Veiejnoprávní dohody s vlastníky skutečností

§

Veiejnoprávní dohody s vlastníky skutečností

Xxxxx Xxxxxx, Xxxxx Xxxxxxx

Účinné zavedení veřejnoprávních smluv, dohod o způsobu hospodaření, znamená významný pozitivní posun v zapojení vlastníků a nájemců do ochrany přírody a krajiny. Můžeme dnes konstatovat, po dvaceti letech od přijetí zákona o ochraně přírody a krajiny, že v běžné praxi státní ochrany přírody jsou vytvořeny legislativní a formální podmínky pro plnohodnotné využití původně v zákoně zamýšlených nástrojů zapojujících hospodáře do realizace opatření ve prospěch ochrany přírody a krajiny.

Počátky dohod o způsobu hospodaření

Možnost uzavírat dohody o péči o po- zemky z důvodu ochrany piírody a hradit finanční piíspěvek je zakotvena v zákonu o ochraně piírody a krajiny (dále ZOPK) již dvacet let (§ 68 ZOPK). ZOPK nestanovil, ja- kým režimem se tyto dohody (smlouvy) iídí. Z hlediska charakteru smlouvy, kdy je orgán ochrany piírody (jedna smluvní strana) jako orgán veiejné správy ve vrchnostenském postavení vůči druhé smluvní straně, osobě soukromého práva (vlastníkovi, nájemci), která se zavazuje konat (nebo naopak zdr- žet se) některé činnosti ve prospěch ochrany piírody, tedy ve veiejném zájmu, bylo však od počátku ukotvení institutu dohod v roce 1992 ziejmé, že by mělo jít o smlouvu veiej- noprávní (XXXX, XXXXXXXXXXX a kol. 2007).

Obecná právní úprava institutu veiej-

noprávních smluv ale chyběla, proto byly dohody uzavírány jen výjimečně s podpůr- ným využitím občanského zákoníku. Pokud byl zároveň poskytován finanční piíspěvek (§ 69 ZOPK), byla většinou využívána forma smlouvy o dílo1. Proto i základní dotační nástroj určený na financování péče o zvláš- tě chráněná a piírodně cenná území – Pro- gram péče o krajinu – až do roku 2011 po- čítal s poskytováním piíspěvku v chráněných územích prostiednictvím orgánu ochrany piírody formou smlouvy o dílo. Toto iešení však nebylo komfortní z více důvodů: zejmé- na proto, že nebylo možno hradit zdržení se

soutěže a upiednostňování vlastníka tak v podstatě nebylo možné.

Normy a dokumenty umožňující uzavírání veřejnoprávních smluv

Veiejnoprávní smlouva byla upravena až v novém správním iádu (zák. č. 500/2004 Sb., správní iád), který nabyl účinnosti k 1. 1. 2006 (viz box Co je veiejnoprávní smlouva?). Zásadní posun pak znamenal nález Ústavního soudu z 8. 7. 2010 (Pl. ÚS 8/08, 256/2010 Sb.), který poskytl kompletní vý- klad § 68 a § 69 ZOPK (HŮLKOVÁ 2010). Ústav-

ní soud zejména konstatoval:

■ ustanovení § 68 ZOPK působí formou výzvy na vlastníky (a nájemce) pozemků,

aby sami vykonávali činnost za účelem zachování druhového bohatství piírody a udržení systému ekologické stability a aby tuto činnost nemusely provádět or- gány ochrany piírody samy či prostiednic- tvím tietí osoby;

■ postup dle § 68 ZOPK, tedy výzva orgánů ochrany piírody vlastníkům (či nájemcům) k provedení určitého „zásahu ke zlepšení piírodního a krajinného prostiedí“, je indi- viduálním správním aktem – rozhodnutím v materiálním smyslu (piesto, že jej záko- nodárce označil formálně jako „výzvu“), a musí mít tudíž i formální a obsahové náležitosti rozhodnutí dle správního iádu (napi. náležitá konkretizace požadované- ho opatiení);

činností, a také protože se jednalo o vztah podléhající pravidlům rovné hospodáiské

Veřejnoprávní dohody uzavírá státní ochrana přírody s vlastníky či nájemci pozemků až

na pět let. Foto Xxxx Xxxxxx

1 Piíkladem jiné formy dohody (než smlouvy o dílo) jsou „dohody o způsobu hospodaiení“ (konkrétně o ponechávání lesů bezzásahovému vývoji) podle § 68 (bez piíspěvku podle § 69), uzavírané mezi AOPK ČR (resp. piíslušnou správou CHKO jako orgánem ochrany piírody) a Lesy ČR, s. p.

2 Konkrétně výdajem podle ust. § 7 odst. 1 písm s), podle kterého se hradí „piíspěvky fyzickým osobám podle zvláštního zákona“, piíp. výdajem podle ust. § 7 odst.

