UNIVERZITA KARLOVA

UNIVERZITA KARLOVA

Právnická fakulta

Xxx. Xxx Xxxxxxxxx

Uplatňování ustanovení Lisabonské smlouvy o zapojení národních parlamentů do

rozhodovacích postupů EU 10 let poté

Disertační práce

Školitel: prof. JUDr. PhDr. Xxxxxx Xxxxxxx, DrSc. Studijní program: Teoretické právní vědy – Evropské právo

Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): 30. září 2020

Prohlašuji, že jsem předkládanou disertační práci vypracovala samostatně, že všechny použité zdroje byly řádně uvedeny a že práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu.

Dále prohlašuji, že vlastní text této práce včetně poznámek pod čarou má 421 176 znaků včetně mezer.

Xxx Xxxxxxxxx disertantka

V Praze dne 30. září 2020

Obsah

Úvod 5

1. Role národních parlamentů v procesu evropské integrace před Lisabonskou smlouvou 10

1.1. Počátky evropské integrace 10

1.2. První rozšiřování a rozvoj kolektivní parlamentní kontroly 12

1.3. Od vytvoření Evropské unie až po lisabonský milník 14

1.3.1. Xxxxxxxxxxxxx xxxxxxx 00

1.3.2. Xxxxxxxxxxxx xxxxxxx 00

1.3.3. Xxxxxxx z Nice a svolání konventu 18

1.3.4. Smlouva o Ústavě pro Evropu a následné směřování k současné praxi 21

1.4. Shrnutí 25

2. Postavení národních parlamentů v režimu Lisabonské smlouvy 27

2.1. Informování a konzultace národních parlamentů 28

2.2. Politický dialog 29

2.3. Mechanismus pro parlamentní kontrolu dodržování zásady subsidiarity 33

2.3.1. K obecnému vymezení zásady subsidiarity 33

2.3.2. Předběžná (ex ante) kontrola dodržování zásady subsidiarity 37

2.3.3. Následná (ex post) kontrola dodržování zásady subsidiarity 43

2.4. Kontrola činnosti vlády na úrovni Rady 46

2.4.1. Parlamentní výhrada 48

2.4.2. Projednávání vládních pozic v evropských záležitostech 50

2.4.3. Informování o výsledcích zasedání Rady a Evropské rady 53

2.4.4. Projednávání personálních nominací do orgánů EU 55

2.5. Změny primárního práva EU a evolutivní klauzule 56

2.5.1. Řádný postup pro přijímání změn a role konventu 57

2.5.2. Zjednodušený postup pro přijímání změn 59

2.5.3. Obecné přechodové klauzule 61

2.5.4. Zvláštní přechodové klauzule 63

2.5.5. Doložka flexibility 64

2.5.6. Ostatní evolutivní klauzule 65

2.6. Kontrolní úloha v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva 67

2.7. Meziparlamentní spolupráce 68

2.7.1. Spolupráce na úrovni vedení parlamentů EU 69

2.7.2. Spolupráce výborů pro evropské záležitosti parlamentů EU 71

2.7.3. Spolupráce na úrovni věcných výborů parlamentů EU 72

2.7.4. Spolupráce na pracovní úrovni 74

2.8. Shrnutí 76

3. Přístup k existujícím nástrojům a jejich využití v praxi 79

3.1. Nastavení projednávání evropských záležitostí v jednotlivých parlamentech 80

3.2. Dialog mezi národními parlamenty a Komisí 86

3.2.1. Kontrola dodržování zásady subsidiarity 87

3.2.2. Průběh politického dialogu 95

3.3. Kontrola vlád v praxi 101

3.3.1. Hledisko přístupu k informacím 103

3.4. Fungování meziparlamentní spolupráce 105

3.5. Shrnutí 111

4. Návrhy na posílení role národních parlamentů a jejich potenciál 117

4.1. Zelená karta 118

4.1.1. Zhodnocení 122

4.2. Červená karta 123

4.2.1. Zhodnocení 125

4.3. Návrhy Evropského parlamentu 126

4.3.1. Zpráva Xxxxx Xxxxxxx 128

4.3.2. Zhodnocení 129

4.4. Xxxxxxxxxxxxx Task Force a navazující iniciativy 130

4.4.1. Závěrečná zpráva Task Force 132

4.4.2. Sdělení Komise k posílení zásad subsidiarity a proporcionality 136

4.4.3. Konference v Bregenz 139

4.4.4. Zhodnocení 140

4.5. Konference o budoucnosti Evropy 141

4.5.1. Postoj Evropského parlamentu 143

4.5.2. Představa Evropské komise 144

4.5.3. Formování pozice Rady 145

4.5.4. Zapojení národních parlamentů 148

4.5.5. Zhodnocení 149

4.6. Shrnutí 150

Závěr 153

Seznam zkratek 157

Seznam použitých zdrojů 158

Abstrakt 171

Abstract 173

Úvod

Nová předsedkyně Komise Xxxxxx xxx xxx Xxxxx představila na podzim roku 2019, tedy

přesně deset let poté, co vstoupila v platnost reformní Lisabonská smlouva, politické směry budoucí Komise pro nadcházející pětileté období.1 V jejich rámci vymezila šest průřezových oblastí reflektujících aktuální stav Unie, který byl, nutno říci, poznamenán celou řadou krizí, ale především odchodem jednoho z jejích klíčových členů, Spojeného království. Odrazem ponaučení z těchto událostí mělo být, mimo jiné, zaměření se na pozvednutí evropské demokracie.

O posílení demokratické legitimity Unie, jejíž nedostatek je jí kontinuálně a stále intenzivněji vytýkán, usiloval již její předchůdce Xxxx-Xxxxxx Xxxxxxx. Na rozdíl od něj však Xxxxxx xxx xxx Xxxxx soustředila své snahy v prvé řadě na Evropský parlament a upevnění jeho postavení v rámci unijních rozhodovacích postupů. Nadto pak iniciovala rovněž zintenzivnění přímého dialogu s evropskými občany, kteří by podle ní měli mít možnost aktivně promlouvat do výběru priorit a dalšího směřování Unie.

Prvním krokem k naplnění uvedených cílů mělo být vytvoření rozsáhlého celoevropského fóra pro výměnu názorů, v podobě konference o budoucnosti Evropy. Ta by měla být zahájena ještě letos a trvat dva roky. V jejím rámci by se měli občané, především pak mladí lidé, sejít s představiteli občanské společnosti a evropských institucí a shodnout se na tom, jakým směrem by se EU měla dále ubírat. Výstupem z těchto debat by mohla být eventuálně i změna Xxxxx, již je Xxxxxx xxx xxx Xxxxx, dle svých slov, připravena navrhnout.

Popsaná iniciativa vyvolala rozporuplné reakce mezi zástupci národních parlamentů2, jejichž role nebyla v souvislosti s ní na žádném místě citovaného dokumentu zmíněna, přestože jsou to právě oni, kdo vedle členů Evropského parlamentu reprezentuje v rámci EU zájmy občanů. Určité postavení jim v tomto ohledu přiznává i samotné primární právo, které upravuje způsoby jejich zapojení do rozhodovacích postupů na úrovni EU. Bylo pro ně tedy přinejmenším překvapivé, že se s jejich angažmá v tomto kontextu od počátku automaticky nepočítá.

Demokratická legitimita EU se v souladu s čl. 10 Smlouvy o Evropské unii (dále jen

„SEU“) odvíjí od přímo voleného Evropského parlamentu a vlád členských států, které jsou odpovědné přímo voleným vnitrostátním parlamentům. Jak shrnuje X. Xxxxx0, legitimizační potenciál Evropského parlamentu je v mnoha ohledech omezený. Problémem je v prvé řadě

1 Xxxxxx xxx xxx Xxxxx: Unie, která si klade vyšší cíle – Moje agenda pro Evropu. Politické směry pro příští Evropskou komisi, 2019 – 2024. Online: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxx/xxxx-xxxxxxxxx/xxxxx/xxxxxxxxx-xxxxxxxxxx-xxxx-

commission_cs.pdf [3. 1. 2020].

2 Oficiální překlad Lisabonské smlouvy operuje se spojením „vnitrostátní parlamenty“. Anglická jazyková verze pak hovoří o „national parliaments“, stejně tak francouzské znění o „parlements nationaux“. V práci proto budou používána označení „vnitrostátní“ a „národní“ parlamenty jako synonyma.

3 Xxxxx 2015, s. 87.

reprezentativnost občanů z jednotlivých členských států, která se výrazně liší v závislosti na velikosti dané země.4 Dále, i přes přetrvávající trend posilovat jeho pravomoci, není Evropský parlament vybaven klasickými nástroji zastupitelské demokracie. Těmi, vzhledem ke zcela odlišné struktuře orgánů na nadnárodní úrovni a rozdělení pravomocí mezi nimi, ani prakticky být vybaven nemůže. Jeho postavení vůči ostatním unijním institucím je tak z podstaty věci slabší, než je postavení vnitrostátních parlamentů vůči svým vládám. S tím souvisí rovněž jeho vnímání ze strany občanů, kteří volby do Evropského parlamentu považují spíše za volby druhé kategorie. Obdobně k nim přistupují také samotné vnitrostátní politické strany, jež do voleb vysílají zpravidla méně známé kandidáty, kteří nesehrávají výraznější úlohu na domácí politické scéně. Zvolení zástupci se následně stávají členy politických skupin Evropského parlamentu, v jejichž rámci se často velmi složitě snaží současně prosazovat zájmy politické strany, za niž byli zvoleni, i zájmy národní. S postupným odtržením od reality ve svém členském státě pak na toto úsilí ne zřídkakdy rezignují a stávají se součástí „evropského establishmentu“.5 Zmíněné skutečnosti a komplikovanost celého systému rozhodování na unijní úrovni pochopitelně vedou k celkovému odcizení tohoto orgánu občanům. Ti své zástupce v něm často ani neznají a nesledují výrazněji ani jejich aktivity v roli europoslanců.

Vůdčí úlohu tak z hlediska demokratické legitimity EU zaujímají členské státy6, které jsou zastoupeny na úrovni Evropské rady hlavami států nebo předsedy vlád a v Radě členy svých vlád. Ti se z výkonu dané funkce zodpovídají právě vnitrostátním parlamentům, resp. přímo svým občanům, v závislosti na ústavním systému dané země. Z hlediska procedury projednávání evropských záležitostí však i zde nalezneme celou řadu omezení. Tím nejzásadnějším je absence efektivních sankčních mechanismů, díky nimž by národní parlamenty mohly skrze vlády vynucovat prosazování svých doporučení. Parlamenty pochopitelně mají možnost vládu interpelovat, či dokonce vyvolat hlasování o nedůvěře, nicméně jde-li o působení v orgánech EU, jedná se o nástroje buď slabé a neefektivní, či naopak příliš silné, a tudíž víceméně pouze hypotetické.7 Evropská rada i Rada jsou kolektivními tělesy, jejichž rozhodování vychází z principu konsensu. Jeho nalezení však pochopitelně vyžaduje složitá vyjednávání a s nimi související ústupky, výměnou za výhody v jiné, prioritnější záležitosti. Finální rozhodnutí tak bývá kompromisem možného a je tedy poměrně komplikované z něj vyvozovat odpovědnost konkrétní vlády s takto silnými důsledky. V případě rozhodování kvalifikovanou většinou se pak vlády

4 Počet europoslanců za jednotlivé členské státy je sice poměrný (6-96), nicméně jejich zastoupení zdaleka neodpovídá poměru počtu obyvatel – viz čl. 14 odst. 2 SEU.

5 Xxxxx 2015, s. 86.

6 Xxxxxxx, Xxxxxx 2014, s. 9

7 Xxxxxxx 1999, s. 98; Xxxxx 2015, s. 64.

snadno mohou odvolat na skutečnost, že byly přehlasovány (a často tak i v praxi činí). S tím souvisí další problém, a sice nedostatečná transparentnost jednání v Radě8 včetně průběhu trialogů (ačkoli v této oblasti dochází postupně k pokroku), v kombinaci s opětovnou složitostí celé struktury jednání. Z hlediska svých kontrolních pravomocí vůči vládě tak mají parlamenty členských států v tomto ohledu poměrně svázané ruce.9

Lisabonská smlouva se na uvedené skutečnosti snaží reagovat přímým zapojením národních parlamentů do tvorby evropského práva v podobě kontroly dodržování principu subsidiarity a dalšími nástroji umožňujícími vyjádřit ve vztahu k institucím EU napřímo svůj postoj. Obsahuje rovněž některé pojistky, jimiž národní parlamenty mohou zabránit zjednodušené změně postupů zakotvených v primárním právu, aby nemohly být obejity. Přesto se nadále ukazuje, že z hlediska demokratické legitimity není současné nastavení rozhodovacích postupů zdaleka ideální.

Cílem této práce je podat komplexní obraz platné právní úpravy v této oblasti, včetně shrnutí faktorů, které ovlivnily její současnou podobu, a v návaznosti na to provést bilanční hodnocení nejčastěji využívaných mechanismů po desetileté zkušenosti s jejich uplatňováním. Na základě něj má dojít k zamyšlení nad tím, jakým způsobem a zda vůbec by mohlo být potenciálu vnitrostátních parlamentů v tomto ohledu ještě lépe a efektivněji využito, ať už za stávajícího nastavení, či prostřednictvím změny Smluv.

Její pojetí staví na aktuálnosti daného tématu a skutečnosti, že se Evropská unie momentálně nachází na křižovatce, kde se rozhoduje o tom, jakým směrem se její vývoj bude v dalších letech ubírat. Jakou roli sehrají v tomto ohledu národní parlamenty, lze v tuto chvíli jen těžko odhadnout. S ohledem na vývoj posledních let je nicméně jasné, že jejich zapojení není marginální otázkou. Uvedené debaty o budoucnosti Evropy navíc příznačně vrcholí u příležitosti desetiletého výročí od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. To bylo také prvotní inspirací k zamyšlení se nad daným tématem z pozice pozorovatelky, která se po zhruba stejnou dobu s uplatňováním ustanovení týkajících se zapojení národních parlamentů do rozhodovacích postupů EU setkává ve svém profesním životě a často je celého procesu rovněž přímo účastna.10 Dané výročí lze zároveň považovat za dostatečně dlouhou dobu na to, aby bylo možné z provedeného ohlédnutí vyvozovat závěry co do významu, přínosu, ale i slabých míst a limitů platné právní úpravy. Ambicí bylo v této souvislosti také předání pohledu zevnitř, který se v mnohém liší od

8 K této otázce viz Xxxxxxxxxxx, Xxxxxx, Meijer 2014.

9 Xxxxx 2015, s. 89 a n.

10 V době zpracování práce byla autorka součástí sítě stálých zástupců národních parlamentů při Evropském parlamentu v Bruselu.

obrazu, jenž vytváří Evropská komise a ostatní zúčastněné instituce, nebo podávají autoři věnující se tomuto tématu čistě v rámci akademického výzkumu.

Co se týče zvolené struktury, práce usiluje o vyváženost teoretické a praktické složky i jejích čtyř částí, které by na sebe měly svým obsahem plynule navázat. Úvodní část se v čase ohlédne do minulosti, do období před přijetím Lisabonské smlouvy, a vyzdvihne zásadní milníky, které v kontextu s nimi spojených historických událostí pro národní parlamenty znamenaly určitý posun směrem k současnému nastavení. Jejím cílem bude poskytnout základní přehled o důvodech i okolnostech zavedení jednotlivých nástrojů, o nichž práce dále podrobněji pojednává, do systému tvorby evropského práva. Základní výzkumnou otázkou tak bude zjistit, jakým způsobem a proč byly národní parlamenty postupně zapojeny do rozhodovacích postupů na úrovni EU a zda to bylo vlastně potřebné.

V další části se již práce přesune do současnosti a nabídne podrobnější rozbor jednotlivých institutů, jejichž prostřednictvím se rozhodování na úrovni EU účastní, ať už formálně, či s využitím nejrůznějších neformálních mechanismů. Jednotlivé způsoby jejich zapojení budou logicky řazeny podle četnosti jejich uplatnění a vztahu k příslušnému účastníku unijního legislativního procesu. Touto částí bude položen teoretický základ pro další úvahy o fungování platné právní úpravy i jejích eventuálních změnách. Výzkum bude veden otázkami, zda je stávající právní rámec dostačující, jaké jsou jeho limity a zda eventuálně nabízí prostor pro případné zdokonalení.

Následující část poskytne přehled o praktickém využívání nejběžnějších z uvedených nástrojů za uplynulých deset let. Úvodní kapitola nejprve shrne základní rozdíly mezi přístupy jednotlivých národních parlamentů, v jejichž světle je třeba chápat později představená statistická data. Na jejich základě pak budou popsána některá slabá místa a limity platné právní úpravy. Cílem bude odpovědět na otázku, zda je její potenciál naplněn, a pokud nikoli, z jakého důvodu tomu tak je. Pozornost bude záměrně omezena na mechanismy, jež jsou parlamenty využívány v jejich takřka každodenní činnosti a na něž se zaměřují také nejrůznější reformní iniciativy, kterými se práce bude zabývat ve svém závěru.

Čtvrtá část bude patřit rozboru a zhodnocení současných snah o posílení postavení národních parlamentů a dalších změn, které by jejich budoucí roli mohly nějakým způsobem ovlivnit, z hlediska reálnosti jejich zavedení, následného praktického uplatnění, ale i potenciálního přínosu s ohledem na dosavadní zkušenost. U každé z nich bude základní kladenou otázkou jejich potřebnost i význam v kontextu aktuálního dění.

Z hlediska zdrojů bude přistoupeno v prvé řadě k práci s relevantními právními předpisy z oblasti primárního a sekundárního práva EU a dostupnou zahraniční i českou odbornou

literaturou. Preference bude přitom dána autorům, kteří se danému tématu dlouhodobě podrobněji věnují, ať již prostřednictvím akademických aktivit, či v rámci svého profesního působení. V druhé, praktičtěji zaměřené části, pak práce bude čerpat převážně z aktuálních internetových zdrojů a informací zveřejněných ke zkoumaným otázkám samotnými institucemi EU a dalšími zúčastněnými aktéry. Využity budou rovněž oficiální stránky jednotlivých parlamentních komor členských států a zde dostupná data, včetně platných znění jednacích pravidel a dalších relevantních vnitrostátních právních předpisů. Nad rámec toho bude text do značné míry vycházet také z osobní zkušenosti a rozhovorů se zástupci jednotlivých parlamentních komor EU i unijních institucí. Méně pozornosti pak bude věnováno judikatuře, která není v tomto směru nijak bohatá a z hlediska cílů práce není její podrobný rozbor nezbytný ani zásadním způsobem přínosný.

Základní výzkumnou metodou bude analýza příslušných ustanovení platné i historicky relevantní právní úpravy na úrovni EU, za pomoci dostupné odborné literatury. Té budou dále podléhat také nejrůznější parlamentní dokumenty vztahující se k tématu i dokumenty Evropské komise a dalších orgánů podílejících se na spolupráci s národními parlamenty. V rámci analytického postupu bude na řadě míst použita rovněž metoda komparace, pomocí níž bude poukázáno na rozdíly v přístupech k praktickému provádění popsané úpravy v jednotlivých členských státech i parlamentních komorách. Cílem tohoto srovnání nebude podat vyčerpávající přehled o systému projednávání evropských záležitostí ve všech 27 zemích, ale spíše zdůraznit obecné limity uplatňování analyzovaných nástrojů. Jádro práce pak bude vycházet z empirického výzkumu spočívajícího ve vlastním pozorování aplikace příslušných procedur v praxi, podloženého osobními rozhovory se zástupci národních parlamentů v Bruselu a úředníky zainteresovaných orgánů, kteří se jí přímo účastní. V případě některých nástrojů budou příslušná zjištění podpořena kvantitativním sběrem dat. Metodou indukce pak budou se shromážděných informací vyvozeny obecné závěry, které pomohou odpovědět na výše položené otázky.

1. Role národních parlamentů v procesu evropské integrace před Lisabonskou smlouvou

Dle odborné literatury11 lze zapojení národních parlamentů do rozhodování v procesu evropské integrace před přijetím Lisabonské smlouvy rozdělit do tří období, během nichž si národní parlamenty postupně upevňovaly svou roli až do současné podoby. Autoři nazývají tento proces „adaptací“ národních parlamentů nově utvářející se realitě, kdy jejich rozhodovací pravomoci v některých oblastech politik postupně přecházely na mezinárodní, resp. nadnárodní entitu s vlastními (specifickými) mechanismy rozhodování. Národní parlamenty si tak začaly utvářet vztah s nově vznikajícími institucemi, nejprve spíše formou procedurálních změn na vnitrostátní úrovni či ustavováním meziparlamentní spolupráce, a později pak formálním zakotvením jejich postavení v primárním právu. Zmíněné vývojové fáze byly dány jednak dosaženým stupněm evropské integrace, ale také postupným rozšiřováním členské základny a souvisejícími institucionálními reformami, k nimž ruku v ruce s ním docházelo.

Následující řádky mají za cíl jednotlivé fáze podrobněji popsat a vysvětlit, v čem spočíval jejich význam pro další vývoj i současné čtvrté, postlisabonské období, jehož rozboru se bude detailněji věnovat druhá část práce. Bude zde nastíněn původ aktuálně užívaných nástrojů i pozadí jejich zavedení, jehož pochopení je zásadní pro porozumění celkové koncepci platné právní úpravy v režimu Lisabonské smlouvy.

1.1. Počátky evropské integrace

Pařížská smlouva (dále jen jako „SESUO“), jejímž podpisem bylo v roce 1951 založeno Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO), svěřila rozhodování o záležitostech v působnosti ESUO do rukou nadnárodního orgánu, tzv. Vysokého úřadu, předchůdce dnešní Evropské komise. Jeho 9 členů bylo jmenováno vládami členských států12 na základě společné dohody a v souladu s pravidly podle čl. 9 a 10 SESUO. Důležitá rozhodnutí Vysokého úřadu však byla potvrzována Radou ministrů, orgánem analogickým k dnešní Radě EU, a to na principu jednomyslnosti. Každý členský stát tak disponoval právem veta. Kromě Rady ministrů pak tvořilo základní institucionální rámec také tzv. Společné shromáždění, předchůdce dnešního Evropského parlamentu, jež se skládalo ze 78 poslanců z řad členů národních parlamentů zakládajících zemí. Role tohoto tělesa spočívala výhradně v dohledu nad činností Vysokého úřadu, bez přímého vlivu na přijímání konkrétních rozhodnutí. Tuto pravomoc vykonávali poslanci prostřednictvím projednávání

11 Norton 1995, s. 177-182. Dále též např. z něj vycházející X’Xxxxxxx, Raunio 2007, s. 8-16.

12 Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Německo a Nizozemsko.

výročních zpráv či formou interpelací. SESUO zakotvovala rovněž možnost rozhodnout dvoutřetinovou většinou všech členů Společného shromáždění o kolektivním odvolání představitelů Vysokého úřadu. Xxxxxx přijímaných rozhodnutí s ustanoveními smlouvy pak kontroloval Soudní dvůr.

Ač bylo Společné shromáždění složeno výhradně z členů vnitrostátních parlamentů, jeho činnost byla na národních úrovních v podstatě nezávislá. Neprobíhaly zde žádné konzultace postupu ani kontrola. Do značné míry to bylo způsobeno i neaktivitou národních parlamentů samotných, které o činnost shromáždění i ESUO obecně nejevily příliš zájem a věnovaly se spíše vnitřním záležitostem své země.13 Jak uvádí X. Xxxxxx00, evropské záležitosti byly v té době vnímány jako součást zahraniční politiky, která je výsadou moci výkonné. Národní parlamenty se tak zapojovaly spíše minimálně, zpravidla prostřednictvím svých zahraničních výborů.

V roce 1957 byly podepsány Římské smlouvy zakládající Evropské hospodářské společenství (EHS) a Evropské společenství pro atomovou energii (Euratom). Jejich uzavřením navázaly členské státy ESUO širší hospodářskou spolupráci, s čímž souvisely také některé změny v rozhodovacích postupech. Z Vysokého úřadu se stala Komise, jíž bylo svěřeno výlučné iniciační právo. Schvalování navržených právních aktů bylo v plné míře přeneseno na Radu. Tzv. Shromáždění bylo posíleno na 142 členů a do rozhodování se zapojovalo ve formě konzultací. V roce 1962 bylo přejmenováno na Evropský parlament. S ohledem na nové právní nástroje rostl rovněž význam Soudního dvora. Uvedená struktura se tak již mnohem více podobala dnešnímu modelu, ačkoli svým fungováním byla stále podstatně jednodušší.

Z hlediska národních parlamentů k nijak zásadnímu posunu nedošlo. V některých z nich nicméně již začaly vznikat výbory zaměřené specificky na záležitosti Evropských společenství. Jako první vznikl takový výbor v německé Spolkové radě v roce 1957. Jejich prostřednictvím začaly evropské otázky postupně prorůstat i na národní úroveň ve formě informování ze strany vlády.15 Lze tak hovořit o určitém zárodku parlamentní kontroly vlády v této oblasti, ačkoli zdaleka ještě ne ve všech členských státech. V případě dvoukomorových parlamentů byly v tomto ohledu zpočátku aktivnější horní komory. Až později se evropskými záležitostmi začaly více zabývat také dolní komory.16

13 Xxxxxx 2011, s. 51-55.

14 Xxxxxx 2011, s. 27.

15 Xxxxx 2015, s. 46.

16 Xxxxxx 2011, s. 28.

1.2. První rozšiřování a rozvoj kolektivní parlamentní kontroly

K výraznějšímu rozvoji došlo v souvislosti s první vlnou rozšiřování v roce 1973, kdy se členy Evropských společenství staly také Dánsko, Irsko a Spojené království. Jejich tradičně silné parlamenty měly od počátku velmi obezřetný přístup a usilovaly o to, aby byly do integračních aktivit rovněž zapojeny. Za tímto účelem byly přijaty předpisy upravující jejich pravomoci v evropských záležitostech a zřízeny specializované výbory, jejichž úkolem mělo být tyto pravomoci vykonávat. Jejich činnost byla zaměřena především na kontrolu vlády před přijímáním důležitých rozhodnutí na úrovni Rady. Zatímco v Dánsku měla podobu projednávání mandátů ministrů pro konkrétní jednání, ve Spojeném království se zaměřovala spíše na projednávání návrhů právních aktů a vládních pozic k nim. Druhým uvedeným systémem se později inspiroval přístup uplatňovaný v České republice. Pokud jde o účinky parlamentní kontroly, postavení dánského parlamentu bylo a stále je poměrně významné. Mandát ministra pro konkrétní jednání Rady totiž podléhal schválení parlamentem. Stanoviska britské Sněmovny reprezentantů oproti tomu nebyla pro vládu formálně závazná. Jejich důležitost však umocňovalo zakotvení tzv. parlamentní výhrady znamenající, že ministr nemůže v dané věci na Radě hlasovat, nebylo-li dokončeno její projednávání v parlamentu.17

Po vzoru těchto zemí vznikly do konce 80. let evropské výbory ve všech členských zemích18 a postupně začaly navazovat spolupráci nejen mezi sebou navzájem, ale také se zástupci v Evropském parlamentu. Tato skutečnost souvisí se zavedením přímé volby členů Evropského parlamentu v roce 1976, jež byla poprvé realizována o tři roky později.19 Přes dočasné zachování možnosti dvojího mandátu se do značné míry zpřetrhala vazba mezi ním a národními parlamenty, jejichž členové se v EP angažovali stále méně, až bylo v roce 2002 rozhodnuto o neslučitelnosti obou funkcí.20 Ztráta přímého zapojení prostřednictvím Evropského parlamentu způsobila, že se národní parlamenty přeorientovaly z počáteční kontroly ex post, v podobě následného informování svými vládami, na kontrolu ex ante, tedy před přijímáním rozhodnutí o návrzích právních aktů na úrovni Rady, ať už po vzoru výše popsaného dánského, či britského modelu.

Další zlomový okamžik představovalo přijetí Jednotného evropského aktu v roce 1986, jenž znamenal poměrně výraznou změnu zakládacích smluv směrem k nadnárodnímu způsobu

17 X’Xxxxxxx, Raunio 2007, s. 10. K dánskému modelu z historického hlediska podrobněji viz Xxxxxxx 2001, s. 99-

116. K britskému modelu viz např. Cygan 2006, s. 15-27.

18 Norton 1995, s. 180.

19 Akt o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. září 1976.

20 Rozhodnutí Rady 2002/772/ES, Euratom ze dne 25. června 2002 a ze dne 23. září 2002, kterým se mění Akt o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom.

rozhodování. Požadavek jednomyslnosti byl v případě Rady zčásti nahrazen kvalifikovanou většinou. Společně s tím vzrostl význam Evropského parlamentu, který se začal významněji podílet na schvalování legislativy přijímané za účelem vytvoření jednotného vnitřního trhu. To pochopitelně aktivitu národních parlamentů ve vztahu ke svým vládám, ale i k Evropskému parlamentu ještě více umocnilo. S cílem zvýšit jejich účinek se začala postupně stále více rozvíjet také kolektivní parlamentní kontrola.

V roce 1989 byla vytvořena doposud nejvýznamnější platforma pro meziparlamentní spolupráci v evropských otázkách, Konference orgánů specializovaných na evropské záležitosti známá pod zkratkou COSAC (dále jen pod tímto označením). Tato zkratka pochází z francouzštiny21, což souvisí s tím, že iniciátorem tohoto nového způsobu spolupráce byl předseda francouzského Národního shromáždění Xxxxxxx Xxxxxx. Ten svou myšlenku představil na Konferenci předsedů parlamentů Evropských společenství v květnu daného roku v Madridu. V návaznosti na její posvěcení ostatními předsedy se pak COSAC poprvé sešel za francouzského předsednictví v Radě EU v listopadu 1989 v Paříži. Smyslem této spolupráce měla být pravidelná výměna informací a poznatků mezi zástupci národních parlamentů a EP k tématům obecného zájmu, s cílem eliminovat do určité míry propast vzniklou v důsledku událostí popsaných výše. Za účelem zachování kontinuity příslušných debat bylo navrženo, že by se měli zástupci parlamentů na této úrovni setkávat pravidelně, minimálně dvakrát ročně.22 Podrobněji ke konferenci COSAC a meziparlamentní spolupráci obecně viz dále kapitolu 2.7.

Dalším způsobem, jak měly být národní parlamenty intenzivněji zapojeny do rozhodovacích postupů na úrovni Evropských společenství, byla účast v tzv. Assizes, neboli Konferencích parlamentů Společenství. Jejich vytvoření navrhl v říjnu 1989 francouzský prezident Xxxxxxxx Xxxxxxxxx u příležitosti svého projevu před Evropským parlamentem. Návrh souvisel s plánovanou reformou zakládacích smluv, jejíž podobu chtěl prodiskutovat rovněž se zástupci národních parlamentů. Jednalo se tak v zásadě o obdobu dnešního konventu s tím, že konference se měla k debatám o dalším rozvoji evropské integrace scházet do budoucna pravidelně. Evropský parlament této myšlence z počátku nebyl nakloněn, protože se obával přílišného zasahování národních parlamentů do jeho pravomocí.

Příprava prvního setkání Assizes probíhala na úrovni předsedů parlamentů EU, ale i konference COSAC. V jejím rámci byla vytvořena speciální komise, jejímž úkolem bylo

21 Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires. Zkratka COSAC je aktuálně používána ve všech jazycích EU. Anglická verze oficiálního názvu zní Conference of Community and European Affairs Committees.

22 COSAC: Historical development, January 2014. Online: xxxx://xxx.xxxxx.xx/xxxxxxxxx/ [5. 1. 2020].

vypracovat návrh finální deklarace. Poprvé a zároveň naposledy se toto fórum sešlo v listopadu 1990 v prostorách italského parlamentu v Římě. Evropský parlament se rozhodl danou příležitost využít pro demonstrování podpory jeho představě o reformě zakládacích smluv ve vztahu k ostatním institucím. Konference se zúčastnilo 173 zástupců národních parlamentů a 85 zástupců EP, kteří jejímu průběhu dominovali. Hned z počátku například prosadili zasedací pořádek podle politické příslušnosti, bez ohledu na národní afiliaci. Rovněž program setkání se do značné míry odvíjel od jejich preferencí. V závěru setkání pak byla přijata již zmíněná deklarace23, jejíž text v podstatě odrážel dosavadní pohled EP na další rozvoj evropské integrace. 24

Jak bylo již naznačeno, s konáním Assizes se počítalo i do budoucna, což se promítlo rovněž při následném přijímání reformní Smlouvy o Evropské unii. V praxi se však toto fórum již nikdy znovu nesešlo. Důvodem může být právě skutečnost, že první setkání ovládl Evropský parlament a národní parlamenty tak mohly nabýt dojmu, že za ním zaostávají a jejich účast v celém procesu nemá žádný reálný význam. Jako dostačující a pravděpodobně i vhodnější platformu pro vyjádření svého názoru na další směřování EU tak vyhodnotily konferenci COSAC, která tuto roli v zásadě i přirozeně převzala.

1.3. Od vytvoření Evropské unie až po lisabonský milník

Třetí období se pojí s výraznými institucionálními změnami souvisejícími s dalším prohlubováním evropské integrace i s rozšiřující se členskou základnou. S rostoucím objemem pravomocí, které byly postupně přenášeny na nadnárodní úroveň, a přechodem od mezivládní spolupráce ke komunitárnímu způsobu rozhodování, vyvstala zároveň potřeba zajistit dostatečnou demokratickou legitimitu opatřením přijímaným na tomto základě. Té mělo být dosaženo primárně posílením role Evropského parlamentu. Také národní parlamenty si však začaly uvědomovat, že se jich evropské otázky úzce dotýkají a stále více se angažovaly nejen v rámci meziparlamentní spolupráce, ale především vůči svým vlastním vládám. Evropské výbory si tak ve vztahu k nim postupně vybudovaly pevné postavení, jehož základní rysy byly v řadě případů zakotveny i legislativně. Ruku v ruce s tím pak byla role národních parlamentů formalizována rovněž na unijní úrovni. Aktivněji se začaly do diskusí zapojovat také některé věcné výbory či plénum.

