident, předseda vlády, ministra zahraničí a dále jen osoba, která prokáže řádnou plnou moc pro uzavření mezinárodní smlouvy.2 Za náš stát může mezinárodní smlouvy sjednávat prezident přímo nebo na základě jeho zmocnění vláda a ministři.3
Mezinárodními smlouvami nejsou různé slavnostní zápisy z jednání, ať již se nazývají jakkoli (pamětní spis, memorandum, protokol), kdy při vzájemném styku představitelů veřejných orgánů různých států je určitou zvyklostí a zdvořilostí takové slavnostní zápisy podepisovat, ale je zřejmé, že nejde o zástupce státu vybavené plnou mocí pro uzavření mezinárodní smlouvy. Pro určení mezinárodní smlouvy není rozhodující název, ale obsah a náležitosti dokumentu. To dokazuje příklad protokolu, který může, ale nemusí být mezinárodní smlouvou, pokud nemá právně závazný charakter.4 Z hlediska naší interní úpravy se v češtině zpravidla pro mnohostranné smlouvy užívá termín úmluva, dvoustranné prezidentské smlouvy termín smlouva, u dvoustranných vládních smluv pojem dohoda či protokol, u dvoustranných rezortních smluv ujednání či protokol.5
Nicméně je znám případ využití takového slavnostního zápisu (protokolu) jako důvodu pro návrh na odvolání veřejného funkcionáře s odůvodněním, že neústavně uzavřel mezinárodní smlouvu. Nejvyšší státní zástupce Xxxxx Xxxxx 9. 3. 2011 navrhl odvolání vrchního státního zástupce v Praze Xxxxxxxxxx Xxxxxxx z důvodu podpisu protokolu o vzájemném porozumění mezi kazašským Státním zastupitelstvím v Astaně a Vrchním státním zastupitelstvím v Praze. Ministr spravedlnosti sice odvolal Vlastimila Rampulu, ale z jiných důvodů. Tento konkrétní důvod neakceptoval.6
Nejvyšší státní zástupce považoval tento protokol za mezinárodní smlouvu a spatřoval v něm porušení ústavního práva prezidenta republiky uzavírat mezinárodní smlouvy.7 Nejvyšší státní zástupce si spletl mezinárodní smlouvu, jakožto dvoustranný či vícestranný právní úkon mezi státy se slavnostním zápisem, který se označuje jako protokol8 o vzájemném porozumění či memorandum9 (pamětní spis). Je možné, že i mezinárodní smlouva bude nazvána jako protokol, ale neplatí, že každý protokol je mezinárodní smlouvou. Listiny je nutné posuzovat podle jejich obsahu. Mezi mezinárodní smlouvou a zápisem, ať již označeným jako protokol
1 XXXX XXXXXXXXXX: Mezinárodní právo veřejné, 5. vydání Brno 2008, ISBN 978-80-210-4474-6, s. 180- 181, 184.
2 XXXXXXX XXXXXXX, XXXXX XXXXXX: Mezinárodní právo veřejné, Praha 2003. ISBN 80-86432-57-2, s. 153.
3 Čl. 63 ods. 1 pís. b) Ústavy č. 1/1993 Sb.
4 XXXXXXXXX XXXXX, XXXXX XXXXXX, XXXXXXXXX XXXXXX: Mezinárodní právo veřejné, 3. vydání Praha 2006, ISBN 80-7201-628-8, s. 93.
5 Čl. II Metodické instrukce ministra zahraničních věcí ke sjednávání, vnitrostátnímu projednávání, provádění a ukončování platnosti mezinárodních smluv z 16. 3. 2004.
6 Část IIIc, body 119-123 odůvodnění rozhodnutí ministra spravedlnosti o odvolání vrchního státního zástupce v Praze z 21. 7. 2011, čj. 138/2011-OJ-SZ/42. Odvolání původně zrušil rozsudek Městského soudu v Praze ze 17. 2. 2012, 5A 310/0000-00-000, ale ten byl později zrušen rozhodnutím Nejvyššího správního soudu z 12.
6. 2012, 1As 51/2012-242, takže odvolání vrchního státního zástupce bylo platné.
7 Dopis nejvyššího státního zástupce ministru spravedlnosti z 9. 3. 2011, 7Spr 66/2011.
8 Protokol - zápis o úředním jednání. XXXXXXXX XXXXXX: Slovník cizích slov, Praha 1966, s. 305.
9 Memorandum – pamětní zápis. XXXXXXXX XXXXXX: Slovník cizích slov, Praha 1966, s. 225.
či memorandum, je zásadní rozdíl. Zmiňovaný protokol není mezinárodní smlouvou, jelikož jeho strany nejsou státy. Z protokolu nevznikly žádné závazky České republice.
