PRÁVNÍ ANALÝZA II
PRÁVNÍ ANALÝZA II
Rozbor právního systému České republiky v oblasti sociálních služeb a jejich financování ve vztahu k právu Společenství v oblasti sociálních služeb v obecném zájmu
V Praze 14. července 2011
Advokátní kancelář XXXXX, ZUSKA & Partneři předkládá na základě uzavřené smlouvy o realizaci veřejné zakázky Právní analýzu II - Rozbor právního systému České republiky v oblasti sociálních služeb a jejich financování ve vztahu k právu Společenství v oblasti sociálních služeb v obecném zájmu (dále jen „Analýza“). Předmětem Analýzy je popis současného právního stavu financování sociálních služeb, identifikace možných problémů z hlediska veřejné podpory tak, jak je definována v evropských předpisech, a navržení možných opatření k nápravě tohoto stavu.
Cílem Analýzy je identifikace principů a modelů financování sociálních služeb tak, aby byly v souladu s evropským právem veřejné podpory, které vychází přímo ze Smlouvy o fungování Evropské unie jako součásti evropského primárního práva.
Předmětem Analýzy není komplexní popis evropského práva v oblasti veřejné podpory; zpracování tohoto tématu je součástí souběžně zadané Právní analýzy I - rozbor práva Společenství v oblasti sociálních služeb v obecném zájmu s dosahem do právního prostředí České republiky v oblasti sociálních služeb a jejich financování. Předmětem Analýzy dále není návrh nového systému financování sociálních služeb; závěry, ke kterým tato Analýza dospívá, mají sloužit jako podklad pro vytvoření nového systému financování sociálních služeb, neboť aspekty veřejné podpory výrazným způsobem ovlivní nastavení systému. Vytvoření komplexního systému financování sociálních služeb však musí být výsledkem posouzení širšího kontextu daných souvislostí při zohlednění aspektů nejen právních, nýbrž i politických, organizačních, ekonomických a sociálních.
Seznam použitých zkratek
DG Comp DG Competition (Generální ředitelství pro hospodářskou soutěž)
ESD Evropský soudní dvůr
ESF Evropský sociální fond
EU či Unie Evropská unie
IPPP Institucionální typ PPP (zahrnuje založení subjektu společně ovládaného veřejným a soukromým partnerem)
Koncesní zákon zák. č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení, ve znění pozdějších předpisů
MPSV Ministerstvo práce a sociálních věcí České republiky
Nařízení de minimis nařízení Komise č. 1998/2006/ES
PnP příspěvek na péči
PPP Public private partnership (partnerství veřejného a soukromého sektoru)
Protokol Protokol č. 26 o službách obecného zájmu
Rámec Rámec 2005/C 297/04
Rozhodnutí Rozhodnutí Komise 2005/842/ES
Rozpočtová pravidla zák. č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
SDEU Soudní dvůr Evropské unie
SES Smlouva o ES
SFEU Smlouva o fungování Evropské unie
Smlouvy Evropské zakladatelské dokumenty
Směrnice 18 Směrnice EP a Rady č. 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby
Směrnice o službách Směrnice EP a Rady č. 2006/123/ES o službách na vnitřním
trhu
SSOZ sociální služby obecného zájmu
ÚOHS Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
Územní rozpočtová pravidla zák. č. 250/000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních
rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů
Vyhláška vyhláška č. 52/2008 Sb., kterou se stanoví zásady a termíny finančního vypořádání vztahů se státním rozpočtem,
státními finančními aktivy nebo Národním fondem
Zákon o finanční kontrole zák. č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění
pozdějších předpisů
ZSocSl zák. č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů
ZVZ zák. č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů
Obsah
1.1. Přístup k řešení problematiky 10
1.2.1. Služby obecného zájmu 12
1.2.2. Služby obecného hospodářského zájmu 13
1.2.4. Sociální služby a služby obecného hospodářského zájmu 17
2. Systém financování sociálních služeb v ČR 20
2.1. Přehled zdrojů financování sociálních služeb 20
2.2. Popis jednotlivých zdrojů financování sociálních služeb 23
2.2.1. Dotace podle § 101 ZSocSl - financování neinvestiční povahy 26
2.2.2. Dotace podle § 102 a § 103 ZSocSl 29
2.2.3. Účelové dotace ze státního rozpočtu podle § 104 ZSocSl 29
2.2.5. Úhrada sociální služby uživatelem - smlouva o poskytnutí sociální služby 32
2.3. Související právní úprava 32
2.3.1. Přehled předpisů a jejich stručná charakteristika 32
2.3.2. Schválené změny systému financování sociálních služeb 36
2.3.3. Navrhované změny § 101 ZSocSl 36
3.1. Vymezení pojmu veřejné podpory 40
3.1.1. Poskytování podpory státem nebo ze státních prostředků 41
3.1.2. Výhoda určitému podniku (podnikům) či odvětví výroby 42
3.1.3. Narušení či hrozba narušení soutěže 43
3.1.4. Dopad na obchod mezi členskými státy EU 44
3.2. Výjimky ze zákazu veřejné podpory 45
3.2.2. Individuální výjimky 46
3.2.3. Skupinové (blokové) výjimky 47
3.2.4. Výjimky stanovené Radou (čl. 108 odst. 2 SFEU) 48
4. Sociální služby a veřejná podpora 50
4.1. Hospodářská povaha sociálních služeb 50
4.1.1. Právní status poskytovatele 52
4.1.3. Skutečný plátce služby 53
4.2. Sociální služby jako služby obecného hospodářského zájmu 53
4.3. Dopad na obchod mezi členskými státy 54
4.4. Financování sociálních služeb 55
4.5. Rozhodnutí ve věci Altmark 55
4.7. Aktuální přístup Komise 63
4.7.1. Jasnost / přehlednost 64
4.7.2. Diverzifikovaný a proporcionální přístup 64
4.8. Aktuální přístup DG COMPETITION 65
5. Veřejná podpora a sociální služby v praxi 70
5.2. Azylový dům pro cílovou skupinu matek s dětmi 73
5.3. Nízkoprahová zařízení pro děti a mládež 75
6. Vyhodnocení rizika veřejné podpory v současné praxi 90
6.4. Hospodárnost a účelnost 92
6.5. Rovné zacházení a nediskriminace 93
7. Aplikace Altmarských kritérií resp. Altmarského balíčku v praxi 96
7.1. Správná aplikace Rozhodnutí Altmark (veřejná zakázka) 99
8. Závěry a doporučení 102
8.1. Zhodnocení současného systému financování sociálních služeb 102
8.2. Závěr k rizikům veřejné podpory a jejich eliminaci 103
8.3. Doporučení nezbytných legislativních změn 104
8.3.1. Obecné teze změn ve vztahu k veřejné podpoře 104
8.3.2. Konkrétní legislativní opatření 106
8.3.3. SWOT analýza k nastíněným legislativním opatřením 109
9. Nástin možnosti aplikace PPP v rámci systému poskytování sociálních služeb 112
9.1. Smluvní PPP 113
9.2. Institucionální PPP (IPPP) 113
9.3. Veřejná podpora v rámci IPPP – princip soukromého investora 113
9.4. Vklady do IPPP subjektu 114
9.5. Využívání majetku veřejné instituce (hmotného i nehmotného) ze strany IPPP 114
9.5.1. Zadávání veřejných zakázek / koncesí v rámci IPPP 115
9.6. Případové studie – PPP 116
9.6.1. Domov na Dómském pahorku 116
9.6.2. Seniorský dům Vysoké Xxxx 000
9.6.3. Seniorský dům Písek 122
9.6.4. Připravená koncesní řízení v Královéhradeckém kraji 125
9.7. Závěr 125
10. Příloha č. 1 128
10.1. Podrobnější popis vybraných předpisů v oblasti financování sociálních služeb 128
10.1.1. Vyhláška č. 505/2006 Sb 128
10.1.2. Rozpočtová pravidla 128
10.1.3. Metodika MPSV 132
10.1.4. Územní rozpočtová pravidla 134
10.1.5. Zákon o obcích 137
10.1.6. Zákon o krajích 138
10.1.7. Zákon o Praze 138
10.1.8. Vyhláška č. 52/2008 Sb 140
10.1.9. Zákon o cenách 144
10.1.10. Zák. č. 319/2006 Sb., o některých opatřeních ke zprůhlednění finančních vztahů
v oblasti veřejné podpory 144
10.1.11. Zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory 145
10.1.12. ZVZ a Koncesní zákon – úprava veřejného zadávání 146
Základní právní úprava zadávacího řízení 146
11. Příloha č. 2 152
11.1. Problematika zadání veřejných zakázek a koncesí 152
11.2. In house zadávání 153
11.3. Právo veřejného zadávání vers. financování z EU fondů 154
11.4. Úprava veřejných zakázek a koncesí právem EU v kontextu práva veřejné podpory.155
11.4.1. Pojem koncese vs. veřejné zakázky 157
11.4.2. Koncept přeshraničního významu 158
11.4.3. Spolupráce mezi územními celky 159
11.4.4. Aplikace práva zadávání veřejných zakázek EU na PPP 159
11.4.5. Souběžná aplikace práva EU týkající se veřejných zakázek a veřejné podpory 160
12. Příloha č. 3 162
12.1. Sociální služby a pravidla fungování vnitřního trhu 162
13. Příloha č. 4 166
13.1. Vybrané modely financování z jiných evropských zemí 166
13.1.1. Rakousko 166
13.1.2. Velká Británie 167
13.1.3. Španělsko 168
14. Příloha č. 5 170
14.1. Metody kalkulace přiměřeného zisku u vyrovnávací platby 170
14.1.1. Metoda sledování marže z obratu 170
14.1.2. Metoda IRR 170
14.2. K analýze nákladů – metoda full cost 171
14.2.1. Metodika úplných nákladů 171
14.2.2. Nepřímé náklady (režie) 172
14.2.3. Způsobilé a nezpůsobilé náklady 172
14.2.4. Metodika alokace nepřímých nákladů při poskytování sociálních služeb 173
14.2.5. Rozvrhová základna 174
Úvodní část
1.1. Přístup k řešení problematiky
Hovoříme-li o financování sociálních služeb v České republice, musí být v prvé řadě poukázáno na dva možné přístupy, které lze při posuzování vztahů v rámci systému poskytování sociálních služeb zvolit.
První přístup hodnotí sociální služby, resp. celou sociální oblast z pohledu uživatele sociální služby
- včetně charakteru jednotlivých druhů sociálních služeb. Tento přístup je logický a zcela na místě tam, kde veřejný sektor sám poskytování sociálních služeb vůči jejich uživatelům v rámci své působnosti zabezpečuje, a to jak v celostátním, tak lokálním měřítku. Součástí tohoto přístupu je zdůraznění charakteru sociálních služeb jako služeb veřejných, sloužících občanům k zabezpečení jejich základních životních potřeb; zcela v pozadí pak stojí „ekonomický aspekt“, tj. ekonomická podstata dané služby, způsob jejího financování a s tím související otázky existence či neexistence trhu.
V okamžiku, kdy jsou sociální služby poskytovány třetími subjekty, na které veřejný sektor různými způsoby přenáší práva a povinnosti k poskytování sociálních služeb, vzniká nezbytnost na systém sociálních služeb pohlížet způsobem odlišným; za takové situace totiž není prioritní, jakým způsobem jsou sociální služby vnímány z pohledu uživatelů, naopak je daleko více zdůrazněna otázka vztahů mezi veřejným sektorem (orgány kompetentní k rozdělování finančních prostředků) a jednotlivými poskytovateli sociálních služeb. Tyto vztahy jsou rozhodující pro posouzení, zda při financování poskytování sociálních služeb nedochází k nedovolené veřejné podpoře. Tento přístup na rozdíl od přístupu „uživatelského“ nehodnotí charakter jednotlivých služeb, jejich financování ze strany uživatelů, ani právní charakter jejich poskytovatelů. Jakmile je totiž poskytování sociálních služeb přeneseno na jiné subjekty, je nutné se zabývat jejich potenciální hospodářkou povahou ve smyslu evropského práva.
Evropské právo zná kategorii „sociálních služeb obecného zájmu“, nicméně praktický dopad této kategorie je v současné době zcela mizivý. Naopak význam zásadní má kategorie „služeb obecného hospodářského zájmu“, resp. služeb majících hospodářskou povahu, neboť právě na tyto služby jsou aplikována pravidla EU týkající se veřejné podpory, a potažmo i pravidla další (pravidla fungování vnitřního trhu, atp.).
Jinými slovy, při koncepci financování sociálních služeb z pohledu veřejné podpory je třeba se oprostit od jejich sociální podstaty a společensky prospěšného cíle a zaměřit se na jejich aspekt ekonomický. Jednotliví poskytovatelé sociálních služeb mohou být až na výjimky kvalifikováni jako
„podniky“ ve smyslu evropského soutěžního práva a jejich činnost v rámci poskytování sociálních služeb může být kvalifikována jako „ekonomická“, a to bez ohledu na skutečnost, kdo a v jaké výši za tuto službu platí, a též bez ohledu na skutečnost, zda pro poskytovatele představuje
„dosažení zisku“, či zda jde o „činnost za náklady“, stejně tak bez ohledu na to, jaký právní charakter poskytovatel má, tedy zda se jedná o příspěvkovou organizaci, „neziskovou organizaci“ či podnikatele. V případě, že by byl zvolen přístup opačný (zejm. přístup a priori vylučující ekonomický charakter sociální služby z pohledu poskytovatele), celý systém by představoval značné riziko poskytování nedovolené veřejné podpory s nežádoucími následky
předvídanými příslušnými normami práva EU. Přístup přes poskytovatele služeb tedy odpovídá pohledu veřejné podpory ve smyslu evropského práva a je dle názoru autorů jediným možným přístupem pro tuto Analýzu. Představuje bezpečný náhled na systém vztahů v oblasti poskytování sociálních služeb, přičemž jeho důsledná aplikace neznamená pro veřejný sektor žádnou významnější organizační ani právní komplikaci. Uvedený přístup, který bude hospodářskou činnost jednotlivých poskytovatelů sociálních služeb předpokládat, umožňuje vytvoření jednotné koncepce (jednotného systému) financování sociálních služeb, do níž nebude problémem zahrnout případné budoucí výjimky dle příslušných právních aktů Evropské komise. Níže navržená legislativní opatření, která na tento přístup k poskytovatelům sociálních služeb navazují, navíc umožní – a to i tehdy, že v konkrétním případě právo veřejné podpory nebude dotčeno – nastavení hospodárného a efektivního rámce financování sociálních služeb tak, aby při jejich poskytování bylo dosahováno co nejvyšší hodnoty za peníze („value for money“).
Autoři Analýzy nechtějí a priori tvrdit, že určité sociální služby jsou či nejsou hospodářskými činnostmi ve smyslu práva EU – závěr o tom, zda určitá služba skutečně je či není ekonomickou činností, může být učiněn teprve na základě vyhodnocení konkrétního případu a jeho specifik; autoři však zastávají názor, že je namístě hospodářský charakter činností poskytovatelů sociálních služeb předpokládat, neboť následně bude muset být při vytváření systému financování sociálních služeb zvolen takový režim, který bude efektivnější, přísnější a s ohledem zejm. na pravidla veřejné podpory bezpečnější.
Pro detailnější vypořádání problematiky uváděného přístupu srov. níže kap. 1.2.4. a kap. 4.
Na úvod této kapitoly nutno podotknout, že snaha o přesné vymezení některých pojmů naráží na skutečnost, že v rámci práva EU, jakož i v rámci nejrůznějších interpretačních dokumentů, jsou základní pojmy, jež se dotýkají zabezpečování sociálních služeb, směšovány, zaměňovány či nepřesně formulovány. K tomu přispívá i nejednotnost, resp. nepřesnost překladů některých evropských dokumentů.
Základním problémem se jeví skutečnost, že mnohdy dochází k zaměňování pojmů „služby obecného hospodářského zájmu“ a „ekonomické, resp. hospodářské činnosti“. Podle názoru autorů této Analýzy nelze uvedené pojmy zaměňovat, byť v praxi mohou mít pro řešení určité otázky podobný dopad. Zatímco pojem služeb obecného hospodářského zájmu by měl vyjadřovat jistou příslušnost služeb do oblasti hospodářské sféry, pojem ekonomických činností by měl být vyjádřením skutečné konkrétní povahy služby z pohledu práva veřejné podpory, tedy z pohledu ekonomického trhu v dané lokalitě.
Sama Komise připouští (v rámci tzv. FAQ1), že některé otázky nejsou zcela zřejmé, a tudíž bude v zájmu EU je co nejdříve vyjasnit. K tomu má sloužit aktuálně probíhající diskuse mezi orgány EU, která má v tomto roce vyústit k vydání dokumentů, jež by tuto oblast více objasnily a přiblížily
1 SEC(2007) 1516
praktické aplikaci existujících předpisů (viz dále kapitola 4.7. Aktuální přístup Komise). Jestliže Komise hovoří o tom, že bude nezbytné přesněji vymezit „hranice či kritéria pro zařazení určité hospodářské činnosti (míněno ekonomické činnosti – pozn. autorů Analýzy) jako „služby obecného hospodářského zájmu“, pak je jasné, že tento pojem nelze zaměňovat.
Z uvedeného důvodu je potřeba níže definované pojmy vidět v zorném úhlu existujících nejasností, nepřesností a rozporů.
Možná nepřesnost či nejednoznačnost definicí však pro účely Analýzy nemá zásadní dopad, neboť, jak dospíváme k závěru, do doby, než Komise uvedené otázky výslovně a jednoznačně definuje (očekávání v průběhu roku 2011), bude vhodné pohlížet na celý systém sociálních služeb jako na služby obecného hospodářského zájmu mající ekonomickou povahu. Tím dojde ke zcela zásadní eliminaci rizika veřejné podpory, aniž by to však v praxi přinášelo zásadní problémy bránící, resp. podstatně ztěžující aplikaci takového přístupu.
Služby obecného zájmu jsou pojmem evropského práva; obecně judikatura Soudního dvora EU („SDEU“) říká, že „Smlouva o ES přiznává členským státům svobodu v případě definování úkolů obecného zájmu a stanovení zásad organizace, které z toho vyplývají pro služby, které je mají plnit“2. Při definování úkolů obecného zájmu jsou členské státy povinny postupovat transparentním způsobem a tak, aby nedocházelo ke „zneužití“ pojmu obecného zájmu; zejména musí být respektována zásada nediskriminace a dále ta část práva EU, která se dotýká veřejných trhů či koncesí, aj.
Základním rysem služeb obecného zájmu je fakt, že jsou běžně poskytovány či vykonávány státem, spolkovými zeměmi, kraji či obcemi pro jejich občany. Nejedná se tak o klasické služby, nýbrž o služby zvláštní, spojené se zvláštním charakterem subjektů, které je vykonávají. Jsou to služby pro blaho všech3; někteří autoři uvádějí, že jako synonymum lze používat pojem „veřejných služeb“4. Pojem služeb obecného zájmu nemá celoevropskou platnost; v jednotlivých členských státech EU se lze setkat s termíny podobného obsahu, jako například „service publique“ ve Francii5 či
„Daseinvorsorge“ v Rakousku. V České republice není pojem veřejná služba definován žádným zákonem, avšak v rámci kompetence měst a obcí je rovněž u nás možné nalézt mnoho činností, které pod tento pojem lze podřadit. Jedná se například o výkon obecní police, úlohu obcí ve školství, městská zdravotnická zařízení, plánování všeho druhu, městská kina či knihovny nebo
2 SEC(2006) 516
3 Svaz měst a obcí ČR; Xxxxxxxxxxx Xxxx: Co je veřejná služba a služba obecného zájmu?, stanovisko ze dne 22. 06. 2010
4 Xxxxxxxx, Xxx; Xxxxxx, Xxxxxx a kol., ČRHO: Analýza sociálních služeb obecného zájmu, Praha, září 2010
5 Xxxxxxxx, Xxx; Xxxxxx, Xxxxxx a kol., ČRHO: Analýza sociálních služeb obecného zájmu, Praha, září 2010
sociální služby6. Tyto služby mají pro každodenní život občanů i podniků zásadní význam a odrážejí evropský model společnosti. Hrají důležitou roli v zajišťování sociální, hospodářské a územní soudržnosti po celé Unii a jsou nezbytné pro udržitelný rozvoj EU z hlediska vyšší zaměstnanosti, sociálního začleňování, ekonomického růstu a kvality životního prostředí7. Poskytovatelé těchto služeb – ať již samotné orgány veřejné moci, nebo subjekty další – musí dodržovat aplikovatelná pravidla primárního i sekundárního práva EU, jejichž většina se dotýká služeb obecného zájmu mající hospodářskou povahu (viz níže).
1.2.2. Služby obecného hospodářského zájmu
Služby obecného hospodářského zájmu jsou podskupinou služeb obecného zájmu, které jsou svou povahou hospodářské (tj. zjednodušeně pojato zahrnují hospodářské činnosti); odpověď na otázku, jak od sebe odlišit hospodářské a nehospodářské činnosti, nelze dát předem, tj. bez analýzy konkrétních případů. Povaha těchto činností je specifická a velmi se liší nejen v závislosti na jednotlivých členských státech, ale i na místních orgánech8. Obecně lze jako příklad služeb obecného hospodářského zájmu uvést telekomunikace, dopravu, poštovní služby, služby v oblasti nakládání s odpadem, dodávek vody nebo čištění odpadních vod; mezi služby nehospodářské (ostatní služby obecného zájmu) by pak patřily například policie, soudnictví a zákonné systémy sociálního zabezpečení. Skutečnost, že určitá služba má povahu hospodářské činnosti, implikuje nutnost použití evropských norem regulujících hospodářskou soutěž či vnitřní trh.
V rámci práva hospodářské soutěže bylo SDEU judikováno, že hospodářská povaha určité činnosti nemůže být určována odvětvím či statusem subjektu poskytujícího službu ani způsobem jeho financování; důležitá je povaha činnosti jako takové9. V praxi mohou zároveň nastat situace, kdy jeden subjekt bude vykonávat činnosti hospodářské i nehospodářské povahy10; v takové situaci je třeba k případu přistoupit funkčně a analyzovat každou z vyvíjených činností samostatně11.
Pro rozlišení hospodářské a nehospodářské povahy určité činnosti pro účely pravidel vnitřního trhu je jedním ze základních kritérií skutečnost, zda je činnost vykonávána za úplatu či bezúplatně12. Přitom není nezbytné, aby byla činnost placena těmi, kdo ji využívají13. Jak shrnuje Sdělení Komise „Služby obecného zájmu, včetně sociálních služeb obecného zájmu: nový evropský závazek“, hospodářská povaha služby z tohoto hlediska nezávisí na právním statusu jejího
6 Svaz měst a obcí ČR; Xxxxxxxxxxx Xxxx: Co je veřejná služba a služba obecného zájmu?, stanovisko ze dne 22. 06. 2010
7 KOM(2007) 725
8 KOM(2007) 725
9 Srov. také C-41/90 Xxxxxx, C-180/98 Pavlov a další, C-475/99 Xxxxxxxx Xxxxxxxx 10 Srov. např. C-82/01 Aéroports de Paris, C-222/04 Cassa di Risparmio di Firenze 11 Srov. např. C-118/85 Komise proti Itálii, C-205/03 X. Xxxxx
12 KOM(2007) 725
13 Srov. věc 352/85, Bond van Adverteerders
poskytovatele (jímž může být neziskový subjekt) nebo na povaze této služby, ale spíše na způsobu poskytování, organizace a financování dané činnosti. V praxi z toho vyplývá, že kromě činností souvisejících s výkonem veřejné moci, na něž se nevztahují pravidla vnitřního trhu podle článku 51 Smlouvy o fungování EU („SFEU“), může být naprostá většina služeb považována za „hospodářské činnosti“ ve smyslu pravidel SES o vnitřním trhu (články 43 a 49)14 – dnes články 49 a 56 SFEU.
Členský stát má širokou rozhodovací pravomoc, pokud jde o definování toho, co považuje za službu obecného hospodářského zájmu; avšak je třeba dbát na to, aby úkol služby obecného hospodářského zájmu splňoval následující minimální požadavky: 1. existence aktu veřejné moci, který dotčené subjekty daným úkolem pověřuje, 2. univerzální povaha a 3. závazná povaha takového úkolu15. Splnění těchto kritérií je významné z hlediska odlišení služeb obecného hospodářského zájmu od jiných hospodářských činností.
Článek 14 SFEU stanoví, že „s ohledem na místo, které zaujímají služby obecného hospodářského zájmu mezi společnými hodnotami Unie, a na jejich význam při podpoře sociální a územní soudržnosti, pečují Unie a členské státy v rámci svých pravomocí a v oblasti působnosti Smluv o to, aby zejména hospodářské a finanční zásady a podmínky pro fungování těchto služeb umožňovaly naplnění jejich úkolů. Tyto zásady a podmínky stanoví řádným legislativním postupem formou nařízení Evropský parlament a Rada, aniž je dotčena pravomoc členských států poskytovat, zadávat či financovat tyto služby v souladu se Smlouvami.“ SFEU tak vyjadřuje zásadu sdílené odpovědnosti EU a členských států v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu. K článku 14 SFEU stanoví Protokol č. 26 o službách obecného zájmu („Protokol“) výkladové pravidlo, podle kterého společné hodnoty Unie ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu ve smyslu článku 14 SFEU zahrnují zejména:
a) zásadní úlohu a široké rozhodovací pravomoci celostátních, regionálních a místních orgánů při poskytování, pořizování a organizování služeb obecného hospodářského zájmu, aby tyto služby co nejlépe odpovídaly potřebám uživatelů;
b) rozmanitost různých služeb obecného hospodářského zájmu a rozdíly mezi potřebami a preferencemi uživatelů, které mohou vzniknout v důsledku rozdílné zeměpisné, sociální nebo kulturní situace;
c) vysokou úroveň kvality, bezpečnosti a dostupnosti, rovné zacházení a podporu univerzálního přístupu a práv uživatelů.
Protokol dále uvádí, že se ustanovení Smluv nijak nedotýkají pravomoci členských států poskytovat, pořizovat a organizovat nehospodářské služby obecného zájmu.
S pojmem služby obecného zájmu hospodářské povahy operuje i zákon č. 222/2009 Sb., o volném pohybu služeb, dle kterého se takovou službou rozumí služba, která je poskytována univerzálním a trvalým způsobem a jejímuž poskytovateli zvláštní právní akt přiznává zvláštní práva a povinnosti;
14 KOM(2007) 725
15 Srov. T-289/03 BUPA a další proti Komisi
takovou službou je zejména poštovní služba, dodávka elektrické energie nebo plynu, provozování letišť nebo přístavů, veřejná doprava, zásobování vodou a odvádění a čištění odpadních vod nebo nakládání s komunálními odpady16. Na tomto místě je však třeba říci, že sociální služby jsou z působnosti tohoto zákona – vyjma ustanovení o jednotných kontaktních místech – vyloučeny.
Mezi sociální služby se v Evropské Unii vedle zdravotnických služeb řadí – dle Sdělení Komise SEK(2006) 516 – služby, které lze přiřadit do jedné z následujících skupin:
a) zákonné systémy a doplňkové systémy sociální ochrany mající rozmanité formy organizace (vzájemné nebo profesní) a pokrývající základní životní rizika, jako jsou rizika související se zdravím, stářím, pracovními úrazy, nezaměstnaností, důchodem, zdravotním postižením;
b) ostatní základní služby poskytované přímo osobě. Tyto služby, které mají úlohu prevence a sociální soudržnosti, poskytují individualizovanou pomoc s cílem usnadnit začlenění osob do společnosti a zaručit plnění jejich základních práv.
(i) V první řadě zahrnují pomoc osobám, které musejí zvládnout bezprostřední životní nebo krizové problémy (jako např. zadluženost, nezaměstnanost, drogovou závislost, rozpad rodiny).
(ii) Zadruhé zahrnují činnosti, jejichž cílem je zajistit, aby dotyčné osoby nabyly schopnosti nezbytné k jejich úplnému začlenění do společnosti (rekvalifikace, jazykové vzdělání pro přistěhovalce), a zejména na trhu práce (odborná příprava, nové profesní začlenění). Tyto služby doplňují a podporují úlohu rodiny v péči poskytované zejména nejmladším a nejstarším osobám.
(iii) Zatřetí jsou součástí těchto služeb činnosti, jejichž cílem je zajistit začlenění osob majících dlouhodobé problémy související se zdravotním postižením nebo zdravotním problémem.
(iv) Začtvrté sem rovněž patří sociální bydlení, v jehož rámci je poskytnuto bydlení znevýhodněným osobám nebo sociálním skupinám. Některé služby mohou samozřejmě zahrnovat každý z těchto čtyř rozměrů.
V právním řádu ČR jsou sociální služby vymezeny zákonem o sociálních službách (z. č. 108/2006 Sb., v platném znění, dále „ZSocSl“), který v § 3 písm. a) říká, že „pro účely tohoto zákona se rozumí sociální službou činnost nebo soubor činností podle tohoto zákona zajišťujících pomoc a podporu osobám za účelem sociálního začlenění nebo prevence sociálního vyloučení“. Sociální služby jsou kategorizovány v § 32 ZSocSl, který v jejich rámci rozlišuje sociální poradenství, služby sociální péče a služby sociální prevence; tyto služby mohou být poskytovány jako služby pobytové, ambulantní či terénní.