1.3.1.Maastrichtská smlouva

Popsaný vývoj odstartovalo přijetí Maastrichtské smlouvy, která evropskou integraci oficiálně posunula od čistě ekonomické spolupráce do roviny politické spolupráce v celé řadě

23 Final Declaration of the Conference of the Parliaments of the European Community of 30 November 1990.

24 Xxxxxxxx 2007, s. 47-48.

dalších oblastí. Byla vytvořena Evropská unie, znamenající významnou změnu všech tří zakládajících smluv Evropských společenství i formalizaci mezivládní spolupráce v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky a vytvoření zcela nového rámce spolupráce v oblasti justice a vnitra. Vznikla tak třípilířová struktura postavená na nadnárodním způsobu rozhodování v prvním pilíři, kam spadaly dosavadní záležitosti Evropských společenství obohacené o další oblasti spolupráce. Poprvé byla v primárním právu formálně zakotvena zásada subsidiarity25 a v této souvislosti také jasněji upravena dělba pravomocí mezi členskými státy a Evropským společenstvím, jak se komunitární pilíř jednotně nazýval.26 Ostatní dva pilíře fungovaly nadále na základě nástrojů mezinárodního práva. Rozhodující úlohu zde tak zaujímaly vlády členských států, přičemž Evropský parlament nebyl do přijímání opatření v těchto oblastech nijak formálně zapojen.

Co se týče národních parlamentů, ačkoli byly zapojeny do diskusí ohledně budoucí podoby evropského celku, jejich role nebyla ve Smlouvách jako takových na žádném místě upravena. Zmiňovala se o nich pouze dvě z 33 nezávazných prohlášení připojených ke Smlouvě o Evropské unii (nad rámec 17 protokolů, které tvoří součást primárního práva).

Specificky se touto otázkou zabývalo Prohlášení č. 13 o roli národních parlamentů v Evropské unii, jehož přijetí iniciovaly s ohledem na kritické hlasy hovořící o deparlamentarizaci evropského projektu Francie a Spojené království.27 Příslušný dokument uznal důležitost zapojení vnitrostátních parlamentů do unijních aktivit. Vyzýval proto k čilé výměně informací mezi nimi a Evropským parlamentem. Vlády členských států se pak měly postarat o to, aby parlamentům byly včas předávány návrhy Komise za účelem jejich případného projednání. Zároveň zde bylo navázáno na zárodky meziparlamentní spolupráce, která byla podpořena. Druhé Prohlášení č. 14 o Konferenci parlamentů pak vycházelo z výše popsaného projektu tzv. Assizes, jež se měla stát rutinní záležitostí i do budoucna. Konference se měla scházet dle potřeby za účelem konzultací ke klíčovým aspektům vývoje EU. Zasedání se měli účastnit rovněž předseda Evropské rady a předseda Komise, jejichž úkolem mělo být podání zprávy o stavu Unie v dané oblasti. Jak bylo zmíněno výše, k setkání ve formátu Assizes však od roku 1990 již znovu nedošlo.

25 Článek 3b Smlouvy o ES ve znění Maastrichtské smlouvy:

„The Community shall act within the limits of the powers conferred upon it by this Treaty and of the objectives assigned to it therein.

In areas which do not fall within its exclusive competence, the Community shall take action, in accordance with the principle of subsidiarity, only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States and can therefore, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved by the Community.

Any action by the Community shall not go beyond what is necessary to achieve the objectives of this Treaty.”

26 Xxxxx, Xxxxxx, Xxxxxxx, Král, Dumbrovský 2014, s. 17-18.

27 Pítrová 2014, s. 222-223.

Na obsah popsaných prohlášení zareagovaly v rámci ratifikace Maastrichtské smlouvy některé členské země tím, že zakotvily do svých právních řádů ustanovení upravující blíže postavení vnitrostátního parlamentu v evropských záležitostech. Ve Francii, Německu a Portugalsku se tak stalo v souvislosti s jejím ústavním přezkumem, kdy parlamenty v podstatě využily příležitosti, jak posílit svůj vliv. V jiných zemích pak díky nim došlo k určitému zautomatizování postupů vlády vůči parlamentu, pokud jde o poskytování informací a legislativních návrhů.28 Rakousko, Švédsko a Finsko přistoupivší k EU v roce 1995 již byly v tomto ohledu obezřetné a se zapojením svých parlamentů počítaly od samého počátku. Inspirovaly se přitom výše popsaným dánským modelem kontroly postojů vlády před jednáním Rady.29

1.3.2.Amsterdamská smlouva

První zásadnější zlom z hlediska plnohodnotného promítnutí role národních parlamentů do unijního primárního práva přišel až s přijetím novelizační Amsterdamské smlouvy, která měla za úkol především zefektivnit fungování institucionálního rámce EU a připravit ho na další rozšiřování. Během jednání o této reformě se přípravná mezivládní konference vrátila také k debatám o větším zapojení vnitrostátních parlamentů s cílem ještě více nastartovat proces

„reparlamentarizace“ a zmírnit demokratický deficit, jež byl evropskému celku od přijetí Maastrichtské smlouvy často vytýkán. V rámci těchto diskusí byla nadnesena rovněž otázka dalšího posílení pravomocí Evropského parlamentu, jež bylo některými delegacemi vnímáno jako vhodnější cesta, jak demokratickou legitimitu EU zvýšit, protože právě tento orgán má reprezentovat zájmy občanů na unijní úrovni. Ze strany samotných národních parlamentů začaly zaznívat nejrůznější návrhy požadující přímou formu jejich účasti v rozhodovacích postupech na úrovni EU. Objevila se například myšlenka zřízení druhé komory Evropského parlamentu tvořené z jejich zástupců či návrh počítající s jejich přímou účastí na jednáních Rady.30

Řešení, které se nakonec ukázalo jako nejschůdnější, spočívalo v zakotvení kontrolních pravomocí národních parlamentů vůči svým vládám vyplývajících z právních řádů jednotlivých členských států i úlohy kolektivní parlamentní kontroly prováděné ve spolupráci s Evropským parlamentem. Celý koncept byl postaven na výše popsaném maastrichtském Prohlášení č. 13, jehož text měl nově nabýt podoby právně závazného dokumentu, který bude součástí primárního práva. Vznikl tak Protokol o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii připojený ke

28 X’Xxxxxxx, Raunio 2007, s. 11-12.

29 Xxxxx 2015, s. 52-53.

30 Pítrová 2014, s. 224-225.

Smlouvám, z jehož textu již do určité míry vychází i aktuálně platná právní úprava. K zakotvení přímé účasti národních parlamentů v unijním legislativním postupu nicméně vzhledem k nedostatečné podpoře prozatím ještě nedošlo.

Protokol vůbec poprvé formálně upravil informační povinnost orgánů EU ve vztahu k národním parlamentům. Ta spočívala jednak v automatickém předávání konzultačních dokumentů Komise v podobě zelených či bílých knih a sdělení, ale také ve zpřístupňování některých návrhů legislativních aktů, čímž mělo být umožněno, aby vlády členských států mohly na základě příslušné vnitrostátní právní úpravy s parlamentem projednat svůj postoj k nim. K tomu byla v protokolu stanovena šestitýdenní lhůta, jejíž počátek byl vázán na předání poslední jazykové verze příslušného návrhu Radě a Evropskému parlamentu. Během ní nesměl být návrh zařazen na pořad jednání Rady za účelem jeho přijetí nebo schválení obecného přístupu k němu. Parlamenty se tak v jejím rámci měly možnost k iniciativě vyjádřit a eventuálně vládu instruovat, jak by měla ve věci dále postupovat. V této souvislosti lze hovořit o zárodku tzv. parlamentní výhrady, která je v Radě uplatňována i dnes.31 Oproti současnému pojetí, které má především umožnit přezkoumání souladu se zásadou subsidiarity, však bylo smyslem popsané právní úpravy vyhovět vnitrostátním pravidlům pro projednávání evropských záležitostí, která byla často postavena právě na předchozí (ex ante) kontrole vlády.

Pokud jde o kolektivní parlamentní kontrolu, o budoucí roli Assizes Amsterdamská smlouva již mlčela. Protokol naopak formálně uznal roli konference COSAC s tím, že může orgánům EU zasílat své podněty k aktuálním tématům, ale také ke konkrétním návrhům legislativních aktů, které jí budou vládami členských států na základě společné dohody postoupeny, uzná-li tak za vhodné. Speciální pozornost pak měla být věnována návrhům z oblasti justice a vnitra, základních práv a svobod jednotlivců či otázce dodržování zásady subsidiarity. V těchto případech protokol výslovně vyzýval k zaslání stanoviska Evropskému parlamentu, Radě a Komisi. Bylo však zároveň zdůrazněno, že příspěvek COSAC v žádném případě nezavazuje jednotlivé národní parlamenty ani nepředjímá jejich pozici v konkrétní věci.

Praktické fungování COSAC se přijetím uvedeného protokolu nijak nezměnilo. K otázce subsidiarity se směrem ke konkrétním legislativním návrhům Komise nikdy nevyjádřil. Celkově bylo jejich podrobné projednávání spíše výjimkou. Debata se zde vždy soustředila spíše na obecné koncepční a institucionální otázky.32

31 Viz kapitolu 2.4.1.

32 Podrobněji ke změnám, které přinesl popsaný protokol, viz podklad pro pracovní skupinu COSAC z roku 2001, která byla ustavena v souvislosti s pozdějším přijetím Xxxxxxx z Nice a navazujícími debatami o dalším vývoji EU: Xxxxxx, A. National Parliaments after Amsterdam: Adaptation, Re-Calibration and Europeanisation by

Hovoříme-li o uplatňování zásady subsidiarity, i v tomto ohledu přinesla Amsterdamská smlouva určité novinky. Její vymezení v textu Smluv bylo zachováno. Přibyl však Protokol o použití zásad subsidiarity a proporcionality, který konkretizoval způsob, jak by měly orgány EU postupovat, aby bylo zajištěno jejich dodržování. Národním parlamentům v té době ještě nebyla svěřena specifická kontrolní úloha v této oblasti.

1.3.3.Xxxxxxx z Nice a svolání konventu

Na proces započatý Amsterdamskou smlouvou navázala Xxxxxxx z Nice, která měla završit přípravu EU na historicky nejrozsáhlejší rozšiřování. Změnila se tak především struktura unijních institucí i způsob jejich rozhodování.

Přijaté řešení nicméně nebylo vnímáno jako finální a bylo zřejmé, že bude třeba v diskusích o dalším vývoji pokračovat. Ke smlouvě tak bylo připojeno Prohlášení č. 23 o budoucnosti Unie, které požadovalo zahájení rozsáhlejších diskusí, do nichž bude zapojena širší škála subjektů, včetně zástupců národních parlamentů. Jedním z diskutovaných témat měla být rovněž jejich budoucí role v architektuře EU. Další postup měla na základě tohoto prohlášení konkretizovat Evropská rada, která se v roce 2001 sešla v bruselském Laekenu a přijala deklaraci33, jejímž prostřednictvím svolala tzv. konvent. K tomuto kroku přistoupila s ohledem na význam nadcházející diskuse, ale i proto, že dosavadní jednání mezivládní konference byla natolik náročná, že bylo třeba začít pracovat i s pohledy dalších aktérů, aby mohlo být dosaženo skutečně komplexního a realistického výsledku.

O současné roli konventu hovoří dále podrobněji kapitola týkající se role národních parlamentů z hlediska přijímání změn primárního práva.34 Jednalo se o ad hoc ustavený konzultační orgán složený v základu ze zástupců vlád a parlamentů členských států, Evropského parlamentu a Komise. Jeho úkolem bylo detailněji prodiskutovat nadnesené otázky a přijmout doporučení pro mezivládní konferenci, která měla navrhnout konkrétní řešení. Nejednalo se o první případ, kdy se mělo toto těleso sejít. Evropská rada tehdy vycházela z čerstvé zkušenosti z let 1999-2000, kdy byl konvent svolán poprvé, a to za účelem vzniku Listiny základních práv Evropské unie, jež měla být součástí reformy v podobě Smlouvy z Nice. To se také stalo, ač byla prozatím přijata pouze ve formě nezávazného prohlášení.

process. Paper for COSAC Working Group Meeting, 8-9 April 2001, Stockholm. Online: xxxx://xxx.xxxxx.xx/00-xxxxxx-0000/xxxxxxx-xxxxx/ [11. 1. 2020].

33 Laeken Declaration on the Future of the European Union. Annex 1 to the Presidency Conclusions, European Council, 14-15 December 2001. Online: xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxxx/00000/00000.xxx [12. 1. 2020].

34 Viz kapitolu 2.5.1.

Druhý konvent se sešel v letech 2002-2003. S ohledem na stanovený cíl byl velký důraz kladen na intenzivní zapojení volených zástupců Evropského parlamentu i národních parlamentů a jejich politickou vyváženost.35 Bylo dohodnuto, že každý členský stát nominuje jednu osobu reprezentující vládu a dvě osoby reprezentující parlament. Evropský parlament byl zastoupen 16 poslanci a Evropská komise měla nárok nominovat dva zástupce. Kromě nich se jeho zasedání účastnili také zástupci 13 zemí s kandidátským statusem pro vstup do EU, a to ve stejném poměru, jako v případě členských států. Ti byli oproti plnohodnotným členům v mírné nevýhodě, protože nemohli zabránit konsensu, kterým konvent formálně přijímal svá rozhodnutí. Všichni zmínění členové měli určené své náhradníky, kteří se na veškerých aktivitách konventu podíleli prakticky stejnou měrou. Zasedání se dále účastnili pozorovatelé zastupující poradní výbory EU, sociální partnery či Evropského veřejného ochránce práv a konzultována byla rovněž občanská společnost.36

Kromě plenárního zasedání probíhala jeho jednání také v menších formátech pracovních skupin a diskusních kroužků ke konkrétním tématům.37 Jedna z pracovních skupin byla zaměřena specificky na roli národních parlamentů v rámci budoucího uspořádání EU38, která se zabývala jednak funkčností stávajících vnitrostátních kontrolních mechanismů, ale také eventuálním zakotvením určitého mechanismu jejich přímého zapojení na unijní úrovni. S činností této skupiny byly propojeny rovněž aktivity další pracovní skupiny k uplatňování zásady subsidiarity.39 Vůbec poprvé byla totiž otevřeně diskutována otázka zapojení národních parlamentů do hodnocení jejího dodržování.

Přijatá závěrečná zpráva pracovní skupiny40 přispěla poměrně výrazně k dnešnímu přístupu k národním parlamentům, ačkoli ne všechna její doporučení se následně promítla do navržené Smlouvy o Ústavě pro Evropu. Skupina například požadovala, aby role národních parlamentů v rámci EU byla formálně zakotvena přímo v textu Smluv. Dále byl vznesen požadavek, aby jednání Rady byla maximálně otevřená a transparentní. Za tímto účelem bylo navrženo, aby Rada

35 Odlišně popisuje realitu menšinové stanovisko obsažené v příloze III závěrečné zprávy konventu z 18. července 2003, které označuje aplikované pracovní a rozhodovací postupy za nedemokratické. Report from the Presidency of the Convention to the President of the European Council, CONV 851/03. Online: xxxx://xxxxxxxx- xxxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxx/Xxxxxx/xx00000.xx00.xxx [12. 1. 2020].

36 Ke konkrétnímu složení viz přílohu I závěrečné zprávy konventu z 18. července 2003. Report from the Presidency of the Convention to the President of the European Council, CONV 851/03. Online: xxxx://xxxxxxxx- xxxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxx/Xxxxxx/xx00000.xx00.xxx [13. 1. 2020].

37 K jejich úplnému přehledu viz přílohu II závěrečné zprávy konventu z 18. července 2003 tamtéž.

38 Working Group IV on the role of national parliaments.

39 Working Group I on the principle of subsidiarity.

40 Final report of Working Group IV on the role of national parliaments, CONV 353/02. Online: xxxx://xxxxxxxx- xxxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxx/xxx/xx/00/xx00/xx00000.xx00.xxx [14. 1. 2020].

automaticky zasílala záznamy ze svých jednání Evropskému parlamentu i národním parlamentům, které by si díky tomu mohly ověřit, zda jejich vlády respektují jimi přijatá stanoviska. Co se týče samotného výkonu parlamentní kontroly vlád, bylo odsouhlaseno, že by měla být individuální záležitostí každého členského státu. Zároveň však byly shledány velké rozdíly mezi jednotlivými systémy, které příliš nepřispívají k celkové efektivitě činnosti národních parlamentů v tomto ohledu. Pracovní skupina se proto rozhodla doporučit následování určitých minimálních standardů, jež by mohly přinést vylepšení stávající praxe. K jejich formulaci vyzvala konferenci COSAC. Všem národním parlamentům měla být garantována možnost přijmout k projednávané legislativě EU vlastní stanovisko. Bylo apelováno na to, aby šestiměsíční lhůta pro projednání, stanovená Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii ve znění Amsterdamské smlouvy, byla dodržována, včetně úrovně tzv. Coreperu a pracovních skupin Rady, které by o textu příslušných předpisů neměly v dané lhůtě uzavírat žádné předběžné dohody. Za tímto účelem bylo navrženo, aby parlamentní výhrada byla promítnuta rovněž do jednacích pravidel Rady. Vyjasněna měla být rovněž informační povinnost zakotvená v amsterdamském protokolu, která doposud vyvolávala řadu interpretačních otázek. Mělo být jasně stanoveno, že má veškeré zde uvedené dokumenty národním parlamentům postupovat Komise, a to ve stejný okamžik, jako je postupuje Evropskému parlamentu a Radě. Navíc jim pak měla zasílat také svůj pracovní program na daný rok a další strategické dokumenty a stejná povinnost se měla týkat také Účetního dvora, pokud jde o jeho výroční zprávy.

Co se týče kolektivní parlamentní činnosti, bylo doporučeno, aby úloha konventu byla formalizována ve Smlouvách ve smyslu speciálního konzultačního orgánu pro případ jejich změn. COSAC se měl dle doporučení skupiny proměnit ve fórum pro pravidelnou meziparlamentní výměnu informací a koordinaci nejen na úrovni evropských, ale i věcných výborů, s jasně vymezeným mandátem. Poprvé se objevily rovněž návrhy na vytvoření dalších platforem meziparlamentní spolupráce ke specifickým tématům na základě aktuálních potřeb. Výslovně zmíněna byla například organizace Evropského parlamentního týdne.41 Odmítnut pak byl například návrh na vytvoření tzv. Kongresu, tedy stálého orgánu tvořeného zástupci národních parlamentů a Evropského parlamentu.

Jak bylo již naznačeno výše, do pozornosti skupiny se dostala rovněž otázka přímého zapojení národních parlamentů do legislativního postupu EU v podobě ex ante kontroly dodržování zásady subsidiarity. Delegáti se shodli na tom, že by mělo dojít k vytvoření určitého mechanismu spočívajícího v umožnění vstupu národních parlamentů v rané fázi celého procesu

41 Viz kapitolu 2.7.3.

tak, aby nedošlo k jeho zpomalení či ochromení. Příslušnou otázkou se zabývala rovněž pracovní skupina k uplatňování zásady subsidiarity, která ve své závěrečné zprávě42 dané doporučení podpořila a upřesnila, že by mělo jít o tzv. mechanismus včasného varování („early warning mechanism“), který by měl být ryze politického charakteru. Měl fungovat formou přezkoumání návrhu legislativního aktu Komise v existující šestitýdenní lhůtě. Pokud by některá parlamentní komora shledala porušení zásady subsidiarity, mohla přijmout tzv. odůvodněné stanovisko a zaslat jej předsedům Komise, Evropského parlamentu a Rady. Stanovisko se mělo zabývat čistě otázkou subsidiarity, nikoli podstatou návrhu jako takového. Co se týče předpokládaných důsledků jeho přijetí, vyjádřila se skupina v tom smyslu, že by měly být odvozeny od toho, kolik parlamentních komor se na jeho přijetí shodne. V případě méně než 1/3 z nich bylo navrženo, aby Komise svůj návrh podrobněji vysvětlila a zdůvodnila. Nad tento limit pak měla svůj návrh přezkoumat a rozhodnout, za jej ponechá ve stávající podobě, změní, nebo stáhne. Kromě mechanismu včasného varování projednávala skupina rovněž myšlenku zapojení národních parlamentů opětovně také v pokročilejší fázi legislativního procesu, a sice v rámci jednání dohodovacího výboru mezi Evropským parlamentem a Radou, kdy by národní parlamenty opět dostaly možnost do procesu vstoupit a za podmínek popsaných výše přijmout odůvodněné stanovisko. Dále bylo navrženo, aby parlamenty, které přijaly odůvodněné stanovisko, mohly následně podat žalobu na neplatnost daného právního aktu k Soudnímu dvoru EU.

V této souvislosti zazněl ve skupině rovněž návrh na vytvoření speciálního portfolia pro jednoho člena Komise, eventuálně i jednoho z místopředsedů, který by se otázkou dodržování zásady subsidiarity podrobněji zabýval a vedl za tímto účelem s národními parlamenty pravidelný dialog. Uvedená myšlenka však nezískala dostatečnou podporu.

1.3.4.Smlouva o Ústavě pro Evropu a následné směřování k současné praxi

Popsané diskuse vyvrcholily v podpis Smlouvy o Ústavě pro Evropu, k němuž došlo v říjnu 2004 v Římě v návaznosti na historicky největší vlnu rozšiřování EU v květnu téhož roku. Většina výše uvedených návrhů ohledně budoucí role národních parlamentů se do ní promítla v podobě dvou zcela nových protokolů o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii a o uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality. Rovněž smlouva samotná se nově odkazovala na zásadu zastupitelské demokracie, na níž je založeno fungování Unie, a tedy i na důležitost role, kterou v něm hrají národní parlamenty. Zásadní novinkou bylo, že vůbec poprvé počítalo unijní

42 Conclusions of Working Group I on the Principle of Subsidiarity, CONV 286/02. Online: xxxx://xxxxxxxx- xxxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxx/xxx/xx/00/xx00/xx00000.xx00.xxx [14. 1. 2020].

primární právo výslovně s přímým zapojením parlamentů do legislativního postupu EU v podobě kontroly dodržování zásady subsidiarity.

I přes poměrně dlouhý a složitý vyjednávací proces, který uzavření této smlouvy předcházel, se nakonec nepodařilo její ratifikaci dovést do úspěšného konce. Po schválení ve 12 členských státech byl její text odmítnut v referendech ve Francii a Nizozemsku a její cesta tak v polovině roku 2005 skončila. Na její obsah však do značné míry navázala později přijatá Lisabonská smlouva, která často doslovně či s pouze drobnými úpravami převzala celou řadu ustanovení, včetně úpravy týkající se národních parlamentů. Z tohoto důvodu se práce na tomto místě vyvaruje podrobnějšímu rozboru textu Smlouvy o Ústavě pro Evropu a příslušné změny rozebere detailně až v následující části věnované platné právní úpravě v režimu Lisabonské smlouvy, která byla podepsána o pouhé dva roky později a koncem roku 2009 i úspěšně ratifikována.

I přesto, že na formální změny si musely národní parlamenty ještě chvíli počkat, diskuse v rámci Konventu o budoucnosti Evropy samy o sobě změnily vnímání jejich role natolik, že Evropská komise pod vedením tehdejšího předsedy Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxx přistoupila k provádění některých myšlenek na dobrovolné bázi, s cílem přiblížit se více občanům EU. Hlavní motivací byla pochopitelně zmíněná neúspěšná referenda, která ukázala, že je třeba s nimi lépe a otevřeněji komunikovat, mimo jiné i prostřednictvím vnitrostátních parlamentů, jejichž přímo volení členové zastupují jejich zájmy. V květnu 2006 tak Komise vydala sdělení43, v němž informovala o svém záměru zasílat parlamentům členských států návrhy legislativních aktů a další dokumenty ke konzultaci. Cílem bylo vytvoření komunikačního kanálu, prostřednictvím něhož by parlamenty dostávaly od Evropské komise napřímo veškeré informace a zároveň jí mohly k předloženým iniciativám zasílat svá stanoviska a komentáře, s nimiž by mohla při své činnosti dále pracovat. Daný mechanismus měl zahrnovat rovněž legislativní plánování a dokumenty koncepční a strategické povahy.

Tato tzv. Xxxxxxxxx iniciativa byla v červnu 2006 přivítána Evropskou radou44, která Komisi zároveň vybídla k tomu, aby v jejím rámci věnovala zvláštní pozornost připomínkám týkajícím se zásad subsidiarity a proporcionality. Samotné národní parlamenty pak vyzvala, aby v tomto ohledu spolupracovaly také navzájem, například prostřednictvím konference COSAC či jiných forem meziparlamentní spolupráce.

43 Sdělení Komise Evropské radě – Program pro občany přinášející výsledky pro Evropu, COM(2006) 211 final.

44 Evropská rada v Bruselu 15. a 16. června 2006, závěry předsednictví. Dokument Rady 10633/1/06.

Popsaný neformální mechanismus je dnes znám pod označením politický dialog. O jeho aktuálním významu i uplatňování pojedná podrobněji následující část.45 V tehdejším kontextu znamenal především výrazný obrat v komunikaci mezi Evropskou komisí a národními parlamenty, která si uvědomila, že jde o naprosto nezbytný krok pro další úspěšný rozvoj evropské integrace. Popsaný postup byl uveden do praxe v září 2006.

Pokud jde o kontrolu dodržování zásady subsidiarity, s jejímž zavedením ze strany národních parlamentů Smlouva o Ústavě pro Evropu rovněž počítala, i v této oblasti byl přes její neúspěch nastartován spontánní proces provádění příslušných ustanovení v neformálním testovacím režimu. Ten započal již v druhé polovině roku 2004 v souvislosti s přípravami na její přijetí. Prvotní iniciativy se ujalo tehdejší nizozemské předsednictví, které v rámci vypracovávání pololetní zprávy COSAC46 provedlo mezi národními parlamenty průzkum ohledně toho, jak hodlají při plnění tohoto úkolu do budoucna postupovat. Bylo zjištěno, že pouze minimum z nich již má konkrétnější představu. Během navazujícího plenárního zasedání COSAC proto navrhlo uskutečnění pilotního přezkumu konkrétních legislativních iniciativ, při němž si parlamenty budou moci vyzkoušet příslušné procedurální postupy a přijmout eventuálně odpovídající jednací pravidla.47 Do vstupu Lisabonské smlouvy v platnost proběhlo takovýchto kolektivních pokusů celkem osm s tím, že se některé jejich výstupy v podobě odůvodněných stanovisek zasílaly v souladu s původně předvídaným postupem rovněž Komisi a současně se pak diskutovaly také v rámci COSAC.

Předmětem prvního pokusu byl tzv. třetí železniční balíček přijatý Komisí v březnu 2004, který byl o rok později přezkoumán 31 parlamentními komorami z celkových 37, na základě výše popsaných kritérií. Každá z nich následně sepsala zprávu, v jejímž rámci shrnula své poznatky. Zprávy byly postoupeny sekretariátu COSAC, který zpracoval souhrnný dokument48, jehož výstupy byly podrobněji prodiskutovány v rámci plenárního zasedání v květnu 2005 v Lucemburku. V jeho závěru byl přijat příspěvek COSAC49, v němž se konference vyjádřila kriticky vůči Evropské komisi, pokud jde o odůvodnění jejích návrhů z hlediska subsidiarity a

45 Viz kapitolu 2.2.

46 COSAC: Second Bi-annual Report on Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny, November 2004. Online: xxxx://xxx.xxxxx.xx/xxxxxxxxx/xx-xxxxxx-xxxxxxx-xx-xxxxx [18. 1. 2020].

47 Conclusions adopted by the XXXII COSAC, 23 November 2004, The Hague. Online: xxxx://xxx.xxxxx.xx/00- netherlands/ordinary-meeting-of-the-32nd-cosac-21-23-november-2004/ [18. 1. 2020].

48 Report on the results of COSAC’s Pilot project on the 3rd Railway Package to test the “Subsidiarity early warning mechanism”, May 2005. Online: xxxx://xxx.xxxxx.xx/00-xxxxxxxxxx-0000/xxxxxxxx-xxxxxxx-xx-xxx-00xx- cosac-16-18-may-2005/meeting-documents-for-the-33th-cosac/ [18. 1. 2020].

49 Contribution adopted by the XXXIII COSAC, 18 May 2005, Luxembourg. Online: xxxx://xxx.xxxxx.xx/00- luxembourg-2005/ordinary-meeting-of-the-33th-cosac-16-18-may-2005/meeting-documents-for-the-33th- cosac/ [18. 1. 2020].

vyzvala ji k propracovanější argumentaci. Uznala zároveň, že hranice mezi zásadami subsidiarity a proporcionality není úplně zřejmá a pro další praxi bude nutné její vyjasnění. Přezkumu se účastnily rovněž parlamenty nově přistoupivších 10 členských států, které ve svých stanoviscích mimo jiné poukazovaly na fakt, že neměly příslušné legislativní návrhy k dispozici ve svém úředním jazyce. To bylo dáno tím, že k EU přistoupily až dva měsíce po zveřejnění daného balíčku. Uvedená námitka tak v tomto případě nebyla brána jako relevantní z hlediska formálního porušení zásady subsidiarity, ačkoli za normálních okolností by absence všech jazykových verzí pochopitelně některým parlamentům způsobovala komplikace. Také z tohoto důvodu bylo navrhováno, aby byl počátek šestitýdenní lhůty pro přezkum souladu se zásadou subsidiarity vázán na okamžik jejich kompletního zpřístupnění.

Nastupující předsednictví v tomto úsilí pokračovala realizací dalších projektů, které měly umožnit odhalit případné nedostatky a nastavit vhodný komunikační mechanismus s Komisí pro účely případného zahájení ostrého režimu.50 Parlamenty byly v tomto ohledu poměrně aktivní, ačkoli řada z nich v rámci pilotních projektů zasílala svá stanoviska až po uplynutí stanovené šestitýdenní lhůty. V jednom případě to bylo způsobeno tím, že její běh připadl na letní měsíce, kdy je parlamentní činnost obvykle pozastavena. Již zde tak lze spatřovat původ opatření, která byla v tomto ohledu učiněna v nadcházejících měsících a letech. V Lisabonské smlouvě již nalezneme lhůtu pro přezkum souladu se zásadou subsidiarity osmitýdenní a rovněž měsíc srpen je v současnosti již z počítání této lhůty vyjmut.51 Potíže však přetrvaly, pokud jde o rozlišování mezi zásadami subsidiarity a proporcionality při formulaci stanovisek, které je národním parlamentům i dnes ze strany Komise často vytýkáno.52

Co se týče přístupu Evropské komise k výše uvedeným pokusům, její otevřenost lze výrazněji vnímat až od roku 2006, kdy přistoupila k realizaci politického dialogu s národními parlamenty. Od tohoto roku je možné rovněž veřejně dohledat vzájemnou komunikaci v tomto ohledu, a to prostřednictvím speciální internetové stránky, kterou za tímto účelem vytvořila. Zde jsou k dispozici veškerá jí zaslaná usnesení národních parlamentů i její odpovědi na ně, rozčleněné podle jednotlivých zemí.53 Co se týče odůvodněných stanovisek, které parlamenty přijímaly před přijetím příslušné právní úpravy ve formě Lisabonské smlouvy, ne všechna jí v té době byla skutečně zasílána. Řada parlamentů vnímala tuto fázi skutečně jako testovací a obsah svých pozic předávala pouze COSAC za účelem vyvození případných kolektivních závěrů. Tomu odpovídal

50 K rozboru konkrétních případů podrobně viz Kiiver 2012, s. 76-91.

51 Viz kapitolu 2.3.2.

52 K uvedenému problému viz tamtéž, s. 99-100.

53 Evropská komise: Xxxxxxxxxx vnitrostátních parlamentů a odpovědi Komise. Online: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxx/xxxxxxxxxxx_xxxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxxxxxx_xxxxx/xxx/xxxxx_xx.xxx [20. 1. 2020].

rovněž její přístup k dané iniciativě, kdy se snažila se závěry COSAC pracovat a reagovat na ně, nicméně nenásledovala ještě postup mechanismu včasného varování se všemi jeho předpokládanými důsledky (tj. počítání hlasů pro přijetí tzv. žluté karty a eventuální rozhodování o dalším postupu).54

K reálnému spuštění příslušných mechanismů zapojujících vnitrostátní parlamenty do unijních rozhodovacích postupů tak skutečně došlo až s ratifikací Lisabonské smlouvy. Jejich podrobnému rozboru se bude věnovat následující část. Obecně znamenalo její přijetí několik zásadních institucionálních změn, s nimiž popsané posílení postavení národních parlamentů úzce souvisí. Došlo například k dalšímu posunu ke spolurozhodování o sekundárních právních aktech Evropským parlamentem, jež se stalo řádným legislativním postupem. Kromě něj zná Smlouva legislativní postup zvláštní, který počítá s účastí Evropského parlamentu ve formě konzultace či souhlasu. Tyto případy jsou však koncipovány spíše jako výjimky. V Radě došlo k rozšíření rozhodování kvalifikovanou většinou, namísto jednomyslnosti, jejíž určení podléhá novým podmínkám. Její jednání o návrzích legislativních aktů musí být veřejná. Dále došlo k rozčlenění pravomocí EU na výlučné, sdílené a doplňkové a koordinační.55 Větší angažovanost národních parlamentů tak byla v podstatě přirozeným důsledkem všech těchto změn, jednak ve smyslu kontroly správného výkonu svěřených pravomocí, ale také ve smyslu určité demokratické pojistky nově nastavených postupů.

1.4. Shrnutí

Národní parlamenty si upevňovaly své postavení až do současné podoby postupně, v návaznosti na odstartování procesu evropské integrace znamenající částečné přenesení jejich rozhodovacích pravomocí na nadnárodní úroveň, a tedy celkové oslabení jejich vlivu na legislativu uplatňovanou následně na území dané země. To se v pozdější době znásobilo zavedením přímé volby poslanců Evropského parlamentu, jež je připravilo o zbývající minimální míru přímého působení na rozhodování na úrovni Evropských společenství, kterou díky členství v něm měly. Jejich role se tak v zásadě omezila na kontrolu vlády, pokud jde o přijímání rozhodnutí na úrovni Evropské rady a Rady, ratifikaci změn primárního práva, kde však rovněž neměly příliš mnoho nástrojů, jak ovlivnit jejich obsah, a na implementaci již přijatých sekundárních právních aktů. Někteří autoři hovoří v této souvislosti o „degradaci parlamentů do role pouhých vykonavatelů

54 Kiiver 2012, s. 91-92.

55 Čl. 2 až 6 Smlouvy o fungování Evropské unie.

práva“.56 Jejich upozadění bylo do jisté míry kompenzováno posilováním postavení Evropského parlamentu, jež se však ukázalo být z hlediska demokratické legitimity nedostatečné.

