Institucionální změny v EU po přijetí Lisabonské
Vysoká škola CEVRO Institut
Institucionální změny v EU po přijetí Lisabonské
smlouvy
Xxxxx Xxxxxxx
Diplomová práce Český Krumlov 2014
Vysoká škola CEVRO Institut Katedra veřejného práva a veřejné správy
Institucionální změny v EU po přijetí Lisabonské
smlouvy
Xxxxx Xxxxxxx
Studijní program: Právní specializace Studijní obor: Veřejná správa Vedoucí práce: XXXx. Xxxxxxxx Xxxx
Diplomová práce
2
Český Krumlov 2014
Já, níže podepsaný Xxxxx Xxxxxxx, tímto prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma „Institucionální změny v Evropské unii po přijetí Lisabonské smlouvy” zpracoval samostatně s využitím uvedených pramenů a literatury.
3
…………………………..
4
Xxxxxx vedoucí diplomové práce XXXx. Xxxx Xxxxxxxx za cenné rady, připomínky a metodické vedení práce.
Obsah
1. Vývoj Evropských společenství od Pařížské smlouvy po Lisabonskou smlouvu 12
1.1. Pařížská smlouva o ESUO 12
1.2. Římské smlouvy o EHS a Euratom 13
1.5. Maastrichtská smlouva – smlouva o EU 22
1.7.1. Institucionální změny 27
1.7.1.1. Evropský parlament 27
1.8.7. Evropská centrální banka 33
2.1.1. Vývoj do přijetí Lisabonské smlouvy 35
2.1.2. Evropský parlament po Lisabonské smlouvě 39
2.2.1. Období před Lisabonskou smlouvou 41
2.2.2. Evropská rada po přijetí Lisabonské smlouvy 45
2.3.1. Vývoj Rady před Lisabonskou smlouvou 47
2.3.2. Změny Rady po Lisabonské smlouvě 49
2.4.1. Vývoj Komise před Lisabonskou smlouvou 51
2.4.2. Komise po přijetí Lisabonské smlouvy 52
2.5.1. Vývoj před Lisabonskou smlouvou 54
2.5.2. Soudní dvůr EU po Lisabonské smlouvě 57
2.5.2.1. Nejvýznamnější judikáty Evropského soudního dvora 58
2.6. Resumé institucionálních změn 59
4. Výzvy EU v nejbližší budoucnosti 64
Resumé
At the beginning of my work I deal with its own development of the European Communities from the beginning, that the Treaty of Rome to the Lisbon Treaty, therefore all changes that Europe underwent the mid-20th century. Then mention the reasons and circumstances of the adoption of the Lisbon Treaty and of course the changes brought about. The most important part of the work will focus on the institutions of the European Union, where I introduce these institutions individually. Gradually introduce these institutions and their status and function of pre Treaty of Lisbon and beyond. In conclusion, I will discuss the challenges facing the EU and which will have to face and of course will evaluate the above described changes brought by the Lisbon Treaty.
Seznam použitých zkratek
ESUO – Evropské společenství uhlí a oceli EHS – Evropské hospodářské společenství
Euratom – Evropské společenství pro atomovou energii
JEA – Jednotný evropský akt
EU – Evropská unie
SEU – Smlouva o Evropské unii
SFEU – smlouva o fungování Evropské unie
Úvod
V mé diplomové práci se zabývám vývojem evropských společenství, od počátku po současnost. Jak název napovídá je soustředěna především na změny vzniklé Lisabonskou smlouvou.
Dle mého názoru je téma Evropské unie, jejích institucí i změn kterým, ať celé Společenství či jeho instituce procházejí, podstatné a přítomné v každodenním životě nás všech občanů České republiky, dnes i občanů Evropské unie. Je proto velmi podstatné, aby člověk žijící v současné Evropě znal alespoň rámcově co vše Evropská unie obsahuje, jaké jsou její pravomoci a do jakých všech aspektů života může zasáhnout.
V práci si postupně stručně představíme vybrané Smlouvy primárního práva Společenství. Vybranými smlouvami rozumím Smlouvy zřizovací a Smlouvy je pozměňující a doplňující.. Tato část práce je důležitá zejména pro získání základní představy o vývoji a postupu Evropské integrace, který započal v polovině minulého století a dodnes není završen. Jistě nás čekají další významné smlouvy, další významné kroky, ale prozatím největší změnou nebo lépe nejrozsáhlejší novelizací a konsolidací dosavadních smluv je Lisabonská smlouva. Právě její ratifikace téměř před pěti lety znamenala změny, novinky a posuny v rámci institucionálního systému Evropské unie, které byly důvodem zpracování této práce.
V následující kapitole si projdeme vývoj jednotlivých institucí, a to opět od samého počátku Evropské integrace. Postupovat budeme chronologicky od Evropské rady, přes Radu EU, Komisi, Evropský parlament a Evropský soudní dvůr. U každé ze zmíněných institucí se budeme věnovat jednotlivým změnám v rámci vývoje Společenství a nejdůkladněji samozřejmě změnám daným Lisabonskou smlouvou. Budou zde představeny pravomoci tak jak institucím přibývaly nebo se o ně nově musely začít dělit s jinými institucemi.
Kapitola třetí se bude zabývat výzvami, kterým bude Evropská unie čelit v blízké budoucnosti. Budeme zde popisovat, kterými možnými směry vývoje může Evropská unie do budoucna směřovat, ale též budeme vypichovat body nedávné minulosti, ze kterých by se měla poučit a naopak z nich do budoucna čerpat podněty pro
své následující kroky. Tato kapitola ovšem také přináší návrhy na další směřování, které nemusí být všem po chuti. Zde bych si dovolil podotknout, že jakákoliv další změna i směr ubírání Evropské unie si vždy najde mnoho příznivců, ale stejné množství odpůrců a je otázkou čí hlas bude silnější a tím pádem bude vyslyšen.
Poslední kapitola se věnuje zhodnocení změn po přijetí Lisabonské smlouvy. Jejím účelem je ve stručnosti shrnout a zopakovat podstatné novinky, které tato smlouva přinesla. Tato kapitola není závěrem, jen si bere za své čtenáři znovu zdůraznit změny dříve zmíněné, a to jen proto, aby byla zdůrazněna opravdová důležitost Lisabonské smlouvy pro fungování Evropské unie.
Závěrem této práce bude shrnutí a zhodnocení vývoje Společenství společně s návrhy na další pokračování a vyjádřením vlastních poznatků k tomuto tématu.
1. Vývoj Evropských společenství od Pařížské smlouvy po
Lisabonskou smlouvu
1.1. Pařížská smlouva o ESUO
Tato smlouva byla první z řady smluv, které finálně vedly k vytvoření Evropské unie tak, jak ji známe dnes. Smlouva o Evropském společenství uhlí a oceli (dále jen ESUO) byla podepsána dne 18. 4. 1951 v Paříži, proto Pařížská smlouva. Touto smlouvou vznikla první evropská nadstátní mezinárodní organizace, jejíž těžiště sice leželo především v oblasti těžkého průmyslu, ale její cíle, prostředky a celkový význam tuto oblast silně přesahovaly. Členské státy, tedy Francie, Německo – resp. NSR, Nizozemsko, Belgie a Lucembursko, státy původní šestky všech evropských společenství, tehdy přenesly své pravomoci v oblasti působnosti smlouvy na tuto organizaci, a to za účelem vytvoření společného trhu uhlí a oceli. Toto vše mělo za cíl dosažení hospodářského rozvoje, zvýšení životní úrovně, vytvoření podmínek pro racionální výrobu a vysokou produktivitu či udržení zaměstnanosti v členských státech. K dílčím úkolům ESUO patřily zajištění řádného zásobování, vytvoření rovných příležitostí pro přístup na společný trh, kontrola tvorby cen, vytváření rámcových podmínek pro rozvoj výroby, zlepšení životních a pracovních podmínek pracovníků, rozvoj mezistátního obchodu. Hlavním prostředkem k dosažení cílů byl zákaz dovozních a vývozních cel nebo opatření obdobného účinku, jakož i kvalitativních omezení pohybu výrobků, stejně jako obecný zákaz diskriminace, zejména pak stran cen nebo dodávek, za neslučitelné se společným trhem byly považovány i podpory poskytované státy a protisoutěžní praktiky. Zákaz těchto omezení platil pro uhlí, ocel, železnou rudu a železný odpad. Za účelem dosažení cílů Smlouvy byla poprvé v Evropě moderním způsobem zakotvena pravidla na ochranu hospodářské soutěže zakazující kartelové dohody mezi podniky, zahrnující rozhodnutí sdružení podniků a jednání ve vzájemné shodě, a kontrolu fůzí.
Pařížská smlouva zakotvila strukturu základních orgánů, tedy Vysokého úřadu (později Komise), Společného shromáždění (Evropského parlamentu), Rady ministrů a Soudního dvora. Nejdůležitějším z těchto orgánů byl Vysoký úřad, který měl za úkol zajišťování uskutečňování cílů Smlouvy, zatímco Evropský parlament měl pouze kontrolní pravomoc, Rada byla pověřena především koordinační pravomocí ve vztahu
k Vysokému úřadu. Soud měl zajišťovat dodržování práva při výkladu a provádění Xxxxxxx a jeho pravomoc zahrnovala rozhodování o základních druzích žalob a též o předběžné otázce.
Smlouva rozeznávala tři druhy pramenů sekundárního práva, a to rozhodnutí závazná ve všech svých částech, doporučení (nyní nazývaná směrnice) a nezávazné posudky. ESUO bylo považováno za jakési správní společenství, přičemž jeho nejdůležitější funkce spočívala v exekutivních funkcích. Vytvořením základních hospodářských a především právních kategorií a koncepce vztahů komunitárního a vnitrostátního práva předznamenalo ESUO zásadním způsobem další vývoj.
V průběhu let ztratilo ESUO na svém významu, tak jako komodity, kvůli nimž bylo původně založeno. V důsledku ropné krize v 70. letech 20. století došlo k poklesu spotřeby oceli a některé státy přistoupily k nacionalizaci politiky hutnictví a porušování některých základních zásad ESUO, jako například zákazu podpor členskými státy.1
1.2. Římské smlouvy o EHS a Euratom
V přistoupení k podpisu těchto smluv sehrálo klíčovou roli Poradní shromáždění Rady Evropy k evropské hospodářské integraci z 9. 7. 1955, kdy vyzvalo státy západní Evropy prosazovat vyšší míru hospodářské spolupráce, vzájemné pomoci a integrace. Poradní shromáždění stanovilo dokonce i konkrétní cíle, které měly být dosaženy, zejména liberalizací obchodu, snížení cel, společný postup proti hospodářským těžkostem v důsledku inflace nebo deflace, společný rozvoj a využití jaderné energie a dalších energetických zdrojů k mírovým účelům, zlepšení zemědělské výroby, harmonizaci dopravy a další. Doporučení odkazuje na rozhodnutí Rady ministrů ESUO z Mesiny z 3. 6. 1955, v němž vyjádřili ministři zahraničí šesti zemí ESUO naději, že nadešel okamžik zahájit novou etapu na cestě k „výstavbě Evropy“. především v oblasti hospodářské. Tím vyzvali k pokračování výstavby společných institucí, k postupnému spojování národních hospodářství, krokům směřujícím k vytvoření společného trhu a postupné koordinaci její sociální politiky. V únoru 1956 se sešli ministři zahraničních
1 TICHÝ, Xxxxx, Xxxxxx XXXXXX, Xxxx XXXXXXX, Xxxxxxx XXXX a Xxxxx
XXXXXXXXXX. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2011. ISBN 978-80-7400-333-2. s. 11- 12.
věcí šesti států XXXX a vyjádřili svůj souhlas s pracemi vládního výboru, který byl založen Xxxxxxxxx konferencí.Jeho předsedou byl Xxxx-Xxxxx Xxxxx, který vypracoval návrhy smluv o Evropském hospodářském společenství a Evropské organizaci pro atomovou energii, které byly předvídány již v rozhodnutí z Mesiny. V březnu 1956 požaduje též společné shromáždění ESUO, aby členské státy uzavřely smlouvu o založení společného trhu. V dubnu téhož roku byla předložena zpráva vládního výboru, která velmi podrobně popisuje strukturu budoucího společného trhu, vymezuje opatření nutná k fungování společného trhu a navrhuje strukturu orgánů nové mezinárodní evropské organizace. Druhá část zprávy se týká Euratomu a třetí část pak vybraným sektorů, například energetice, letecké dopravě a telekomunikacím. Zpráva byla schválena parlamentním shromážděním ESUO a koncem května 1956 v Benátkách ministry šesti členských států ESUO. V únoru 1957 se sešli šéfové vlád a ministři zahraničních věcí šesti členských států ESUO v Paříži a diskutovali o ještě nevyjasněných otázkách týkajících se EHS a Euratom. Vládní výbor založený Xxxxxxxxx konferencí ukončil svoji práci dne 10. 3. 1957 a dne 25. 3. 1957 byly v Římě podepsány Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství a Smlouva o založení evropského společenství atomové energie.2
1.2.1. Smlouva o EHS
Je označována jako rámcová smlouva a její cíle jsou vyjmenovány v části první smlouvy v článku 2 smlouvy, který je níže citován. Další články vyjmenovávají nástroje a instituce, jsou pro pochopení smyslu EHS podstatné, z toho důvodu budou i tyto základní články níže uvedeny.3
2 TICHÝ, Xxxxx, Xxxxxx XXXXXX, Xxxx XXXXXXX, Xxxxxxx XXXX a Xxxxx
XXXXXXXXXX. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2011. ISBN 978-80-7400-333-2. s. 14- 15.
3 Níže uvedené články jsou citovány z publikace Římské smlouvy vydanou Ústavem mezinárodních vztahů, jelikož jejich překlad není dostupný v úřední databázi eur-lex.
Úkolem společenství je zřízením společného trhu a postupným sbližováním hospodářské politiky členských států podporovat v celém Společenství harmonický rozvoj hospodářské činnosti, nepřetržitý a vyrovnaný hospodářský růst, větší stabilitu, urychlené zvyšování životní úrovně, jakož i těsnější vztahy mezi státy, které Společenství tvoří.
Evropské státy v 50. letech pociťovali nutnost hlubšího propojení a spolupráce než zaručovala Pařížská smlouva o ESUO. Proto se rozhodly pro učinění dalšího kroku, kterým bylo podepsání smlouvy o EHS. Ta jak je patrné z výše uvedeného článku dávala prostor pro prohlubování spolupráce v širokém spektru činností. Je velmi zajímavé, že již tehdy byly státy ochotny vzdát se postupně části své suverenity v dalších otázkách, především proto, že takový krok neměl v historii Evropy obdoby. Z mého pohledu se jednalo a stále jedná o nejvýznamnější krok v historii našeho kontinentu.
Pro účely stanovené v článku 2 činnost Společenství za podmínek a v souladu s časovým rozvrhem stanoveným v této smlouvě zahrnuje:
a) Odstranění celních poplatků a kvantitativních omezení při dovozu a vývozu zboží mezi členskými státy, jakož i všech ostatních opatření se stejným účinkem;
b) Zavedení společného celního sazebníku a společné obchodní politiky vůči třetím státům;
c) Zrušení překážek volného pohybu osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy;
d) Zavedení společné politiky v oblasti zemědělství;
e) Přijetí společné politiky v oblasti dopravy;
4 ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ. Římské smlouvy. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993.
ISBN 80-901301-6-X. s. 75.
5 ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ. Římské smlouvy. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993.
ISBN 80-901301-6-X. s. 75-76.
f) Zavedení systému zajišťujícího, že soutěž na společném trhu nebude narušována;
g) Použití postupů umožňujících koordinovat hospodářskou politiku členských států a vyrovnávat nevyrovnanosti v jejich platebních bilancích;
h) Sbližování vnitrostátních právních řádů v rozsahu potřebném pro fungování společného trhu;
i) Vytvoření Evropského sociálního fondu s cílem pečovat o zaměstnanost a přispívat k zvyšování životní úrovně pracujících;
j) Zřízení Evropské investiční banky k usnadnění hospodářského růstu Společenství zpřístupňováním nových zdrojů;
k) Přidružení zámořských zemí a území s cílem zvýšit obchod a podněcovat hospodářský a sociální rozvoj.
Stanovení výše zmíněného seznamu otázek, spolu se stanovením hrubé časové osy v níž mělo k daným krokům dojít se stalo nosným kamenem postupu integrace. V tomto článku je vidět soupis činností, práv a povinností které státy přenesly pod kontrolu Společenství, a které v průběhu let častokrát vyžadovaly potvrzení Evropským soudním dvorem. To bylo nutné z důvodu, že čas od času měly jednotlivé státy tendence tyto práva a povinnosti ignorovat a postupovat čistě v souladu se svým vlastním zájmem.
1. Úkoly svěřené Společenství zajišťují tyto instituce
a. Shromáždění,
b. Rada,
c. Komise
d. Soudní dvůr
6 ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ. Římské smlouvy. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993.
ISBN 80-901301-6-X. s. 76.
Každý orgán působí v mezích pravomocí, které jim svěřuje tato smlouva.
2. Radě a komisi je nápomocen Hospodářský a sociální výbor vykonávající funkci poradní.
V tomto článku to sice nebylo explicitně uvedeno, ale Shromáždění bylo na rozdíl od ostatních institucí společné pro EHS, ESUO a Euratom.
Členské státy učiní veškerá potřebná opatření, jak všeobecná, tak specifická, k tomu, aby bylo zajištěno plnění závazků, které vyplývají z této smlouvy nebo jsou důsledkem činnosti orgánů Společenství. Usnadňují Radě plnění jejích úkolů.
Zdrží se jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit uskutečnění cílů této smlouvy.
Tímto článkem se dávala státům povinnost zakomponovat do svých právních předpisů převést část svých svrchovaných pravomocí na Společenství. Smlouva o EHS tedy zasahovala i do vnitrostátního práva, které po jejím přijetí vyžadovalo úpravu.