Protokol byl podepsán při jednání zástupců Nejvyššího státního zastupitelství a pražského Vrchního státního zastupitelství v kazašské Astaně se souhlasem Nejvyššího státního zastupitelství a po konzultaci s ním, byť za předchozího vedení. Státní orgány působí kontinuálně a nelze se změnou personálního obsazení měnit jednání instituce navenek tak, že by to mohlo vést k tíži jiných subjektů. Pokud vrchní státní zástupce jednal ve shodě s dřívějším názorem Nejvyššího státního zastupitelství, nelze ho za takové jednání trestat jen proto, že nový funkcionář má na věc jiný názor. Nový funkcionář je v rámci kontinuity činnosti státních orgánů vázán jednáním svých předchůdců. Jinak dojde k libovůli a nulové právní jistoty při výměně držitelů funkcí.
Text protokolu má slavnostní a zdvořilostní charakter. Je totiž obvyklé v souladu s tradicí určitých zemí při vzájemných návštěvách podobné texty podepisovat. Činí tak i Nejvyšší státní zastupitelství za různých nejvyšších státních zástupců, které mimo jiné uzavřelo následující pamětní zápisy (memoranda):
1. Memorandum o dohodě generálních prokurátorů z 11 evropských zemí z 9. 12. 1999 v Častej-Papierničke o postoji k postavení prokuratury,10
2. Memorandum o spolupráci v boji proti organizovanému zločinu mezi Nejvyšším státním zastupitelstvím České republiky a Národním ředitelstvím Italské republiky pro boj s mafií z 15. 2. 2000,
3. Memorandum o spolupráci mezi Nejvyšším státním zastupitelstvím České republiky a Generální prokuraturou Slovenské republiky ze 7. 9. 2000,
4. Memorandum o spolupráci mezi Nejvyšším státním zastupitelstvím České republiky, Generální prokuraturou Maďarské republiky, Generální prokuraturou Polské republiky a Generální prokuraturou Slovenské republiky z 28. 4. 2004,
5. Memorandum o spolupráci mezi Generální prokuraturou Ruské federace a Nejvyšším státním zastupitelstvím České republiky z 6. 7. 2006.
6. Memorandum mezi Nejvyšším státním zastupitelstvím ČR a Generální prokuraturou Kazachstánu z 26. 10. 2009.
Tradici v podpisování slavnostních zápisů při zahraničních cestách lze vysledovat nejen v činnosti Nejvyššího státního zastupitelství, ale i přímo v osobě nejvyššího státního zástupce Xxxxx Xxxxxx, který se účastnil jako státní zástupce Nejvyššího státního zastupitelství vyjednávání a pařížské konference 6. 2. 2009, na které byla ustavena Síť generálních prokurátorů nebo ekvivalentních institucí při Nejvyšších soudech členských států Evropské unie.11 Po celou dobu vyjednávání nezazněla žádná připomínka od jakéhokoliv člena delegace Nejvyššího státního zastupitelství o údajné neústavnosti takového počínání. Ovšem tyto zápisy, včetně pařížského vzniku Sítě generálních prokurátorů, stejně jako protokol z Kazachstánu nejsou mezinárodními smlouvami, jejich účastníky nejsou státy. Potvrzují jen slavnostním způsobem připravenost příslušných institucí vykonávat své povinnosti v rámci mezinárodní justiční spolupráce. Rozsah těchto povinností je však dán skutečnými mezinárodními smlouvami a vnitrostátním právem, což v těchto zápisech bývá
10 Jednání se za Nejvyšší státní zastupitelství účastnila nejvyšší státní zástupkyně Xxxxx Xxxxxxxx.
11 Nejde o mezinárodní organizaci, nemá mezinárodní ani vnitrostátní právní subjektivitu. Jde o volné sdružení evropských generálních prokurátorů bez právní subjektivity. Autor se na vyjednávání tohoto dokumentu spolu s Xxxxxx Xxxxxxx účastnil. XXXXXX XXXXXXXX: Síť generálních prokurátorů států Evropské unie, Státní zastupitelství 3/2009, ISSN 1214-3758, s. 37-38.
zdůrazněno. Je správné v mezinárodním styku dodržovat zvyklosti včetně podpisu slavnostních zápisů z jednání (protokol, memorandum), které nejsou mezinárodní smlouvou a nevytváří nové právní závazky státu. Obdobně podepsala Justiční akademie v Kroměříži, což je organizační složka státu v rezortu Ministerstva spravedlnosti, s Justiční akademií ve slovenském Pezinku mezinárodní rámcovou dohodou z 24. 7. 2008.12 Dohodu podepsali ředitelé obou akademií. Přestože jsou v názvu dokumentu slova „mezinárodní dohoda“, nejedná se o mezinárodní smlouvu. I zde platí, že je nutné právní význam úkonu vyvozovat z obsahu a ne názvu.