Situaci pak vzaly do rukou samy národní parlamenty, které se začaly europeizovat57 a upozorňovat na sebe prostřednictvím meziparlamentní spolupráce, jež byla postupem času formalizována. Stejně tak došlo v 90. letech k formalizaci postupů ohledně jejich informování ze strany orgánů EU. Skutečný zlom pro ně v tomto ohledu nicméně znamenalo až přijetí Lisabonské smlouvy, která jejich roli poprvé zakotvila v textu Smluv a umožnila opět jejich přímou účast na rozhodování na úrovni EU. Smlouva v zásadě převzala řešení navržená o několik let dříve konventem s cílem vytvořit Ústavu pro Evropu. Díky mezitímní pokusné fázi se v jejím rámci podařilo odstranit některé odhalené nedostatky. Po praktických zkušenostech s více než desetiletým uplatňováním příslušné právní úpravy však ani v současné době nelze říci, že by byla bezproblémová. Zakotvené mechanismy sice nějakým způsobem fungují, často však vyvolávají pochybnosti o jejich smysluplnosti či efektu.

Ač tedy máme za sebou již takřka 70 let vývoje evropské integrace, zdá se, že historie zapojení národních parlamentů do rozhodovacích postupů na úrovni EU je teprve na svém počátku. Skutečně aktuální totiž toto téma začíná být až nyní, kdy se Unie střídavě potýká s nejrůznějšími krizemi a stále více se napříč členskými státy objevují hlasy upozorňující na její prohlubující se demokratický deficit a nezbytnost komplexní reformy jejího fungování. Zda je vhodnou cestou právě intenzivnější zapojení národních parlamentů, je otázkou, na niž se alespoň částečně pokusí odpovědět následující části.

56 Xxxx 2005, s. 73-74

57 Xxxxxxx 1999, s. 101

2. Postavení národních parlamentů v režimu Lisabonské smlouvy

Kromě v úvodu zmíněného čl. 10 SEU představuje základ platné právní úpravy čl. 12 SEU. V souladu s ním mají vnitrostátní parlamenty aktivně přispívat k dobrému fungování Unie tím, že

„a) jsou informovány orgány Unie a jsou jim postupovány návrhy legislativních aktů Unie v souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii; b) zajišťují, že zásada subsidiarity je dodržována, a to v souladu s postupy stanovenými v Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality; c) v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva se podílejí na mechanismech hodnocení provádění politik Unie v této oblasti podle článku 70 Smlouvy o fungování Evropské unie a jsou zapojeny do politické kontroly činnosti Europolu a do hodnocení činnosti Eurojustu podle článků 88 a 85 uvedené smlouvy; d) podílejí se na postupech pro přijímání změn Xxxxx podle článku 48 této smlouvy; e) jsou jim oznamovány žádosti o přistoupení k Unii podle článku 49 této smlouvy; f) podílejí se na meziparlamentní spolupráci mezi vnitrostátními parlamenty a Evropským parlamentem v souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii.“ Jak vyplývá z textu citovaného ustanovení, jeho obsah dále konkretizují dva protokoly připojené ke Smlouvám, a sice Protokol (č. 1) o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii (dále jen protokol č. 1) a Protokol (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality (dále jen protokol č. 2). Uvedené dokumenty budou podrobněji rozebrány níže, společně s jednotlivými úlohami svěřenými SEU národním parlamentům.

Obecně lze konstatovat, že z výše uvedeného výčtu je převážná většina jejich aktivit v současné době zaměřena na kontrolu dodržování zásady subsidiarity, tzv. politický dialog, který však částečně probíhá mimo rámec Smluv, spolupráci mezi parlamenty navzájem a Evropským parlamentem a samozřejmě rovněž kontrolu svých vlád, která vychází především z vnitrostátního nastavení vzájemných vztahů v evropských záležitostech. Platí zároveň, že každý parlament přistupuje k uplatňování svěřených práv individuálně, s přihlédnutím k pozici dané komory v ústavním systému dané země, nastavení vnitřních procesů i aktuálním politickým prioritám.

Jejich zapojení do rozhodovacích postupů EU můžeme charakterizovat jako přímé a nepřímé. Jak bylo naznačeno výše, nepřímo byly parlamenty zapojeny již dávno před přijetím Lisabonské smlouvy v podobě kontroly vlády a meziparlamentní spolupráce, jejímž prostřednictvím se snažily ovlivňovat politickou debatu k aktuálně projednávaným iniciativám. Novinkou je tak především umožnění jejich přímé účasti na tvorbě sekundárních právních předpisů prostřednictvím mechanismu pro kontrolu dodržování principu subsidiarity. Další nástroj jejich přímé účasti představuje politický dialog zahrnující možnost vyjadřovat se k připravované či již navržené legislativě z obsahového hlediska a související právo na informace. Pochopitelně

nesmíme zapomínat také na jejich klíčovou úlohu při tvorbě primárního práva a jeho změnách, jež je odvislá od ústavního pořádku každého členského státu. Danou oblast rozebereme pro účely této práce nicméně spíše okrajově a dále se zaměříme především na zapojení do tvorby sekundárních právních předpisů, jež představuje těžiště každodenní činnosti národních parlamentů v evropských záležitostech, a tudíž i podstatu iniciativ na zefektivnění jejich role, o nichž bude řeč dále.

Cílem této části je podat ucelený přehled o právní úpravě zapojení národních parlamentů do rozhodovacích postupů na úrovni EU v režimu Lisabonské smlouvy, jejím významu a využití. V jejím rámci budou shrnuty hlavní způsoby, kterými se národní parlamenty podílí na tvorbě unijní legislativy s tím, že jejich řazení vyplývá z logické provázanosti popsaných mechanismů, ale také vazby na příslušné unijní orgány. Následující řádky mají vytvořit teoretický základ pro další část práce, která se již zaměří na zhodnocení praktického fungování nejčastěji využívaných nástrojů a aktuální iniciativy na jejich zefektivnění či zavedení nástrojů nových.

2.1. Informování a konzultace národních parlamentů

Na základě čl. 1 protokolu č. 1 je Komise povinna informovat národní parlamenty o veřejných konzultacích k dokumentům nelegislativní povahy (sdělení, bílé a zelené knihy). Dále je povinna jim předávat svůj roční pracovní program a veškeré další nástroje legislativního plánování či politické strategie, a to ve stejný okamžik, jako je postupuje Evropskému parlamentu a Radě. V souladu s čl. 2 protokolu č. 2 s nimi pak vede rozsáhlé konzultace.

Obdobná povinnost se týká rovněž veškerých komisních návrhů legislativních aktů a pozměněných návrhů legislativních aktů58, včetně podnětů pocházejících od Evropského parlamentu či skupiny členských států, žádostí Soudního dvora, doporučení Evropské centrální banky či žádostí Evropské investiční banky za účelem přijetí legislativního aktu. Evropská komise a Evropský parlament postupují své iniciativy národním parlamentům napřímo. Všechny ostatní podněty jsou jim postupovány prostřednictvím Rady. Národní parlamenty mají možnost zmíněné dokumenty projednat a vyjádřit se k nim. O konkrétních způsobech bude pojednáno dále.

Z protokolu č. 1 vyplývá dále informační povinnost pro Xxxx, pokud jde o zasílání programů a informací o výsledcích jednání, včetně zápisů ze zasedání, kde jedná o návrzích legislativních aktů (čl. 5). Tyto dokumenty je povinna národním parlamentům předávat ve stejném okamžiku jako vládám členských států. Dále je Rada podle protokolu č. 2 povinna informovat národní parlamenty o svých postojích (čl. 4). Svá legislativní usnesení je jim podle příslušného ustanovení povinen předávat také Evropský parlament.

58 Jedná se o návrhy směřující k přijetí nebo změně legislativního aktu ve smyslu čl. 289 odst. 3 SFEU. Viz čl. 2 protokolu č. 1 a čl. 3 a 4 protokolu č. 2.

Rovněž Účetnímu dvoru vyplývá z protokolu č. 1 povinnost předávat národním parlamentům své výroční zprávy, a to současně, jako je zasílá Evropskému parlamentu a Radě (čl. 7). Evropská komise jim podle protokolu č. 2 pravidelně předává výroční zprávy týkající se používání zásad subsidiarity a proporcionality (čl. 9).

Kromě výše uvedených dokumentů jsou národním parlamentům předávány žádosti o členství v EU podle čl. 49 SEU, návrhy na řádnou změnu Smluv podle čl. 48 odst. 2 až 5 SEU i návrhy na využití přechodových klauzulí podle čl. 48 odst. 7 SEU a 81 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Na základě čl. 352 SFEU pak národní parlamenty musí být upozorňovány na návrhy legislativních aktů vycházející z tohoto ustanovení (tzv. doložka flexibility). Podrobněji k tomuto viz kapitolu zabývající se změnami primárního práva a evolutivními klauzulemi.59

Speciální kategorii představuje prostor svobody, bezpečnosti a práva, kde je zakotvena informační povinnost ohledně provádění politik v této oblasti (čl. 70 SFEU), jednání Stálého výboru pro operativní spolupráci v oblasti vnitřní bezpečnosti (COSI) Rady (čl. 71 SFEU) a činnosti Eurojustu (čl. 85 odst. 2 SFEU) a Europolu (čl. 88 odst. 2 SFEU) za účelem jejich hodnocení a kontroly. K detailům viz kapitolu věnovanou speciální úloze národních parlamentů v rámci této oblasti.60

Popsanou právní úpravou Lisabonská smlouva formálně zakotvila postup, který byl ze strany Evropské komise aplikován již od roku 2006 v rámci tzv. Xxxxxxxxx iniciativy (k ní podrobněji viz dále). Zároveň s tím došlo k rozšíření okruhu subjektů, kterých se informační povinnost vůči národním parlamentům týká, i dokumentů, jež jsou jim automaticky předávány. Hlavním efektem tohoto kroku bylo, že parlamenty se v daném ohledu staly nezávislé na svých vládách.61 V praxi nicméně jejich informační kanály samozřejmě nadále využívají.

2.2. Politický dialog

Politický dialog, jak je chápán v současnosti, lze obecně charakterizovat jako výměnu informací a názorů mezi Evropskou komisí a národními parlamenty. Jeho formální složku, zakotvenou v primárním právu EU, tvoří výše popsaná informační a konzultační povinnost Komise vůči národním parlamentům. Neformální část pak tvoří mechanismus, prostřednictvím kterého národní parlamenty napřímo sdělují Komisi svá stanoviska, obavy i podněty, případně jí pokládají dotazy a Komise na ně reaguje (politický dialog v užším slova smyslu).

59 Viz kapitolu 2.5.

60 Viz kapitolu 2.6.

61 Fromage 2017, s. 159; Xxxxx 2015, s. 60.

Jak bylo naznačeno již výše, jedná se o praxi zavedenou v roce 2006 z iniciativy tehdejšího předsedy Evropské komise Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxx. Jeho cílem bylo vytvořit neformální rámec pro výměnu informací a názorů ve všech oblastech politik, kde má Komise pravomoc jednat, a to k návrhům legislativní i nelegislativní povahy. Impulsem k tomuto kroku byla snaha o zmírnění demokratického deficitu, jež býval EU před přijetím Lisabonské smlouvy často vytýkán.62

Základní východiska tohoto mechanismu byla nastíněna ve sdělení „Program pro občany přinášející výsledky pro Evropu“63, kde Komise mimo jiné uvedla, že „má v úmyslu předkládat nové návrhy a dokumenty ke konzultaci přímo národním parlamentům a vyzývat je k odpovědi s cílem zlepšit proces formulace politiky.“ Z pasivních příjemců unijních politik se tak opět měli stát jejich spolutvůrci.64 Její odhodlání bylo následně uvítáno v rámci závěrů předsednictví ze zasedání Evropské rady ve dnech 15. a 16. června 200665, kde byla Komise zároveň vybídnuta k důkladnému zvažování připomínek parlamentů, zejména pokud jde o zásady subsidiarity a proporcionality. Národní parlamenty zde byly naopak vyzvány k posílení meziparlamentní spolupráce při sledování subsidiarity.

K uplatňování uvedeného postupu bylo přistoupeno od září 2006. Od tohoto okamžiku začala Xxxxxx z vlastní iniciativy napřímo zasílat své dokumenty národním parlamentům, současně s jejich postoupením Radě a Evropskému parlamentu. Parlamentům tak byla dána možnost tyto dokumenty projednat a vyjádřit se k jejich obsahu z hlediska souladu se zásadami subsidiarity, proporcionality, svěření pravomocí, politické odpovědnosti i dalších aspektů.66 Do tohoto rámce spadaly nejen návrhy legislativních aktů, ale i dokumenty nelegislativní povahy, typicky pracovní program Komise a další nástroje legislativního plánování.

Zpočátku byl celý proces vnímán spíše jako výměna písemných stanovisek v konkrétní věci. Postupem času však Komise logicky začala za politický dialog považovat rovněž nejrůznější oficiální návštěvy a schůzky na politické i administrativní úrovni. Stejně tak je do této kategorie zahrnována účast zástupců Komise na meziparlamentních fórech či účast komisařů na zasedáních výborů v národních parlamentech. V současné době má tedy politický dialog podstatně širší význam a lze za něj označit prakticky jakoukoli výměnu informací a názorů mezi oběma stranami.

Průběh politického dialogu monitoruje Xxxxxx ve svých výročních zprávách o vztazích s vnitrostátními parlamenty, které zveřejňuje na svých stránkách, včetně samotných textů

62 Xxxxxx 2012, s. 79.

63 Sdělení Komise Evropské radě – Program pro občany přinášející výsledky pro Evropu, COM(2006) 211 final.

64 Xxxxxxxx, Xxxxxxxx 2011, s. 15.

65 Dokument Rady 10633/1/06.

66 Xxxxxx 2012, s. 80

písemných stanovisek a odpovědí na ně.67 Ty lze nalézt rovněž v databázi pro meziparlamentní výměnu informací IPEX68, jež má napomáhat ke vzájemné koordinaci parlamentů v tomto ohledu i slaďování argumentační praxe (viz podrobněji dále). Přístup jednotlivých parlamentních komor k tomuto mechanismu se značně liší. Některé jsou v jeho využívání mimořádně aktivní, jiné mu naopak nepřisuzují zvláštní význam a tohoto způsobu komunikace prakticky nevyužívají. Důvodem jsou v prvé řadě odlišně nastavené vnitřní postupy v jednotlivých parlamentech, ale i celá řada dalších faktorů. Svou roli pochopitelně hraje vztah příslušné komory k vládě, její velikost, personální a rozpočtové kapacity, aktuální politická situace v dané zemi, nálada ve společnosti či dokonce vzdálenost od sídel unijních institucí, hovoříme-li o osobním rozměru. Své geografické blízkosti například v tomto ohledu velmi dobře využívá francouzské Národní shromáždění, které se k iniciativám Komise málokdy vyjadřuje formou písemných stanovisek, nicméně pokud jde o schůzky se zástupci Evropské komise i dalších institucí EU, patří k nejaktivnějším komorám vůbec.69 Z hlediska počtu písemných stanovisek naopak dlouhodobě vede portugalský parlament a český Senát.70 Jak uvádí J. Grinc71, počátečním motivem portugalského přístupu může být snaha podpořit strůjce tohoto mechanismu a svého krajana Xxxxxxx, která se postupem času proměnila v zažitou praxi. Tu nicméně podporuje také skutečnost, že portugalský parlament má vůči své vládě poměrně slabé postavení, pokud jde o projednávání evropských záležitostí. Na obdobný důvod pak narážíme rovněž v případě českého Senátu, jehož vztah k vládě není zdaleka tak silný, jako v případě Poslanecké sněmovny, jíž je odpovědná. Z tohoto důvodu prosazuje Xxxxx svá stanoviska nejen vůči vládě samotné, ale velmi často rovněž napřímo vůči Evropské komisi, aby posílil jejich potenciální účinek. Podobnou tendenci lze spatřovat i u některých dalších druhých komor, například italského a francouzského Senátu či německé Spolkové rady.

Rozdíly spočívají také ve formě, jakou jednotlivé parlamenty volí pro komunikaci svého názoru. Hovoříme-li o písemných vyjádřeních, mohou mít podobu rozsáhlých zpráv podrobně analyzujících jednotlivé prvky předložených návrhů, nebo naopak stručných usnesení, která se v několika bodech vyjadřují k celkové koncepci a obsahové podstatě návrhu. Tyto dokumenty pak zpravidla zahrnují rovněž hodnocení z hlediska souladu s principem subsidiarity, o němž bude

67 Evropská komise: Xxxxxxxxxx vnitrostátních parlamentů a odpovědi Komise. Online: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxx/xxxxxxxxxxx_xxxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxxxxxx_xxxxx/xxx/xxxxx_xx.xxx [8. 2. 2020].

68 InterParliamentary EU information eXchange (IPEX): xxx.xxxx.xx.

69 Vyplývá z osobních rozhovorů v rámci sítě zástupců národních parlamentů při Evropském parlamentu v Bruselu.

70 K tomuto viz výroční zprávy Komise o používání zásad subsidiarity a proporcionality a o vztazích s vnitrostátními parlamenty. Online: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxx/xxx/xxx-xxxxxx-xxxxxxx/xxxxxxxx-xx-xxx/xxxxxxxxx-xxxxxxxx- parliaments/annual-reports-application-principles-subsidiarity-and-proportionality-and-relations-national- parliaments_en [8. 2. 2020].

71 Xxxxx 2015, s. 198.

podrobněji pojednáno dále. Stejně tak mohou obsahovat vyjádření k postoji vlády. Typickým příkladem jsou v tomto ohledu obě komory českého parlamentu, které se v rámci jednoho usnesení vyjadřují ke všem aspektům zároveň, případně i ve vztahu k více souvisejícím iniciativám Komise zároveň (tzv. legislativním balíčkům).

Využívání mechanismu politického dialogu v praxi a rozdílům v přístupu jednotlivých parlamentních komor se dále podrobněji věnuje následující část práce.72

Komise na všechna stanoviska zaslaná v rámci mechanismu politického dialogu odpovídá, ačkoli často se značnou časovou prodlevou. Nepsané pravidlo říká, že by měla reagovat ve lhůtě 90 dnů. V praxi to bývá i dvojnásobek. Propracovanost jejích odpovědí se pak často odvíjí od způsobu, jakým je napsáno původní stanovisko. Pokud jde o další práci ze zaslanými pozicemi, vynutitelnost jejich zohlednění je pochopitelně nulová vzhledem k tomu, že se jedná o dobrovolnou iniciativu Komise, která ji formálně k ničemu nezavazuje. Její význam je spíše politický. S vyjádřenými názory by Xxxxxx měla pracovat především ve svém vlastním zájmu, právě s ohledem na demokratickou legitimitu její činnosti, která stála na samém počátku zavedení tohoto přístupu. Domnívám se, že z tohoto pohledu má největší význam využívání politického dialogu ve vztahu k dokumentům nelegislativní povahy, tedy sdělením nebo bílým a zeleným knihám, které teprve nastiňují plánovaná legislativní opatření, která by měla být přijata na jejich základě. Svou intervencí tak národní parlamenty ještě mohou ovlivnit konkrétní podobu těchto opatření. Vyjadřují-li se však k návrhům legislativních aktů, vstupují víceméně do zahájeného legislativního procesu, kde již Komise svou hlavní část práce odvedla. Dopad jí určených stanovisek tak v daných případech bude pravděpodobně mizivý. Z tohoto důvodu bývají přímo předávána také Evropskému parlamentu, který s nimi pracuje pro účely následného vyjednávání s Radou.73 Stejně tak jsou stanoviska předávána na vědomí Radě prostřednictvím jejího Generálního sekretariátu, který má za úkol s nimi seznámit příslušné delegáty.

S přihlédnutím k výše uvedenému spatřuji daleko větší přínos v politickém dialogu probíhajícím nad rámec vzájemné výměny dopisů, tedy formou osobního kontaktu, na něž sází například již zmiňované francouzské Národní shromáždění či nizozemský parlament. Jejich zástupci se setkávají s představiteli Evropské komise zpravidla ve fázi příprav konkrétních legislativních iniciativ a sdělují jim otevřeně své obavy a postoje. Ty v daném podání pochopitelně vyznívají jinak, než jsou-li shrnuty v několika bodech na papíře. Důležitost osobního kontaktu vnímá také sama Komise, která za posledních několik let výrazným způsobem zintenzivnila frekvenci návštěv komisařů v národních parlamentech, resp. v členských státech obecně. Stejně

72 Viz kapitolu 3.2.

73 Tamtéž, s. 200.

tak je podstatně otevřenější, pokud jde o přijímání parlamentních delegací, kterým obvykle věnuje pozornost na té nejvyšší úrovni.

2.3. Mechanismus pro parlamentní kontrolu dodržování zásady subsidiarity

Za speciální součást politického dialogu mezi národními parlamenty a Evropskou komisí lze považovat také mechanismus pro parlamentní kontrolu dodržování zásady subsidiarity, který byl však na rozdíl od klasického politického dialogu formalizován v podobě jedné z úloh svěřených národním parlamentům v čl. 12 SEU. Jedná se o nový postup zavedený Lisabonskou smlouvou za účelem zmírnění demokratického deficitu činnosti Unie prostřednictvím přímého zapojení národních parlamentů do rozhodovacích postupů EU.

2.3.1.K obecnému vymezení zásady subsidiarity

Zásadou subsidiarity se podle čl. 5 SEU řídí Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci. V této podkapitole tak budeme hovořit výhradně o oblastech politik, kde EU sdílí svou pravomoc s členskými státy, případně vykonává podpůrnou činnost.

Vymezení pravomocí EU nalezneme v čl. 2 až 6 SFEU. Oblasti, v nichž Unie sdílí pravomoci s členskými státy, jsou vyjmenovány v čl. 4 SFEU. Jedná se o výčet demonstrativní, tzn. nikoli vyčerpávající. V souladu s odst. 1 tohoto ustanovení spadají do kategorie sdílených pravomocí veškeré oblasti politik, v nichž Smlouvy Unii svěřují pravomoci, které však zároveň nepatří do kategorie výlučných pravomocí ani do kategorie podpůrné, koordinační a doplňkové činnosti EU. Jedná se tedy o určitou zbytkovou kategorii v rámci pravomocí svěřených EU, které nepokrývá čl. 3 SFEU ani čl. 6 SFEU. Konkrétní způsob výkonu daných pravomocí je pak blíže stanoven v následných ustanoveních SFEU upravujících spolupráci v každé z příslušných oblastí politik.

Princip subsidiarity se jako takový poprvé objevil v Maastrichtské smlouvě a následně byl podrobněji rozpracován Amsterdamskou smlouvou a k ní připojenými protokoly. Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality stanovil tehdy ve svém čl. 5 tři základní vodítka, z nichž by EU měla při přijímání svých opatření s ohledem na dodržení zásady subsidiarity vycházet: „1. Posuzovaná záležitost má nadnárodní povahu, kterou nelze uspokojivě vyřešit činností členských států. 2. Činnost pouze na vnitrostátní úrovni nebo nečinnost Společenství by byla v rozporu s požadavky Smlouvy (jako nezbytnost napravit narušení hospodářské soutěže nebo vyvarovat se zastřeného omezování obchodu nebo posílit hospodářskou a sociální soudržnost) nebo by jinak významně poškodila zájmy členských států. 3. Činnost na úrovni Společenství by vzhledem ke svému rozsahu nebo účinkům přinesla ve srovnání s činností na

úrovni členských států zřejmé výhody.“ Z protokolu přitom jednoznačně nevyplývalo, zda měla být tato kritéria naplněna kumulativně. Z logiky věci se lze nicméně přiklonit k názoru, že ano, bereme-li v potaz, že smyslem zásady subsidiarity je, aby Unie jednala skutečně jen tam, kde to prokazatelně přináší přidanou hodnotu. Její přístup by tak měl být v tomto směru spíše minimalistický. K tomuto závěru se přiklání např. také X. Xxxxxxxxx00, která upozorňuje na vzájemnou návaznost zmíněných kritérií. X. Xxxxxxx00 je pak dokonce toho názoru, že první a třetí kritérium lze vnímat v podstatě jako jedno, resp. že první kritérium je pouhou specifikací kritéria třetího. K jejich celkovému přínosu je nicméně spíše skeptický. Následně přijatá právní úprava popsanou konkretizaci zásady subsidiarity nepřevzala.

V současné době vymezuje zásadu subsidiarity již zmiňovaný čl. 5 SEU, který v odstavci 3 uvádí, že na jejím základě jedná EU „pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie.“ Jak uvádí ve svém komentáři X. Xxxxxxx00, tento koncept lze v určitém ohledu vnímat jako vnitřně rozporný. Na jedné straně je požadavek, že cílů zamýšlené činnosti nemůže být uspokojivě dosaženo členskými státy, na druhé straně pak, že je Unie schopna jich dosáhnout lépe. Lze si však představit situaci, kdy členské státy jsou schopny cílů zamýšlené činnosti uspokojivě dosáhnout, nicméně pokud se dané pravomoci chopí EU, dosáhne jich ještě lépe. Vycházíme-li z toho, že obě kritéria musí být splněna kumulativně, lze dospět k závěru, že v takovém případě by požadavek subsidiarity zřejmě naplněn nebyl.

Při aplikaci uvedené zásady je třeba provést tzv. test subsidiarity spočívající ve třech krocích. Prvním z nich je ověření povahy pravomocí, tj. zda má EU v dané oblasti výlučnou pravomoc či nikoli. Další kroky se pak vztahují k ověření zmíněných dvou základních podmínek dle čl. 5 odst. 3 SEU označovaných jako kritérium nezbytnosti a kritérium přidané hodnoty EU. Evropská komise přitom ve své praxi dlouhodobě vychází z výše uvedených dřívějších vodítek pro posuzování subsidiarity obsažených v protokolu připojeném k Amsterodamské smlouvě. V květnu 2015 vydala vůbec první integrované pokyny ke zlepšování právní úpravy, které zahrnují rovněž metodologii pro posouzení subsidiarity a proporcionality postavenou právě na těchto vodítcích.77 Test nezbytnosti/relevantnosti (necessity/relevance test) tak spočívá v otázce, zda je

74 Xxxxxxxxx 2010, s. 119 a 151-152.

75 Estella 2002, s. 106 a n.

76 Xxxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxxx a kol. 2010, s. 33.

77 Evropská komise: Nástroje ke zlepšování právní úpravy. Nástroj č. 5 o právním základu, subsidiaritě a proporcionalitě. Online: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxx/xxx/xxx-xxxxxx-xxxxxxx/xxxxxxxx-xxx-xxxxxxxxx- law/better-regulation-why-and-how/better-regulation-guidelines-and-toolbox/better-regulation-toolbox_cs [13. 2. 2020].

činnost EU v konkrétní věci skutečně relevantní. Čím větší její relevance je, tím větší je pravděpodobnost, že by řešení dané otázky na úrovni členských států nepřineslo uspokojivé výsledky. Klíčovou roli v tomto případě hraje přeshraniční rozměr problému, potřeba jeho řešení v jednotlivých členských státech, míra odlišnosti právních úprav a pohledů na tuto věc na všech úrovních, schopnost členských států jej samostatně a účinně řešit či hrozící podstatné poškození jejich zájmů, nebude-li řešen na unijní úrovni. Test přidané hodnoty EU (EU added value test) pak podle tohoto dokumentu spočívá v posouzení přínosů jednání na unijní úrovni a jeho účinnosti oproti opatřením na úrovni národní.

Postup pro obsahové naplnění zásady subsidiarity (tzv. materiální subsidiaritu) konkretizuje dále protokol č. 2. Jeho čl. 5 uvádí, že důvody umožňující dospět k závěru, že cílů Unie lze lépe dosáhnout na její úrovni, se mají opírat o kvalitativní, a kdekoli je to možné, kvantitativní údaje. Veškerá unijní opatření zamýšlená v oblastech ve sdílené pravomoci mezi ní a členskými státy, by tak podle X. Xxxxxxx00 měla být poměřována z hlediska vhodnosti regulace a jejího rozsahu, včetně posouzení finančních dopadů a ekonomické a správní zátěže (kvantitativní hledisko)79, a jejích účinků (kvalitativní hledisko).

S tím souvisí tzv. procesní subsidiarita. Podle čl. 1 protokolu č. 2 „každý orgán [Unie] neustále dbá na dodržování zásad subsidiarity a proporcionality.“ Předtím, než Xxxxxx předloží návrh legislativního aktu, má podle čl. 2 povinnost vést rozsáhlé konzultace s ohledem na subsidiaritu, a to i s přihlédnutím k regionálnímu a místnímu rozměru zamýšlené činnosti. Výjimkou jsou „mimořádně naléhavé případy“, kdy konzultace vedeny být nemusí. Její návrhy pak musí být v tomto ohledu náležitě odůvodněny, včetně zhodnocení finančního dopadu navrhovaných opatření či případných důsledků pro vnitrostátní a regionální legislativu. Odůvodnění z tohoto hlediska je nezbytnou součástí každé důvodové zprávy. Svým obsahem by mělo být argumentačně natolik propracované, aby umožnilo zhodnocení dodržení principu subsidiarity a proporcionality pouze na základě informací v něm uvedených. Právě tento aspekt bývá v případě návrhů Komise problematický, ačkoli se její praxe postupem času zlepšuje. Vágní odůvodnění může do určité míry kompenzovat zpráva o hodnocení dopadů (Impact Assesment Report), jež je předkládána jako doprovodný dokument k jednotlivým návrhům Komise. Ta zpravidla obsahuje detailnější posouzení z hlediska subsidiarity a proporcionality. Její obsah však není automaticky překládán do všech úředních jazyků EU, na rozdíl od důvodové zprávy, která je

78 Xxxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxxx a kol. 2010, s. 34.

79 K tomuto viz například studii výzkumné služby Evropského parlamentu. European Parliament, DG EPRS: Mapping the Cost of Non-Europe, 2014-19, Fourth edition. PE 603.239, December 2017. Online: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxxxxx.xx/XxxXxxx/xxxxxx/XXXX/0000/000000/XXXX_XXX(0000)000000_XX.xxx [15. 2.

2020].

součástí samotného návrhu. To činí následné posouzení argumentace Komise ze strany členských států komplikovanějším.

Jak bylo naznačeno již výše, zásada subsidiarity se obecně vztahuje na všechny činnosti Unie, legislativní i nelegislativní, s výjimkou oblastí politik v její výlučné pravomoci, a to bez ohledu na to, že přezkum jejího dodržování ze strany národních parlamentů se týká pouze návrhů legislativních aktů, jak bude podrobněji rozebráno dále.80 Nově pak stávající právní úprava zohledňuje také regionální a místní aspekt, tj. již neposuzujeme vhodnost přijetí opatření na úrovni EU pouze z hlediska členského státu jako celku, ale rovněž z hlediska regionů či lokální úrovně. Kontrola je v tomto případě vykonávána prostřednictvím národních parlamentů, ale především prostřednictvím Výboru regionů.

Subsidiarita je pojímána jako dynamický koncept81 s tím, že se její hodnocení může měnit v závislosti na čase a okolnostech. Některá opatření přijatá na úrovni EU tak mohou být časem překonána. Není proto vyloučena kontrola subsidiarity ani v případě oblastí, které již Unie spravuje řadu let82, nikoli však retroaktivně83. Stejně tak může dojít k situaci, že opatření, která se dříve jevila být z hlediska unijní úrovně jako neúčelná, nabydou postupem času na významu a upozadí tak regulaci na úrovni členských států.

Se zásadou subsidiarity je neodmyslitelně spjata rovněž zásada proporcionality, jež je upravena v čl. 5 odst. 4 SEU. Podle něj „nepřekročí obsah ani forma činnosti Unie rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv.“ Obě zásady musí být v rámci tvorby práva na úrovni EU respektovány stejným způsobem. Rozdíl mezi nimi výstižně popisuje X. Xxxxxxx00, která uvádí, že princip subsidiarity představuje záruku optimální dělby pravomocí mezi Unií a členskými státy, jinými slovy, že jsou rozhodnutí přijímána na úrovni co nejblíže občanům, jak deklaruje rovněž preambule SEU. Princip proporcionality pak podle ní občany chrání před nepřiměřenou regulací na dané úrovni. V případě provádění testu subsidiarity se tak zaměřujeme na otázku, zda vůbec by měla EU uplatňovat v konkrétní věci své pravomoci, zatímco v případě testu proporcionality již hodnotíme, jakým způsobem by k regulaci měla přistoupit.

V případě posuzování opatření z hlediska proporcionality vychází Komise z již zmiňované metodologie pro posouzení subsidiarity a proporcionality z roku 2015. Bere přitom do úvahy zejména kritérium vhodnosti (effectiveness test) a kritérium účinnosti (efficiency test). Test proporcionality tak spočívá v posouzení, zda obsah a forma navrhovaného opatření nejde za

80 Xxxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxxx a kol. 2010, s. 34.

81 Xxxxxxx 2002, s. 103; Xxxxxxx 2014, s. 234.

82 Xxxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxxx a kol. 2010, s. 35.

83 Xxxxxxxxx 2010, s. 149.

84 Pítrová 2014, s. 233.

hranice toho, co je nezbytné pro naplnění zamýšlených cílů. V této souvislosti je například zkoumáno, zda je opatření svým rozsahem omezeno pouze na ty aspekty, jež nejsou členské státy schopny uspokojivě vyřešit samy, či zda zvolený nástroj odpovídá potřebám k dosažení stanoveného záměru. Dále je třeba posoudit finanční dopady a administrativní zátěž, které by měly být přiměřené vytyčenému cíli. Protokol č. 2 konkretizuje v tomto směru kritérium nezbytnosti, když ve svém čl. 5 uvádí, že „návrhy legislativních aktů přihlížejí k nutnosti postupovat tak, aby každá zátěž, finanční, nebo správní, dopadající na Unii, vlády členských států, regionální, nebo místní orgány, hospodářské subjekty a občany byla co nejmenší a přiměřená cíli, jehož má být dosaženo.“ Dané unijní opatření by mělo rovněž respektovat omezení na úrovni jednotlivých členských států a svým rozsahem jim ponechávat maximální možný manévrovací prostor, pokud jde o jeho implementaci.85

Výklad obou zásad náleží v poslední instanci Soudnímu dvoru EU. Rozboru relevantní judikatury se ve svých publikacích podrobně věnují například X. Xxxxxxx00 či X. Xxxxxxxxx00.