1. Členské státy koordinují v úzké spolupráci s orgány Společenství svou hospodářskou politiku v rozsahu nutném k dosažení cílů této smlouvy.
2. Orgány Společenství pečují o to, aby nebyla ohrožena v nitřní ani vnější finanční stabilita členských států.
V rámci hospodářské politiky šlo původně především o uvolnění obchodu mezi státy, který měl umožnit rychlejší růst ekonomik, a silnou podporu zemědělství.
7 ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ. Římské smlouvy. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993.
ISBN 80-901301-6-X. s. 76.
8 ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ. Římské smlouvy. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993.
ISBN 80-901301-6-X. s. 76-77.
V rozsahu uplatňování této smlouvy, a aniž by byla dotčena jakákoliv její zvláštní ustanovení, jakákoliv diskriminace z důvodů státní příslušnosti je zakázána.
Rada může na návrh Komise a po vyslechnutí názoru Shromáždění schválit kvalifikovanou většinou pravidla upravující zákaz takové diskriminace.
Tento článek je dalo by se říci předobrazem dnešní definice volného pohybu osob, zboží, práce a kapitálu. Již tehdy totiž bylo vyloučeno diskriminovat pracovníka či společnost cizího státu oproti příslušníkům vlastního státu.
1. Společný trh bude zřizován postupně v průběhu přechodného dvanáctiletého období.
Přechodné období se dělí na tři etapy po čtyřech letech; trvání každé etapy však může být pozměněno za podmínek dále stanovených.
2. Do každé etapy spadá souhrn opatření, která budou zahájena a prováděna souběžně.
3. Přechod od prvé etapy ke druhé je podmíněn zjištěním, že cílů, určených touto smlouvou specificky pro první etapu, bylo v podstatě dosaženo, a že s výhradou výjimek a postupů stanovených v této smlouvě byly závazky splněny. Toto zjištění provede koncem čtvrtého roku Rada jednomyslným usnesením na základě zprávy Komise. Jednomyslnému usnesení nemůže však bránit žádný členský stát poukazem na nesplnění svých vlastních závazků. Není-li jednomyslnosti dosaženo, prodlužuje se první etapa automaticky o jeden rok. Koncem pátého roku provede Rada toto zjištění za stejných podmínek. Není-li dosaženo jednomyslnosti, prodlužuje se první etapa automaticky o další rok.
9 ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ. Římské smlouvy. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993.
ISBN 80-901301-6-X. s. 77.
10 ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ. Římské smlouvy. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993.
ISBN 80-901301-6-X. s. 77-78.
Na konci šestého roku provede Rada toto zjištění usnesením přijatým kvalifikovanou většinou na základě zprávy Komise.
4. Do jednoho měsíce po tomto posledním hlasování má každý členský stát, který hlasoval s menšinou anebo, nebylo-li dosaženo požadované většiny, každý členský stát má právo požádat Xxxx, aby určila rozhodčí orgán, jehož rozhodnutí bude závazné pro všechny členské státy a instituce Společenství. Tento rozhodčí orgán bude složen ze tří členů jmenovaných Radou na návrh Komise jednomyslným usnesením. Neuskuteční-li Rada tato jmenování do jednoho měsíce poté, co k tomu byla vyzvána, jmenuje Soudní dvůr členy rozhodčího orgánu do dalšího jednoho měsíce. Rozhodčí orgán si určí sám svého předsedu.
Svůj nález vydá do šesti měsíců ode dne, kdy Rada učinila usnesení zmíněné
v poslední větě odstavce 3.
5. Druhá a třetí etapa mohou být prodlouženy nebo zkráceny jen na základě jednomyslného usnesení Rady, učiněného na návrh Komise.
6. Nic v odstavcích 1-5 nesmí vést k tomu, že přechodné období bylo prodlouženo na více než patnáct let od vstoupení této smlouvy v platnost.
7. S výhradou výjimek a úlev touto smlouvou stanovených je uplynutí přechodného období nejzazším termínem pro to, aby celý souhrn stanovených pravidel vstoupil v platnost a aby byl proveden celý souhrn opatření nutných k vytvoření společného trhu.
Tímto článkem smlouvy byl stanoven časový rámec pro vytvoření společného trhu, který měl za cíl eliminovat pozdější možné snahy jednotlivých států nenaplnit smluvní podmínky tím, že se neustále budou odvolávat na nepřipravenost. Byl zde také stanoven rozhodovací proces v této otázce a kontrolní mechanismy plnění smluvních závazků. Nadnárodním orgánům byly do rukou dány pravomoci k ovlivňování a usměrňování chování svrchovaných států.
Toto bylo osm základních článků Smlouvy, po nich následují další část a články, které detailně popisují jednotlivé aspekty smlouvy.
1.3. Slučovací smlouva
Tato smlouva též zvaná Bruselská smlouva pozměnila Římské smlouvy, a to ve smyslu institucionálním. Touto smlouvou se sloučily tři Rady ministrů, tedy EHS, ESUO a Xxxxxxxx, do jedné Rady ministrů pro všechna tato tři společenství a dvě Komise, tedy EHS a Euratomu, a Vysoký úřad, v ESUO, do jedné společné Komise. S tímto sloučením institucí bylo spojeno i vytvoření jednotného provozního rozpočtu. Tato smlouva byla podepsána v roce 1965.
1.4. Jednotný evropský akt
Vyjednávání o Jednotném evropském aktu započala 9. 9. 1985 v Lucemburku, tato jednání skončila jeho ratifikací po pouhých několika měsících. Ratifikace nakonec proběhla v únoru 1986.
Jednotný evropský akt (dále pouze JEA) obsahuje krátký výklad společných ustanovení, která se omezují na institucionalizaci Evropské rady, jež se osvědčila jako orgán přicházející s podněty Společenství a politické spolupráce. JEA však neupřesnil ani jeho úlohy, ani jeho pravomoci. 11
Na společná ustanovení navazují dvě hlavní části. První část se zabývá úpravami komunitárních smluv, ta druhá pak evropskou spoluprácí v oblasti zahraniční politiky. Pro vysvětlení části smlouvy pojednávající o komunitárních smlouvách by bylo potřeba detailně ji rozebrat článek po článku. V souhrnu se nejvýznamnější úpravy týkají smlouvy o EHS, kde se smlouva zaměřuje na zvýšení účinnosti rozhodovacího procesu. Především se jedná o rozšíření praxe rozhodování Rady ministrů na základě kvalifikované většiny. K tomuto principu se přistoupilo především z důvodu, že většinové hlasování, od kterého se prakticky ustoupilo v roce 1966, se od počátku 80. let stále více praktikovalo z důvodu rozšíření Evropských společenství na deset a později na dvanáct členů. Stále méně byl zmiňován pojem národní zájem a státy si zvykaly na to, že byly přehlasovány. Bylo zřejmé, že požadavek jednomyslnosti by byl nepřekonatelnou překážkou pro uskutečnění řady opatření nezbytných k vytvoření vnitřního trhu a k prosazení nových politik. JEA rozšířil kvalifikovanou většinu také na
11 XXXXXX, Xxxxxx. Budování Evropy. 1. vydání. Praha: Karolinum, 2004. ISBN 80-246-0111-7. s. 302-
305.
řadu rozhodnutí týkajících se vnitřního trhu, s výjimkou sbližováním fiskálních politik, volného pohybu osob, práv a zájmů námezdně pracujících, u nichž zásada jednomyslnosti zůstala zachována. Pokud jde o nové politiky, bylo rozhodnuto, že jakmile budou všemi hlasy schváleny, rozhodnutí o jejich uskutečňování budou přijímána na základě kvalifikované většiny.
Co se týče Komise, která podle smlouvy o EHS dostává výkonné pravomoci od Rady, JEA upřesnil, že se tak může stát jedině ve specifických případech, které si Rada může vyhradit. Vlády členských zemí si vymínily, že si prostřednictvím reglementárních výborů, kde budou mít své zástupce, uchovají kontrolu nad těmi exekutivními rozhodnutími, která by mohla mít vážné vnitropolitické důsledky. JEA se dotkl i Soudního dvora, a to pozitivním směrem, jelikož z důvodu narůstajícího počtu projednávaných případů, mu přiřkl mu soudní pravomoci první instance.
JEA se velmi dotkl Evropského parlamentu, byla mu přisouzena větší úloha v tomto oživení procesu budování Evropy, za které se zasazoval. Některé vlády se však domnívaly, že kýženého posílení komunitárních rozhodnutí by se těžko dosahovalo, kdyby do toho vstupoval Evropský parlament. Řešení tohoto problému navrhla Komise. V té době však ještě nepřicházelo v úvahu dát Parlamentu pravomoc legislativního spolurozhodování, ale bylo možné umožnit mu, aby v oblastech, kde Rada hlasovala na základě kvalifikované většiny, měl právo druhého čtení a mohl formulovat doplňky po jejich přefiltrování v Komisi, které by Rada mohla zamítnout jedině na základě jednomyslného rozhodnutí. Takovým způsobem tedy JEA zavedl proceduru spolupráce uplatnitelnou s řadou výjimek v takových případech, kdy nastupují rozhodnutí na základě kvalifikované většiny: vnitřní trh (s výjimkou společných vnějších tarifů, uvolnění pohybu služeb a kapitálu, dopravní politiky, zemědělských směrnic a nařízení), sociální politika, hospodářská a sociální soudržnost, výzkum a technologický vývoj. Mnohá rozhodnutí na základě většiny a stejně tak i jednomyslná rozhodnutí Rady tím zůstala mimo rámec spolupráce. Jedná se o případy, ve kterých má Parlament pouze konzultativní pravomoc. I přes svou omezenost, danou povahou systému komunitárních institucí, představuje kooperativní postup začátek skutečného přidružení Parlamentu k legislativní moci do té doby ovládané výhradně Komisí a Radou. Zároveň s tím výrazně narostla moc Parlamentu, souhlas absolutní většiny jeho členů se stal
nezbytným při přijímání nových členských států Společenství a přidružování třetích států. Příznačné bylo také to, že JEA použil název Evropský parlament, který byl poslanci přijat již roku 1962, a tím nahradil výraz Parlamentní shromáždění, který až do té doby používala italská a francouzská verze smluv a na jehož používání lpěla zvláště francouzská vláda.
Podstatné je ještě zmínit, že po institucionálních úpravách JEA uvedl ustanovení vztahující se k základům Společenství a k jeho politice, především se to pak týkalo
„prostoru bez hranic“, který měl vstoupit v platnost od 1. 1. 1993 odstraněním fyzických hranic, technických kontrol a fiskálních hranic.
1.5. Maastrichtská smlouva – smlouva o EU
Dne 7. 2. 1992 byla v Maastrichtu podepsána další z řady smluv, tato smlouva je vlastně smlouvou o Evropské unii, dále jen Maastrichtská smlouva. Tento dokument je velice rozsáhlý a detailní. Obsahuje 300 článků, doplněných 17 protokoly a 33 deklaracemi. Tato smlouva upravuje nebo doplňuje předchozí smlouvy, tedy smlouvu o EHS, ESUO, Xxxxxxx a JEA, a zavádí nová opatření. V ustanoveních Maastrichtské smlouvy se odráží velká komplexnost, ale také nezbytné kompromisy mezi různými koncepcemi dvanácti partnerů a stejně tak i rozdíly mezi stoupenci komunitárního systému a nadnárodní tendencí a těmi, jejichž cílem byla mezivládní spolupráce. Tato smlouva je zásadním milníkem v postupu evropské integrace a stále větší úloze Unie, jak ukážou následující řádky.12 Maastrichtskou smlouvou byla založena Evropská unie. Tento krok se stal novou etapou v stále hlubším sbližování Evropských států a přibližování legislativního procesu občanům EU. V Maastrichtské smlouvě bylo dále určeno, že základy EU spočívají na původních Společenstvích a jejím cílem bylo jednotně a v souladu s principem solidarity organizovat vztahy mezi jednotlivými členskými státy. Tyto naprosto základní principy byly formulování v článku A SEU.13
12 XXXXXX, Xxxxxx. Budování Evropy. 1. vydání. Praha: Karolinum, 2004. ISBN 80-246-0111-7. s. 333
13 Článek A - Touto smlouvou vysoké smluvní strany mezi sebou zakládají Evropskou unii (dále jen
„Unie“) Tato smlouva je novou etapou v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy,
v němž jsou rozhodnutí přijímána co možná nejblíže k občanovi. Základy Unie spočívají na Evropských společenstvích, doplněných politikou a formami spolupráce ustanovenými touto smlouvou. Jejím úkolem je organizovat, způsobem projevujícím jednotu a solidaritu, vztahy mezi členskými státy a mezi jejich národy.
Dále byly v této smlouvě aktualizovány a redefinovány hlavní cíle EU. V nich šlo především o stále opakovaný udržitelný rozvoj, kdy nástroji mělo být především vytvoření prostoru bez vnitřních hranic a vytvoření hospodářské a měnové unie, jejímž vrcholem mělo být zavedení vlastní měny jednotné měny. Pro tyto účely byl stanoven i časový rámec ve kterém mělo být těchto cílů dosaženo. Dalším cílem bylo společné vystupování na mezinárodní scéně ruku v ruce se společnou bezpečnostní politikou a spolupráci ve věcech obrany, kdy bylo v plánu možné dosažení společné obrany Společenství. Jak se již stalo tradicí i Maastrichtská smlouva znovu upravovala postupy v rozhodovacím procesu, a to s ohledem na co nejlepší fungování Společenství. Tyto základní cíle specifikuje článek B této smlouvy.14
Poprvé byla také definována role Evropské rady přímo ve smlouvě primárního práva. Maastrichtská smlouva rámcově určila systém fungování a podobu v jaké se Evropská rada měla scházet. Byl to první krok k zařazení Evropské rady mezi oficiální instituce EU. Většina z principů a pochodů uvedených v Maastrichtské smlouvě sice již fungovala, ovšem chybělo právě výše zmíněné zakotvení ve smlouvě primárního práva EU.
Společenství si Maastrichtskou smlouvou nejen osvojovalo nové pravomoci, ale též si určilo i některé své povinnosti. Jednalo se například o respektování národní suverenity svých členských států, respektování základních práv a svobod stanovených Listinou základní práv z roku 1950 a nebo nutnost zajišťování a hospodaření s vlastními
14 Článek B - Unie si stanovuje následující cíle: Podporovat ekonomický a sociální pokrok, který je vyvážený a udržitelný, zejména prostřednictvím vytvoření oblasti bez vnitřních hranic, prostřednictvím posilování ekonomické a sociální soudržnosti a prostřednictvím zavedení hospodářské a měnové unie, zahrnující v souladu s ustanoveními této smlouvy nakonec jedinou měnu; Prosazovat svou identitu na mezinárodní scéně, zejména prostřednictvím provádění společné zahraniční a bezpečnostní politiky včetně eventuálního formulování společné obranné politiky, která by časem mohla vést ke společné obraně; Posilovat ochranu práv a zájmů státních občanů svých členských států zavedením občanství Unie; Rozvíjet úzkou spolupráci v oblasti justice a vnitřních záležitostí; V plném rozsahu zachovávat „acquis communautaire“ (systém Společenství) a stavět na něm s tím úmyslem , aby se za pomoci procedury uvedené v článku N (2) posoudilo, do jaké míry bude zapotřebí revidovat politiku a formy spolupráce zaváděné touto smlouvou s cílem zajistit efektivnost mechanismů a institucí Společenství.
prostředky, tyto prostředky měly sloužit k naplňování cílů staovených právě touto
smlouvou.
Ovšem Maastrichtská smlouva kromě zcela nových úkolů, práv a povinností také měnila a doplňovala stávající Smlouvy. První kterou zmíním je smlouva o EHS, která byla právě touto smlouvou přejmenována na smlouvu o Evropském společenství, dále jen ES. Byly v ní konkretizovány jednotlivé cíle rámcově zmíněné ve vlastní nové části Smlouvy. Jednalo se zejména o části týkající se vytvoření jednotného vnitřního trhu a měnové unie s jednotnou vlastní měnou. Byly zde znovu zmíněny základní instituce Společenství. Opět byla zmiňována nutnost udržení přiměřeného stálého růstu a zlepšování životní úrovně. Toto jsou samozřejmě pouze střípky všeho, co bylo v této smlouvě řečeno pozměněno a doplněno. Je však velmi vhodné zmínit, že po letech, či možná desetiletích, kdy nedošlo k žádným přelomovým změnám ve fungování či náplni činností Společenství, byla Maastrichtská smlouva přelomovým dokumentem, který posunul Společenství velmi kupředu na cestě k dnešní podobě.
1.6. Amsterodamská smlouva
Tato smlouva byla schválena 2. 10. 1997, aby na základě dosavadních zkušeností přehodnotila některé články Maastrichtské smlouvy. Jako taková nepřinesla žádné revoluční změny. Byl však prosazen podstatný pokrok v oblasti vztahů mezi občany a Unií, šlo o základní práva, sociální protokol, zaměstnanost, zdravotnictví a životní prostředí. Nezbytné posílení rozhodovacího procesu spojené s plánovaným rozšířením Unie o země střední a východní Evropy, které bylo mnohými považováno za nejpodstatnější záležitost, však bylo odloženo na později. 15
Již v době ratifikace Maastrichtské smlouvy bylo počítáno s přehodnocením některých jejích pasáží, zejména šlo o revizi politiky a forem spolupráce, které smlouva zavedla s cílem zvýšit účinnost komunitárních institucí a mechanismů, přehodnocení Společné zahraniční a bezpečnostní politiky, rozšíření procesu spolurozhodování, případně připojení nových kapitol týkajících se energetiky, cestovního ruchu, civilní ochrany, řešení problému jejích rozhodnutí. Navíc na žádost Evropského parlamentu
15 XXXXXX, Xxxxxx. Budování Evropy. 1. vydání. Praha: Karolinum, 2004. ISBN 80-246-0111-7. s. 389-
395.
měly být posouzeny otázky související s přípravou rozpočtu a s fungováním řady výborů zastupujících vlády členských zemí a s jejich úlohou v rozhodovacím procesu. Zároveň s tím po rozšíření Unie z dvanáctí na patnáct členů vyvstala otázka přerozdělení hlasů uvnitř Rady, a tam se dospělo ke shodě, že s výhledem na budoucí rozšíření o země střední a východní Evropy se bude znovu jednat o otázce institucí. V neposlední řadě pak přistoupení severských zemí zesílilo požadavky na Unii bližší občanům, tyto se týkaly práva, vnitřní bezpečnosti, zaměstnanosti, životního prostředí a dalších.
