Contract

1. Pravidla Evropské unie

1.1 Zřizovací smlouvy

Unijní zřizovací (zakládající) smlouvy definují politický i právní prostor, ve kterém se odehrává většina aktivit spojených s evropskou integrací. Spo- lečně se smlouvami zakládajícími přistoupení nebo vystoupení států z EU (někdy doplněné o unijní právní principy) se také často označují jako unijní primární právo.

1.1.1 Obsah a struktura zřizovacích smluv

V postlisabonské EU je systém unijních zřizovacích smluv relativně jed- noduchý. Tvoří jej Smlouva o Evropské unii (SEU) a Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU). Obecně používaná označení pro zřizovací smlouvy, jako je Lisabonská smlouva, Smlouva z Nice, Maastrichtská smlouva nebo Jednotný evropský akt, pak odkazují k jednotlivým reformám zřizovacích smluv, kde např. Lisabonská smlouva, dojednaná na summitu v Lisabonu v roce 2007, obsahově modifikovala, přečíslovala a (v případě Xxxxxxx o zalo- žení Evropského společenství) také přejmenovala SEU i SFEU. Proto se také někdy pro přesné určení unijních dokumentů používají formulace jako „SEU ve znění Smlouvy z Nice“.

Rozdělení zřizovacích smluv do dvou dokumentů vychází z historie práv- ního vývoje evropské integrace1 i odlišné politické citlivosti jednotlivých agend Evropské unie, zohledněné ve skutečnosti, že pravidla obsažená v SEU nelze měnit zjednodušeným postupem revize smluv (popsaným níže). Proto byla do SEU např. zanesena celá agenda společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU (SZBP) (ale již ne společné obchodní politiky nebo unijní rozvo- jové spolupráce), zatímco úprava ostatních unijních politik nebo institucio- nální pravidla jsou rozloženy mezi SEU a SFEU. Jako příklad může posloužit

1 SFEU navazuje na předlisabonskou Smlouvu o založení Evropského společenství (SES). Nakonec nedokončený projekt Smlouvy o Ústavě pro Evropu počítal jen s jednou smlouvou členěnou do čtyř částí, z nichž první přibližně odpovídala současné SEU a třetí SES/SFEU.

Soudní dvůr Evropské unie, jehož role je nejdříve jen stručně shrnuta v čl. 19 SEU a podrobněji popsána až v čl. 251–281 SFEU. Další deklarovaný cíl roz- dělení zřizovacích smluv do dvou dokumentů, kterým mělo být zpřehlednění fungování EU, se nicméně naplnit nepodařilo; k pochopení alespoň základ- ních prvků fungování EU je zapotřebí znát pravidla obsažená v SEU i SFEU. Základní strukturu SEU a SFEU podává tabulka 1.

Kromě cílů a principů evropské integrace obsahují zřizovací smlouvy klí- čová pravidla fungování unijních institucí a unijní normotvorby, stejně tak pravidla pro vlastní změny v budoucnosti (čl. 48 SEU) a pro uzavření smluv o přistoupení (čl. 49 SEU) nebo vystoupení (čl. 50 SEU) státu z EU. Zřizo- vací smlouvy stanovují i základní rysy vnitřních i vnějších unijních politik. Pokud jde o negativní formy evropské integrace, kdy je členským státům nějaká aktivita unijním právem zakázána, samotná SEU či SFEU často obsa- huje přímo aplikovatelné a relativně detailní pravidlo, jako je zákaz cel pro obchod se zbožím mezi unijními státy (čl. 30 SFEU). Ve vztahu k pozitivní integraci, typicky při stanovení unijních standardů vedoucích k harmonizaci vnitrostátních předpisů, naopak zřizovací smlouvy většinou jen poskytují unij- ním orgánům oprávnění k aktivitě a stanovení detailů ponechávají na unij- ních právních aktech přijímaných unijními institucemi. Článek 194 SFEU, věnovaný energetické politice, tak např. umožňuje přijmout unijním insti- tucím legislativu s cílem zajistit fungování vnitřního trhu s energií, zajistit bezpečnost dodávek energie v EU, podporovat energetickou účinnost a úspory energie a podporovat propojení energetických sítí. Toto zmocnění ve zřizo- vacích smlouvách nicméně pochopitelně pouze stanovuje hranice možného unijního vlivu a nedává odpověď na otázku, jak intenzivní je v příslušné oblasti unijní regulace ve skutečnosti, protože např. nemusí v praxi dojít k přijetí primárním právem umožněné a očekávané unijní legislativy. Členské státy se navíc obecně zavázaly na základě principu loajální spolupráce učinit „veškerá vhodná … opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie“, a zdržet se „všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů“ evropské integrace (čl. 4 odst. 3 SEU).2

2 Detailně princip loajální spolupráce zkoumá XXXXXXX, M. The Principle of Loyalty in EU Law. Oxford: Oxford University Press, 2014.