16 Viz § 3, písm. e) zákona č. 222/2009 Sb.
Sociální poradenství člení ZSocSl na základní a odborné; základní sociální poradenství poskytuje osobám potřebné informace přispívající k řešení jejich nepříznivé sociální situace; jako takové je sociální poradenství základní činností při poskytování všech druhů sociálních služeb a poskytovatelé sociálních služeb jsou vždy povinni tuto činnost zajistit. Sociální poradenství odborné je poskytováno se zaměřením na potřeby jednotlivých okruhů sociálních skupin osob v občanských poradnách, manželských a rodinných poradnách, poradnách pro seniory, poradnách pro osoby se zdravotním postižením, poradnách pro oběti trestných činů a domácího násilí; zahrnuje též sociální práci s osobami, jejichž způsob života může vést ke konfliktu se společností. Součástí odborného poradenství je i půjčování kompenzačních pomůcek (viz také § 37 odst. 2, resp. odst. 3 ZSocSl).
Služby sociální péče napomáhají dle § 38 ZSocSl osobám zajistit jejich fyzickou a psychickou soběstačnost, s cílem umožnit jim v nejvyšší možné míře zapojení do běžného života společnosti, a v případech, kdy toto vylučuje jejich stav, zajistit jim důstojné prostředí a zacházení; do rámce služeb sociální péče zahrnuje ZSocSl následující: osobní asistenci, pečovatelskou službu, tísňovou péči, průvodcovské a předčitatelské služby, podporu samostatného bydlení, odlehčovací služby, centra denních služeb, denní stacionáře, týdenní stacionáře, domovy pro osoby se zdravotním postižením, domovy pro seniory, domovy se zvláštním režimem, chráněné bydlení a sociální služby poskytované ve zdravotnických zařízeních ústavní péče (§§ 39 – 52 ZSocSl).
Oproti tomu účelem služeb sociální prevence je zabránění sociálnímu vyloučení osob, které jsou tímto ohroženy pro krizovou sociální situaci, životní návyky a způsob života vedoucí ke konfliktu se společností, sociálně znevýhodňující prostředí a ohrožení práv a oprávněných zájmů trestnou činností jiné fyzické osoby; jejich cílem je napomáhat osobám k překonání jejich nepříznivé sociální situace a chránit společnost před vznikem a šířením nežádoucích společenských jevů. Patří sem raná péče, telefonická krizová pomoc, tlumočnické služby, azylové domy, domy na půl cesty, kontaktní centra, krizová pomoc, intervenční centra, nízkoprahová denní centra, nízkoprahová zařízení pro děti a mládež, noclehárny, služby následné péče, sociálně aktivizační služby pro rodiny s dětmi, sociálně aktivizační služby pro seniory a osoby se zdravotním postižením, sociálně terapeutické dílny, terapeutické komunity, terénní programy a sociální rehabilitace (§§ 54 – 70 ZSocSl).
Výčet sociálních služeb v ZSocSl je taxativní.
Z uvedeného vyplývá, že sociální služby jsou českým právem chápány podstatně úžeji, než je tomu v EU, potažmo dalších evropských zemích, kdy tyto služby zahrnují služby zdravotnické, sociální ochranu jednotlivců, rodin a skupin, bydlení či zaměstnanost; v této oblasti neexistuje jednotně používaná terminologie a nejsou jednotně definovány základní pojmy, definice jsou často závislé na zvoleném modelu sociálního státu a uspořádání sociálního systému v jednotlivých zemích. Ve většině evropských zemí je termín „sociální služby“ chápan velmi široce a často splývá s pojmem „sociální péče“17.
Pojem „sociální služby“ je v dalším textu používán v tom smyslu, jak jej chápe právní řád ČR, nevyplývá-li z kontextu význam jiný.
1.2.4. Sociální služby a služby obecného hospodářského zájmu
Závěr o tom, zda je určitá sociální služba dle ZSocSl službou obecného hospodářského zájmu, resp. hospodářskou či nehospodářskou činností (ekonomickou či neekonomickou aktivitou), lze učinit teprve na základě vyhodnocení konkrétního případu v jeho specifickém kontextu; předem a plošně nelze učinit žádný kategorický závěr ohledně (ne-)hospodářské povahy jednotlivých sociálních služeb (jejich jednotlivých druhů), jak je vymezuje ZSocSl. Uvedený závěr zastává i Komise18.
Předkládaná Analýza nechce tvrdit, že určitá sociální služba je či není hospodářskou činností; učinit takový závěr by bylo řešením nezodpovědným. Avšak vzhledem ke skutečnosti, že poskytování a organizace služeb obecného hospodářského zájmu se řídí pravidly vnitřního trhu a hospodářské soutěže SFEU (neboť jsou svou povahou hospodářské), jeví se jako vhodné řešení obecně hospodářskou povahu sociálních služeb předpokládat; důvod je prostý – při financování sociálních služeb takovým způsobem, který bude předpokládat jejich ekonomický charakter, se bude poskytovatel finančních prostředků řídit přísnějším režimem19, než kdyby se jednalo o službu, jež ekonomický charakter nemá; takovým postupem budou a priori eliminována eventuální rizika s financováním sociálních služeb spojená 20.
Judikatura dosud vymezila, že následující činnosti je možné považovat za služby nehospodářské, mající výlučně sociální funkci21:
• správa systémů povinného pojištění, které sledují výlučně sociální cíl a fungují na principu solidarity, a poskytují pojistné plnění nezávisle na příspěvcích22;
18 Srov. např. KOM(2007) 725 : „Často byla vznesena otázka, jak od sebe odlišit hospodářské a nehospodářské služby. Odpověď nelze dát předem, bez analýzy jednotlivých případů: povaha těchto služeb je často specifická a velmi se liší nejen v závislosti na jednotlivých členských státech, ale i na místních orgánech; způsob poskytování těchto služeb se neustále vyvíjí v reakci na nový hospodářský, sociální a institucionální vývoj, který zahrnuje například změny v poptávce spotřebitelů, technologické změny, modernizaci veřejné správy a přenášení zodpovědnosti na místní úroveň.“
19 Např. takový postup, aby byla splněna Altmarská kritéria, viz níže kap. 4.4 a dále.
20 Lze si představit situaci, kdy bude určitému poskytovateli sociální služby přidělena ad hoc dotace ve výši X bez splnění dalších podmínek, vyžadovaných např. v souvislosti s rozhodnutím Altmark Trans (C-280/00); Komise následně shledá, že výše dotace daného poskytovatele nepřiměřeně zvýhodnila oproti podnikům stojících vůči tomuto poskytovateli v konkurenci, že je neslučitelnou veřejnou podporou ve smyslu čl. 107 SFEU a zvolí postup dle čl. 108 odst. 2 SFEU, tj. vydá rozhodnutí, že je stát povinen ve stanovené lhůtě uvedenou podporu zrušit. Nastíněný příklad se může jevit jako poměrně striktní, avšak za současného evropského legislativního rámce taková situace a priori být vyloučena nemůže.
21 Srov. SEC(2010) 1545; jde o některé činnosti výlučně sociální povahy stojící vedle skupiny služeb spojených s výkonem pravomocí státní moci, které jsou také službami nehospodářskými.
22 Srov. C-159/91, Xxxxxx et Pistre
• činnost veřejného školství, financovaná obecně ze státního rozpočtu a plnící úkoly státu vůči obyvatelstvu v sociální, kulturní a vzdělávací oblasti23.
Pokud jde o služby jiné, je nutno jejich (ne-)hospodářskou povahu určit zejména pomocí kritéria úplatnosti či neúplatnosti jednotlivých služeb24 (resp. v oblasti práva hospodářské soutěže kritérii existence trhu, výkonu veřejné moci či povinnosti solidarity; nerozhodné je odvětví či status subjektu poskytujícího službu i způsob jeho financování25).
Vzhledem ke skutečnosti, že všechny sociální služby jsou poskytovány úplatně – ať už se jedná o služby hrazené jejich uživateli či jiným subjektem26, zdá se vhodné na sociální služby dle ZSocSl pohlížet jako na služby hospodářské povahy ve smyslu pravidel vnitřního trhu.
K problematice sociálních služeb a jejich postavení z hlediska práva hospodářské soutěže srov. níže kap. 4.
23 Srov. věc 263/86, Humbel
24 KOM(2007) 725
25 KOM(2007) 725 v návaznosti na judikaturu ESD
26 Není rozhodné, zda je služba placena těmi, kdo ji využívají, srov. KOM(2007) 725
Systém financování sociálních služeb v ČR
2. Systém financování sociálních služeb v ČR
2.1. Přehled zdrojů financování sociálních služeb
Systém financování sociálních služeb v České republice je založen na vícezdrojovém financování, což znamená, že sociální služby jsou financovány z více jednotlivých, na sobě nepřímo závislých zdrojů, a jednotlivé subjekty financování v systému sociálních služeb na financování těchto služeb participují.27 Za subjekty v oblasti financování považujeme poskytovatele sociálních služeb28,29, uživatele sociálních služeb, stát, kraje a obce a evropské subjekty (např. ESF).
Základními finančními zdroji jsou příspěvek na péči, úhrada uživatelů30 z vlastních příjmů, příspěvky zřizovatelů sociálních služeb, dotace z veřejných rozpočtů a další zdroje.31 Na charakteristiku stávajícího systému financování a poskytování služeb má vliv řada různých kritérií a faktorů, a to jak na straně státu, tak i ostatních subjektů.
Výše uvedené zdroje financování lze ve vztahu k poskytovateli sociálních služeb rozdělit podle poskytujícího subjektu:
• Stát
o dotace MPSV
o účelové dotace ze státního rozpočtu
• Obec nebo kraj
27 XXXXX, X. Je nový systém financování sociálních služeb pro staré občany efektivní? Ročník IX. Číslo 3/2009,
s. 142, jen ta poslední věta viz výše
28 § 6 ZSocSl uvádí definici poskytovatelů sociálních služeb, podle které: Poskytovateli sociálních služeb jsou při splnění podmínek stanovených tímto zákonem územní samosprávné celky a jimi zřizované právnické osoby, další právnické osoby, fyzické osoby a ministerstvo a jím zřízené organizační složky státu.
29 K tomu, aby určitá osoba, mohla být považována za poskytovatele sociálních služeb v souladu se zákonem o sociálních službách a tedy oprávněna sociální služby poskytovat, je třeba, aby splnila zákonné podmínky. Jednou z těchto podmínek je získání oprávnění k poskytování sociálních služeb podle § 78 a násl. ZSocl, které vzniká rozhodnutím o registraci. O registraci rozhoduje příslušný krajský úřad, jako registrační orgán, na základě splnění podmínek stanovených pro registraci. Pokud je však zřizovatelem poskytovatele sociálních služeb ministerstvo, rozhoduje o registraci tohoto poskytovatele toto ministerstvo. Z povinnosti registrace poskytovatele však existují výjimky a to v podobě osob blízkých pečujících o osoby v nepříznivé sociální situaci, nebo pokud se jedná o osoby usazené v jiném členském státě, pokud jsou nadzemí toho státu držiteli oprávnění k výkonu této činnosti.
30 Uživatelé jsou lidé, kteří se potýkají s problémy vycházejícími z jejich nepříznivé sociální situace anebo jsou odkázáni na pomoc druhých. Např. jde o tělesně postižené, mentálně postižené, osoby bez přístřeší, seniory, příslušníky etnických menšin…[xxxx://xxxxxxxxxxxx.xxxx.xx/xxxxx/0/xxxxxxx/000/xxx-xx-xxx-x-xxxxxxxxxx- sluzbach/]
31 Xxxxxx a odpovědi k ZSocSl – [xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/0000/xxxxxx_xxxxxxxx_00-xxx0.xxx]
o účelové dotace z jejich rozpočtů
o příspěvek na provoz příspěvkové organizaci kraje nebo obce
• Uživatel
o vlastní zdroje
o příspěvek na péči32 (dále „PnP“)
• Zdravotní pojišťovna
o úhrady z fondů zdravotních pojišťoven - za poskytnutou zdravotní péči (za zdravotní úkony provedené pracovníky poskytovatele sociálních služeb), která je hrazena z veřejného zdravotního pojištění, náleží poskytovatelům sociálních služeb, resp. poskytovatelům zdravotní péče, úhrady pojišťoven prostřednictvím jejich základních fondů (dále v textu již jen „úhrady zdravotních pojišťoven“)
• Ostatní, zejména
o dary
o sponzorství
o vedlejší hospodářská činnost33
Pro vyjádření současné struktury financování sociálních služeb nejlépe poslouží grafické znázornění na následující stránce.
32 Příspěvek na péči je vyplácen příjemcům příspěvku prostřednictvím obecního úřadu obce s rozšířenou působností, který je příslušný k rozhodnutí o příspěvku, náklady na příspěvek na péči jsou však hrazeny ze státního rozpočtu. Po vyplacení příspěvku jeho příjemci (uživateli sociálních služeb) je na jedno rozhodnutí, jak s příspěvkem naloží, tedy zda část vrátí zpět do systému sociálních služeb prostřednictvím registrovaných poskytovatelů sociálních služeb nebo zda příspěvek ponechá ve své rodině a využívá péči poskytnutou osobou blízkou či jinou fyzickou osobou podle ustanovení § 83 ZSocSl.
33 Xxxxxx a odpovědi k ZSocSl – [xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/0000/xxxxxx_xxxxxxxx_00-xxx0.xxx]
STÁT
Příspěvek na péči
Dotace na zajištění poskytování sociálních služeb
PŘÍJEMCE SOCIÁLNÍ SLUŽBY
KRAJ
Účelové dotace
Úhrady za sociální služby
OSTATNÍ
Úhrady za poskytnutou zdravotní péči
POSKYTOVATEL SOCIÁLNÍCH
SLUŽEB
Účelové dotace; Příspěvky zřizovatele
Dotace na
Účelové dotace; Příspěvky
zajištění sociálních služeb; zdroj: rozpočet ČR, ESF
ZDRAVOTNÍ POJIŠŤOVNA
OBEC
2.2. Popis jednotlivých zdrojů financování sociálních služeb
V oblasti financování sociálních služeb je stěžejním dokumentem ZSocSl a jeho část šestá
„Financování sociálních služeb“, která v §§101 až 105 upravuje systém financování sociálních služeb v České republice. ZSocSl jmenuje jen takové zdroje financování, které pocházejí ze zdrojů veřejné správy, tedy blíže upravuje dotace ze státního rozpočtu, účelové dotace ze státního rozpočtu a účelové dotace obcí nebo krajů; ve své části šesté jako zdroj financování nezmiňuje úhradu uživatele sociálních služeb, ani úhrady od zdravotních pojišťoven. Úhrady zdravotních pojišťoven jsou přesně danými platbami za jednotlivé zdravotní úkony prováděné poskytovateli a nejsou součástí systému financování sociálních služeb ve smyslu ZSocSl. Na financování prostřednictvím PnP však nelze zapomínat, protože tvoří poměrně velkou část financí, ze kterých jsou sociální služby hrazeny. Úhradu uživatelů sociálních služeb lze dělit na část hrazenou z PnP (lze hradit pouze vlastní péči) a dále zbylou část, která je uživatelem služby hrazena nad rámec PnP, tj. z jeho jiných vlastních zdrojů. PnP na straně státu hraje velkou roli v podobě nákladové, protože stát jej vyplácí velkému množství osob v nepříznivé životní situaci. Pouze malá část PnP se však do systému sociálních služeb vrací prostřednictvím úhrad poskytovatelům sociálních služeb.
Finanční prostředky podle ZSocSl jsou poskytovány v podobě neinvestičních nedávkových transferů. MPSV tyto dotace poskytuje podle §§ 101, 102, 103 a 104 ZSocSl. Jedná se buď o dotace poskytovatelům sociálních služeb podle §101 a 104, anebo dotace obcím a krajům podle §§ 102 a 103.
Vedle neinvestičních dávkových transferů existují ještě transfery investiční, nebo-li kapitálové dotace.
Definici dotace lze nalézt v ustanovení § 3 písm. a) Rozpočtových pravidel, která vymezují dotaci jako: „peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu, poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel“. Jinou definici upravuje vyhláška č. 504/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro účetní jednotky, jejichž hlavním předmětem činnosti není podnikání, pokud účtují v soustavě podvojného účetnictví (dále jen „vyhláška č. 504/2002 Sb.“). V jejím ustanovení § 27 odst. 7 jsou za dotaci považována „bezúplatná plnění přímo nebo zprostředkovaně poskytnutá podle zvláštních právních předpisů ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, Národního fondu, ze státních fondů, z rozpočtů územních samosprávných celků na stanovený účel. Za dotaci se rovněž považují bezúplatná plnění poskytnutá účetním jednotkám na stanovený účel ze zahraničí z prostředků Evropského společenství nebo z veřejných rozpočtů cizích států a prostředky a granty poskytnuté podle zvláštního právního předpisu.“ Pod definici podle ustanovení § 27 vyhlášky č. 504/2002 Sb. spadají i dotace jako zdroj pro pořízení dlouhodobého nehmotného a hmotného majetku.
Definice dotace obsažená ve vyhlášce č. 504/2002 Sb. je širší než definice obsažená v Rozpočtových pravidlech, kdy za dotace nejsou považována plnění poskytovaná ze státních
fondů, která jsou Rozpočtovými pravidly označována jako „jiné peněžní prostředky státu“. Územní rozpočtová pravidla definici dotace neobsahují, i když pojem dotace používají.34
České právní předpisy tak pouze vymezují, co dotace jsou, resp. mohou být, ale nikde neprovádí jejich členění, i když s ním počítají35.
Obecně lze tedy dotace rozdělit:
• nenávratné dotace
– účelové dotace – poskytovány na vymezený účel; jsou zpravidla zúčtovatelné, tzn. nevyčerpaná část dotace se musí vrátit
– neúčelové dotace – poskytování není vázáno na předem vymezený účel a předem vymezené podmínky
• návratné finanční výpomoci (většinou poskytovány bezúročně nebo za úrok nižší), které jsou zpravidla poskytovány účelově36
Poskytování dotací je upraveno Rozpočtovými pravidly nebo Územními rozpočtovými pravidly, která taktéž upravují zásady propadávání nevyužitých či nesprávně použitých účelových dotací.37
Účelové i neúčelové dotace mají charakter:
• neinvestiční dotace – běžné, které jsou poskytovány na financování běžných potřeb; u většiny dotací se jedná o dotace pravidelně se opakující na opakující se potřeby (neinvestiční, provozní potřeby) v rozpočtovém období, nebo
• investiční – kapitálové dotace, které jsou zpravidla jednorázové, pravidelně se neopakují a slouží k financování dlouhodobých (investičních) potřeb
34 Topinka, J.: Rozpočtové předpisy a účetnictví nestátní neziskové organizace – 2. část. Účetnictví neziskového sektoru. Xxxxxxx Kluwer ČR, a.s., r. 1998, č. 4, s. 3.
35 Srov. §18 a § 30 vyhlášky č. 504/2002 Sb.
36 Při osobní návštěvě Státního fondu rozvoje bydlení (dále jen „SFRB“) vyplynula jeho snaha o realizaci programu na podporu rozvoje bydlení prostřednictvím poskytování dlouhodobých nízkorozpočtových prostředků, které budou poskytovány jako návratné finanční výpomoci s nízkou úrokovou sazbou ve výši 2, resp. 3,5 %. Jednou z cílových skupin by měli být senioři, resp. se jedná o výstavbu domů pro seniory tak, aby byli schopni z vlastních finančních prostředků pokrýt náklady na bydlení. Návratné finanční výpomoci z tohoto programu by byly určeny pro všechny subjekty, které by splnily jeho podmínky. Optimální by bylo, kdyby zájem projevily především obce. Tato podpora není určena pouze pro domy, ve kterých je poskytována péče, nicméně spojení výstavby domů určených pro seniorské bydlení spolu s poskytováním sociální péče je jednou z idejí tohoto programu. Výše zmíněná úroková sazba by byla rozdílná podle toho, zda by návratná finanční výpomoc podporovala výstavbu domů pro osoby s limitovaným příjmem (2%), kdy by finanční výpomoc byla poskytnuta optimálně na dobu 30 let, nebo na výstavbu bydlení bez omezení příjmu nájemců (3,5 %). V případě, že dojde k realizaci programu, naskytne se tak nová možnost ve financování sociálních služeb.
37 Xxxxxx, X., Xxxxx, X., Xxxxxx, M.: Státní rozpočet. In: ASPI - Veřejná správa a finance veřejného sektoru, 3. vyd., 2008, s. 253.
Toto jejich vnitřní členění je respektováno i rozpočtovou skladbou.38
Pro objektivní posouzení běžných účelových dotací potřebných na financování běžných potřeb souvisejících se zajišťováním vybraných druhů veřejných statků by se měly využívat předem vybrané ukazatele alokace (např. lůžko v domově pro seniory, jeden úkon poskytnutí v rámci sociální služby atd.). S neúčelovými dotacemi se v našem právním systému zpravidla nesetkáme, protože by mohlo docházet k jejich zneužívání.
V ČR se můžeme setkat s peněžními transfery ve formě kapitálových investičních účelových dotací, které slouží k financování konkrétní investice, např. výstavby domu s pečovatelskou službou atd. Jsou proto přísně zúčtovatelné, tzn. nevyčerpaná, případně i nesprávně použitá část dotace se vrací39.
Na investiční dotace ani na dotace neinvestiční není právní nárok. Subjekty poskytující finance mohou vypisovat dotační programy na podporu obnovy majetku atd., ale obvykle k poskytování financí jako investičních dotací nedochází pravidelně. Záleží na tom, jaké množství financí se v rozpočtu jednotlivých poskytujících subjektů nachází. Některé poskytující subjekty žádné dotační programy nevypisují a pouze pokud je poskytovatel sociální služby sám se svým záměrem (potřebou) osloví, poskytující subjekty jeho požadavky zváží a případně mu investiční dotaci poskytnou.
Poskytování investičních dotací se tedy může jevit ještě daleko více komplikované z pohledu splnění a zachování podmínek volné soutěže a vyhnutí se konfrontaci s právem veřejné podpory, kdy podmínky pro poskytnutí dotace by měly být jasně, přesně definovány a parametry pro výpočet výše dotace stanoveny objektivně a transparentně40. V současné praxi ale dochází k tomu, že mimo dotačních podmínek – nedochází-li k poskytování dotací bez nich – nejsou žádnými právními předpisy ani metodikami stanoveny podmínky a způsoby poskytování investičních dotací.
Zákon žádné rozlišení ve finančních prostředcích poskytovaných veřejným sektorem nevytváří. Jedná se stále jen o prostředky přicházející ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, Národního fondu, ze státních fondů, z rozpočtů územních samosprávných celků na stanovený účel. V jednotlivých zákonech se nadále obvykle hovoří o „dotaci“, která v sobě všechny tyto finanční prostředky zahrnuje nebo o návratné finanční výpomoci.
Nikde však nedochází k rozlišování dotací podle investiční a neinvestiční povahy z pohledu způsobu zacházení s nimi. Jak již bylo zmíněno výše, toto rozlišení je relevantní pro účetní stránku, ale ne pro oblast financování veřejných služeb z pohledu práva veřejné podpory. Jedná se stále jen o
38 Viz pozn. pod čarou č. 37
39 Xxxxxx, Xxxxx; Xxxxx, Xxxxxxxx; Xxxxxx, Xxxxx: Veřejný rozpočet, pojetí veřejného rozpočtu, in: ASPI – Veřejná správa a finance veřejného sektoru, 3. Aktualizované a rozšířené vydání, rok 2008
40 Srov. níže kap. 4 a 6.
jedny „finanční prostředky“ poskytnuté z veřejných zdrojů a nezáleží na tom, který z veřejných subjektů finanční prostředky poskytuje41.
Pokud dále v textu hovoříme o veřejné podpoře, jsou pro ni relevantní finanční prostředky poskytnuté z veřejných zdrojů42, ale nezáleží na tom, o jaký finanční prostředek se jedná, resp. jaký charakter má a kdo je jeho poskytovatelem. Dále v textu se proto nebudeme zabývat dělením dotací na dotace investiční či neinvestiční povahy.
2.2.1. Dotace podle § 101 ZSocSl - financování neinvestiční povahy
Dotace ze státního rozpočtu podle § 101 ZSocSl slouží k zajištění poskytování sociálních služeb poskytovatelům sociálních služeb. Podmínkou toho, aby poskytovatelé mohli dotaci získat, je jejich řádný zápis v registru poskytovatelů sociálních služeb43. Tento typ dotací je možné využít pouze k financování běžných výdajů, které souvisejí s poskytováním sociálních služeb v souladu se zpracovaným střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb44. Jsou tak určeny pouze k podpoře sociálních služeb, které mají místní či regionální působnost.
41 Srov. níže kap. 3
42 Tamtéž
43 Poskytovatelé sociálních služeb, kterým bylo na základě rozhodnutí o registraci vydáno povolení k poskytování sociálních služeb, nebo těch, kteří jsou osobami usazenými v jiném členském státě, jsou zapisováni do registru poskytovatelů sociálních služeb, který vede krajský úřad. Registr je veden v listinné a elektronické podobě. Správcem listinné podoby a zpracovatelem registru v elektronické podobě je krajský úřad, jehož příslušnost k vedení registru poskytovatelů sociálních služeb je dána §85 a násl. ZSocSl. Součástí elektronického registru jsou informace o výši poskytnuté dotace na příslušný kalendářní rok podle § 101 a
§104 na jednotlivé sociální služby. Údaje o poskytnutých dotacích jsou do registru zapisovány ministerstvem.
44 Definice střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb je uvedena v §3 písm. h) ZSocSl, podle kterého je za plán rozvoje sociálních služeb považován: „výsledek procesu aktivního zjišťování potřeb osob ve stanoveném území a hledání způsobů jejich uspokojování s využitím dostupných zdrojů, jehož obsahem je popis způsobu zpracování plánu, popis a analýza existujících zdrojů a potřeb osob, kterým jsou sociální služby určeny, včetně ekonomického vyhodnocení, strategie zajišťování a rozvoje sociálních služeb, povinnosti zúčastněných subjektů, způsob sledování a vyhodnocování plnění plánu a způsob, jakým lze provést změny v poskytování sociálních služeb“. Střednědobé plány rozvoje mohou být zpracovány buď MPSV podle §96 ZSocSl, kdy se jedná o střednědobý národní plán rozvoje sociálních služeb, který je zpracováván ve spolupráci krajů, poskytovatelů sociálních služeb a osob, kterým jsou sociální služby poskytovány. Další variantou jsou střednědobé plány rozvoje sociálních služeb na území krajů podle § 95 ZSocSl, které zpracovává příslušný krajský úřad ve spolupráci s obcemi, poskytovateli a osobami, kterým jsou sociální služby poskytovány. Svůj střednědobý plán rozvoje sociálních služeb může podle §94 ZSocSl zpracovat i obec ve spolupráci s krajem. Cílem zpracovaného plánu je přispět k místní a typové dostupnosti jednotlivých sociálních služeb, čímž by se předešlo ke snížení sociálního vyloučení osob v nepříznivé sociální situaci. Plány jsou zpracovávány, aby napomohly v definování a uspokojování sociálních služeb občanů, kteří je potřebují. Rozhodnutí o charakteru a rozsahu místní či regionální sítě sociálních služeb by tedy mělo být učiněno na základě střednědobých plánů rozvoje sociálních služeb.
ZSocSl ve svých ustanoveních o dotacích odkazuje na prováděcí předpis, který by měl stanovit bližší podmínky pro stanovení výše, účelu, členění a způsobu poskytování dotace. Tento předpis však zatím vydán nebyl. Jediným dokumentem, který v současné době stanoví postup při procesu žádosti o dotace, je metodika MPSV pro poskytování dotací (viz níže). Bylo by vhodné45, aby stát deklaroval obecně závazné principy, od kterých by se následně odvíjela dotační politika. Za hlavní principy dotační politiky lze i nadále považovat principy, na jejichž základě MPSV přistupovalo k udělování dotací nestátním neziskovým organizacím na konci 90. let minulého století.
Jedná se o:
• princip rovných podmínek pro všechny poskytovatele
• princip rovných podmínek pro všechny příjemce veřejných služeb
• princip efektivního (účelného) vynakládání veřejných prostředků
• princip primárního důrazu na kvalitu poskytovaných služeb
• princip transparentního systému financování
• princip stabilního systému financování
Odborná veřejnost46 odkazuje na analýzu dotačních řízení v roce 2007, z jejíchž výsledků vyplývá, že přiznaná výše podpory byla rozdílná podle právní formy poskytovatele a vztahu s jejím zřizovatelem s tím, že nejvíce finančních prostředků bylo poskytnuto příspěvkovým organizacím, které jsou zřizovány kraji. Na svých požadavcích byly nejméně uspokojeny obchodní společnosti. Problémem bylo i diferencování poskytování finanční podpory u jednotlivých krajů, kdy se výrazně lišily finanční prostředky při přepočtu na jedno provozované lůžko. Pro uživatele sociálních služeb to znamená, že byl porušen princip rovných podmínek pro všechny příjemce sociálních služeb, kdy výše dotace může mít vliv na cenu poskytované sociální služby, jež se sjednává ve smlouvě o poskytnutí sociální služby. Odborná veřejnost dále definuje problém financování sociálních služeb tak, že maximální výše úhrady za poskytování sociálních služeb zahrnuje při jejím stanovování dotace, na které ale není právní nárok, tedy poskytovatel si není jistý tím, zda mu dotace budou poskytnuty. Tento způsob financování nepovažuje za efektivní, navíc upozorňuje na skutečnost, že dochází k rozdílnému financování jednotlivých poskytovatelů podle jejich zřizovatelů a jednotlivých krajů.