Amsterodamskou smlouvou došlo k posílení komunitárních politik na poli životního prostředí, zdravotnictví a ochrany spotřebitelů. Byly upřesněny postupy při uplatňování zásady subsidiarity. Na žádost Francie se jednalo také o otázce zaměstnanosti, doplněna byla kapitola předpokládající praxi posuzování situace na poli zaměstnanosti a přijímání hlavních linií a akcí na podporu zaměstnanosti. Nejednalo se však o žádná iniciační opatření, jelikož politika zaměstnanosti nadále zůstala v kompetenci členských států. Do smlouvy byl zařazen sociální protokol, jež byl již v návrhu Maastrichtské smlouvy, ale tehdy jej odmítla Velká Británie. V tomto protokolu jde o podporu zaměstnanosti, zlepšování životních a pracovních podmínek, sociální ochranu, sociální dialog, boj proti vytlačování nejchudších vrstev obyvatelstva na okraj společnosti.
V oblasti institucionální nenastal velký pokrok. Nejvíce si pomohl Evropský parlament, protože proces spolurozhodování byl rozšířen o nové oblasti a byla nahrazena procedura spolupráce, nově vyhrazená výlučně pro prostor Evropské měnové unie. Velkým přínosem bylo zjednodušení vlastního procesu spolurozhodování, kdy v případě souhlasu Parlamentu a Rady postačuje první čtení. K tomu získal Parlament pravomoc odmítnout návrh Rady ve druhém čtení s tím, že třetí čtení pak již odpadá. Parlament posílil též v procesu jmenování předsedy Komise, na rozdíl od minulosti, kdy se jeho úloha omezovala na vyjádření názoru, byl nyní nutný jeho souhlas. V praxi to znamená, že Parlament uvádí předsedu Komise do funkce. Změn doznalo i jmenování dalších členů Komise, kdy se úloha Parlamentu rozšířila z vyjádření názoru, a to tak, že členské státy jmenují komisaře po společné dohodě s Parlamentem. Byl stanoven
maximální počet poslanců na 700, k tomu došlo s přihlédnutím na budoucí rozšíření
Unie.
Komise se na rozdíl od Parlamentu rozšíření pravomocí nedočkala, došlo ovšem k posílení její role, neboť se zvýraznila úloha Parlamentu při jmenování jejích členů a předsedy.
Rady se Amsterodamská smlouva nedotkla tak citelně, jako předchozí Maastrichtská, pouze došlo k doplnění případů, kdy bylo v Radě opuštěno od principu jednomyslnosti ve prospěch hlasování kvalifikovanou většinou.
Lze jen dodat, že Xxxxxxxxxxxxx smlouva nesplnila očekávání, pokud jde o posílení rozhodovacího mechanismu. Unie čítající již patnáct členských států jen těžko fungovala s institucemi vytvořenými pro šest zakládajících států. Ani při následném rozšíření z dvanácti na patnáct členů nebyla učiněna reforma, což již bylo neúnosné v rámci plánovaného dalšího rozšíření, a tak reformy byly nevyhnutelné.
1.7. Smlouva z Nice
Tato další z řady Smluv neměla úplně hladný příchod na svět, jelikož po jejím podpisu představiteli členských států v únoru 2001 ve francouzském městě Nice byla nutná ratifikace jednotlivými členskými státy, dle jejich vnitrostátních pravidel. A právě zde došlo k jistému zdržení, protože například v Irsku bylo nutné uspořádat referendum, to by samo o sobě vliv nemělo, ovšem napoprvé Smlouva referendem neprošla a bylo nutné jej opakovat. Po těchto nesnázích ovšem vstoupila v platnost, a to 1. února 2003.
Smlouva z Nice se skládá ze dvou částí. První část se zabývá věcnými změnami a část druhá obsahuje přechodná a závěrečná ustanovení. Ke smlouvě samotné jsou také připojeny čtyři protokoly, a to Protokol o rozšíření Evropské unie, Protokol o statutu Evropského soudního dvora, Protokol o finančních důsledcích skončení ESUO a čtvrtý Protokol o čl. 67 Smlouvy o XX. Xxxxxxx z Nice usilovala o dovršení procesu zahájeného Amsterodamskou smlouvou, totiž úspěšné zvládnutí úkolů rozšířené EU. 16
16 TICHÝ, Xxxxx, Xxxxxx XXXXXX, Xxxx XXXXXXX, Xxxxxxx XXXX a Xxxxx
XXXXXXXXXX. Evropské právo. 4. vydání. Praha: C. H. Xxxx, 2011. ISBN 978-80-7400-333-2. s. 29- 31.
1.7.1. Institucionální změny
Zde jde především o jeho přizpůsobení rozšíření EU. Nejvyšší počet poslanců byl navýšen ze 700 na 732. Úprava statutu poslance již nevyžadovala jednomyslný souhlas parlamentu, nově postačovala kvalifikovaná většina. Evropský parlament se nově stal plně privilegovaným žalobcem v řízení o neplatnost právního aktu. Podle nové úpravy již Evropský parlament nemusel prokazovat právní zájem spočívající v ochraně vlastních práv. Stejně tak jej smlouva z Nice opravňovala požádat o posudek Evropský soudní dvůr ohledně slučitelnosti zamýšlené smlouvy Společenství se zakládací smlouvou.
Rada dle smluvy z Nice jmenovala svého generálního tajemníka a zástupce generálního tajemníka kvalifikovanou většinou, na rozdíl od dosavadní praxe, kdy tak činila jednomyslně. Změn doznal i počet hlasů států ve váženém hlasování, a to tak, že se každému z 15 států počet hlasů zvýšil, celkový počet hlasů stoupl z 87 na 237. V důsledku změn nastavených Smlouvou z Nice bylo při rozhodování kvalifikovanou většinou zapotřebí alespoň 169 hlasů, tedy 71,30%. Při rozhodování na návrh Komise bylo dále zapotřebí souhlasu alespoň většiny členských států, ve všech ostatních případech nastala nutnost souhlasu alespoň dvou třetin členských států. Při rozhodování kvalifikovanou většinou mohl každý členský stát v Radě žádat, aby bylo přezkoumáno, zda kvalifikovaná většina zahrnovala alespoň 62% celkového obyvatelstva, jednalo se tedy o rozhodování dvojí většinou.
Co se týče Komise, zde došlo ke změnám hlavně u jejího předsedy, jeho práva byla významným způsobem posílena. Od smlouvy z Nice předseda Komise vykonával její vedení a rozhodoval o její vnitřní organizaci, tak aby činnost Komise byla soudržná, účinná a spočívala na základě kolegiality. Dále rozděloval působnosti a přiděloval je jednotlivým členům. Tyto působnosti měl možnost v průběhu svého funkčního období měnit. Členové Komise měli vykonávat předsedou svěřené úkoly pod jeho vedením. Xxxxxxxx z Nice bylo také dáno, že předseda Komise si sám jmenoval svého
místopředsedu, a to z členů Komise, toto rozhodnutí však muselo být Komisí schváleno. Člen Komise byl od této chvíle povinen odstoupit, jestliže byl k demisi vyzván předsedou, tento postup musel být též schválen, tak jako výše zmíněné jmenování místopředsedy. Tato pravomoc předsedy a členů Komise v režimu zakotveném ve smlouvě z Nice byla kodifikací praxe zavedené předsedou Komise v roce 1999. Další změnou, kterou Xxxxxx zaznamenala, byl způsob jmenování jejích členů. V důsledku ustanovení ve smlouvě z Nice již nebyli členové Komise jmenováni vládami členských zemí na základě společné dohody, ale Radou, a to na základě hlasování kvalifikovanou většinou. Rada ve složení hlav států a šéfů vlád dle smlouvy z Nice dostala právo jmenovat kvalifikovanou většinou osobnost, kterou zamýšlela, jako budoucího předsedu Komise, k samotnému jmenování byl ještě zapotřebí souhlas Evropského parlamentu. Poté Rada kvalifikovanou většinou a v dohodě s designovaným předsedou přijala seznam ostatních osob, které zamýšlí jmenovat za členy Komise, přičemž seznam byl vytvořen podle návrhu všech členských států. Následně musel být předseda a ostatní designovaní členové Komise schválení Evropským parlamentem a konečně pak jmenováni Xxxxx, ta je jmennovala rozhodnutím kvalifikovanou většinou. Změn doznalo i uvolnění funkce před uplynutím funkčního období. V tomto případě Rada rozhodovala, zda takové uvolněné místo bude obsazeno nebo ne. V případě, že mělo být toto volné místo opět zaplněno, Rada jmenovala na zbytek funkčního období vybranou osobnost, a to kvalifikovanou většinou. Pokud došlo k uvolnění pozice předsedy, mělo být dle této Smlouvy postupováno, jako by šlo o volbu předsedy na celé nové funkční období. Další změna souvisela se zamýšleným rozšířením EU, nově má být členem Komise jeden státní příslušník každého členského státu. Rada však mohla jednomyslným rozhodnutím rozhodnout o rozšíření počtu komisařů a pro jednotlivé členské státy vytvořit možnost, aby členem Komise bylo více příslušníků jednoho členského státu.
1.8. Lisabonská smlouva
1.8.1. Obecně
Lisabonská smlouva je další a zatím poslední smlouvou pozměňující a doplňující ustanovení dosavadních zakládacích smluv o Evropském společenství a o Evropské unii, které byly za pět desetiletí již mnohokrát modifikovány. Řešení upravit
dosavadní právní základ evropských integračních uskupení změnami ve stávajících zřizovacích smlouvách, a to včetně jejich přejmenování, bylo zvoleno po krachu ratifikace Smlouvy o Ústavě pro Evropu, která navrhovala nahradit platné smlouvy o ES a EU novým právním dokumentem. Rozdílem je to, že dle Lisabonské smlouvy je právním základem EU pozměněná Maastrichtská smlouva, tedy Smlouva o EU, která si ponechává i svůj název (dále jen SEU), a Smlouva o ES, jedna z Římských smluv, která je přejmenována na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen SFEU).
Lisabonská smlouva byla reakcí na nepříznivou odezvu, se kterou se setkala ústavní terminologie, použitá ve Smlouvě o Ústavě pro Evropu. Lisabonská smlouva sice v zásadě sleduje dosavadní kontinuitu vývoje primárního evropského práva, ale její dopad je ve srovnání s dřívějším postupem modifikace zakládacích smluv širší. Lisabonskou smlouvou byla zrušena pilířová struktura EU a byla rozšířena subjektivita dosavadních Evropských společenství na subjektivitu Evropské unie jako celku. Toto rozšíření právní subjektivity je kritiky Lisabonské smlouvy samozřejmě spojováno s rozšířením pravomocí orgánů EU na úkor členských států. 17
Tato práce se ale především věnuje institucím EU a to v oblasti jejich vývoje v průběhu času, proto se nyní podívejme, jak Lisabonská smlouva ovlivnila právě tuto součást EU.
Hlava III. „Ustanovení o orgánech“, článek 13 odst.. 1 uvádí: „Unie má institucionální rámec, jehož cílem je podporovat její hodnoty, sledovat její cíle, sloužit jejím zájmům, zájmům jejích občanů a zájmům členských států, jakož i zajišťovat soudržnost, účinnost a kontinuitu jejích politik a činností.
Orgány Unie jsou:
- Evropský parlament,
- Evropská rada,
- Rada,
17 XXXXXXXX, Xxxx. PARLAMENTNÍ INSTITUT. Lisabonská smlouva: Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie. Praha: Odbor informování o evropských záležitostech, 2009. ISBN 978-80-7440-017-9. s. 7, 25.
- Evropská komise (dále jen „Komise“),
- Soudní dvůr Evropské unie,
- Evropská centrální banka,
- Účetní dvůr.“
Odst. 2 pak uvádí, že každý orgán jedná v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými. Orgány mezi sebou loajálně spolupracují.
.
1.8.2. Evropský Parlament
Významnou změnou oproti stavu před přijetím Lisabonské smlouvy představuje snížení počtu členů Evropského parlamentu od volebního období 2009 – 2014 ze 785 na 751, přičemž maximální počet pro jeden členský stát je stanoven na 96 a minimální počet na 6. Zastoupení občanů členských států v Evropském parlamentu musí být stanoveno podle zásady sestupné poměrnosti, která by měla zajistit, aby se rozložení křesel v Evropském parlamentu co nejméně odlišovalo od rozložení obyvatel Evropské unie, tedy aby lidnatější členský stát členský stát měl právo obsadit vyšší počet křesel a aby každý poslanec z lidnatějšího státu zastupoval vyšší počet obyvatel. Lisabonská smlouva, na rozdíl od stávající Smlouvy o Evropském společenství, neuvádí rozdělení počtu křesel Evropského parlamentu mezi členské státy, avšak zavazuje Evropskou radu, aby na podnět Evropského parlamentu a s jeho souhlasem před volbami v roce 2009 rozhodla o jeho složení. Další změnou je podstatné posílení role Evropského parlamentu, jehož postavení v legislativním procesu, včetně schvalování rozpočtu, se má vyrovnat pozici Rady. K tomu přispívá i výrazné zvýšení počtu oblastí podléhajících spolurozhodovací proceduře. Evropský parlament tak již není primárně kontrolním a konzultativním orgánem, ale rovněž plní legislativní a rozpočtovou funkci na stejné úrovni s Radou. Převažující procedurou pro přijímání právních aktů a ostatních aktů se stalo spolurozhodování, které bylo zároveň přejmenováno na řádný legislativní postup, který se ve srovnání s předchozím stavem používá v přibližně 40 dalších právních základech včetně oblastí, jako je hospodářská, sociální a územní soudržnost, justice,
kultura, společná obchodní politika, vnitřní záležitosti nebo zemědělství. Rozšířil se též okruh oblastí, ve kterých Evropský parlament musí vyslovit souhlas, kupříkladu jde o mezinárodní dohody Unie. Nadále však zůstává několik oblastí, ve kterých je Evropský parlament pouze konzultován nebo není zapojen vůbec. 18
1.8.3. Evropská rada
Lisabonskou smlouvou byla mezi orgány Unie poprvé formálně zařazena Evropská rada, která se stala regulérní součástí institucionálního rámce Unie. Skládá se z hlav států a předsedů vlád členských států, předsedy Komise a ze svého předsedy. Jednání Evropské rady se účastní vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Jednání Evropské rady již nepovede hlava státu či předseda vlády členského státu předsedajícího Unii v Radě, ale předseda Evropské rady, který Unii zastupuje také navenek v záležitostech týkajících se společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Předseda Evropské rady je volen Evropskou radou kvalifikovanou většinou na dva a půl roku, maximálně pro dvě období. Evropská rada nevykonává legislativní funkci a její předseda nesmí zastávat jakoukoliv vnitrostátní funkci. Pokud Evropská rada rozhoduje hlasováním, tak se její předseda a předseda Komise hlasování nezúčastní. V případech, kdy Evropská rada přijímá usnesení jednomyslně, není zdržení se hlasování překážkou pro přijetí usnesení. Změnou je i samotné zřízení nové funkce předsedy Evropské rady. Do Lisabonské smlouvy tuto funkci zastával vedoucí představitel státu předsedajícího Radě, Lisabonskou smlouvou byla tato pozice změněna na stálou. Předseda Evropské rady především vede jednání Evropské rady a usiluje o dosažení dohody mezi jejími účastníky. Funkce předsedy Evropské rady má i symbolickou rovinu, protože jde o osobu, kterou lze připodobňovat k prezidentovi či nejvyššímu představiteli Unie. 19
18 KOLEKTIV AUTORŮ. Když se řekne Lisabonská smlouva Perspektiva fungování Evropské unie
podle nového smluvního rámce. Praha: Odbor informování o evropských záležitostech, 2008. ISBN 978- 80-87041-48-2. s. 37-40.
19 KOLEKTIV AUTORŮ. Když se řekne Lisabonská smlouva Perspektiva fungování Evropské unie
podle nového smluvního rámce. Praha: Odbor informování o evropských záležitostech, 2008. ISBN 978- 80-87041-48-2. s. 40-41.
1.8.4. Rada
Pravomoci Rady nebyly Lisabonskou smlouvou příliš modifikovány a mezi nejpodstatnější lze zařadit zejména způsob hlasování kvalifikovanou většinou. Nově již členské státy nedisponují přiděleným váženým počtem hlasů, ale kvalifikovaná většina je specifikována jako nejméně 55% členů Rady, tvořených nejméně patnácti z nich a zastupující členské státy, které představují nejméně 65% obyvatelstva Unie. Pokud ale Rada nerozhoduje na návrh Komise nebo vysokého představitele Unie pro zahraniční a bezpečnostní politiku, je kvalifikovaná většina vymezena jako nejméně 72% členů Rady zastupujících členské státy, které představují nejméně 65% obyvatelstva Unie.