Tabulka 1: Struktura SEU a SFEU

SEU

SFEU

– Základní principy a cíle EU (čl. 1–8) – Demokratické principy EU: občanství EU, unijní občan- ská iniciativa, zapojení vnitrostátních parlamentů (čl. 9–12) – Xxxxxxx pravidla pro unijní instituce (čl. 13–19) – Posílená spolupráce v EU (čl. 20) – Obecná pravidla pro vnější aktivity EU a detailní pravi- dla pro SZBP (čl. 21–46) – Závěrečná ustanovení: právní subjektivita EU, změny zřizovacích smluv, přistoupení k EU, vystou- pení z EU, rámcové vyme- zení působnosti unijního práva (čl. 47–55).

– Propojovací klauzule mezi SEU a SFEU (čl. 1) – Druhy pravomocí EU (čl. 2–6) – Obecné zásady fungování EU (čl. 7–17) – Občanství EU a zákaz diskriminace (čl. 18–25) – Vnitřní trh a volný pohyb zboží (čl. 26–37) – Společná zemědělská a rybolovná politika (čl. 38–44) – Volný pohyb osob, služeb a kapitálu (čl. 45–66) – Prostor svobody, bezpečnosti a práva (čl. 67–89) – Dopravní politika (čl. 90–100) – Ochrana hospodářské soutěže, daňové otázky, harmonizace právních předpisů (čl. 101–118) – Hospodářská a měnová politika, včetně zvláštních pravidel pro eurozónu (čl. 119–144) – Ostatní vnitřní politiky EU: zaměstnanost, sociální politika, vzdělávání, kultura, veřejné zdraví, ochrana spotřebitele, transevropské sítě, průmys- lová politika, kohezní politika, výzkum, ochrana životního prostředí, energetika, cestovní ruch, civilní ochrana a správní spolupráce (čl. 145–197) – Přidružení zámořských zemí a regionů (čl. 198–204) – Vnější unijní politiky: společná obchodní politika, rozvojová politika, humanitární pomoc, sankce, uzavírání mezinárodních smluv a spolupráce s neunijními aktéry, doložka solidarity (čl. 205–222) – Detailní pravidla fungování institucí EU (čl. 223–287 a 300–309) – Unijní právní akty a legislativní proces (čl. 288–299) – Unijní rozpočtová pravidla (čl. 310–325) – Detailní pravidla pro posílenou spolupráci (čl. 326–334) – Závěrečná ustanovení (čl. 335–358)

Zdroj: sestaveno autorem.

Protože aktivity Evropské unie musejí respektovat princip svěřených pra- vomocí (čl. 5 odst. 1–2 SEU),3 vymezení pravomocí Evropské unie patří mezi klíčové prvky zřizovacích smluv. Pravomoci Evropské unie a jejich vnitřní struktura jsou upraveny ve čl. 2–6 SFEU. Podle zřizovacích smluv disponuje EU výlučnými pravomocemi v relativně krátkém seznamu aktivit (obchodní politika se třetími zeměmi, celní unie, měnová politika pro státy eurozóny, ochrana biodiverzity v oblasti spadající pod společnou rybolovnou politiku), kde členské státy nemohou autonomně konat ani v případě nečinnosti unij- ních orgánů a kde z logiky věci unijní aktivity nemusejí respektovat princip subsidiarity (čl. 2 odst. 1 SEU).

Mnohem delší je katalog unijních sdílených pravomocí (např. vnitřní trh, kohezní politika, zemědělství a rybolov, ochrana životního prostředí, doprava, energetika nebo budování unijního prostoru svobody, spravedlnosti a práva), kde může Evropská unie jednat v rozsahu a formou očekávanou zřizovacími smlouvami, je ale omezena povinností respektovat principy subsidiarity a pro- porcionality. Pokud je EU v oblasti sdílených pravomocí pasivní, mohou zde členské státy jednat i samostatně. Lisabonská smlouva pak výslovně deklaruje, že se intenzita unijních aktivit může ve vybraných politikách do budoucna snižovat a může být opětovně nahrazena autonomní aktivitou členských států, i když v praxi se tato nová postlisabonská klauzule příliš neprojevila (čl. 48 odst. 2 SEU).