Kraje vykonávají v souvislosti s poskytováním dotací ze státního rozpočtu přenesenou působnost; dotace je poskytována prostřednictvím jejich rozpočtů. Fungování systému je nastaveno tak, že poskytovatel sociální služby podá žádost o poskytnutí dotace na krajský úřad, který zajistí posouzení žádosti na základě věcných i formálních kritérií. Poté krajský úřad předkládá žádost o
Na zpracování plánů může být obcím nebo krajům poskytnuta dotace v souladu s ustanovením §104 ZSocSl.
45 XXXXX, X. Je nový systém financování sociálních služeb pro staré občany efektivní? Ročník IX. Číslo 3/2009, s. 149
46 XXXXX, X. Je nový systém financování sociálních služeb pro staré občany efektivní? Ročník IX. Číslo 3/2009, s. 149
poskytnutí dotace na příslušné následující rozpočtové období MPSV v souladu s ustanovením § 101 odst. 4 ZSocSl.
Žádost kraje obsahuje zejména:
a) název kraje, sídlo kraje, identifikační číslo a číslo účtu,
b) zpracovaný střednědobý plán rozvoje sociálních služeb, který obsahuje ekonomickou analýzu v plánu identifikovaných potřeb a způsob jejich finančního zajištění,
c) výši požadavku na dotaci.47
Poskytovatelé obdrží rozhodnutí o poskytnutí dotace v souladu s § 14 Rozpočtových pravidel s tím, že toto rozhodnutí je vydáno období jednoho roku (blíže k žádosti o poskytnutí dotace viz níže). Finanční prostředky dotace (přesněji řečeno její splátky) jsou uvolňovány poskytovatelům sociálních služeb prostřednictvím rozpočtu příslušného kraje, na základě schválené souhrnné žádosti krajského úřadu členěnou podle jednotlivých poskytovatelů sociálních služeb a zpracovanou na základě ustanovení § 101 odst. 4 ZSocSl. Jedná se tedy o průtokové dotace v kontextu § 19 Rozpočtových pravidel48.
MPSV zasílá na účet příslušného kraje splátku dotace s rozpisem, kolik finančních prostředků na jednotlivé poskytovatele sociálních služeb na území kraje připadá. Poskytovatel přijaté příspěvky přijme jako prostředky ze státního rozpočtu. Proto i v případě porušení rozpočtové kázně ze strany příjemce bude dále postupováno podle § 44 Rozpočtových pravidel.
ZSocSl ve svém ustanovení § 101 uvádí způsob stanovení výše žádané dotace pro kraje. Objem prostředků vyčleněných na podporu sociálních služeb v příslušném roce stanoví zákon o státním rozpočtu. Výše dotace z těchto prostředků v úhrnu za jednotlivé kraje se stanoví na základě následujících kritérií (podle ZSocSl):
a) celkového ročního objemu finančních prostředků rozpočtovaných v závazném ukazateli pro příslušný rozpočtový rok,
b) zpracovaného střednědobého plánu rozvoje služeb kraje,
c) počtu vyplácených příspěvků a jejich finančního objemu,
d) počtu poskytovatelů sociálních služeb, kteří jsou zapsáni v registru, a jejich kapacit,
e) kapacit sociálních služeb poskytovaných ve zdravotnických zařízeních ústavní péče.49
Na finanční kontrole využití dotací podle ustanovení § 101 ZSocSl se podílí krajský úřad spolu s MPSV jako správcem kapitoly státního rozpočtu dle z. č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů („Zákon o finanční kontrole“), a to na principu vzájemné spolupráce podle ustanovení § 23 Zákona o finanční kontrole, přičemž působnost MPSV jako správce kapitoly státního rozpočtu je dána ustanovením § 8 odst. 2 Zákona o finanční kontrole.
47 §101 odst. 4 ZSocSl
48 Stanovisko Ministerstva financí ČR in: Zprávy MF ČR. Metodika uvolňování transferů na dávky a neinves. nedávkových transferů z rozpočtu kapitoly 313 - MPSV
49 §101 odst. 5 ZSocSl
2.2.2. Dotace podle § 102 a § 103 ZSocSl
Tato dotace může být MPSV poskytnuta přímo kraji podle § 102 ZSocSl, a to na krytí povinnosti kraje uvedené v § 93 ZSocSl, tedy k zajištění sociálních služeb v případě, kdy poskytovatel sociálních služeb ukončil jejich poskytování z důvodu zrušení své registrace, pozbytí její platnosti, popřípadě z jiného důvodu, a osoby, kterým byla poskytována sociální služba tímto poskytovatelem, se nacházejí v bezprostředním ohrožení svých práv a zájmů a nejsou samy schopny si zajistit pokračující poskytování sociálních služeb. Tato dotace je poskytována jako pomoc v mimořádné situaci. Poskytnutí této dotace se řídí Rozpočtovými pravidly. Dotace je poskytována jako neprůtoková dotace kraji, která bude poskytována na základě rozhodnutí, jehož adresátem je hejtman kraje. Rozhodnutí podle § 14 Rozpočtových pravidel vydává MPSV na žádost kraje ad hoc; následně jsou uvolněny finanční prostředky. Finanční vypořádání se provádí podle Xxxxxxxx, jak je zmíněno níže.
Podobně jako kraji může MPSV poskytnout dotaci podle § 103 ZSocSl i obcím s rozšířenou působností k zabezpečení povinnosti obecního úřadu obce s rozšířenou působností zajistit osobám, kterým není poskytována sociální služba, a ocitnou se v takové situaci, kdy by neposkytnutí pomoci ohrozilo jejich život nebo zdraví, poskytnutí sociální služby nebo jiné formy pomoci v nezbytném rozsahu. Rovněž tato dotace je poskytována na základě Rozpočtových pravidel jako dotace průtoková prostřednictvím rozpočtu kraje na základě rozhodnutí pro konkrétní obec, kdy kraje vykonávají přenesenou působnost. Finanční vypořádání se provádí opět podle Vyhlášky prostřednictvím kraje.
Způsobem financování, kdy se dotace poskytují krajům a jejichž prostřednictvím dochází k distribuci finančních prostředků dále, zákonodárce zamýšlel umožnit krajům zajistit potřebnou síť sociálních služeb v území a vyrovnat rozdíl v nabídce v jednotlivých částech kraje.
2.2.3. Účelové dotace ze státního rozpočtu podle § 104 ZSocSl
Účelové dotace podle § 104 ZSocSl mohou být v souladu s Rozpočtovými pravidly poskytovány k financování běžných výdajů souvisejících s poskytováním sociálních služeb poskytovatelům sociálních služeb, kteří jsou zapsáni v registru.
Účelové dotace poskytuje MPSV. ZSocSl taxativně určuje, kdy lze dotaci poskytnout:
a) na podporu sociálních služeb, které mají celostátní či neregionální charakter,
b) na činnosti, které mají rozvojovou povahu, zejména na vzdělávání pracovníků v sociálních službách, na podporu kvality sociálních služeb a na zpracování střednědobých plánů krajů a plánů obcí v oblasti sociálních služeb,
c) na mimořádné situace, kterými se rozumí zejména živelné pohromy, požáry, ekologické nebo průmyslové havárie.
Na financování výše zmíněných činností mohou být použity prostředky z programů financovaných v rámci Strukturálních fondů Evropských společenství a dalších programů Evropských společenství. V případě těchto dotací jsou žádosti o poskytnutí dotace předkládány žadatelem přímo poskytovateli dotace, tedy MPSV. Pokud MPSV rozhodne kladně o podpoře žádosti, vydá poskytovateli sociální služby rozhodnutí o poskytnutí dotace v souladu s § 14 Rozpočtových
pravidel a poskytnutou dotaci zašle na účet přímo žadateli o dotaci, tedy poskytovateli sociální služby. Vypořádání podle Xxxxxxxx se provede přímo mezi poskytovateli sociálních služeb a MPSV.
Důležité je zmínění skutečnosti, že na poskytnutí dotace není právní nárok.
PnP je novou dávkou, kterou ZSocSl zavedl; právo na něj má osoba uvedená v § 4 odst. 1 ZSocSl, která z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu potřebuje pomoc jiné fyzické osoby při péči o vlastní osobu a při zajištění soběstačnosti v rozsahu stanoveném stupněm závislosti podle § 8 ZSocSl, pokud jí tuto pomoc poskytuje osoba blízká nebo jiná fyzická osoba uvedená v § 83 ZSocSl nebo poskytovatel sociálních služeb, který je zapsán v registru poskytovatelů sociálních služeb podle § 85 odst. 1 ZSocSl, anebo speciální lůžkové zdravotnické zařízení hospicového typu.50 Tento příspěvek má za účel zlepšit kvalitu života takových osob a umožňuje jim větší volnost při rozhodování, jaký druh pomoci či péče zvolí.51 Z řady zdrojů informací lze dovodit, že určitá část poskytnutého PnP se nevrací zpět do systému, ale zůstává v rodinách uživatele; taková to situace je žádoucí v případě, že členové rodiny reálně sociální péči uživateli poskytují. Problém však nastává v případě, kdy je poskytnutý PnP použit ke zlepšení rozpočtu rodiny uživatele bez adekvátního zajištění sociální péče. Podkladem pro zjištění, v jakém množství je PnP vyplácen a v jakém rozsahu se vrací zpět do systému prostřednictvím registrovaných poskytovatelů sociálních služeb, jsou např. aktuální statistiky Královéhradeckého kraje52 nebo informace zjištěné při osobních návštěvách u poskytovatelů sociálních služeb. PnP je v současné době vyplácen oprávněné osobě jako příjemci příspěvku. U pobytových služeb má uživatel povinnost hradit péči ve výši stanoveného PnP podle §73 odst. 4 ZSocSl, proto celý jeho PnP od něj dostává poskytovatel pobytové služby.
PnP je finanční částka poskytovaná osobám závislým na pomoci jiných fyzických osob za účelem zajištění potřebné pomoci.53 Náklady na příspěvek se hradí ze státního rozpočtu (kapitoly MPSV) do rozpočtu obcí s rozšířenou působností prostřednictvím kraje, jde tedy o tzv. průtokovou dotaci54. Poté je PnP prostřednictvím obecních úřadů obce s rozšířenou působností vyplácen
50 §7 ZSocSl
51 XXXXX, X. Je nový systém financování sociálních služeb pro staré občany efektivní? Ročník IX. Číslo 3/2009, s. 146
52 V roce 2010 vyplacen PnP ve výši 1 072 771 696,- Kč (údaj ekonomického odboru KHK). PnP v pobytových zařízeních činil 262 733 954,- Kč; u pečovatelských služeb představoval PnP částku 43 473 300,- Kč. U ostatních služeb částka ještě není vyčíslena, nicméně kvalifikované odhady předpokládají částku cca 40 mil. Kč.
53 §7 ZSocSl
54 O převod finančních prostředků požádá obecní úřad obce s rozšířenou působností MPSV prostřednictvím kraje. MPSV vydá v souladu s §14 Rozpočtových pravidel rozhodnutí a zašle je příslušným obecním úřadům. Vlastní uvolňování finančních prostředků na dávky dané obci je realizováno prostřednictvím běžného účtu kraje, na který MPSV zašle měsíčně prostředky pro obce patřící do daného kraje (měsíční platby se odvozují
oprávněným osobám. Obecní úřady obce s rozšířenou působností jsou samy příslušné k rozhodování o příspěvku, tedy posuzují, zda osoba o příspěvek žádající na něj má nárok, a případně v jakém stupni.
Zavedení PnP mělo funkčně dopomoci realizaci snahy umožnit uživateli sociálních služeb podílet se na financování sociálních služeb v co nejvyšší možné míře. I když je poskytovatelem příspěvku stát, je zásadně na uvážení uživatele sociální služby, jak s PnP naloží. Účelem příspěvku je tedy zvýšit schopnost soběstačnosti uživatele a umožnit mu větší flexibilitu v rozhodování, jakým způsobem a v jakém rozsahu sociálních služeb využije. Tím byla snaha nastartovat proces deinstitucionalizace a přejít k individualizaci péče. Stát však současně potřebuje zajistit dostatečné zajištění sítě poskytovatelů sociálních služeb, proto poskytuje prostřednictvím dotačních titulů, které směřují k zadavatelům sociálních služeb, tedy obcím a krajům, a poskytovatelům sociálních služeb, finanční prostředky.
Existují názory55, aby PnP byl poskytován ve formě poukázek nebo byl zaveden kombinovaný způsob výplaty, kdy by jeho část byla vyplácena v poukázkách. Způsob výplaty PnP je aktuálním tématem, protože zákonem č. 206/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, byl do ZSocSl vložen nový §18a, upravující výplatu PnP v stupni I. Toto ustanovení zákona mělo nabýt účinnosti původně dnem 01.
01. 2010, poté byl termín nabytí účinnosti odložen a k nabytí účinnosti mělo znovu dojít dnem 01.
01. 2011, nicméně zákonem č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti MPSV, došlo jak ke zrušení §18a ZSocSl s účinností ke dni 01.
01. 2011, tak ke snížení příspěvku na péči ve stupni I na částku 800 Kč. Zrušený §18a měl přinést změnu ve způsobu výplaty příspěvku v stupni I osobě starší 18 let tak, že se současný způsob výplaty měnil na způsob kombinovaný. Polovina PnP měla být vyplácena v penězích jako dosud a druhá část přiznaného finančního obnosu by byla poskytována formou poukázky nebo formou elektronického platebního prostředku určeného k úhradě za sociální služby poskytnuté dané osobě poskytovatelem sociálních služeb, který je zapsán v registru poskytovatelů sociálních služeb. Pro registrované poskytovatele sociálních služeb tak vznikala povinnost nabízené plnění formou poukázky nebo elektronického platebního prostředku přijmout. I když § 18a ZSocSl nikdy nenabyl účinnosti, zákonodárce na změně způsobu vyplácení příspěvku nadále pracuje. Tento způsob výplaty může dopomoci navrácení určitého množství financí zpět do systému sociálních služeb. V současné době je připravována nová podoba návrhu zákona, který by měl upravit kombinovanou výplatu dávek v resortu MPSV.
od skutečného čerpání v předchozím období a podle odhadu budoucí potřeby). MPSV současně s finančními prostředky kraji zašle rozpis finančních prostředků pro jednotlivé obce. Finanční prostředky přijmou obce jako prostředky ze státního rozpočtu. V případě, že by došlo k porušení rozpočtové kázně, postupuje se podle Rozpočtových pravidel. Finanční vypořádání se státním rozpočtem provedou obce prostřednictvím kraje podle Vyhlášky.55
55 XXXXX, X. Je nový systém financování sociálních služeb pro staré občany efektivní? Ročník IX. Číslo 3/2009, s. 148
U služeb sociální péče poskytovaných za úhradu je cílem zajistit pomocí PnP úhradu většiny nákladů, přičemž rozdíl by měl být vyrovnán právě dotacemi z veřejných rozpočtů.
2.2.5. Úhrada sociální služby uživatelem - smlouva o poskytnutí sociální služby
Úhrada sociální služby uživatelem je smluvní institut zavedený ZSocSl v rámci úpravy smlouvy o poskytnutí sociální služby56, kterým bylo posíleno postavení jednotlivce, neboť uživatel má díky smlouvě možnost rozhodovat o způsobu svého zabezpečení při řešení sociální situace.57 Smlouvou o poskytnutí sociální služby je sjednáván zejména druh poskytované sociální služby, rozsah jejího poskytování, místo a čas poskytování; dále je jednou z obligatorních náležitostí smlouvy výše úhrady za sjednané poskytované sociální služby a způsob placení úhrady. Výše úhrady klientem může být sjednána pouze v mezích vyhláškou stanovených maximálních úhrad za jednotlivé služby a v maximálních mezích úhrad za pobyt a stravu poskytovaných v rámci jednotlivých služeb. Některé ze smluv musí být ze zákona v písemné formě.58 Poskytovatel může odmítnout uzavření smlouvy s uživatelem pouze ze zákonných důvodů, kterými jsou:
• plná kapacita,
• neposkytování dané služby,
• nevyhovující zdravotní stav osoby,
• vypovězení smlouvy na poskytování stejné služby v průběhu posledních šesti měsíců z důvodu porušování povinností vyplývajících ze smlouvy.
Důležitou roli při uzavírání smlouvy o poskytování sociální péče hraje vyhl. č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách, v níž jsou maximální výše úhrady pro jednotlivé sociální služby upraveny.
2.3. Související právní úprava
2.3.1. Přehled předpisů a jejich stručná charakteristika
Systém financování sociálních služeb v ČR je upraven množstvím předpisů. Uvádíme proto demonstrativní výčet těch, které považujeme v oblasti sociálních služeb za nejdůležitější:
• Zák. č. 108/2006 Sb., o sociálních službách
• Vyhláška č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách
• Zák. č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla
56 Díl 4 §§90 a násl. ZSocSl
57 XXXXX, L. Charakteristika stěžejních prvků nového zákona. Smlouva o poskytnutí sociální služby; in: ASPI – Ekonomie sociálních služeb
58 §91 ZSocSl
• Metodika MPSV pro poskytování dotací ze státního rozpočtu poskytovatelům sociálních služeb
• Zák. č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů
• Zák. č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)
• Zák. č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení)
• Zák. č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze
• Vyhláška č. 52/2008 Sb., kterou se stanoví zásady a termíny finančního vypořádání vztahů se státním rozpočtem, státními finančními aktivy nebo Národním fondem
• Zák. č. 526/1990 Sb., o cenách
• Zák. č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje
• Zák. č. 319/2006 Sb., o některých opatřeních ke zprůhlednění finančních vztahů v oblasti veřejné podpory
• Zák. č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách
• Zák. č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení
ZSocSl je jako hlavnímu právnímu předpisu v oblasti sociálních služeb věnován prostor výše v textu, resp. je rozebrán způsob financování sociálních služeb v jeho režimu. V této části dokumentu provedeme pouze krátké shrnutí obsahu tohoto zákona. Rovněž u ostatních zákonů je uvedeno jen krátké shrnutí; jejich detailnější rozbor je Přílohou č. 1.
ZSocSl v některých jeho ustanoveních provádí vyhláška č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí vybraná ustanovení ZSocSl (dále jen „vyhláška 505/2006 Sb.“). ZSocSl v sobě zahrnuje hlavní část právní úpravy financování sociálních služeb, tedy jeho „hmotněprávní část“. ZSocSl upravuje jednotlivé zdroje financování sociálních služeb. Dotacím, jako hlavnímu zdroji financování sociálních služeb, je věnována samostatná část 5. ZSocSl; v této části zákona však nejsou jako zdroje financování uvedeny PnP a úhrady od klienta, které tvoří nedílnou část struktury příjmu financí v sociálních službách. PnP je pak upraven v části druhé ZSocSl, a to od způsobu jeho financování, podmínek nároku na něj, jeho výše, výplaty, až po povinnosti žadatele o příspěvek a kontrolu využívání příspěvku, včetně úpravy informačního systému o něm. Úhrada klienta je upravena v částí třetí ZSocSl spolu se specifikací existujících sociálních služeb. O poskytnutí sociální služby je mezi uživatelem a poskytovatelem sociálních služeb uzavírána smlouva, jejíž náležitosti stanoví také část třetí ZSocSl.
Hlavním „procesním“ předpisem ve financování sociálních služeb jsou Rozpočtová pravidla, která upravují finanční vztahy v rámci státního rozpočtu, a stejně tak dotační vztahy k rozpočtům územních samosprávných celků. V návaznosti na ZSocSl a Rozpočtová pravidla byla vydána Metodika Ministerstva práce a sociálních věcí pro poskytování dotací ze státního rozpočtu poskytovatelům sociálních služeb v oblasti podpory poskytování sociálních služeb (dále jen
„Metodika MPSV“), která upravuje režim poskytování dotací ze státního rozpočtu poskytovatelům
sociálních služeb v oblasti podpory poskytování sociálních služeb. Podle Metodiky MPSV dochází k poskytování dotací uvedených v ustanovení § 101 a 104 ZSocSl.
Rozpočtová pravidla územních rozpočtů regulují vztah rozpočtů územních samosprávných celků k poskytování dotací podle § 105 ZSocSl a příspěvkovým organizacím zřízených těmito celky. Zákony o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze vymezují pravomoci příslušných územních samosprávných celků ve vztahu k příspěvkovým organizacím působícím v oblasti sociálních služeb, ve vztahu k možnosti financování sociálních služeb, případně upravují možnost jednotlivých územních samosprávných celků při zajišťování poskytování sociálních služeb vzájemně spolupracovat.
Pro technickou stránku zajištění financování sociálních služeb je důležitým právním předpisem vyhláška č. 52/2008 Sb., kterou se stanoví zásady a termíny finančního vypořádání vztahů se státním rozpočtem, státními finančními aktivy nebo Národním fondem, jež stanoví povinnosti jednotlivých subjektů v dotačním řetězci, jejich vzájemné vztahy a postupy během finančního vypořádání.
Oblast veřejné podpory je upravována na úrovni evropských předpisů, proto český právní řád v současné době neobsahuje žádný předpis, který by tuto problematiku komplexněji upravoval. Účinnými předpisy blížeji upravujícími evropskou úpravu týkající se veřejné podpory jsou zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vtahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje (dále jen „zákon č. 215/2004 Sb.“), a zákon č. 319/2006 Sb., o některých opatřeních ke zprůhlednění finančních vztahů v oblasti veřejné podpory (dále jen „zákon 319/2006 Sb.“). Zákon č. 215/2004 Sb. upravuje výkon státní správy v oblasti veřejné podpory, práva a povinnosti poskytovatelů a příjemců veřejné podpory vůči příslušnému koordinačnímu orgánu veřejné podpory, kterým jsou Ministerstvo zemědělství nebo Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, a dále některé otázky součinnosti České republiky s Komisí, v návaznosti na přímo použitelné předpisy práva EU. Zákon vymezuje pojmy poskytovatele veřejné podpory, jehož vymezuje jako toho, kdo rozhoduje o poskytnutí veřejné podpory, a příjemce jako fyzickou nebo právnickou osobu, v jejíž prospěch bylo o poskytnutí veřejné podpory rozhodnuto. Jak již bylo zmíněno, koordinačním orgánem v oblasti veřejné podpory jsou v České republice Ministerstvo zemědělství a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“). Ministerstvo zemědělství vykonává působnost koordinačního orgánu v oblasti veřejné podpory zemědělství a rybolovu. ÚOHS vykonává působnost koordinačního orgánu v oblasti veřejné podpory mimo oblast svěřenou Ministerstvu zemědělství.
Činnost koordinačního orgánu zahrnuje zejména:
• spolupráci s poskytovatelem před oznámením veřejné podpory Komisi,
• spolupráci s Xxxxxx a s poskytovatelem v průběhu řízení před Komisí,
• vedení evidence poskytnutých veřejných podpor na území České republiky a předkládání výroční zprávy Komisi,
• vykonávání kontroly nad plněním pravomocných rozhodnutí o veřejné podpoře vydaných ÚOHS podle právních předpisů platných před účinností z. č. 215/2004 Sb.,
• rozhodování o ukládání pokut podle z. č. 215/2004 Sb.,
• předávání oznámení veřejné podpory Komisi,
• vydávání stanoviska k podáním poskytovatele učiněným před zahájením řízení před Komisí a v jeho průběhu,
• zastupování České republiky při projednávání a přípravě právních předpisů Evropských společenství týkajících se problematiky veřejné podpory,
• správu centrálního registru podpor malého rozsahu.
ÚOHS je tak centrálním koordinačním, poradenským, konzultačním a monitorovacím orgánem pro oblast veřejné podpory v ČR, přičemž jeho pravomoci jsou vymezeny zejm. z. č. 215/2004 Sb.; výše uvedené činnosti vykonává ÚOHS jako centrální úřad zejména ve vztahu k poskytovatelům veřejné podpory.59
Zákon č. 319/2006 Sb. pak zapracovává předpisy Evropských společenství, upravuje některá práva a povinnosti osob ovládaných subjekty veřejné správy a osob účtujících odděleně pro zajištění průhlednosti finančních vztahů mezi nimi a subjekty veřejné správy v oblasti veřejné podpory a vymezuje kompetence ÚOHS v oblasti veřejné podpory.
ZVZ a Koncesní zákon jsou právní předpisy upravující podmínky a závazné postupy při veřejném zadávání. Výběr provozovatele sociálních služeb formou zadávacího řízení (veřejná zakázka) a koncesního řízení (koncese) představuje variantu řešení financování sociálních služeb tak, aby korespondovala se zásadami evropského trhu, tedy aby v oblasti sociálních služeb nedocházelo k jeho omezování. Pomocí realizace koncesního a zadávacího řízení dojde ke splnění 4. Altmarského kritéria (viz níže kap. 4.5), tedy výběru poskytovatele služby pomocí řízení o zadání veřejné zakázky, jehož úkolem je zajistit při výběru poskytovatele sociální služby dosažení nejvyšší hodnoty za peníze („value for money“) při plném respektování základních zásad veřejného zadávání, tj. transparentnosti, předvídatelnosti a rovnosti, stejně tak jako zásad pro financování služeb z veřejných zdrojů (tzv. 3E), zejména zásady hospodárnosti. Zásada hospodárnosti se promítá v rámci výběru poskytovatele sociální služby ve dvojí rovině. Předně je to před zahájením zadávacího resp. koncesního řízení na výběr provozovatele sociální služby, kdy veřejný zadavatel musí na základě ekonomické kalkulace stanovit tzv. předpokládanou hodnotu veřejné zakázky či předpokládaný příjem koncesionáře; při stanovení této hodnoty veřejný zadavatel předem modeluje situaci na základě dostupných informací a srovnání, a kalkuluje náklady potřebné na zajištění té které sociální služby při zohlednění místních specifik. Soutěž (zadávací resp. koncesní řízení) představuje potom praktický test trhu, tj. stanoví reálnou tržní cenu, za kterou lze službu v daném místě a čase zajistit. V případě, že poskytovatele nelze vybrat ve výběrovém řízení, např. proto, že pro specifický charakter příslušné sociální služby a její lokalizaci v rámci plánované sítě sociálních služeb existuje pouze jediný poskytovatel způsobilý danou službu reálně zajistit, přichází na řadu přímé financování sociální služby ve smyslu Altmarských kriterií na bázi analýzy nákladů,
59 Viz též xxxx://xxx.xxxxxx.xx/xxxxxxx-xxxxxxx/
které by vynaložil průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený k tomu, aby mohl uspokojit požadavky na řádné poskytování příslušných sociálních služeb, se zohledněním příjmů, které se k poskytování příslušných sociálních služeb vztahují.
2.3.2. Schválené změny systému financování sociálních služeb
Podle platného znění ZSocSl má přejít odpovědnost za systém financování sociálních služeb z MPSV na jednotlivé kraje. Tento krok byl již jednou odložen, protože původní datum přechodu bylo stanoveno na 01. 07. 2009, ale zákonem č. 206/2009 Sb. byl tento přechod posunut až k 01. 01. 2012.
Současný systém je postaven na tom, že kraje finanční prostředky pouze distribuují. Systém financování od 01. 01. 2012 bude postaven na samostatné odpovědnosti krajů za systém sociálních služeb. Kraje se stanou plně odpovědnými za sociální služby a jejich financování s tím, že MPSV bude nadále již pouze poskytovat krajům finanční prostředky, které částečně zajistí fungování systému sociálních služeb.
V souvislosti s výše popsanými změnami v systému financování přejde na krajské úřady povinnost provádět zápisy o výši dotací podle § 101a odst. 2 ZSocSl v registru poskytovatelů sociálních služeb.60
K provedení ustanovení § 101a ZSocSl má být vydán prováděcí předpis, který upraví bližší podmínky pro čerpání dotace, lhůty pro výplatu dotace, formu žádosti kraje o dotaci aj. V současné době není vydán.
2.3.3. Navrhované změny § 101 ZSocSl
V současné době (tj. v první polovině července 2011) je v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR pod číslem sněmovního tisku 372/0 předložen návrh zákona, kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.
Podstatnou částí pro financování sociálních služeb je bod 61 uvedeného návrhu, který mění text § 101 odst. 8 ZSocSl tak, že se slova “31. prosince 2011” nahrazují slovy “31. prosince 2013”. Tímto dojde k oddálení změny ve financování systému sociálních služeb, jak byla popsána v předchozí kapitole, o dva roky.