Další změnou je také vznik nové funkce vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, která nahrazuje a personálně slučuje dosavadní funkce generálního tajemníka – vysokého představitele pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, komisaře pro vnější vztahy a předsedy Rady pro všeobecné záležitosti a vnější vztahy. Vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku jmenuje Evropská rada se souhlasem předsedy Komise kvalifikovanou většinou. 20
1.8.5. Komise
Lisabonskou smlouvou se od 1. 11. 2014 také významně mění složení Komise, ta bude po tomto datu v Unii čítající 27 členských států tvořena jen 18 komisaři, reprezentujícími dvě třetiny členských států. Členové Komise jsou vybíráni na základě systému naprosto rovné rotace mezi členskými státy umožňujícího odrážet demografickou a zeměpisnou různorodost všech členských států. Princip rotace stanoví jednomyslně Evropská rada podle zásad stanovených ve Smlouvě o fungování EU. Počet členů Komise se má snížit na počet dvou třetin počtu členských států, ale
20 KOLEKTIV AUTORŮ. Když se řekne Lisabonská smlouva Perspektiva fungování Evropské unie
podle nového smluvního rámce. Praha: Odbor informování o evropských záležitostech, 2008. ISBN 978- 80-87041-48-2. s. 41-42.
Evropská rada může jednomyslně učinit, že počet členů Komise bude po 1. 11. 2014 jiný, než je stanoveno ve Smlouvě o EU. 21
1.8.6. Soudní dvůr
Soudní dvůr Evropské unie je dalším z orgánů Unie. Tato instituce se skládá ze Soudního dvora, Soudu prvého stupně, Lisabonskou smlouvou přejmenovaným na Tribunál a specializovanými soudy. Lisabonskou smlouvou vzrostl význam této instituce, a to z důvodu rozšíření jurisdikce v oblasti spolupráce ve věcech justice a vnitra, právní závazností Listiny základních práv Evropské unie a s rozhodováním žalob týkajících se dodržování zásady subsidiarity, především díky poslední zmíněné oblasti jurisdikce se Soudní dvůr stane jakýmsi kompetenčním soudem, rozhodujícím o rozsahu pravomocí Unie a členských států. 22
1.8.7. Evropská centrální banka
Evropská centrální banka byla mezi instituce EU zařazena právě Lisabonskou smlouvou, předcházející Smlouva o ES ji totiž upravovala samostatně, jako autonomní instituci s primárním úkolem provádět a zajišťovat měnovou politiku v EU a oddělovala základní orgány EU od Evropské centrální banky. Toto oddělení zmizelo přijetím Lisabonské smlouvy. V Lisabonské smlouvě je obsažen odstavec, ve kterém se uvádí, že se orgánům Unie ukládá, aby při prosazování politik Unie mezi sebou loajálně spolupracovaly. Tato nová úprava ale může být překážkou k prosazování expanzivnější měnové politiky a záminkou pro ovlivnění nezávislosti Evropské centrální banky. Lze totiž předpokládat, že Rada, Komise i Parlament budou mít snahy, v rámci větší koordinace při podpoře hospodářského růstu v Unii, více působit na Evropskou centrální banku. Co se týče vnitřního uspořádání Evropské centrální banky, nově byla
21 KOLEKTIV AUTORŮ. Když se řekne Lisabonská smlouva Perspektiva fungování Evropské unie
podle nového smluvního rámce. Praha: Odbor informování o evropských záležitostech, 2008. ISBN 978- 80-87041-48-2. s. 42.
22 KOLEKTIV AUTORŮ. Když se řekne Lisabonská smlouva Perspektiva fungování Evropské unie
podle nového smluvního rámce. Praha: Odbor informování o evropských záležitostech, 2008. ISBN 978- 80-87041-48-2. s. 43.
vymezena Rada guvernérů, skládající se ze členů Výkonné rady Evropské centrální
banky a z guvernérů centrálních bank členských států EU, jejichž měnou je euro. 23
1.8.8. Účetní dvůr
Účetní dvůr, který byl mezi orgány Unie zařazen Maastrichtskou smlouvou, a který provádí externí audit finančních prostředků EU, nebyl po stránce mandátu a složení Lisabonskou smlouvou v žádném ohledu změněn. 24
1.8.9. Resumé k LS
Z výše uvedeného přehledu je patrné, že EU respektive ES prošla během své existence dynamickým vývojem. Zatímco prvních 30 let jejich existence nedošlo k zásadním obsahovým změnám, následujících 20 let, počínaje Maastrichtskou smlouvou, bylo obdobím zásadních koncepčních změn a hledání tváře Společenství. Tento proces byl završen Lisabonskou smlouvou, která dala, dnes již je EU, současnou podobu a prozatím završila proces změn EU.
23 KOLEKTIV AUTORŮ. Když se řekne Lisabonská smlouva Perspektiva fungování Evropské unie
podle nového smluvního rámce. Praha: Odbor informování o evropských záležitostech, 2008. ISBN 978- 80-87041-48-2. s. 43-44.
24 KOLEKTIV AUTORŮ. Když se řekne Lisabonská smlouva Perspektiva fungování Evropské unie
podle nového smluvního rámce. Praha: Odbor informování o evropských záležitostech, 2008. ISBN 978- 80-87041-48-2. s. 44.
2. Instituce Evropské unie
V této kapitole se budeme věnovat jednotlivým hlavním institucím Evropské unie. Pro zopakování jsou to, Evropský parlament (dále jen Parlament), Evropská rada, Rada, Evropská komise (dále jen Komise), Soudní dvůr Evropské unie, Evropská centrální banka a Účetní dvůr.
2.1. Evropský parlament
V následující kapitole si představíme vývoj Evropského parlamentu (dále zvaného jen Parlament), od počátku Společenství. Tento vývoj projdeme ve dvou fázích, a to před Lisabonskou smlouvou a stav po jejím přijetí.
2.1.1. Vývoj do přijetí Lisabonské smlouvy
Vývoj Parlamentu započal rokem 1952 s počátkem ESUO, tehdy se tento orgán tehdy tvořený vyslanci národních parlamentů členských států nazýval Shromážděním. Jeho úloha spočívala v kontrole Vysokého úřadu, tedy Komise, a to tak že Parlament byl jediným orgánem, který mohl Komisi odvolat. Tato pravomoc byla ovšem omezena na podmínku přijetí či nepřijetí výroční zprávy Komise, tedy Parlament sice mohl Komisi odvolat, ovšem pouze jednou za rok na základě nepřijetí její výroční zprávy. Dle výše zmíněného byla tedy jedinou původní pravomocí Parlamentu pravomoc kontrolní. Parlament byl původně orgánem voleným nepřímo, ovšem již od samého počátku byla diskuse o možné přímé volbě zástupců do něj vysílaných.
Po podpisu smluv o EHS a Euratomu v roce 1957, respektive jejich podpisem, bylo stanoveno, že na rozdíl od dalších institucí, tedy především Komise a Rady ministrů bude parlament společný pro všechna tři společenství, to tehdy znamenalo i zvýšení počtu zástupců v parlamentu z původních 78 na 142. Po podpisu těchto smluv i nadále zastával ve všech třech případech Parlament funkci kontrolní, ovšem v případě EHS a Xxxxxxxx měl své pravomoci déle rozšířené, jak si následně představíme. V rámci EHS a Euratomu mohl Parlament odvolat Komisi kdykoliv během jejího funkčního období, a to v rámci jakéhokoliv tématu její činnosti. V rámci dvou zmíněných smluv měl Parlament i podíl na legislativním procesu, navíc byl v některých stanovených případech konzultativním orgánem vybraných bodů smlouvy. Parlament
byl sice dle smluv konzultativním orgánem, nicméně jeho stanovisko nemělo na konečné rozhodnutí Rady žádný vliv, tedy jeho vliv byl pouze nepřímý. Parlament měl též právo navrhovat Radě rozpočtové změny, avšak opět mohl pouze navrhnout, ovšem neměl žádnou pravomoc k zadržení přijetí rozpočtu před vstupem v platnost nebo jeho zamítnutí. I po rozšíření pravomocí a navýšení počtu delegátů po uzavření smluv o EHS a Euratomu zůstal parlament nadále nepřímo voleným, i když otázka zavedení přímé volby samozřejmě zůstala otevřena.
S počátkem šedesátých let došlo k další změně, a to nikoliv v rovině pravomocí Parlamentu, ale v jeho samotném názvu. V zakládacích smlouvách byl totiž Parlament přesně nazýván Evropským parlamentním shromážděním, zejména úsilím německých a nizozemských zástupců nakonec došlo ke shodě a přejmenování na Evropský parlament. Od tohoto přejmenování si tehdejší zástupci slibovali především rozšíření pravomocí, které dle jejich názoru byly právě ovlivněny i názvem této instituce. Samozřejmě toto přejmenování bylo určitým pokrokem, ovšem toto přejmenování bylo pouze na úrovni politické dohody a nebylo zakořeněno do žádné ze smluv.
Slučovací smlouvou došlo z pohledu Parlamentu k jediné zásadní změně, a to že od této chvíle mohl uplatňovat své pravomoci zakořeněné ve smlouvách o EHS a Euratomu i v rámci ESUO.
V roce 1969 byla v rámci sjednoceného Společenství rozebírána otázka vlastních příjmů Společenství, tyto byly nakonec při summitu v Haagu členskými státy odsouhlaseny. To ovšem také znamenalo nutnost nezávislé kontroly hospodaření Společenství, kterou vykonával Účetní dvůr. S tím šla ruku v ruce i nová pravomoc pro Parlament, který získal sice prozatím minimální, ale z jeho pohledu přelomové rozpočtové pravomoci. Na základě Lucemburské dohody z roku 1970 sice Parlament stále nemohl rozpočet odmítnout nebo vrátit s připomínkami k přepracování, ale navrhovat změny v tzv. nezávazných výdajích, které sice představovaly okrajovou sféru rozpočtu jako celku, nicméně byl to velký krok kupředu a předznamenal další vývoj. A vývoj byl celkem rychlý, již v roce 1975 Bruselskou dohodou, kdy Parlament získal celý soubor nových rozpočtových pravomocí. Od této chvíle disponoval Parlament možností vrátit rozpočet jako celek a tím vyvíjet tlak na Radu a Komisi pohrůžkou rozpočtového provizoria.
Dalším milníkem ve vývoji Parlamentu byl rok 1979, kdy se konaly první přímé volby do této instituce. Tomu ovšem předcházel Akt o volbě členů Evropského parlamentu schválený 20.9.1976 s tím, že jeho platnost byla od 1.6.1978. Co tato změna ale znamenala pro samotný Parlament, to se dozvíme na následujících řádcích. Zaprvé byla zvýšena legitimita parlamentu před občany a s tím související tlak na zvětšení jeho pravomocí. Právě po prvních přímých volbách se Parlament jal maximálně využívat všech svých pravomocí. Toto úsilí se projevilo především při schvalování rozpočtu, naplno se to poprvé projevilo při schvalování rozpočtu v roce 1980, kdy Parlament několikrát vrátil rozpočet k přepracování a stejná situace se opakovala i v následujících několika letech. Tyto snahy vedly jednak k tlaku na větší míru spolupráce Rady, Komise a Parlamentu a také ke zvýšení rozpočtové stability. Dále začal tento první přímo zvolený Parlament využívat konzultační procedury, stále sice neměl přímý vliv na výsledný akt, ale i přesto toto úsilí vedlo k tlaku na Radu široce spolupracovat s Parlamentem.
Osmdesátá léta byla dobou velkých změn nejen pro Společenství, ale především pro Parlament. Parlament stál u revize institucionální struktury Společenství, která posílila jeho postavení především v legislativním procesu. Na počátku tohoto procesu bylo přijetí Slavnostního prohlášení o Evropské unii z roku 1983 a završením bylo přijetí Jednotného evropského aktu.
Jak se tedy změnil vztah Parlamentu a Rady? Do této doby neměl Parlament právo vznášet vůči Radě dotazy, a neměl vůči ní ani žádné jiné pravomoci, naopak pouze byl povinen vyslechnout, poskytnout vyjádření a akceptovat její přítomnost na svých zasedáních a tato situace nebyla do budoucna pro Parlament přijatelná. Rento nesoulad byl právě Slavnostní,m prohlášením o Evropské unii zmírněn, a to tak, že obsahovalo závazek Rady odpovídat na dotazy Parlamentu, dále měla Rada povinnost informovat Parlament o svých stanovených cílech a harmonogramu své činnosti, a to vždy po summitu Evropské rady. Samozřejmě se měnila i pozice vůči Komisi, k tomuto orgánu měl samozřejmě již historicky Parlament kontrolní pravomoc s možností jejího odvolání. Ovšem doposud neměl Parlament žádný vliv na její zvolení, tato kompetence doposud spočívala pouze na Radě, to umožňovalo možnost, že parlamentem odvolaná Komise bude záhy znovuzvolena Radou zpět do úřadu. V tomto ohledu tedy bylo
Slavnostním prohlášením o Evropské unii zavedeno, že Rada má povinnost konzultovat osobu nominovanou na předsedu Komise s Parlamentem. Tato změna byla pouze částečná, ovšem předznamenala úplné přenesení této pravomoci na Parlament.
Dalším milníkem ve vývoji Parlamentu bylo přijetí Jednotného evropského aktu. Ten zavedl nový legislativní postup označený jako procedura spolupráce, ten sice nenaplnil očekávání Parlamentu, byl ovšem zřejmým posunem v jeho zapojení do legislativního procesu. Tím nenaplněním očekávání je myšlena původní představa Parlamentu prosadit si možnost zablokovat znění legislativního aktu a schopnost prosadit parlamentní stanovisko vůči Radě. Nová procedura spolupráce však umožnila Parlamentu předkládat Radě pozměňující návrhy o nichž musela jednat a tím oddálit přijetí legislativního aktu. To ovlivnilo nejen vztah Rady a Parlamentu, ale i vztah Parlamentu a Komise, jelikož právě komise je předkladatelem legislativních návrhů. Tímto posílením pozice však změny zavedené JEA nekončily, pravomoci byly rozšířeny o vyrovnání pozice Parlamentu a Rady v otázkách přijímání nových členů a rozhodování o mezinárodních závazcích Společenství, pro upřesnění do přijetí JEAS v těchto dvou oblastech stačil jednomyslný souhlas Rady.
Maastrichtskou smlouvou, neboli smlouvou o EU vstupující v platnost v roce 1993 byly opět o něco rozšířeny pravomoci Parlamentu v různých oblastech. Především šlo o zavedení procedury spolurozhodování, ta doplnila proceduru spolupráce a dále rozšiřovala pravomoci Parlamentu o vůči Radě. Tato nová procedura přidala k již existujícímu stavu možnost Parlamentu zablokovat schválení aktu v případě neslučitelných postojů, a to ve vybraných aspektech. Samotná procedura spolupráce byla rozšířena o další oblasti. Smlouva o EU umožnila také Parlamentu vytvářet vyšetřovací výbory určené ke zkoumání realizace práva EU. Také bylo do primárního práva zakomponováno právo Parlamentu být konzultován při nominaci předsedy Komise, a především hlasovat o konečném personálním složení Komise, zakotvení těchto pravomocí bylo dalším posunem k úplnému převzetí odpovědnosti za složení Komise Parlamentem.
Rozšiřování pravomocí Parlamentu nadále pokračovalo a opět bylo součástí další revize zakládacích smluv, tou která nyní tyto pravomoci upravila byla Amsterodamská smlouva. Pro Parlament neznamenala zavedení žádných nových
procedur, ale již existující byly rozšířeny na další oblasti. Spolurozhodování bylo zavedeno v oblastech, kde se dříve uplatňovalo procedury spolupráce, ta byla díky tomu prakticky nahrazena. Byl nahrazen postup konzultace kandidáta na post předsedy Komise na proces přímého schvalování. Dále nově mohl Parlament sankcionovat členské země za nedodržování základních pravidel a hodnot EU. Palčivou otázkou, především s ohledem na budoucí rozšiřování EU byl neustálý růst počtu europoslanců, proto bylo v Amsterodamské smlouvě zakotveno omezení růstu počtu jeho členů na 700. To ovšem bylo opět revidováno, právě s ohledem na velké „východní“ rozšiření.
Poslední revizí Parlamentu před Lisabonskou smlouvou byla smlouva z Nice z roku 2002, která již brala v potaz další rozšíření Unie. Ta pozměnila parlament jak v oblasti pravomocí, tak v zasáhla do jeho složení. Nejprve co se týče složení, zde byl nově stanoven maximální počet europoslanců na 732 a byly též stanoveny počty poslanců pro každý stát platné od 1.1.2004. Rovněž byl opět rozšířen okruh oblastí ve kterých je Parlament oprávněn využívat procedury spolurozhodování.
Mezi lety 2004 a 2007 byla nutnost opět zrevidovat počet poslanců, jelikož smlouva z Nice sice počítala s přistoupením v roce 200č, ale již ne s dalším rozšířením Unie v roce 2007. Došlo tedy k tomu, že v roce 2007 stoupl po přistoupení Bulharska a Rumunska počet poslanců ze 732 na 785, s tím, že po volbách v roce 2009 poklesne na 736. Po přistoupení v roce 2004 měla Česká republika 24 poslanců a po volbách v roce 2009 klesl jejich počet na 22.
2.1.2. Evropský parlament po Lisabonské smlouvě
Lisabonská smlouva opět posílila roli Parlamentu, opětovně byl zvýšen počet oblastí v nich se používá procedury spolurozhodování. Parlament již není jen kontrolním orgánem a neplní již jen tuto funkci, plní i rozpočtovou a legislativní funkci na stejné úrovni s Radou, které je již nyní rovnocenným partnerem. Od Lisabonské smlouvy je nejpoužívanější procedurou při přijímání právních aktů procedura spolurozhodování, která se od této chvíle přejmenovává na řádný legislativní postup. Pro přijetí právního aktu je nutné souhlasu jak Parlamentu tak Rady, tedy rozhodnutí Parlamentu má stejnou váhu jako rozhodnutí Rady. Jestliže tedy platí výše zmíněné, pak tedy pokud jeden z orgánů s návrhem nesouhlasí tento nemůže být přijat.