Nejméně intenzivní vliv EU se očekává v oblastech spadajících pod pod- půrné, koordinační a doplňkové pravomoci, zahrnující kulturu, průmysl, zdra- votnictví, vzdělávání, cestovní ruch, civilní ochranu a správní spolupráci (čl. 6 SFEU), kde mohou unijní aktivity přispívat k efektivitě činnosti členských států nebo jejich vzájemné spolupráci. Státy zde na EU nepřenášejí žádné ze svých vlastních pravomocí a Lisabonská smlouva v těchto oblastech výslovně zakazuje harmonizovat příslušné domácí právní předpisy (čl. 2 odst. 5 SFEU). Na hranici mezi sdílenými a podpůrnými pravomocemi se pak nacházejí oblasti (hospodářská politika, politika zaměstnanosti, sociální politika), kde může Evropská unie koordinovat aktivity členských států, ale většinou je vyloučena

„tvrdá“ harmonizace národních pravidel (čl. 5 SFEU). Zvláštní režim požívá rovněž společná zahraniční a bezpečností politika (SZBP), kde je např. vylou- čeno přijímání unijní legislativy a kde fungují institucionální pravidla odlišná od zbytku evropské integrace.

3 Podle čl. 5 odst. 2 SEU jedná EU „pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům“.

Zřizovací smlouvy navíc obsahují doplňkovou klauzuli umožňující aktivitu EU, „ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci“ (čl. 352 odst. 1 SFEU). Riziko, že by se takto neurčitě formulované ustanovení zřizovacích smluv mohlo stát základem pro nekontrolovanou expanzi unijního vlivu, je ome- zeno požadavkem, že k aktivaci čl. 352 SFEU je třeba jednomyslnosti v Radě i souhlasu Evropského parlamentu, stejně jako vyloučení jeho využití v oblasti SZBP nebo coby základu harmonizace v těch oblastech evropské integrace, kde zřizovací smlouvy harmonizaci pomocí unijního práva zakazují.4

Přes relativní zjednodušení, které ve vymezení unijních pravomocí přinesla Lisabonská smlouva, není stanovení hranic a forem unijního vlivu v praxi vždy snadné. Unijní aktivita se může nacházet na pomezí několika regulačních oblastí s odlišnou formou zakotvení ve zřizovacích smlouvách. Při nastavení unijních pravidel pro reklamu na tabákové výrobky se tak např. komplikovaně (včetně soudního přezkumu) hledala hranice, kdy unijní pravidla ještě spa- dají do regulace vnitřního trhu (kde má EU pravomoc harmonizovat národní legislativu) a kdy se již unijní normy pohybují v oblasti politiky ochrany zdraví (kde zřizovací smlouvy harmonizaci výslovně vylučují).5 V jiných případech se ukázalo, že podmínky navázané na financování unijních projektů mohou mít v praxi obdobný účinek na sjednocování domácích předpisů jako harmonizace pomocí závazných unijních norem.6 Dalším způsobem, jak obejít omezení daná principem svěřených pravomocí, je formálně vyvést regulaci z unijního právního a institucionálního rámce, a to bez ohledu na faktickou navázanost vyvedené agendy na integraci v rámci Evropské unie, jako se opakovaně stalo během krize eurozóny.

Se zásadou svěřených pravomocí také souvisí skutečnost, že se některá unijní pravidla aplikují pouze na situace s tzv. unijním či přeshraničním prv- kem. Vymezení situací, kdy unijní či přeshraniční prvek (ne)existuje, přitom není vždy snadné. Soudní dvůr EU je někdy schopen nalézt unijní prvek

4 ST. XXXXX XXXXXXX, X. Powers and Procedures: Legal Bases and the Court. In XXXXX, X. – DE XXXXX, X. (eds.). The Evolution of EU Law. 2. vyd. Oxford: Oxford University Press, 2011, s. 100–103.

5 XXXXXXX, X. The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms. 5. vyd. Oxford: Oxford University Press, 2016, s. 560–563.

6 Příkladem je univerzitní vzdělávání. I když zde EU nemá pravomoc harmonizovat vnit- rostátní pravidla; univerzity např. měnily svá pravidla s cílem zapojit se do výzkumných projektů nebo do projektů podporujících mobilitu studentů, které jsou financovány z unijního rozpočtu.

i v tak neočekávaných situacích, jako v národních pravidlech pro příjmení vlastních občanů (C-148/02 Avello). Soudní dvůr naopak existenci přeshra- ničního prvku odmítl uznat v situacích s příliš vzdáleným nebo jen hypotetic- kým přeshraničním prvkem, jako když německý občan, kterému kvůli jeho členství v komunistické straně nebylo umožněno účastnit se pedagogického kurzu, namítal, že by mu toto německé pravidlo mohlo v budoucnosti bránit ucházet se o práci učitele v jiném členském státě (C-180/83 Xxxxx). Obdobně neuspěla argumentace italské majitelky lékárny v Římě oponující italským pravidlům pro otevírací dobu římských lékáren, že mezi jejími zákazníky se mohou objevit také občané jiných států (C-393/08 Sbarigia), nebo námitky vězně odsouzeného za trestný čin dosud neregulovaný unijním právem, že by po svém případném propuštění nebo útěku z vězení mohl odcestovat do jiného unijního státu (C-299/95 Kremzow).