60 Viz § 85 odst. 6 ZSocSl ve znění účinném od 01. 01. 2012
Financování sociálních služeb je upraveno v ZSocSl v §§ 101 – 105. Financování sociálních služeb je koncipováno jako vícezdrojové, když za hlavní zdroje můžeme označit úhrady uživatelů (ať již ve formě úhrady sociálních služeb, na které čerpají od státu příspěvek na péči, nebo ve formě úhrady hotelových služeb u pobytových služeb). Maximální výše úhrad je regulována vyhláškou MPSV. Dalším zdrojem jsou dotace od MPSV, které plynou skrze rozpočty krajů a jsou určeny k neinvestičnímu financování. Další složkou financování, kterou nelze pominout, jsou úhrady zdravotních pojišťoven za zdravotní úkony poskytnuté při poskytování sociálních služeb.
Financování investičních akcí probíhá mimo rámec ZSocSl a je zcela v režimu Rozpočtových pravidel a také Územních rozpočtových pravidel.
Systém financování sociálních služeb v současné podobě není pro poskytovatele sociálních služeb dostatečně transparentní, protože jednoroční poskytování dotací nedává dostatečný prostor pro rozvoj sociální služby.
Veřejná podpora
3.1. Vymezení pojmu veřejné podpory
Jeden z významných mantinelů financování sociálních služeb představuje evropské právo veřejné podpory ve smyslu čl. 107 SFEU a násl.
Anglický text SFEU používá pojmu „state aid“; z tohoto důvodu někdy bývá striktně překládán do češtiny jako „státní podpora“, což zcela přesně nevystihuje jeho obsahovou náplň; ve skutečnosti totiž jde o podporu z veřejných, nikoli jen státních zdrojů, a poskytovanou veřejnými, nikoli jen státními institucemi (viz výklad níže). Z důvodu srozumitelnosti proto nadále používáme jednotné označení „veřejná podpora“, a to i tam, kde oficiální překlad dokumentů ES používá pojem „státní podpora“.
Veřejná podpora v sobě zahrnuje jak negativní, tak pozitivní aspekt. Neuvážené poskytování veřejné podpory představuje hrozbu pro existenci hospodářské soutěže na vnitřním trhu; z toho důvodu SFEU v obecné rovině prohlašuje vymezené podpory za neslučitelné s vnitřním trhem, pojem neslučitelnosti je přitom vykládán natolik extenzivně, že se svým významem de facto rovná
– s výhradou stanovených výjimek – zákazu veřejné podpory61. Na druhou stranu však ne všechny druhy veřejné podpory jsou SFEU považovány za škodlivé – u některých totiž převažují jejich aspekty pozitivní (např. odstranění tržních nedokonalostí, přispění k rozvoji regionů apod.)62.
Podle čl. 107 SFEU jsou „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
Z uvedené definice vyplývají 4 definiční znaky veřejné podpory, které – aby dotčené opatření bylo považováno za veřejnou podporu – musejí být splněny kumulativně:
1) veřejná podpora je poskytována státem nebo ze státních prostředků
61 Xxxxx, X., Xxxxxx, X., Xxxxxxx, P., Xxxxxxx, X., Xxxx, R.: Evropské právo, 3. Vydání, Praha: C. H. Xxxx, 2006, str. 592
62 Uvedené lze dále ilustrovat na příkladu dokumentu Management Plan DG Comp pro rok 2011, kdy základní cíle v rámci činnosti kontrol veřejné podpory pro rok 2011 jsou shrnuty do 3 bodů – 1) „Less Aid by the Member States“, kdy – i v souladu s Akčním plánem pro státní podpory KOM(2005) 107 – je cílem politiky uplatňované Komisí v souvislosti s veřejnou podporou omezení celkových hladin veřejné podpory za účelem zabránění misalokací v ekonomice; 2) „Better Aid by the Member States“, tj. dochází-li k poskytnutí podpory, je cílem zajistit, aby taková podpora byla zaměřená na tržní selhávání nebo dosažení žádoucích cílů v oblasti konkurenceschopnosti, zaměstnanosti a růstu, ochrany životního prostředí, podpory výzkumu a vývoje atp.; 3) „Prevention and recovery of incompatible aid“, tedy je třeba zajistit, aby bylo efektivním způsobem předcházeno neslučitelným podporám a tomu, aby členské státy mezi sebou prostřednictvím podpor opětovně vytvářely umělé bariéry na vnitřním trhu. Rovněž Agenda 2020 říká, že vysoké úrovně podpor poskytované v souvislosti se světovou hospodářskou s finanční krizí musejí být omezeny, a vytyčuje prioritní oblasti, jež mají být podporovány.
2) obsahem veřejné podpory je poskytnutí výhody, a to určitému podniku (podnikům) či odvětví výroby
3) poskytnutím veřejné podpory dochází k narušení či hrozbě narušení soutěže
4) příslušná veřejná podpora má dopad na obchod mezi členskými státy EU
Některé z uvedených znaků přinášejí v praxi značné výkladové nejasnosti, a proto byla příslušnými orgány EU, zejména Komisí a ESD/SDEU v rámci jejich pravomoci přijata řada výkladových stanovisek, z nichž některá jsou uvedena níže.
3.1.1. Poskytování podpory státem nebo ze státních prostředků
Pojem “stát“ je nutno ve smyslu českého právního prostředí chápat šířeji, a to spíše jako
„veřejnou správu“, tj. za stát ve smyslu veřejné podpory musí být považovány i jednotky regionální, územní či lokální samosprávy63.
Pravidla v oblasti veřejné podpory se vztahují nejen na subjekty veřejné správy jako takové, nýbrž i na subjekty, které jsou veřejnou správou přímo či nepřímo kontrolovány (např. obchodní společnosti s majoritním podílem státu či územních samospráv). Ty mohou být jak poskytovateli, tak příjemci veřejné podpory. V jejich případě je rozhodující, zda příslušné opatření (transakce) je tzv. přičitatelné státu či jiné veřejné instituci64. Pro vyvození závěru o tom, že stát vykonává nad určitou právnickou osobou kontrolu, nepostačuje skutečnost, že disponuje majoritním balíkem akcií (majoritním podílem). Komise musí analyzovat jednotlivá rozhodnutí příslušného subjektu, např. zda zástupci státu skutečně hlasovali většinově apod.65
Podobně pojem „státní prostředky“ je třeba chápat jako „veřejné prostředky“ nebo též
„prostředky z veřejných zdrojů“. Zákon o finanční kontrole definuje veřejné prostředky v § 2, písm.
g) jako veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu nebo jiné právnické osobě uvedené v písmenu a)66, lépe je však vyjít z již neplatného zákona č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře, který za veřejné prostředky dle § 3 písm. b) považoval:
…„prostředky státního rozpočtu včetně prostředků splatných a neuhrazených, prostředky státních finančních aktiv, státních fondů, Fondu národního majetku České republiky, veřejného zdravotního pojištění, České národní banky sloužící bezpečnému fungování a účelnému rozvoji bankovního
63 Srov. např. věc 323/82 Intermills proti Komisi
64 Srov. např. rozsudek ve věci 482/99, Francie proti Komisi
65 Srov. např. rozsudek ve věci 482/99, Francie proti Komisi
66 § 2, písm. a) zákona o finanční kontrole uvádí, že pro jeho účely se rozumí orgánem veřejné správy organizační složka státu, která je účetní jednotkou podle zvláštního právního předpisu, státní příspěvková organizace, státní fond, územní samosprávný celek, městská část hlavního města Prahy, příspěvková organizace územního samosprávného celku nebo městské části hlavního města Prahy a jiná právnická osoba zřízená k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem nebo právnická osoba zřízená na základě zvláštního právního předpisu, která hospodaří s veřejnými prostředky
systému, prostředky rozpočtů územních samosprávných celků, prostředky právnických osob vlastněných státem plně nebo v míře, která mu v nich umožňuje vykonávat přímou nebo nepřímou kontrolu“…
Přitom není rozhodné, zda veřejné prostředky jsou distribuovány přímo či zda byl jejich distribucí pověřen privátní subjekt.
3.1.2. Výhoda určitému podniku (podnikům) či odvětví výroby
Za „výhodu“ pro účely veřejné podpory nutno považovat jakýkoli prospěch, který by příjemce nezískal za běžných tržních podmínek67. Může být poskytnuta též v důsledku opatření, které je vybočením z obecně aplikovaných pravidel, tj. profituje z něj pouze určitý podnik/sektor68.
Klíčovým pojmem v rámci tohoto znaku veřejné podpory je dále pojem „podnik“, neboť pro veřejnou podporu je typické, že výhoda směřuje určitému podniku (podnikům) a/nebo odvětví výroby (služeb).
„Podnikem“ pro účely kvalifikace příjemce veřejné podpory je jakákoliv entita bez ohledu na její právní status (formu) či způsob jejího financování69, která vykonává tzv. ekonomickou aktivitu, tedy činnost, pro niž existuje na příslušném trhu konkurence. "Ekonomickou aktivitu“ (rovněž
„ekonomickou činnost“, „činnost hospodářské povahy“ aj.) je třeba chápat jako nabízení výrobků a služeb na příslušném trhu70; sama skutečnost, že určitá aktivita může být kvalifikována jako sociální či mající sociální cíl, nevylučuje její ekonomickou povahu71. Takto například Komise v minulosti shledala, že v daném případě poskytování finančních prostředků obcím a dobrovolným sdružením na bydlení za snížených nájmů, poskytování finančních prostředků na hypotéky, podpora projektů dostupného nízkonákladového bydlení, dotačních programů na nájmy, grantových programů pro seniory a handicapované osoby, včetně sociálně znevýhodněných domácností, je aktivitou ekonomického charakteru72.
Typickými činnostmi / aktivitami neekonomické povahy jsou výkon výsadních práv státu a s nimi souvisejících činností, a dále některé aktivity čistě sociální povahy (tj. např. provozování veřejného školského systému, který je financován z veřejných rozpočtů73, spravování fondů povinného sociálního pojištění, které zpravidla fungují na principu solidarity a nesledují lukrativní cíl74).
67 Srov. rozhodnutí ESD ve věci 39/94 SFEI and Others
68 Srov. např. názor generálního advokáta ve věci 72 - 73/91 Xxxxxx Neptun
69 Srov. rozhodnutí ESD ve věci 41/90 Xxxxxx
70 Srov. např. rozhodnutí ESD 118/85 Komise proti Itálii, C-35/96 Komise proti Itálii, nebo C-180/98 až C- 184/98 Pavlov
71 Srov. rozhodnutí ESD ve věci C-218/00 Cisal
72 Srov. rozhodnutí Komise ve věci Irska N 89/2004
73 Srov. rozhodnutí ve věci 263/86 Humbel
74 Srov. rozhodnutí C-159/91 Poucet a Pistre
Obecně lze říci, že znaky podniku budou naplňovat především obchodní společnosti a jiné podnikatelské subjekty, a sice z toho důvodu, že většinou vykonávají činnost hospodářské povahy; neziskové organizace jako příspěvkové organizace, občanská sdružení, univerzity, nadace, obecně prospěšné společnosti často nevykonávají hospodářskou činnost, a proto „podnikem“ ve smyslu pravidel veřejné podpory být nemusejí. Rozhodující však je vždy povaha činnosti, která je vykonávána, nikoli právní forma daného subjektu75. Toto základní vymezení však nelze považovat za zcela určující a je vždy třeba hodnotit konkrétní předmět činnosti příslušné organizace, způsoby jeho realizace, cíle činností, tvorbu případného zisku a nakládání s ním apod. Z hlediska ne-
/aplikace pravidel veřejné podpory není totiž zásadně relevantní skutečnost, že příjemce podpory je neziskovou společností, pokud zároveň vykonává ekonomickou aktivitu a je v soutěžním vztahu s jinými subjekty76. Jinými slovy, pouhý fakt, že určitý subjekt je neziskovou entitou, neznamená, že aktivity, které vykovává, nemají ekonomický charakter; například nezisková společnost či charitativní organizace, která provozuje hospodářskou činnost, bude představovat „podnik“ ve smyslu soutěžního práva EU, avšak pouze ohledně té části jejích činností, které mají hospodářskou povahu. Soutěžní právo EU se nebude aplikovat na nehospodářské aktivity takové entity77.
Je-li výhoda poskytnuta přímo subjektům, které samy sice ekonomickou aktivitu nevyvíjejí, avšak jsou navázány na podniky ekonomicky činné, může být takové jednání kvalifikováno jako nepřímá podpora78.
Komise však neshledává jako problematické z hlediska zákazu veřejné podpory situaci, kdy členský stát či územní samosprávné celky poskytují „výhodu“ přímo jednotlivým uživatelům služby obecného hospodářského zájmu, a to za předpokladu, že se tak děje bez diskriminace ve vztahu k původu zboží či služeb, o které se jedná79.
3.1.3. Narušení či hrozba narušení soutěže
Znak „narušení soutěže“ se prakticky kryje s předchozím znakem „výhody“ určitému podniku či odvětví výroby; dané opatření musí být způsobilé narušit nebo ohrozit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu. V této souvislosti je třeba zkoumat relevantní trh, na kterém je subjekt, jemuž má být podpora poskytnuta, činný, tj. na kterém své výrobky či služby poskytuje, resp. v konkrétním případě určit, zda pro zboží či služby, které předmětný podnik nabízí, existuje trh.
Na základě rozhodovací praxe Komise lze konstatovat, že prakticky každá poskytnutá výhoda je způsobilá soutěž narušit, neboť v důsledku poskytnutí výhody jednomu subjektu může být znevýhodněn přístup jiných subjektů na trhu. V praxi tak druhý i třetí znak veřejné podpory v zásadě splývají.
75 Srov. rozhodnutí ESD ve věci 41/90 Xxxxxx
76 Srov. rozhodnutí ESD ve věci 78/76, Steinike und Weinlig proti Německu nebo C-244/94, FFSA a další
77 Srov. SEC/2007/1516
78 Srov. 2009/C 188/01
79 Srov. SEC/2007/1516
3.1.4. Dopad na obchod mezi členskými státy EU
Pojmem „obchod” je třeba rozumět výměnu zboží či služeb – včetně platebního styku. K tomuto znaku veřejné podpory nutno předně konstatovat, že otázka možnosti či nemožnosti ovlivnění obchodu nemusí být závislá na velikosti podniku příjemce ani na velikosti poskytnuté výhody80 .
Praxe se prozatím shoduje na tom, že obchod nebude zpravidla ovlivněn opatřeními lokálního charakteru; vždy je však třeba mít na paměti umístění dané lokality (např. opatření v příhraniční oblasti může mít negativní dopad na subjekty sousedícího členského státu, a tedy ovlivnit obchod mezi členskými státy81; naopak počiny jako např. provoz plaveckého bazénu v Dorstenu má pouze lokální ekonomický charakter82). Avšak ovlivnění obchodu mezi členskými státy nezávisí jen na lokálním či regionálním charakteru poskytované služby. Neexistuje žádný jasně daný limit či procento, které by – v případě jeho „nepřekročení“ – zakládalo domněnku „neovlivnění“ obchodu mezi členskými státy.
Každá situace musí být posuzována individuálně, přičemž předmětem takového posouzení bude zejména
a) charakter služby či výrobku příjemce podpory, především jakým klientům směřují, a
b) skutečnost, zda jsou služby předmětem obchodu mezi členskými státy.
Na tomto místě je třeba poznamenat, že fakt, že určitá činnost / aktivita má ekonomický charakter a že ovlivňuje obchod mezi členskými státy, implikuje nutnost aplikace soutěžního práva EU; to však na druhou stranu neznamená, že by snad členské státy či samosprávné celky měly zajišťovat, aby na trhu působilo vícero poskytovatelů služeb; není založena ani povinnost privatizovat subjekty poskytující služby obecného hospodářského zájmu či sociální služby obecného zájmu,
80 Srov. např. rozhodnutí ESD ve věci C-156/98 Německo proti Komisi, C-280/00 Altmark Trans, C-172/03 Xxxxxx
81 Srov. např. rozhodnutí C-382/99, Nizozemsko proti Komisi
82 Rozhodnutí Komise N 258/2000; srov. také Rozhodnutí Komise v případě K (2006) 6685, Městský dům Přerov: „opatření by mělo být přinejmenším potenciálně schopno ovlivnit obchod, v opačném případě není splněno kritérium čl. 87 odst. 1 / dnes čl. 107, odst. 1 SFEU /. Výraz „obchod“ se vztahuje na zboží i na služby, jaké nabízí Městský dům Přerov. Ačkoliv je zřejmé, že Městský dům Přerov nemůže nabízet svůj program jinde, obchod by byl ovlivněn rovněž tehdy, pokud by poptávka pocházela ze zahraničí. V této souvislosti Komise bere na vědomí skutečnost, že se Přerov nachází ve vzdálenosti 60–70 km od nejbližší hranice. V současnosti Městský dům v Přerově nabízí kulturní akce a činnosti s omezeným regionálním významem. To je v souladu s rozhodnutím Komise ve věci č. N 258/2000 Leisure Pool Dorsten, Úř. věst. C 172, 16. 6. 2001, s. 16. Městský dům nabízí kulturní akce a činnosti s omezeným regionálním významem. Program, který se skládá z koncertů různých hudebních stylů a divadelních představení, včetně představení pro děti a školy, očividně nemá přilákat zahraniční publikum. Představení jsou v českém jazyce. Komise se rovněž nedomnívá, že má určitou jedinečnou vlastnost, která by jej odlišovala od jiných kulturních středisek, takže by byl upřednostňován před ostatními kulturními středisky, které se mohou nacházet v širším okolí. Program je jasně určen místnímu českému obyvatelstvu.“
nebo takovým subjektům odejmout zvláštní či výlučná práva, která jim byla v souvislosti s uvedenými službami udělena, jsou-li nezbytná a přiměřená pro poskytování daných služeb83.
Z výše uvedeného vyplývá následující:
1. Pokud jakékoli opatření splňuje zároveň všechny čtyři výše uvedené znaky veřejné podpory, je ve smyslu čl. 107, odst. 1 SFEU považováno za veřejnou podporu a je nutno na něj takto pohlížet.
2. Naplní-li konkrétní opatření znaky veřejné podpory, je nutno zkoumat, zda je slučitelné s vnitřním trhem, tedy zda splňuje podmínky některé z výjimek ze zákazu veřejné podpory, ať již obecných, individuálních, skupinových (blokových) nebo výjimky de minimis.
3. Pokud však opatření svým obsahem nenaplní byť jen jediný znak veřejné podpory z výše uvedených, není považováno za veřejnou podporu, a tedy nepodléhá žádným regulacím ve smyslu veřejné podpory.
4. Veřejná podpora poskytovaná členskými státy může mít různé formy; příkladmo lze uvést granty, dotace, slevy na dani, poskytnutí úvěru či zvýhodněné půjčky aj.
3.2. Výjimky ze zákazu veřejné podpory
Lze shrnout následující výjimky ze zákazu veřejné podpory:
a) obecné výjimky (čl. 107 odst. 2 SFEU),
b) individuální výjimky (čl. 107 odst. 3 SFEU),
c) skupinové (blokové) výjimky (příslušná nařízení Komise),
d) výjimky stanovené Radou (čl. 108 odst. 2 SFEU).
Obecné výjimky představují v SFEU výslovně zakotvené případy, které byly přímo (bez dalšího) SFEU (čl. 107, odst. 2) prohlášeny za slučitelné, a tedy povolené, aniž by bylo třeba dalšího individuálního rozhodnutí o posouzení jejich slučitelnosti (povolení k poskytnutí).
Jedná se o:
a) podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům za podmínky, že se poskytují bez diskriminace na základě původu výrobků;
b) podpory určené k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi;
83 Srov. SEC/2007/1516
c) podpory poskytované hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením Německa, pokud jsou potřebné k vyrovnání hospodářských znevýhodnění způsobených tímto rozdělením.84
Individuální výjimky představují oblasti, v rámci nichž poskytované podpory mohou být na základě
konkrétního posouzení Komisí považovány za slučitelné, a tedy mohou být povoleny.
Komise je jediným orgánem, který posuzuje slučitelnost veřejné podpory s vnitřním trhem; tato kompetence podléhá soudnímu přezkumu.
Rozhodování o slučitelnosti se řídí zejména Nařízením Rady č. 659/1999 a Nařízením Komise č. 794/2004, které nařízení č. 659/1999 provádí.
Čl. 107 odst. 3 SFEU stanoví, že za slučitelné s vnitřním trhem mohou být považovány:
- podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, jakož i rozvoji regionů uvedených v článku 349 SFEU85 s ohledem na jejich strukturální, hospodářskou a sociální situaci;
- podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu;
- podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem;
- podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v Unii v míře odporující společnému zájmu;
- jiné kategorie podpor, které určí Rada na návrh Komise rozhodnutím.
Komise zároveň přijala shrnující pravidla ve formě tzv. rámců, pokynů, sdělení, oznámení apod., v nichž určuje svůj postup při posuzování určitých typů horizontálních, sektorových a regionálních podpor. Vydané pokyny slouží poskytovatelům veřejné podpory jako vodítko pro nastavení veřejné podpory způsobem slučitelným s právem EU. Tyto dokumenty nezbavují členské státy povinnosti předložit zvažované podpory tohoto typu k předběžnému schválení Komisi, pouze ukazují, na základě jakých kritérií Komise posuzuje a schvaluje konkrétní případy veřejné podpory.
Komise musí být včas informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat svá vyjádření. Má-li za to, že takový záměr není s ohledem na čl. 107 SFEU slučitelný s vnitřním trhem, zahájí neprodleně řízení o neslučitelnosti podpory s vnitřním trhem, resp. o
84 Pět let po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost může Rada na návrh Komise přijmout rozhodnutí, jímž se toto ustanovení zruší.
85 Jedná se o Gaudaloupe, Martinik, Azory, Madeiru, atp.
zneužívání podpory. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření, dokud Xxxxxx v tomto řízení nepřijme konečné rozhodnutí.
3.2.3. Skupinové (blokové) výjimky
Rada ES přijala nařízení č. 994/98, kterým zmocnila Komisi k přijímání skupinových výjimek (veřejných podpor již nepodléhajících oznámení Komisi – tzv. notifikaci).
Skupinové výjimky lze rozdělit do dvou skupin:
a) skupinové výjimky podle oblasti prospěchu
b) skupinové výjimky de minimis (podle hodnoty podpory) Ad a) Skupinové výjimky podle oblasti prospěchu
Komise může prostřednictvím nařízení vyhlásit, že dále uvedené kategorie podpory jsou slučitelné se společným trhem a nejsou předmětem oznamovací povinnosti:
1. podpora ve prospěch:
- malých a středních podniků
- výzkumu a vývoje
- ochrany životního prostředí
- zaměstnanosti a vzdělávání
2. podpora, jež odpovídá mapě poskytování regionální podpory schválené Komisí pro každý členský stát.
V souladu s čl. 1 nařízení Rady 994/98 pak Komise přijala tzv. nařízení o blokových výjimkách (č. 800/2008).
Ad b) Výjimka de minimis (neboli veřejné podpory malého rozsahu)
Komise přijala v souladu s čl. 2 nařízení Rady č. 994/98 nařízení č. 1998/2006/ES („Nařízení de minimis“), kterým je stanovena prahová hodnota, jejíž překročení implikuje oznamovací povinnost Komisi v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU. Taková podpora nesmí překročit ve stanoveném časovém období určitou částku86; podporu v rámci Nařízení de minimis lze poskytnout pouze jako tzv. transparentní podporu v souladu s jeho čl. 2 odst. 487.
86 De minimis představuje takovou podporu, která nesmí spolu s ostatními podporami „de minimis“ poskytnutými jednomu příjemci za dobu tří fiskálních let po sobě jdoucích přesáhnout výši odpovídající částce 200 000 EUR (jinak u silniční dopravy; bližší podmínky viz čl. 2 odst. 2-5 nařízení 1998/2006/ES); Komise v Dočasném rámci Společenství 2009/C 16/01 sdělila, že jako podpora slučitelná – dle nynějšího čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU – bude za splnění stanovených podmínek po přechodnou dobu nahlížena i podpora až do výše 500 000 EUR; podpora v takové výši může být poskytnuta podnikům, které nebyly ke dni 1. července 2008 v obtížích; slučitelná omezená výše neměla být v souladu s Dočasným rámcem 2009/C 16/01 uplatňována po 31. 12. 2010.
Za předpokladu naplnění všech podmínek stanovených Nařízením de minimis je podpora nahlížena jako nesplňující všechna kritéria čl. 107 odst. 1 SFEU.
Podpory de minimis nejsou v pravém slova smyslu povolenou výjimkou ze zákazu poskytování veřejné podpory, protože svou velikostí nesplňují jeden ze základních znaků definice veřejné podpory – narušení obchodu mezi členskými státy a narušení hospodářské soutěže – tudíž nezakládají veřejnou podporu v pravém slova smyslu. Nicméně pro zjednodušení jsou někdy zařazovány systematicky jako skupinová výjimka ze zákazu veřejné podpory.
3.2.4. Výjimky stanovené Radou (čl. 108 odst. 2 SFEU)
Rada může na žádost členského státu jednomyslně rozhodnout, že podpora, kterou tento stát poskytuje či poskytnout hodlá, má být odchylně od čl. 107 SFEU nebo nařízení podle čl. 109 SFEU považována za slučitelnou s vnitřním trhem, odůvodňují-li takové rozhodnutí mimořádné okolnosti. V případě, že ve věci této podpory Komise již zahájila – po výzvě zúčastněných stran k podání připomínek – řízení o neslučitelnosti podpory poskytované některým státem nebo ze státních prostředků s vnitřním trhem, příp. o zneužívání takové podpory, bude podáním žádosti příslušného státu Radě uvedené řízení pozastaveno až do vyjádření Rady.
Dočasný rámec 2009/C 16/01 byl Komisí revidován, a tak v návaznosti na její Sdělení 2011/C 6/05 lze ve vymezených případech prodloužit aplikovatelnost výjimky (tj. částky do výše 500 000 EUR) až do 31. 12. 2011. „Základním předpokladem využití schváleného Programu je, že žádosti o dotaci podané v tomto režimu byly poskytovateli doručeny nejpozději do 31. 12. 2010. Tyto žádosti má nyní na základě výše schváleného programu poskytovatel v letošním roce (do 31. 12. 2011) možnost zpracovat a na základě podmínek uvedených v původním rozhodnutí EK č. N 236/2009 Czech Republic – Limited amounts of compatible aid under the Temporary Framework vydat právní akt poskytnutí podpory dle podmínek a požadavků rozhodnutí EK č. N 236/2009. Program tedy není určený pro příjímání nových žádostí o dotaci v režimu „Dočasného rámce“.“ [zdroj: xxx.xxxxxx.xx]
87 Jedná se např. o podpory skládající se z půjček, byl-li hrubý ekvivalent vypočten s použitím tržních úrokových měr obvyklých v době udělení grantu, podporu sestávající z kapitálových injekcí pouze tehdy, když celková částka injekce z veřejných prostředků nepřesáhne strop de minimis, atp.
Sociální služby a veřejná podpora
4. Sociální služby a veřejná podpora
Jak bylo v úvodní části Analýzy popsáno, sociální služby patří pojmově do širší skupiny služeb, nazývaných „veřejné služby“ nebo též „služby obecného zájmu“, které stát nebo příslušný územně samosprávný celek v rámci své kompetence dané právními předpisy poskytuje, resp. zajišťuje pro své občany.
ZSocSl vymezuje sociální služby zejména:
a) podle obsahu
• sociální poradenství
• služby sociální péče
• služby sociální prevence
b) podle způsobu poskytování
• pobytové
• ambulantní
• terénní
c) podle finanční účasti osob, kterým je služba poskytována (resp. osob blízkých)
• bez úhrady nákladů
• za částečnou nebo plnou úhradu nákladů
4.1. Hospodářská povaha sociálních služeb
Sociální služby jako služby obecného zájmu mohou mít z pohledu práva veřejné podpory dvojí charakter, a to
a) charakter služeb obecného zájmu hospodářského povahy;
b) charakter služeb nehospodářské povahy.
Podle Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, doprovázejícího Sdělení „Jednotný trh pro Evropu ve 21. století“ Služby obecného zájmu, včetně sociálních služeb obecného zájmu: nový evropský závazek KOM (2007) 725, nutno při posuzování hospodářské či nehospodářské povahy služeb vycházet z následujících úvah.
„Aby mohla určitá služba být označena za hospodářskou činnost na základě pravidel vnitřního trhu (volný pohyb služeb a svoboda usazování), musí být její základní charakteristikou, že je poskytována za úplatu. Služba však nemusí být placena těmi, kdo ji využívají. Hospodářská povaha služby nezávisí na právním statusu jejího poskytovatele (jímž může být neziskový subjekt) nebo na povaze této služby, ale spíše na způsobu poskytování, organizace a financování dané činnosti. V praxi z toho vyplývá, že kromě činností souvisejících s výkonem veřejné moci, na něž se nevztahují pravidla vnitřního trhu podle článku 45 Smlouvy o ES, může být naprostá většina služeb
považována za „hospodářské činnosti“ ve smyslu pravidel Smlouvy o ES o vnitřním trhu (články 43 a 49)“.