Nejvýznamnější oblastí, kde tomu do LS tak nebylo, bylo rozšíření spolurozhodování s Radou v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech a policejní spolupráci, dalšími oblastmi, do kterých byl tento proces přidán, jsou provádění společné zemědělské a rybářské politiky, některé otázky volného pohybu osob, vízová a přistěhovalecká politika, některá opatření hospodářské a měnové politiky, opatření v oblasti dopravy nebo například v oblasti strukturálních fondů.
Bylo také odstoupeno od procesu vzájemné spolupráce Parlamentu a Rady, jelikož se tento postup projevil jako neefektivní a stejně byl určen jen pro minimum oblastí.
Parlament společně s Xxxxx, prostřednictvím speciálního legislativního postupu, stanovuje roční rozpočet EU. Podílí se na jmenování vysokých představitelů EU, schvaluje předsedu Komise, vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a další členy Komise.
Lisabonská smlouva opět zrevidovala počet poslanců a stanovila novou horní hranici jejich počtu, a to tak, že pro období 2009 až 214 je jejich počet stanoven na 751, ovšem z důvodu pozdějšího vstupu v platnost Lisabonské smlouvy byl nouzově stanoven počet poslanců po volbách v roce 2009 stanoven na další období na 754, ovšem ani to nebyl počet konečný, jelikož v průběhu tohoto období přistoupilo k Unii ještě Chorvatsko, a tak dočasně stoupl počet poslanců na 766. V současné době je v Parlamentu 751 zástupců členských zemí, přičemž Česká republika má v Bruselu 21 zástupců, vzešlých z voleb v roce 2014.
Evropský parlament prošel za dobu trvání Společenství, po LS zvaných pouze EU, velkými změnami a nyní je z původně kontrolního a poradního orgánu rovnocenný společník ostatním institucím, avšak Unie se stále vyvíjí a především Parlament jistě ještě nedošel konce svého vývoje.
2.2. Evropská rada
Evropská rada se dlouho potýkala s určitým paradoxem, kdy byl v evidentním rozporu její faktický vliv na fungování Společenství a fakt, že tato pozice byla velmi slabě zakotvena v primárním právu Společenství. 25
2.2.1. Období před Lisabonskou smlouvou
Evropská rada zastupovala na úrovni Společenství zájmy členských států. Jejími členy byly předseda Komise, prezidenti či premiéři členských zemí, zde samozřejmě zaleželo na tom, kdo v byl v daném státě faktickou hlavou exekutivy. Tito vrcholní představitelé byly doprovázeni ministry zahraničí, dále byli jednání přítomni další člen Komise, vysoký představitel pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a generální tajemník Rady. V některých případech byli jednání přítomni i člen Komise zodpovědný za vnější vztahy EU a komisař pro hospodářské a měnové záležitosti. Dalšími zúčastněnými byli stálý představitel předsedající země při EU a další poradci, ti se ale nepodíleli na diskuzi. Pro lepší pochopení fungování a vlivu Evropské rady je důležité si uvědomit, že tato setkání nabývala několika podob, které z právního hlediska určovaly výstupy jednání těchto vrcholných představitelů členských zemí. První z těchto formací byla Evropská rada, ta dávala Unii nezbytné podněty pro její rozvoj a vymezovala obecné politické směry tohoto rozvoje. Druhá představovala setkání nejvyšších představitelů jako členů jedné z formací Rady EU, tato formace se nazývala HSG Council. Třetí variantou bylo setkání hlav států na úrovni mezivládní konference. Z těchto zmíněných funkcí je patrné, že Evropská rada na sebe brala mnoho funkcí. Tyto funkce je však velmi složité nějak systematicky oddělit, a to z důvodu, že jen málo z nich byla definována v primárním právu. Dále zde byly kompetence, které na sebe zástupci členských států vzali sami, a které se odvíjejí od politické autority této instituce. Xxx X. Xxxxxx00 existuje dokonce 12 rolí, které mohla Evropská rada sehrát, jsou jimi:
25 XXXXXXXXX a Xxxxxx XXXXXXXX. A KOLEKTIV. Instituce Evropské unie a Lisabonská smlouva.
1. vydání. České Budějovice: Grada publishing a.s., 2013. ISBN 978-80-247-3567-2. Dostupné z:xxxx://xxxxx.xxxxxx.xx/xxxxx?xxxxxxXXxXXXXXX&xxxXX0&xxxxxxxxxx%X0%X0xxxxx&xxxxx&xxx X&ei=gf2iU4m4A-mf7AaW8YCgAw&ved=0CDUQ6AEwAQ#v=onepage&q&f=false s.15.
26 Werts, The European Council
1. Evropská rada jako orgán EU určující základní impulzy pro další směřování
evropské integrace,
2. Evropská rada jako rozhodovací orgán v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky a v oblasti společné obranné politiky a jako orgán se jmenovacími pravomocemi,
3. Evropská rada jako Rada na úrovni hlav států a vlád,
4. Evropská rada jako setkání nejvyšších představitelů členských států v rámci Mezivládní konference,
5. Evropská rada jako apelační orgán a nejvyšší arbitr v případě, že Rada nebo jiná nižší administrativní jednotka není schopna dosáhnout dohody,
6. Evropská rada jako orgán přijímající víceletý finanční rámec EU,
7. Evropská rada jako koordinátor velkých projektů,
8. Evropská rada jako místo neformální výměny názorů,
9. Evropská rada jako politická konference na nejvyšší úrovni,
10. Evropská rada jako hlavní kontaktní prvek EU s médii,
11. Setkání Evropské rady jako příležitost pro zástupce jednotlivých států získat mezinárodní souhlas s národními politikami,
12. Evropská rada, která v případě nutnosti funguje jako brzda evropské integrace.
Pro setkávání Evropské rady se vžil pojem „summit“. V případě evropské integrace byla setkávání Evropské rady ve formě summitů největší příležitostí k velkým rozhodnutím a určovaly se zde i směry politického a administrativního života EU.
Rozhodování uvnitř Evropské rady probíhalo odlišně od rozhodování v Radě, kde se používalo jednomyslnosti a kvalifikované většiny, naproti tomu Evropská rada rozhodovala na základě konsenzu a hlasy jednotlivých států si byly formálně
rovnocenné. Zajímavostí je, že v období před Lisabonskou smlouvou neexistoval formální jednací řád Evropské rady. 27
Je nezbytné zmínit zde postavení Evropské rady vůči ostatním hlavním orgánům EU, především pro její specifické postavení v institucionální architektuře EU. Tyto vztahy je možné rozdělit do tří kategorií.28
1. S Komisí šlo o vztah založený na spolupráci, podoba této spolupráce však závisela na konkrétní podobě Komise, na straně druhé si Evropská rada postupně osvojovala výlučné právo Komise předkládat legislativní návrhy a nahradila ho v řadě citlivých témat klasickým mezivládním jednáním mezi členskými státy. Evropská rada si nevzala za cíl nahradit Komisi, ale postupně oslabovala její pozici ve prospěch mezivládního řešení.
2. Ve vztahu Evropské rady a Rady EU jde o stav nadřízenosti a podřízenosti, vazba mezi těmito dvěma institucemi byla velice úzká a byla určována zejména dvěma aspekty. Prvním z nich je, že od vzniku Evropské rady v roce 1974 ztratila Rada EU velkou část své politické váhy a stále se spíše orgánem technické povahy, z určitého pohledu byla Rada EU Evropské radě podřízena. Zadruhé nelze opomenout problematickou rovinu koordinace aktivit různých formací Rady, koordinační činnost byla v Radě svěřena ministrům zahraniční členských států, ti však nebyli schopni tuto funkci uspokojivě plnit.
3. Ve vztahu Evropské rady a Parlamentu docházelo ke vzájemnému soupeření, což je paradoxem vzhledem k tomu, že to byla právě Evropská rada, kdo dával Parlamentu v průběhu let stále větší pravomoci v rámci jeho postavení v legislativním procesu Společenství. Vzájemné vztahy těchto dvou institucí zůstávaly sporadické a tyto dvě instituce na sebe pohlížely s neskrývanou
27 XXXXXXXXX a Xxxxxx XXXXXXXX. A KOLEKTIV. Instituce Evropské unie a Lisabonská smlouva.
1. vydání. České Budějovice: Grada publishing a.s., 2013. ISBN 978-80-247-3567-2. Dostupné z:xxxx://xxxxx.xxxxxx.xx/xxxxx?xxxxxxXXxXXXXXX&xxxXX0&xxxxxxxxxx%X0%X0xxxxx&xxxxx&xxx X&ei=gf2iU4m4A-mf7AaW8YCgAw&ved=0CDUQ6AEwAQ#v=onepage&q&f=false s.15-22.
28 XXXXXXXXX a Xxxxxx XXXXXXXX. A KOLEKTIV. Instituce Evropské unie a Lisabonská smlouva.
1. vydání. České Budějovice: Grada publishing a.s., 2013. ISBN 978-80-247-3567-2. Dostupné z:xxxx://xxxxx.xxxxxx.xx/xxxxx?xxxxxxXXxXXXXXX&xxxXX0&xxxxxxxxxx%X0%X0xxxxx&xxxxx&xxx X&ei=gf2iU4m4A-mf7AaW8YCgAw&ved=0CDUQ6AEwAQ#v=onepage&q&f=false.
lhostejností. Ze strany Parlamentu byla dokonce patrná jistá nedůvěra vůči Evropské radě, a to především proto, že měla dle Parlamentu díky své mezivládní povaze potenciál narušit rovnováhu v EU založenou na spolupráci Komise, Rady a Parlamentu. Nutno zmínit, že Evropský parlament zůstával jedinou institucí EU zahrnutou do legislativního procesu, která se neúčastnila setkání Evropské rady, díky čemuž Parlament trpěl nedostatkem informací o činnosti Evropské rady.
V průběhu let měla Evropské rada jednu velmi důležitou funkci, a to tu že byla přímo spjata s rozšiřováním Společenství, jelikož o tomto procesu přímo rozhodovala. Na zasedání Evropské rady v Kodani bylo přijato rozhodnutí obsahující kritéria pro přijímání dalších členů EU. Tato kritéria jsou dle místa, kde došlo k jejich stanovení nazývána jako Kodaňská a jsou závazní pro budoucí členy EU. Na dalších zasedáních byla přijata další rozhodnutí související s rozšiřováním, například zasedání Evropské rady v Essenu v roce 1994 se poprvé zúčastnili zástupci kandidátských států a byl zde zahájen strukturovaný dialog, založený na každoročním setkávání zástupců členských a kandidátských zemí. Rozšiřování však přinášelo pro Evropskou radu jisté komplikace, jelikož se měnily mocenské vztahy a byla tím ovlivněna i rovnováha uvnitř této instituce. Na rozdíl od počátků fungování Evropské rady, kdy jednání probíhala v komorní atmosféře, došlo k posunu počtu účastníků jednání k číslu sto. Je více než jasné, že v tomto počtu je daleko těžší a zdlouhavější dosáhnout konsenzu, než v době, kdy byl počet přítomných nepoměrně nižší.
V roce 2002 v Seville rozhodla Evropská rada na svém zasedání o důležitých organizačních změnách, které ovšem nevyžadovaly změny v primárním právu. Podstatnými body byly stanovení délky a průběhu jednání, a především pak důraz na přípravu každého jednání. Body na jednání Evropské rady začaly být zveřejňovány, což v minulosti nebylo samozřejmostí. Dalším pravidlem se stalo, že vždy tří měsíce před zasedáním Evropské rady Generální sekretariát Rady společně s předsednickou zemí a ve spolupráci s Komisí připravil hlavní body agendy.
2.2.2. Evropská rada po přijetí Lisabonské smlouvy
Lisabonská smlouva silně ovlivnila Evropskou radu, primárně jejím zakotvením v institucionálním rámci EU a také zavedením stálého předsednictví Evropské rady, tedy vytvořením úřadu „Evropského prezidenta“. Lisabonskou smlouvou se z Evropské rady stala formálně nejdůležitější mocenská instituce EU. Základní funkce Evropské rady se Lisabonskou smlouvou nezměnila, zachována byla tedy specifikace dle SEU, kde se v článku 15 říká, že „Evropská rada dává Unii nezbytné podněty pro její rozvoj a vymezuje její obecné politické směry a priority. Nevykonává legislativní funkci.“ Ve stejném článku Lisabonské smlouvy se dále hovoří o složení Evropské rady, tedy že se Evropská rada skládá z hlav států nebo předsedů vlád členských států společně s jejím předsedou a předsedou Komise. Jejího jednání se dále účastní Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Tedy ve složení Evropské rady nejsou jmenováni ministři zahraničí členských států, kteří historicky na zasedáních participovali. 29
Strukturálně byla Evropská rada Lisabonskou smlouvou silně ovlivněna, a to především zvýšením její čitelnosti, čehož bylo dosaženo jejím oficiálním zařazením do institucionálního rámce EU. Tímto zakotvením došlo k ukončení možnosti Evropské rady scházet se jako tzv. HSG Council, jakožto jedna z formací Rady EU, toto zamezuje Evropské radě přijímat závazná rozhodnutí. Od přijetí Lisabonské smlouvy je Evropská rada jedině Evropskou radou a nemůže se scházet a fungovat jinak než je dáno.
Další změnou zasahující do fungování Evropské rady bylo zrušení rotačního předsednictví a zavedení institut jejího stálého předsednictví. Tato změna ovšem neznamenala konec rotačního předsednictví členských zemí, jde o to, že v čele Evropské rady je její stálý předseda, ale jednotlivým formacím Rady, s výjimkou Rady pro vnější vztahy, stále předsedají zástupci státu, který vykonává v dané době institut rotačního předsednictví. Této změně se říká institut dvojího předsednictví.
29 XXXXXXXXX a Xxxxxx XXXXXXXX. A KOLEKTIV. Instituce Evropské unie a Lisabonská smlouva.
1. vydání. České Budějovice: Grada publishing a.s., 2013. ISBN 978-80-247-3567-2. Dostupné z:xxxx://xxxxx.xxxxxx.xx/xxxxx?xxxxxxXXxXXXXXX&xxxXX0&xxxxxxxxxx%X0%X0xxxxx&xxxxx&xxx X&ei=gf2iU4m4A-mf7AaW8YCgAw&ved=0CDUQ6AEwAQ#v=onepage&q&f=false s. 23-33.
Pokud jde o pravomoci stálého předsedy Evropské rady, ty jsou zmíněny v pěti článcích smluv. Dobře je specifikován i způsob jeho zvolení a délka funkčního období. Předseda Evropské rady je tedy volen na období 2,5 roku s možností být jednou znovuzvolen, a to kvalifikovanou většinou. Jeho hlavními činnostmi jsou vedení, příprava a zajištění kontinuity jednání Evropské rady, zastupuje také EU v záležitostech společné zahraniční a bezpečnostní politiky, ale tak, že nejsou dotčeny pravomoci Vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Také disponuje pravomocí svolat konvent, s cílem provedení změn ve smlouvách, pokud by se Evropská rada rozhodla zahájit proces reformy smluvního rámce EU. Nespornou výhodou tohoto nového institutu je především dlouhodobost, na rozdíl od šestiměsíčního rotačního cyklu předsednictví jako dříve. Tímto delším mandátem předseda Evropské rady získává více času k prostudování materiálů, pochopení neshod mezi státy, hledání jejich řešení a především více času na vybudování osobních vztahů se všemi zúčastněnými.
Dle čl. 15 Xxxxx XXX. LS dává Evropská rada Unii nezbytné podněty pro její rozvoj a připravuje obecný rámec jejím politickým směrům a prioritám, avšak nevykonává legislativní funkci. Evropská rada je tak jako dříve tvořena hlavami států a předsedy vlád členských států, předsedou Evropské rady, jímž v současnosti je Xxxxxxx xxx Xxxxxx, a předsedou Komise, tím je nyní Xxxx Xxxxxx Xxxxxxx, a zasedá za účasti vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.
Dle výše uvedeného článku Lisabonské smlouvy zasedá Evropská rada dvakrát za půl roku a k zasedání ji svolává její předseda, ten je oprávněn svolat její mimořádné zasedání, jestliže to vyžaduje situace. I když to není dáno jejím základním složením, může být hlavám států či předsedům vlád nápomocen některý ministr, ale pouze za předpokladu, že to vyžaduje pořad jednání. Stejně tak může být, za shodných podmínek, předsedovi Komise nápomocen některý její člen.
Co se týče samotné osoby předsedy, ten je volen na dobu dva a půl roku kvalifikovanou většinou, může být zvolen maximálně dvakrát po sobě. Předseda Evropské rady je samozřejmě odvolatelný, pro závažné pochybení či překážku vykonávání funkce, a to stejným způsobem jakým byl zvolen. Xxxxx zvolená předsedou
Evropské rady nesmí vykonávat žádnou vnitrostátní funkci. Dle čl. 15 Hl. III. LS vykonává předseda Evropské rady následující činnosti:
a) předsedá Evropské radě a vede její jednání,
b) ve spolupráci s předsedou Komise a na základě práce Rady pro obecné záležitosti zajišťuje přípravu a kontinuitu jednání Evropské rady,
c) usiluje o usnadnění soudržnosti a konsensu uvnitř Evropské rady,
d) po každém zasedání Evropské rady předkládá zprávu Evropskému
parlamentu.
Navíc k těmto činnostem zajišťuje na své úrovni a v rámci své funkce vnější zastupování EU v záležitostech společné zahraniční a bezpečnostní politiky, ale pouze takovým způsobem, že nejsou dotčeny pravomoci vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.
2.3. Rada EU
Rada EU je historicky nedílnou součástí institucionálního rámce Evropské unie. Tato instituce zastupuje zájmy jednotlivých členských států, a tak jako celé společenství prošla od svého počátku mnoha změnami, které si nyní představíme spolu s Xxxxx jako celkem. Rada EU, dříve zvaná Rada ministrů, byla od počátku koncipována jako protiváha ke Komisi zastupující zájmy společenství.