Přeshraniční prvek pro účely evropské integrace není aktivován ani mobilitou mezi regiony členského státu, byť mají tyto regiony výraznou autonomii, projevující se v odlišnostech právního a regulačního režimu. Ve Skotsku tak požadavek přeshraniční dimenze pro využití unijních pravidel zakazujících diskriminaci studentů vedl k paradoxní situaci, kdy skotské univerzity musejí zacházet se studenty z jiných unijních států stejně jako se studenty s bydlištěm ve Skotsku (kvůli existenci přeshraničního prvku), ale mohou diskriminovat studenty přicházející z Anglie (protože zde mezistátní prvek neexistuje).

Jiná unijní pravidla jsou aplikovatelná bez ohledu na nepřítomnost přes- hraničního prvku. Příkladem mohou být pravidla harmonizující pracovně- právní předpisy ve členských státech (např. směrnice o pracovní době) nebo europeizované skutkové podstaty některých trestných činů (např. terorismus, obchodování s lidmi, padělání peněz, drogové delikty).7

Z teritoriálního pohledu se aplikace většiny unijních pravidel shoduje s územím unijních států. Výjimkou jsou některé periferní oblasti členských států, kde zřizovací smlouvy ustanovily několik právních režimů s postupně klesající intenzitou aplikace unijních pravidel (čl. 52 SEU, čl. 355 SFEU a Příloha II k SFEU).8 Omezení aplikace unijního práva na některé unijní státy může být rovněž založeno výslovnými výjimkami ve zřizovacích smlouvách,

7 Podrobněji PEERS, S. EU Justice and Home Affairs Law. 4. vyd. Oxford: Oxford University Press, 2016, s. 184–194.

8 Přehled podává XXXXXXXX, D. The Application of EU Law in the EU’s Overseas, Regions, Countries, and Territories After the Entry into Force of The Treaty of Lisbon. Michigan State International Law Review. 2013, 20(3), s. 669–743.

unijní legislativě nebo aktivací unijních mechanismů pro posílenou (čl. 20 SEU) nebo strukturovanou spolupráci (čl. 46 SEU).9 V jiných případech pak unijní právo naopak projevuje tendenci překračovat hranice unijních států a zavazovat také firmy ovlivňující unijní trh (např. v politice ochrany hos- podářské soutěže), nebo alespoň ovlivňovat chování neunijních států (např. v procesu rozšiřování EU nebo v unijní rozvojové politice) nebo firem (pokud zamýšlejí dovážet na unijní trh).

S územním záběrem aplikace unijních pravidel úzce souvisí i další prvek fungování EU, který je rámcově upraven ve zřizovacích smlou- xxxx, a to unijní nástroje pro flexibilní integraci. Některé prvky flexibilní integrace jsou přímo zakotveny ve zřizovacích smlouvách, jako zvláštní zacházení se Spojeným královstvím a Dánskem v oblasti měnové integrace nebo dánský opt-out ze SZBP Evropské unie. Pro jiné prvky flexibility poskytují zřizovací smlouvy zejména platformu pro následující rozhodo- vání o konkrétní podobě flexibility. Zřizovací smlouvy tak např. umožňují jen postupné začleňování států do eurozóny nebo do schengenské spolu- práce, kdy o rozšíření eurozóny nebo schengenského prostoru o konkrétní stát musejí rozhodnout již plně participující unijní země.10 Z aplikace Lis- tiny základních práv Unie si opt-out vyjednalo Spojené království, Polsko a Irská republika (podrobněji v následující sekci této kapitoly). Jiným příkladem této formy flexibility je zapojení Spojeného království a Irské republiky do unijního formování prostoru svobody, bezpečnosti a práva (tj. vízové, azylové a přistěhovalecké politiky, stejně jako unijní spolupráce v trestních a občanských věcech). Ani jeden z obou států se obecně nemusí spolupráce v této oblasti účastnit, ale může se rozhodnout, že se zapojí do konkrétní iniciativy nebo bude vázán konkrétním právním předpisem (tzv. opt-in systém).11 Neméně důležitá je pak skutečnost, že zřizovací smlouvy stanoví podmínky i procesní pravidla pro spuštění tzv. posílené spolupráce, kde se část unijních zemí může dohodnout na přijetí unijního právního aktu zakládajícího spolupráci, na které se nechtějí podílet všechny unijní

9 K debatě o posílené spolupráci a jiných formách flexibility uvnitř EU srov. TUYSCHAE- VER, F. Differentiation in European Union Law. Oxford: Hart Publishing, 1999; DE BÚR- CA, G. – XXXXX, X. (eds.). Constitutional Change in the EU. From Uniformity to Flexibility? Oxford: Hart Publishing, 2000.