2.3.2.Předběžná (ex ante) kontrola dodržování zásady subsidiarity

Jak bylo popsáno výše, kontrolu dodržování zásad subsidiarity a proporcionality má v rámci veškerých svých aktivit, s výjimkou oblasti výlučných pravomocí, povinnost provádět v prvotní fázi samotná Evropská komise (resp. navrhovatel), a to v souladu s protokolem č. 2. Její závěry jsou obligatorní součástí důvodových zpráv k předkládaným návrhům.

Novinkou, kterou zavedla Lisabonská smlouva, je předběžná kontrola dodržování zásady subsidiarity (nikoli však proporcionality) ze strany národních parlamentů. Předběžnou je nazývána z toho důvodu, že tento postup předchází zahájení projednávání příslušných návrhů legislativních aktů danými spolunormotvůrci, kteří musí vyčkat na uplynutí lhůty vyhrazené pro tento přezkum. Kromě náležitě odůvodněných naléhavých případů nesmí před tímto okamžikem dojít k žádné dohodě ohledně obsahu předmětného návrhu. Provádění kontroly vychází z čl. 12, písm. b) SEU a na něj navazujících protokolů č. 1 a 2.

Jak bylo naznačeno již výše, tento mechanismus se nevztahuje na zásadu proporcionality, ačkoli jsou spolu obě zásady provázány. Řada autorů nepovažuje toto oddělení za logické88 i s ohledem na to, že při přezkumu zásady subsidiarity automaticky dochází také ke zhodnocení proporcionality navržených opatření. Důvodem může být ryze politický charakter kontroly

85 K výkladu zásady subsidiarity podrobněji viz např. Druláková (2010), Estella (2002), Xxxxx (2015, s. 168 a n.) či Xxxxxxx (2014, s. 232 a n.).

86 Estella 2002, s. 140 a n.

87 Xxxxxxxxx 2010, s. 176 a n.

88 Xxxxxx 2006, s. 282-283.

vykonávané národními parlamenty, který v kombinaci s velkým prostorem pro uvážení, jež platné vymezení zásady proporcionality nabízí, mohl vyvolávat obavy, že by ke zpochybňování přiměřenosti předložené legislativy docházelo ze strany národních parlamentů nikoli pouze ve výjimečných případech. I přes značnou nevoli Evropské komise k tomu v praxi skutečně dochází a součástí vnitrostátního parlamentního přezkumu bývá často rovněž toto hledisko. Domnívám se, že příčinou není záměrné nerespektování pravidel hry ze strany národních parlamentů, ale spíše obtížná uchopitelnost daného kontrolního postupu ze strany jejich členů. Ti si právě s ohledem na těsnou propojenost obou zásad při formulaci svých stanovisek vypomáhají argumenty namítajícími rovněž nepřiměřenost zvolených opatření, které se logicky nabízí. To však nemusí být vždy nesprávně, nevztahuje-li se jejich stanovisko v celém svém rozsahu pouze k požadavku proporcionality. Naopak, pokud je tam zřejmá návaznost na princip subsidiarity a jedná se o relevantní argumenty, Komise by je měla vzít rovněž v úvahu. Jak uvádí X. Xxxxxxx00, k tomu aby byl mohl být aktivován mechanismus včasného varování, v jehož rámci národní parlamenty upozorňují na možný rozpor se zásadou subsidiarity (viz dále), je rozhodující primárně forma přijatého stanoviska, a nikoli toliko samotná argumentace. Ta je nicméně samozřejmě důležitá v další fázi, kdy se Komise musí vypořádat s vyslovenými námitkami.

Vrátíme-li se zpět k fungování samotného mechanismu parlamentní kontroly dodržování zásady subsidiarity, jeho základní prvky upravuje protokol č. 2., který v čl. 6 stanoví, že „ve lhůtě osmi týdnů ode dne postoupení návrhu legislativního aktu v úředních jazycích Unie může každý vnitrostátní parlament nebo kterákoliv komora vnitrostátního parlamentu zaslat předsedům Evropského parlamentu, Rady a Komise odůvodněné stanovisko uvádějící, proč soudí, že dotčený návrh není v souladu se zásadou subsidiarity.“ Uvedený postup se týká pouze návrhů legislativních aktů přijímaných v oblastech politik ve sdílené pravomoci mezi EU a členskými státy. Těmi se ve smyslu uvedeného protokolu i souvisejícího protokolu č. 1 rozumí návrhy Komise, podněty skupiny členských států, podněty Evropského parlamentu, žádosti Soudního dvora EU, doporučení Evropské centrální banky či žádosti Evropské investiční banky za účelem přijetí legislativního aktu (srov. s obecnou definicí legislativních aktů v čl. 389 odst. 3 SFEU). Nevztahuje se tak na nelegislativní akty (např. sdělení či bílé a zelené knihy), které nemají regulatorní povahu.

Následující text se bude pro zjednodušení vztahovat k návrhům legislativních aktů předkládaných Evropskou komisí, vůči nimž kontrolní činnost národních parlamentů zpravidla směřuje.

89 Xxxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxxx a kol. 2010, s. 38.

V souvislosti se zavedením popsaného mechanismu bylo třeba nastavit vhodné postupy související s jeho uplatňováním. Komise se o to pokusila v dopise tehdejšího předsedy Evropské komise Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxx a místopředsedkyně Xxxxxx Xxxxxxxxxxxx, jež byl adresován předsedům všech komor národních parlamentů a rozeslán ke dni vstupu Lisabonské smlouvy v platnost.90 V dopise se mimo jiné píše, že Lisabonská smlouva „poprvé jasně vyhlašuje, že vnitrostátní parlamenty aktivně přispívají k dobrému fungování Unie, čímž uznává jejich zásadní význam pro demokratické uspořádání EU.“ Nově zavedený mechanismus zde Komise vnímá „jako součást svých širších politických vztahů s vnitrostátními parlamenty“ s tím, že předpokládá jeho uplatňování souběžně s politickým dialogem. K praktickým aspektům se pak vyjádřila v příloze, kde nastínila postupy, jež hodlá zavést, aby mechanismus mohl co nejdříve začít fungovat. Jednalo se o nastavení vhodného jazykového režimu a způsobu zasílání dokumentů z Evropské komise.

Bylo stanoveno, že „návrhy právních předpisů spadajících do rámce mechanismu pro kontrolu subsidiarity (…) budou provázeny dopisem o předání [tzv. lettre de saisine], který bude výslovně zmiňovat postup uvedený v protokolu č. 2 a který určí příslušnou lhůtu.“ Tento dopis je odesílán současně s předáním poslední jazykové verze daného dokumentu. V tento okamžik začíná zároveň běžet osmitýdenní lhůta. S přihlédnutím k letní přestávce v činnosti národních parlamentů i institucí EU se zde Komise zároveň zavázala, že nebude při počítání lhůty brát v potaz celý měsíc srpen.

V návaznosti na vyjmutí měsíce srpna z počítání předmětné osmitýdenní lhůty usilovaly národní parlamenty po dlouhou dobu rovněž o vynětí vánočního období, kdy mívá celá řada z nich parlamentní přestávku a není pro ně tudíž reálně možné přezkum souladu se zásadou subsidiarity ve stanovené lhůtě provést. Toho mimochodem v minulosti Komise několikrát využila a předložila některé iniciativy, u nichž se obávala reakce národních parlamentů, zjevně záměrně v předvánočním čase. To bylo pochopitelně parlamenty vnímáno velmi negativně. Po intenzivním nátlaku z jejich strany, mimo jiné například v rámci konference COSAC, nakonec Komise po dohodě s Evropským parlamentem a Radou v roce 2019 přistoupila rovněž k vyloučení období od

20. prosince daného roku do 10. ledna následujícího roku z počítání této lhůty, a to stejným způsobem, jako je tomu v případě vyjmutí měsíce srpna. Nově se tak toto období do osmitýdenní lhůty nezapočítává.

90 Dopis předsedy Evropské komise Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxx a místopředsedkyně Evropské komise Xxxxxx Xxxxxxxxxxxx k praktickým aspektům fungování mechanismu pro kontrolu dodržování zásady subsidiarity z 1.

12. 2009. Online: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxx/xxxxxxxxxxx_xxxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxxxxxx_xxxxx/xxx/xxxx/xxxxxx_xx.xxx [21. 2. 2020].

Národní parlamenty byly dále v dopise dvojice Barroso – Xxxxxxxxx vyzvány, aby „ve svých stanoviscích pokud možno rozlišovaly mezi aspekty subsidiarity a připomínkami k podstatě návrhu a aby hodnocení souladu návrhu se zásadou subsidiarity formulovaly co nejjasněji.“ V této souvislosti nicméně Komise zároveň parlamenty ujistila, že se ve sporných situacích vždy přikloní k politickému výkladu a bude „všechna odůvodněná stanoviska obsahující námitky ohledně shody legislativního návrhu se zásadou subsidiarity vztahovat k meznímu počtu hlasů uvedenému ve Smlouvě, a to i v případě, že různá odůvodněná stanoviska poukazující na nesoulad se zásadou subsidiarity budou motivována rozdílně nebo budou odkazovat k různým ustanovením návrhu.“ Zde se vracím k tomu, co bylo uvedeno k přezkumu zásady proporcionality v rámci tohoto mechanismu výše. Pokud jde o připomínky k samotnému obsahu návrhu, resp. k celkovému pojetí navrhovaných opatření, tyto bývají, stejně jako argumenty vyjadřující se k otázce jejich přiměřenosti, rovněž běžnou součástí stanoviska namítajícího rozpor se zásadou subsidiarity. To je pochopitelně národním parlamentům ze strany Komise vyčítáno s tím, že by se měly zaměřit výhradně na otázku subsidiarity. I zde je nicméně nutno podotknout, že se jedná o výkon politické kontroly, při níž ze zřejmých důvodů nelze obsah návrhu jednoduše opomenout či dokonce záměrně vynechat, mimo jiné i proto, že výsledné posouzení jeho souladu se zásadou subsidiarity s konkrétním obsahem návrhu úzce souvisí. Je tedy zcela přirozené, že se národní parlamenty ve svých stanoviscích vyjadřují rovněž k těmto aspektům.91 Komise pak má na základě jejich námitek možnost případně návrh pozměnit. Na druhé straně zde však samozřejmě existuje riziko, že národní parlamenty budou takto nástroje pro kontrolu subsidiarity zneužívat k demonstraci svého politického nesouhlasu.92

Zaslaná stanoviska se Komise v dopise zavázala posoudit ve lhůtě osmi týdnů (tedy ve stejné lhůtě, jako mají národní parlamenty pro posouzení souladu se zásadou subsidiarity) s tím, že nebude-li jejich prostřednictvím aktivován postup pro udělení žluté nebo oranžové karty (viz dále), odpoví na ně klasicky prostřednictvím politického dialogu, kde se zároveň vypořádá s námitkami ohledně subsidiarity. Všechna stanoviska zaslaná Komisi v rámci tohoto mechanismu pak přislíbila publikovat na svých internetových stránkách, což se skutečně děje. Stanoviska jsou dostupná společně s příslušným návrhem legislativního aktu a odpovědí, příp. odůvodněným stanoviskem Komise.

91 Opačný názor zastávají např. Xxxxxxxx, Granat 2013, s. 120-124.

92 Raunio 2007, s. 86.

2.3.2.1. Postup pro udělení žluté a oranžové karty

Přijetí dostatečného množství odůvodněných stanovisek může vést, za podmínek uvedených výše, k ovlivnění legislativního procesu na úrovni EU, neboli k aktivaci mechanismu včasného varování (early warning mechanism). Na základě čl. 7 odst. 1 protokolu č. 2 má každý národní parlament dva hlasy rozdělené na základě vnitrostátního parlamentního systému. V případě dvoukomorových parlamentů tak má každá komora po jednom hlase. V souvislosti s vystoupením Spojeného království z EU mají národní parlamenty v současné době celkem 54 hlasů.

Je-li jednou třetinou hlasů z tohoto celkového počtu (tj. aktuálně 18 hlasy) formou odůvodněného stanoviska namítnuto, že předložený legislativní návrh není v souladu se zásadou subsidiarity, je přijata tzv. žlutá karta. V případě návrhů týkajících se prostoru svobody, bezpečnosti a práva (čl. 76 SFEU) pak pro její přijetí postačí jedna čtvrtina všech hlasů (tj. aktuálně 14 hlasů). Důvodem je citlivost otázek regulovaných v rámci této oblasti z hlediska suverenity členských států. Evropská komise je na základě vystavení žluté karty povinna svůj návrh přezkoumat a rozhodnout (na úrovni kolegia), zda jej zachová ve stávající podobě, pozmění, nebo stáhne. Své rozhodnutí musí řádně odůvodnit.

Druhou, silnější možností ovlivnění legislativního procesu EU, je aktivace oranžové karty, k níž dojde, vysloví-li se proti návrhu formou odůvodněného stanoviska nadpoloviční většina parlamentních komor, resp. hlasů, které reprezentují (tj. aktuálně 28 hlasů). Tento mechanismus se nicméně týká pouze iniciativ předložených v rámci řádného legislativního postupu (čl. 294 SFEU). Také v tomto případě je Xxxxxx povinna svůj návrh přezkoumat a rozhodnout, zda jej zachová, změní, nebo stáhne. Rozhodne-li se pro jeho zachování, musí, na rozdíl od žluté karty, ve svém odůvodnění uvést, proč se domnívá, že je daný návrh v souladu se zásadou subsidiarity. Své stanovisko pak společně s příslušnými stanovisky národních parlamentů předloží Evropskému parlamentu a Radě, které na jejich základě před ukončením prvního čtení posoudí soulad příslušného legislativního návrhu se zásadou subsidiarity. Zohlední přitom zejména odůvodnění předložená a sdílená většinou národních parlamentů, včetně samotného vyjádření Komise. Zaujme-li Rada většinou 55 % svých členů nebo Evropský parlament většinou odevzdaných hlasů stanovisko, že návrh není v souladu se zásadou subsidiarity, jeho projednávání tím končí.

Výše uvedené postupy se pochopitelně neomezují pouze na legislativní návrhy Komise, ale lze je aplikovat rovněž na ostatní návrhy legislativních aktů ve smyslu protokolu č. 1 a 2, tedy především podněty Evropského parlamentu či skupiny členských států. Výjimkou je postup při aktivaci oranžové karty, který se vztahuje pouze na návrhy Komise předložené v rámci řádného legislativního postupu. Ve všech případech musí jít o iniciativu týkající se oblasti sdílených

pravomocí EU. Vzhledem k demonstrativnosti výčtu těchto oblastí obsaženého v čl. 4 SFEU dochází v praxi někdy ke sporům, zda daná iniciativa podléhá mechanismu přezkumu dodržování zásady subsidiarity ze strany národních parlamentů, či nikoli.93

Pokud jde o uplatňování popsaných postupů v praxi, k aktivaci oranžové karty doposud nikdy nedošlo. Žlutá karta byla prozatím přijata pouze třikrát. Poprvé v roce 2012 k návrhu nařízení o výkonu práva na kolektivní akci.94 Komise v tomto případě svůj návrh stáhla, nicméně nikoli z důvodu zjištění porušení zásady subsidiarity, ale z důvodu nedostatečné politické podpory, která se projevila v rámci předběžných diskusí k předložené iniciativě. Druhá žlutá karta byla přijata v roce 2013 k návrhu nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce.95 Komise na ni reagovala jeho zachováním. Své rozhodnutí podrobně vysvětlila ve formě sdělení.96 Doposud poslední žlutá karta byla národními parlamenty vystavena v roce 2016, a to ke kontroverzní revizi směrnice o vysílání pracovníků.97 Také v tomto případě se Komise rozhodla návrh zachovat a v rámci sdělení vysvětlila své důvody.98 Reakci na žlutou či oranžovou kartu formou sdělení předpokládala Komise již ve výše zmíněném dopise z prosince 2009.

Důvodem nevystavení jediné oranžové karty a relativně nízkého počtu přijatých žlutých karet je značná politická citlivost využití těchto postupů. Národní parlamenty zpravidla velmi pečlivě zvažují, zda a jakou formou půjdou do kontroverze s Evropskou komisí. Svou roli často hraje rovněž intervence vlád členských států, kterým národní parlamenty mohou touto svou aktivitou podstatně ztížit vyjednávací pozici. V neposlední řadě jsou na vině rovněž poměrně ambiciózně nastavené prahy pro přijetí zmíněných karet, které vyžadují pečlivou koordinaci mezi národními parlamenty navzájem. Těchto prahů lze velmi obtížně dosáhnout mimo jiné i z důvodu rozdílně nastavených vnitřních postupů v jednotlivých parlamentech, které často znemožňují věc řádně projednat a uzavřít ve stanovené osmitýdenní lhůtě. Také proto volají národní parlamenty dlouhodobě po jejím prodloužení alespoň na 12 týdnů.

93 Viz např. Pítrová 2014, s. 237.

94 Návrh nařízení Rady o výkonu práva na kolektivní akci v rámci svobody usazování a volného pohybu služeb, COM(2012) 130 final.

95 Návrh nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, COM(2013) 534 final.

96 Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě a vnitrostátním parlamentům o přezkumu návrhu nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce s ohledem na zásadu subsidiarity v souladu s Protokolem č. 2, COM(2013) 851 final.

97 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/71/ES ze dne 16. prosince 1996 o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb, COM(2016) 128 final.

98 Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě a vnitrostátním parlamentům o návrhu směrnice, kterou se mění směrnice o vysílání pracovníků, s ohledem na zásadu subsidiarity, v souladu s protokolem č. 2, COM(2016) 505 final.

Využívání mechanismu pro předběžnou kontrolu dodržování zásady subsidiarity v praxi a rozdílům v přístupu jednotlivých parlamentních komor se dále podrobněji věnuje následující část práce.99

2.3.3.Následná (ex post) kontrola dodržování zásady subsidiarity

Druhým typem parlamentní kontroly dodržování zásady subsidiarity upraveným Lisabonskou smlouvou je následný přezkum již přijatého legislativního aktu, který může vyústit v iniciaci žaloby na jeho neplatnost k Soudnímu dvoru EU (dále také jako „SDEU“). Tento mechanismus je podrobněji upraven v čl. 8 protokolu č. 2. Soudní dvůr má podle daného ustanovení pravomoc rozhodovat o žalobách týkajících se porušení zásady subsidiarity některým legislativním aktem, které namítl národní parlament, resp. jeho komora. Žalobu však nepodává parlament samostatně, ale prostřednictvím své vlády, za podmínek daných právním řádem daného členského státu. Čl. 8 protokolu č. 2 se v tomto ohledu odkazuje na klasický typ žaloby na neplatnost upravené v čl. 263 SFEU.

Toto ustanovení upravuje pravomoc SDEU přezkoumat zákonnost legislativních a dalších právních aktů přijatých orgány EU. Žalobu na jejich neplatnost má podle něj právo podat „členský stát“, nikoli však jeho vnitrostátní parlament sám o sobě. Pokud jde o přípustné žalobní důvody, odst. 2 mezi ně řadí nedostatek příslušnosti, porušení podstatných formálních náležitostí, porušení Smluv (nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejich provádění) či zneužití pravomoci. Z hlediska žaloby pro porušení zásady subsidiarity by bylo žalobním důvodem zřejmě porušení Smluv, půjde-li o materiální subsidiaritu, či porušení podstatných formálních náležitostí spočívající v nedostatečném zdůvodnění, budeme-li hovořit o procesní subsidiaritě.100 V souladu s dikcí čl. 8 protokolu č. 2 by se žaloba zároveň měla vztahovat pouze k domnělému porušení zásady subsidiarity a nikoli například k nerespektování zásady proporcionality či k zneužití pravomocí Komisí. Takový postup by podle X. Xxxxxxx000 mohl vést k odmítnutí žaloby Soudním dvorem.

Žaloba musí být podle čl. 263 SFEU podána ve lhůtě dvou měsíců ode dne vyhlášení legislativního aktu, který napadá. Její vypracování je záležitostí příslušného národního parlamentu. Ten by měl vzít přitom do úvahy, že ve srovnání s mechanismem pro předběžnou parlamentní kontrolu dodržování zásady subsidiarity, který je spíše politické povahy, je kontrola ex post

99 Viz kapitolu 3.2.

100 Granat 2013, s. 4.

101 Xxxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxxx a kol. 2010, s. 38.

mnohem více zaměřena na analýzu právních limitů tohoto principu, k jejichž výkladu je SDEU příslušný. Národní parlament by tak měl věnovat pozornost pečlivé právní argumentaci.

Co se týče vlády, její postavení se v jednotlivých členských státech liší. V některých z nich hraje roli pouhého prostředníka mezi národním parlamentem a Soudním dvorem, v jiných naopak musí s žalobou sama vyjádřit souhlas, resp. může její podání odmítnout.102 Domnívám se, že myšlenku právní úpravy obsažené v protokolu č. 2 odráží spíše první pojetí. Nasvědčuje tomu ostatně i formulace použitá v čl. 8, podle níž členský stát žalobu předá „jménem svého vnitrostátního parlamentu či některé jeho komory.“ Je tedy zřejmé, že jde primárně o vůli národního parlamentu, která má být prostřednictvím tohoto nástroje vyjádřena. Navíc toto ustanovení výslovně zmiňuje, že členské státy jsou aktivně legitimovány k podání žaloby pro porušení zásady subsidiarity i bez toho, aby k tomu byl dán podnět ze strany národního parlamentu. Dalším argumentem podporujícím uvedený výklad je skutečnost, že dané ustanovení protokolu č. 2 zmiňující specificky vnitrostátní parlamenty bylo do primárního práva včleněno až Lisabonskou smlouvou. Ty přitom mohly podání žaloby na porušení Smluv iniciovat i podle dřívější právní úpravy, dokázaly-li o tomto kroku přesvědčit své vlády (a v praxi k takovým případům skutečně docházelo103). Lze se tedy domnívat, že jejich explicitní zmínění v protokolu č. 2 směřovalo právě k tomu, aby jim v případě zásady subsidiarity tato možnost byla dána nezávisle na vůli vlády. Opačný názor zastává například X. Xxxxxx000, který se odvolává na argumentaci, jenž zaznívala na konventu v rámci přípravy Smlouvy o Ústavě pro Evropu.

Určení postupu pro iniciaci žaloby národním parlamentem je věcí vnitrostátní právní úpravy, která musela být specificky za tímto účelem členskými státy přijata. Zpravidla rozhoduje

o jejím podání plénum (tzv. většinový model), ať už na návrh výboru pro evropské záležitosti, nebo určité menšiny členů parlamentu/komory. Existují však i členské státy, kde žalobu může iniciovat evropský výbor sám o sobě105 či určitá menšina členů dané parlamentní komory106 (tzv. menšinový model). X. Xxxxxx000 se pozastavuje nad tím, že je rozhodování o tak zásadní věci svěřeno pouhé menšině, avšak zároveň dodává, že jej lze vnímat i jako další z možností kontroly vlády v evropských záležitostech. Žaloba je nicméně v každém případě podávána jménem celé parlamentní komory. Specifickým příkladem je v tomto ohledu Španělsko, kde sice může žalobu iniciovat menšina členů jedné z komor, či obou společně, avšak následně musí s jejím podáním

102 Např. Španělsko či Maďarsko.

103 Např. případ C-377/98 Kingdom of the Netherlands v. European Parliament and Council of the European Union [2001] ECR I-7079.

104 Kiiver 2012, s. 47.

105 Např. Chorvatsko, Maďarsko či Španělsko.

106 Např. Francie či Německo.

107 Kiiver 2012, s. 44.

vyslovit souhlas vláda. Svou roli v tomto případě zcela jistě hraje celkově slabé postavení parlamentu vůči vládě v evropských záležitostech, od něhož se zvolené postupy v minulosti zpravidla odrazily.108

Jak uvádí X. Xxxxxxx000, tento nástroj je třeba vnímat jako krajní prostředek kontroly dodržování zásady subsidiarity, k jehož využití by národní parlamenty měly přistupovat spíše výjimečně, v návaznosti na vyčerpání předchozích možností pro ovlivnění celkového výsledku. Kromě pokusu o aktivaci mechanismu včasného varování v rané fázi legislativního procesu, jež však v žádném případě není podmínkou pro následné podání žaloby pro porušení zásady subsidiarity110, se mohou parlamenty soustředit také na kontrolu svých vlád, pokud jde o projednávání příslušného návrhu legislativního aktu v Radě. Míra jejich vlivu v tomto ohledu samozřejmě závisí na nastavení vzájemného vztahu v oblasti evropských záležitostí. To je dáno ústavním pořádkem konkrétního členského státu. Další cestou je využití dostupných nástrojů meziparlamentní spolupráce, prostřednictvím nichž mohou národní parlamenty (ideálně kolektivně) působit na Evropský parlament, aby vzal jejich pozici v potaz. Žaloba by pak měla přicházet do úvahy v momentě, kdy žádná z uvedených možností nevedla k uspokojivému výsledku.

O tom, že tento přístup zřejmě sdílejí i samy národní parlamenty, svědčí fakt, že daný nástroj za deset let platnosti Lisabonské smlouvy prozatím nebyl využit ani jednou. Důvodem pravděpodobně není ani tak uvědomělost členů národních parlamentů v tomto ohledu, ale spíše jejich nezájem o následný vývoj či rezignace pramenící z bezmoci výsledek jakkoli ovlivnit. Lze rovněž usuzovat, že by se muselo jednat o skutečně palčivé národní téma, které by v nich vzbudilo snahu průběh projednávání daného návrhu kontinuálně sledovat a ve stanovené lhůtě následně zareagovat. Takovou míru pozornosti ve vztahu k evropským otázkám lze očekávat spíše od zástupců vlády, resp. příslušného ministerstva, nikoli však od členů parlamentu, kteří mají podstatně širší záběr a práci na vnitrostátní legislativě obvykle vnímají jako prioritnější. X. Xxxxx000 zmiňuje jako jednu z možných příčin také celkově zdrženlivý přístup Soudního dvora k otázce subsidiarity, který vnímá její politický rozměr a příliš se nepouští do rigidního vymezování jejích mantinelů.112 Na druhé straně neexistuje historicky ani příliš mnoho případů (lze hovořit maximálně o desítkách), kde by žaloba na neplatnost právního aktu EU byla postavena čistě na tomto základě. Zpravidla se jedná spíše o vedlejší prvek. I zde jsou důvody především politické.

108 Granat 2013, s. 12.

109 Pítrová 2014, s. 240.

110 Viz např. Cygan 2013, s. 169.

111 Xxxxx 2015, s. 195-196.

112 Judikatura v této oblasti tak není příliš bohatá.

Jak uvádí X. Xxxxx000, už samotné přijetí legislativního aktu totiž svědčí o tom, že má většinovou podporu. Zpochybnit jej tak znamená poměrně citlivý krok. Je-li ve svém postoji osamocen, může iniciování žaloby vrhat na členský stát špatné světlo a zhoršovat jeho vyjednávací pozici v jiných záležitostech.

Kromě národních parlamentů přiznává čl. 8 protokolu č. 2 právo podat žalobu pro porušení zásady subsidiarity také Výboru regionů. Tato možnost je nicméně omezena pouze na legislativní akty, pro jejichž přijetí je podle SFEU vyžadována jeho konzultace. Na rozdíl od národních parlamentů má Výbor regionů podle čl. 263 odst. 3 SFEU přímou aktivní žalobní legitimaci, míří- li podání na ochranu jeho práv.

2.4. Kontrola činnosti vlády na úrovni Rady

I přes změny, které přinesla v této oblasti Lisabonská smlouva, představuje kontrola vlády i nadále nejvýznamnější způsob, jakým jsou národní parlamenty zapojeny do rozhodování na úrovni EU.114 Jedná se o prostředek nepřímé účasti na unijní normotvorbě, nicméně z pohledu celé řady parlamentů stále zdaleka nejefektivnější. Klíčovou roli v tomto ohledu samozřejmě hraje hledisko odpovědnosti vlády příslušné parlamentní komoře. V případě dvoukomorových parlamentů tak půjde o nástroj využívaný především dolní komorou, přičemž horní komora se bude zaměřovat spíše na jiné způsoby, jak prosadit svůj postoj, typicky politický dialog, jak bylo popsáno již výše.115

Způsob jejího výkonu se odvíjí od ústavního uspořádání a praxe každého členského státu, jak ostatně zdůrazňuje rovněž preambule protokolu č. 1. Právo EU upravuje v tomto ohledu jen některé dílčí aspekty. Základem je čl. 10 odst. 2 SEU, který uvádí, že „členské státy jsou zastoupeny v Evropské radě svými hlavami států nebo předsedy vlád a v Radě svými vládami, kteří jsou demokraticky odpovědni buď svým vnitrostátním parlamentům, nebo svým občanům.“ I evropské právo tedy počítá s existencí určitého vnitrostátního kontrolního mechanismu, prostřednictvím kterého parlamenty dohlíží na to, že vláda v orgánech EU reprezentuje jejich vůli, resp. vůli občanů, a tento mechanismus výslovnou zmínkou ve Smlouvách uznává a respektuje. Míra volnosti rozhodování vlády, tedy závislosti na potvrzení jejího postoje vnitrostátním parlamentem, se pak liší podle konkrétního nastavení vzájemného vztahu v této oblasti jednotlivými členskými státy. Svým silným postavením vůči vládě v evropských otázkách jsou známé například parlamenty severských zemí, zatímco spíše slabším postavením se vyznačuje

113 Xxxxx 2012, s. 22-23.

114 Xxxxx 2015, s. 146.

115 Viz kapitolu 2.2.

například španělský či portugalský parlament. Přístupy jednotlivých členských států ke kontrole vlády budou podrobněji popsány v rámci třetí části, která naváže na obsah následujících, spíše teoretických podkapitol.116

O neformální vymezení určitých společných minimálních standardů tohoto vztahu se v roce 2002 pokusila konference COSAC, jejíž pracovní skupina vypracovala vodítka pro efektivní parlamentní kontrolu vlád členských států v evropských záležitostech.117 Tato iniciativa vznikla na základě doporučení speciální pracovní skupiny konventu zabývající se rolí národních parlamentů v rámci budoucnosti Evropy. Vodítka vychází ze třech základních předpokladů: 1) včasné předávání relevantních informací o navrhované legislativě ze strany vlády i unijních institucí; 2) poskytnutí prostoru národním parlamentům pro jejich posouzení a vyjádření názoru před přijetím konečného rozhodnutí; 3) umožnění následné kontroly postojů vlády. Vlády členských států by tak podle citovaného dokumentu měly zajistit, aby se návrhy legislativních aktů a další dokumenty EU dostávaly k národním parlamentům bezprostředně po jejich předložení. K příslušným dokumentům by měly průběžně vytvářet podkladové a poziční materiály (explanatory memoranda) a postupovat je národním parlamentům. Dále by měly vlády parlamenty informovat o důležitých rozhodnutích, která mají být či byla jménem členského státu učiněna, např. prostřednictvím zasílání programů nadcházejících Rad či zápisů z jednání. Před konáním Rad by mělo být parlamentům umožněno vést s ministry rozpravu o pozicích, které hodlají v jejich rámci zastávat. Stejně tak v návaznosti na jejich průběh by měli být ministři připraveni informovat členy parlamentů o výsledcích jednání, budou-li k tomu vyzváni. Popsaná vodítka se původně měla stát součástí přílohy jednacího řádu COSAC. K tomu nicméně nakonec nedošlo.

Domnívám se, že uvedené minimální standardy vztahu mezi vládou a parlamentem v evropských otázkách, ač neformálně, poměrně výstižně popisují základní nastavení tohoto kontrolního mechanismu. Zároveň je však třeba dodat, že značnou část informačních povinností vlády vůči parlamentu již v současné době napřímo plní samy instituce EU.118 V dalších detailech se pak vymezení vzájemného vztahu stát od státu liší a je dáno například tím, zda se parlamenty zaměřují spíše na projednávání předložených dokumentů EU a pozic vlády k nim (tzv. dokumentový systém), nebo spíše na vystupování vlády v rámci jednotlivých zasedání Rady (tzv. mandátový systém). Odlišnosti lze pak spatřovat rovněž v okruhu povinností, které vláda v daném členském státě vůči parlamentu, resp. konkrétní komoře má, a jejich intenzitě. Nastavení

116 Viz kapitolu 3.3.

117 COSAC: Code of conduct for relations between governments and parliaments on Community issues (instructive minimum standards), December 2002. Online: xxxx://xxx.xxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx-0000/xxxxx-xxxxxxx-xxxxx- 15-16-december-2002/ [27. 2. 2020].

118 Viz kapitolu 2.1.

vztahu na vnitrostátní úrovni pak má samozřejmě přesah i na unijní úroveň a za určitých podmínek může mít vliv i na celkový výsledek jednání v Radě. Tyto případy budou popsány ještě dále.

2.4.1.Parlamentní výhrada

Typickým projevem vlivu národních parlamentů na průběh jednání Rady je uplatnění tzv. parlamentní výhrady (parliamentary scrutiny reserve). Jejím obecným smyslem je vytvoření prostoru pro parlamentní projednání a kontrolu119, a to jednak ve vztahu k dodržování zásady subsidiarity, ale také vůči pozici vlády. Od toho se odvíjí rovněž dvojí podoba parlamentní výhrady.

Ve svém základu vyplývá tento institut přímo z primárního práva, které tak v podstatě reaguje na nové pravomoci svěřené národním parlamentům v oblasti předběžné kontroly dodržování zásady subsidiarity. Jeho úpravu nalezneme v čl. 4 protokolu č. 1, který stanoví, že

„mezi okamžikem, kdy je návrh legislativního aktu zpřístupněn vnitrostátním parlamentům v úředních jazycích Unie, a okamžikem, kdy je zařazen na předběžný pořad jednání Rady ke svému přijetí nebo k přijetí postoje v rámci legislativního postupu, musí uplynout lhůta osmi týdnů.“ Již bylo zmíněno výše120, že v průběhu těchto osmi týdnů nesmí dojít k žádné dohodě o příslušném návrhu legislativního aktu. Z uvedených pravidel lze učinit výjimku v případě značné naléhavosti. Její uplatnění však musí být v daném aktu nebo postoji řádně zdůvodněno.121 Tento druh parlamentní výhrady, některými autory označovaný také za tzv. časovou výhradu122, je objektivního charakteru a v případě projednávání návrhů legislativních aktů je uplatňován v zásadě automaticky. Uvedená osmitýdenní lhůta se svým počátkem i koncem shoduje se lhůtou, kterou mají vnitrostátní parlamenty pro přezkum dodržování zásady subsidiarity. Počíná tak běžet od okamžiku zpřístupnění příslušného návrhu ve všech úředních jazycích EU.