2.3.1. Vývoj Rady před Lisabonskou smlouvou
Rada byla od počátku stavěna na následujících základních principech. Prvním z nich je národní hledisko, které zaručuje rovné zastoupení všech členských států, tedy každý stát je zastoupen jedním zástupcem. Druhým principem je zásada odbornosti, tím se rozumí, že Rada se sestávala ze zástupců jednotlivých vládních resortů. Každé z uskupení Rady disponovalo vymezenými pravomocemi a naplňováno proměnlivými reprezentacemi jejichž složení závisí na tématu, které má být projednáno.
V úplných počátcích, kdy vedle sebe stály ESUO, EHS a Euratom, byly Rady dvě jedna pro ESUO a druhá pro EHS a Euratom, to se změnilo tzv. Slučovací
smlouvou v roce 1965. Od této chvíle již existovala pouze jedna Rada pro všechna Evropská společenství.
Zpočátku se v Radě rozhodovalo převážně jednomyslně, s postupem času, rozšiřováním o nové členy a přibýváním agendy se postupně začal čím dál více prosazovat systém hlasování kvalifikovanou většinou. Tento systém rozhodování se po přijetí smlouvy z Nice týkal jednotlivých politik EU, volby čelních představitelů EU. Smlouvou z Nice byl zaveden systém hlasování tzv. trojí většinou, tento systém měl zvýhodnit velké členské státy, které byly dřívějším systémem znevýhodněny. K váženému hlasování, tedy počtu hlasů na základě počtu obyvatel, kdy s přibývajícím počtem obyvatel se počet hlasů zvyšoval stále pomaleji, přibylo ještě hledisko demografické a kritérium nadpoloviční většiny všech států. Volba tohoto systému hlasování byla přijata především s ohledem na předpokládané velké rozšíření Unie, změna systému byla jakýmsi zaručením rovnováhy pro velké členské státy, protože právě ty se nejvíce obávaly ztráty vlivu po rozšíření a možnosti přesunu vlivu na malé členské státy, právě proto že mezi nově přistupujícími nebyl kromě Polska žádný velký stát.
Rozšiřování způsobu hlasování kvalifikovanou většinou přicházelo vždy s úpravou primárního práva, tedy s pozměňovací smlouvou. To ovšem nebyla jediná změna, jíž Rada v průběhu let procházela. K mnoha změnám ve fungování a pravomocích Rady došlo bez nutnosti úpravy primárního práva. Jednou z velmi významných změn, dohodnuté na summitu v Seville v roce 2002, bylo přejmenování Rady pro všeobecné záležitosti, tedy formace složené z ministrů zahraničních věcí, na Radu pro všeobecné záležitosti a vnější vztahy. Zde také Unie deklarovala záměr do budoucna zcela oddělit tyto dva okruhy kompetencí. Na straně jedné měly být otázky organizační, institucionální a horizontální společně s přípravami zasedání Evropské rady, na straně druhé byly otázky společné zahraniční a bezpečnostní politiky, obchodní politiky, rozvojové spolupráce a humanitární pomoci. Bylo také určeno, že v dalších obdobích se Rada bude scházet v devíti ustálených a tématicky vymezených uskupeních. S jednou mírnou změnou funguje Rada stále tak, jak bylo tímto summitem určeno. Summit v Seville ovšem nezměnil jen konfiguraci Rady, ale také se pokusil zmírnit negativní dopady šestiměsíčního rotačního cyklu předsednictví Rady, tím
negativním dopadem byla především nedostatečná kontinuita fungování Rady a také absence dlouhodobého strategického výhledu. Evropská rada na základě mandátu ze Sevilly schválila šest následujících předsednictví a v prosinci 2003 následně schválila první Víceletý strategický program Unie pro období 2004 – 2006. Přestože tento systém byl následně pozměněn, dodnes funguje na základech usnesení ze Sevilly.
2.3.2. Změny Rady po Lisabonské smlouvě
Lisabonskou smlouvou byla samozřejmě ovlivněna i Rada včetně jejího postavení v institucionálním systému Unie. Změnou postavení v institucionálním systému rozumíme především faktické oddělení Evropské rady, jak již bylo zmíněno výše. Dále se Lisabonská smlouva dotkla Rady v oblasti tzv. řádného legislativního postupu, tedy spolurozhodovací procedury, kde byla výrazně posílena role Parlamentu. V tomto ohledu byla v polisabonské EU pozice Rady oslabena.
I přej jisté oslabení pozice Rady zůstala i po přijetí Lisabonské smlouvy vrcholnou institucí EU. Dle LS se i nadále rozhodující měrou podílí na normotvorném a rozhodovacím procesu. Bez jejího souhlasu není možné přijímat žádná zásadní rozhodnutí, schválit legislativní akt, uzavřít mezinárodní závazek či schválit rozpočtové opatření. Tak jako dříve i po přijetí LS uplatňují členské státy své národní zájmy právě prostřednictvím Rady, stejně jako své postoje k aktuálním i budoucím otázkám týkajícím se EU.
Pro Xxxx lze v rámci LS vymezit tři základní změny:
1. Hlasování kvalifikovanou většinou se dle LS stalo obecným způsobem hlasování. LS změnila parametry pro stanovení kvalifikované většiny. Do 1.11.2014 je dle LS mezi 28 členských států rozděleno 352 hlasů, jen pro zajímavost Česká republika disponuje 12 hlasy. Pro dosažení kvalifikované většiny je zapotřebí minimálně 260 hlasů, zastupujících zároveň většinu, v některých případech i dvě třetiny, členských států. Navíc je kterýkoli členský stát oprávněn zažádat o přezkoumání, zdali tyto většiny zastupují alespoň 62% obyvatelstva EU. Pokud není i tato podmínka naplněna návrh nemůže být přijat. Od 1.11.2014 má dle LS dojít k novému vymezení kvalifikované většiny, s tím že je ustanoveno přechodné období do 31.3.2017, kdy bude členský stát
oprávněn požádat o hlasování dle stávajících pravidel, tedy pravidel platných do 1.11.2014. Dle nové úpravy, která vstoupí v platnost za několik měsíců bude situace následující. Členské státy již nebudou disponovat váženým počtem hlasů, namísto toho bude kvalifikovaná většina vymezena 55% členy Rady, za předpokladu, že těchto 55% bude zastupovat 65% obyvatelstva EU. Dojde tedy ke zjednodušení systému hlasování z trojí většiny na dvojí většinu.
2. LS byla vytvořena nová funkce vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Tímto krokem byly nahrazeny a personálně sloučeny funkce vysokého představitele pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, komisaře pro vnější vztahy a předsedy Rady pro obecné záležitosti a vnější vztahy. Tento nově ustanovený vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku předsedá Radě pro zahraniční věci a do své funkce je jmenován Evropskou radou kvalifikovanou většinou, a to na návrh předsedy Komise.
3. Další změna se dotkla formací Rady. Rada pro obecné záležitosti a vnější vztahy byla rozdělena na Radu pro obecné záležitosti a Xxxx pro zahraniční věci. Právě s výjimkou Rady pro zahraniční věci bylo i po přijetí LS předsednictví jednotlivých formací Rady ponecháno na zástupcích členských států na základě principu rovné rotace, jako tomu bylo před LS.
Mezi další novinky zavedené LS patří koncepce oboustranné flexibility, podle tohoto konceptu platí, že pokud dojde přijetím legislativního aktu k porušení principu subsidiarity nebo proporcionality, má právě Rada pravomoc iniciovat zrušení tohoto aktu. Dále pro zvýšení demokratické odpovědnosti je LS Radě uloženo zasedat veřejně v případě projednávání návrhu legislativního aktu a při hlasování o něm.
2.4. Komise
Následující kapitola pojednává o Evropské komisi, dále jen Komise. Budeme se zde věnovat jejímu složení a dalším změnám, kterými prošla v průběhu desetiletí vývoje samotného Společenství. Tento orgán Unie volený na pět let se skládá z předsedy a členů Komise, tedy komisařů, z jejichž řad jsou voleni místopředsedové Komise. Komise byla původně kompaktním orgánem, ale s postupem času se stávala stále
rozvětvenější a složitější strukturou se stále se rozšiřujícím záběrem vykonávaných činností.
2.4.1. Vývoj Komise před Lisabonskou smlouvou30
Současná podoba Komise je dílem desetiletí vývoje, avšak její struktura má kořeny v institucionální struktuře ESUO. Od počátku byla koncipována jako nadnárodní orgán obhajující zájmy Společenství před zájmy jednotlivých členských zemí. Proto, aby mohla Komise dostatečně hájit zájmy Společenství, musela již od počátku být nezávislá a neodvolatelná členskými státy.
Tak jako Rada i Komise byla do roku 1965 rozdělena a každé z Evropských společenství mělo svou. Po sloučení Komisí zůstaly dvě sporné otázky, a to počet komisařů nové společné Komise a její sídlo. Nakonec došlo ke konsensu, a tak se sídlem Komise stal Brusel a počet komisařů byl stanoven na devět. V roce 1970 byla zvolena nová Komise, která s sebou přinesla několik změn. Jednou z největších bylo zavedení národního principu nominace komisařů a dalším významným krokem bylo zavedení vlastních příjmů. Komise postupně rozšiřovala svůj záběr a začala se věnovat politice životního prostředí, připravovala návrhy změn v systému hlasování v Radě, to především s ohledem na nadcházející rozšíření.
Po roce 1985 se nově zvolená Komise započala více zabývat plánovanými, ale do té doby nerealizovanými, plány, především ohledně dokončování společného trhu a vytvoření hospodářské a měnové unie.
Komise se samozřejmě vyvíjela, tak jako všechny instituce, měnil se postupně počet komisařů , ale i v rozsah jejích činností. Ovšem tím co ovlivnilo celou Komisi, ale především sílu jejího mandátu, byla Amsterodamská smlouva. Touto Smlouvou byla totiž zavedena nutnost schválení předsedy Komise Evropským parlamentem. To mělo za důsledek posílení jeho pozice a stvrzení jeho pravomocí. V této době bylo stále rozdělení křesel v Komisi odvislé od velikosti zemí, kdy velké země měly vždy dva komisaře a malé po jednom zástupci. Po roce 1999 byla též reformována struktura jednotlivých generálních ředitelství, která do té doby nelogicky zaštiťovala vzájemně
30 XXXXX, Xxxx a Xxxxxxx XXXXXXX. Evropská unie. 2., dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2009, 803 s. ISBN 978-80-7325-180-2. s. 255-284.
tématicky vzdálená odvětví. To se ovšem v této době změnilo a reorganizace přispěla k spojení těch agend, které si byly blízké. Byl také vytvořen vnitřní jednací řád a předpis pro chování komisařů. Reforma Komise byla v tuto chvíli dokonána Bílou knihou o reformě Komise, která představila program reforem a oblast, které se budou týkat.
Dalším bodem, kdy došlo ke změnám uvnitř Komise, bylo velké tzv. Východní rozšíření v roce 2004. Právě po tomto rozšíření byla v listopadu 2004 Komise poprvé sestavována novým systémem, a to tak, že od této chvíle měla každá členská země jednoho komisaře. Po tomto datu se tedy počet komisařů ustálil na čas na 25, což byl i nový počet členských zemí Unie. Komise ovšem nemohla zůstat v klidu, musela se totiž připravit na další rozšíření v roce 2007 a také se aktivně podílet na přípravě návrhu Lisabonské smlouvy poté, co zamítnutí ve francouzském a nizozemském referendu znamenalo konec Smlouvy o ústavě pro Evropu.
2.4.2. Komise po přijetí Lisabonské smlouvy
Lisabonskou smlouvou se Komisi nedostalo změn ve formě zásahu do jejích pravomocí, ale spíše opět doznala změn ve smyslu svého složení a organizace.
Tak jako dříve i po přijetí LS má Komise za úkol podporovat obecný zájem Unie a za tímto účelem vhodné podněty. I nadále zajišťuje uplatňování Smluv a opatření přijatých orgány na jejich základě. Komise plní rozpočet EU a řídí programy. Nadále je Komisi uděleno pověření vykonávat koordinační, výkonné a řídící funkce v souladu s podmínkami stanovenými ve Smlouvách. Podněcuje přijímání jedno i víceletých programů Unie s cílem dosáhnout dohody napříč institucemi.
Dle LS je Komise orgánem zcela nezávislým a její členové nevyžadují ani nepřijímají pokyny od žádné vlády, orgánu, instituce ani žádného jiného subjektu, to však za předpokladu, že není dotčen čl. 18 odst. 2 SEU.31
31 Článek 18 odstavec 2: Vysoký představitel vede společnou zahraniční a bezpečnostní politiku Unie. Přispívá svými návrhy k vytváření této politiky a provádí ji jako zmocněnec Rady. Stejně jedná i v oblasti společné bezpečnostní a obranné politiky.
Dále bylo v LS dáno, že Komise ve funkčním období od roku 2009 a 31.10.2014 je složena z jednoho zástupce každého členského státu, včetně svého předsedy a vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, který je zároveň jedním z jejích místopředsedů. Tato situace se ovšem od 1.11.2014 změní. Počínaje tímto datem se Komise bude skládat z takového počtu členů, který odpovídá dvěma třetinám počtu členských států, a to včetně předsedy Komise a vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Jedinou možností ke změně počtu komisařů je jednomyslné rozhodnutí Evropské rady.
Nově budou členové Komise vybíráni na základě systému naprosto rovné rotace mezi členskými státy, tento systém je zmíněn v čl. 17 odst. 5 SEU.32 Tento systém rotace stanoví Evropská rada jednomyslně a v souladu s čl. 244 SFEU.33
LS také specifikovala i činnosti a pozici předsedy Komise. Ten dle této Smlouvy vymezuje směry v jejichž rámci Komise plní své úkoly, rozhoduje o její vnitřní organizaci, tak aby zajistil soudržnost a výkonnost této instituce a kolegialitu v rámci její činnosti. Předseda také jmenuje své místopředsedy z řad členů Komise, s výjimkou vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.
Komisi nadále, i po přijetí LS, zůstalo výlučné právo iniciovat přijímání legislativních aktů, ovšem tato Smlouva tuto její pozici částečně oslabila zavedením
32 Čl 17 odst. 5 SEU - Ode dne 1. listopadu 2014 se Komise včetně předsedy a vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku skládá z takového počtu členů, který odpovídá dvěma třetinám počtu členských států, nerozhodne-li Evropská rada jednomyslně o změně tohoto počtu.
Členové Komise jsou vybíráni ze státních příslušníků členských států na základě systému naprosto rovné rotace mezi členskými státy umožňujícího odrážet demografickou a zeměpisnou různorodost všech členských států. Tento systém stanoví jednomyslně Evropská rada v souladu s článkem 244 SFEU.
33 Článek 244 SFEU: V souladu s článkem 17 odstavcem 5 SEU jsou členové Komise vybíráni na základě systému rotace stanoveného jednomyslně Evropskou radou, který je založen na těchto zásadách:
a) členské státy jsou s ohledem na pořadí a dobu působení svých státních příslušníků jako členů Komise naprosto rovnocenné; v důsledku toho rozdíl mezi celkovými počty funkčních období vykonávaných státními příslušníky jakýchkoli dvou členských států nesmí být nikdy vyšší než jedna;
s výhradou písmene a) je každá následující Komise složena tak, aby uspokojivým způsobem odrážela demografickou a zeměpisnou různorodost všech členských států.
institutu občanské iniciativy a zpřesněním možností k legislativní iniciativě členským státům, Parlamentu, Radě, Soudnímu dvoru EU, Evropské centrální bance či Evropské investiční bance. Dle LS Komise zahajuje legislativní proces svým návrhem, a jen pro doplnění, u ostatních nositelů legislativní iniciativy již tak konkrétní není, pro ně jsou používány výrazy „z podnětu, na doporučení, na návrh“
Komise nepoužívá žádné instituty kvalifikované, dvojí či trojí většiny, usnáší se vždy většinou hlasů svých členů.
2.5. Soudní dvůr EU
Evropský soudní dvůr je jednou ze základních institucí Evropské unie. Pro běžného člověka možná není tak viditelný jako Parlament, Komise, Rada nebo Evropská rada, nicméně od počátku Evropské integrace pomáhal utvářet a vykládat komunitární právo a svými judikáty právně upevňovat přednost komunitárního práva před národním.
V následujících kapitolách si projdeme vývoj, kterým tento orgán prošel, a to v již zažité formě, tedy před Lisabonskou smlouvou a následně jak jej právě tato smlouva změnila. V závěru tohoto bloku bude představeno několik zásadních judikátů.