Pro oblast evropského práva hospodářské soutěže (zejm. čl. 101 SFEU a násl.), do jehož rámce spadá i právo veřejné podpory (zejm. čl. 107 SFEU a násl.), má zásadní význam pojem „podnik“, neboť pouze na podniky jsou tyto normy aplikovatelné. Pojem podniku v návaznosti na judikaturu ESD ve věci Xxxxxx a Elser88 zahrnuje veškeré subjekty vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jejich právní formě nebo na způsobu jejich financování; za podniky mohou být považovány i osoby vykonávající svobodná povolání89; stejně tak pouhá skutečnost, že určitý subjekt neusiluje o zisk, neznamená, že jím vykonávané činnosti nejsou hospodářské povahy90 (tj. z pojmu podniku nelze bez dalšího vyčlenit neziskové organizace). Hospodářskou činnost ve smyslu pravidel hospodářské soutěže třeba chápat jako veškerou činnost spočívající v nabízení zboží a/nebo služeb na trhu91.
Komise v dokumentu SEC(2010) 1545 uvádí mimo jiné následující příklady, kdy bylo v předchozích rozhodnutích Komise či ESD shledáno, že se jedná o hospodářské činnosti:
1) zprostředkování zaměstnání úřady práce
2) systémy nepovinného pojištění fungující na principu kapitalizace i v případě, kdy jsou spravovány neziskovými organizacemi
3) služby rychlé přepravy a převozu nemocných
4) zdravotnické služby poskytované v nemocnicích nebo mimo nemocnice.
Z hlediska posuzování (ne-)hospodářské povahy sociálních služeb není rovněž bez zajímavosti odpověď Komise na otázku, zda střediska sociálních služeb, která obstarávají služby obecného hospodářského zájmu (například služby seniorům a postiženým osobám), podléhají pravidlům pro veřejnou podporu:
„Otázka, zda obecní střediska sociálních služeb podléhají či nepodléhají právním předpisům hospodářské soutěže, zejména pravidlům týkajícím se státních podpor, nemůže být posuzována celkově, nýbrž závisí na činnosti, kterou vykonávají.
Jestliže totiž středisko tohoto druhu obstarává například donášku stravy do domu nebo domácí péči, i když takové činnosti mohou vykonávat i jiní veřejní nebo soukromí poskytovatelé služeb, poskytuje služby na trhu, a vykonává tudíž hospodářskou činnost ve smyslu pravidel hospodářské soutěže.
88 C-41/90
89 Srov. spojené věci C-180/98 až C-184/98
90 Srov. rozsudek ESD Xxx Xxxxxxxxx, spojené věci 209/78, 215/78 a 218/79
91 Srov. např. věc 118/85 (Komise v. Itálie): „*…+ Amministrazione autonoma dei monopoli di stato vykonává ekonomickou aktivitu, jelikož nabízí zboží a služby na trhu *…+“
To však neznamená, že všechny činnosti takového střediska je nutno považovat za hospodářskou činnost; lze si například představit, že vykonává též činnost výlučně sociální ochrany, například vyplácení veřejných příspěvků jejich příjemcům, což nepředstavuje hospodářskou činnost“92.
Přičlenění konkrétní služby ke skupině služeb obecného hospodářského zájmu či ke službám nehospodářské povahy podle Komise tedy závisí zejména na tom, zda je služba poskytována za úplatu či bezúplatně, jinými slovy, zda je předmětem nabídky a poptávky na příslušném trhu.
Komise zdůrazňuje, že při posuzování charakteru služeb jsou však zcela nerozhodné následující skutečnosti:
a) právní status poskytovatele
b) povaha služby
c) skutečný plátce služby
Závěr o charakteru příslušné služby je tedy možné učinit jen ve zcela konkrétním případě, a to při zvážení všech aspektů jejího poskytování, zejména způsobu poskytování, organizace a financování předmětné činnosti. Posouzení, zda daná služba je hospodářské či nehospodářské povahy, má tak zcela individuální aspekty, aniž by bylo možno výsledek jakkoli obecně predikovat.
4.1.1. Právní status poskytovatele
Nerozhodnost právního statusu poskytovatele příslušné sociální služby znamená, že z pohledu práva veřejné podpory nelze činit žádné rozdíly mezi jednotlivými poskytovateli příslušné sociální služby.
ZSocSl nestanoví žádné omezení týkající se právního statusu poskytovatele sociálních služeb. Určitý význam pro posouzení problematiky veřejné podpory mají následující právní formy:
1) Veřejná instituce
a) příspěvková organizace územně samosprávného celku
b) obecně prospěšná společnost založená územně samosprávným celkem
c) kapitálová obchodní společnost založená územně samosprávným celkem
2) Privátní poskytovatel
3) IPPP – poskytovatel zřízený formou institucionální partnerství veřejného a soukromého sektoru, tj. společný podnik územně samosprávného celku a privátního partnera
Významné aspekty uvedených forem jsou podrobněji rozebrány dále v této Analýze.
92 SEC(2010) 1545
Nerozhodnost povahy služby znamená, že nelze bez dalšího některou službu považovat za nehospodářskou pouze na základě obecné charakteristiky této služby (např. služba „terénní programy“ dle § 69 ZSocSl, která je službou bezúplatnou, mnohdy anonymní).
Za bezúplatnou, a tedy nehospodářskou činnost, nelze považovat takovou službu, která je poskytována uživatelům bez úhrady služby, avšak je hrazena jiným subjektem (např. terénní programy zajišťované poskytovatelem sociální služby, kterého za tuto činnost platí územně samosprávný celek), a to jakoukoli formou.
4.2. Sociální služby jako služby obecného hospodářského zájmu
Na základě výše uvedených znaků lze dospět k závěru, že je vhodné sociální služby systematicky chápat jako služby obecného hospodářského zájmu a z pohledu problematiky veřejné podpory k nim takto obecně přistupovat.
Jakýkoli jiný přístup, založený na pokusu systematicky nastavit některé sociální služby na parametry služeb nehospodářské povahy, představuje značnou míru rizika, že v konkrétních případech dojde k závažnému porušování pravidel veřejné podpory.
Lze si samozřejmě představit, že určitá služba by ve zcela konkrétních podmínkách mohla naplnit znaky služeb nehospodářské povahy, na něž se problematika veřejné podpory nevztahuje. Složitost takového prokazování, nezbytnost doprovodných opatření a zejména rizikovost závěrů o nehospodářské povaze té či oné konkrétní sociální služby vedou k závěrům, že snaha vymanit některou službu z režimu veřejné podpory by byla zcela kontraproduktivním, nesystémovým a vysoce rizikovým řešením.
Analýza se tak zcela neztotožňuje s některými stanovisky93, dle kterých zejména služby sociální prevence nepředstavují ekonomickou činnost, a proto při jejich dotování nebudou dotčena pravidla veřejné podpory, a to v protikladu ke službám sociální péče, u kterých se o ekonomickou činnost jednat bude a jejichž dotování pravidlům veřejné podpory podléhá.
Lze uvést příklad nízkoprahových zařízení pro děti a mládež, jež vymezuje § 62 ZSocSl v rámci služeb sociální prevence; nízkoprahová zařízení pro děti a mládež jsou v § 62 odst. 1 ZSocSl charakterizována jako zařízení poskytující ambulantní, popřípadě terénní služby dětem ve věku od 6 do 26 let ohroženým společensky nežádoucími jevy. Cílem služby je zlepšit kvalitu jejich života předcházením nebo snížením sociálních a zdravotních rizik souvisejících se způsobem jejich života, umožnit jim lépe se orientovat v jejich sociálním prostředí a vytvářet podmínky k řešení jejich nepříznivé sociální situace. Služba může být poskytována osobám anonymně. V kraji X působí ve
městě Y dva provozovatelé nízkoprahových zařízení pro děti a mládež (v obou případech jde o občanské sdružení); oba poskytovatelé poskytují své služby ambulantní formou. Cílovou skupinou prvého zařízení jsou děti a mládež ve věku od 6 do 26 let ohrožené společensky nežádoucími jevy a osoby, které vedou rizikový způsob života nebo jsou tímto způsobem života ohroženy, cílovou skupinou zařízení druhého jsou děti a mládež ve věku od 6 do 26 let ohrožené společensky nežádoucími jevy, osoby ohrožené závislostí nebo závislé na návykových látkách, osoby v krizi a osoby žijící v sociálně vyloučených komunitách. Oběma subjektům byly poskytnuty účelové dotace kraje v různých výších. Vzhledem k tomu, že cílová skupina uživatelů sociálních služeb poskytovaných oběma provozovateli je stejná (resp. podobná), služba je poskytována na území téže obce, a sice úplatně94, lze učinit závěr, že v daném případě dochází k úplatnému poskytování služby na trhu (subjekt vykonává určitou činnost, přičemž taková činnost může být vykonávána i jinými veřejnými či soukromými poskytovateli sociálních služeb), tj. je vykonávána hospodářská činnost ve smyslu pravidel hospodářské soutěže. Tudíž je třeba na daný subjekt (dané subjekty) nahlížet jako na podnik (podniky) ve smyslu práva hospodářské soutěže a aplikovat pravidla veřejné podpory.
4.3. Dopad na obchod mezi členskými státy
I když v konkrétním případě dospějeme k závěru, že poskytováním sociální služby je vykonávána ekonomická činnost, je samozřejmě možné, že nebude naplněn jeden z definičních znaků neslučitelné veřejné podpory, a sice nepříznivý dopad na obchod mezi členskými státy; i s tímto znakem je však třeba nakládat opatrně, neboť v oblasti pravidel veřejné podpory nezávisí nepříznivý vliv na obchod na místním nebo regionálním měřítku poskytované služby nebo na rozsahu dané činnosti95. Relativně nízká výše podpory nebo relativně malá velikost subjektu, který ji přijímá, nevylučují samy o sobě možný nepříznivý vliv na obchod mezi členskými státy96; i podpora v nízké výši totiž může zvýšit nabídku služeb určitého poskytovatele tak, že ztíží jiným evropským podnikům poskytování stejných služeb na místním trhu.
V této souvislosti je zajímavý právní názor Komise na ovlivnění obchodu mezi členskými státy v případech, kdy určitou službu poskytuje v konkrétním regionu pouze jediný provozovatel:
„Skutečnost, že v určitém regionu / určité obci poskytuje specifickou službu obecného hospodářského zájmu (například specializovanou lékařskou péči nebo záchrannou službu) pouze jediný provozovatel, neboť v tomto regionu / této obci další provozovatelé nepůsobí, nevylučuje možnost, že o poskytování této služby budou mít zájem provozovatelé z jiných členských států. Možný účinek na obchod mezi členskými státy tudíž nelze vyloučit97.“
94 Dle § 72 písm. k) se jedná o službu, jež je poskytována bez úhrady nákladů jejími uživateli; avšak z hlediska práva veřejné podpory není rozhodné, kdo je skutečným plátcem služby.
95 SEC(2010) 1545
96 Srov. rozhodnutí T-214/95, Vlaams Gewest proti Komisi
97 SEC(2010) 1545
4.4. Financování sociálních služeb
Při financování sociálních služeb jako služeb obecného hospodářského zájmu nutno vycházet z následujících principů veřejné podpory:
a) dodržení základních principů volné soutěže;
b) možnost financování v souladu s Altmarskými kritérii, resp. podmínkami tzv. Altmarského balíčku;
c) dodržení principu soukromého investora v rámci tzv. IPPP;
d) eventuálně aplikace blokové výjimky „de minimis“98.
Tyto obecné principy nutno dodržovat v rámci celého procesu nastavení systému financování sociálních služeb, a to napříč zúčastněnými subjekty a v rámci všech finančních titulů využitelných pro financování sociálních služeb.
4.5. Rozhodnutí ve věci Altmark
Konkrétní sociální služba může být službou obecného hospodářského zájmu, tj. službou mající hospodářskou povahu. V takovém případě bude vedle výše uvedených pravidel aplikován i čl. 14 SFEU, který říká, že „aniž jsou dotčeny článek 4 Smlouvy o Evropské unii a články 93, 106 a 107 SFEU a s ohledem na místo, které zaujímají služby obecného hospodářského zájmu mezi společnými hodnotami Unie, a na jejich význam při podpoře sociální a územní soudržnosti, pečují Unie a členské státy v rámci svých pravomocí a v oblasti působnosti Smluv o to, aby zejména hospodářské a finanční zásady a podmínky pro fungování těchto služeb umožňovaly naplnění jejich úkolů. Tyto zásady a podmínky stanoví řádným legislativním postupem formou nařízení Evropský parlament a Rada, aniž je dotčena pravomoc členských států poskytovat, zadávat či financovat tyto služby v souladu se Smlouvami.“99
Na tyto služby je třeba dále aplikovat ustanovení čl. 106, odst. 2 SFEU, dle kterého „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.“ Je tak třeba dovodit další případ, kdy může být opatření, které jinak kumulativně naplňuje všechny znaky veřejné podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU, nahlíženo jako slučitelné s vnitřním trhem100. K tomu, aby bylo možné čl. 106 odst. 2 SFEU aplikovat, musejí být tedy splněny následující podmínky:
1) stát musí oficiálně pověřit podnik plněním určitého úkolu;
98 Srov. níže kap. 8.2.
99 SFEU tak vyjadřuje pro oblast služeb obecného hospodářského zájmu zásadu sdílené odpovědnosti EU a členských států.
100 Srov. rozhodnutí Komise ve věci Irska (N 582/2008)
2) pověření se musí týkat služby obecného hospodářského zájmu;
3) výjimka musí být nezbytná pro splnění svěřeného úkolu a být přiměřená danému účelu;
4) rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.101,102
Pro oblast sociálních služeb má zásadní význam rozhodnutí ESD ve věci C-280/00, Altmark Trans, ve kterém ESD/SDEU formuloval podmínky, při jejichž splnění nebude v konkrétním případě vyrovnání představující protihodnotu plnění uskutečněných podniky-příjemci za účelem plnění povinností veřejné služby („vyrovnávací platba“) kvalifikováno jako veřejná podpora, a tudíž na něj nebudou aplikovány články 107 a 108 SFEU. Jedná se o následující podmínky:
1) podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány;
2) parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem, aby se zabránilo tomu, že toto vyrovnání přinese hospodářské zvýhodnění, jež může upřednostnit podnik-příjemce ve vztahu ke konkurenčním podnikům;
3) vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností;
4) výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, musí být v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, nebo musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený [dopravními prostředky] k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností
Aby vyrovnávací platba nepředstavovala veřejnou podporu ve smyslu č. 107 SFEU, musejí být podmínky stanovené rozhodnutím Altmark („Altmarská kritéria“) splněny kumulativně; není-li tomu tak, bude vyrovnávací platba veřejnou podporou. Avšak v této souvislosti má zásadní význam tzv. Altmarský balíček103, tj. právní akty Komise, které byly přijaty v návaznosti na rozhodnutí ve věci Altmark Trans a v souladu se kterým jsou stanoveny bližší podmínky aplikace čl.
106 odst. 2 SFEU. Jedná se o situace, kdy vyrovnávací platba, která naplní znaky veřejné podpory, bude slučitelná s vnitřním trhem.
101 Srov. bod 3 preambule Rozhodnutí Komise 2005/842/ES
102 K aplikaci čl. 106, odst. 2 srov. níže Altmarský balíček.
103 Rozhodnutí Komise 2005/842/ES, Směrnice Komise 2005/81/ES (tato směrnice mění směrnici 80/723/EHS o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř určitých podniků; její kodifikované znění lze najít pod číslem 2006/111/ES), Rámec Společenství 2005/C 297/04
V souladu s Rozhodnutím Komise 2005/842/ES („Rozhodnutí“) je vyrovnávací platba veřejnou podporou (samozřejmě za předpokladu, že jsou kumulativně dány znaky veřejné podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU, a nesplňuje-li některé z Altmarských kritérií), avšak splní-li podmínky stanovené Rozhodnutím, je třeba ji nahlížet jako podporu slučitelnou s vnitřním trhem a platí pro ni výjimka z notifikace104 Komisi dle čl. 108 odst. 3 SFEU. Těmito podmínkami jsou:
1) Pověření – odpovědnost za provozování služeb obecného hospodářského zájmu udělena jedním nebo několika úředními akty, jejichž forma může být upravena právními předpisy příslušného členského státu; v takovém pověřovacím aktu musí být obsaženy zejména údaje o:
• povaze a délce trvání závazků veřejné služby,
• označení dotčeného podniku a území,
• povaze případných výhradních nebo zvláštních práv udělených dotčeným podnikům,
• ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a
• opatření směřující k vyloučení a vrácení jakéhokoli nadměrné vyrovnávací platby105,106.
Účelem pověření či „pověřovacího aktu“ je úprava organizace poslání veřejné služby; jedná se o oficiální akt, kterým se pověřuje podnik poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, podrobně popisuje poslání obecného zájmu dotčeného podniku, včetně rozsahu a obecných podmínek fungování služby obecného hospodářského zájmu (či sociální služby obecného zájmu). Závazek veřejné služby je nezbytný pro definování povinností podniku i státu. Z hlediska podoby pověření vyžaduje Rozhodnutí pouze to, aby pověřovací akt byl z hlediska národního práva právně závazný; každý členský stát si pak může zvolit konkrétní formu tohoto aktu, zejména s ohledem na svou politickou či administrativní organizaci. Formou pověření závazkem veřejné služby používanou v České republice je zpravidla smlouva (pojmenovaná např. „smlouva o pověření závazkem veřejné služby“, „smlouva o zřízení subjektu“ stanovující zároveň závazná kritéria pro poskytování vyrovnávací platby apod.), dále usnesení zastupitelstva nebo rady kraje, či
104 Dle bodu 20 preambule Rozhodnutí však „výjimka z povinnosti ohlašování předem platná pro určité služby obecného hospodářského zájmu nevylučuje možnost členských států oznámit určitý projekt podpory. Toto oznámení bude hodnoceno v souladu se zásadami rámce Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby“ (2005/C 297/04)
105 Čl. 4 Rozhodnutí Komise 2005/842/ES
106 Není nezbytné, aby pověřovací akt dopodrobna definoval jednotlivé služby; je však třeba říci, že čím precizněji je v pověření poslání veřejné služby definováno, tím vyšší je šance posouzení vyrovnávací platby jako slučitelné s právem veřejné podpory (srov. SEC/2007/1516)
rozhodnutí ministerstva o pověření určitého subjektu107. S ohledem na právní závaznost těchto forem pověřovacího aktu je lze z hlediska požadavků Rozhodnutí považovat za dostatečné.
2) Výše vyrovnávací platby108 je omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos z vlastního kapitálu za plnění těchto závazků. Vyrovnávací platba musí být skutečně využita pro účely provozování služby daného obecného hospodářského zájmu, aniž by byla dotčena schopnost podniku dosáhnout přiměřeného zisku109.
3) Provádění pravidelných kontrol směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5110.
Do věcné působnosti Rozhodnutí spadají – z hlediska sociálních služeb – následující relevantní kategorie veřejných podpor ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté podnikům v souvislosti se službami obecného hospodářského zájmu podle čl. 106, odst. 2 SFEU:
• vyrovnávací platba za závazek veřejné služby poskytnutá podnikům, jejichž průměrný roční obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR111,112
• vyrovnávací platbu za závazek veřejné služby poskytovanou nemocnicím a podnikům působícím v oblasti sociálního bydlení vykonávajícím činnosti, jež daný členský stát označil za služby obecného hospodářského zájmu (zde bez limitu, pokud jde o výši vyrovnávací platby, uvedeného v předchozím bodě).
Členským státům je uložena povinnost zajistit, aby Komise měla po dobu 10 let k dispozici veškeré údaje nezbytné k určení, zda je poskytovaná vyrovnávací platba slučitelná s Rozhodnutím a dále
107 Dopis ÚOHS ze dne 18. 12. 2008, č. j.: 25381/2008/420/IC
108 Komise výslovně uvádí, že je zřejmé, že v okamžiku, kdy podnik započne s poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, nejsou jasné všechny detaily ohledně v budoucnu vynaložených nezbytných nákladů; Rozhodnutí vyžaduje, aby pověření obsahovalo základ pro výpočet vyrovnávací platby, tj. zda bude výše vyrovnávací platby stanovena v závislosti na ceně za den poskytování služby, za jídlo, za poskytnutou péči jako celek, apod. Nezbytná je v této souvislosti především jasnost a transparence způsobu výpočtu, resp. stanovení výše vyrovnávací platby (srov. SEC/2007/1516)
109 Čl. 5 Rozhodnutí Komise 2005/842/ES
110 Čl. 6 Rozhodnutí Komise 2005/842/ES
111 Uvedený limit 30 milionů EUR lze stanovit na základě ročního průměru představujícího hodnotu vyrovnávací platby poskytnuté za smluvní období, popřípadě za období pěti let.
112 V případě překročení těchto limitů je nezbytná ex ante notifikace Komisi; Komise je toho názoru, že tyto limity jsou nastaveny jako vysoké a očekává, že většina lokálních sociálních služeb bude spadat do působnosti Rozhodnutí (srov. SEC/2007/1516)
povinnost předkládat Komisi každé 3 roky pravidelnou zprávu o provádění Rozhodnutí113; taková zpráva musí obsahovat podrobný popis podmínek použití ve všech odvětvích, včetně odvětví sociálního bydlení a nemocniční péče.
Rámcem 2005/C 297/04 („Rámec“) jsou stanoveny podmínky, kdy vyrovnávací platby, které představují veřejnou podporu ve smyslu čl. 107 SFEU a které nesplňují některou z podmínek stanovených Rozhodnutím, mohou být nahlíženy jako pokryté výjimkou uvedenou v čl. 106, odst. 2 SFEU; takové vyrovnávací platby však podléhají notifikační povinnosti Komisi114, která slučitelnost konkrétní podpory s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU posoudí; východiskem je nezbytnost dané veřejné podpory pro provoz služeb obecného hospodářského zájmu, přičemž veřejná podpora nesmí zároveň ovlivnit obchod mezi členskými státy v takové míře, aby to bylo v rozporu se zájmy EU115. Při svém rozhodování musí Komise například zvážit, zda míra diskrece členských států při určování, které služby jsou službami obecného hospodářského zájmu, je aplikována bez zjevných nedostatků; přihlížet musí Komise dále k aktu, na jehož základě je určitý subjekt provozováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen, k výši vyrovnávací platby poskytované tomuto subjektu; Komise je v případě, že rozhodne o slučitelnosti vyrovnávací platby s vnitřním trhem, oprávněna stanovit zároveň povinnosti a podmínky, jejichž cílem je zejména zabránění poskytování příliš vysokých vyrovnávacích plateb podnikům.
V listopadu 2011 pozbývá Rámec účinnosti; Rámec i Rozhodnutí zároveň předepisují, že jejich příslušná ustanovení musejí být přezkoumána na základě rozsáhlého konzultačního procesu s členskými státy. Přezkoumání Altmarského balíčku musí být nahlíženo v kontextu všeobecných cílů Komise v oblasti veřejných služeb. V této souvislosti se Komise zavázala k tomu, že do roku 2011 předloží sdělení týkající se souhrnu opatření ke službám obecného zájmu116.
Lze shrnout, že zásadní rozdíl mezi Rozhodnutím a Rámcem spočívá v tom, že (i) vyrovnávací platba splňující podmínky stanovené Rozhodnutím nemusí být předem notifikována Komisi; pokud by daná vyrovnávací platba některou z podmínek stanovených Rozhodnutím nesplňovala, musí být před poskytnutím Komisi nahlášena; Komise posoudí její slučitelnost s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU za použití kritérií specifikovaných v Rámci; dále (ii), oblast působnosti Rozhodnutí je omezena jen na určité vyrovnávací platby (viz výše). Kritéria slučitelnosti vyrovnávací platby
113 Česká republika předložila uvedenou zprávu v roce 2008, a sice dopisem ÚOHS ze dne 18. 12. 2008, č. j.: 25381/2008/420/IC
114 Z působnosti Rámce 2005/C 297/04 jsou vyňata odvětví dopravy a veřejnoprávního vysílání
115 Srov. Rámec 2005/C 297/04, čl. 2.1, bod 8
116 Srov. KOM(2011) 146, KOM(2010) 608; Komise zde zároveň zdůrazňuje, že EU i její členské státy se musejí postarat o to, aby veřejné služby, včetně služeb sociálních, které se přizpůsobují potřebám Evropanů, mohly být poskytovány na příslušné úrovni, aby jejich financování bylo upraveno jasnými pravidly a aby byly v co nejvyšší možné kvalitě efektivně dostupné všem.
s vnitřním trhem jsou nastaveny v Rozhodnutí i Rámci obdobným způsobem117.
Rozdíl mezi podmínkami nastavenými rozhodnutím Altmark na straně jedné a Rozhodnutím a Rámcem na straně druhé spočívá především ve skutečnosti, že (i) za předpokladu splnění Altmarských kritérií nebude konkrétní vyrovnávací platba veřejnou podporou vůbec; Rozhodnutí a Rámec pak říkají, ve kterých případech může být podpora – nesplňující některé či některá Altmarská kritéria – považována, resp. posouzena za slučitelnou s vnitřním trhem. Další rozdíl (ii) se týká výše, resp. způsobu kalkulace vyrovnávací platby – dle čtvrtého Altmarského kritéria musí být totiž výše vyrovnávací platby určena prostřednictvím otevřeného, transparentního a nediskriminujícího řízení o zadání veřejné zakázky, případně prostřednictvím analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností; dle Rozhodnutí není nezbytné, aby výše vyrovnání byla určena tímto způsobem – za předpokladu, že orgán veřejné moci prokáže, že poskytnuté vyrovnání odpovídá čistým nákladům navrženým podle přesně definovaných parametrů, zahrnutých do pověřovacího aktu, a že poskytnutím vyrovnání nedojde k
„překompenzování“, může být předmětné vyrovnání veřejnou podporou slučitelnou s pravidly SFEU.
Příklad: Správní orgán se rozhodne financovat službu obecného hospodářského zájmu, kterou poskytne podnik, jež je schopen danou službu poskytnout při vynaložení čistých nákladů (tj. po dedukci výnosů) za částku, která se rovná 100. Dotčená služba by mohla být poskytována i dodavatelem vybraným prostřednictvím řízení o zadání veřejné zakázky, avšak za cenu rovnou 90. Podle Altmarských kritérií nebude vyrovnání rovné částce 90 státní podporou. Tato služba by mohla být poskytována typickým, dobře fungujícím podnikem, který je odpovídajícím způsobem vybaven, za čisté náklady rovné 90, proto nebude v souladu s Altmarskými kritérii vyrovnání ve výši 90 představovat státní podporu. Vyrovnání rovné částce 100 bude v souladu s Rozhodnutím posouzeno jako slučitelná veřejná podpora, a to za předpokladu, že celkové čisté náklady dané služby budou rovné 100118.
Směrnice Komise 2005/81/ES stanoví, že podniky, které byly pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 SES (dnes čl. 106 odst. 2 SFEU) a dostávají a takové služby veřejnou podporu v jakékoli podobě, a které současně vykonávají další hospodářské (komerční) činnosti, jsou povinny pro tyto činnosti vést oddělené účty119, 120.
117 Srov. SEC/2007/1516
118 Srov. SEC/2007/1516
119 Uvedená směrnice mění směrnici 80/723/EHS o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř určitých podniků; tato směrnice byla kodifikována směrnicí Komise 2006/111/ES.
120 Srov. také čl. 5 odst. 5 Rozhodnutí Komise 2005/842/ES
Je veřejná podpora / vyrovnávací platba za SOHZ přípustná?
1
Čl. 107 odst. 1 SFEU
Naplněny definiční znaky veřejné podpory?
Ne
Ano
Nejedná se o
veřejnou podporu
Ne Skupinová výjimka?
Ano
2
Splněna kritéria uvedená v rozhodnutí C-280/00, Altmark Trans?
> 200.000 € během 3 let
Ne
vzdělávání
Není notifikační povinnost Komisi před poskytnutím platby.
nebo
zaměstnanost
Ano
Ne Aplikace nařízení „De Minimis“
Ano
Nejedná se o
veřejnou podporu
Veřejná podpora
Nejedná se o
veřejnou podporu
Slučitelná veřejná podpora
Není notifikační povinnost Komisi před poskytnutím platby.
Není notifikační povinnost Komisi před poskytnutím platby.
Přípustná vyrovnávací platba
Slučitelná s vnitřním trhem dle SFEU
(čl. 106 odst. 2)?
Není notifikační povinnost Komisi před poskytnutím platby.
Splněna kritéria uvedená v Rozhodnutí Komise 2005/842/ES?
3
Ano Ne
Slučitelná veřejná podpora
Lze veřejnou podporu
prohlásit za slučitelnou?
4
Není notifikační povinnost Komisi před poskytnutím platby.
Na základě kritérií formulovaných
v rámci společenství 2005/C 297/04
Ano Ne
Notifikační povinnost Komisi
před poskytnutím platby; Komise posoudí slučitelnost konkrétní podpory s vnitřním trhem.