14

1 písm. u), podle kterého se hradí „další výdaje stanovené zvláštním zákonem“.

§ Právo v ochraně piírody

■ výzva probíhá piiměieně formou správ- ního iízení (vlastníkovi či nájemci je tak poskytnuta procesní ochrana jeho hmot- ných práv, eventuálně následně i soudně správní ochrana);

■ k provádění opatiení ve smyslu § 68 odst.

2 ZOPK je možné uzaviít dohodu mezi vlastníky (nájemci) pozemků a orgánem ochrany piírody, na základě které se vlast- níci (nájemci) zavážou zdržet se určité čin- nosti, nebo naopak provedou určité prá- ce, za to jim pak náleží finanční piíspěvek dle § 69 ZOPK, který je tieba posuzovat (v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základ- ních práv a svobod) jako náhradu za ome- zení vlastnického práva.

Aby mohly orgány státní ochrany piírody vyplácet tyto náhrady, bylo tieba dále vyjas- nit, že poskytnutí piíspěvku podle § 69 ZOPK je výdajem ze státního rozpočtu ve smyslu zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pra- vidlech a o změně některých souvisejících zákonů2.

Změna směrnice Programu péče o krajinu MŽP

Orgány ochrany piírody uzavírají veiej- noprávní smlouvy a piíspěvek poskytují ze svého rozpočtu. Tak je tomu napi. u Jihomo- ravského kraje, který uzavírá odděleně doho- du o způsobu hospodaiení podle § 68 ZOPK a návazně dohodu o poskytnutí piíspěvku podle § 69 ZOPK.

Co je veřejnoprávní smlouva?

Správní iád (zák. č. 500/2004 Sb.) obsahuje právní úpravu veiejnoprávních smluv v čás- ti páté (§ 159 a násl.). Pro režim veiejnoprávních smluv se podpůrně použijí i ostatní ustanovení správního iádu, piedevším obecná ustanovení o správním iízení či zásadách správní činnosti a dále rovněž některá ustanovení občanského zákoníku, na nějž správní iád výslovně odkazuje.

Obecně je veiejnoprávní smlouva (VPS) definována jako dvoustranný nebo vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veiejného práva (napi. ZOPK). Tato smlouva může být uzaviena mezi subjekty veiejného práva navzá- jem (koordinační smlouva), dále mezi subjektem veiejného práva a jemu podiízeným

„neveiejným“ subjektem, tj. právnickou nebo fyzickou osobou (subordinační smlouva), či mezi osobami, které by v probíhajícím správním iízení byly účastníky dle § 27 odst. 1 správního iádu. Vyskytnout se mohou i jiné veiejnoprávní smlouvy, které nespadají pod uvedené kategorie, ale rovněž splňují znaky VPS. Dohody dle § 68 ZOPK lze nejspíše zaiadit do kategorie smluv subordinačních.

Správní iád autoritativně vymezuje některé základní znaky VPS. Piedevším stanoví, že jsou ze strany správních orgánů uzavírány za účelem plnění úkolů veiejné správy, v souladu se zákonem a veiejným zájmem, ne in fraudem legis. Xxxxxx VPS s právními piedpisy podléhá piezkumu zahajovanému z úiední povinnosti. Pro rozpor s právními piedpisy může piíslušný správní orgán smlouvu zrušit, a to na návrh smluvní strany, kte- rá není správním orgánem. Specifickým požadavkem je účelnost smluv (viz zásada efek- tivity) a zachování důvěryhodnosti orgánů státní správy v souvislosti s jejich uzavíráním. Pro veiejnoprávní smlouvy je obligatorně stanovena písemná forma, podpisy účastníků musejí být na jedné a téže listině, piičemž smlouva je klasicky uzaviena okamžikem podpisu všech smluvních stran. Mění-li se dodatečně obsah smlouvy, lze tak učinit pou- ze písemnou dohodou smluvních stran. Smlouva může zaniknout uplynutím výpověd- ní lhůty pii podání písemné výpovědi, tato možnost však musí být výslovně upravena ve smlouvě. Jinak lze smlouvu, popi. její část, zrušit na návrh smluvní strany, pokud to bylo sjednáno, nebo v některých zákonem piedvídaných piípadech (napi. pii zásadní změně poměrů, pii rozporu se zákonem, z důvodu ochrany veiejného zájmu atd.). VPS v tomto piípadě zaniká písemným sdělením souhlasu se zrušením druhou smluvní stra- nou. V piípadě nesouhlasu rozhodne spor orgán piíslušný k iešení sporů z VPS.