Druhým typem je parlamentní výhrada uplatňovaná ad hoc jednotlivými členskými státy v konkrétních věcech, resp. v případě konkrétních legislativních návrhů. Také z tohoto důvodu bývá označována za tzv. výhradu věcnou.123 Na rozdíl od předchozího typu nesouvisí tato výhrada toliko s přezkumem návrhu legislativního aktu z hlediska dodržování zásady subsidiarity, ale spíše s umožněním parlamentu danou iniciativu podrobněji projednat a vyjádřit se k ní z obsahového

119 Kysela 2004a, s. 90; Xxxxx 2015, s. 149.

120 Viz kapitolu 2.3.2.

121 Tato situace aktuálně nastala v souvislosti s reakcí Komise na pandemii onemocnění covid-19, kdy byla přijímána celá řada mimořádných opatření schvalovaných Evropským parlamentem a Radou v rámci zrychlené procedury. Komise národním parlamentům oznámila, že v některých případech nebude moci být osmitýdenní lhůta pro přezkum souladu se zásadou subsidiarity dodržena, protože opatření musí být přijata urgentně. Žádný z parlamentů se proti tomuto postupu nijak nevymezil.

122 Pítrová 2014, s. 231.

123 Tamtéž, s. 243

hlediska a eventuálně i v tomto smyslu ovlivnit vládní pozici. Jejím prostřednictvím tak vláda dává najevo, že nemůže v dané záležitosti na úrovni Rady závazně rozhodnout, dokud nebude ukončeno její projednávání v národním parlamentu. Existence této překážky vyplývá z vnitrostátní právní úpravy, nicméně její vznesení je v Radě obecně akceptováno a respektováno, a to bez ohledu na důvody nastalé situace, které mohou být často i ryze politické povahy. Jedná se tedy o jakousi nadstavbu prvně zmíněnému typu časové parlamentní výhrady.

Rozdíl mezi nimi spočívá především v tom, že výhrada vyplývající z čl. 4 protokolu č. 1 je ohraničena lhůtou osmi týdnů od zpřístupnění všech jazykových verzí návrhu. Po jejím uplynutí tato překážka automaticky odpadá. Nezáleží přitom na tom, zda parlamenty svého práva na přezkum využily, či nikoli. V případě druhého typu výhrady je naopak její stažení odvislé od dokončení procedury projednávání v příslušném národním parlamentu, a to bez časového ohraničení, není-li dáno vnitrostátním právním řádem.124 Dokončení v tomto případě znamená, že je proces projednávání formálním způsobem uzavřen. Není přitom důležité, s jakým výsledkem. V českých podmínkách se například za dokončení projednání považuje i to, že byl příslušný návrh legislativního aktu vzat parlamentní komorou prostřednictvím jejího výboru pro evropské záležitosti na vědomí, aniž by se podrobněji vyjádřila k jeho obsahu či k pozici vlády. Důležité je v tomto případě formální ukončení celé procedury. Absence časového ohraničení může vládu v Radě dostat do poměrně komplikované situace, rozhodne-li se parlament obstruovat. Stejně tak nicméně může vláda tento nástroj využít ve svůj prospěch, bude-li chtít definitivní rozhodnutí o konkrétní iniciativě oddálit, či dokonce zablokovat.

Další odlišnost věcné parlamentní výhrady lze spatřovat v nutnosti ji aktivně uplatnit. V praxi to obecně probíhá tak, že v souladu s informační povinností orgánů EU je národnímu parlamentu doručen návrh legislativního aktu. Národní parlament jej posoudí a rozhodne, zda se jím bude podrobněji zabývat, či nikoli. V případě, že ano, upozorní delegace daného státu v Radě na nedokončený proces projednávání v parlamentu. Tento krok nijak nebrání pokračování jednání o příslušném návrhu legislativního aktu. Rozhodnutí o něm nicméně může být učiněno až po stažení této výhrady.125 Rozhodnutím se má v tomto ohledu na mysli již přijetí obecného přístupu Rady v rámci 1. čtení, v jehož rámci členský stát formálně vyjadřuje svůj postoj k příslušné iniciativě. Stažení musí být stejně jako její uplatnění oznámeno.

124 To je dáno například v případě českého Senátu, kde parlamentní výhrada končí uplynutím osmitýdenní lhůty pro přezkum souladu návrhu se zásadou subsidiarity (viz § 119d odst. 2 jednacího řádu Senátu PČR). V případě Poslanecké sněmovny naopak není parlamentní výhrada nijak časově omezena, což souvisí mimo jiné i se vztahem vlády k ní (viz § 109b odst. 2 jednacího řádu PS PČR).

125 Zbíral 2008, s. 138.

Význam věcné parlamentní výhrady v jednotlivých členských státech se může zásadním způsobem lišit. V některých zemích je pojímána volněji ve smyslu, že vláda musí na dokončení projednávání parlamentem sice procedurálně počkat, nicméně stanoviskem parlamentu co do obsahu není výslovně vázána. Většina vnitrostátních právních úprav v rámci tohoto pojetí je koncipována tak, že by vláda měla stanovisko parlamentu zohlednit. Skutečná jeho závaznost se tak v tomto případě odvozuje především od odpovědnosti vlády příslušné parlamentní komoře. Hovoříme tedy spíše o politické závaznosti. Na druhé straně jsou pak země, jejichž parlamenty výrazně formují pozici vlády, která je povinna jejich stanovisko v Radě prosazovat, nebo alespoň jednat v mezích, které jí vytyčily. Extrémním případem tohoto modelu je požadavek na vyslovení souhlasu parlamentu s pozicí vlády, bez něhož vláda nemůže ve věci zaujmout konečný postoj. Jedná se o projev mandátového systému zmíněného výše. Kromě uvedených přístupů pak existují rovněž členské státy, které tento institut ve svém právním řádu zaveden nemají vůbec. Některé z nich jej však přesto v rámci jednání Rady využívají, například v zásadních otázkách, kdy chtějí své pozici dodat větší váhu.126 V tomto ohledu lze parlamentní výhradu vnímat i jako užitečný vyjednávací nástroj, kdy se vláda může odvolávat na to, že určité prvky návrhu nejsou pro její parlament akceptovatelné, a tudíž nemůže pokročit v jednání.127 Úpravě parlamentní výhrady v jednotlivých členských státech se podrobněji věnuje celá řada odborných publikací.128

2.4.2.Projednávání vládních pozic v evropských záležitostech

Jak bylo naznačeno výše, způsob parlamentní kontroly vlády v evropských záležitostech je v jednotlivých členských státech pojímán různě intenzivně. Základní myšlenkou většiny přijatých úprav je určitá kompenzace za ztracené rozhodovací kompetence v oblastech, kde členské státy převedly své pravomoci na EU. Jádro této kontroly tudíž ze zřejmých důvodů spočívá ve fázi, která předchází rozhodování v příslušných orgánech na úrovni EU, tedy v Radě či v Evropské radě. Národní parlamenty tak mají možnost alespoň nepřímo ovlivnit konečný výsledek jednak tím, že posoudí pozici vlády v konkrétní věci a vyjádří se k ní, ale také tím, že poskytnou svůj vstup k projednávané záležitosti, s nímž by měla vláda určitým způsobem dále pracovat. O nakládání se stanoviskem parlamentu bude pojednáno dále.

V základu rozlišujeme dva koncepty kontroly vlády v této oblasti, a sice dokumentový systém (document-based system) a mandátový systém (mandating system), konferencí COSAC

126 Knutelská 2012, s. 83.

127 Xxxxxxxxxxxxxxx 2001, s. 411.

128 Viz např. Zbíral 2008, Xxxxxx 2011 či Knutelská 2013.

označovaný též za tzv. procedurální systém (procedural system).129 Ty jsou v právních řádech členských států v různé míře namixovány a vzájemně se prolínají.

Dokumentový systém je založen na projednání předložených unijních iniciativ v rané fázi legislativního procesu a vyjádření se k jejich obsahu s tím, že vláda by měla názor parlamentu dále reflektovat ve svých pozičních dokumentech a instrukcích pro vyjednávání v Radě. Odpovědný výbor zpravidla dokument posoudí z hlediska politického a právního významu a rozhodne, zda se jím bude detailněji zabývat. Závisí pak na konkrétním modelu, zda jsou dále zapojeny také věcné výbory a plénum. Pro tento systém je typické uplatňování věcné parlamentní výhrady popsané výše.

V praxi bývá zároveň s příslušným dokumentem EU projednávána také rámcová pozice vlády k němu. Děje se tak většinou na samém počátku legislativního procesu, tj. bezprostředně poté, co je dokument národním parlamentům orgány EU postoupen. Vláda v návaznosti na to zpracovává pro parlament vysvětlující materiál obsahující rovněž její předběžné stanovisko k jednotlivým prvkům návrhu.130 Parlament pak kromě obsahu předloženého dokumentu jako takového posuzuje, zda je pro něj pozice vlády v dané záležitosti akceptovatelná. To však nutně neznamená, že by se musel k jejímu obsahu explicitně vyjadřovat. Povinností vlády je zpravidla parlament s touto pozicí seznámit a je pak na něm samotném, zda k ní zaujme nějaké stanovisko, či nikoli, případně jej zaujme až v pozdější fázi. Výslovné vyjádření podpory pochopitelně může zvýšit vyjednávací potenciál vlády v Radě. Parlament dále může vzít pozici vlády pouze na vědomí, čímž ji sice nepodpoří, ale zároveň se proti ní ani nijak nevymezí, a tudíž vládě umožní postup v souladu s ní bez jakýchkoli omezení, neuplatní-li nějaké doplňující připomínky, ať už k pozici samotné, či k obsahu předmětného dokumentu. Komplikace z hlediska vlády nastávají, pokud parlament zaujme k její pozici negativní stanovisko. To většinou doprovází specifikace konkrétních bodů, u nichž zastává odlišný názor. V ideálním případě by měla vláda výhrady parlamentu do své pozice promítnout, nicméně ne vždy tomu tak skutečně je. Její další kroky závisí na vynutitelnosti parlamentního stanoviska, které se odvíjí od nastavení vztahu s vládou v konkrétním případě. Ten může být ryze informativního rázu, přes povinnost vlády konzultovat, až po její striktní vázanost stanoviskem parlamentu.131

129 COSAC: Models of scrutiny of EU matters in National Parliaments. Online: xxxx://xxx.xxxxx.xx/xx-xxxxxxxx- models/ [10. 3. 2020].

130 Přehled zemí, kde vláda vypracovává vysvětlující dokument pro parlament, který často zahrnuje také její rámcovou pozici, zpracoval sekretariát COSAC: EU Information from Governments. Online: xxxx://xxx.xxxxx.xx/xx- information/ [10. 3. 2020].

131 Xxxxxxx 2014, s. 130.

Stejný vztah lze rozlišovat také u mandátového/procedurálního systému, který se však na rozdíl od dokumentového systému váže spíše ke konkrétním jednáním Rady a postojům, jež zde vláda hodlá zastávat. Parlament tak neprojednává dokumenty EU jako takové, ale spíše politiku vlády v rámci projednávání příslušných iniciativ v reálném čase (odsud označení procedurální). Před jednáním Rady je zpravidla příslušný ministr, příp. jeho pověřený zástupce, povinen předstoupit před členy parlamentu a představit jim mandát, na jehož základě zde má svou zemi reprezentovat. Členové parlamentu pak mají možnost se k jednotlivým jeho bodům vyjádřit. Následné jednání ministra by se mělo přinejmenším pohybovat v mezích tohoto vyjádření, nicméně jak bylo již zmíněno výše, i zde samozřejmě záleží na konkrétním nastavení vzájemného vztahu mezi vládou a parlamentem v tomto ohledu. Nejstriktnějším modelem v rámci tohoto systému je tzv. vázaný či závazný mandát (binding mandate) znamenající, že parlament ministrovi před jednáním Rady musí mandát formálně posvětit či udělit. Ten by se následně neměl od jeho obsahu odchýlit, zejména pak, co se týče hlasování.132 Vázaný mandát nalezneme typicky zakotven v Dánsku, kde má parlament vůči vládě v evropských záležitostech obecně velmi silné postavení.

Mandátový systém se uplatňuje nejen ve vztahu k jednáním Rady na úrovni ministrů, ale také ve vztahu k jednáním Evropské rady, kdy vedoucí představitelé členských států, či jimi pověření zástupci, předstupují pravidelně před členy národních parlamentů, aby je informovali o pozicích, jež na konkrétním zasedání hodlají zastávat. Vzhledem k tomu, že Evropská rada není toliko spolunormotvůrcem, ale spíše politickým a strategickým orgánem EU, mívá toto jednání víceméně spíše informativní či konzultační povahu. Význam tohoto způsobu kontroly nicméně nelze podceňovat s ohledem na to, že z výsledků jednání Evropské rady následně ve své činnosti vychází Rada i Evropská komise (k tomuto viz ještě dále).

Většina platných vnitrostátních právních úprav pracuje s prvky obou popsaných systémů a přizpůsobuje si je svým podmínkám a možnostem. Souvisí to mimo jiné s vývojem unijního přístupu v tomto ohledu, tj. například s přistoupením k přímému postupování dokumentů a informování ze strany orgánů EU či s postupným zaměřením pozornosti také na předlegislativní fázi v souvislosti se zavedením mechanismu politického dialogu či mechanismu pro kontrolu dodržování zásady subsidiarity. Některé parlamenty s původně čistě mandátovými systémy na základě toho začaly přikládat váhu rovněž projednávání dokumentů EU v počátku legislativního procesu, čímž se uplatňování obou systémů začalo přirozeně prolínat.

132 Tamtéž, s. 130

Postupy uplatňované jednotlivými národními parlamenty tak rovněž bývají mnohdy odlišné od formálně přijatých pravidel. Kromě již zmíněných důvodů je tomu tak také proto, že příslušné právní úpravy byly povětšinou přijímány v souvislosti se vstupem daného státu do EU, kdy parlamenty teprve přizpůsobovaly své vnitřní uspořádání a nastavení procesů těmto pro ně zcela novým úkolům. Často se přitom inspirovaly v ostatních členských státech. Až uvedení daných postupů do praxe ukázalo jejich funkčnost. Na základě toho si parlamenty postupně vyvinuly metodiku, jak příslušných pravomocí ve vztahu k vládě využívat. Některé pravomoci tak mohou mít formálně zakotveny ve svých právních řádech, ale prakticky jich nevyužívají, případně je uplatňují jiným způsobem, než předpokládá příslušná právní úprava.

Existují pak také parlamenty, jejichž postupy jsou nastaveny zcela autonomně a nelze je podřadit ani pod jeden z výše popsaných systémů. Kontrola vlády zde většinou neprobíhá systematicky, ale spíše méně formální cestou formou ad hoc politických debat. Děje se tak zpravidla v případě iniciativ zásadnějšího politického významu, na něž upozorní výbor pro evropské záležitosti, který aktivity na úrovni EU průběžně sleduje.

2.4.3.Informování o výsledcích zasedání Rady a Evropské rady

Jak bylo naznačeno výše, pro řadu národních parlamentů končí jejich formální role v praxi projednáním návrhu legislativního aktu v rané fázi legislativního procesu, případně přijetím obecného přístupu Rady k dané iniciativě. Pro některé z nich však může končit až podáním konečné zprávy vlády o průběhu vyjednávání do okamžiku přijetí konkrétního legislativního aktu.133 Jedná se o projev ex post kontroly vlády, v jejímž rámci parlamenty zjišťují, nakolik se jejich požadavky podařilo promítnout do celkového výsledku jednání, resp. nakolik vláda o jejich prosazování skutečně usilovala. Její podstatou je podání informace o průběhu a výsledcích zasedání Rady, včetně případného vysvětlení postojů, které zde příslušný vládní zástupce prosazoval. Kontrola probíhá většinou průběžně, v návaznosti na proběhlá jednání Rady, případně ad hoc dle témat, která jsou pro příslušnou parlamentní komoru prioritní.

Následná informační povinnost vlády nemusí být nutně provázána pouze s mandátovým systémem. Bývá zakotvena i v právních řádech, kde převažuje dokumentový systém, protože i tyto parlamentní komory pochopitelně chtějí vědět, zda vláda jejich názor respektuje, a jakým způsobem se projednání příslušného návrhu vyvíjí. Neznamená to však, že by se zástupce vlády po jednání Rady musel nutně pokaždé osobně dostavit před členy parlamentu a vysvětlovat jim svůj postup. Tato povinnost může být splněna i písemně, formou vypracování speciální zprávy pro

133 COSAC: 8th Bi-annual Report on EU Procedures and Practices, October 2007. Online: xxxx://xxx.xxxxx.xx/xxxxxxxxx/xx-xxxxxx-xxxxxxx-xx-xxxxx/ [15. 3. 2020].

parlament či například zpřístupněním zápisu z jednání. Jeho osobní přítomnost pak může být zástupci příslušné komory iniciována, požadují-li podrobnější informace či vysvětlení. Existují nicméně i parlamenty, kde následná jednání se zástupci vlády probíhají systematicky. Míra otevřenosti vlády se liší stát od státu. Nizozemský parlament například dlouhodobě poukazuje na nedostatek informací ze strany vlády, resp. jejich obtížnou ověřitelnost vzhledem k netransparentnosti jednání Rady a jejích pracovních orgánů.134

Informační povinnost vůči členům parlamentu se netýká pouze průběhu jednání Rady, ale také Evropské rady. V některých parlamentech bývá realizována již ve fázi před samotným summitem, formou projednání mandátu a navrhovaných závěrů. Jak bylo konstatováno již výše, projednávání mívá v tomto případě zpravidla nanejvýš konzultační povahu, což je dáno mimo jiné velmi napjatým časovým rámcem pro vznik mandátu, který se odvíjí od předložení návrhu závěrů, ale například také odlišnou povahou vztahu hlav některých členských států vůči svým parlamentům, resp. jejich jednotlivým komorám.135 S ohledem na strategický význam témat, kterými se Evropská rada zabývá, tak bývá v řadě z nich kladen důraz také na ex post kontrolu, jejímž smyslem je zajistit, aby byli členové parlamentu informováni o přijatých rozhodnutích, jež budou mít vliv na další činnost Rady a především Evropské komise. O těchto výstupech pak některé parlamenty vedou rozpravu, která by měla formovat postoj vlády k následným krokům podnikaným na jejich základě.

Konference COSAC se zabývala projednáváním témat a výsledků Evropské rady ze strany národních parlamentů v rámci své pololetní zprávy z května 2013.136 Ve stejném roce vznikla k tomuto tématu také rozsáhlá studie Evropského parlamentu.137 Z provedených průzkumů vyplynulo, že ve většině zemí je tento druh parlamentní kontroly formálně zakotven. Zhruba čtvrtina komor projednává závěry Evropské rady v rámci pléna, a to spíše následně, s ohledem na již zmíněný omezený časový prostor před jejím jednáním. Jak uvádí X. Xxxxx000, témata Evropské rady jsou pro plenární debaty ideální, s ohledem na jejich převážně politický charakter, aktuálnost i závažnost. Není-li zapojeno plénum, probíhá informování většinou

134 Viz např. jeho nedávnou iniciativu v rámci konference COSAC: Paper from the Dutch delegation on EU transparency to be presented at the COSAC panel “Bringing Europe closer to its citizens”, November 2017. Online: xxxx://xxx.xxxxx.xx/00-xxxxxxx-0000/xxxxx-xxxxx-00-00-xxxxxxxx-0000-xxxxxxx/ [12. 3. 2020]. K tomuto tématu podrobněji viz kapitolu 3.3.1.

135 Xxxxx 2015, s. 159-160.

136 COSAC: 19th Bi-annual Report on EU Procedures and Practices, May 2013. Online: xxxx://xxx.xxxxx.xx/xxxxxxxxx/xx-xxxxxx-xxxxxxx-xx-xxxxx/ [16. 3. 2020].

137 European Parliament, DG IPOL: Study on Democratic Control in the Member States of the European Council and the Euro zone summits. PE 474.392, January 2013. Online: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxxxxx.xx/XxxXxxx/xxxxxx/xxxxxx/xxxx/0000/000000/XXXX- AFCO_ET(2013)474392_EN.pdf [16. 3. 2020].

138 Xxxxx 2015, s. 160.

prostřednictvím výborů pro evropské záležitosti. Vzhledem k jejich větší operativnosti je v tomto případě častější projednávání mandátů před Evropskou radou, které může být v některých členských státech doplněno také následnou informační povinností. V některých parlamentech se jedná o systematickou záležitost, jinde probíhají jednání ad hoc na vyžádání parlamentu k vybraným tématům. V řadě parlamentních komor se projednávání osobně účastní přímo premiér či hlava členského státu. Častější je to pak pochopitelně v případech, kde je vůči nim dán vztah odpovědnosti, tedy typicky v případě premiéra, jehož vláda stojí na důvěře dané komory. Od vzájemného vztahu se pak odvíjí rovněž míra zohledňování stanoviska parlamentu. Platí zároveň, že parlamenty s obecně silnějším postavením vůči vládě v evropských záležitostech mívají silnější postavení i v tomto ohledu. Jde především o severské a pobaltské parlamenty s převažujícím mandátovým systémem. Kromě projednávání témat a výsledků Evropské rady může informování probíhat i čistě písemnou formou, tedy například zasíláním programu jednání, pozičních a strategických dokumentů, zpráv o průběhu a výsledcích zasedání atd. Řada vlád zpřístupnila za tímto účelem parlamentům své interní elektronické databáze, kde se mohou ke zmíněným dokumentům a informacím prostřednictvím svého odborného zázemí snadno dostat. Jejich informační povinnost vůči parlamentu je tak naplňována právě touto cestou. Podobná otevřenost však v žádném případě není samozřejmostí a neděje se tak zdaleka ve všech zemích.139

2.4.4.Projednávání personálních nominací do orgánů EU

Specifickým případem kontroly vlády v evropských záležitostech je zapojení národních parlamentů do výběru kandidátů za členský stát na některé pozice v orgánech EU. Jedná se v prvé řadě o post evropského komisaře, ale také soudců Soudního dvora a Tribunálu, generálních advokátů, členů Účetního dvora, zástupců v řídících orgánech Evropské investiční banky a Evropské banky pro obnovu a rozvoj, příp. zástupců v poradních výborech EU. Unijní právo stanoví následný postup jmenování, eventuálně základní podmínky pro výkon dané funkce. Způsob výběru kandidátů je nicméně ponechán zcela v režii členských států. Některé z nich počítají s účastí národních parlamentů, jež může spočívat v informační povinnosti vlády o průběhu a výsledku výběrového řízení, povinné konzultaci či dokonce v podmínce souhlasu s navrženým kandidátem. Intenzita zapojení se pak může lišit podle pozice, o niž se jedná. Zpravidla se rovněž týká pouze dolních komor parlamentů, což přirozeně vyplývá z jejich vztahu vůči vládě.

Podíváme-li se například na prvně zmiňované nominace komisařů za jednotlivé členské státy, v polovině z nich nehraje národní parlament v tomto procesu žádnou roli. Je-li nějakým

139 Například v České republice se tento systém velmi osvědčil. Zachovávání důvěrné povahy zpřístupňovaných dokumentů je samozřejmě základním předpokladem.

způsobem zapojen, obvykle je to formou slyšení vybraného kandidáta v příslušném výboru, jež je v podstatě klasickým projevem parlamentní kontroly vlády. Slyšení jsou organizována například v bulharském, dánském, estonském, italském, lotyšském, maďarském, rumunském, řeckém či španělském parlamentu (v posledním případě bez opory v zákoně). Jiné parlamenty jsou pak zapojeny ve formě projednání nominace, případně povinné konzultace. To znamená, že k návrhu vlády přijímají stanovisko, které má však pro ni čistě politickou závaznost. Příkladem tohoto přístupu jsou parlamenty Chorvatska, Polska či Slovinska. Zařadit lze pod tuto skupinu rovněž český přístup s tím, že jednací řád Poslanecké sněmovny nepředpokládá výslovně přijetí stanoviska.140 Nominace však musí být před učiněním konečného rozhodnutí vládou „projednána“ příslušným sněmovním výborem.141 Nejsilnější postavení v tomto ohledu mají parlamenty Rakouska a Litvy, jež musí s navrženým kandidátem souhlasit.142

2.5. Změny primárního práva EU a evolutivní klauzule

Důležitou oblast zapojení národních parlamentů, ač v praxi ne tak často frekventovanou, představují změny unijního primárního práva. Ty mohou být dle čl. 48 SEU provedeny jednak řádnou cestou, ale také s využitím zjednodušeného postupu. Kromě něj pak Lisabonská smlouva obsahuje také některá další flexibilní ustanovení (tzv. evolutivní klauzule), na jejichž základě lze učinit dílčí procesní či materiální změny Smluv, bez nutnosti využití klasického postupu.143

Zakotvení zmíněných alternativ pochopitelně znamenalo určité oslabení národních parlamentů, které tak v podstatě přicházejí o možnost přímo ovlivnit vlastní podobu přijímaných změn. Z tohoto důvodu byly v řadě členských zemí zavedeny ústavní pojistky, které jejich zapojení naopak posilují, pokud jde o kontrolu svých vlád v uvedených případech. Jejich povaha je různá. Jak uvádí X. Xxxxxxx000, vždy je třeba vzít v úvahu konkrétní účinky jednotlivých evolutivních klauzulí. Akty přijaté na jejich základě totiž nemusí nutně znamenat uzavření mezinárodní smlouvy se všemi právními důsledky, které pro tento nástroj vyplývají z ústavního pořádku dané země. Role národních parlamentů se tak bude v jednotlivých případech lišit, a to nejen podle zemí, ale i právě podle postupu, k jehož využití bude přistoupeno.

Následující text bude zaměřen na představení těchto, pro národní parlamenty stále relativně nových postupů. Jeho cílem není podání vyčerpávajícího přehledu o právních úpravách

140 § 109c jednacího řádu PS PČR. Senát PČR do projednávání nominací nijak zapojen není.

141 K průběhu a účinkům projednání nominace v kontextu české právní úpravy podrobněji viz Xxxxxx, Xxxxxxxxx 2014, s. 157-164.

142 Vyplývá z průzkumu učiněného k tomuto tématu v rámci sítě stálých zástupců národních parlamentů v Bruselu v květnu 2019.

143 Pítrová 2014, s. 25.

144 Tamtéž, s. 35.

v jednotlivých členských státech, ale spíše dokreslení celkového obrazu týkajícího se aktuální role národních parlamentů z hlediska práva EU.

2.5.1.Řádný postup pro přijímání změn a role konventu

Tento postup je upraven v čl. 48 odst. 2 až 5 SEU. Změnu Xxxxx podle něj může navrhnout vláda kteréhokoli členského státu, Evropský parlament nebo Komise. Návrhy se předkládají Radě, která se k nim v této fázi nijak nevyjadřuje a předává je Evropské radě. Úprava přijatá Lisabonskou smlouvou pak nově vyžaduje také jejich oznámení národním parlamentům. Následují tři možné scénáře dalšího vývoje, a sice odmítnutí navržených změn, či jejich další projednávání s pomocí konventu, nebo bez něj.

Evropská rada musí v prvé řadě návrh změn předložit ke konzultaci Evropskému parlamentu a Komisi, případně Evropské centrální bance, jedná-li se o institucionální změny v měnové oblasti. Jakmile se tyto orgány usnesou na svých stanoviscích, rozhodne s přihlédnutím k nim o předběžné podpoře navrhovaných změn, nebo o jejich odmítnutí. Názory Evropského parlamentu a Komise přitom není vázána. K rozhodnutí je zapotřebí prosté většiny hlasů. Kladné rozhodnutí pak doprovází rovněž usnesení o případném svolání konventu za účelem jejich dalšího posouzení. Ten se může Evropská rada rozhodnout také nesvolat. Potřebuje k tomu však souhlas Evropského parlamentu. Konvent by měl být svolán vždy, jedná-li se o změny rozsáhlejšího charakteru. Toto kritérium však není Smlouvami nijak specifikováno. Bude tedy záležet na posouzení Evropskou radou či právě Evropským parlamentem v rámci své pravomoci vyslovit nesouhlas.

Úkolem konventu (convention) by mělo být přezkoumání navrhovaných změn a přijetí doporučení pro konferenci zástupců vlád členských států, neboli tzv. mezivládní konferenci (Intergovernmental Conference, IGC), která by se následně měla dohodnout na jejich konkrétní podobě. Jedná se o speciální těleso skládající se ze zástupců národních parlamentů, hlav nebo předsedů vlád členských zemí, zástupců Evropského parlamentu a zástupců Komise. Smlouvy blíže neupravují, v jakém poměru jsou zde vyjmenované orgány zastoupeny.

Ohlédneme-li se do minulosti, obdobný orgán se prozatím sešel dvakrát, a sice v letech 1999-2000 za účelem přijetí Listiny základních práv Evropské unie a následně v letech 2002-2003 za účelem vzniku reformní Smlouvy o Ústavě pro Evropu. V posledně zmíněném případě bylo složení konventu konkretizováno v rámci tzv. Laekenské deklarace, jejímž prostřednictvím v roce 2001 vrcholní představitelé členských států rozhodli o jeho svolání a na základě předchozí

konzultace Evropského parlamentu vymezili bližší parametry jeho fungování.145 Na rozdíl od současné právní úpravy se jeho zasedání neúčastnili předsedové vlád a hlavy členských států, ale pouze pověření zástupci vlád obecně. S ohledem na stanovený cíl byl velký důraz kladen na intenzivní zapojení volených zástupců Evropského parlamentu i národních parlamentů, včetně politické vyváženosti.146 Bylo dohodnuto, že každý členský stát nominuje jednu osobu reprezentující vládu a dvě osoby reprezentující parlament. Evropský parlament byl zastoupen 16 poslanci a Evropská komise měla nárok nominovat dva zástupce. Kromě nich se zasedání konventu účastnili také zástupci 13 zemí s kandidátským statusem pro vstup do EU, a to ve stejném poměru, jako v případě členských států. Ti byli oproti plnohodnotným členům v mírné nevýhodě, protože nemohli zabránit konsensu, kterým konvent formálně přijímal svá rozhodnutí. Všichni zmínění členové měli určené své náhradníky, kteří se na veškerých aktivitách konventu podíleli prakticky stejnou měrou. Zasedání se dále účastnili pozorovatelé zastupující poradní výbory EU, sociální partnery či Evropského veřejného ochránce práv a konzultována byla rovněž občanská společnost.147 Kromě plenárního zasedání probíhala jeho jednání také v menších formátech pracovních skupin a diskusních kroužků ke konkrétním tématům.148 Jedna z pracovních skupin byla zaměřena specificky na roli národních parlamentů v rámci budoucího uspořádání EU.149 Jednalo se tak o do té doby naprosto nevídaný a unikátní projekt s velmi širokým a komplexním záběrem. V jeho obdobu by mohly vyústit i diskuse v rámci konference o budoucnosti Evropy iniciované v nedávné době předsedkyní Evropské komise Ursulou von der Leyen.150

Z uvedeného lze vyvodit, že smyslem činnosti konventu je navržené změny detailněji prodiskutovat a vypracovat doporučení ohledně jejich pojetí. Xxx X. Xxxxxxx000 přitom konvent není vázán jejich původním rozsahem. Smlouvy samotné k této otázce mlčí. Jak již bylo naznačeno výše, na doporučeních se jeho členové musí shodnout konsensuálně, což je vzhledem k odlišným zájmům, jež jednotliví zástupci reprezentují, samo o sobě poměrně výzvou. Doporučení konventu mají sloužit jako východisko pro práci konference zástupců vlád členských států, jejímž úkolem

145 European Council: Laeken Declaration on the Future of the European Union. Annex 1 to the Presidency Conclusions, 14-15 December 2001. Online: xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxxx/00000/00000.xxx [23. 3. 2020].

146 Odlišně popisuje realitu menšinové stanovisko obsažené v příloze III závěrečné zprávy konventu z 18. července 2003, které označuje aplikované pracovní a rozhodovací postupy za nedemokratické. Report from the Presidency of the Convention to the President of the European Council, CONV 851/03. Online: xxxx://xxxxxxxx- xxxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxx/Xxxxxx/xx00000.xx00.xxx [23. 3. 2020].

147 Ke konkrétnímu složení viz přílohu I závěrečné zprávy konventu z 18. července 2003, tamtéž.

148 K jejich přehledu viz přílohu II závěrečné zprávy konventu z 18. července 2003, tamtéž.

149 K jejím výstupům viz závěrečnou zprávu skupiny z 22. října 2002. Final report of Working Group IV on the role of national parliaments, CONV 353/02. Online: xxxx://xxxxxxxx- xxxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxx/xxx/xx/00/xx00/xx00000.xx00.xxx [23. 3. 2020].

150 Viz kapitolu 4.5.

151 Xxxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxxx a kol. 2010, s. 175.

je vypracovat znění změny Smluv nebo jejich protokolů, tedy v tomto případě návrh mezinárodní smlouvy.

Není-li konvent svolán, vymezí dle čl. 48 odst. 3 SEU mandát pro mezivládní konferenci sama Evropská rada. Jeho předmětem by mělo být stanovení určitého rámce a cílů navrhovaných změn152, tedy v podstatě to, co vyplývá i z činnosti konventu. Z hlediska národních parlamentů znamená druhá zmíněná možnost pochopitelně omezení jejich přímého vlivu na konkrétní podobu finálního řešení, a tedy nikoli preferovanou variantu. Do celého procesu mohou nicméně vstupovat alespoň prostřednictvím kontroly svých vlád, což platí i pro následnou fázi.

Konferenci zástupců vlád členských států svolává předseda Rady. Nominace konkrétních osob je na uvážení každé země. Konference není doporučeními konventu nijak vázána, ačkoli jak uvádí X. Xxxxx000, není zřejmě důvod, aby je nerespektovala vzhledem k tomu, že jsou v něm členové vlád členských států rovněž zastoupeni, a tudíž se podíleli na jejich formulaci. Navržené znění novelizace Smluv by mělo být v konečném důsledku jednomyslně potvrzeno ze strany hlav a předsedů vlád členských států.