10 Podrobněji se problému flexibility Schengenu věnuje v kapitole o mobilitě osob sekce o schengenské spolupráci a flexibilitě eurozóny poslední kapitola této knihy.

11 Protokol č. 21 o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva, čl. 4.

státy (čl. 20 SEU a čl. 326–334 SFEU). Posílená spolupráce zároveň není možná v oblasti výlučných unijních pravomocí, může být spuštěna až po marné snaze zapojit všechny unijní země a musí být i do budoucna ote- vřena dosud neparticipujícím unijním státům. Minimální počet států pro spuštění posílené spolupráce stanovila Lisabonská smlouva na 9 (čl. 20 odst. 2 SEU). Několik zvláštních forem užší spolupráce (stálá strukturo- vaná spolupráce, participace na fungování Evropské obranné agentury) pak Lisabonská smlouva umožňuje v rámci SZBP (čl. 45 odst. 2 a čl. 46 SEU). Posílená spolupráce přitom začala být v posledních letech využívána i v praxi, i když jde dosud spíše o výjimečné situace (rozvodové právo,12 patenty,13 majetkový režim v manželství14 a v budoucnu pravděpodobně i evropský veřejný žalobce).15

Součástí zřizovacích smluv je také soubor příloh, protokolů a prohlášení připojených k SEU a SFEU. Přílohy a protokoly jsou přitom považovány za integrální součást zřizovacích smluv (čl. 51 SEU). Motivací vyvedení příloh a protokolů z vlastního textu SEU a SFEU je zejména snaha dosáhnout ale- spoň relativní přehlednosti smluv při zachování záruk, že agendu obsaženou v protokolech a přílohách nebude možné snadno změnit.16 Obzvlášť protokoly přitom obsahují některá velmi vlivná pravidla evropské integrace, týkající se např. role vnitrostátních parlamentů v EU nebo fungování Soudního dvora. Protokoly rovněž zakotvují specifické postavení některých členských států v různých oblastech evropské integrace (eurozóna, Listina základních práv Unie, nabývání nemovitostí, společná zahraniční a bezpečnostní politika).

Prohlášení ke smlouvám pak obsahují různorodou směsici výkladových deklarací a politických slibů učiněných všemi nebo vybranými unijními

12 Nařízení Rady (EU) č. 1259/2010 ze dne 20. prosince 2010, kterým se zavádí posílená spolupráce v oblasti rozhodného práva ve věcech rozvodu a rozluky.

13 Nařízení Rady (EU) č. 1260/2012 ze dne 17. prosince 2012, kterým se provádí posílená spolupráce v oblasti vytvoření jednotné patentové ochrany, pokud jde o příslušná ustanovení o překladu a nařízení Rady (EU) č. 1260/2012 ze dne 17. prosince 2012, kterým se provádí posílená spolupráce v oblasti vytvoření jednotné patentové ochrany, pokud jde o příslušná ustanovení o překladu.

14 Nařízení Rady (EU) 2016/1103 ze dne 24. června 2016 provádějící posílenou spolupráci v oblasti příslušnosti, rozhodného práva a uznávání a výkonu rozhodnutí ve věcech majet- kových poměrů v manželství.

15 Srov. PEERS, S. EU Justice and Home Affairs Law. 4. vyd. Oxford: Oxford University Press, 2016, s. 358–386.

16 I když např. méně důležité části Statutu Soudního dvora, který je obsažen v protokolu, mo- hou být změněny pouhou unijní legislativou, a nikoli náročnější změnou zřizovacích smluv (čl. 281 SFEU).

zeměmi. Mezi zajímavější z nich patří prohlášení týkající se principu supre- mace unijního práva17 nebo (již v praxi splněné) prohlášení s příslibem stálého generálního advokáta Polské republice.18 Prohlášení ale na rozdíl od proto- kolů a příloh nejsou integrální součástí zřizovacích smluv a slouží zejména ke zmírnění politických kontroverzí vzniklých během diplomatických jednání předcházejících jejich uzavření.

Zajímavá je také agenda, která ve zřizovacích smlouvách upravena není, byť by se to kvůli jejímu významu pro evropskou integraci dalo očekávat. Zaprvé jde o Listinu základních práv Unie, o které je podrobněji pojednáno níže. Na tomto místě jen stačí zmínit, že původní verze Listiny byla přijata v roce 2000 společným prohlášením EK, EP a Rady mimo rámec zřizovacích smluv. Poz- ději byla Listina začleněna do textu Smlouvy o Ústavě pro Evropu, jen aby byla opět vypuštěna z textu Lisabonské smlouvy, která na ni nicméně odkazuje (čl. 6 odst. 1 SEU) a deklaruje rovnost právní síly Listiny se zřizovacími smlou- vami. Z Lisabonské smlouvy rovněž vypadly klauzule o principu přednosti unijního práva19 a o symbolech Evropské unie20. V předlisabonské EU nebyla ve zřizovacích smlouvách výslovně ošetřena ani otázka vystoupení státu z EU. Tento problém již Lisabonská smlouva rámcově upravuje v čl. 50 SEU, ale stále neřeší např. otázku vyloučení členského státu z EU nebo jeho vystoupení/

/vyloučení z eurozóny nebo schengenského prostoru.