Speciální režim platí pro spory plynoucí z veiejnoprávních smluv, které ieší orgán stano-

15

AOPK ČR a z významné části i většina ná- rodních parků hradí náklady na péči o zvláště chráněná území z Programu péče o krajinu MŽP, eventuálně z jiných rozpočtových i mi- morozpočtových programů či zdrojů. V roce

vený správním iádem, a to ve sporném iízení správním. Proti takto vydanému rozhodnu- tí nelze již podat odvolání ani rozklad, v úvahu piichází mimoiádné opravné prostiedky či soudní piezkum.

2011 AOPK ČR zkušebně formulovala veiej- noprávní dohodu o způsobu hospodaiení s jedním z významných vlastníků (nájemců) v CHKO Bílé Karpaty. Po piipomínkování ze strany MŽP byla na jejím základě navržena úprava směrnice Programu péče o krajinu (dále jen PPK) pro piíští období (2012–2014) tak, aby umožňovala hrazení finančního pií- spěvku podle § 69 ZOPK na základě veiejno- právních smluv. V roce 2012 byla směrnice PPK s touto úpravou vydána. Piíslušně byla upravena i dokumentace k Operačnímu pro- gramu Životní prostiedí.

Veřejnoprávní smlouvy uzavírané AOPK ČR

V roce 2012 začala AOPK ČR již v běžné agendě využívat institutu veiejnoprávních smluv upravujících jak způsob hospodaiení, tak poskytnutí piíspěvku vlastníkovi či nájem- ci. Byly vytvoieny piíslušné metodické postu- py včetně vzorů výzev pro vlastníky a nájem- ce a vzorů vlastních dohod (po vyhodnocení zkušeností z letošního roku budou metodic-

ké postupy a vzory upiesňovány). Smlouvy po odsouhlasení piíspěvku uzavírají výhradně regionální pracoviště AOPK ČR – správy CHKO jako věcně a místně piíslušné orgány ochra- ny piírody. Eventuální spory z veiejnoprávních smluv by iešil nadiízený orgán, tedy místně piíslušný odbor výkonu státní správy MŽP.

Smlouvy jsou uzavírány s vlastníky (v pií- padě zájmu piednostně) či nájemci pozemků a upravují způsob hospodaiení na jejich po- zemcích. Ve smlouvách jsou podrobně spe- cifikována opatiení vyplývající z plánu péče o konkrétní zvláště chráněné území (piípad- ně ze schváleného záchranného programu), zejména jejich rozsah, specifikace a termín provádění. Může být dohodnuto i zdržení se vybraných činností či jiné úpravy hospodaie- ní z důvodu ochrany piírody. Je preferováno uzavírání víceletých smluv (v souladu s vy- hláškou č. 395/1992 Sb. až na pět let).

Piíspěvek se poskytuje na prokázané

materiálové náklady v částce ne vyšší než obvyklé. AOPK ČR využívá interního „ceníku obvyklých opatiení“, který umožňuje nasta- vit piíspěvek piiměieně a také porovnatelně

ve všech regionech. Piíspěvek je vyplácen po kontrole provedených opatiení zpětně na základě vyúčtování.

Závěr

Po úspěšném zavedení institutu veiej- noprávních smluv, upravujících způsob hos- podaiení zejména ve smyslu dohodnutí ak- tivních zásahů, by jej státní ochrana piírody měla rozšíiit na definování úplného způsobu hospodaiení na dotčených pozemcích, tedy včetně zdržení se činností. Dohody by měly také specifikovat, kdy může vlastník či nájem- ce pii splnění ostatních zákonných náležitos- tí uplatnit nárok na finanční náhradu podle ustanovení § 58 ZOPK. Vlastník (nájemce) tak bude mít v tomto jediném právním úkonu (až pět let dopředu) podrobný po- pis způsobu hospodaření omezení (pře- devším návod k dodržování základních ochranných podmínek zvláště chráněné- ho území nebo zvláště chráněného druhu) i s informací o finanční náhradě a zároveň dohodnuté závazky vč. příspěvku.

číslo 5 / 2012

§

Poděkování

Za pročtení tohoto příspěvku a cenné při- pomínky děkujeme RNDr. Aleně Vopálkové, ředitelce Odboru zvláště chráněných částí přírody MŽP a kolegům XXXx. Xxxx Xxxxx- vé a Xxx. Xxxxxxxx Xxxxxxxx. Za informaci o výkladu charakteru příspěvku ve vztahu k rozpočtovým pravidlům Ing. Xxxxxx Xxxx- ště, řediteli Odboru obecné ochrany příro- dy a krajiny MŽP. Za informaci o uzavírání

dohod o způsobu hospodaření v Jihomo- ravském kraji pak děkujeme Mgr. Xxxxxxx Xxxxxxx, předsedovi ZO ČSOP Hády.