Neslučitelná veřejná podpora
1
1) veřejná podpora je poskytována státem nebo ze státních prostředků
2) obsahem veřejné podpory je poskytnutí výhody, a to určitému podniku (podnikům) či odvětví výroby
3) poskytnutím veřejné podpory dochází k narušení či hrozbě narušení soutěže
4) příslušná veřejná podpora má dopad na obchod mezi členskými státy EU
2
1) skutečné pověření podniku-příjemce plněním povinností veřejné služby a jasné definování těchto povinností;
2) výpočet vyrovnání na základě předem stanovených objektivních a transparentních parametrů
3) limit výše vyrovnání - nezbytnost k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů a přiměřeného zisku
4) výběr podniku v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, resp. analýza nákladů
3
1) pověření – odpovědnost za provozování služeb obecného hospodářského zájmu udělena jedním nebo několika úředními akty, jejichž forma může být upravena právními předpisy příslušného členského státu
2) výše vyrovnávací platby omezena – rozsah nezbytný pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, se zohledněním příslušných příjmů a přiměřeného výnos z vlastního kapitálu za plnění těchto závazků; skutečné využití vyrovnávací platby pro účely provozování služby daného obecného hospodářského zájmu, aniž by byla dotčena schopnost podniku dosáhnout přiměřeného zisku
3) pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující připuštěnou výši (viz bod 2)
4
1) Viz část 4.6.2. Analýzy
Komise je toho názoru, že pokud jde o zajištění financování a organizace služeb obecného hospodářského zájmu, resp. sociálních služeb obecného zájmu, mají členské státy velký prostor pro uvážení. Správní orgány mohou udělit dotaci nebo daňovou výhodu, stejně jako mohou poskytovateli služby přiznat výlučné nebo zvláštní právo za účelem zajištění provozování služby, a to v takové míře, v jaké je ponechání těchto práv v platnosti nezbytné k tomu, aby jejich držitel mohl splnit úkoly obecného hospodářského zájmu, které mu byly v přijatelných hospodářských podmínkách svěřeny 121.
Veřejné služby – či slovy zakladatelských evropských dokumentů „služby obecného hospodářského zájmu“ – zaujímají mezi společnými hodnotami Unie významné postavení, zejména s ohledem na skutečnost, že posilují sociální a teritoriální soudržnost a přispívají k blahu člověka v celé EU, čímž významným způsobem napomáhají k hospodářskému rozvoji Evropy. Komise, která je v souladu s článkem 106 SFEU odpovědná za kontrolu slučitelnosti vyrovnávacích plateb se soutěžními pravidly EU, si tyto skutečnosti uvědomuje, a to včetně vzrůstu významu služeb obecného hospodářského zájmu, potažmo sociálních služeb obecného zájmu, v období finanční, resp. hospodářské krize122. Rozhodnutí a Rámec představují od své účinnosti v roce 2005 podklad, na základě kterého Komise přezkoumává velké množství případů poskytnutí veřejné podpory týkajících se služeb obecného hospodářského zájmu123. Přepracování „balíku opatření“ ke službám obecného hospodářského zájmu patří mezi jeden z úkolů Komise pro rok 2011124.
Společným jmenovatelem reformy předpisů veřejné podpory, které se týkají služeb obecného hospodářského zájmu, je zvýšení přispění služeb obecného hospodářského zájmu k hospodářskému ozdravení v EU; je povinností členských států garantovat, že určité služby budou obyvatelstvu za přijatelných podmínek k dispozici. Komise zamýšlí provést reformu takovým způsobem, aby bylo dosaženo větší jasnosti125 na straně jedné (i) a aby současně byl při posuzování poskytovaných podpor zaručen diverzifikovaný a proporcionální přístup k jednotlivým druhům služeb obecného hospodářského zájmu (ii), tj. cílem je prosadit učinění rozsahu přezkumu poskytování veřejné podpory závislým na druhu poskytovaných služeb.
121 Srov. SEC/2007/1516 a rozhodnutí ESD ve věcech C-320/91 Corbeau a C-67/96 Albany
122 KOM(2011) 146
123 K působnosti Rozhodnutí i Rámce viz výše
124 Dopis X. Xxxxxxx členům Evropského parlamentu – MEMO/10/393
125 Jedná se zejména o objasnění klíčových pojmů a působnosti předpisů týkající se veřejné podpory (jednoznačnost konceptu „služeb obecného hospodářského zájmu“, „sociálních služeb obecného zájmu“ apod.). Mělo by být dosaženo jasného, jednoduchého a účinného právního rámce, který správním orgánům na národní, regionální i lokální úrovni ulehčí dodržování právních norem veřejné podpory.
Komise zvažuje, zejména v návaznosti na „FAQ“ z členských států / zainteresovaných subjektů, přijetí interpretačních aktů k následujícím otázkám126:
- rozlišení mezi hospodářskými a nehospodářskými činnostmi pro účely práva veřejné podpory a kvalifikace určitých zařízení jako podniků
- hranice či kritéria pro zařazení určité hospodářské činnosti jako služby obecného hospodářského zájmu
- předpoklady, za kterých vyrovnání poskytnuté určitým službám obecného hospodářského zájmu lokálního významu narušuje obchod mezi členskými státy, čímž je založena působnost norem práva veřejné podpory
- požadavky práva veřejné podpory, které musejí správní orgány splnit, jestliže chtějí pověřit určitý podnik poskytováním služby obecného hospodářského zájmu
- předpoklady, za kterých vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu nespadá do rámce veřejné podpory, neboť v rámci výběrového řízení je vybrán takový dodavatel, který může dané služby poskytovat veřejnosti za nejnižší náklady, nebo jehož vyúčtované náklady odpovídají nákladům efektivního a dobře vedeného podniku
- možnostem zvýšení koherence při aplikaci práva veřejné podpory a práva veřejných zakázek
- vzájemný vztah mezi ustanoveními „Altmarského balíčku“ a jinými pravidly práva veřejné podpory, která se týkají jednotlivých specifických služeb obecného hospodářského zájmu127
4.7.2. Diverzifikovaný a proporcionální přístup
V rámci nadcházející reformy má Komise v úmyslu zřetelněji rozlišit mezi různými druhy služeb, a to v závislosti na tom, jak vážné riziko narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu s sebou veřejné podpory v jednotlivých hospodářských odvětvích nesou; v obecné rovině zamýšlí Komise zajistit, aby administrativní náročnost související s příslušnými opatřeními nebyla v nepoměru k jejich dopadům na vnitřní trh. V této souvislosti je zapotřebí si uvědomit, že mnoho služeb poskytovaných na lokální úrovni má vzhledem k svému objemu jen minimální dopady na obchod mezi členskými státy, a dále že určité typy služeb – mezi nimiž zejména služby sociální povahy – vykazují celou řadu specifik v oblasti svého financování i cílů. Právě pro takové druhy služeb by přicházelo v úvahu zjednodušení předpisů práva veřejné podpory. Současně musí být při reformě dbáno na zajištění vysoké kvality veřejných služeb a na efektivní alokaci veřejných prostředků takovým způsobem, aby se předešlo negativnímu ovlivnění soutěže na vnitřním trhu.
126 Některé z těchto otázek vyplývají přímo z primárního práva, resp. judikatury ESD / SDEU; v těch případech se úloha Komise omezí na objasnění toho, jak mají být taková pravidla chápána a aplikována
127 Srov. KOM(2011) 146
V současné době se odhaduje, že by konzultační proces (konzultace Evropského parlamentu, Rady, Hospodářského a sociálního výboru, Výboru regionů a členských států, jakož i zainteresovaných subjektů) k návrhům budoucího rozhodnutí o službách obecného hospodářského zájmu a nového rámce Společenství pro služby obecného hospodářského zájmu měl být ukončen do července roku 2011128.
4.8. Aktuální přístup DG COMPETITION129
Úkolem DG Competition130 („DG Comp“) je umožnit Komisi zefektivnění trhů pro spotřebitele, hospodářské entity i společnost jako celek, a sice ochranou hospodářského soutěže na trhu a její podporou. Tohoto cíle je dosahováno zejména prostřednictvím prosazování pravidel hospodářské soutěže a dalších aktivit zaměřených na náležité zajištění respektování hospodářské soutěže spolu s dalšími veřejnými zájmy.
Obecné cíle DG Comp lze shrnout jako (i) ochranu hospodářské soutěže na trhu jako jeden z prostředků zajištění prospěchu spotřebitelů, (ii) podporu soutěžní kultury a (iii) podporu růstu, zaměstnanosti a konkurenceschopnost ekonomiky EU.
V této souvislosti je klíčovým úkolem evropské soutěžní politiky zajistit, aby byla hospodářská soutěž na trhu chráněna před narušující veřejnou podporou, spojováním soutěžitelů, které zabraňuje efektivní soutěži, protisoutěžními dohodami či narušujícím, příp. zneužívajícím chováním jednoho či více dominantních podniků.
V souladu s cíli v oblasti hospodářské soutěže je povolení poskytování „dobré“ podpory členskými státy, tj. takové podpory, jež je trvale udržitelná a zaměřená proti selhání trhu či na dosažení ekonomického růstu a růstu zaměstnanosti (např. podpora regionálních investic, výzkumu a vývoje či podpora malým a středním podnikům); zakázána je naopak podpora „špatná“, tedy podpora v socio-ekonomickém kontextu nikoli nezbytná či nepřiměřená.
Komise má v návaznosti na příslušná ustanovení SFEU výlučnou pravomoc shledat, že konkrétní veřejná podpora je se Smlouvou slučitelná, a to za předpokladu, že podpora bude směřovat k naplnění předem definovaných cílů obecného zájmu a nebude narušovat hospodářskou soutěž mezi členskými státy a obchod mezi nimi v rozsahu s obecným zájmem neslučitelným. Úkolem DG Comp v oblasti veřejných podpor je (i) omezit celkovou úroveň veřejných podpor, (ii) zajistit, aby v případě poskytnutí veřejné podpory nedocházelo k omezení hospodářské soutěže, nýbrž aby taková podpora byla naopak poskytnutá cíleně na tržní selhání, resp. v zájmu společnosti jako celku, a (iii) efektivním způsobem předcházet a nahradit neslučitelnou veřejnou podporu.
128 Srov. KOM(2011) 146
129 Text zpracován v návaznosti na Management Plan DG Competition pro rok 2011
130 Generální ředitelství pro hospodářskou soutěž; Komise je rozdělena do různých útvarů a služeb, nejvýznamnějšími útvary jsou generální ředitelství, jejichž působnost je dána dle politik, kterými se zabývají
Vzhledem k negativním dopadům veřejné podpory na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy má v nadcházejícím roce dojít mj. k omezení relativně vysokých veřejných podpor, které byly poskytovány od počátku finanční a ekonomické krize, na úroveň, v jaké byly poskytovány v období před vypuknutím krize, a následně mají být dále snižovány. V případě poskytování veřejných podpor má DG Comp v úmyslu usilovat o to, aby tyto byly zaměřeny na dosahování společných cílů EU (např. soudržnost, zaměstnanost, ochrana životního prostředí, podpora výzkumu a vývoje aj.)131; zastáván je názor, že adekvátní politika veřejné podpory může přispět k cílům Strategie EU 2020.
V roce 2011 se činnost DG Comp v oblasti kontroly veřejných podpor zaměří zejména na usnadnění překonání krize, a to v souladu s postupujícím ozdravením finančních trhů a širší ekonomiky, následkem čehož se očekává postupné upouštění od poskytování podpor bankám a společnostem v tržních podmínkách. Zejména dojde ke zpřísnění podmínek pro přístup k mimořádné podpoře; zároveň pomůže kontrola veřejné podpory členským státům poskytovat podporu zacílenou na selhání trhu a v souladu se zájmy na dosažení dlouhodobého a udržitelného růstu a zaměstnanosti, v souvislosti s výzkumem, inovacemi a změnou klimatu.
Management Plan DG Comp uvádí, že hodnocení aplikace pravidel veřejné podpory týkajících se služeb obecného hospodářského zájmu bylo započato k 1. 1. 2010 a předpokládá se jeho ukončení v listopadu 2011.
Důležitým pojítkem mezi právem veřejné podpory a sociálními službami je především pojem služeb obecného hospodářského zájmu, resp. hospodářské činnosti, který bude rozhodný pro závěry o tom, zda se jedná či nejedná o veřejnou podporu a zda v daném případě budou aplikovány příslušné normy práva hospodářské soutěže.
Pro rozhodování o hospodářské povaze služby je ovšem zcela nerozhodný:
a) právní status poskytovatele,
b) povaha služby,
c) skutečný plátce služby.
Závěr o charakteru příslušné služby je tedy možné učinit jen ve zcela konkrétním případě.
V případě, že dojdeme k závěru, že určitá služba je službou hospodářské povahy, je nutné pro odstranění pochybností o nedovolené veřejné podpoře aplikovat kritéria stanovená rozhodnutím Altmark – v takovém případě se při poskytnutí finančních prostředků poskytovateli sociální služby nebude jednat o veřejnou podporu, případně lze postupovat v souladu s ustanoveními tzv.
131 Management Plan výslovně uvádí příklad cca 15 rozhodnutí o slučitelnosti veřejných podpor v oblasti výzkumu a vývoje a ca. 15 rozhodnutí v oblasti životního prostředí v roce 2010, kdy bylo shledáno, že uvedená opatření nenarušují hospodářskou soutěž v takovém rozsahu, aby byly v rozporu se společnými zájmy.
Altmarského balíčku (pak by se sice o veřejnou podporu jednalo, avšak taková veřejná podpora by byla slučitelná s vnitřním trhem a před poskytnutím by nepodléhala oznamovací povinnosti Komisi).
Veřejná podpora a sociální služby v praxi
5. Veřejná podpora a sociální služby v praxi
Zpracovatelé Analýzy provedli rozbor financování jednotlivých vybraných sociálních služeb v modelovém kraji X a jeho vztahu k pravidlům veřejné podpory. Následující pasáže pojednávají o těchto vybraných službách.
Tato vybraná služba se týká denního stacionáře v oblasti péče pro cílovou skupinu mentálně postižených a je ambulantní službou sociální péče. V blíže nespecifikovaném kraji X je 11 denních stacionářů pro cílovou skupinu mentálně postižených. Jejich poskytovatele lze z hlediska právní formy rozdělit následujícím způsobem:
• 5 občanských sdružení
• 2 právnické osoby zřízené městem
• 2 právnické osoby zřízené krajem
• 1 církevní právnická osoba
• 1 fyzická osoba
Z hlediska financování lze říci, že se jedná o financování vícezdrojové. Zdroje financování jsou následující:
• dotace od MPSV podle §101 ZSocSl
• dotace od kraje podle § 105 ZSocSl
• dotace od obcí podle § 105 ZSocSl
• příspěvky zřizovatele (kraj)
• příspěvek na péči
Pokud jde o PnP, je významnou skutečností, že většinu cílových uživatelů sociální služby tvoří osoby se stupněm závislosti 3 (následuje stupeň 4, pak 2 a 1); další zdroj financování představují dotace z rozpočtu kraje a ze státního rozpočtu, které však nejsou udělovány všem poskytovatelům; k financování jsou používány i výnosy z veřejných rozpočtů, tj. příspěvky zřizovatele – kraje, přičemž takto je financován pouze jeden z poskytovatelů (konkrétně jedna z právnických osob zřízených krajem). Někteří poskytovatelé jsou financováni prostřednictvím dotací z obecních rozpočtů – ať už se jedná o obec I., II. či III. typu. Obecně jsou dotace z obecních rozpočtů poskytovány v závislosti na výši již poskytnuté dotace z rozpočtu kraje či státního rozpočtu.
Pouze v případě jednoho poskytovatele sociální služby nedochází k výběru od uživatelů na kapacitu uživatele (tj. tento poskytovatel je financován z prostředků dotací obce a kraje, resp. MPSV). Tři z jedenácti poskytovatelů nedostávají žádné dotace kraje ani MPSV, jsou pak financováni prostřednictvím dotací z obecních rozpočtů a úhrad svých uživatelů. Průměrná výše dotace (obec, kraj, MPSV) na kapacitu jednoho uživatele činí 112 763 Kč ročně, přičemž nejnižší
dotace je poskytována jednomu z občanských sdružení (2 917 Kč ročně), nejvyšší fyzické osobě (219 516 Kč ročně).
Aby dotace, resp. jiná platba z veřejných zdrojů, mohla být považována za vyrovnávací platbu splňující Altmarská kritéria, tzn. nepředstavující veřejnou podporu, je na prvním místě nezbytné, aby byl poskytovatel sociální služby skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby (tj. poskytováním sociální služby). Rozhodnutí Altmark požaduje, aby takové pověření jasným způsobem definovalo a stanovilo povinnost příjemce vyrovnávací platby k poskytování veřejné služby; Rozhodnutí jde v požadavcích na náležitosti pověření ještě dál (viz výše kapitola 4.4). V ČR je poskytovatelům sociálních služeb vydáváno rozhodnutí o registraci poskytovatele sociálních služeb, nad jehož rámec může v konkrétním případě být poskytovateli sociální služby vydáno / uděleno další pověření, jež mívá povahu smlouvy o pověření závazkem veřejné služby, zřizovací listiny, která stanoví podmínky pro poskytnutí vyrovnávací platby, aj.132. Z hlediska naplnění prvního kritéria rozhodnutí Altmark lze mít za to, že vydání rozhodnutí o registraci poskytovateli sociální služby je dostatečné133, lze však doporučit, aby s ohledem na požadavek jasnosti, přehlednost a právní jistotu, jakož i další náležitosti (požadavek transparence atp.) byly povinnosti poskytovatele blíže, resp. jasněji vymezeny – ať už v uvedeném rozhodnutí, či v paralelním právním aktu (např. veřejnoprávní smlouvě o pověření závazkem veřejné služby apod.), který by jasněji a konkrétněji vymezil povinnosti poskytovatele sociální služby, např. i ve vztahu k poskytnutým finančním prostředkům.
Výpočet parametrů, na jejichž základě je stanovena výše vyrovnávací platby, musí být dán předem, a to objektivním a transparentním způsobem; v konkrétním případě je tedy žádoucí, aby bylo jasně stanoveno, zda je vyrovnávací platba poskytnuta např. přepočtem na lůžko, na počet poskytnutých konzultací či v závislosti na jiném ukazateli (podle počtu uživatelů sociální služby apod.), který bude stanoven předem, a to objektivně měřitelným způsobem, a transparentně.
Jako další je třeba zajistit, aby celková výše vyrovnávací platby nepřesáhla částku nezbytnou k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k zajištění poskytování dané sociální služby s připočtením přiměřeného zisku; s tím souvisí i otázka, do jaké míry se budou jednotlivé subjekty na financování poskytovatelů sociálních služeb podílet. Jsou-li tedy všem poskytovatelům sociální služby poskytovány dotace MPSV či krajem, pak musí být zkoumáno, zda poskytnutí další dotace takovému poskytovateli (dotace z obecního rozpočtu aj.) nebude přesahovat částku, která je nezbytná k pokrytí všech nákladů s připočtením přiměřeného zisku, příp. zda částka poskytnutá z dalšího zdroje nebude s ohledem na již čerpanou dotaci příliš vysoká, a tedy by byla kvalifikována jako veřejná podpora.
132 Zpráva ÚOHS Č. j.: 25381/2008/420/IC
133 ZSocSl obsahové náležitosti rozhodnutí o registraci poskytovatele vymezuje v § 81 odst. 2; i vzhledem ke skutečnosti, že neposkytování sociálních služeb v rozsahu vymezeném takovým rozhodnutím je správním deliktem (§ 107 odst. 2 písm. a) ZSocSl), lze dovodit závaznost takového rozhodnutí v tom smyslu, že na jeho základě je poskytovatel pověřen plněním povinností veřejné služby.
Při výběru poskytovatele sociální služby, jež bude pověřen příslušnými povinnostmi a jemuž bude vyrovnávací platba vyplácena, je třeba zvolit řízení o zadání veřejné zakázky, případně postupovat na základě analýzy nákladů. Zejména je nutné v této souvislosti zamezit diskriminacím jiných poskytovatelů (např. preferencí vlastních příspěvkových organizací bez zohlednění jejich konkrétních nákladů, příjmů, kapacit atp.). Vždy je třeba analyzovat modality konkrétního případu a hodnotit, do jaké míry jsou vyšší náklady jednoho poskytovatele oproti jinému odůvodněné a racionální.
Denní stacionáře - cílová skupina mentálně postižení
240 000
230 000
220 000
210 000
200 000
190 000
180 000
170 000
160 000
150 000
140 000
130 000
120 000
110 000
100 000
90 000
80 000
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
Dotace obce na kapacitu uživatele
Dotace MPSV+kraj na kapacitu
uživatele
1 2 3 4
5 6
Číslo poskytovatele
7
8
9
10
11
Dotace v Kč na uživatele
výběr na uživatele
Pokud jde o PnP, pak na něj lze nahlížet jako na zdroj financování krytý výjimkou vyplývající přímo ze SFEU, konkrétně čl. 107 odst. 2 písm. a)134; vzhledem k tomu, že PnP je vyplácen dle stupně závislosti příjemce, bez diskriminace, resp. bez stanovení poskytovatele sociální služby, jež má být z příspěvku financován, nepředstavuje veřejnou podporu.
Poskytovatelé č. 1, 3, 5, 9 a 11 – občanská sdružení Poskytovatelé č. 2, 7 – příspěvkové organizace kraje Poskytovatelé č. 4, 6 – příspěvkové organizace obce Poskytovatel č. 8 – církevní právnická osoba
Poskytovatel č. 10 – fyzická osoba
134 Čl. 107 odst. 2 písm. a) SFEU stanoví, že podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům za podmínky, že se poskytují bez diskriminace na základě původu výrobků, jsou s vnitřním trhem slučitelné.
5.2. Azylový dům pro cílovou skupinu matek s dětmi
Azylový dům je pobytovou službou sociální prevence, v tomto případě určenou cílové skupině matek s dětmi. V modelovém kraji X jsou takové azylové domy tři. Právní formy jejich poskytovatelů (provozovatelů) lze rozdělit:
• 1 obecně prospěšná společnost
• 2 církevní právnické osoby
Jednotlivé domy se liší svou kapacitou i počtem uživatelů. Financování domů je vícezdrojové, kdy jednotlivé formy financování mohou být shrnuty následujícím způsobem:
• dotace ze státního rozpočtu od MPSV (mimo zdroje EU) podle § 101 ZSocSl
• dotace z rozpočtu kraje podle § 105 ZSocSl
• dotace z obecního rozpočtu podle § 105 ZSocSl
• tržby z prodeje služeb, což představuje platbu objednatele za dostupnost služby pro uživatele - jedná se o platby v rámci IP; kraj si objednal zajištění konkrétní kapacity lůžek v azylovém domě na dané období
• úhrady uživatelů
Přepočteme-li podíl jednotlivých forem financování na jednotlivé případy, lze konstatovat, že v případě prvního domu je poskytováno z veřejných rozpočtů (MPSV, kraj, obec) ca. 83 000 Kč na lůžko ročně, resp. ca. 381 000 Kč na jednoho pracovníka ročně; ve druhém případě činí celková dotace na lůžko celkem ca. 67 000 Kč ročně, přepočteme-li však dotace na jednoho pracovníka, jedná se o částku ca. 702 000 Kč ročně. Třetí z domů získává ročně cestou veřejných rozpočtů na lůžko cca 107 000 Kč, resp. 455 000 Kč na jednoho pracovníka (poslední ze zmiňovaných domovů zaměstnává vedle pracovníků přímé péče i ostatní obslužný personál). Nelze vypozorovat závislost mezi právní formou provozovatele domova a výší udělované dotace.
Úhrady od uživatelů jednotlivých domů se liší; nelze však říci, že by příjmy z úhrad uživatelů byly přímo úměrné jejich počtu.
Právní status (forma) poskytovatele sociálních služeb není z hlediska práva veřejné podpory relevantní; proto je z tohoto hlediska nerozhodné, zda je určitá služba poskytována příspěvkovou organizací či občanským sdružením, příp. jinou právnickou osobou. Aby dotace, resp. jiná platba z veřejných zdrojů, mohla být považována za vyrovnávací platbu splňující Altmarská kritéria, tzn. nepředstavující veřejnou podporu, je na prvním místě nezbytné, aby byl poskytovatel sociální služby skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby (tj. poskytováním sociální služby).
Rozhodnutí Altmark požaduje, aby takové pověření jasným způsobem definovalo a stanovilo povinnost příjemce vyrovnávací platby k poskytování veřejné služby; Rozhodnutí jde v požadavcích na náležitosti pověření ještě dál (viz výše kapitola 4.4). V ČR je poskytovatelům sociálních služeb vydáváno rozhodnutí o registraci poskytovatele sociálních služeb, nad jehož rámec může v konkrétním případě být poskytovateli sociální služby vydáno / uděleno další pověření, jež mívá povahu smlouvy o pověření závazkem veřejné služby, zřizovací listiny, která stanoví podmínky pro
poskytnutí vyrovnávací platby, aj.135. Z hlediska naplnění prvního kritéria rozhodnutí Altmark lze mít za to, že vydání rozhodnutí o registraci poskytovateli sociální služby je dostatečné136, lze však též doporučit, aby s ohledem na požadavek jasnosti, přehlednost a právní jistotu, jakož i další náležitosti (požadavek transparence atp.) byly povinnosti poskytovatele blíže, resp. jasněji vymezeny – ať už v uvedeném rozhodnutí, či v paralelním právním aktu (např. veřejnoprávní smlouvě o pověření závazkem veřejné služby apod.), který by jasněji a konkrétnějším způsobem vymezil povinnosti poskytovatele sociální služby, např. i ve vztahu k poskytnutým finančním prostředkům.
Parametry, na jejichž základě je vypočtena výše vyrovnávací platby, musejí být stanoveny předem, a to objektivním a transparentním způsobem; v konkrétním případě je tedy žádoucí, aby bylo jasně stanoveno, zda je vyrovnávací platba poskytnuta např. přepočtem na jednoho pracovníka sociální služby či v závislosti na jiném ukazateli (podle počtu lůžek apod.), který bude stanoven předem, a to objektivně měřitelným způsobem, a transparentně.
Jako další je třeba zajistit, aby celková výše vyrovnávací platby nepřesáhla částku nezbytnou k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k zajištění poskytování dané sociální služby s připočtením přiměřeného zisku; s tím souvisí i otázka, do jaké míry se budou jednotlivé subjekty na financování poskytovatelů sociálních služeb podílet. Všem poskytovatelům sociální služby jsou poskytovány dotace MPSV či krajem; před poskytnutím dotace z obecního rozpočtu musí být zkoumáno, zda přidělení takové dotace v daném případě nebude přesahovat částku, která je nezbytná k pokrytí všech nákladů s připočtením přiměřeného zisku.
Při výběru poskytovatele sociální služby, který bude pověřen příslušnými povinnostmi a jemuž bude vyrovnávací platba vyplácena, je třeba zvolit řízení o zadání veřejné zakázky, případně postupovat na základě analýzy nákladů. Zejména je nutné v této souvislosti zamezit diskriminacím jiných poskytovatelů (např. preferencí vlastních příspěvkových organizací bez zohlednění jejich konkrétních nákladů, příjmů, kapacit atp.). Vždy je třeba analyzovat okolnosti konkrétního případu a hodnotit, do jaké míry jsou vyšší náklady jednoho poskytovatele oproti jinému odůvodněné a racionální.
135 Zpráva ÚOHS Č. j.: 25381/2008/420/IC
136 ZSocSl obsahové náležitosti rozhodnutí o registraci poskytovatele vymezuje v § 81 odst. 2; i vzhledem ke skutečnosti, že neposkytování sociálních služeb v rozsahu vymezeném takovým rozhodnutím je správním deliktem (§ 107 odst. 2 písm. a) ZSocSl), lze dovodit závaznost takového rozhodnutí v tom smyslu, že na jeho základě je poskytovatel pověřen plněním povinností veřejné služby.
120 000
Azylový dům - cílová skupina matky s dětmi
800 000
700 000
100 000
600 000
80 000
500 000
60 000
400 000
300 000
Dotace obce na uživatele
Dotace MPSV+kraj+IP na uživatele
Prostředky z veřejných zdrojů / 1 pracovník
40 000
200 000
20 000
100 000
0
0
1
2
Číslo poskytovatele
3
Dotace v Kč na kapacitu 1 uživatele
Dotace v Kč na 1 pracovníka přímé péče
Poskytovatel č. 1 – obecně prospěšná společnost Poskytovatelé č. 2, 3 – církevní právnické osoby
5.3. Nízkoprahová zařízení pro děti a mládež
Nízkoprahová zařízení pro děti a mládež jsou službou sociální prevence s ambulantní, popřípadě terénní formou poskytování. V modelovém kraji X je tato služba zajišťována 16 poskytovateli sociálních služeb, jejichž právní formy lze rozdělit do čtyř skupin, a to:
• 2 příspěvkové organizace (1 kraj a 1 město)
• 2 obecně prospěšné společnosti
• 7 občanských sdružení
• 5 církevních právnických osob
Náklady na službu se skládají z několika položek. Kritériem určujícím cenu služby může v jednotlivých případech být celkový počet uživatelů, počet pracovníků přímé péče, průměrný počet hodin odvedených pracovníky v přímé péči a náklady na provoz budovy.
U jednotlivých poskytovatelů služby se nákladové položky liší, ale nedá se říci, že by s vzrůstajícím počtem uživatelů přímo úměrně rostl i počet pracovníků přímé péče a průměrný počet hodin odvedené práce.