Změny primárního práva přijaté tímto postupem vyžadují podle čl. 48 odst. 4 SEU ke své platnosti následnou ratifikaci všemi členskými státy. Konkrétní požadavky se odvíjí od ústavního systému dané země, nicméně spočívají-li změny v přenosu nových pravomocí na Unii, předpokládá tento proces zpravidla vyslovení souhlasu ze strany národních parlamentů, případně v rámci referenda154, tedy stejný způsob, jakým byla ratifikována například Lisabonská smlouva. Také z tohoto důvodu může být jedině ku prospěchu věci vést o zamýšlených změnách od počátku otevřenou debatu, pravidelně informovat o jejích výstupech a pracovat se stanovisky národních parlamentů, aby mohlo být případně předejito následnému neúspěchu či komplikacím v rámci ratifikačního procesu, jako jsme tomu již mohli být několikrát svědky v minulosti.

2.5.2.Zjednodušený postup pro přijímání změn

Tento postup je upraven v čl. 48 odst. 6 SEU. Jeho podstata spočívá v tom, že pro změnu určitých ustanovení SFEU může Evropská rada využít pružnějšího způsobu, bez nutnosti svolání konventu i mezivládní konference. O změně rozhoduje sama, a to jednomyslně po konzultaci Evropského parlamentu a Komise, případně Evropské centrální banky. Návrhy se v tomto případě podávají Evropské radě napřímo. Smlouvy zde neupravují výslovně povinnost informovat národní

152 Tamtéž, s. 174.

153 Xxxxx 2015, s. 130.

154 Viz např. Zbíral 2013, s. 35-64.

parlamenty, ačkoli v praxi by se tak mělo dít prostřednictvím vlád členských států, v jejichž zájmu je to minimálně s ohledem na následný schvalovací proces.

Daného způsobu může být využito výhradně pro změnu ustanovení části třetí SFEU (čl. 26 až 197), tedy části upravující vnitřní politiky a činnost Unie, jež představují hlavní podstatu jejích aktivit. Platí zároveň, že změna nesmí spočívat v rozšíření pravomocí EU, pro něž by muselo být využito klasického postupu popsaného výše. Zjednodušené metody však může být využito k opačnému záměru, tedy k navrácení pravomocí členským státům, ale například také ke změnám rozhodovací procedury, cílů příslušné unijní politiky či ke změnám technického rázu.155 V případě pochybností o přenosu nových pravomocí by se k věci musel vyjádřit Soudní dvůr EU.

Pro svůj vstup v platnost vyžadují rozhodnutí přijatá na základě čl. 48 odst. 6 SEU

„schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy.“ Ve srovnání s řádným postupem tak v tomto případě není výslovně vyžadována ratifikace a je ponecháno na členských státech samotných, jakým způsobem „schválení“ realizují. To však neznamená, že by nemohly aplikovat shodný postup, jako v případě ratifikace změn přijímaných klasickým postupem. Postačí však i potvrzení jiným způsobem.156 Lze dovozovat, že tento postup má umožnit státům, které rozlišují mezi mezinárodními smlouvami, kterými se přenášejí pravomoci na mezinárodní organizaci, a ostatními mezinárodními smlouvami, aby mohly aplikovat mírnější schvalovací proceduru.157 Zároveň ale členským zemím nijak nebrání nastavit si pro vyjádření svého souhlasu zcela odlišné podmínky.

Jak bylo naznačeno již v úvodu, z hlediska národních parlamentů dochází v případě tohoto postupu k oslabení jejich vlivu na celkový výsledek (ne nutně fakticky, ale zcela jistě formálně), které vzhledem k absenci konventu nedisponují žádnými nástroji, jak se do diskuse o konkrétní podobě přijímaných změn napřímo zapojit. Mohou však za tímto účelem působit alespoň na své vlády. S jejich přímou účastí se pak počítá v rámci následné schvalovací procedury.

Unikátní je v tomto ohledu česká právní úprava, která souhlasem obou komor parlamentu podmiňuje již samotné učinění rozhodnutí v rámci Evropské rady. Jedná se o institut předchozího souhlasu. Bez jeho udělení parlamentem nemůže zástupce ČR ve stanovených případech vyslovit na úrovni Rady podporu navrhovanému opatření (viz také dále).158 Rozhodnutí přijaté podle čl. 48 odst. 6 SEU je pak parlamentem schvalováno rovněž následně, a to postupem pro uzavírání

155 Xxxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxxx a kol. 2010, s. 174; Xxxxx 2015, s. 132.

156 Xxxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxxx a kol. 2010, s. 178; Xxxxxxx 2014, s. 136.

157 Xxxxx 2015, s. 132.

158 § 109i písm. b) jednacího řádu PS PČR a § 119k písm. b) jednacího řádu Senátu PČR. Následné schvalování rozhodnutí přijatého Evropskou radou je pak upraveno v § 109i písm. b) jednacího řádu PS PČR a v § 119o jednacího řádu Senátu PČR. V obou případech se použije procedura pro schvalování mezinárodních smluv.

mezinárodních smluv. Jak shrnuje X. Xxxxx000, z hlediska demokratické kontroly jsou tak v tomto případě formálně stanoveny ještě přísnější požadavky, než u klasického postupu pro změnu Smluv. Důvodem je zřejmě benevolentnější unijní právní úprava v případě evolutivních klauzulí popsaných dále, kvůli nimž byla tato úprava v prvé řadě přijímána, aby parlamentní komory neztratily kontrolu nad některými zásadními rozhodnutími v oblasti změn primárního práva. Požadavek předchozího souhlasu se pak jednotně zavedl na veškeré flexibilní postupy pro změnu Smluv, tedy i tam, kde právo EU samo předpokládá určité kontrolní mechanismy ze strany národních parlamentů.

2.5.3.Obecné přechodové klauzule

Další zjednodušení postupů pro přijímání změn primárního práva EU přináší čl. 48 SEU v rámci odst. 7, který obsahuje tzv. přechodové klauzule, neboli pasarely (passerelle clauses), na jejichž základě lze poměrně flexibilním způsobem činit změny procedurálního charakteru. Zmíněné ustanovení upravuje dvě obecné pasarely umožňující změnu rozhodovacích postupů stanovených Smlouvami.

Jedná se o umožnění přechodu od jednomyslného rozhodování Rady k přijímání rozhodnutí kvalifikovanou většinou (týká se celé SFEU a hlavy V SEU, s výjimkou veškerých rozhodnutí dotýkajících se vojenství nebo obrany) a přechodu od zvláštního legislativního postupu k legislativnímu postupu řádnému (týká se celé SFEU) tam, kde jsou tyto postupy běžně vyžadovány Smlouvami. Čl. 353 SFEU pak upravuje několik specifických výjimek z použití těchto pasarel v rámci SFEU z nejrůznějších důvodů. O obou krocích rozhoduje Evropská rada se souhlasem Evropského parlamentu, který se usnáší většinou hlasů všech svých členů. V případě Evropské rady je pak vyžadována jednomyslnost.

Zmíněné ustanovení předpokládá, že by s danou iniciativou měla přijít sama Evropská rada. Stane-li se tak, musí být oznámena národním parlamentům (viz rovněž čl. 6 protokolu č. 1), jež mají možnost příslušné rozhodnutí do 6 měsíců od obdržení této informace zablokovat. Není- li v této lhůtě z jejich strany vyjádřeno nesouhlasné stanovisko, může Evropská rada dále jednat. Způsob a postup pro vyjádření nesouhlasu jménem příslušné parlamentní komory je ponechán na vnitrostátní právní úpravě.160 Některými autory bývá toto privilegium národních parlamentů označováno za tzv. červenou kartu. Uvedené spojení se nicméně v současnosti častěji používá také

159 Xxxxx 2015, s. 133.

160 Xxxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxxx a kol. 2010, s. 180.

v jiném smyslu, v kontextu debat o budoucnosti Evropy a možného posílení role národních parlamentů umožněním zablokování sekundární unijní legislativy za určitých podmínek.161

Přímé zapojení národních parlamentů již v rané fázi zde v podstatě kompenzuje následný schvalovací mechanismus, který byl popsán v rámci předchozích dvou způsobů přijímání změn primárního práva EU. U využití přechodových klauzulí podmínka následného schválení ze zřejmých důvodů chybí.

S ohledem na to přistoupily některé členské státy navíc k přijetí dalších pojistek na národní úrovni spočívajících například v povinném projednání předmětné iniciativy Evropské rady vnitrostátním parlamentem, nebo dokonce v nutnosti jejího předchozího schválení před konečným hlasováním v Evropské radě. Zástupci takových členských států pak musí uplatnit parlamentní výhradu, což v praxi znamená, že před ukončením projednávání ve vnitrostátním parlamentu, resp. bez vyslovení souhlasu s navrhovaným krokem, nemohou jménem své země hlasovat pro jeho podporu. Vzhledem k tomu, že je pro přijetí daného opatření vyžadována jednomyslnost, která nepřipouští konstruktivní absenci, mohlo by být příslušné rozhodnutí Evropské rady tímto způsobem de facto i zablokováno. Jako příklad této praxe lze opět uvést českou právní úpravu, která pro vyslovení podpory svým zástupcem na úrovni Evropské rady vyžaduje předchozí souhlas obou komor parlamentu.162 Podobně přísně koncipovanou právní úpravu má ale například také Dánsko, Irsko, Polsko, Německo či Rakousko.163

Shrneme-li tedy celkově postavení národních parlamentů v případě využití obecných pasarel, pro všechny platí možnost vyjádření nesouhlasu s navrhovaným opatřením ve stanovené šestiměsíční lhůtě od jeho oznámení podle z čl. 48 odst. 7 SEU (právo veta). Některé z nich pak mohou navíc působit na výsledek celého procesu prostřednictvím svých vlád, a to na základě specifické vnitrostátní úpravy, která omezuje jednání zástupce příslušné země v Evropské radě podmínkou projednání věci vnitrostátním parlamentem či požadavkem na vyslovení předchozího souhlasu v nejrůznějších formách. Pokud je vyslovení předchozího souhlasu v uvedené šestiměsíční lhůtě zamítnuto, může to být zároveň považováno za vyjádření nesouhlasu podle čl. 48 odst. 7 SEU, tedy za uplatnění práva veta. Aby mělo rozhodnutí parlamentu tento účinek, musí být formálně oznámeno orgánům EU. Příkladem tohoto přístupu je opět česká právní úprava.164 Některé členské státy pak oproti tomu pracují pouze s právem veta zakotveným unijním

161 Viz kapitolu 4.2.

162 § 109i písm. c) jednacího řádu PS PČR a § 119m písm. a) jednacího řádu Senátu PČR.

163 Viz např. European Parliament, DG IPOL: Study on Democratic Control in the Member States of the European Council and the Euro zone summits. PE 474.392, January 2013.

164 § 109k odst. 4 jednacího řádu PS PČR a § 119n odst. 4 jednacího řádu Senátu PČR.

právem, kdy jen stanoví způsob projednání na vnitrostátní úrovni, aby mohlo být případně včas uplatněno.165

2.5.4.Zvláštní přechodové klauzule

Kromě výše popsaných dvou obecných přechodových klauzulí upravují Smlouvy také další pasarely, které se uplatní ve specifických případech při splnění uvedených kritérií. Tato ustanovení se ve srovnání s obecnými pasarelami vyznačují ještě větší flexibilitou, kdy předmětné rozhodnutí Evropské rady, případně Rady nemusí být, až na některé výjimky, s nikým potvrzováno ani konzultováno, nevyžaduje-li to vnitrostátní právní úprava.

V případě SEU se jedná o čl. 31 odst. 3 týkající se rozhodování v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, který za určitých podmínek umožňuje přechod od jednomyslného rozhodování Rady k rozhodování kvalifikovanou většinou. Na tomto kroku se musí z vlastní iniciativy jednomyslně usnést Evropská rada. Vyňata jsou opět rozhodnutí související s vojenstvím nebo obranou.

Další zvláštní pasarely pak najdeme ve SFEU. Konkrétně jde o oblast justiční spolupráce v občanských věcech, kde je v čl. 81 odst. 3 SFEU umožněn ohledně některých aspektů rodinného práva s mezinárodním prvkem přechod od zvláštního legislativního postupu k legislativnímu postupu řádnému. O tomto opatření rozhoduje na návrh Komise Rada, a to jednomyslně po konzultaci Evropského parlamentu. Záměr musí být rovněž předem oznámen národním parlamentům, které s ním mohou ve lhůtě šesti měsíců vyslovit svůj nesouhlas. Nevyjádří-li se v této době, může Rada dále konat.

Přechod od zvláštního legislativního postupu k řádnému umožňují dále čl. 153 odst. 2 SFEU týkající se oblasti sociální politiky, konkrétně pracovněprávní a sociální ochrany pracovníků, a čl. 192 odst. 2 SFEU týkající se oblasti životního prostředí. V obou zmíněných případech rozhoduje o tomto kroku jednomyslně Rada po konzultaci Evropského parlamentu, případně i Hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů. Ve srovnání s výše popsanou oblastí rodinného práva s mezinárodním prvkem zde však chybí upravena možnost národních parlamentů tento krok zablokovat.

Další pasarela se týká finanční oblasti. Její podstatou je umožnění přechodu od požadavku jednomyslného hlasování v Radě k hlasování kvalifikovanou většinou. Jedná se o čl. 312 odst. 2 SFEU, který připouští tento krok v případě přijímání víceletého finančního rámce EU. O změně

165 Například Estonsko, Finsko, Chorvatsko, Litva, Maďarsko, Slovinsko či Švédsko. Podrobněji viz Xxxxx 2015, s. 135-138.

musí jednomyslně rozhodnout Evropská rada. Se zapojením národních parlamentů se v tomto případě opět nepočítá. Nijak zapojen není tentokrát ani Evropský parlament.

Poslední zvláštní přechodová klauzule se týká oblasti posílené spolupráce, v jejímž rámci je státům, které se jí účastní, umožněno jednomyslně rozhodnout o přechodu na rozhodování kvalifikovanou většinou (čl. 333 odst. 1 SFEU), případně o přechodu ze zvláštního legislativního postupu na legislativní postup řádný (čl. 333 odst. 2 SFEU). V druhém zmíněném případě rozhoduje Rada po konzultaci Evropského parlamentu. Vyloučena jsou rozhodnutí související s vojenstvím nebo obranou.

Z hlediska role národních parlamentů lze shrnout, že unijní právní úprava zvláštních přechodových klauzulí předpokládá jejich přímé zapojení v podstatě pouze u rozhodnutí ve věcech rodinného práva s mezinárodním prvkem, pravděpodobně z důvodu citlivosti dané oblasti. Ostatní klauzule již s možností veta ze strany národních parlamentů nepočítají, a v některých případech není nijak zapojen ani Evropský parlament. Stejně jako u obecných přechodových klauzulí zde rovněž neprobíhá žádný následný schvalovací proces. I v těchto případech tedy některé členské státy přistoupily k zakotvení pojistek na vnitrostátní úrovni spočívajících v posílené parlamentní kontrole vlády v tomto ohledu. Řada z nich postupovala cestou předchozího souhlasu popsaného výše, pro jehož vyslovení stanovila různé podmínky. Kromě České republiky, která jej aplikuje na všechny flexibilní způsoby změny Smluv166, lze pro oblast zvláštních přechodových klauzulí zmínit například Irsko, Německo či Polsko.

2.5.5.Doložka flexibility

Dalším významným příkladem evolutivního ustanovení, který se v primárním právu EU v různé podobě vyskytuje již od přijetí Jednotného evropského aktu, je tzv. doložka flexibility, aktuálně upravená v čl. 352 SFEU. Tento článek umožňuje ad hoc rozšíření pravomocí EU,

„ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci.“ Této možnosti nelze využít pro harmonizaci právních předpisů členských států tam, kde to Smlouvy výslovně vylučují. Stejně tak je jeho použití vyloučeno v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky.

Příslušné návrhy předkládá Komise. Rada se na nich musí shodnout jednomyslně, se souhlasem Evropského parlamentu. Co se týče zapojení národních parlamentů, čl. 352 SFEU ve

166 § 109i jednacího řádu PS PČR a §§ 119k a 119m jednacího řádu Senátu PČR.

svém odst. 2 pouze stanoví, že na návrhy na něm založené musí Komise s ohledem na postup pro kontrolu dodržování zásady subsidiarity parlamenty speciálně upozornit.

X. Xxxxxxx000 označuje tento článek za „jedno z nejdynamičtějších ustanovení Lisabonské smlouvy pro další rozvoj unijní legislativy.“ Upozorňuje však zároveň na jeho limity vyplývající rovněž z judikatury Soudního dvora EU168, podle níž nemůže „sloužit jako základ pro přijetí ustanovení, která by ve svých důsledcích v podstatě vedla ke změně Smlouvy bez postupu, který Smlouva za tímto účelem stanoví.“169 To ostatně konstatuje také prohlášení č. 42 přijaté mezivládní konferencí v rámci příprav návrhu Lisabonské smlouvy.170 Jeho uplatnění je možné tedy pouze za předpokladu, že ve Smlouvách chybí zakotvená pravomoc pro realizaci výslovně zde stanovených cílů.171 Čl. 352 SFEU má pomoci tuto mezeru překlenout tím, že poslouží jako právní základ pro Komisi, nastane-li taková situace. K tomu by mělo pochopitelně docházet spíše výjimečně, není-li jiné cesty. Opatření by pak nemělo jít nad rámec toho, co je skutečně nezbytné a přiměřené k dosažení daného cíle. Jinými slovy by mělo být v souladu se zásadou subsidiarity a proporcionality.

Využití doložky flexibility je vzhledem k uvedeným důvodům ze strany národních parlamentů pečlivě monitorováno. Některé členské státy zavedly pro tyto případy opět pojistky, kterými podmiňují hlasování svého zástupce o předmětném návrhu v Radě. V České republice se podobně jako u ostatních popsaných evolutivních klauzulí vyžaduje předchozí souhlas obou komor parlamentu, s výjimkou opatření nezbytných pro fungování vnitřního trhu.172 V Německu se pak vyžaduje dokonce přijetí zákona, kterým se stvrzuje podpora předkládanému návrhu. Tyto podmínky pochopitelně činí celý proces trošku méně dynamickým, než byl zřejmě původní předpoklad.

2.5.6.Ostatní evolutivní klauzule

Kromě výše popsaných ustanovení obsahují Smlouvy také další specifické evolutivní klauzule, které zpravidla nijak nepočítají se zapojením národních parlamentů. I v těchto případech

167 Pítrová 2014, s. 41.

168 Posudek Soudního dvora č. 2/94 Přistoupení Společenství k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod [1996] ECR I-1759, bod 30.

169 Z tohoto výroku vycházel následně i Ústavní soud ČR ve svém nálezu Lisabon I, kde uvádí, že použitím doložky flexibility „není a ani nebude možné obcházet čl. 10a Ústavy ČR“, tedy proceduru pro projednávání mezinárodních smluv, kterými se přenášejí pravomoci na mezinárodní organizaci. Nález Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. listopadu 2008, bod 152.

170 Prohlášení (č. 42) k čl. 352 SFEU připojené k závěrečnému aktu mezivládní konference, která přijala Lisabonskou smlouvu.

171 K tomuto viz také Rozsudek Soudního dvora C-295/90 European Parliament v. Council of the European Communities [1992] ECR I-04193.

172 § 109i písm. f) jednacího řádu PS PČR a § 119k písm. d) jednacího řádu Senátu PČR.

proto některé členské státy přistoupily k posílené parlamentní kontrole vlády formou nejrůznějších pojistek, i s ohledem na citlivost některých otázek.

Typickým příkladem je oblast harmonizace trestního práva hmotného, jež je v současné době omezena pouze na mimořádně závažnou trestnou činnost s přeshraničním rozměrem výslovně uvedenou v čl. 83 odst. 1 SFEU. Toto ustanovení však zároveň umožňuje daný výčet na základě vývoje trestné činnosti rozšířit, a to jednomyslným rozhodnutím Rady se souhlasem Evropského parlamentu. Stejně tak v případě spolupráce v oblasti trestního práva procesního. Čl. 86 SFEU obsahující právní základ pro vytvoření Úřadu evropského veřejného žalobce umožňuje ve svém odst. 4 rozšířit jednomyslným rozhodnutím Evropské rady pravomoci tohoto úřadu nad rámec těch, které mu výslovně svěřují Smlouvy. Evropská rada tak může učinit se souhlasem Evropského parlamentu a na základě konzultace Evropské komise. Česká republika v ani jednom ze zmíněných případů k úpravě speciální vnitrostátní procedury projednávání nepřistoupila. Lze ji nicméně nalézt například v Německu či v Polsku.173

Další typem jsou tzv. záchranné brzdy (brake clauses), jejichž podstatou je postoupení citlivých rozhodnutí Rady v rámci řádného legislativního procesu na úroveň Evropské rady, která se na nich musí konsensuálně shodnout. Legislativní postup se v takovém případě pozastavuje a Evropská rada má čtyři měsíce na nalezení vhodného řešení. Tuto „brzdu“ může spustit každý člen Rady, který se domnívá, že by se určitý návrh Komise citelně dotknul základních principů jeho vnitrostátního uspořádání. Některé členské státy pak v tomto ohledu přijaly navazující právní úpravu, která jejich parlamentu dává pravomoc vládu vyzvat k tomu, aby k popsanému kroku přistoupila (např. Německo). Jinde je pak vláda povinna parlament alespoň podrobně informovat (např. Polsko).174

Popsaná ustanovení nalezneme opět především v oblasti trestního práva, jehož unijní rozměr má ze zřejmých důvodů řadu limitů. Čl. 82 odst. 3 SFEU například upravuje takovou možnost u přijímání minimálních pravidel, pokud jde o vzájemnou přípustnost důkazů mezi členskými státy, práva osob v trestním řízení, práva obětí trestných činů a další aspekty trestního řízení. Zástupce kteréhokoli členského státu může na základě něj v Radě namítnout, že by se příslušný návrh směrnice dotkl podstatných aspektů jeho systému trestního soudnictví a zároveň požádat, aby se jím zabývala Evropská rada. Obdobnou formulaci obsahuje čl. 83 odst. 3 SFEU, který tento postup předpokládá v případě přijímání minimálních pravidel týkajících se boje proti některým druhům trestné činnosti na úrovni EU.

173 Podrobněji viz Xxxxx 2015, s. 140.

174 Tamtéž, s. 140.

Kromě trestního práva nalezneme příklad záchranné brzy rovněž v rámci regulace oblasti sociálního zabezpečení za účelem volného pohybu pracovníků podle čl. 48 SFEU. Jakýkoli člen Rady může v případě návrhu legislativního aktu tohoto druhu prohlásit, že by se dotkl důležitých prvků jeho systému sociálního zabezpečení či jeho finanční rovnováhy, a přenést tak projednávání dané iniciativy na úroveň Evropské rady.

2.6. Kontrolní úloha v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva

V předchozí kapitole byla zmíněna některá specifika unijní právní úpravy týkající se režimu spolupráce v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Tímto názvem se v současnosti označuje hlava V. SFEU upravující režim fungování schengenského prostoru. To zahrnuje úpravu kontrol na hranicích, azylu a přistěhovalectví, justiční spolupráci v civilních a trestních věcech a policejní spolupráci.175 Vzhledem k tomu, že se jedná o nadmíru citlivou oblast z hlediska suverenity jednotlivých členských států, je přijímání legislativy na úrovni EU do značné míry limitováno. Stejně tak jsou zde uplatňovány nejrůznější kontrolní mechanismy zaručující, že svěřené pravomoci jsou využívány odpovídajícím způsobem. Většina z nich byla do Smluv včleněna právě Lisabonskou smlouvou, ačkoli zvýšená pozornost byla této oblasti věnována i předtím.

Popsané záruky spočívají mimo jiné v intenzivnější informační povinnosti ve vztahu k národním parlamentům, ale také v zakotvení jejich pravomoci hodnotit a kontrolovat provádění příslušných politik. Čl. 69 SFEU tak například zvláště zdůrazňuje potřebu kontroly dodržování zásady subsidiarity v případě návrhů z oblastí justiční spolupráce v trestních věcech a policejní spolupráce. Čl. 70 SFEU pak upravuje povinnost předkládat národním parlamentům výsledky hodnocení toho, jak orgány členských států vykonávají politiky Unie podle této hlavy. Obdobnou informační povinnost zakotvuje také čl. 71 SFEU, který upravuje fungování Stálého výboru pro operativní spolupráci v oblasti vnitřní bezpečnosti (COSI). Na základě těchto ustanovení tak národní parlamenty pravidelně projednávají hodnotící zprávy týkající se provádění politik v dané oblasti, k nimž se mohou prostřednictvím politického dialogu rovněž vyjádřit.

Trochu konkrétněji je ve Smlouvách upravena parlamentní kontrola činnosti Eurojustu a Europolu. Čl. 85 a 88 SFEU předpokládají zapojení vnitrostátních parlamentů do hodnocení jejich činnosti s tím, že konkrétní způsob stanoví zřizovací nařízení obou agentur. V případě Europolu bylo příslušné kontrolní těleso ustaveno v návaznosti na přijetí revidovaného nařízení o Europolu

175 Viz např. Xxxxx, Xxxxxx, Xxxxxxx, Xxxx, Xxxxxxxxxx 2014, s. 523 a n.

v roce 2016.176 Jedná se o Skupinu pro společnou parlamentní kontrolu Europolu, která započala svou činnost na podzim roku 2017.177 K okolnostem jejího zřízení i náplni činnosti podrobněji viz kapitolu této práce pojednávající o meziparlamentní spolupráci. Co se týče Eurojustu, ustavení obdobného tělesa se předpokládá v brzké době. Revidované nařízení o Eurojustu z roku 2018178 počítá v čl. 67 odst. 3 s formou mezivýborového setkání (Interparliamentary Committee Meeting, ICM), v jehož rámci by měli členové národních parlamentů společně s poslanci Evropského parlamentu hodnotit aktivity této agentury. Měli by přitom vycházet z výročních zpráv, jež jim má dle odst. 1 zmíněného ustanovení Eurojust povinnost pravidelně předkládat a k nimž mají možnost zároveň podávat své připomínky a závěry. Setkání by se mělo konat jedenkrát ročně v prostorách Evropského parlamentu Bruselu. Kromě výroční zprávy by měl Eurojust vnitrostátním parlamentům a Evropskému parlamentu předávat například také programové dokumenty či výsledky svých studií a strategických projektů (čl. 67 odst. 4 zřizovacího nařízení).

K hodnocení činnosti ze strany národních parlamentů může dojít například také v případě Úřadu evropského veřejného žalobce fungujícího v režimu posílené spolupráce. Jeho zřizovací nařízení179 stanoví v čl. 7 povinnost předkládat výroční zprávy o své obecné činnosti s tím, že vnitrostátní parlamenty mohou evropského nejvyššího žalobce vyzvat, aby před ně předstoupil a podal na základě dané zprávy informaci o konkrétních aktivitách Úřadu.

2.7. Meziparlamentní spolupráce

Jedním z tradičních způsobů, díky kterému se národní parlamenty opět začaly alespoň nepřímo podílet na rozhodování na úrovni EU, je zapojení do meziparlamentní spolupráce, jež je projevem kolektivní parlamentní kontroly. V současné době je blíže upravena v protokolu č. 1. Dle jeho čl. 9 vymezí Evropský parlament společně s národními parlamenty organizaci a podporu účinné a pravidelné meziparlamentní spolupráce. Spolupráce probíhá na nejrůznějších úrovních, ve formě politické i administrativní. Je dána jednak vlastní iniciativou zúčastněných aktérů (srov. čl. 10 protokolu č. 1), a v některých případech rovněž právními předpisy, z nichž ustavení určité platformy meziparlamentní spolupráce za účelem plnění konkrétních úkolů vyplývá.

176 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/794 ze dne 11. května 2016 o Agentuře Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva (Europol)

177 K podrobnostem ohledně její dosavadní činnosti viz webové stránky platformy IPEX obsahující podklady ke všem proběhlým jednáním: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xx/ [2. 3. 2020].

178 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1727 ze dne 14. listopadu 2018 o Agentuře Evropské unie pro justiční spolupráci v trestních věcech (Eurojust)

179 Nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce

Základní parametry spolupráce jsou upraveny v tzv. Lisabonských pravidlech pro meziparlamentní spolupráci schválených Konferencí předsedů parlamentů EU v červnu 2008.180 Jejich obsah vychází z původních Haagských pravidel z roku 2004. Aktuálně se pracuje na další aktualizaci s ohledem na postupný vznik nových platforem spolupráce i potřebu celkového přizpůsobení podmínkám dnešní doby, především pokud jde o využívání moderních technologií a digitalizaci.181 Pravidla vymezují hlavní cíle meziparlamentní spolupráce následovně: 1) podpořit výměnu informací a osvědčených postupů mezi národními parlamenty a Evropským parlamentem za účelem posílení parlamentní kontroly, vlivu a zapojení do projednávání na všech úrovních; 2) zajistit účinný výkon pravomocí parlamentů v evropských otázkách, především pak v oblasti přezkumu dodržování principů subsidiarity a proporcionality; 3) podpořit spolupráci s parlamenty ze zemí mimo EU. Xxxxxxx je mimo jiné upozornit na prioritní témata z hlediska parlamentů a společné postoje k nim. V této souvislosti má meziparlamentní spolupráce i významnou koordinační úlohu.

Co se týče pravidelných formátů spolupráce, jedná se o akce organizované v rámci každého pololetí parlamentem předsednické země či Evropským parlamentem podle zmíněných pravidel pro meziparlamentní spolupráci, případně vlastního jednacího řádu přijatého na jejich základě.

2.7.1.Spolupráce na úrovni vedení parlamentů EU

Nejvyšší formou meziparlamentní spolupráce je setkávání vedení parlamentů EU, a to jednak na úrovni administrativní, v podobě setkání kancléřů parlamentů EU (Meeting of the Secretaries General of the European Union Parliaments, SecGens), ale především na úrovni politické v rámci Konference předsedů parlamentů EU (Conference of the Speakers of the European Union Parliaments, EUSC). Tyto dvě akce se konají jednou ročně, vždy v prvním pololetí v zemi, která předsedala Radě EU v uplynulém půlroce. Jsou obsahově provázány nejen navzájem, ale rovněž se od nich odvíjí parametry spolupráce na nižších úrovních, tedy mezi výbory i parlamentní administrativou, a to na základě zde přijímaných závěrů. Konference předsedů parlamentů EU svými rozhodnutími rovněž formálně ustavuje ostatní pravidelná fóra meziparlamentní spolupráce.

180 Guidelines for Inter-parliamentary Cooperation in the European Union. Tato pravidla i veškeré dále zmiňované dokumenty k meziparlamentní spolupráci, včetně výstupů z pravidelných setkání všech formátů, jsou online k dispozici na webových stránkách platformy IPEX: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xx/XXXXX- WEB/euspeakers/xxxxxxxxxxx.xx [8. 3. 2020].

181 Návrh aktualizovaného znění pravidel je k dispozici tamtéž v podobě podkladového materiálu pro nejbližší zasedání Konference předsedů parlamentů EU [8. 3. 2020].

Smyslem Setkání kancléřů parlamentů EU je jednak příprava programu Konference předsedů parlamentů EU a zajištění jejího hladkého průběhu, ale také sdílení zkušeností týkajících se fungování parlamentních administrativ, pokud jde o zapojení do projednávání evropských záležitostí. Na přípravě se podílí rovněž předešlé a budoucí předsednictví konference a styčný úředník platformy IPEX (viz dále), jejíž výroční zprávy jsou zde tradičně projednávány.

Historie Konference předsedů parlamentů EU sahá do roku 1963, kdy se v Římě sešli předsedové parlamentů členských zemí Evropských společenství a předseda Parlamentního shromáždění Evropských společenství (dnešní Evropský parlament). Další setkání, kterého se zúčastnil rovněž předseda Parlamentního shromáždění Rady Evropy, následovalo až v roce 1973 ve Štrasburku. Po roce 1975 začala být setkání pravidelná a zahrnovala rovněž předsedy parlamentů členských zemí Rady Evropy. V roce 1980 bylo rozhodnuto o rozdělení tohoto fóra na dva formáty, a sice malou konferenci zahrnující pouze zástupce parlamentů Evropských společenství a větší konferenci zahrnující rovněž Radu Evropy, které se alternativně scházely ve zhruba roční frekvenci. V roce 1999 došlo k formálnímu ustavení Konference předsedů parlamentů EU v podobě, v jaké ji známe dnes. Stala se tak zcela autonomní platformou a hlavní autoritou, pokud jde o koordinaci a dohled nad nižšími formami meziparlamentní spolupráce v rámci EU.

Na konferenci v Římě v roce 2000 byla přijata jednací pravidla upravující její vnitřní fungování. Ta byla zrevidována v roce 2010 na konferenci ve Stockholmu.182 Z pravidel mimo jiné vyplývá rovnocenné zapojení národních parlamentů a Evropského parlamentu s tím, že jsou zároveň brány do úvahy rozdíly v postavení jednotlivých předsedů v rámci svých parlamentních komor a z nich plynoucí omezení, pokud jde o jejich reprezentativnost. Příslušné ustanovení upozorňuje na skutečnost, že někteří předsedové nedisponují pravomocí zavazovat svými rozhodnutími parlament navenek, aniž by k tomu měli mandát potvrzený plénem (typicky v případě obou komor Parlamentu ČR). V řadě parlamentů pak jsou evropské otázky svěřeny do rukou speciálních orgánů (zpravidla výborů pro evropské záležitosti), které se jimi podrobněji zabývají a formulují oficiální pozice. To činí rozhodování v rámci tohoto fóra poněkud problematické.

Závěry konference navrhuje předsednictví. S ohledem na výše uvedené není jejich text pro jednotlivé parlamenty formálně závazný. V principu jsou přijímány konsensem s tím, že k nim může být připojeno prohlášení vyjadřující odlišný názor. Přijatý text je postoupen na vědomí předsedům Evropské komise a Evropské rady, úřadujícímu předsedovi Rady pro obecné záležitosti

182 Stockholm Guidelines for the Conference of Speakers of EU.

a předsednictvu konference COSAC. Jejich text musí být zároveň zveřejněn na internetových stránkách již zmiňované platformy IPEX.