LITERATURA

HŮLKOVá J. (2010): Ústavní soud podpoiil opatiení konaná ve prospěch ochrany piírody. Ochrana piírody 65 (6): 17-18. – XXXX X., XX- XXXXXXXXx H. a kol. (2007): Zákon o ochraně piírody a krajiny. Komentái. 2. vydání. Praha. C. H.

Xxxx. 607 s. – Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 8/08 k omezení vlastnického práva podle § 68 záko- na č. 114/1992 Sb., o ochraně piírody a krajiny (256/2010 Sb.) ze dne 8. července 2010. – Směr- nice MŽP č. 6/2012 pro poskytování finančních prostiedků v rámci Programu péče o krajinu v le- tech 2012–2014 ze dne 18. května 2012 ve znění

dodatku č. 1 ze dne 28. srpna 2012.

Autoři pracuji na ředitelství AOPK ČR

SUMMARy

Xxxxxx X. & xxxxxxx L.: Public-law Agreements with Landowners Have Become a Reality

Since 2012, the Nature Conservancy Agency of the Czech Republic (NAC CR) has been making agreements with landowners and tenants on management measures and subsidies to be paid to them for such measures. Full-value making public agreements with providing financial

subsidies has been allowed only after issuing a series of legislative and executive decisions and the Supreme Court interpretation. Effective making of agreements on management measures is an important positive development in involving landowners and tenants in nature conservation and landscape protection and management. Twenty years, after passing the Act on Nature Conservation and Landscape Protection, the authors state that legislative and formal conditions allowing appropriate use of legal instruments for involving land managers in measures supporting mature conservation which were supposed by the above act have been established.

Vliv pastvy na omezování ovsíku vyvýšeného a dievin

Xxxx Xxxxxxxx, Xxxxx Xxxxxxx

Součástí desetiletého sledování vlivu pastvy na xerotermní trávníky na území Prahy bylo mimo jiné vyhodnocení, do jaké míry má období pastvy vliv na omezování expanzivního ovsíku vyvýšeného (Arrhenatherum elatius) a také dřevin, které zarůstají chráněná území (podrobněji viz XXXXXXXX & FRANTÍK 2007, 2008). Článek přináší závěry tohoto sledování.

OVSíK VyVýšENý

(Arrhenatherum elatius) je rozvolněně trsnatý druh trávy vysokého vzrůstu, dorůstající až 150 cm. Je charakteristickým druhem mezofilních luk nížin a pahorkatin, které se po něm označují jako ovsíkové. Často je také součástí osiva pro zakládání kulturních luk. Není však pouze běžným lučním druhem, ale vyskytuje se i na mnoha dalších stanoviš- tích (meze, lesní lemy, kioviny, ruderální stanoviště). Dává piednost sušším a na živiny bohatším biotopům. V důsledku obohacování prostiedí živinami (ať již splachy hnojiv nebo vzdušnými depozicemi) a upuštění od obhospodaiování se tato tráva expanzivně šíií na stanovištích xerotermních trávníků, kde způsobuje degradaci druhově bohatých společenstev rostlin. Výskyt nadměrného množství ovsíku bývá tlumen managemento- vými zásahy spočívajícími v kombinaci soustavného kosení a pastvy.

Z výsledků hodnocení vyplynulo, že k nej- většímu úbytku pokryvnosti Arrhenatherum elatius došlo v piípadě, kdy porosty byly v piedcházejícím roce spásány do konce června (graf 1). Tento úbytek byl významně větší než pii pastvě od srpna dále. Naopak

16

absolutní hodnoty pokryvnosti byly pii pod- zimní pastvě v porovnání s nepasenými po- rosty mírně větší. To je pravděpodobně způ- sobeno tím, že zvíiata starší suché porosty ovsíku nespásají. Tím potom není zabráněno jeho vysemenění, ovsík není ani dostatečně

sešlapáván a dochází tak spíše k podpoie jeho šíiení, kterému má pastva piedejít. Po- dobný efekt piedpokládají také XXXXXXXX et al. (2010), kteií potvrdili vliv pastvy v pied- chozím roce na snížení pokryvnosti Arrhe- natherum elatius. Na důležitost správného načasování pastvy ukazuje také práce WILsOnA a CLARKA (2001), která sledovala význam ter- mínu kosení pii omezování tohoto invazního druhu v travních porostech severoamerických prérií. Autoii zjistili, že nejúčinněji jeho pro- speritu omezuje kosení v květnu a červnu. Skutečnost, že toto období odpovídá námi zjištěnému nejvhodnějšímu termínu pro pas- tvu, podporuje piedpoklad, že semena mají pro prosperitu a šíiení porostů ovsíku prav- děpodobně značný význam. XXXXXXX et al. (2001) prokázali, že pastva v letním období má největší vliv na redukci jeho pokryvnosti. Tyto výsledky jsou však s našimi obtížně srov- natelné, jelikož autoii pod pojem léto (sum-