Z hlediska financování služby lze říci, že se jedná o financování vícezdrojové. Zdroje financování jsou následující:
• dotace od MPSV podle § 101 ZSocSl
• dotace od kraje podle § 105 ZSocSl
• dotace od obcí podle § 105 ZSocSl
• platba objednatele za dostupnost služby pro uživatele (službu si nakupuje např. kraj, obec, svazek obcí) - jedná se o platby v rámci IP
Dotaci MPSV dostávají téměř všichni poskytovatelé, stejně tak tomu je v případě dotací poskytovaných krajem, kdy dotaci nedostávají primárně příspěvkové organizace kraje, dostávají však příspěvek na provoz od svého zřizovatele, dále např. obecně prospěšná společnost a občanské sdružení, které dostávají dotace z evropských fondů. Výše dotace není určována např. podle počtu uživatelů služby v žádném z případů. Největší část financí, které poskytovatelé za svoji činnost dostávají, pochází z tržby za prodej služeb, tedy za sjednaný nákup služeb krajem či obcí, k zajištění služby v jejich obvodu.
I když obce nejsou povinny ze zákona přispívat na provoz sociálních služeb, velká část obcí III. typu přispívá poskytovatelům dotací z veřejného rozpočtu. Důvodem, proč dotaci neposkytnou, může být, že poskytovatelem služby je jejich příspěvková organizace, tedy dostane od obce příspěvek, nebo proto, že poskytovatelé obdrží dotaci z Evropských fondů.
Při přepočtení výše dotace na hodinu pracovníků v přímé péči vychází rozdílné výsledky u jednotlivých poskytovatelů. U služby nízkoprahového zařízení se celková výše obdržených dotací + IP (MPSV, obec, kraj) na hodinu pracovníků může pohybovat od 401,- Kč do 1.143,- Kč, což znamená téměř trojnásobnou dotaci na jednu hodinu práce. Pokud se srovnají poskytovatelé s nejnižší a s nejvyšší dotací na hodinu práce, zjistíme, že se v obou případech jedná o o.s., jejich počet uživatelů se liší, avšak nikoli trojnásobně.
Z výše uvedených údajů vyplývá, že není rozhodující právní forma poskytovatele služby ve vztahu k celkové výši získaných prostředků. Nepotvrdila se ani hypotéza, že nejvíce financí od kraje či obce bude poskytnuto jejich příspěvkové organizaci, protože ti pak po získání příspěvků na provoz od svého zřizovatele nemají možnost od něj obdržet žádné dotace.
Na tomto místě je třeba připomenout, že právní status (forma) poskytovatele sociálních služeb není z hlediska práva veřejné podpory relevantní; proto je z tohoto hlediska nerozhodné, zda je určitá služba poskytována příspěvkovou organizací či občanským sdružením, příp. jinou právnickou osobou.
Aby dotace, resp. jiná platba z veřejných zdrojů, mohla být považována za vyrovnávací platbu splňující Altmarská kritéria, tzn. nepředstavující veřejnou podporu, je na prvním místě nezbytné, aby byl poskytovatel sociální služby skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby (tj. poskytováním sociální služby).
Rozhodnutí Altmark požaduje, aby takové pověření jasným způsobem definovalo a stanovilo povinnost příjemce vyrovnávací platby k poskytování veřejné služby; Rozhodnutí jde v požadavcích na náležitosti pověření ještě dál (viz výše kapitola 4.4). V ČR je poskytovatelům sociálních služeb vydáváno rozhodnutí o registraci poskytovatele sociálních služeb, nad jehož rámec může v konkrétním případě být poskytovateli sociální služby vydáno / uděleno další pověření, jež mívá
povahu smlouvy o pověření závazkem veřejné služby, zřizovací listiny, která stanoví podmínky pro poskytnutí vyrovnávací platby, aj.137. Z hlediska naplnění prvního kritéria rozhodnutí Altmark lze mít za to, že vydání rozhodnutí o registraci poskytovateli sociální služby je dostatečné138, lze však doporučit, aby s ohledem na požadavek jasnosti, přehlednost a právní jistotu, jakož i další náležitosti (požadavek transparence atp.) byly povinnosti poskytovatele blíže, resp. jasněji vymezeny – ať už v uvedeném rozhodnutí, či v paralelním právním aktu (např. veřejnoprávní smlouvě o pověření závazkem veřejné služby apod.), který by jasněji a konkrétnějším způsobem vymezil povinnosti poskytovatele sociální služby, např. i ve vztahu k poskytnutým finančním prostředkům.
Dále je nezbytné, aby parametry, na jejichž základě je vypočtena výše vyrovnávací platby, byly stanoveny předem, a to objektivním a transparentním způsobem; v konkrétním případě je tedy žádoucí, aby bylo jasně stanoveno, zda je vyrovnávací platba poskytnuta např. přepočtem na jednu hodinu práce pracovníků sociální služby či v závislosti na jiném ukazateli (podle počtu uživatelů sociální služby apod.), který bude stanoven předem, a to objektivně měřitelným způsobem, a transparentně.
Jako další je třeba zajistit, aby celková výše vyrovnávací platby nepřesáhla částku nezbytnou k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k zajištění poskytování dané sociální služby s připočtením přiměřeného zisku; s tím souvisí i otázka, do jaké míry se budou jednotlivé subjekty na financování poskytovatelů sociálních služeb podílet. Jsou-li například téměř všem poskytovatelům sociální služby poskytovány dotace MPSV či krajem, pak musí být zkoumáno, zda poskytnutí další dotace takovému poskytovateli (dotace z obecního rozpočtu aj.) nebude přesahovat částku, která je nezbytná k pokrytí všech nákladů s připočtením přiměřeného zisku.
Při výběru poskytovatele sociální služby, jež bude pověřen příslušnými povinnostmi a jemuž bude vyrovnávací platba vyplácena, je třeba zvolit řízení o zadání veřejné zakázky, případně postupovat na základě analýzy nákladů. Zejména je nutné v této souvislosti zamezit diskriminacím jiných poskytovatelů (např. preferencí vlastních příspěvkových organizací bez zohlednění jejich konkrétních nákladů, příjmů, kapacit atp.). Vždy je třeba analyzovat modality konkrétního případu a hodnotit, do jaké míry jsou vyšší náklady jednoho poskytovatele oproti jinému odůvodněné a racionální.
137 Zpráva ÚOHS Č. j.: 25381/2008/420/IC
138 ZSocSl obsahové náležitosti rozhodnutí o registraci poskytovatele vymezuje v § 81 odst. 2; i vzhledem ke skutečnosti, že neposkytování sociálních služeb v rozsahu vymezeném takovým rozhodnutím je správním deliktem (§ 107 odst. 2 písm. a) ZSocSl), lze dovodit závaznost takového rozhodnutí v tom smyslu, že na jeho základě je poskytovatel pověřen plněním povinností veřejné služby.
1 400,00
Nízkoprahová zařízení pro děti a mládež
350 000
1 200,00
300 000
1 000,00
250 000
800,00
200 000
Dotace obce na hodinu pracovníků v přímé péči
Dotace MPSV, kraj+ IP na hodinu pracovníků v přímé péči
600,00
150 000
Náklady na provoz budovy
400,00
100 000
200,00
50 000
0,00
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Číslo poskytovatele
Dotace v Kč na hodinu práce pracovníka při poskytování přímé péče
Roční náklady na provoz budovy v Kč
Náklady na hodinu přímé práce pracovníka vyjadřují faktickou dostupnost pro uživatele služby. Ceny se výrazně liší s ohledem na personální pokrytí služby - VŠ pracovníci/pracovníci v sociálních službách. Poskytovatelé 13 - 16 nemají k dispozici finance z IP - cena tenduje kolem Kč 400/hod.
Jedná se poměrně o standardizovanou službu, přesto se služby liší ve způsobu zajištění - např. poskytovatel č. 3 má v přímé práci nadstandardní počet pracovníků; pokud by se tento počet standardizoval, došla by cena k částce 400 Kč.
Na cenu má vliv i rozsah poskytovaných hodin - v případě, že je nestandardně nižší, je vyšší cena za hodinu - viz poskytovatelé 2, 4, a 11.
Poskytovatel č. 1 – příspěvková organizace kraje
Poskytovatelé č. 2, 16 – obecně prospěšné společnosti Poskytovatelé č. 3, 5, 8, 9 a 14 – církevní právnické osoby
Poskytovatelé č. 4, 6, 7, 11, 12, 13 a 15 – občanská sdružení Poskytovatel č. 10 – město
Odborné sociální poradenství tvoří v oblasti sociálních služeb část sociálního poradenství a představuje z hlediska uživatele službu poskytovanou bez úhrady. V modelovém kraji X je tato služba zajišťována 28 poskytovateli sociálních služeb, jejichž právní formy lze rozdělit do 4 skupin, a to:
• 12 obecně prospěšných společností
• 9 občanských sdružení
• 6 církevních právnických osob
• 1 příspěvková organizace kraje
Náklady na službu se skládají z několika položek, které mohou představovat náklady na pracovníky přímé péče, počty intervencí atd.
Nákladovost služby se liší podle toho, kolik pracovníků ji zajišťuje, kolik intervencí vykoná, ale vzhledem k tomu, že kvalitu nelze objektivně započítat, není mezi jednotlivými poměry přímá úměra.
Z hlediska financování služby lze říci, že se jedná o financování vícezdrojové. Zdroje financování jsou následující:
• dotace od MPSV podle § 101 ZSocSl
• dotace od kraje podle § 105 ZSocSl
• dotace od obcí podle § 105 ZSocSl
V oblasti služby odborného sociálního poradenství se dá říci, že dotace MPSV je poskytována ve všech případech, až na jednu výjimku, která je vzhledem k počtu intervencí zanedbatelná. Výše dotace MPSV není odvozena od počtu uživatelů, počtu vykonaných hodin či počtu pracovníků přímé péče, nezáleží na právní formě poskytovatele. MPSV poskytlo nejmenší dotaci církevním právnickým osobám, pokud je souzeno podle počtu intervencí, ve srovnání například s obecně prospěšnou společností, která při stejném počtu intervencí obdržela téměř trojnásobek částky. Nejvyšší dotaci při stejném počtu intervencí dostalo občanské sdružení, naopak jiné dostalo pouze zlomek částky při trojnásobném počtu provedených úkonů. Dotace MPSV jsou poskytovány částečně podle výše žádosti poskytovatele, což může být jedním z faktorů rozdílné výše poskytnuté dotace. Kraj poskytuje dotaci až na výjimky všem poskytovatelům služeb, důvodem neposkytnutí dotace však může být, že poskytovatel dostane příspěvek od svého zřizovatele. V oblasti odborného sociálního poradenství poskytují obce dotace poměrně velkému počtu poskytovatelů sociální služby. Nejvíce svými dotacemi přispívají obce III. typu, méně pak obce II. a
I. typu. Obecně obce méně přispívají na provozování služby církevní právnickou osobou.
Pokud u služby odborného sociálního poradenství dojde ke srovnání celkového počtu přidělených dotací s celkovým počtem poskytnutých intervencí, jsou patrné velké rozdíly mezi jednotlivými poskytovateli, nikoliv však v závislosti na jednotlivých právních formách – i přesto, že v oblasti odborného sociálního poradenství je nejméně celkových dotací ve vztahu k počtu intervencí poskytováno církevním právnickým osobám. Největší dotace jsou poskytnuty občanským sdružením, ale pouze některým, proto v celkovém kontextu nelze obecně říci, že některá právní forma je zvýhodňována před jinou, tedy z pohledu poskytovatele dotace při rozdělování dotací se zdá, že nezáleží na právní formě poskytovatele služby, ale spíše na celkovém množství finančních prostředků, které mu již na základě různých dotací byly poskytnuty. Jestliže poskytovatel služby dostane velké dotace od obce, dá se předpokládat, že dostane méně finančních prostředků od kraje, aby v celkovém součtu přijatých dotačních prostředků nebyl zvýhodněn více než ostatní.
Závěrem je možno konstatovat, že z pohledu příjemců dotace nezáleží – pokud jde o výši poskytnuté dotace – na jejich právní formě. Právní forma není ani z hlediska pravidel veřejné podpory důvodem pro jakékoli výjimky, tzn., že k soukromým, církevním i veřejnoprávním subjektům je přistupováno zásadně stejným způsobem.
Aby dotace poskytovaná z veřejných zdrojů nebyla v jednotlivém případě považována za veřejnou podporu, musí splňovat kumulativně tzv. Altmarská kritéria; tedy je na prvním místě nezbytné, aby byl poskytovatel sociální služby skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby (tj. poskytováním sociální služby).
Rozhodnutí Altmark požaduje, aby takové pověření jasným způsobem definovalo a stanovilo povinnost příjemce vyrovnávací platby k poskytování veřejné služby; Rozhodnutí jde v požadavcích na náležitosti pověření ještě dál (viz výše kapitola 4.4). V ČR je poskytovatelům sociálních služeb vydáváno rozhodnutí o registraci poskytovatele sociálních služeb, nad jehož rámec může v konkrétním případě být poskytovateli sociální služby vydáno / uděleno další pověření, jež mívá povahu smlouvy o pověření závazkem veřejné služby, zřizovací listiny, která stanoví podmínky pro poskytnutí vyrovnávací platby, aj.139. Z hlediska naplnění prvního kritéria rozhodnutí Altmark lze mít za to, že vydání rozhodnutí o registraci poskytovateli sociální služby je dostatečné140, lze však doporučit, aby s ohledem na požadavek jasnosti, přehlednost a právní jistotu, jakož i další náležitosti (požadavek transparence atp.) byly povinnosti poskytovatele blíže, resp. jasněji vymezeny – ať už v uvedeném rozhodnutí, či v paralelním právním aktu (např. veřejnoprávní smlouvě o pověření závazkem veřejné služby apod.), který by jasněji a konkrétnějším způsobem vymezil povinnosti poskytovatele sociální služby, např. i ve vztahu k poskytnutým finančním prostředkům.
Dále parametry, na jejichž základě je výše vyrovnávací platby vypočtena, musejí být stanoveny předem, a sice objektivním a transparentním způsobem; v konkrétním případě je žádoucí, aby bylo jasně stanoveno, zda je vyrovnávací platba poskytnuta např. v závislosti na počtu uživatelů služby, počtu pracovníků přímé péče či na jiném ukazateli (podle počtu hodin poskytovaného poradenství), který bude stanoven předem, objektivně měřitelným způsobem, a transparentně. Otázkou je, jakým způsobem byla zajištěna objektivita, transparentnost a nediskriminace při poskytnutí dotace v případě, kdy jednomu subjektu je poskytnut téměř trojnásobek částky poskytnuté subjektu druhému, ačkoli počet intervencí zůstává stejný; jedná se o parametry, jež jsou pro kvalifikaci dotace jako veřejné podpory, resp. slučitelné vyrovnávací platby klíčové.
Jako další je třeba zajistit, aby celková výše vyrovnávací platby nepřesáhla částku nezbytnou k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k zajištění poskytování dané sociální služby s připočtením přiměřeného zisku poskytovatele; s tím souvisí i otázka, do jaké míry se budou
139 Zpráva ÚOHS Č. j.: 25381/2008/420/IC
140 ZSocSl obsahové náležitosti rozhodnutí o registraci poskytovatele vymezuje v § 81 odst. 2; i vzhledem ke skutečnosti, že neposkytování sociálních služeb v rozsahu vymezeném takovým rozhodnutím je správním deliktem (§ 107 odst. 2 písm. a) ZSocSl), lze dovodit závaznost takového rozhodnutí v tom smyslu, že na jeho základě je poskytovatel pověřen plněním povinností veřejné služby.
jednotlivé subjekty na financování poskytovatelů sociálních služeb podílet. Jsou-li například téměř všem poskytovatelům sociální služby poskytovány dotace MPSV, pak musí být zkoumáno, zda poskytnutí další dotace takovému poskytovateli (dotace z rozpočtu kraje aj.) nebude přesahovat částku, která je nezbytná k pokrytí všech nákladů s připočtením přiměřeného zisku.
Při výběru poskytovatele sociální služby, jež bude pověřen příslušnými povinnostmi a jemuž bude vyrovnávací platba vyplácena, je třeba zvolit řízení o zadání veřejné zakázky, případně postupovat na základě analýzy nákladů. Zejména je nutné v této souvislosti zamezit diskriminacím jiných poskytovatelů (např. preferencí vlastních příspěvkových organizací bez zohlednění jejich konkrétních nákladů, příjmů, kapacit atp.). Vždy musejí být analyzovány modality konkrétního případu a hodnoceno, do jaké míry jsou vyšší náklady jednoho poskytovatele oproti jinému odůvodněné a racionální.
Počet intervencí na pracovníka
Na závěr je třeba připomenout, že skutečnost, že sám koncový uživatel sociální služby tuto službu neplatí, neznamená, že by v daném případě nebyla dána hospodářská povaha služby (tj. stále se bude jednat o službu, jež je předmětem nabídky a poptávky na příslušném trhu a spadá do působnosti pravidel veřejné podpory ve smyslu SFEU).
Sociální poradenství
4 500,00
2 500,00
4 000,00
2 000,00
3 500,00
3 000,00
1 500,00
2 500,00
2 000,00
1 000,00
1 500,00
1 000,00
500,00
500,00
0,00
0,00
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28
Číslo poskytovatele
Dotace na intervenci
Počet intervencí na
prac.
Kč na intervenci
Poskytovatelé č. 1, 3, 4, 10, 12, 13, 17, 24, 25, 26, 27 a 28 – obecně prospěšné společnosti
Poskytovatelé č. 2, 11, 14, 15, 18, 19, 20, 21 a 22 – občanská sdružení
Poskytovatelé č. 5, 6, 7, 8, 9 a 16 – církevní právnické osoby Poskytovatel č. 23 – příspěvková organizace kraje
Osobní asistence je terénní službou sociální péče, která je spoluhrazena jejími uživateli. Uživatelé tedy hradí úhrady za základní činnosti v rozsahu stanoveném smlouvou, maximálně však ve výši stanovené vyhláškou č. 505/2006 Sb. V modelovém kraji X je tato služba zajišťována 12 poskytovateli sociálních služeb, jejichž právní formy lze rozdělit do 6 skupin, a to:
• 6 občanských sdružení
• 2 církevní právnické osoby
• 1 obecně prospěšná společnost
• 1 společnost s ručením omezeným
• 1 příspěvková organizace obce
• 1 fyzická osoba
Náklady na službu se skládají z několika položek. Kritériem určujícím cenu služby může v jednotlivých případech být celkový počet uživatelů, počet pracovníků přímé péče a průměrný počet hodin odvedených pracovníky v přímé péči.
U jednotlivých poskytovatelů služby se nákladové položky liší, ale nedá se říci, že by s vzrůstajícím počtem uživatelů přímo úměrně rostl i počet pracovníků přímé péče a průměrný počet hodin odvedené práce – neexistuje zde přímá úměra. S ohledem na skutečnost, že kvalita poskytované služby není měřitelná, nelze zhodnotit, zda vyšší počet pracovníků na menší počet klientů je adekvátní.
Z hlediska financování služby lze říci, že se jedná o financování vícezdrojové. Zdroje financování jsou následující:
• dotace od MPSV podle § 101 ZSocSl
• dotace od kraje podle § 105 ZSocSl
• dotace od obcí podle § 105 ZSocSl
• příspěvky zřizovatele (kraj nebo obec, v několika málo případech i MPSV)
• úhrada od uživatelů
V oblasti služby osobní asistence se dá říci, že dotace MPSV je poskytována ve všech případech, její výše však není odvozena od počtu uživatelů, počtu vykonaných hodin, či počtu pracovníků přímé péče, nezáležíc na formě poskytovatele. MPSV poskytlo nejmenší dotaci obecně prospěšné společnosti, nejvyšší dotace byla poskytnuta občanskému sdružení, které zajišťuje péči ve srovnání s ostatními poměrně malému počtu uživatelů. Dotace MPSV jsou sice poskytovány částečně podle výše žádosti poskytovatele, což může být jedním z faktorů rozdílné výše poskytnuté dotace, ale ani ostatní ukazatele neodůvodňují natolik rozdílnou výši poskytnutých finančních prostředků. Kraj neposkytuje dotaci všem poskytovatelům služeb, důvodem však může být, že poskytovatel již dostává příspěvek od svého zřizovatele, nebo že dostává dotace od obcí. V oblasti osobní asistence obce poskytují dotace pouze vybraným subjektům.
Pokud se vyloučí údaje v podobě přepočtu celkové dotace na uživatele v extrémní hodnotě 270.000,- Kč a nejnižší hodnotě ve výši necelých třech tisíc (poskytovatel obdržel dotaci pouze od MPSV), pohybuje se výše dotace stále ve velkém rozptylu od 11 tis. Kč do 80 tis. Kč na uživatele.
Pokud se celková výše poskytnutých dotací přepočte na hodinu úkonu, pohybuje se její výše mezi 44 – 488 Kč.
Opět lze říci, že z pohledu příjemců dotace nezáleží na jejich právní formě; právní forma není ani relevantní z hlediska práva veřejné podpory; v tomto smyslu je nerozhodné, zda je určitá služba poskytována příspěvkovou organizací či občanským sdružením, příp. jinou právnickou osobou. Při poskytování veřejných prostředků však nelze postupovat způsobem, který by jednoznačně zvýhodňoval určité poskytovatele sociálních služeb (např. kraj jednoznačně zvýhodňující vlastní příspěvkové organizace) a byl vůči jiným poskytovatelům objektivně diskriminačním.
Aby dotace, resp. jiná platba z veřejných zdrojů, mohla být považována za vyrovnávací platbu splňující Altmarská kritéria, tzn. nepředstavující veřejnou podporu, je na prvním místě nezbytné, aby byl poskytovatel sociální služby skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby (tj. poskytováním sociální služby).
Rozhodnutí Altmark požaduje, aby takové pověření jasným způsobem definovalo a stanovilo povinnost příjemce vyrovnávací platby k poskytování veřejné služby; Rozhodnutí jde v požadavcích na náležitosti pověření ještě dál (viz výše kapitola 4.4). V ČR je poskytovatelům sociálních služeb vydáváno rozhodnutí o registraci poskytovatele sociálních služeb, nad jehož rámec může v konkrétním případě být poskytovateli sociální služby vydáno / uděleno další pověření, jež mívá povahu smlouvy o pověření závazkem veřejné služby, zřizovací listiny, která stanoví podmínky pro poskytnutí vyrovnávací platby, aj.141. Z hlediska naplnění prvního kritéria rozhodnutí Altmark lze mít za to, že vydání rozhodnutí o registraci poskytovateli sociální služby je dostatečné142, lze však doporučit, aby s ohledem na požadavek jasnosti, přehlednost a právní jistotu, jakož i další náležitosti (požadavek transparence atp.) byly povinnosti poskytovatele blíže, resp. jasněji vymezeny – ať už v uvedeném rozhodnutí, či v paralelním právním aktu (např. veřejnoprávní smlouvě o pověření závazkem veřejné služby apod.), který by jasněji a konkrétnějším způsobem vymezil povinnosti poskytovatele sociální služby, např. i ve vztahu k poskytnutým finančním prostředkům.
Výpočet parametrů, na jejichž základě je stanovena výše vyrovnávací platby, musí být dán předem, a to objektivním a transparentním způsobem; v konkrétním případě je tedy žádoucí, aby bylo jasně stanoveno, zda je vyrovnávací platba poskytnuta např. přepočtem na hodinu práce pracovníků přímé péče, na hodinu péče poskytnuté uživateli sociální služby či v závislosti na jiném ukazateli (podle počtu uživatelů sociální služby apod.), který bude stanoven předem, a to objektivně měřitelným způsobem, a transparentně. Je otázkou, do jaké míry je objektivnost a transparentnost
141 Zpráva ÚOHS Č. j.: 25381/2008/420/IC
142 ZSocSl obsahové náležitosti rozhodnutí o registraci poskytovatele vymezuje v § 81 odst. 2; i vzhledem ke skutečnosti, že neposkytování sociálních služeb v rozsahu vymezeném takovým rozhodnutím je správním deliktem (§ 107 odst. 2 písm. a) ZSocSl), lze dovodit závaznost takového rozhodnutí v tom smyslu, že na jeho základě je poskytovatel pověřen plněním povinností veřejné služby.
dána v případě, kdy částka poskytovaná jednotlivým poskytovatelům se diametrálně liší a nevykazuje při porovnání žádnou závislost na počtu uživatelů sociální služby.
Jako další je třeba zajistit, aby celková výše vyrovnávací platby nepřesáhla částku nezbytnou k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k zajištění poskytování dané sociální služby s připočtením přiměřeného zisku; s tím souvisí i otázka, do jaké míry se budou jednotlivé subjekty na financování poskytovatelů sociálních služeb podílet. Jsou-li tedy všem poskytovatelům sociální služby poskytovány dotace MPSV či krajem, pak musí být zkoumáno, zda poskytnutí další dotace takovému poskytovateli (dotace z obecního rozpočtu aj.) nebude přesahovat částku, která je nezbytná k pokrytí všech nákladů s připočtením přiměřeného zisku, příp. zda částka poskytnutá z dalšího zdroje nebude s ohledem na již čerpanou dotaci příliš vysoká, a tedy by byla kvalifikována jako veřejná podpora.
Osobní asistence
600
600 000
500
500 000
400
400 000
Dotace EU na hodinu úkonu
300
300 000
Dotace obce na hodinu úkonu
200
200 000
Dotace MPSV+kraj na hodinu úkonu
Výběr na hodinu úkonu
Dotace na pracovníka přímé péče
100
100 000
0
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Číslo poskytovatele
Dotace v Kč na hodinu úkonu
Výběr od uživatelů v Kč na hodinu úkonu
Dotace v Kč na 1 pracovníka v přímé péči
Při výběru poskytovatele sociální služby, jež bude pověřen příslušnými povinnostmi a jemuž bude vyrovnávací platba vyplácena, je třeba zvolit řízení o zadání veřejné zakázky, případně postupovat na základě analýzy nákladů. Zejména je nutné v této souvislosti zamezit diskriminacím jiných poskytovatelů (např. preferencí vlastních příspěvkových organizací bez zohlednění jejich konkrétních nákladů, příjmů, kapacit atp.). Vždy je třeba analyzovat modality konkrétního případu a hodnotit, do jaké míry jsou vyšší náklady jednoho poskytovatele oproti jinému odůvodněné a racionální.
Ve vykazovaných datech se výrazně liší poskytovatel č. 2 - tomu značně klesly výkony mezi lety 2009 a 2010. V případě poskytovatele č. 11 je zaznamenán nesoulad ve vykazovaných datech. V případě poskytovatele č. 12 - jedná se o poskytovatele, který má v kraji pouze 1 uživatele.
Poskytovatelé č. 2, 3 – církevní právnické osoby Poskytovatel č. 4 – obecně prospěšná společnost Poskytovatelé č. 1, 6, 7, 8, 9, 12 – občanská sdružení
Poskytovatel č. 10 – společnost s ručením omezeným Poskytovatel č. 11 – fyzická osoba
Poskytovatel č. 5 – příspěvková organizace obce
Terénní program je terénní službou sociální prevence poskytovanou bez úhrady uživatelů, ve zkoumaném případě určenou pro uživatele drog. V modelovém kraji X je tato služba zajišťována dvěma poskytovateli sociálních služeb:
• 1 občanské sdružení
• 1 příspěvková organizace
Náklady na službu se skládají z několika položek. Kritériem určujícím cenu služby může v jednotlivých případech být počet uživatelů služby, skutečný čas poskytování služby, počet pracovníků přímé péče atd.
U jednotlivých poskytovatelů se nákladové položky liší, ale nedá se říci, že by s vzrůstajícím počtem uživatelů přímo úměrně rostl i počet pracovníků přímé péče a skutečný čas poskytování služby. Počet uživatelů i pracovníků např. vzroste 4x, ale skutečný čas poskytování služby pouze 2x, přičemž provozní náklady také vzrostou 4x.
Z hlediska financování služby lze říci, že se jedná o financování vícezdrojové. Zdroje financování jsou následující:
• dotace od MPSV podle § 101 ZSocSl
• dotace od kraje podle § 105 ZSocSl
• dotace od obcí podle § 105 ZSocSl
• příspěvky zřizovatele
Poskytovatel ve formě příspěvkové organizace obdrží finanční příspěvek od svého zřizovatele, v tomto případě kraje, ale neobdrží od kraje dotaci podle ustanovení § 105 ZSocSl, naopak druhý poskytovatel – občanské sdružení – obdrží dotaci od kraje. Oba poskytovatelé dostanou dotaci od MPSV, která ne zcela odpovídá poměru vykonávaných služeb. Stejně tak dotace obcí jsou ve značném nepoměru. Při přepočtení prostředků získaných z dotací či příspěvků od zřizovatele na jednoho pracovníka přímé péče vychází ze srovnání o něco lépe občanské sdružení, v případě přepočtu celkových dotací na hodinu poskytování služby už je ovšem rozdíl téměř 100%, opět ve prospěch občanského sdružení. Naopak přepočteme-li poskytnutou dotaci na 1 kontakt, vychází
srovnání lépe pro příspěvkovou organizaci, která z tohoto pohledu obdržela dotaci ve dvojnásobné výši.