2.7.2.Spolupráce výborů pro evropské záležitosti parlamentů EU

Nejvlivnější platformou z hlediska praktického dopadu jejích rozhodnutí je Konference orgánů specializovaných na evropské záležitosti (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires, COSAC), resp. nyní nazývaná Konference parlamentních výborů pro evropské záležitosti parlamentů EU, která byla ustavena v roce 1989 z iniciativy tehdejšího předsedy francouzského Národního shromáždění Xxxxxxxx Xxxxxxx. Ten v rámci Konference předsedů parlamentů EU konané v Madridu vznesl návrh pozdvihnout roli národních parlamentů v rozhodovacích postupech EU, mimo jiné právě prostřednictvím COSAC. Předsedové tuto myšlenku podpořili a zároveň se shodli na tom, že by se měl scházet minimálně dvakrát ročně v aktuálně předsedající zemi, a měl by diskutovat o otázkách společného zájmu. První zasedání se konalo několik měsíců na to v Paříži a hlavním tématem bylo posílení parlamentní kontroly v evropských záležitostech. Toto průřezové téma v rámci konferencí COSAC v podstatě kontinuálně přetrvává. Pravidelně se řeší rovněž rozvoj spolupráce mezi národními parlamenty a Evropským parlamentem či nastavení vztahů s Evropskou komisí. Ostatní témata pak obvykle souvisí s aktuálně projednávanými iniciativami na úrovni EU či s prioritami daného předsednictví. Fungování konference COSAC upravuje jednací řád z roku 2011, který nahradil původní jednací pravidla z roku 2007. Z hlediska primárního práva se jedná o jedinou platformu meziparlamentní spolupráce, o níž se výslovně zmiňuje protokol č. 1. V souladu s jeho čl. 10 může COSAC dávat Evropskému parlamentu, Radě a Komisi veškeré podněty, které považuje za účelné. Ty podle tohoto ustanovení nepředjímají postoje zúčastněných parlamentů ani je nezavazují. Dále by měl COSAC podporovat „výměnu informací a osvědčených postupů mezi vnitrostátními parlamenty a Evropským parlamentem, což platí i pro jejich specializované výbory.“ Dle jednacího řádu disponuje tato konference opět jako jediná stálým sekretariátem v Bruselu, který je složen z úředníků parlamentů předsednického tria a jednoho stálého člena spolufinancovaného všemi národními parlamenty EU. Ti se společně podílí na organizaci všech setkání a zajišťují kontinuitu činnosti COSAC. Každé pololetí pak zpracovávají zprávu o aktivitách jednotlivých parlamentů v evropských záležitostech.183 Vycházejí přitom z odpovědí

v rámci dotazníku, který rovněž každého půl roku vypracovávají.

183 COSAC: Bi-annual Reports of COSAC. Online: xxxx://xxx.xxxxx.xx/xxxxxxxxx/xx-xxxxxx-xxxxxxx-xx-xxxxx/ [2. 3.

2020].

V souladu s jednacím řádem COSAC probíhá každého půl roku vždy nejprve přípravné jednání na úrovni předsedů (tzv. malý COSAC) a na jeho základě pak plenární zasedání, které schvaluje závěry a příspěvek k diskutovaným otázkám. Plenárního zasedání se účastní až šest zástupců za každý národní parlament EU i Evropský parlament. Stejně tak se jej mohou účastnit až tři členové parlamentů kandidátských zemí a další hosté v roli pozorovatelů. Navržené závěry a příspěvek COSAC se přijímají v principu konsensem. Není-li možné ho dosáhnout, upravuje jednací řád, opět zcela výjimečně ve srovnání s ostatními existujícími meziparlamentními platformami, možnost hlasování. Návrh je přijat, získá-li podporu tří čtvrtin odevzdaných hlasů, přičemž každý parlament EU (včetně Evropského parlamentu) disponuje dvěma hlasy. Tato většina musí zároveň představovat nadpoloviční většinu z celkového počtu hlasů.

2.7.3.Spolupráce na úrovni věcných výborů parlamentů EU

Citovaný čl. 10 protokolu č. 1 připojeného ke Smlouvám předpokládá vytvoření fór pro projednávání otázek společné zahraniční a bezpečnostní politiky a společné bezpečnostní a obranné politiky pod konferencí COSAC, která byla dříve známa rovněž pod označením COFACC (Conference of Foreign Affairs Committee Chairpersons) a CODACC (Conference of Defence Affairs Committee Chairpersons). Ta byla v roce 2011 nahrazena samostatnou platformou pravidelné meziparlamentní spolupráce, zřízenou na základě rozhodnutí Konference předsedů parlamentů EU konané v Bruselu (a následně pak ve Varšavě v roce 2012). Byla ustavena Meziparlamentní konference pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a společnou bezpečnostní a obrannou politiku (Inter-parliamentary Conference for the Common Foreign and Security Policy and the Common Security and Defence Policy, IPC-CFSP/CSDP), která se schází dvakrát ročně v předsednické zemi a věnuje se diskusi o současných výzvách v daných oblastech politik. Jejími účastníky jsou členové věcných výborů parlamentů EU, tedy především výborů zahraničních, pro obranu a bezpečnost. Co se týče početního zastoupení, EP má zde ve srovnání s konferencí COSAC v tomto ohledu podstatně navrch. Jednací řád přijatý v rámci prvního zasedání v roce 2012 na Kypru umožňuje Evropskému parlamentu nominovat až šestnáctičlennou delegaci, zatímco národní parlamenty mohou být zastoupeny pouze šesti členy (v případě dvoukomorových parlamentů celkem za obě komory). Tato nerovnováha je pravděpodobně výsledkem sílící dominance Evropského parlamentu, který se obává o své výsadní postavení, pokud jde o rozhodování na úrovni EU.184 Konference přijímá podobně jako COSAC nezávazné závěry, jejichž text navrhuje předsednictví. Jednací řád zakotvuje rozhodování na principu

184 Xxxxx 2015, s. 212.

konsensu. Na rozdíl od konference COSAC však neumožnuje přechod k hlasování, není-li ho možné dosáhnout.

Další pravidelnou platformou spolupráce je Meziparlamentní konference o stabilitě, hospodářské koordinaci a správě v Evropské unii (Interparliamentary Conference on Stability, Economic Coordination and Governance in the European Union, IPC-SECG), která vznikla z rozhodnutí Konference předsedů parlamentů EU v roce 2013. Tento krok vycházel z čl. 13 Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (tzv. fiskální pakt), podle něhož Evropský parlament a vnitrostátní parlamenty smluvních stran společně vymezí „organizaci a podporu konference zástupců příslušných výborů Evropského parlamentu a zástupců příslušných výborů vnitrostátních parlamentů za účelem projednání rozpočtových politik a dalších otázek, jež jsou předmětem této smlouvy.“ Toto fórum se schází dvakrát ročně, přičemž v prvním pololetí je setkání součástí tzv. Evropského parlamentního týdne organizovaného Evropským parlamentem v Bruselu, v jehož rámci probíhá rovněž meziparlamentní konference k evropskému semestru. Průběh konference podle čl. 13 se řídí jednacími pravidly přijatými v Lucemburku roce 2015, které opětovně zakotvují princip rozhodování formou konsensu. Na rozdíl od dříve zmíněných formátů spolupráce se v jejím rámci nepřijímají žádné závěry ani příspěvek, ačkoli to jednací řád umožnuje. Konference slouží spíše jako prostor pro výměnu názorů a pozic k prioritám a strategiím v rozpočtové, hospodářské a sociální oblasti se zástupci Komise, Rady a dalšími zainteresovanými subjekty. Z hlediska složení ponechává jednací řád parlamentům absolutní volnost, aby samy rozhodly, kolik zástupců vyšlou a jaké výbory zde budou reprezentovat. Tradičně se této akce účastní členové výborů pro evropské záležitosti, rozpočet, hospodářství či sociální otázky.

Poměrně nedávno, v roce 2017, byla rozhodnutím Konference předsedů parlamentů EU ustavena také tzv. Skupina pro společnou parlamentní kontrolu Europolu (Joint Parliamentary Scrutiny Group on the European Union Agency for Law Enforcement Cooperation, JPSG on Europol), a to na základě čl. 88 SFEU a na něj navazujícího čl. 51 nově přijatého nařízení (EU) 2016/794 o Agentuře Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva (Europol). Z čl. 88 SFEU vyplývá, že Evropský parlament má společně s národními parlamenty provádět kontrolu činností Europolu prostřednictvím specializované skupiny. Ta podle výše zmíněného nařízení politicky monitoruje jeho činnosti při plnění svého poslání, a to i s ohledem na dopad těchto činností na základní práva a svobody fyzických osob. Jedná se o odraz specifického postavení národních parlamentů v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva popsaného výše. Vzhledem k mimořádné citlivosti této oblasti zde byly parlamentům svěřeny zesílené kontrolní pravomoci, pokud jde o dodržování zásad subsidiarity a proporcionality. Skupina se schází dvakrát ročně,

střídavě v předsednické zemi a v Evropském parlamentu v Bruselu. Při své činnosti vychází z jednacího řádu přijatého v rámci svého druhého setkání v roce 2018 v Sofii. Usnáší se konsensem. Také v tomto případě dominuje z hlediska početního složení Evropský parlament, který do ní může vyslat až šestnáct zástupců. Národní parlamenty oproti tomu mohou vyslat pouhé čtyři členy (v případě dvoukomorových parlamentů celkem za obě komory). Tradičně se jedná o zástupce výborů pro evropské záležitosti či bezpečnost.

Předsednické země i ostatní členské státy mohou navíc z vlastní iniciativy pořádat další nepravidelné meziparlamentní akce, zpravidla ve formátu společných výborových setkání (v poslední době například setkání předsedů hospodářských či zemědělských výborů) nebo větších meziparlamentních konferencí k aktuálním tématům (například k ochraně klimatu, migraci a azylu, budoucnosti Evropy apod.).

Nad rámec výše uvedených pořádá meziparlamentní setkání ze své iniciativy rovněž Evropský parlament (Interparliamentary Committee Meeting, ICM). Jedná se o tematicky zaměřená společná jednání členů příslušného výboru či více výborů EP se svými protějšky z národních parlamentů. Jejich předmětem bývá zpravidla diskuse o aktuálně projednávaných iniciativách, s cílem zohlednit stanoviska a postoje národních parlamentů v rámci připravované pozice Evropského parlamentu v dané věci. Nakolik je tento cíl efektivně naplňován, zůstává otázkou. Zástupci národních parlamentů zde totiž často dostávají pouze minimální prostor pro svá vyjádření a často jej nemají ani komu adresovat, a to jednak z důvodu zaneprázdněnosti členů Evropské komise, kteří obvykle v průběhu odchází za dalšími pracovními povinnostmi, ale rovněž z důvodu nezájmu svých europoslaneckých kolegů, kteří se jednání mnohdy účastní ve velmi omezeném počtu.

2.7.4.Spolupráce na pracovní úrovni

Na pracovní úrovni probíhá meziparlamentní spolupráce především prostřednictvím sítě stálých zástupců národních parlamentů při Evropském parlamentu. Aktuálně jsou v Bruselu zastoupeny parlamenty všech členských států, a to v různém počtu osob, v závislosti na individuálním rozhodnutí každého z nich, resp. jejich komor. Své zastoupení pak zde mají rovněž parlamenty Norska a Spojeného království, které jsou v pozici pozorovatele a nepodílí se tudíž plnohodnotně na všech aktivitách této skupiny. Evropský parlament poskytuje stálým zástupcům prostory i technické zázemí a prostřednictvím svého Ředitelství pro vztahy s národními parlamenty pomáhá zprostředkovat kontakt s administrativou i jednotlivými členy Evropského parlamentu.

Náplň práce stálých zástupců se odvíjí od konkrétních požadavků parlamentní komory, kterou zastupují. S tím souvisí rovněž rozdíly v jejich zařazení v rámci vnitřní organizační struktury parlamentu a celkových podmínkách pro vykonávání této pozice. Navenek však vystupuje skupina jednotně, a to prostřednictvím koordinátorů, které si volí z řad svých členů. Ti pak zároveň svolávají pravidelná setkání, v jejichž rámci si zástupci navzájem vyměňují informace o dění ve svých parlamentech, pokud jde o projednávání evropských záležitostí, aktuální politický vývoj v zemi, výsledky voleb, návštěvy komisařů a dalších představitelů institucí EU apod. Zároveň se v rámci tohoto fóra setkávají se zástupci Evropské komise, Evropského parlamentu a dalšími relevantními partnery, s nimiž diskutují například o obsahu nově předložených iniciativ, vývoji jejich projednávání na úrovni EU, legislativním plánování, budoucích prioritách apod. Každý zástupce pak nad rámec toho plní své individuální úkoly, tj. například obousměrně předává informace a upozorňuje na přijaté pozice, podporuje oficiální vztahy s institucemi EU a zprostředkovává jejich kontakt s členy svého parlamentu, kterým zároveň poskytuje asistenci v rámci jejich cest do Bruselu.

Technickým nástrojem na podporu meziparlamentní spolupráce je informační systém pro meziparlamentní výměnu informací (InterParliamentary EU information eXchange, IPEX)185, jehož účelem je usnadnit výměnu stanovisek a dalších informací mezi jednotlivými národními parlamenty navzájem i vůči Evropskému parlamentu. Systém spravuje styčný úředník v Bruselu spolufinancovaný všemi zúčastněnými parlamenty, který jednou ročně v rámci výše zmíněného setkání kancléřů parlamentů EU podává zprávu o své činnosti a celkovém fungování této platformy. Úředník IPEX sdílí prostory se skupinou stálých zástupců. Zaměstnanci Evropského parlamentu jsou mu pak nápomocni při údržbě a rozvoji databáze. Pokud jde o její obsah, hlavní část představuje vyhledávač dokumentů EU a k nim přiřazených informací o průběhu projednávání v jednotlivých národních parlamentech. V každém z nich existuje pověřený korespondent IPEX, který je odpovědný za vkládání aktuálních informací a přijatých stanovisek. Ty mohou být užitečné z hlediska slaďování pozic, především pak, pokud jde o kontrolu dodržování zásady subsidiarity. Jednotlivé komory díky této databázi mohou v dané osmitýdenní lhůtě sledovat postoje ostatních parlamentů a na jejich základě eventuálně zvážit svou podporu přijatým odůvodněným stanoviskům. Stejně tak se mohou připojit k ostatním postojům vyjádřeným v rámci mechanismu politického dialogu. Databáze obsahuje mimo jiné rovněž přehled všech existujících platforem meziparlamentní spolupráce, včetně dokumentů, na jejichž základě jednají, podkladů k již proběhlým i budoucím setkáním a textů přijatých příspěvků a závěrů.

185 xxx.xxxx.xx.

Dalším technickým nástrojem pro výměnu informací je Evropské centrum pro parlamentní výzkum a dokumentaci (European Centre for Parliamentary Research and Documentation, ECPRD)186, do jehož provozu jsou zapojeny rovněž parlamenty mimo Evropskou unii. Tato databáze spravovaná Evropským parlamentem má své využití především pro účely expertní podpory poskytované členům parlamentů, a to nejen v evropských záležitostech. Dotazy pokládané v rámci ní směřují velmi často na právní úpravu určitého problému ve vymezeném okruhu zemí. Odpovědi na ně jsou dostupné všem korespondentům a slouží zpravidla k vypracovávání komparativních analýz.187

2.8. Shrnutí

Lisabonská smlouva měla v souladu s požadavky Laekenské deklarace přinést lepší rozdělení a definování kompetencí EU, zjednodušení základních smluv a právních nástrojů EU, ale také více demokracie, transparentnosti a efektivnosti v jejích rozhodovacích postupech. Jedním z prostředků, jak těchto cílů dosáhnout a posílit přitom demokratickou legitimitu Unie, mělo být právě přímé zapojení vnitrostátních parlamentů, jejichž formální role byla do té doby omezena čistě na působení prostřednictvím svých vlád či meziparlamentní spolupráce. S jejím přijetím se tak parlamenty staly jedním z podstatných článků unijního legislativního procesu a zároveň respektovanými strážci svých vnitrostátních parlamentních výsad, pokud jde o využívání některých flexibilních ustanovení, jež jsou pro Lisabonskou smlouvu typická.

Jak bude patrné z následující části, národní parlamenty si na tuto svou novou úlohu zvykaly postupně a lze říci, že v určitých ohledech si zvykají pořád. Stále totiž existují mechanismy, které předpokládají jejich účast, ale prozatím nebylo k jejich využití v praxi přistoupeno, resp. jejich využití doposud nebylo zapotřebí. Až případná aktivace daných ustanovení tak ověří jejich připravenost na všechny scénáře.

Z hlediska přijímání prováděcích vnitrostátních úprav pro ně představovaly patrně největší výzvu již zmíněné evolutivní klauzule, jejichž cílem bylo zpružnit za určitých okolností unijní rozhodovací postupy. V některých členských státech vyvolala tato ustanovení velkou diskusi pramenící z obav z jejich využívání k přenosu dalších pravomocí mimo proceduru pro řádnou změnu Smluv. Lisabonská smlouva se tak někde stala i předmětem soudního přezkumu (včetně České republiky) z hlediska její ústavnosti. Debaty posléze vyústily ve vnitrostátní zakotvení nejrůznějších pojistek, jejichž prostřednictvím mají parlamenty nyní garantováno, že nebudou

186 xxxxx://xxxxx.xxxxxx.xxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxx/xxxxx.

187 Podrobněji k vývoji a praktickému fungování spolupráce mezi Evropským parlamentem a národními parlamenty viz např. Xxxxxxx, Xxxxxx, Xxxxxxx 2016.

v případě aplikace daných flexibilních postupů obejity. Zvolené přístupy jednotlivých členských států jsou různé. Od striktní podmíněnosti souhlasu vlády souhlasem parlamentu, po úplnou absenci specifické vnitrostátní úpravy nad rámec situací, kdy je zapojení národních parlamentů předpokládáno přímo Smlouvami. Analýza využívání těchto postupů je tak zajímavá spíše ve vztahu ke konkrétním případům, kterých je však v každodenní činnosti parlamentů zcela logicky spíše minimum.

Role vnitrostátních parlamentů je dnes mnohem více skloňována v souvislosti se zapojením do přijímání sekundárních právních předpisů, především pak z hlediska kontroly dodržování zásady subsidiarity. Ta pro parlamenty nebyla s přijetím Lisabonské smlouvy úplnou novinkou vzhledem k tomu, že jejich zapojení v tomto ohledu předpokládala již Smlouva o Ústavě pro Evropu, na jejímž základě probíhalo i pilotní testování daného mechanismu. Formální zakotvení do vnitrostátních právních řádů však proběhlo až s přijetím Lisabonské smlouvy, a to jednak v podobě klasické předchozí kontroly na začátku legislativního procesu, ale i v podobě kontroly ex post, v návaznosti na jeho dokončení.

Vzhledem k tomu, že iniciace následné soudní kontroly je prozatím spíše teoretickým konceptem, týkalo se uzpůsobení vnitřních procedur především kontroly ex ante, kde parlamenty v zásadě doposud bojují s některými procesními komplikacemi. Tou nejčastěji zmiňovanou je příliš krátká doba pro přijetí odůvodněného stanoviska, která mnohdy neumožňuje dostatečně kvalitní a informované projednání příslušného návrhu a v některých případech ani jeho dokončení, je-li například zapojeno plénum, které nezasedá tak často. Velmi obtížná je v tomto směru také vzájemná koordinace národních parlamentů, a to i přes existenci celé řady platforem pro meziparlamentní spolupráci na politické i pracovní úrovni, formálních i neformálních. Uvedený problém se však neprojevil až posléze. S dodržením lhůty, která byla stanovena na osm týdnů z původně šesti navrhovaných, bojovaly parlamenty již v testovací fázi, před samotným přijetím Lisabonské smlouvy. Od té doby prostřednictvím konference COSAC kontinuálně apelují na potřebu větší flexibility v této oblasti, která jim doposud byla dána alespoň ve formě vynětí některých období z počítání příslušných osmi týdnů. Jakékoli prodloužení zmíněné osmitýdenní lhůty by pro ně nicméně znamenalo podstatné usnadnění celého procesu a v některých případech možná i jeho zefektivnění.

To však samozřejmě neplatí pro unijní legislativní proces jako takový, v jehož rámci je naopak někdy problém danou lhůtu zachovat. X. Xxxxxxx000 zmiňuje jeden z mnoha příkladů z praxe, kdy jsou na úrovni orgánů EU o některých návrzích již uzavírány politické dohody, aniž

188 Pítrová 2014, s. 268-269.

by daná osmitýdenní lhůta vůbec stačila uběhnout. Je tedy poměrně těžko představitelné, že by její prodloužení o další čtyři týdny, jak parlamenty požadují, bylo z jejich strany podpořeno, a pokud ano, i náležitě respektováno. Problémy, které se v daném systému objevují, totiž zdaleka nelze svalovat pouze na časovou tíseň. Ostatním skutečnostem souvisejícím s následnou aplikační praxí se podrobněji věnuje další část práce.

I přes některé nedostatky však Lisabonská smlouva bezpochyby znamenala významný pokrok z hlediska celkového přístupu k národním parlamentům, které jsou orgány EU konečně vnímány jako partneři k jednání. Svůj podíl na tom samozřejmě měla formalizace jejich postavení v rámci unijních rozhodovacích postupů, ale zcela jistě také zavedení neformálního komunikačního mechanismu mezi nimi a Komisí, který v parlamentech vzbudil aktivitu i zájem o evropská témata. Pozitivním aspektem je v tomto ohledu rovněž přímost vzájemného kontaktu a zakotvení poměrně široké informační povinnosti, jež napomohly odpoutání se od závislosti na spolupráci s vlastními vládami.

Vzhledem k okolnostem vzniku Lisabonské smlouvy představuje stávající právní úprava zapojení národních parlamentů v podstatě maximum možného. Zároveň ji lze považovat za solidní základ pro úvahy o dalším posilování jejich role, které se ukazují být, zejména v současné době, čím dál více na místě.

3. Přístup k existujícím nástrojům a jejich využití v praxi

Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost uplynulo v prosinci 2019 deset let. Jak vyplývá z úvodní historické části práce, národní parlamenty vždy v minulosti potřebovaly určitý časový prostor pro adaptaci novým rolím získávaným postupně v oblasti evropských záležitostí, jimž zpravidla musely uzpůsobit své dosavadní postupy. Určitou dobu trvala rovněž psychologická adaptace, tedy vývoj v přístupu samotných zákonodárců. Té zpočátku významně napomohla meziparlamentní spolupráce, díky níž se parlamenty začaly navzájem motivovat a aktivizovat. Jejich spolupráce pak nabyla zcela nového významu s diskusemi o jejich přímém zapojení do unijního legislativního procesu prostřednictvím mechanismu včasného varování. Jeho oficiální uvedení do praxe trvalo několik let, a jak bude zřejmé z následujících řádků, ani nyní nelze říci, že funguje ideálně a plní svůj předpokládaný účel. Tento nástroj doplnil víceméně souběžně mechanismus politického dialogu, který byl však zamýšlen spíše jako neformální komunikační kanál, s jehož pomocí budou moci národní parlamenty nad rámec klasických veřejných konzultací sdělovat Komisi své názory a postoje. Jeho využití nabylo postupem času podstatně širšího rozměru, než bylo původně plánováno. Také Xxxxxx totiž byla nucena do určité míry změnit svůj přístup k národním parlamentům a začít více naslouchat jejich přáním a obavám. Svůj kontakt s nimi tak rozvinula rovněž do osobní roviny, která má mnohdy zásadnější význam, než pouhá výměna písemných stanovisek.

O tom jakým způsobem se využívání popsaných mechanismů zformovalo až do své aktuální podoby, pojednají následující kapitoly, jejichž cílem je zmapovat způsob nakládání s uvedenými nástroji v jednotlivých členských státech a vysvětlit důvody, které za ním stojí. Její obsah plynule naváže na teoretický základ poskytnutý v předchozí části, jenž nabídl ucelený přehled současných způsobů zapojení vnitrostátních zákonodárců do unijní tvorby práva. Pozornost bude v tomto případě zúžena již pouze na některé nástroje, využívané národními parlamenty takřka v rámci své každodenní činnosti. Těch se většinově týkají rovněž aktuální iniciativy na zefektivnění jejich zapojení, jimiž se práce bude zabývat ve svém závěru. Vynechána proto bude oblast změn primárního práva, s níž se parlamenty nesetkávají v praxi příliš často, stejně jako jejich spíše okrajové pravomoci vycházející v podstatě výhradně z příslušného pojetí na vnitrostátní úrovni (například v případě postupu projednávání personálních nominací do orgánů EU189).

Podstatou tedy bude v prvé řadě upozornit na odlišnosti a limity jednotlivých vnitrostátních systémů parlamentní činnosti determinujících způsob zapojení příslušných komor do existujících

189 Viz kapitolu 2.4.4.

mechanismů. Ty se odvíjí od ústavního systému dané země a role konkrétní parlamentní komory v něm. Řada autorů nevěnuje tomuto aspektu mnoho pozornosti a soustředí se pouze na analýzu vnějších projevů parlamentních aktivit. Jejich závěry však z mého pohledu mohou být díky tomu značně zkreslující. Ve většině případů totiž bývá aktivita národních parlamentů v evropských záležitostech dána právě jejich vnitřním nastavením, které způsobuje, že dané mechanismy nejsou napříč EU využívány zcela rovnoměrně. Svou roli v tom pochopitelně hrají i politické aspekty. Při celkovém hodnocení praktického využívání nástrojů zakotvených v Lisabonské smlouvě i jejich celkové efektivity je nicméně třeba brát příslušné rozdíly v úvahu.

Zároveň je třeba přihlížet k tomu, že vnitřní nastavení parlamentních postupů bylo novým rolím v tomto ohledu přizpůsobováno postupně, nejprve se vstupem daného členského do EU, a následně s přijetím Lisabonské smlouvy, která přinesla celou řadu nových instrumentů, s nimiž parlamenty nebyly zvyklé doposud pracovat. Ani nyní nelze dle mého názoru spolehlivě říci, že parlamenty s jistotou vědí, jak se svými pravomocemi nakládat a využívat jich. Některé nástroje anticipované Lisabonskou smlouvou totiž na své uplatnění teprve čekají. Jejich postupy se tak nadále vyvíjejí, a stejně tak celkový přístup k evropským záležitostem.

Další odstavce mají pomoci vykreslit stávající stav a inspirovat k zamyšlení nad tím, v jakých oblastech by mohlo být potenciálu národních parlamentů využito lépe a efektivněji, a to jak ve vztahu k Evropské komisi, tak ve vztahu k Evropskému parlamentu i z hlediska komunikace s jejich vládami.

3.1. Nastavení projednávání evropských záležitostí v jednotlivých parlamentech

Začneme-li od obecného pojetí národních parlamentů v rámci EU190, v případě těch dvoukomorových191 je třeba vzít do úvahy specifické postavení některých horních komor v ústavním systému dané země. Ty mohou být různým způsobem vázány na územní a jiné zájmové celky, zahrnovat v různé podobě zástupce decentralizovaných vlád (typicky německá Spolková rada) nebo zastupitelstev (například rakouská Spolková rada či nizozemský Senát) a disponovat různými pravomocemi (například slovinská Státní rada, která má vzhledem ke svému složení192 spíše konzultační a kontrolní úlohu). Lze tak vést diskuse o tom, zda jsou skutečně druhými parlamentními komorami v tradičním slova smyslu.193 Z hlediska projednávání evropských

190 K tomuto podrobněji viz Kiiver 2012, s. 48-66 a Xxxxx 2015, s. 37-43.

191 Aktuálně je jich v rámci EU 12. K přehledu a struktuře unijních národních parlamentů viz webové stránky platformy IPEX, kde jsou k dispozici rovněž odkazy na všechny relevantní právní předpisy: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xx/XXXXX-XXX/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxx.xx [5. 5. 2020].

192 Členové jsou voleni místními zastupitelstvy a různými zájmovými organizacemi (zaměstnavatelů, zaměstnanců, různých profesí, vzdělávacích institucí atd.).

193 K této otázce podrobně viz Kysela 2004b.

záležitostí nevystupuje vůči Evropské komisi samostatně pouze slovinská Státní rada, jejíž evropský výbor přijímá stanoviska k dokumentům EU ve vztahu k dolní parlamentní komoře (Státní shromáždění), která pak svým jménem prezentuje postoj za celý slovinský parlament. V rámci mechanismu včasného varování tak disponuje oběma hlasy, ač je součástí dvoukomorové parlamentní sktruktury. Odlišné je nastavení v oblasti meziparlamentní spolupráce, v jejíchž jednotlivých formátech je Státní rada zastoupena samostatně vzhledem k tomu, že evropské záležitosti projednává a má k tomuto účelu zřízeny i příslušné orgány. Nejednoduchá je rovněž situace v Belgii, daná celkově poměrně komplikovaným systémem řízení země, kdy je řešení některých otázek ponecháno na federální úrovni a jiných naopak svěřeno úrovni regionální, resp. jednotlivým společenstvím. To má vliv také na projednávání evropských záležitostí, kde je rozhodující, do působnosti kterého legislativního orgánu dané téma spadá.194 V jejím případě tak bylo k Lisabonské smlouvě připojeno speciální prohlášení195, v němž Belgie uvedla, že z hlediska rolí svěřených národním parlamentům mohou jejím jménem vystupovat nejen obě federální parlamentní komory, ale také všech šest ostatních úřadujících parlamentů. Z hlediska mechanismu pro kontrolu dodržování zásady subsidiarity je tak rozdělení příslušných dvou hlasů na jejich vzájemné dohodě. Co se týče jednotlivých fór meziparlamentní spolupráce, zde je Belgické království prozatím zastoupeno pouze Federálním parlamentem, tedy Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Stále častěji však zaznívají hlasy, že by zde parlamenty regionů a společenství rovněž měly mít své zastoupení.196 V ostatních případech vystupují druhé komory vůči institucím EU samostatně, či eventuálně prostřednictvím společného orgánu (viz dále).

Jak napovídá již původní název konference COSAC197, v každém vnitrostátním parlamentu existuje specializovaný orgán zabývající se projednáváním evropských otázek. Jejich pojmenování je různé. Většinově se jedná o výbory pro evropské záležitosti, někde mající v působnosti zároveň zahraniční či jiné související otázky (například v případě bulharského198, kyperského199 či

194 Regionální parlamenty s legislativními pravomocemi nalezneme kromě Belgie také v Rakousku, Finsku, Německu, Itálii, Portugalsku a Španělsku. V rámci projednávání evropských záležitostí však v těchto ostatních zemích vystupují pouze v konzultační roli.

195 Prohlášení Belgického království o vnitrostátních parlamentech: „Belgie upřesňuje, že podle jejího ústavního práva jak Sněmovna zastupitelů a Senát Federálního parlamentu, tak i parlamentní shromáždění společenství a regionů jednají, z hlediska pravomocí vykonávaných Unií, jako složky vnitrostátního parlamentního systému nebo jako komory vnitrostátního parlamentu.“

196 K tomuto podrobněji viz IPEX: National Parliaments – Belgian House of Representatives, 18 March 2019. Online: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xx/XXXXX-XXX/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxx.xx [5. 5. 2020] a Belgian Senate, 20 August

2019. Online: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xx/XXXXX-XXX/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxx.xx [5. 5. 2020].

197 Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Konference orgánů specializovaných na záležitosti Společenství, resp. evropské záležitosti).

198 Výbor pro evropské záležitosti a dohled nad evropskými fondy (Committee on European Affairs and Oversight of the European Funds). Online: xxxxx://xxxxxxxxxx.xx/xx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxx/0000 [5. 5. 2020].

199 Výbor pro zahraniční a evropské záležitosti (Committee on Foreign and European Affairs). Online: xxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xx/xx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxx- [5. 5. 2020].

lucemburského200 parlamentu). V případě dvoukomorových parlamentů existují země, které mají zřízen jeden takto specializovaný orgán společně pro obě komory (typicky belgický201 či španělský202 parlament). Stejně tak můžeme mezi nimi identifikovat země, kde v každé parlamentní komoře operují na sobě nezávislé evropské výbory s vlastním zaměřením svých aktivit (například ČR203, Francie204, Itálie205, Polsko206 či Rumunsko207). To je pochopitelně provázáno se složením těchto orgánů, včetně rozložení politických sil v každé z komor. Počet členů je pak odvislý od velikosti daného parlamentu, resp. dané parlamentní komory i jejich role a významu.

Postavení evropských výborů ve vnitřní parlamentní hierarchii se různí. V zásadě vždy se jedná o povinně zřizované orgány, avšak s odlišnou mírou vlivu. Ve Finsku můžeme například nalézt tzv. Grand Committee208 skládající se ze zástupců na vysoké úrovni. V rámci EU se v tomto ohledu jedná o zcela specifický orgán, jehož členy jsou předsedové klubů politických stran zastoupených v parlamentu a předsedové věcných výborů. Jeho usnesení mají sílu rozhodnutí pléna. Obdobně tomu je například také v případě Výboru pro evropské záležitosti české Poslanecké sněmovny209 s tím rozdílem, že jeho členy jsou většinově řadoví poslanci, kteří však zpravidla zasedají zároveň v některém z věcných výborů. Oproti 25 člennému finskému Grand Committee je tento výbor aktuálně složen z 18 poslanců s tím, že usnášeníschopný je v případě přítomnosti alespoň 1/3 svých členů. Znamená to tedy, že v extrémním případě může pouhých 6 poslanců z celkových 200 vyjádřit názor jménem celého pléna. Srovnáme-li pak reprezentativnost obou usnesení, rozdíl je více než zřejmý. Další příklady modelu, kdy stanovisko evropského výboru reprezentuje názor celé komory, nalezneme v Dánsku, Estonsku, Chorvatsku, Itálii, německém Spolkovém sněmu či na Slovensku.

200 Výbor pro zahraniční a evropské záležitosti, spolupráci, přistěhovalectví a azyl (La Commission des Affaires étrangères et européennes, de la Coopération, de l'Immigration et de l'Asile). Online: xxxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxxxx/xxxxxx/Xxxxxxx/XxxxxxxxxxxxXxXxxxxxxxxxxxxx/Xxxxxxxxxxxx/Xxxxxxxxxxx [5. 5. 2020].

201 Federální poradní výbor pro evropské otázky (Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes). Online: xxxxx://xxx.xxxxxx.xx/xxx/?XXxxxx/XxxXxXxx/Xxxxxxxxx&XXXXXx000&XXXXxxx [5. 5. 2020]. Jeho členy jsou rovněž belgičtí zástupci v Evropském parlamentu.