2.5.1. Vývoj před Lisabonskou smlouvou
Založení Soudního dvora spadá do období založení ESUO, tedy do roku 1952. Původní Soudní dvůr ESUO se skládal ze sedmi soudců volených na šest let s obměnou po třech letech a možností znovuzvolení, tito soudci byli voleni společnou dohodou členských států. Jeho složení bylo dáno dohodu členských států, tak že každý stát měl jednoho soudce, což zajišťovalo vyváženost zastoupení systémů soudnictví. Aby nedocházelo k patovým situacím, (jelikož do roku 1973 byl počet členských zemí sudý), byl vždy doplněn sedmý soudce na základě rotačního systému mezi velkými členskými státy, tedy Německem, Francií a Itálií. Úkolem tehdejšího Soudního dvora bylo rozhodovat o zrušovacích žalobách pro nedostatek pravomocí, porušení podstatných pravidel řízení, porušení Smlouvy nebo jiného právního aktu, týkajícího se jejího provádění, nebo pro zneužití moci, podaných proti rozhodnutím a doporučením Vysokého úřadu, tedy Komise, některým z členských států či Radou. Pokud Soudní dvůr zrušil právní akt byla Komise povinna respektovat toto rozhodnutí a přijmout
nápravná opatření, tedy nahradit škodu poškozenému subjektu. Pokud by se tak nestalo, mohlo dojít k žalobě o odškodnění. Dále mohl Soudní dvůr na žádost členského státu nebo Komise zrušit usnesení Rady nebo Parlamentu, měl právo přiznat peněžité náhrady poškozeným stranám, přiznávat náhrady zaměstnancům Společenství a měl též právo rozhodovat o právoplatnosti sankcí a pokut udělených Komisí. Soudní dvůr zasedal v plénu čítajícím vždy lichý počet soudců a pokud to bylo potřebné, mohl vytvářet dva tříčlenné senáty. V řízení soudu předsedal jeden ze soudců, zvolený do funkce předsedy na tři roky. Dále byli u soudu jako pracovníci tajemník a dva veřejní zástupci. Řízení probíhalo ve dvou fázích, písemné a ústní. Bylo-li to potřebné, bylo do něj zahrnuto vyšetřování a v zásadě bylo ukončeno veřejným líčením.
Smlouvy o EHS a Xxxxxxxx zachovaly personální složení Soudního dvora, jeho definice byla v zásadě stejná jako u Soudního dvora ESUO. To čím se tento Soudní dvůr odlišoval byla definice kompetencí k podání žalob.
Jednalo se o tyto typy pravomocí:
1. Žaloba pro porušení povinností členským státem předložené Komisí nebo jiným členským státem.
2. Dohled nad zákonností sekundárních legislativních aktů vydávaných Radou a Komisí.
3. Žaloba pro nečinnost na Radu a Komisi-
Dále Soudní dvůr rozhodoval spory týkající se náhrady škod a spory mezi zaměstnanci. Dále získal Soudní dvůr dle smlouvy o EHS pravomoc rozhodovat o výkladu Smlouvy, o platnosti a výkladu aktů institucí Společenství a o výkladu statutů těles zřízených aktem Rady, jestliže je tak v těchto statutech stanoveno.
Soudní dvůr dle smlouvy o Euratomu sdílel stejný výčet možností podání žalob dle smlouvy o EHS a navíc nad její rámec doplnil možnost podání žaloby ve věci stanovování podmínek pro udělování licencí a o proceduru, která konstatovala porušení smlouvy o Euratomu osobou či podnikem. Posledně jmenované řízení mohlo být zahájeno, pokud členský stát i přes výzvy Komise neuplatnil sankce proti porušiteli smlouvy.
Jednotný evropský akt a Maastrichtská smlouva nepřinesly pro Soudní dvůr mnoho změn, nicméně některé lze označit za významné. JEA přinesl Xxxxxxxx dvoru dlouho očekávané a z důvodu jeho přetíženosti nutné vytvoření Soudu první instance, což dovolovalo přenést na tuto nižší instanci část agendy a tak ulevit Soudnímu dvoru.
Změny související s Maastrichtskou smlouvou byly spíše kosmetické a souvisely s vytvoření pilířové struktury EU. Touto Soudnímu dvoru bylo nově přisouzeno právo rozhodovat v otázkách prvního pilíře, tedy v oblasti společných politik, a to v plné šíři. Mohl tedy rozhodovat o ustanoveních pozměňujících Smlouvu o založení EHS s cílem založit ES, Smlouvu o založení ESUO a Smlouvu o založení Euratom. Bylo vyloučeno působení v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, tedy oblasti druhého pilíře i v oblasti třetího pilíře, tedy v oblasti justice a vnitra.
Amsterodamská smlouva opět rozšířila působnost Evropského soudního dvora, a to především o oblast volného pohybu osob, jelikož ta se přesunula ze třetího do prvního pilíře. Dále byl zapojen do některých otázek zbývajícím ve třetím pilíři, tedy policejní a justiční spolupráci, kde však jeho pravomoci zůstaly omezeny na přezkum právnosti rámcových rozhodnutí a rozhodnutí na základě žalob podaných členským státem nebo Komisí, a to pro nepříslušnost k řešení otázky, porušení procesních ustanovení, porušení Smlouvy nebo jiné právní normy určené k provádění Smlouvy a nebo pro zneužití pravomocí. Amsterodamská smlouva také zakotvila právo národních soudů žádat Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce dotýkajících se právě policie a justice. Další pravomocí založenou touto Smlouvou byla pravomoc Soudního dvora rozhodovat o výkladu či aplikaci právních aktů, ale pouze v případě, kdy Rada nebyla schopna spory mezi členskými státy vyřešit.
Tak jako předchozí smlouvy i Xxxxxxx z Nice znamenala pro Soudní dvůr změny, a to změny zásadní obsažené jak v textu samotné smlouvy, tak v připojeném protokolu. Xxxxxxx z Nice uvádí, že Soudní dvůr je odpovědný za výklad a provádění smlouvy nejen jako Soudní dvůr, ale též jako Soud první instance, k němuž mohou být připojeny zvláštní soudní sbory ustanovené pro výkon soudní pravomoci ve zvláštních případech. Nově byla v této Smlouvě obsažena práva rozhodovat ve sporech o ustanoveních týkajících se na úrovni Společenství průmyslového vlastnictví. Dále se
Xxxxxxx věnovala pravomocím Evropského soudního dvora týkajících se mechanismu obrany základních hodnot Společenství.
Smlouvou z Nice ovšem nedoznal změn jen okruh pravomocí Soudního dvora, ale i jeho personální složení. Byl zde upraven počet a národní příslušnost soudců, a to tak, každý členský stát je zastoupen jedním soudcem. Dále se změnil způsob zasedání soudu, od této doby soud zasedá v senátech, popřípadě v jednom velkém senátu. Původní zasedání v plénu je ponecháno na ustanoveních o statutu Soudního dvora. Pro zrychlení soudních procesů bylo přijato i ustanovení zvyšující počet generálních advokátů, a to na osm, s tím, že jejich počet může být navýšen o tři na žádost Soudního dvora jednomyslným rozhodnutím Rady. Tato možnost však dosud nebyla využita.
Smlouva z Nice reformovala i Soud první instance, a to tak, že pro něj platí stejné personální podmínky jako pro Soudní dvůr, Soud první instance rozhoduje o otázkách Smlouvy, pokud ovšem není daná otázka vyhrazena jednání Soudnímu dvoru nebo jiným nově vytvořeným sborům. Xxxxxxx z Nice ovšem zavedla jednu podstatnou novinku, tou bylo umožněno založení zcela nových instancí. V roce 2004 tak byl založen Soud pro veřejnou službu, jehož úkolem je řešení sporů mezi Unií a jejími zaměstnanci. Tento soud nejčastěji rozhoduje v senátech.
2.5.2. Soudní dvůr EU po Lisabonské smlouvě
Kromě toho, že změnila jeho název – z Evropského soudního dvora se stal nově Soudní dvůr Evropské unie, neznamenala Lisabonská smlouva pro Soudní dvůr žádné mimořádné rozšíření kompetencí. Pouze mu byly přiznány mírně rozšířené pravomoci rozhodování v rámci azylové politiky. Podstatné však bylo zařazení Listiny základních práv EU mezi závazné prameny unijního práva, jelikož od této chvíle je Soudní dvůr EU oprávněn dle této listiny vyjadřovat se k prohřeškům členských států vůči svým i cizím občanům. Zde by bylo ovšem vhodné zmínit, že některé členské státy (Spojené království a Polsko) si k této listině vyjednaly výjimky z platnosti jejích článků a mezi nimi i Česká republika. U těchto států nemá Soudní dvůr EU právo vyjadřovat se k otázkám dodržování LZP.
LS přinesla změny při vytváření specializovaných soudů, a to i přes převzetí předcházející úpravy. Specializované soudy mají, dle LS, být vytvářeny řádným
legislativním postupem, tedy spolurozhodování kvalifikovanou většinou. Do LS byly vytvářeny jednomyslným rozhodnutím, ale právě dle LS je požadavek na změnu statutu soudního dvora EU chápán jako návrh legislativního aktu, a musí se tedy řídit řádným legislativním postupem.
V souvislosti s tím, že LS byla Evropská rada uznána za oficiální instituci EU, má Soudní dvůr EU právo přezkoumat její právní akty. Je tedy oprávněn na základě žádosti dotčeného státu rozhodovat o legalitě aktů přijatých právě touto institucí.
Lisabonskou smlouvou byly také zmírněny podmínky přípustnosti žalob podaných jednotlivci, tedy fyzickými a právnickými osobami, proti rozhodnutím orgánů, institucí nebo subjektů EU. Dle LS mohou jednotlivci podat žalobu proti obecnému právnímu aktu, který se jich přímo dotýká a nevyžaduje přijetí prováděcích opatření.
2.5.2.1. Nejvýznamnější judikáty Evropského soudního dvora
Evropský soudní dvůr svými judikáty v průběhu vývoje Společenství pomáhal formovat výklad komunitárního práva a jak je v níže uvedených dvou judikátech patrné jeho přednost před národním právem a zadal nové možnosti výkladu smluv.
Van Gend en Loos vs. Nizozemská fiskální správa /1963/
- Van Gend en Loos, největší nizozemská speditérská společnost, dovážela mimo jiné formaldehyd. Celní sazba na tuto látku v r. 1958 činila 3%. V roce 1960 však vzrostla na 8%, což společnost považovala za rozpor s čl. 25 SEHS kde se říká - členské státy se mezi sebou vyhnou zavádění nových dovozních nebo vývozních cel nebo dávek s rovnocenným účinkem či zvyšování těch, která uplatňují ve svých vzájemných obchodních vztazích. Vedla o to spor s Nizozemskou fiskální správou, která jej však přerušila a předložila ESD předběžnou otázku, zda má článek 25 má přímý účinek.
- č.l. 25 SEHS na první pohled bez přímého účinku, stanoví povinnost členským státům zdržet se určitého jednání; implikuje však právo jednotlivců očekávat takové jednání státu – jsou tak adresáty normy. Evropský soudní dvůr fakticky vyjádřil, že sice žádná ze zřizovacích Smluv nemá přímý účinek, avšak v některých případech jsou přímo aplikovatelné.
Ratti vs. Italská vláda 1973
- Xxxxxx Xxxxx byl prokuristou italské společnosti Silvam. Na jeho návrh byly výrobky této firmy označeny na obalu v souladu s ustanovením dvou směrnic ES o rozpouštědlech a lacích, které však Itálie ještě netransformovala do svého právního řádu, ačkoliv lhůta pro transformaci již vypršela. Tuto problematiku upravoval v Itálii zákon ještě přísněji než dané směrnice a předvídal trest pro jeho případné porušení.
- Firma Silvam byla obviněna z trestného činu obecného ohrožení
- Evropský soudní dvůr zde určil, že členský stát, který ve lhůtě neprovedl směrnici, se nemůže dovolávat tohoto porušení vlastní povinnosti vůči jinému subjektu a národní soud, který byl požádán, aby neaplikoval národní normu, která je neslučitelná se směrnicí, musí této žádosti vyhovět, pokud dotčený závazek obsažený ve směrnici je bezpodmínečný a dostatečně přesný.
Výše uvedené spory v nichž Evropský soudní dvůr rozhodoval byly podstatné z jednoho hlavního důvodu, a to že upevnili zásadu přednosti komunitárního práva před právem národním, tím Evropský soudní dvůr pomáhal posilovat roli společenství a tvarovat jej do současné podoby.
2.6. Resumé institucionálních změn
LS zasáhla výrazně do chodu, ale i samotné podstaty EU. Po přijetí této Smlouvy byla EU přiznána subjektivita a došlo k zastřešení dříve samostatných Společenství. Velkých změn doznal legislativní proces, byla opět posílena role Parlamentu a po dlouhých letech byla mezi oficiální instituce zařazena i Evropská rada. LS je prozatím poslední významnou Smlouvou, ale jistě není konečným velkým aktem.
Změny v LS obsažené jsou především odrazem potřeby pružnějšího systému přijímání legislativních aktů a k tomuto účelu tato smlouva opět pozměnila vztahy mezi institucemi EU, některým dopřála posílení jejich pravomocí, některým z nich ukrojila.
Současná EU má 28 členských zemí a další země se na vstup připravují, tudíž bylo logickým krokem například snížení počtu poslanců Parlamentu či členů Komise. Jistě, že tuto otázku řešila i smlouva z Nice, ovšem ta počítala s rozšířením na 24 států. Tím bych jen chtěl poukázat na možnost, že v určitém časovém horizontu bude
zapotřebí dalšího velkého aktu podobného LS, aby bylo možno opět zajistit hladké fungování EU.
S povděkem přijímám snahu o posilování demokratičnosti rozhodování a transparentnější fungování institucí, zde mám na mysli především veřejná jednání Rady.
3. Další změny zavedené LS
V této kapitole stručně zmíním další změny, které LS přinesla a znovu zde zmíním ty, které pokládám z mého subjektivního pohledu za důležité.
Lisabonská smlouva byla po dlouhé době nejvýznamnější revizí zakládacích smluv. Tento dokument je však pouze nepozměňoval, ale zastřešil je do jednoho celistvého aktu Společenství, přinesla zařazení Listiny práv Evropské unie mezi dokumenty primárního práva, a tím dala možnost Soudnímu dvoru EU vyjadřovat se k otázkám lidských práv.
Nově byly původní smlouvy také přejmenovány, a to na Smlouvu o Evropské unii a na Smlouvu o fungování Evropské unie. V institucionálním rámci rozšířila metodu spolurozhodování a přinesla i nové postupy, rozšířila pravomoci Evropského parlamentu a upravila rozhodování v Radě tak, jak bylo popsáno výše.
Neméně podstatnou změnou je i zrušení pilířové struktury zavedené Maastrichtskou smlouvou. Čímž došlo k zásahu do koncepční výstavby EU. Došlo k propojení agendy napříč původními pilíři. Tím se změnil především způsob hlasování v určitých otázkách a bylo umožněno rozšíření uplatnění řádného legislativního postupu na úkor jednomyslnosti.
I když je Xxxxxxxxxx smlouva významným a svým způsobem přelomovým dokumentem, zůstala stát někde na půli cesty mezi původním plánem integračního postupu a očividným odporem vůči přílišné integraci některých států. Avšak jedním z milníků, které lze Lisabonské smlouvě přičítat je přiznání právní subjektivity EU, a to po více než půlstoletí fungování společenství.
V rámci neustále zmiňovaného přibližování Unie občanům přinesla Lisabonská smlouva nový institut občanské iniciativy, který umožňuje alespoň milionu občanů většího počtu členských států vyzvat Komisi k předložení legislativního návrhu v oblasti působnosti EU.
Dále Lisabonská smlouva zavedla možnost přenést pravomoci delegované na EU zpět na členské státy. Toto bylo jednou z podmínek vlády České republiky při dojednávání podmínek a znění LS, kterou se jí podařilo do LS prosadit.
Jednou z podstatných novinek je možnost členského státu vystoupit z EU a definice, za jakých podmínek tak lze učinit. V souvislosti s tímto ustanovením je vhodné zmínit, že některé členské země již tuto možnost zvažovaly nebo dokonce i v současnosti zvažují, například Velká Británie. U tohoto ustanovení bych ještě rád zmínil okrajové úvahy o možnosti donutit Řecko pro jeho trýznivou ekonomickou situaci vystoupit z Unie, to bylo však mohlo být pokládáno za neetické, ale vzhledem k tomu, že tento stát si svou situaci způsobil nekontrolovatelným utrácením ze státního rozpočtu naprosto sám a svou situací zatížil prakticky celou EU, by to byl krok dle mého názoru omluvitelný. Dle mého názoru ovšem za celou touto situací stála i laxnost EU při kontrole dodržování pravidel nutných pro přistoupení k měnové unii, tím se samozřejmě neomlouvá absolutní nezodpovědnost Řecka, tehdy totiž zatajilo část svých výdajů, aby splnilo podmínky pro přijetí eura za svou měnu.
Co ovšem lze kvitovat jednoznačně s povděkem, je zavedení funkce předsedy Evropské rady, a to pro zlepšení koordinace summitů, programu jednání a zajištění lepší komunikace mezi vrcholnými představiteli států EU. Především však pro to, že od této chvíle je Unie dlouhodobě na mezinárodní scéně zastoupena jednou osobou.
Další oblastí, ve které Lisabonská smlouva učinila velký krok kupředu je zlepšení akceschopnosti EU při boji s terorismem a v potírání trestné činnosti, čehož se dosáhlo díky umožnění užší a lepší spolupráce členských států na tomto poli.
Lisabonská smlouva opakuje a znovu zdůrazňuje také základní zásady EU, které si nyní
v závěru této kapitoly dovolím odcitovat.
- Odstranění nerovností, rovné zacházení pro muže a ženy.
- Podpora vysoké úrovně zaměstnanosti, záruky přiměřené sociální ochrany, boj proti sociálnímu vyloučení a vysoká úroveň všeobecného a odborného vzdělávání a ochrany lidského zdraví.
- Boj proti jakékoliv diskriminaci na základě pohlaví, rasy nebo etnického původu, náboženského vyznání či přesvědčení, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace.
- Ochrana životního prostředí.
- Ochrana spotřebitele.
- Veřejnost a transparentnost rozhodování.
- Ochrana osobních údajů
4. Výzvy EU v nejbližší budoucnosti
Celý svět, Evropu nevyjímaje, prošel v nedávné době finanční, ale i politickou krizí. Tyto neblahé události zanechaly stopy i na EU, a s tím přišlo i nemálo otázek ohledně budoucího směřování a stability EU.