Rozdílnost nákladů může způsobit vytíženost služby s tím, že dražší služba je poskytována ve 4 okresech, kdežto levnější pouze v 1. Pro potřeby rovnosti plateb by bylo dobré zohlednit platbu za výkon a platbu za dostupnost.
Z tohoto srovnání by z pohledu poskytnutých finančních prostředků vyšlo lépe občanské sdružení. Vzhledem k tomu, že v kraji působí pouze dva poskytovatelé terénního programu pro uživatele drog, je otázkou, zda předkládané srovnání je dostatečně reprezentativní.
Z hlediska pravidel veřejné podpory je nutné na prvním místě uvést, že ačkoli se jedná o sociální službu, která je poskytována bez úhrady uživatele, neznamená to, že by na ni nebylo možné nahlížet jako na službu obecného hospodářského zájmu a že tedy nespadá pod soutěžní právo ve smyslu SFEU; služba je hrazena subjektem od uživatele odlišným (obec, kraj, MPSV) a může být předmětem nabídky a poptávky na daném trhu. Proto je vhodné na ni pohlížet jako na službu hospodářské povahy a při jejím financování postupovat v souladu s Altmarskými kritérii, příp. ustanoveními tzv. Altmarského balíčku.
Aby dotace poskytované z veřejných zdrojů nebyly v jednotlivých případech považovány za veřejnou podporu, musí být kumulativně naplněna tzv. Altmarská kritéria; tedy na prvním místě je nezbytné, aby byl poskytovatel sociální služby skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby (tj. poskytováním sociální služby).
Rozhodnutí Altmark požaduje, aby takové pověření jasným způsobem definovalo a stanovilo povinnost příjemce vyrovnávací platby k poskytování veřejné služby; Rozhodnutí jde v požadavcích na náležitosti pověření ještě dál (viz výše kapitola 4.4). V ČR je poskytovatelům sociálních služeb vydáváno rozhodnutí o registraci poskytovatele sociálních služeb, nad jehož rámec může v konkrétním případě být poskytovateli sociální služby vydáno / uděleno další pověření, jež mívá povahu smlouvy o pověření závazkem veřejné služby, zřizovací listiny, která stanoví podmínky pro poskytnutí vyrovnávací platby, aj.143. Z hlediska naplnění prvního kritéria rozhodnutí Altmark lze mít za to, že vydání rozhodnutí o registraci poskytovateli sociální služby je dostatečné144, lze však doporučit, aby s ohledem na požadavek jasnosti, přehlednost a právní jistotu, jakož i další náležitosti (požadavek transparence atp.) byly povinnosti poskytovatele blíže, resp. jasněji vymezeny – ať už v uvedeném rozhodnutí, či v paralelním právním aktu (např. veřejnoprávní smlouvě o pověření závazkem veřejné služby apod.), který by jasněji a konkrétnějším způsobem vymezil povinnosti poskytovatele sociální služby, např. i ve vztahu k poskytnutým finančním prostředkům.
143 Zpráva ÚOHS Č. j.: 25381/2008/420/IC
144 ZSocSl obsahové náležitosti rozhodnutí o registraci poskytovatele vymezuje v § 81 odst. 2; i vzhledem ke skutečnosti, že neposkytování sociálních služeb v rozsahu vymezeném takovým rozhodnutím je správním deliktem (§ 107 odst. 2 písm. a) ZSocSl), lze dovodit závaznost takového rozhodnutí v tom smyslu, že na jeho základě je poskytovatel pověřen plněním povinností veřejné služby.
Dále parametry, na jejichž základě je výše vyrovnávací platby vypočtena, musejí být stanoveny předem, a sice objektivním a transparentním způsobem; v konkrétním případě je žádoucí, aby bylo jasně stanoveno, zda je vyrovnávací platba poskytnuta např. v závislosti na počtu uživatelů služby, počtu pracovníků přímé péče či na jiném relevantním ukazateli, který bude stanoven předem, objektivně měřitelným způsobem, a transparentně.
Jako další je třeba zajistit, aby celková výše vyrovnávací platby nepřesáhla částku nezbytnou k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k zajištění poskytování dané sociální služby s připočtením přiměřeného zisku poskytovatele; s tím souvisí i otázka, do jaké míry se budou jednotlivé subjekty na financování poskytovatelů sociálních služeb podílet. Jsou-li například poskytovateli sociální služby přidělovány dotace MPSV, pak musí být zkoumáno, zda poskytnutí další dotace takovému poskytovateli (dotace z rozpočtu kraje či obce) nebude přesahovat částku, která je nezbytná k pokrytí všech nákladů s připočtením přiměřeného zisku.
Při výběru poskytovatele sociální služby, jež bude pověřen příslušnými povinnostmi a jemuž bude vyrovnávací platba vyplácena, je třeba zvolit řízení o zadání veřejné zakázky, případně postupovat na základě analýzy nákladů. Zejména je nutné v této souvislosti zamezit diskriminacím jiných poskytovatelů (např. preferencí vlastních příspěvkových organizací bez zohlednění jejich konkrétních nákladů, příjmů, kapacit atp.). Vždy musejí být analyzovány modality konkrétního případu a hodnoceno, do jaké míry jsou vyšší náklady jednoho poskytovatele oproti jinému odůvodněné a racionální.
1 800,0
Terénní programy – cílová skupina uživatelé drog
700 000
1 600,0
634 078
600 000
1 400,0
491 818
500 000
1 200,0
Dotace veřejných rozpočtů na kontakt
1 000,0
400 000
800,0
300 000
Dotace veřejných rozpočtů na hodinu
poskytování služby
600,0
200 000
400,0
100 000
200,0
Dotace veřejných rozpočtů na pracovníka
přímé péče
0,0
0
1 2
Číslo poskytovatele
Dotace v Kč na 1 kontakt a dotace na hodinu činnosti
Dotace v Kč na 1 pracovníka přímé péče
Poskytovatel č. 1 – příspěvková organizace kraje Poskytovatel č. 2 – občanské sdružení
Vyhodnocení rizika veřejné podpory v současné praxi
6. Vyhodnocení rizika veřejné podpory v současné praxi
Na základě zjištění popsaných v předchozí kapitole bylo provedeno následující vyhodnocení možných rizik nedovolené veřejné podpory v rámci poskytování sociálních služeb.
Podle článku 106 SFEU je nutno dodržovat následující principy volné soutěže:
a) stát (potažmo územní samosprávný celek) nepřijme ani neponechá v platnosti jakékoli opatření vůči veřejným podnikům odporující pravidlům hospodářské soutěže (včetně veřejné podpory);
b) podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu podléhají pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
V rámci financování sociálních služeb nutno dodržovat zejména následující obecné principy hospodářské soutěže, resp. principy poskytování služeb na vnitřním trhu:
• předvídatelnost
• transparentnost
• objektivnost
• hospodárnost a účelnost
• rovné zacházení a nediskriminace
Princip předvídatelnosti v systému financování sociálních služeb znamená, že systém jako takový umožňuje do značné míry předvídat finanční chování jednotlivých financujících subjektů (státu resp. jeho organizačních složek a orgánů územních samosprávných celků).
Současný systém, založený na „náhodných“ dotacích, darech a příspěvcích na provoz, které jsou navíc poskytovány různými subjekty (MPSV, kraje, obce) bez vzájemné věcné a časové provázanosti, je zejména z pohledu financování poskytovatelů sociálních služeb prakticky nepředvídatelný. Zcela běžné jsou nenárokové a předem nikterak garantované dotace na provoz; poskytovatel sociální služby tak mnohdy do poslední chvíle neví, zda mu bude dotace vůbec přiznána, avšak je nucen na vlastní riziko a z vlastních prostředků financovat překlenovací období od začátku roku. Financování veřejné služby na takto chatrném nenárokovém základu značně narušuje trh sociálních služeb a činí jej celkově zcela nepředvídatelným, a jak bude dále pojednáno, netransparentním. K tomu přispívá i fakt ročního rozpočtového období bez možností meziročních přesunů, který z důvodu krátkosti časového horizontu neumožňuje poskytovateli jakékoli smysluplné provozní plánování. S principem předvídatelnosti přímo souvisí i funkce plánování sociálních služeb, vytvoření sítě sociálních služeb a podmínek pro zařazení poskytovatelů do této sítě.
Požadavek předvídatelnosti poskytování finančních prostředků jednotlivým poskytovatelům sociálních služeb se v praxi jeví jako velmi problematický; zejména z uskutečněných návštěv jednotlivých poskytovatelů sociálních služeb (srov. i níže kap. 9.6. Případové studie - PPP) vyplynulo, že rozdělování finančních prostředků způsobem ad hoc, kdy jsou dotace různých subjektů poskytovatelům sociálních služeb poskytovány spíše náhodně, bez jasné koncepce či metodiky, neumožňuje poskytovatelům efektivní plánování ani rozvoj poskytování sociálních služeb.
Transparentnost financování představuje podmínku, kdy finanční prostředky jsou poskytovány na základě předem stanovených obecně platných principů a pravidel. Každý soutěžitel na trhu sociálních služeb (ať již stávající, nebo potenciální) má možnost předem jasně vyhodnotit podmínky své účasti na příslušném trhu, poskytování služeb podrobit ekonomickému i provoznímu plánu a přijmout závazek k poskytování služeb v požadovaném standardu, kvalitě a rozsahu. Princip transparentnosti úzce souvisí s principem nediskriminace a rovného zacházení, jak zmíněno níže.
Na základě zpracovaných dat nelze mít důvodně za to, že je v praxi požadavek transparentnosti při poskytování dotací (potažmo dalších finančních prostředků) jednotlivým poskytovatelům sociálních služeb aplikován. V jednotlivých případech by bylo žádoucí vyhodnotit důvody, proč nejsou některé typy dotací určitým poskytovatelům sociálních služeb přidělovány a na základě jakých kritérií předmětné dotace poskytnuty jsou či nejsou. Zjištěna byla například tendence neposkytování dotací MPSV a kraje subjektům zřizovaným městem (či obcemi) či tendence poskytování menšího objemu dotačních prostředků právnickým osobám církví; takový systém však subjektům působícím na trhu neskýtá žádnou jistotu ani možnost efektivního plánování a rozhodování. Je namístě zkoumat, zda je tímto způsobem pouze zamezováno nepřípustnému dublování dotací („přefinancování“ služby), či zda neexistují transparentní, předem jasně stanovená pravidla poskytování předmětných dotací, následkem čehož dochází k dorovnávání finančních potřeb poskytovatelů sociálních služeb prostřednictvím dotací měst či obcí. Celkově lze konstatovat, že neexistuje žádná ucelená koncepce financování a (pře-)rozdělování dotačních prostředků poskytovatelům sociálních služeb, ve financování není možné vypozorovat systematičnost, což ve svém důsledku představuje značné riziko pro (potenciální) poskytovatele sociálních služeb a jejich zájem působit na trhu sociálních služeb.
Princip objektivnosti (objektivního nastavení kritérií) znamená, že způsob, objem i účelovost finančních prostředků hrazených poskytovatelům sociálních služeb jsou založeny na objektivně měřitelných kritériích. Každý účastník trhu sociálních služeb si má být při dodržení principu objektivnosti vědom, na základě jakých podmínek se služby financují, přičemž tyto podmínky neumožňují subjektivní posuzování buď vůbec, anebo pouze v objektivně přípustné zdůvodnitelné míře.
U sociálních služeb lze uvažovat o stanovení kritérií financování na bázi jakýchsi jednotkových paušálových balíčků, vypočtených na základě analýzy nákladů a modifikovaných příslušnými koeficienty vyjadřujícími vyšší míru podpory v některých odůvodněných případech.
Jako příklad lze uvést:
Provozní náklady:
• pobytové služby – úhrada nákladů na bázi „paušálu na lůžko“ s koeficienty zohledňujícími míru zvýšených nákladů s ohledem na stáří zařízení, zajištění jeho dostupnosti apod.;
• ostatní služby – úhrada nákladů na bázi „paušálu na uživatele“ s případnými koeficienty. Investiční náklady:
• případné dotace na investiční náklady poskytovatelům – v souladu s plánem obnovy, jež by se stal součástí plánů sociálních služeb (jednotná kritéria výše dotace dle stanovených parametrů potřeby obnovy).
Aplikace kritéria objektivnosti v praxi vyvolává řadu otázek; v konkrétních případech se u jednotlivých typů sociálních služeb nepotvrdila teze o tom, že by byly dotace či jiné příspěvky poskytovatelům sociální služby přidělovány v závislosti na předem stanovených, objektivně měřitelných kritériích; nebylo lze dohledat ani údaje o tom, na základě jakého klíče se dotace či jiné finanční příspěvky skutečně přidělují. Ve zkoumaném případě terénních programů pro uživatele drog vycházejí dokonce zcela opačné poměry poskytnutých dotací, jsou-li tyto přepočítávány buď na hodinu poskytování služby, nebo na jeden kontakt s uživatelem služby. Ani v případě ostatních sociálních služeb nebylo zjištěno poskytování, resp. rozdělování dotačních (či jiných) prostředků v závislosti na jasných, objektivních a předem stanovených kritériích – poměrně velké rozdíly byly zjištěny v případě denních stacionářů pro cílovou skupinu mentálně postižených, u kterých objem poskytnutých dotačních prostředků osciluje dokonce mezi 2 917 Kč a 219 516 Kč na kapacitu jednoho uživatele ročně. V případě nízkoprahových zařízení pro děti a mládež, odborného sociálního poradenství či osobní asistence rovněž nelze učinit závěr o tom, že by byli poskytovatelé příslušné sociální služby financováni v souladu s principem objektivnosti a podle relevantních kritérií pro danou službu (poskytování „paušálu“ na lůžko, na hodinu práce pracovníka přímé péče, na uživatele apod.).
Princip hospodárnosti a účelnosti představuje ekonomické hledisko systému financování sociálních služeb. Je vyjádřením správného nastavení objemu vynakládaných finančních prostředků a jejich adresnosti. Současný systém založený na nekoordinovaných a formálně nenárokových platbách od různých subjektů způsobuje i diametrální rozdílnost vynakládaných finančních prostředků v různých lokalitách na zajištění principielně srovnatelných služeb. Existující statistiky poukazují na skutečnost, že v mnohých případech dochází k nehospodárnému a neefektivnímu způsobu financování.
Ze zpracovaných dat vyplývá, že o hospodárnosti a účelnosti přidělování dotací a potažmo celého systému financování sociálních služeb lze skutečně mít jisté pochybnosti; otázku vyvolávají například již výše zmíněné extrémní hodnoty poskytnutých dotací u denních stacionářů pro cílovou
skupinu mentálně postižených – jedná se v případě natolik rozdílné výše poskytnutých dotací (při jejich přepočtu na kapacitu uživatele ročně) o účelně a hospodárně vynaložené finanční prostředky? Obecnou tendencí je pak poskytování nižšího objemu finančních prostředků církevním právnickým osobám; tyto však jsou schopny i za takových podmínek příslušnou sociální službu poskytovat a svá zařízení provozovat. V této souvislosti by tedy bylo vhodné zvážit, zda tito poskytovatelé dokáží svou službu poskytovat při vynaložení nižších nákladů ve stejné či srovnatelné kvalitě jako jiní poskytovatelé sociálních služeb a zda by nebylo vhodné následně přehodnotit výši přidělovaných dotačních prostředků jednotlivými subjekty.
6.5. Rovné zacházení a nediskriminace
Princip rovného zacházení a nediskriminace představuje stav, kdy je k poskytovatelům sociálních služeb za srovnatelných podmínek přistupováno stejně, bez rozdílu, zda se jedná o poskytovatele veřejného či soukromého, či zda jde o vlastní „veřejný podnik“ nebo třetí osobu.
Současná praxe rozdílného přístupu územně samosprávných celků k jimi zřizovaným organizacím a k jiným poskytovatelům služeb představuje mnohdy neoprávněné zvýhodňování vlastních podniků (např. příspěvkových organizací) před jinými poskytovateli působícími na témže trhu. V této souvislosti dochází také k neoprávněnému „využívání“ specifičnosti finančních vztahů zřizovatelů v rámci jejich napojení na příspěvkové organizace. Nutno však podotknout, že tento stav je při neexistenci jasných pravidel poskytování finančních prostředků v zásadě nevyhnutelný a bez principiálního zásahu do stávajícího systému jej nebude možno zásadně napravit.
Zpracovaná data modelového kraje neumožňují učinit jasný závěr stran diskriminace určitých poskytovatelů sociálních služeb. Na druhou stranu určité případy přidělování dotací či příspěvků jednotlivým poskytovatelům sociálních služeb vzbuzují minimálně možnost obavy, zda financující subjekty přistupují k adresátům jimi rozdělovaných dotací rovným a nediskriminačním způsobem. Jako příklad lze uvést poskytnutí největšího objemu dotačních prostředků obcí právnickým osobám jimi zřízeným, resp. neposkytnutí žádné dotace MPSV těmto subjektům v případě denních stacionářů pro cílovou skupinu mentálně postižených (jedná se pouze o náhodu, je takovým způsobem financování bráněno nežádoucímu zdvojování dotací, nebo je k určitým poskytovatelům sociálních služeb přistupováno způsobem nikoli rovným?). Církevním právnickým osobám jsou v případě odborného sociálního poradenství, denních stacionářů (ve zkoumaném případě pro cílovou skupinu mentálně postižených) či osobní asistence ve srovnání s ostatními na trhu působícími poskytovateli sociálních služeb přidělovány dotace o nižších objemech; opět si lze klást otázku, zda je taková skutečnost pouhou náhodou, reakcí na hospodárnější nakládání s finančními prostředky církevními právnickými osobami, nebo zda se jedná o nerovné zacházení.
Jak bylo uvedeno výše, otázka rovného zacházení a (ne-)diskriminace je velmi úzce propojena s dalšími principy (zejména s principem transparentnosti a objektivnosti), a proto není vhodné ji posuzovat bez znalosti širšího kontextu; rovněž je nezbytné vzít v potaz kvalitu či úroveň jednotlivých poskytovaných služeb.
Aplikace Altmarských kritérií resp.
Altmarského balíčku v praxi
7. Aplikace Altmarských kritérií resp. Altmarského balíčku v praxi
V této části se blíže zabýváme konkrétními aspekty Altmarských kritérií při financování sociálních služeb; jedná se podmínky, za nichž poskytování finanční podpory podniku (v našem případě poskytovateli sociálních služeb) není považováno za nedovolenou veřejnou podporu, přestože jsou naplněny základní znaky veřejné podpory.
Lze rekapitulovat, že aby financování činnosti poskytovatele sociálních služeb nebylo kvalifikováno jako veřejná podpora, musejí být naplněny kumulativně následující 4 podmínky:
1) poskytovatel sociálních služeb v postavení podniku musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby resp. služby obecného hospodářského zájmu (poskytováním sociální služby) a tyto povinnosti musejí být jasně definovány;
2) parametry, na jejichž základě je vypočtena platba (vyrovnávací platba) poskytovateli sociálních služeb, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem, aby se zabránilo tomu, že toto vyrovnání přinese hospodářské zvýhodnění, jež může upřednostnit příjemce platby (poskytovatele sociálních služeb) ve vztahu ke konkurenčním poskytovatelům sociálních služeb;
3) vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k zajištění poskytování sociální služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností;
4) výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností poskytovatele sociální služby, musí být v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, případně musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený k tomu, aby mohl uspokojit požadavky kladené na zajištění sociální služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
V souladu s Altmarskými kritérii by měli poskytovatelé sociálních služeb být zásadně vybírání prostřednictvím soutěže (veřejné zakázky resp. koncese). Přesto však nutno v rámci služeb rozlišovat dvě skupiny:
a) služby, u nichž existuje potenciální zájem a možnost poskytování služeb ze strany více poskytovatelů; u těchto služeb má soutěž výrazně motivační charakter pro potenciální soutěžitele (poskytovatele sociálních služeb) nabídnout zadavateli co možná nejvyšší hodnotu za peníze (value for money);
b) služby, které jsou svojí povahou natolik specifické, že buď (i) neexistuje dostatečný zájem či možnost poskytování služeb ze strany více poskytovatelů (tato skutečnost se může projevit jako výsledek neúspěšného pokusu o soutěž - jedna nabídka) nebo (ii) nelze objektivně vyžadovat, aby poskytování služeb bylo předmětem soutěže; může se jednat
například o sociální služby pobytové (domovy pro seniory apod.), zařazené do sítě sociálních služeb, které plní funkci v rámci lokální spádové oblasti, kdy pobytové zařízení není ve vlastnictví zadavatele, a tudíž poskytování služby je schopen zajistit toliko konkrétní poskytovatel.
U služeb ad a), kde je dán objektivní zájem na výběru poskytovatele z řady konkurenčních provozovatelů, je soutěž zcela namístě. Jedině transparentní, nediskriminační a otevřené řízení může dostatečným způsobem využít výhodu existence konkurence na trhu ve prospěch dosažení co největší hodnoty za peníze při zajištění veřejné služby. Z tohoto důvodu by takovéto sociální služby měly být zásadně soutěženy, přičemž financování vybraných poskytovatelů služeb by mělo probíhat výhradně na základě uzavřených smluv. Tento systém však předpokládá jasně vymezenou síť sociálních služeb, systémově řešený objem finančních prostředků určených pro poskytovatele, jakož i jednoznačný a neduplicitní tok finančních prostředků od zadavatelů na zajištění konkrétní služby (odstranění duplicity kraj, obec atd.).
V ostatních případech ad b) bude nutno v souladu s Altmarskými kritérii hodnotu platby hrazené poskytovateli sociální služby bez úspěšně realizované soutěže stanovit na základě objektivní analýzy nákladů (platba na lůžko, platba na uživatele včetně příslušných koeficientů zohledňujících specifika příslušného zařízení nebo služby, apod.). V praxi se může použití analýzy nákladů v souladu se čtvrtým Altmarským kritériem jevit jako problematické, avšak za situace, kdy poskytovatel konkrétní sociální služby nemůže být vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, resp. výši nutného vyrovnání nelze v jeho rámci určit, je třeba skutečně analyzovat náklady, příjmy a přiměřený zisk poskytovatele tak, aby bylo možné v souladu s rozhodnutím Altmark výši nutného vyrovnání určit. Z praktického hlediska je tak třeba uvedenou analýzu provádět všude tam, kdy zadávací řízení nepovede k určení vyrovnání, které je „nutné“145 – je totiž nezbytné nějakým způsobem objektivně stanovit výši vyrovnání tak, aby zisk poskytovatele nebyl nepřiměřený a aby jeho náklady byly přiměřené a efektivní.
Vzhledem k tomu, že právo veřejné podpory zdůrazňuje zásadu, že při financování poskytovatele služeb (podniku) není rozhodná jeho právní forma, budou se uvedené principy Altmarských kritérií nutně vztahovat i na poskytovatele sociálních služeb v postavení příspěvkových organizací.
V této souvislosti je třeba poukázat na skutečnost, že právě příspěvkové organizace zřízené územními samosprávnými celky by spadaly do rámce tzv. in house výjimky146, jak vyplývá z § 18 odst. 1 písm. j) ZVZ, resp. práva EU. Jedná se o případy, kdy zadavatel není povinen zadávat veřejné zakázky podle ZVZ; v případě, kdy zadavatel skutečně in house výjimku uplatní a poskytováním určité veřejné služby pověří příspěvkovou organizaci, jejímž je zřizovatelem, aniž by zorganizoval řízení o zadání veřejné zakázky, pak je třeba pamatovat na to, že tím není při
145 Například v situaci, kdy se výběrového řízení zúčastní pouze jeden uchazeč nelze mít vždy za to, že bude zadavateli poskytnuta za peníze „co nejvyšší hodnota“.
146 Bližší vymezení in house výjimky a podmínek, za nichž ji lze uplatnit viz níže kap. 11.2.
poskytování finančních prostředků nikterak zbaven povinnosti – chce-li postupovat v souladu s rozhodnutím Altmark – určit výši vyrovnání v nutné výši. Jinými slovy, aplikací in house výjimky nedochází k „vyloučení“ veřejné podpory, pouze není v daném případě nutné organizovat zadávací řízení; Altmarská kritéria bude nadále nutno splnit. V praxi to bude znamenat zejména následující zásady financování příspěvkových organizací:
a) příspěvková organizace bude pověřena plněním povinností poskytovatele sociálních služeb a tyto povinnosti budou jasně definovány (zřizovací listina, smlouva, akt pověření);
b) parametry financování příspěvkové organizace budou předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (viz výše obecné principy hospodářské soutěže), aby se zabránilo tomu, že toto financování přinese hospodářské zvýhodnění, jež by mohlo upřednostnit příspěvkovou organizaci ve vztahu ke konkurenčním podnikům (ostatním poskytovatelům sociálních služeb v místě a čase);
c) financování bude provedeno na bázi důsledné analýzy nákladů, které by vynaložil průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený k tomu, aby mohl uspokojit požadavky na řádné poskytování příslušných sociálních služeb, se zohledněním příjmů, které se k poskytování příslušných sociálních služeb vztahují, a přiměřeného zisku;
d) příspěvek na provoz nebude zneužíván k „dofinancování“ deficitu hospodaření příspěvkové organizace, čímž příspěvková organizace získává neoprávněnou výhodu na úkor ostatních soutěžitelů.
Dále je třeba zdůraznit skutečnost, že soutěž je pouze jednou z podmínek Altmarských kritérií. K tomu, aby financování činnosti poskytovatele sociálních služeb bylo činěno v souladu s právem veřejné podpory, je nezbytné, aby byly současně dodrženy i ostatní podmínky stanovené rozhodnutím Altmark.
V praxi to znamená, že bez ohledu na to, zda poskytovatel sociálních služeb byl vybrán v zadávacím řízení (veřejná zakázka či koncese), nebo zda jeho financování probíhá bez realizované soutěže (v případech shora uvedených), je nezbytné, aby platba respektovala zejména následující principy:
• kalkulace na základě analýzy nákladů „průměrného podniku“;
• účelovost platby – tj. platba slouží pouze ke krytí nákladů vynaložených na poskytování sociální služby;
• kalkulace přiměřeného zisku (pokud má být „zisku“ vůbec dosahováno) – celková ekonomická bilance poskytování sociální služby na bázi odděleného účetnictví dosahuje maximální přiměřený zisk cca 10% za celé příslušné kalkulované období; k výpočtu přiměřeného zisku blíže Příloha č. 5;
• žádné neobjektivní zvýhodnění ve srovnání s ostatními poskytovateli v místě a čase;
• zamezení duplicit financování týchž nákladů.
Evropské instituce již několikrát vyjádřily názor, že zadání zakázky formou veřejného zadávání není samo o sobě vždy způsobilé zajistit tržní cenu zakázky147. Přitom z právní úpravy práva veřejné podpory (zejména oblast tzv. nepřímé podpory) vyplývá obecná povinnost veřejné instituce při hospodaření s obdrženými veřejnými prostředky a s nabytými a vytvořenými hodnotami nakládat tržně.
7.1. Správná aplikace Rozhodnutí Altmark (veřejná zakázka)
Jako modelový příklad poskytování sociálních služeb s aplikací Altmarských kritérií (s výběrovým řízením poskytovatele sociálních služeb formou veřejné zakázky) byl pro účely Analýzy vybrán postup Královéhradeckého kraje, který přerozděloval finanční podporu z Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost (resp. Evropský sociální fond) prostřednictvím veřejných zakázek v následujících individuálních projektech:
• vzdělávání poskytovatelů a zadavatelů sociálních služeb na území Královéhradeckého kraje;
• služby sociální prevence v Královéhradeckém kraji;
• rozvoj dostupnosti a kvality sociálních služeb v Královéhradeckém kraji; a
• podpora sociální integrace obyvatel vyloučených lokalit v Královéhradeckém kraji.
Královéhradecký kraj prostřednictvím zadávacích řízení organizovaných na základě ZVZ alokoval finanční prostředky v přibližné výši 330,000.000,- Kč. Cílem shora uvedených projektů bylo financování vybraných sociálních služeb dle ZSocSl (zejména služeb sociální prevence) a zajištění jejich dostupnosti osobám sociálně vyloučeným nebo ohroženým sociálním vyloučením na území Královéhradeckého kraje.
Účelem takto financovaných služeb byla pomoc cílovým skupinám v zapojení do ekonomického, sociálního a kulturního života společnosti, zejména pak snaha umožnit jejich vstup či návrat na trh práce, udržení se na trhu práce nebo zajištění přístupu ke službám, které návrat na trh práce umožňují. Výběr sociálních služeb a určení cílových skupin, pro které byly sociální služby v rámci těchto projektů určeny, reflektovaly potřeby kraje, které vyplývají ze střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb.
Královéhradecký kraj zpracoval přehled sociálních služeb, které měly být touto formou financovány, a zažádal o dotaci MPSV. Vzhledem ke skutečnosti, že se jednalo o peněžní prostředky poskytnuté z EU, Královéhradecký kraj musel striktně dodržet podmínky jejich poskytnutí, především přerozdělovat dotaci cestou výběrových řízení, zajišťovat průběžné monitorování a kontrolu poskytovaných služeb a dodavatelů, včetně další publicity projektu. Kraj plní i informační povinnost vůči MPSV o celkovém průběhu projektů.
147 Viz například (a contrario) SEC (2007) 1514