1.1.2 Doplňky a dolaďování zřizovacích smluv

Zřizovací smlouvy sice tvoří základní rámec pro fungování Evropské unie, v praxi je ale evropská integrace intenzivně ovlivněna také dalšími dokumenty srovnatelnými svým vlivem se zřizovacími smlouvami, ať již vytvořenými uvnitř formálního rámce Evropské unie, anebo mimo něj.

17 Prohlášení o přednosti práva (čl. 17).

18 Prohlášení k článku 252 SFEU o počtu generálních advokátů Soudního dvora (č. 38).

19 Smlouva o Ústavě pro Evropu ve svém čl. I-6 deklarovala, že „Ústava a právo přijímané or- gány Unie při výkonu jí svěřených pravomocí mají přednost před právem členských států“. Lisabonská smlouva již odkaz na princip supremace obsahuje jen v prohlášení č. 17, odka- zujícím na judikaturu Soudního dvora a stanovisko právní služby Rady z roku 2007, ozna- čující přednost tehdejšího komunitarního práva za „základní zásadu práva Společnenství“.

20 Podle čl. I-8 Smlouvy o Ústavě pro Evropu měly mezi symboly EU patřit vlajka, hymna, heslo, měna a Den Evropy. Srov. XXXXXXX, X. – XXXXXXX, X. – XXXXXXXXX, X. Xxxx- xxxxxx smlouva. Komentář. Praha: C. H. Xxxx, 2010, s. 23.

Prvním z nich je Listina základních práv Unie.21 Původní motivací Lis- tiny bylo zpřehlednit lidskoprávní katalog zavazující Evropskou unii. Tomu odpovídal i formát přijetí Listiny (společné prohlášení předsedy Rady, EP a EK), nevyžadující ratifikaci ve členských státech, a výslovná deklarace v jejím textu, že Listina (Charta) sama není závaznou právní normou, ale pouze dokumentem shrnujícím již existující lidskoprávní normy zavazující Evropskou unii. Listina tak byla úmyslně postavena mimo rámec zřizovacích smluv, což ale nezabránilo unijním soudům na Listinu odkazovat nikoli jako na pramen práva, ale jako na inspiraci či důkaz existence závazného lidsko- právního unijního principu nezávislého na existenci Listiny.22 Jak již bylo zmíněno, Smlouva o Ústavě pro Evropu se pokusila z modifikované23 Listiny učinit integrální součást zřizovacích smluv, zatímco Lisabonská smlouva sice učinila z Listiny závazný pramen unijního práva s právní silou na úrovni SEU a SFEU, ale ponechala jí formu samostatného dokumentu. Omezen zůstal také záběr situací, na které je Listina základních práv Unie aplikovatelná, i když samotný seznam práv chráněných Listinou je relativně rozsáhlý (pře- hled podává tabulka). Listina zavazuje pouze unijní orgány a členské státy v míře, ve které uplatňují unijní právo (čl. 51 odst. 1 Listiny). Listina proto nemá ambice poskytnout unijním zemím a jejich občanům univerzální lidsko- právní katalog, ale „pouze“ pozměnit lidskoprávní rámec evropské integrace.

Tabulka 2: Skupiny práv chráněné Listinou

I. Důstojnost (respekt k lidské důstojnosti, právo na život, právo na osobní integritu, zákazu mučení a nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu, zákaz otroctví a nucené práce)

II. Svobody (právo na svobodu a bezpečnost, respektování soukromého a rodinného života, právo na ochranu osobních údajů, právo uzavřít manželství a založit rodinu, svoboda myšlení, svědomí a náboženského vyznání, svoboda projevu a informací, svoboda shromažďování a sdružování, svoboda umělecké tvorby a vědeckého bádání, právo na vzdělání, právo svobodné volby povolání a právo pracovat, svoboda podnikání, právo na vlastnictví, právo na azyl, omezení volnosti státu při vystěhování, vyhoštění nebo vydání)

21 Český překlad Lisabonské smlouvy pro tento dokument používá pojem „Listina“. Starší české dokumenty ale používaly také pojem „Charta“, vycházející z jejího anglického názvu „Charter“.

22 Poprvé na Listinu Soudní dvůr ve svém rozsudku přímo odkázal v roce 2007 v kauze Ev- ropský parlament v. Rada (C-540/03) při přezkumu směrnice o slučování rodin.