Do nejbližší budoucnosti vstupuje EU posílena o nové zkušenosti v oblasti měnové politiky, ale i v oblastech týkajících se samotných vztahů uvnitř Unie. Poslední roky nebyly jednoduché ani pro národní politické scény, ani pro EU, ta byla především zasažena krizí některých svých členských států, jako například Řecko. V nejbližších letech by se takto zasažená Unie měla zaměřit na větší kontrolu fiskálních politik zemí Eurozóny, to zejména proto, aby nedošlo znovu k situaci do jaké se dostalo například Řecko. V tomto směru, jde především o rozšíření kontrolní pravomoci na institucionální úrovni, a to nejen Evropské centrální banky, ale i Parlamentu a Komise. Může se to zdát přehnané, ale dle mého názoru by měly země platící eurem skládat výkazy svého hospodaření ke kontrole všem těmto institucím, které by buď měly možnost kontroly a podání doporučení k nápravám nebo v případech, kdy by již byl nutný zásah do hospodaření, pověřit například Účetní dvůr, aby po dobu příštího rozpočtového období prováděl dohled nad hospodařením daného státu. Jistě se to může zdát přehnané, ale v době, kdy již integrace dosáhla míry jaká je, je to dle mého názoru nutností. Je v celku nepodstatné, jakým konkrétním způsobem bude kontrola prováděna, je však nutné, aby prováděna byla, především jako pomyslný strašák pro státy nutící je k rozpočtové kázni a tím k předcházení situacím, které nastaly v nedávné minulosti.
Co se týče dalších oblastí, ve kterých by měla jít Unie kupředu, bylo by vhodné zmínit nutnost prohloubení spolupráce Parlamentu a Rady, a to na takovou úroveň, kdy by fungovaly tyto dně instituce jako jakýsi dvoukomorový parlament s rovností postavení. Samozřejmě v rozsahu agendy Unie se tato myšlenka může zdát utopická, ale vezmeme-li v potaz vývoj, kterým vztah těchto dvou institucí prošel, není do budoucna tento model nereálný. Pro možnost fungování takovéhoto modelu by dle mého názoru bylo zapotřebí tyto instituce ještě více přiblížit občanům Unie, především by bylo vhodné medializovat probírané otázky a zavést možnost legislativních iniciativy i nižším samosprávným celkům členských zemí, řekněme na úrovni krajů v ČR, které jsou občanům blízké a na jejich úrovni je politika prováděná Unií i nejlépe viditelná pro
běžného občana. Samozřejmě lze oponovat, že by nastal chaos a došlo by k přetížení Evropského parlamentu, který by měl tyto návrhy předběžně projednat a následně je buď rovnou zamítnout nebo je přikázat Komisi ke zformulování a vytvoření konečného znění, o kterém by se následně hlasovalo řádným způsobem. Na stranu druhou, vezmeme-li v potaz počet poslanců, je zde dostatečný prostor k vytvoření výborů, jejichž činností by bylo právě zabývání se těmito návrhy.
Je více než jasné, že Unie nyní stojí na rozcestí. Směr, kterým se vydá, určí, zda- li bude pokračovat v současném duchu propojování ekonomik a politické spolupráce nebo se z rozhodnutí hlav členských států a po posvěcení občany vydá cestou politické Unie s vrcholnou centrální mocí. Cesta ke druhé variantě je ovšem ještě nyní trnitá, především pro rozdílnost v síle a stabilitě členských zemí, a pro vůbec možnost reálně o tomto směru uvažovat je nejprve nutné naprosto srovnat postavení zemí tak, aby nemohlo dojít k utlačování ze strany silnějších. Unie sice již řadu let má systémy na udržení rovnováhy ve svých institucích, otázkou zůstává, je-li to dostačující.
Závěr
V závěru této práce bych rád shrnul poznané skutečnosti o vývoji institucí Evropských společenství a dnes samozřejmě z nich vzniklé EU. Nejprve bych si však ještě dovolil krátký poznatek přímo k Lisabonské smlouvě.
Lisabonská smlouva je všeobecně vnímána jako významný krok a dokument, dost často je však opomínán jeden její aspekt. Země ve které žijeme je protkaná případy zneužívání moci a prospěchářství, a proto bych rád zmínil, že alespoň na mezinárodní úrovni je viditelná snaha o eliminaci těchto praktik, především tedy případům zneužívání moci. LS ve svých článcích tato rizika identifikuje a zavádí celou řadu mechanismů, které by je měly eliminovat. Pro dosažení dostatečné eliminace těchto praktik je třeba neustálé kontroly efektivity a dynamiky každé instituce, orgánu či výboru, tato kontrola je nejen politická ale i soudní a v neposlední řadě mediální a občanská. Transparentnost a zjednodušení procesů samo o sobě k eliminaci nestačí a toho si byli tvůrci LS vědomi, a proto má LS podobu jakou známe.
V počátku vývoje Evropských společenství byl okruh činností jejich institucí omezený stejně tak, jako byla samotná specializace jednotlivých Společenství na určité sdílené zájmy, tedy především spolupráci v oblasti těžkého průmyslu a vzájemného obchodu. Jak se rozrůstal počet otázek přenášených do kompetencí Společenství, přibývala i nutnost posílit pravomoci jednotlivých institucí a samozřejmě řešit otázku jejich spolupráce. Zpočátku byly nejsilnějšími institucemi Rada a Komise, přibývala ovšem nutnost kontroly činnosti těchto dvou orgánů. Tímto kontrolním orgánem se stal Evropský parlament. Vzhledem ke Komisi samozřejmě měl kontrolní pravomoc, ale dlouho chyběly jakékoli možnosti kontroly či spolupráce s Radou. Trvalo řadu let, než se Parlamentu dostalo kýžených pravomocí, ovšem právě po podpisu Lisabonské smlouvy jsou již, alespoň prozatím, uspokojeny požadavky, které byly léta vznášeny vzhledem k zapojení Parlamentu do legislativního procesu. Všechny kroky činěné v průběhu desetiletí trvání Společenství směřovaly a směřují ke zvýšení kontroly nad nevolenými institucemi, a to právě prostřednictvím Parlamentu.
Je velice zajímavé, že pokud by měl občan členského státu Unie jmenovat instituce EU, mnohokrát opomene Soudní dvůr EU, přitom tento orgán podle mého názoru ovlivnil podobu Unie a definoval mnoho pravidel mnohem více než například
Parlament. Jeho judikáty utvrzovaly přednost práva Unie před vnitrostátním, zavedly možný přímý účinek směrnic a nastolily pořádek v upřednostňování národních zájmů proti zájmům Unie, čím je myšleno zákaz zvýhodňování domácích výrobců před zahraničními. Samozřejmě, že tato základ všech těchto pravidel lze nalézt v zakládacích smlouvách, ovšem až rozhodnutí Soudního dvora jim vždy dodalo obsah a právní hodnotu. Je tedy vhodné říci, že bez Soudního dvora by dnešní EU nebyla takovou, jakou ji známe.
Co se týče Rady a Komise, zde docházelo v průběhu let především ke změnám ve vztahu k Parlamentu, složení a rozhodovacích procesů. Samozřejmě každá ze Smluv upravila nějaký aspekt týkající se jejich fungování, ovšem dá se říci, že jejich vliv na chod Unie je po celou dobu trvání konzistentní.
Ovšem je nutné zopakovat, že Evropská rada se oficiálně stala jednou z institucí Unie až po Lisabonské smlouvě. To je velmi signifikantní pro další vývoj, jelikož právě Evropská rada je institucí udávající základní směry dalšího vývoje a na jejích summitech se řeší nejpalčivější otázky. Samozřejmě i její systém fungování a především systém předsednictví byl velmi upraven a došel do dnešního stavu, který se mi jeví jako vyhovující a stabilní.
Samotná EU přečkala za dobu svého trvání mnoho krizí, ze kterých vždy vyšla o něco silnější s lépe propracovaným institucionálním systémem, ale i právním rámcem. Poslední velkou zkouškou byla finanční krize v některých státech Unie, která vedla k vládním krizím a dotkla se celé EU, která musela jejich situaci v „problematických“ státech řešit, aby nedošlo k rozsáhlé krizi celé Unie. Zdá se, že i tentokráte se podařilo vše vyřešit a že je EU opět o něco silnější a disponuje novými nástroji k prevenci a řešení takových situací. Ovšem chtěl bych vyjádřit mírnou obavu, zda-li budou tyto novinky dostačující do budoucnosti. Vyjádřil jsem již výše v předešlých kapitolách názor, že nezbývá mnoho času a bude nutné se rozhodnout, kterým směrem EU půjde, jestli se bude jednat o prohlubování mezinárodní spolupráce nebo dojde k vytvoření politické unie se systémem centrální moci. Obě tyto formy si najdou mnoho příznivců i mnoho odpůrců a samozřejmě i mnoho kladů a záporů, jenže pokud chceme žít ve stabilním světě, musí se EU rozhodnout pro jednu z variant i včetně jejích nebezpečí a odpůrci se s tím budou muset smířit. Nebezpečím pro politickou unii je značná
národnostní diferenciace, jazyková nesourodost a značný nepoměr mezi stupněm vývoje členských států.
Pokud bychom se přikláněli k vylepšování stávajícího stavu, tedy mezinárodní spolupráce, je velkým nebezpečím, především po připojení se k Eurozóně, že jakákoliv finanční krize některého z členských států může zapříčinit velké problémy jiného státu, protože pro Euro sice platí jistá centrální pravidla, ale každý ze států pracuje se svou fiskální politikou tak, jak sám uzná za vhodné.
Dle mého názoru není cesty dobré nebo špatné, je jen cesta, kterou bude vhodnější se dát a která bude lépe schopná udržet základní principy Unie živé. V současné době je integrace již tak hluboko, že jakákoliv krize, která by zapříčinila pád EU, by znamenala pád většiny evropských zemí, proto je možná i nezbytné přehodnotit, zda-li má vlastní národní sebeurčení a hrdost přednost před pokojným fungováním a prosperitou.
Nejsem největším přítelem EU, dle mého názoru má spoustu chyb a její normy jsou často pro obyčejného člověka nepochopitelné a nesmyslné. Bohužel míra počtu nesmyslných a nesrozumitelných aktů je mnohem menší než u našich vlastních politiků. EU tedy považuji za obecně prospěšnou, přinášející nám mnoho výhod, byť jsme některé z nich jsme nedokázali vyčerpat. Za což si ovšem můžeme sami, je nutno vinit naši vlastní legislativu a exekutivu. Na druhou stranu nám EU, přinesla ale také mnoho omezení, kterým jsme se bránily a nesouhlasily s nimi, ale dnes sotva vzpomeneme, cože to bylo za „křivdy“. Pro budoucnost EU, ale i naší vlastní je třeba zahodit za záda křivdy minulosti a předsudky jimi způsobené a myslet především na to, abychom my i naši potomci dokázali prožít kvalitní život prostý totálních pádů a konfliktů a k tomu by nám EU s jejím rostoucím vlivem mohla, bude-li fungovat správně, dopomoci.
Naše země byla v minulosti poznamenána zradou západních přátel, kteří se báli postavit se zlu a pomoci svému spojenci, byla obsazena a osvobozena a následně se snad i dobrovolně připojila ke komunistickému bloku, možná z pocitu předchozí zrady. Dlouhá desetiletí jsme byli součástí neprosperujícího a omezujícího systému, který opět v lidech zanechal svou stopu a když jsme se následně dostali z těchto spárů, tak se po nedlouhých letech naše země připojila k uskupení, které na ni klade požadavky, ale také
konečně poskytuje možnosti jejím občanům, takové možnosti, které nepamatujeme. Proto bych rád řekl, važme si doby, ve které žijeme a snažme se odstraňovat její nedostatky a využívejme výhod a možností, které nám dává, nebuďme zapšklí minulostí a hleďme do budoucnosti, aby byla alespoň taková, jaká je současnost.
Seznam zdrojů
Použitá literatura:
XXXXX, X.X., XXXXXXX, X.: The Court of Justice of the European Communities.
4. vyd. London: Sweet and Maxwell, 1994. 440 s. ISBN 0-421-47130-1 .
XXXXXX, Xxxxxxxx. Aktuální výzvy evropského integračního procesu. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Xxxx Xxxxx, 2010. 295 s. ISBN 978-80-7380-289-9.
Evropské dokumenty : právní stav ke dni 15.10.2010 : [texty s názvy paragrafů a věcným rejstříkem]. Praha : C.H. Xxxx, [200-]-. sv. Texty zákonů. Dostupné z: xxxx://xxx.xxx.xx/XXX/000000/xxxxxxxx/xxx00000000000_0.xxx
Evropská komise. Smlouva o Evropské unii : pracovní překlad. Vyd. 1. Praha : Ústav mezinárodních vztahů, 1992. 207 s. ISBN 80-901301-1-9.
XXXXX, Xxxx - PITROVÁ, Xxxxxxx. Evropská unie. 2., dopl. a aktualiz. vyd. Brno : Centrum pro studium demokracie a kultury, 2009. 803 s. Dostupné na internete:
<xxxx://xxx.xxx.xx/XXX/000000/xxxxxxxx/xxx00000000000_0.xxx> ISBN 978-80-7325-
180-2.
XXXXXXXX, Xxxx. PARLAMENTNÍ INSTITUT. Lisabonská smlouva: Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie. Praha: Odbor informování o evropských záležitostech, 2009. ISBN 978-80-7440-017-9.
XXXXXX, Xxxxxx. Budování Evropy. Vyd. 1. Praha : Karolinum, 2004. 450 s. ISBN 80- 246-0111-7.
Když se řekne Lisabonská smlouva-- : perspektiva fungování Evropské unie podle nového smluvního rámce. Vyd. 1. Praha : Odbor informování o evropských záležitostech, Úřad vlády České republiky, 2008. 156 s. ISBN 978-80-87041-48-2.
KOLEKTIV AUTORŮ. Když se řekne Lisabonská smlouva....: Perspektiva fungování Evropské unie podle nového smluvního rámce. Praha: Odbor informování o evropských záležitostech, 2008. ISBN 978-80-87041-48-2.
XXXXXXXXX, Xxxxxxxxx. Evropanství a integrace. 1. vyd. Olomouc : Nakladatelství
OLOMOUC, 2001. 127 s. ISBN 80-7182-118-7.
XXXXXX, Xxxxxx. Evropa ve slepé uličce : Lisabonská smlouva a politická unifikace.
Vyd. 1. Praha : CEP - Centrum pro ekonomiku a politiku, 2008. 118 s. Dostupné z:
<xxxx://xxx.xxx.xx/XXX/000000/xxxxxxxx/xxx00000000000_0.xxx> ISBN 978-80-
00000-00-0.
XXXXXX, Xxxxxxxx. Evropská unie : historie, symboly, instituce, politiky, profily členských zemí Evropské unie. Kunovice : Evropský polytechnický institut, 2007. 96 s. ISBN 978-80-7314-116-5.
Římské smlouvy. Praha : Ústav mezinárodních vztahů, 1993. 218 s. Evropská integrace
v dokumentech. ISBN 80-901301-6-X.
XXXXXX, Xxxxxx. Jak se tvořila evropská ústava : (Lisabonská smlouva). [Jihlava] : Ve spolupráci se skupinou Evropských konzervativců a reformistů (EKR) vydal X. Xxxxxxxx, 2010. 44 s. Dostupné z:
<xxxx://xxx.xxx.xx/XXX/000000/xxxxxxxx/xxx00000000000_0.xxx> ISBN 978-80-254-
7296-5.
XXXXXXX, Xxxxxxxxx. Lisabonská smlouva : komentář. 1. vyd. Praha : C.H. Xxxx,
2010. xlii, 1206 x. Xxxxxxx edice komentované zákony. ISBN 978-80-7400-339-4.
XXXXXXXXX a Xxxxxx XXXXXXXX. A KOLEKTIV. Instituce Evropské unie a Lisabonská smlouva. 1. vydání. České Budějovice: Grada publishing a.s., 2013. ISBN 978-80-247-3567-2. Dostupné
z:xxxx://xxxxx.xxxxxx.xx/xxxxx?xxxxxxXXxXXXXXX&xxxXX0&xxxxxxxxxx%X0%X0
+rada&hl=cs&sa=X&ei=gf2iU4m4A- mf7AaW8YCgAw&ved=0CDUQ6AEwAQ#v=onepage&q&f=false.
XXXXX, Xxxxx. Evropské právo. 4. vyd. Praha: C.H.Beck, 2011, lii, 953 s. Právnické učebnice (C. H. Xxxx). ISBN 978-80-7400-333-2
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ. Římské smlouvy. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993. ISBN 80-901301-6-X.
XXXXXX, Xxxxxx. Evropské instituce jako zájmová skupina : dynamika stále těsnější unie. Vyd. 1. Praha : Centrum pro ekonomiku a politiku, 2009. 74 s. Dostupné z:
<xxxx://xxx.xxx.xx/XXX/000000/xxxxxxxx/xxx00000000000_0.xxx> ISBN 978-80-
00000-00-0.
Internetové zdroje:
Lisabonská smlouva. XXXXXXXX.XX. Vláda České republiky [online]. 2009 [cit. 2013- 03-30]. Dostupné z: xxxx://xxx.xxxxx.xx/xx/xxxxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx- smlouva/lisabonska-smlouva-78697/
EVROPSKÁ UNIE. Evropská unie: Orgány, instituce a ostatní subjekty EU [online]. 2009 [cit. 2013-03-30]. Dostupné z: xxxx://xxxxxx.xx/xxxxx-xx/xxxxxxxxxxxx- bodies/index_cs.htm
EVROPSKÁ KOMISE. Tisková zpráva č.104/09 [online]. Lucembursko, 2009 [cit. 2014-08-19]. Dostupné z: xxxx://xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxx-xxxxxxx_XXX-00-000_xx.xxx
XXXXXXX, Xxxx Xxxxxx Xxxxx. Úvahy o přítomnosti a budoucnosti Evropské unie [online]. Berlín, 2014 [cit. 2014-08-19]. Dostupné z: xxxx://xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxx- release_SPEECH-14-355_cs.htm