23 Posunům mezi jednotlivými verzemi Listiny se věnuje PIRIS, J. C. The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 2010, s. 158–159.

III. Rovnost (rovnost před zákonem, obecný zákaz diskriminace, respektování kulturní, náboženské a jazykové rozmanitosti, rovnost mužů a žen, práva dítěte, práva starších osob, právo osob se zdravotním postižením na integraci)

IV. Solidarita (práva pracovníků na informace, právo na kolektivní vyjednávání a akce, právo na přístup ke službám v nezaměstnanosti, právo na ochranu v případě neopráv- něného propuštění, právo na slušné pracovní podmínky, zákaz dětské práce a zvláštní ochrana mladých osob v zaměstnání, ochrana pracovníků spojená s mateřstvím

a výchovou dětí, právo na sociální zabezpečení a sociální pomoc, právo na ochranu zdraví, právo na přístup ke službám obecného hospodářského zájmu, práva spojená s ochranou životního prostřední a ochranou spotřebitele)

V. Občanská práva (aktivní a pasivní volební právo ve volbách do Evropského parla- mentu a v obecních volbách, právo na řádnou správu, právo na přístup k úředním dokumentům, právo obracet se na evropského ombudsmana, petiční právo, právo na pohyb po území Evropské unie, právo na konzulární a diplomatickou ochranu)

VI. Soudnictví (právo na spravedlivý proces a účinnou právní ochranu, presumpce neviny a právo na obhajobu, zásada zákonnosti a přiměřenosti trestných činů a trestů, zákaz dvojího trestání ve stejné věci)

Zdroj: sestaveno autorem.

Obezřetnost vůči možnému extenzivnímu výkladu Listiny je zohledněna v omezujících klauzulích, podle kterých musí být ta práva podle Listiny, která vyplývají z ústavních tradic členských států, vykládána v souladu s těmito ústavními tradicemi (čl. 52 odst. 4 Listiny), stejně jako v pravidle, že pokud jsou některá práva podle Listiny ošetřena ve zřizovacích smlouvách, jsou vykonávána „za podmínek a v mezích v nich stanovených“ (čl. 52 odst. 2 Listiny). Zejména poslední zmíněné pravidlo poskytuje korektiv deklaro- vané stejné právní síly zřizovacích smluv a Listiny ve čl. 6 odst. 1 SEU, když poskytuje zřizovacím smlouvám konečné slovo při výkladu kolidujících ustanovení Listiny a zřizovacích smluv. Ani opatrnost při začleňování Listiny do unijního práva nicméně nezabránila několika unijním zemím (Spojené království, Polská republika, Irská republika, Česká republika24) vyjednat si z aplikace Listiny základních práv Unie několik rozličným způsobem for- mulovaných výjimek.

Dalším nástrojem fakticky modifikujícím zřizovací smlouvy jsou dohody mezi institucemi EU (interinstitucionální dohody). Ačkoli jsou v Lisabonské smlouvě tyto dohody výslovně zmíněny (čl. 295 SFEU), a šlo by je proto pova- žovat za zvláštní druh unijních právních aktů, mají tyto dohody potenciál posu- nout vztahy mezi unijními institucemi mimo hranice politického kompromisu

24 Česká republika později svou žádost o výjimku vzala zpět.

vyjádřeného ve zřizovacích smlouvách. Interinstitucionální dohody jsou v praxi obvykle uzavírány s cílem upravit postup při řešení záležitostí, kde zřizovací smlouvy vyžadují kooperaci několika unijních orgánů, ale jen vágně řeší kon- krétní podobu jejich spolupráce. Interinstitucionální dohoda tyto mezery může vyplnit a snaží se tak preventivně zabránit zablokování spolupráce kvůli odlišné interpretaci unijních pravidel jednotlivými institucemi.25 Interinstitucionální dohody byly např. využity v procesu schvalování Evropské komise Evropským parlamentem. Protože zřizovací smlouvy se jen stručně zmiňovaly o nutnosti, aby jmenování Evropské komise předcházelo její schválení Evropským parla- mentem, existoval zde prostor pro odlišné představy Evropského parlamentu, Rady a kandidátů na komisaře ohledně detailů schvalovací procedury. Poten- ciálnímu zablokování jmenování Evropské komise pak předešla interinstitu- cionální dohoda mezi Radou, EK a EP, specifikující zejména formát slyšení kandidátů na komisaře na půdě Evropského parlamentu.26

Ne vždy jsou meziinstitucionální dohody vítány všemi unijními aktéry. Když v roce 2010 Evropský parlament a Evropská komise uzavřely rámco- vou dohodu ošetřující některé nejasnosti jejich spolupráce podle Lisabonské smlouvy,27 stala se tato dohoda předmětem kritiky ze strany právní služby Rady. Evropská komise v dohodě např. přislíbila, že v případě výzvy Evropského parlamentu k rezignaci konkrétního komisaře (podle zřizovacích smluv může být Komise Evropským parlamentem odvolána pouze jako celek) předseda Komise příslušného komisaře buď odvolá, anebo Evropskému parlamentu vysvětlí, proč tak neučinil. Proto dle svých kritiků dohoda z roku 2010 nejen obrousila hrany případných sporů mezi Komisí a Evropským parlamentem, ale posílila parlamentní vliv nad rámec pravomocí svěřených mu ve zřizovacích smlouvách.28 Přes kritiku nebyla platnost dohody mezi Komisí a Evropským

25 XXXXXXXXX, X. The Fabric of Governance: Interinstitutional Agreements in the EU. Euro- pean Law Journal. 2007, 13(1), s. 2.

26 Interinstitucionální dohoda obvykle od kandidáta na komisaře požadovala zodpovězení pí- semného dotazníku a následné slyšení před parlamentním výborem podle komisařovy agen- dy, které nemělo přesáhnout délku tří hodin. Pro detaily limitů této formy spolupráce na pří- kladu značně komplikovaného jmenování Evropské komise v roce 2004 viz BEUKERTS, T. The Barroso Drama. Enhancing Parliamentary Control Over the European Commission and the Member States Constitutional Development Through Practice. European Constitutional Law Review. 2006, 2(1), s. 24–26.

27 Rámcová dohoda o vztazích mezi Evropským parlamentem a Evropskou komisí ze dne 20. října 2010, Úřední věstník L304/47.

28 XXXXX, X. Xxxxxxxxxx and Institutions: Implementing the Lisbon Treaty in the Shadow of Euro Crisis. Journal of Common Market Studies. 2011, 49, Annual Review, s. 118.

parlamentem formálně zpochybněna, i když si Rada vyhradila do budoucna právo iniciovat soudní přezkum problematických kroků učiněných Komisí nebo EP na jejím základě.29

Další de facto modifikaci zřizovacích smluv bez jejich formální změny přinesla krize eurozóny. Jak bude podrobněji popsáno v kapitole věnované eurozóně samotné, neposkytovala při vypuknutí krize v roce 2010 Lisabon- ská smlouva členským státům nástroje, finance ani institucionální rámec pro řešení rozpočtových problémů některých unijních států, které ohrožo- valy fungování celé eurozóny. Důsledkem této nepřipravenosti byla značně nepřehledná a improvizovaná reakce unijních zemí a institucí, která často využívala Evropskou unii jen jako platformu pro politické vyjednávání.30 Některé z nově ustavených nástrojů se realizovaly v rámci procedur před- vídaných zřizovacími smlouvami, jako když byla reforma Paktu stability a růstu, označovaná jako „six-pack“, přijata v podobě nové nebo novelizované unijní legislativy. Stejně významné prvky unijní reakce se ale zformovaly vně zřizovacích smluv. Evropský nástroj finanční stability (European Financial Stability Facility / EFSF) měl podobu smlouvy mezi všemi státy eurozóny o založení obchodní společnosti s výlučným cílem poskytovat finanční pomoc problémovým státům, Evropský stabilizační mechanismus (European Stabi- lisation Mechanism / ESM) byl ustaven smlouvou o založení mezinárodní organizace s obdobným cílem, zatímco Fiskální (Rozpočtový) pakt uzavřelo v podobě mezinárodní smlouvy 25 unijních států s cílem posílit kontrolní mechanismus nad rozpočtovou stabilitou svých signatářů. Všechny výše uve- dené iniciativy se přitom plně neodstřihly od zakládajících smluv Evropské unie, když se např. spoléhaly na expertizu tzv. „trojky“, složené ze zástupců Evropské komise, Evropské centrální banky a Mezinárodního měnového fondu, nebo v případě Fiskálního paktu na kontrolní pravomoci vykonávané Evropskou komisí a Soudním dvorem EU. Fiskální pakt pak ve svém textu sám předpokládá, že by se jeho agenda měla během pěti let začlenit do zři- zovacích smluv. Obdobným vývojem prošla o více než dvě dekády dříve schengenská spolupráce, která se nejdříve (1990, 1995) zformovala pomocí mezinárodních smluv uzavíraných participujícími státy mimo rámec unijního práva a až Amsterdamskou smlouvou (1999) byla integrována do zřizovacích smluv a unijní legislativy.

29 Srov. XXXXXXXXX, I. Evropská komise. In XXXXXXXXX, I. – XXXXXXXX, X. (eds.).

Instituce Evropské unie a Lisabonská smlouva. Praha: Grada, 2013, s. 89–90.

30 XXXXXXXXX, I. Transformace kondicionality v Evropské unii. Praha: Karolinum, 2013, s. 76–77.