202 Smíšený výbor pro záležitosti Evropské unie (Comisión Mixta para la Unión Europea). Online: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xxxxxx/xxxx/xxxxxx/Xxxxxxxx/Xxxxxxxx/Xxxxxxx/Xxxxxxxx?_xxxxx00_0000000_00_000 9256_0000000.xxxx_page=/wc/detalleInformComisiones?idOrgano=318&idLegislatura=12 [5. 5. 2020].

203 Výbor pro evropské záležitosti v PS a Výbor pro Evropskou unii v Senátu.

204 Výbor pro evropské záležitosti (Commission des affaires européennes) v Národním shromáždění i v Senátu.

205 Výbor pro Evropskou unii (Commissione politiche dell’Unione europea) v Poslanecké sněmovně i v Senátu.

206 Výbor pro záležitosti Evropské unie (Komise do Spraw Unii Europejskiej) v Sejmu a Výbor pro zahraniční a evropské záležitosti v Senátu.

207 Výbor pro evropské záležitosti (Comisia pentru afaceri europene) v Poslanecké sněmovně i v Senátu.

208 Parliament of Finland: The Grand Committee – Parliament's EU committee. Online: xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/XX/xxxxxxxxxxx/xxxxx_xxxxxxxxxx/Xxxxx/xxxxxxx.xxxx [5. 5. 2020].

209 § 109a odst. 4 jednacího řádu PS PČR.

Na druhé straně pak jsou evropské výbory, jejichž stanovisko je pouze doporučující a hlavní slovo má vždy plénum. Příkladem tohoto nastavení je Výbor pro Evropskou unii v českém Senátu, jehož usnesení musí být vždy potvrzena plénem.210 Stejně je nastaveno projednávání evropských záležitostí například v německé Spolkové radě, v obou komorách rumunského parlamentu, v řeckém či švédském parlamentu. V polském Senátu je pak uplatňován systém, kdy plénum potvrzuje přijetí odůvodněného stanoviska konstatujícího rozpor se zásadou subsidiarity. V případě běžných stanovisek zasílaných Komisi v rámci mechanismu politického dialogu postačí usnesení výboru vyjadřující názor celé komory. Podobný smíšený systém nalezneme také v litevském či v portugalském parlamentu. Zde je plénum zapojeno rovněž do kontroly vlády v podobě vystoupení premiéra před Evropskou radou, případně následného podání informace o jejím průběhu. Stejně tak v Bulharsku nebo v Maďarsku.

Na základě výše popsaných rozdílů v postavení evropských výborů v jednotlivých parlamentech vyvstává automaticky otázka ohledně reprezentativnosti v rámci konference COSAC, během níž se jednak přijímají závěry a příspěvek COSAC, ale také podepisují nejrůznější iniciativy adresované zpravidla Evropské komisi i dalším zainteresovaným subjektům. Některé parlamenty nepřikládají této otázce nijak zásadní význam a podporu, nebo naopak nesouhlas, vyjadřuje jménem výboru jeho předseda, z titulu své funkce. V jiných naopak musí mít předseda svůj postoj podložen usnesením výboru. Jak již bylo zmíněno, někdy reprezentuje takové usnesení názor celé komory. Význam vyjádření konference COSAC lze tak poměrně obtížně charakterizovat. Za dobu své existence si nicméně tento formát meziparlamentní spolupráce vybudoval ze strany orgánů EU pozici partnera k jednání, s nímž pravidelně komunikují, a pracují rovněž s jeho závěry a návrhy.

Výše popsanému finskému modelu se podobá složení evropského výboru v Litvě.211 V rámci vnitřní parlamentní struktury se jedná o jeden z největších výborů, kterému předsedá místopředseda parlamentu pro záležitosti EU. Skládá se z předsedů a místopředsedů věcných výborů, předsedů a místopředsedů poslaneckých klubů a jejich členů odpovědných za evropské záležitosti. Výbor zastřešuje projednávání evropských záležitostí, do něhož jsou však intenzivně zapojeny také věcné výbory. Ty vydávají stanovisko pro evropský výbor z hlediska souladu návrhů se zásadou subsidiarity a projednávají pozice vlády k dokumentům EU. Jednací řád dokonce stanoví, že projednání evropských záležitostí má mít ve věcných výborech přednost před ostatními body. Z popsaného nastavení tak lze usuzovat, že evropským záležitostem je zde

210 § 119a a n. jednacího řádu Senátu PČR.

211 Statute of the Seimas of the Republic of Lithuania No I-399 as amended, Article 44. Online: xxxxx://x- xxxxxx.xxx.xx/xxxxxx/xxxxxXxx/xx/XXX/x000x0x0x00000x0xx0xx00x00xx0000?xxxxxx00x000xx0 [6. 5. 2020].

přikládána značná důležitost. Členství předsedů a místopředsedů věcných výborů ve výboru pro evropské záležitosti pak navíc umožňuje kontinuitu projednávání, jež není centralizováno pouze do jednoho orgánu. Jak bylo naznačeno výše, zapojeno je v některých případech i plénum, které se vyjadřuje k zásadním otázkám evropské agendy a projednává mandát premiéra před zasedáním Evropské rady. Daný systém vnímám jako dobrý příklad toho, jak do projednávání evropských témat zapojit co nejvíce členů parlamentu a zároveň vést kvalitní informovanou debatu. Například francouzský parlament usiluje o to samé tím, že má zakotveno povinné členství v některém z věcných výborů, nad rámec členství ve výboru pro evropské záležitosti. Ten musí být svým složením vyvážen nejen politicky, ale právě i z hlediska zastoupení jednotlivých věcných výborů, které se do projednávání v některých případech rovněž zapojují a potvrzují pozici evropského výboru.212

Účast věcných výborů na projednávání evropských záležitostí však není samozřejmostí ve všech parlamentech. V některých jsou veškeré pravomoci v této oblasti soustředěny do výboru pro evropské záležitosti (případně je dále zapojeno plénum), v jiných pak například jejich zapojení jednací pravidla předpokládají, ale z organizačních důvodů není této možnosti prakticky využíváno. S jejich povinnou účastí v procesu projednávání počítá dánský či italský systém. V Dánsku213 vydávají v zásadních věcech s evropským výborem společné stanovisko, které se v rámci mechanismu politického dialogu postupuje orgánům EU. Automaticky se podílejí také na kontrole dodržování zásady subsidiarity. Do té jsou věcné výbory zapojeny také ve Švédsku, kde projednávají dokumenty EU spadající do jejich působnosti, zatímco výbor pro evropské záležitosti se zaměřuje na projednávání postojů vlády před jednáním Rady, kdy již má k dispozici stanovisko věcného výboru k příslušnému dokumentu.214 Rovněž v Lucembursku jsou kompetence v tomto ohledu rozděleny. Věcné výbory projednávají dokumenty, které jim doporučí výbor pro evropské záležitosti, k nimž vydávají stanovisko. Evropský výbor pak podrobněji projednává obecná horizontální témata či otázky spadající do jeho širší působnosti.215 V Chorvatsku vydávají věcné výbory stanovisko k vybraným dokumentům EU, s nimiž pak pracuje evropský výbor, který k nim přijímá finální pozici. Ten přezkoumává rovněž soulad daného návrhu se zásadou subsidiarity.216

212 Assemblée Nationale: Référents des commissions permanentes. Online: xxxx://xxx0.xxxxxxxxx- xxxxxxxxx.xx/00/xxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx-xxx-xxxxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxx/xxxxxxxxx-xxx-xxxxxxxxxxx- permanentes [6. 5. 2020].

213 Folketinget, The Danish Parliament: The European Affairs Committee. Online: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx/xxx [6. 5. 2020].

214 Sveriges Rigsdag: The Committee on European Union Affairs at work. Online: xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/xx/xxx- the-riksdag-works/the-work-of-the-riksdag/the-committee-on-european-union-affairs-at-work/ [6. 5. 2020].

215 Tedy oblast zahraničních vztahů, migraci a azyl – viz odkaz výše.

216 Croatian Parliament: European Affairs Committee. Online: xxxxx://xxx.xxxxx.xx/xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxx-xxxxxxx- committee-9-term [6. 5. 2020].

Obdobné řešení je aplikováno rovněž v Belgii, Bulharsku, Estonsku, Finsku, Maďarsku či Rakousku s tím, že někde se věcné výbory zapojují automaticky, jindy na vyžádání, případně z vlastní iniciativy. Ne příliš intenzivní spolupráci s věcnými výbory pak lze vypozorovat v ČR, na Kypru, v Lotyšsku, Portugalsku či na Slovensku. Tam, kde zároveň do projednávání není zapojeno plénum, to může způsobovat komplikace z hlediska nedostatečné informovanosti ohledně aktuálního dění na úrovni EU. Veškeré informace jsou totiž koncentrovány pouze mezi členy evropského výboru. Ostatní členové parlamentu pak informace získávají pouze na základě vlastního zájmu a aktivity, případně po stranické linii, ať už prostřednictvím mechanismu pravidelného informování ze strany svých zástupců v evropském výboru, nebo formou spolupráce s vlastními poslanci Evropského parlamentu.

O tom, zda se národní parlamenty soustředí více na projednávání mandátů vlády před zasedáními jednotlivých formací Rady, nebo na podrobnější projednávání obsahu předložených návrhů legislativních aktů a dalších dokumentů EU a pozic vlády k nim, bude pojednáno dále. V obou případech se jejich práce v některých parlamentech odvíjí od priorit, které si předem vymezily. Ty vychází z pracovního programu, který Evropská komise vydává počátkem každého roku. V rámci jeho projednávání si evropský výbor, eventuálně i věcné výbory, zvolí témata, která považují z hlediska zájmů své země za klíčová a dopředu tak vůči orgánům EU, ale i ostatním národním parlamentům signalizují, že v těchto oblastech lze z jejich strany očekávat zvýšený zájem a aktivitu. Některé parlamenty si pak z plánovaných iniciativ vytipovávají ty, u nichž provedou přezkum z hlediska zásady subsidiarity.

Popsaná praxe může být užitečná pro vzájemnou koordinaci národních parlamentů. O její využití v tomto ohledu usiluje již řadu let nizozemský parlament, který za tímto účelem dokonce v minulosti každý rok sestavoval souhrnnou tabulku, kam měly všechny parlamentní komory na základě pracovního programu Komise vyznačit své priority. Tento přehled pak sdílel, aby parlamenty mohly identifikovat případné průsečíky svého zájmu a navázat ohledně konkrétních témat užší spolupráci. Daná iniciativa nicméně narazila právě na rozdílnost postupů jednotlivých komor. Některé z nich totiž pracovní program Komise vůbec neprojednávají, případně jej projednávají, ale nepřijímají k němu žádné stanovisko, resp. se vyjadřují k jeho obsahu, ale nestanovují si pro svou další činnost prioritní témata. Přehled tak nemohl spolehlivě plnit zamýšlený účel, a proto od těchto snah nizozemský parlament prozatím ustoupil. V současné době se však k praxi stanovování priorit začíná hlásit stále více parlamentních komor, a tak jeho snahy dost možná opět nabydou na významu.

Stanovování prioritních témat na základě pracovního programu Komise je kromě Nizozemska běžné například v Bulharsku, Dánsku, Chorvatsku, Litvě či Lucembursku a postupně

k němu přistupuje rovněž italský parlament nebo německý Spolkový sněm. V Dánsku se na jejich identifikaci podílí věcné výbory. V Chorvatsku pak evropský výbor k pracovnímu programu Komise dokonce pořádá konzultace s předsedy věcných výborů i politických klubů. Věcné výbory následně označí iniciativy, kterými se budou chtít podrobněji zabývat. Evropský výbor na základě toho vypracuje pracovní program, o němž informuje předsedu parlamentu a vládu. Vláda se pak programem řídí při předkládání svých pozic parlamentu. Podobně postupuje také litevský parlament s tím, že věcné výbory uvádí rovněž míru důležitosti plánované iniciativy z jejich hlediska. V Bulharsku vychází parlament z priorit, které z hlediska zájmů země identifikovala vláda. Evropský výbor na základě něj vypracovává pracovní program parlamentu. Bere přitom do úvahy priority, které si vytyčily jednotlivé věcné výbory. Jeho návrh musí být následně schválen plénem. Vláda pak na základě schváleného programu zpracovává pro parlament rámcové pozice, které výbory společně s příslušným dokumentem EU následně projednávají.

Uvedený výčet rozdílů v postupech jednotlivých parlamentních komor není zdaleka vyčerpávající.217 Jedná se o značně zjednodušené a zobecněné shrnutí, jehož cílem není dopodrobna popsat a porovnat proceduru projednávání evropských záležitostí ve všech parlamentech EU, ale spíše ilustrovat, že k nim nelze přistupovat jako k jednomu homogennímu aktérovi v rámci zapojení do unijních rozhodovacích postupů, ale jako ke skupině 39 individualit s různými procesními omezeními i zájmy. Lze si tak na základě něj odpovědět například na otázku, proč jejich koordinace v oblasti kontroly dodržování zásady subsidiarity nefunguje právě ideálně a mechanismus žluté a oranžové karty není využíván tak intenzivně, jak se možná očekávalo, nebo proč meziparlamentní spolupráce i přes neustálé rozšiřování jejího záběru prozatím nepřináší příliš hmatatelné výsledky. Situace ve zmíněných oblastech bude podrobněji nastíněna dále.

3.2. Dialog mezi národními parlamenty a Komisí

V druhé části práce bylo teoreticky popsáno, jak je nastaven mechanismus pro kontrolu dodržování principu subsidiarity i neformální politický dialog s Evropskou komisí v režimu Lisabonské smlouvy. Pro dokreslení kompletního obrázku fungování spolupráce Komise s národními parlamenty v desetiletém období navazujícím na její přijetí považuji za užitečné zanalyzovat, jak jsou příslušné postupy uplatňovány v praxi, a to nejen ze strany národních parlamentů, ale i z hlediska přístupu Komise. Jak již bylo naznačeno v úvodní kapitole, je třeba

217 Pro podrobný rozbor systémů parlamentního projednávání evropských záležitostí v jednotlivých členských státech viz publikace Hexxxxxx, Xxxxxxx, Roxxxxxxx, Smxxx 0015, Xxxxxx 2011, O’Brennan, Raunio 2007 či Taxx, Zoxxxxxx, Xxxxxx 0007.

přitom brát do úvahy rozdíly v postupech jednotlivých národních parlamentů, které mají na uvedené závěry zásadní vliv.

3.2.1.Kontrola dodržování zásady subsidiarity

Lisabonská smlouva zapojuje národní parlamenty do kontroly dodržování zásady subsidiarity v rané fázi legislativního procesu EU (kontrola ex ante)218 a následně pak v návaznosti na jeho dokončení, formou aktivní žalobní legitimace u Soudního dvora EU, mají-li za to, že přijatý právní akt této zásadě odporuje (kontrola ex post)219. Soudní přezkum je nicméně prozatím spíše konceptem teoretickým220, a proto jej pro účely této části ponecháme stranou a zaměříme se na první pohled atraktivnější oblast předběžné kontroly, již celá řada zainteresovaných subjektů vnímá jako podstatu celkové role národních parlamentů v rámci EU. Již záhy však uvidíme, že tomu tak docela není.

3.2.1.1. Odůvodněná stanoviska

Většina autorů vychází při analýze praktického využívání nástrojů pro kontrolu dodržování zásady subsidiarity z dat zveřejňovaných Komisí v rámci výročních zpráv o používání zásad subsidiarity a proporcionality a o vztazích s vnitrostátními parlamenty.221 To se jeví jako logický postup, který však dle mého názoru naráží na některá specifika způsobu evidence těchto údajů ze strany Komise, jež je třeba vzít při následném hodnocení do úvahy. Zveřejňovaná data lze navíc jen velmi obtížně ověřit. Zaslaná odůvodněná stanoviska i ostatní příspěvky parlamentů totiž sice jsou, společně s reakcemi Komise, veřejně dostupná na internetových stránkách Evropské komise222, příslušná usnesení jsou však roztříděna pouze podle jednotlivých zemí a dokumentů Komise, k nimž byla přijata, a nikoli podle svého charakteru (tj. zda se jedná o odůvodněné stanovisko, či o pouhý příspěvek zaslaný v rámci mechanismu politického dialogu).

Shromažďování dat za účelem vypracování výročních zpráv i správu zmíněné databáze zajišťuje Generální sekretariát Komise. V jeho rámci je zřízeno speciální oddělení pro vztahy s národními parlamenty, prostřednictvím něhož jsou stanoviska národních parlamentů Evropské

218 Viz kapitolu 2.3.2.

219 Viz kapitolu 2.3.3.

220 Daná procedura doposud nebyla národními parlamenty využita.

221 Aktuálně poslední dostupná zpráva monitoruje rok 2019. Online: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxx/xxx/xxx-xxxxxx- process/adopting-eu-law/relations-national-parliaments/annual-reports-application-principles-subsidiarity-and- proportionality-and-relations-national-parliaments_en [30. 6. 2020].

222 Evropská komise: Stanoviska vnitrostátních parlamentů a odpovědi Komise. Online: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxx/xxxxxxxxxxx_xxxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxxxxxx_xxxxx/xxx/xxxxx_xx.xxx [7. 5. 2020].

komisi zasílána. Jeho pracovníci jsou odpovědní rovněž za koordinaci přípravy odpovědí Komise i následný kontakt s administrativami jednotlivých parlamentů.

Kromě Koxxxx xveřejňuje předmětná data rovněž Evropský parlament223, kterému jsou odůvodněná stanoviska prostřednictvím jeho předsedy národními parlamenty rovněž zasílána, stejně jako Radě. Jejich obsahem se následně zabývá Výbor pro právní záležitosti (JURI). V rámci legislativního procesu jsou pak členům EP k dispozici v databázi CONNECT224, kterou spravuje Ředitelství pro vztahy s národními parlamenty spadající pod Generální ředitelství pro předsednictví (DG PRES).

Při podrobnější analýze údajů v dané databázi a ve výročních zprávách Komise si můžeme povšimnout drobných rozdílů v počtech obdržených odůvodněných stanovisek uváděných Komisí a Evropským parlamentem. Ty jsou způsobeny již zmíněnými odlišnými postupy pro započítávání odůvodněných stanovisek pro statistické účely. Problematická jsou v tomto ohledu usnesení vyjadřující se k více návrhům legislativních aktů současně, například proto, že byly předloženy v rámci jednoho balíčku a obsahově spolu úzce souvisejí. Obsahuje-li takové usnesení odůvodněné stanovisko, Evropská komise ho započítá jednou, protože se jedná o jeden příspěvek zaslaný národním parlamentem, a to i v případě, že se odůvodněné stanovisko ve skutečnosti týká více legislativních návrhů. Uvedené se pochopitelně netýká započítávání hlasů pro eventuální aktivaci mechanismu žluté karty. Zde Komise již na úrovni odborných útvarů pečlivě analyzuje obsah stanovisek, který je pro tyto účely jejím zázemím automaticky překládán, a zjišťuje, ke kterému legislativnímu návrhu namítnutí rozporu se zásadou subsidiarity konkrétně směřuje. V Evropském parlamentu jsou naproti tomu odůvodněná stanoviska obsažená v rámci společného usnesení započítávána zvlášť ke každému legislativnímu návrhu, jehož se dané usnesení týká.

Odchylky však mohou vznikat i z dalších důvodů, například je-li odůvodněné stanovisko zasláno společně za obě komory národního parlamentu, které běžně vystupují v evropských záležitostech separátně225, nebo například z důvodu trvání administrativního zpracování, kdy se stanovisko ve statistice může promítnout až v dalším roce, je-li přijato na jejich přelomu.226 V minulosti pak můžeme vypozorovat případy, kdy Komise započítávala do obdržených odůvodněných stanovisek i usnesení, která jej sice obsahovala, ale byla národním parlamentem zaslána až po uplynutí stanovené osmitýdenní lhůty a nesplňovala tak potřebné formální

223 European Parliament, Relations with National Parliaments: „State of play“ notes. Online: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/xx/xxxxxxx/xxxxxxxxxxxx.xxxx [7. 5. 2020].

224 Online dostupná z: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxx/?xxxxxxxxx0 [7. 5. 2020].

225 Lze započítat celkově, ale i jako jedno stanovisko za každou komoru.

226 Není zřejmé, zda se započítání striktně váže na rok přijetí návrhu, nebo datum schválení stanoviska, resp. jeho obdržení Komisí/Evropským parlamentem.

podmínky, případně usnesení, z jejichž obsahu nebylo zcela zřejmé, zda se o odůvodněné stanovisko skutečně jedná, případně k jakému návrhu se konkrétně vztahuje.227 Svou evidenci Komise s Evropským parlamentem nijak nekoordinuje. Každý orgán si tak vede vlastní na základě stanovisek, která reálně obdrží.

S ohledem na problematickou vypovídací hodnotu dat uváděných Komisí a EP jsem pro účely této práce zvolila třetí zdroj, a sice databázi IPEX spravovanou samotnými národními parlamenty, která dle mého názoru nejlépe odráží zamýšlené účinky přijatých stanovisek. Data v tomto případě do evidence vkládají pověření korespondenti za každou parlamentní komoru, a to zpravidla bezprostředně po přijetí příslušného stanoviska, včetně vyznačení jeho povahy.228 I zde pochopitelně může dojít k určitým odchylkám. Údaje nicméně přesto považuji za nejrelevantnější, i s ohledem na to, že je jejich správnost každý rok zpětně ověřována správcem IPEX přímo s administrativami jednotlivých parlamentních komor.

Předmětem následujícího rozboru budou data za uplynulých deset let platnosti Lisabonské smlouvy. Z databáze IPEX vyplývá, že do současnosti229 bylo národními parlamenty přijato a zasláno Komisi celkem 446 odůvodněných stanovisek (5 z toho již v roce 2020). V jednotlivých letech byla situace následující:

Graf 1: Počet odůvodněných stanovisek přijatých v letech 2010-2019

Přijatá odůvodněná stanoviska

82

84

79

57

48

43

22

19

7

0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Zdroj dat: databáze IPEX

Aktivita národních parlamentů je v tomto ohledu pochopitelně spjata s intenzitou legislativní činnosti Komise. Ta přirozeně upadá s blížícími se evropskými volbami, což naznačuje

227 Forma stanovisek zasílaných národními parlamenty bývá velmi různá.

228 Viz kapitolu 2.7.4. Vyhledávání stanovisek je dostupné pod následujícím odkazem: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xx/XXXXX- WEB/xxxxxx.xx [7. 5. 2020].

229 Data jsou platná k 30. 6. 2020.

i vývoj zaznamenaný v grafu, podle něhož bylo ve volebních letech 2014 a 2019 a bezprostředně poté, kdy se zpravidla teprve rozbíhá činnost nové Komise, předloženo národními parlamenty nejméně odůvodněných stanovisek (v loňském roce dokonce žádné). Nejvíce odůvodněných stanovisek naopak připadá na období okolo poloviny funkčního období Komise, kdy je nejaktivnější co do předkládání všech klíčových iniciativ z důvodu, aby se jejich projednávání stihlo uzavřít do konce jejího mandátu.

Pro vyvození konkrétnějších závěrů je podstatné rovněž prozkoumat blíže aktivitu jednotlivých parlamentních komor co do počtu přijatých odůvodněných stanovisek ve vymezeném období. Tato data jsou přehledně shrnuta v tabulce níže vycházející opět z informací dostupných v databázi IPEX. Při jejich vyhodnocování je třeba vzít do úvahy jednak výše popsaná specifika postupů při projednávání evropských záležitostí v jednotlivých zemích230, ale například také skutečnost přistoupení Chorvatska k EU až k 1. červenci 2013 a vystoupení Spojeného království z EU k 31. lednu letošního roku, jež je podstatné z hlediska dalších výhledů, pokud jde o praktické účinky tohoto nástroje (jednalo se o jeden z aktivnějších parlamentů). Pro celkový obraz obsahuje tabulka v pravém krajním sloupci přepočet na negativní hlasy, které přijatá odůvodněná stanoviska představovala za jednotlivé země. Tento údaj je relevantní především proto, že jinou váhu má odůvodněné stanovisko přijaté jednokomorovým parlamentem, reprezentující 2 hlasy, a jinou pak v případě dvoukomorových parlamentů, kde jsou tyto hlasy rozděleny mezi obě komory, nepřijímají-li odůvodněná stanoviska společně (viz např. Irsko a Španělsko). O specifické situaci ve Slovinsku bylo pojednáno již v předchozí kapitole.

Tabulka 1: Počet odůvodněných stanovisek přijatých jednotlivými komorami

		2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	CELKEM
Belgie	Poslanecká sněmovna			3	1							4	7
	Senát		1	1	1							3
Bulharsko			1		1			4				6	12
Česká republika	Poslanecká sněmovna			1	1		1	4	1	4		12	21
	Senát	1			2	1	1	3		1		9
Dánsko								3		3		6	12
Estonsko					1			1				2	4
Finsko			1	1	1							3	6

230 Viz kapitolu 3.1.

Francie

Chorvatsko Irsko

Itálie

Kypr Litva

Lotyšsko Lucembursko Maďarsko Malta Německo

Nizozemsko

Polsko

Portugalsko Rakousko

Rumunsko

Řecko Slovensko Slovinsko

Spojené království

Španělsko

Národní

2

shromáždění

Senát 1

Sněmovna Senát

Poslanecká

4

sněmovna

Senát 1 3

1

2 7

Spolkový

1 2

sněm

Spxxxxxx

2 1

rada

Poslanecká

1

sněmovna

Senát 1 3

Sejm 2 4

Senát 4 8

Národní

1

rada

Spxxxxxx

2 1

rada

Poslanecká

2

sněmovna

Senát

1

Státní shromáždění Státní rada

Dolní

1 2

sněmovna

Sněmovna lordů

Kongres

3

Senát

1 1 1 1 1

11 4 2 8 7 2

1 1

3 2 5

1 1

1 2 2 3 1 1

3 1

1

1 2 1

4 3 1 2

1 1 2 2

1 5 5 2

1 1 6 2

5 3 3

6 6 1 3 2 2

6 4 4 2

3 2 2 2

3 4 2 4

1

1 1

3 5 3 5 6 3

3 1 2 1

1 2

3

1 2

1

3 5 3 1 2

1 1

2 5 1 1 2

7

42

35

2 4

10 20

6

20

14

5 10

1 2

4 8

19 38

6 12

13 26

13

27

14

21

41

20

15

40

25

1 2

3

31

28

9

12

3

3 6

4 8

1

2

0

17

19

2

14 28

Švédsko	4	8	21	14	2	1	13	4	14		81	162
CELKEM		22	57	82	84	19	7	79	48	43	0	441

Zdroj dat: databáze IPEX

Z hlediska celkového počtu hlasů, které jednotlivé parlamenty prostřednictvím svých komor uplatnily proti legislativním návrhům Komise (pravý krajní sloupec), vychází jako suverénně nejaktivnější švédský parlament, s vysokými počty přijatých odůvodněných stanovisek takřka v každém roce. S výrazným odstupem za ním se pak proti návrhům nejsilněji vymezovaly parlamenty Francie, Nizozemska, Polska, Lucemburska, Rakouska, Španělska či Německa. Pro někoho možná překvapivě tak zdaleka nepřevažovaly parlamenty tzv. nových členských států, ale naopak spíše parlamentní komory původních a podstatně starších členů. Lze si rovněž povšimnout, že za dobu platnosti Lisabonské smlouvy přijaly alespoň jedno odůvodněné stanovisko všechny národní parlamenty, což svědčí o tom, že daného nástroje umí využít, cítí-li potřebu. V některých zemích nicméně aktivita v tomto ohledu od počátku značně poklesla a v současnosti k jeho uplatňování prakticky nepřistupují (viz např. Belgii, Finsko, Kypr či Řecko). V jiných parlamentech pak lze vysledovat vývoj zcela opačný. Intenzita využívání tohoto nástroje stoupá například v české Poslanecké sněmovně, Dánsku, Irsku či Maďarsku. Historicky nejméně pak tohoto nástroje využívaly například pobaltské republiky, Chorvatsko, Slovinsko či Portugalsko. Posledně jmenovaný portugalský parlament se však o to aktivněji účastní neformálního politického dialogu s Komisí (viz dále).

Pokud jde o aktivitu jednotlivých parlamentních komor, po švédském parlamentu se v tomto ohledu nejvíce angažoval francouzský Senát, rakouská Spolková rada, polský Senát, obě komory nizozemského parlamentu či lucemburský parlament. Je zřejmé, že v případě dvoukomorových parlamentů jsou z hlediska přijímání odůvodněných stanovisek v některých zemích výrazněji aktivnější horní komory. Některá z možných vysvětlení byla naznačena již v druhé části této práce, a sice že dolní komory se vzhledem ke svému vztahu k ní často více zaměřují na kontrolu vlády a méně pak na dialog s Komisí, kam svým způsobem spadá i tento nástroj. Dalším důvodem může být právě již zmíněná navázanost regionů a jiných územních a zájmových celků na horní parlamentní komory, prostřednictvím nichž dávají například najevo, že jejich zájmy jsou ignorovány, resp. je jim do nich nepřiměřeně zasahováno.

V souvislosti s vyhodnocováním výše uvedených čísel se nabízí rovněž otázka, zda jsou přijatá odůvodněná stanoviska většinově spojena s určitými tématy, resp. legislativními návrhy, které u národních parlamentů kolektivně vyvolaly vlnu nesouhlasu, nebo zda byla naopak průběžně v jednotkách uplatňována k různým iniciativám Komise. Přehled návrhů, ke kterým byla

přijata, i jejich počty a autory shrnuje ve svých výročních zprávách Komise. Z těchto statistik nicméně nelze vyvozovat žádné konkrétní závěry, neboť situace pochopitelně závisí na celé řadě faktorů, mimo jiné i na politickém složení parlamentních komor v jednotlivých letech. Lze však konstatovat, že návrhů, u nichž se koncentroval větší počet přijatých odůvodněných stanovisek (6 a více), bylo spíše pomálu. Většinou se pak jednalo o návrhy, které rezonovaly rovněž v Radě. Obecně lze dále shrnout, že tyto „problematické“ návrhy se týkaly zpravidla oblastí spravedlnosti a vnitra, vnitřního trhu, daní či energetiky.

Již bylo zmíněno výše231, že prahu pro přijetí oranžové karty nebylo v minulosti prozatím nikdy dosaženo. Přijatá odůvodněná stanoviska stačila doposud pouze pro aktivaci žluté karty, a to ve třech případech. Poprvé v roce 2012 k návrhu nařízení o výkonu práva na kolektivní akci232 (19 hlasy z 18 potřebných), podruhé v roce 2013 k návrhu nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce233 (18 hlasy ze 14 potřebných234) a naposledy v roce 2016 k revizi směrnice o vysílání pracovníků235, která mezi národními parlamenty vyvolala prozatím největší vlnu odporu (22 hlasy z 19 potřebných236). Od té doby se danou hranici nepodařilo překonat. Nejblíže jí byly národní parlamenty v roce 2017 v případě 11 odůvodněných stanovisek přijatých k návrhu nařízení o vnitřním trhu s elektřinou237, která představovala 13 hlasů (z 19 potřebných). Je třeba rovněž zdůraznit, že v případě všech tří přijatých žlutých karet sehrála důležitou roli i včasná a cílená koordinace národních parlamentů navzájem, mimo jiné prostřednictvím sítě stálých zástupců při Evropském parlamentu v Bruselu.238

3.2.1.2. Vývoj v přístupu Komise v rámci přípravné fáze

Evropská komise pochopitelně nemá zájem na jakýchkoli komplikacích v rámci legislativního procesu, ať už ze strany vnitrostátních parlamentů, tak v následné fázi ze strany spolunormotvůrců. Přezkumu souladu svých návrhů se zásadami subsidiarity a proporcionality se proto sama intenzivně věnuje během jejich přípravy. Za tímto účelem zavedla rutinní interní

231 Viz kapitolu 2.3.2.1.

232 Návrh nařízení Rady o výkonu práva na kolektivní akci v rámci svobody usazování a volného pohybu služeb, COM(2012) 130 final.

233 Návrh nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce, COM(2013) 534 final.

234 Vzhledem k tomu, že se jedná o návrh týkající se prostoru svobody, bezpečnosti a práva, postačilo dosažení hranice 1/4 z tehdejšího celkového počtu 56 hlasů.

235 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/71/ES ze dne 16. prosince 1996 o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb, COM(2016) 128 final.

236 Hranice se zvedla z 18 na 19 v souvislosti s přistoupením Chorvatska do EU v roce 2013. V lednu letošního roku nicméně s vystoupením Spojeného království z EU opět klesla na potřebných 18 hlasů představujících 1/3 z celkových 54.

237 Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o vnitřním trhu s elektřinou, COM(2016) 861 final.

238 Viz kapitolu 2.7.4.

postupy, které v návaznosti na některé výtky ze strany národních parlamentů postupně zdokonalovala.

Přijatá opatření byla součástí úsilí nové Komise pod vedením předsedy Xxxxx-Xxxxxx Xxxxxxxx x celkové zlepšení kvality unijních právních předpisů. Za tímto účelem předložila Komise v roce 2015 komplexní balíček cílící na zefektivnění celého cyklu tvorby politik, tedy především zvýšení transparentnosti rozhodovacích postupů a objemu konzultací, přezkum existujících právních předpisů239 a zlepšení posuzovaní dopadů a celkové kvality nově přijímaných iniciativ. Za účelem realizace daných kroků byla na jeho základě v roce 2016 uzavřena interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů240, v níž bylo mimo jiné zdůrazněno, že posouzení dopadů musí plně zohledňovat zásady subsidiarity a proporcionality, přičemž postup Komise musí být zároveň řádně vysvětlen v rámci důvodové zprávy.

Na kvalitu posouzení dopadů v tomto ohledu dohlíží Výbor pro kontrolu regulace zřízený v rámci zmíněného balíčku v roce 2015.241 S rostoucím tlakem na kvalitu přijímaných právních předpisů postupně narůstal i okruh jeho úkolů a v roce 2019 byl tak jeho status revidován.242 Aktuálně se skládá z generálního ředitele z útvarů Komise, který mu předsedá, třech vysoce postavených úředníků Komise a třech externích odborníků, kteří jsou do funkce jmenováni na tři roky, s možností prodloužení o jeden rok.243 Jejich činnost musí být na orgánech EU zcela nezávislá. Při hodnocení posouzení dopadů vydává výbor stanoviska, která mohou být kladná, kladná s výhradami, nebo záporná. Iniciativy se záporným stanoviskem nemohou být kolegiu komisařů předloženy k přijetí a musí být přepracovány. Jedním z důvodů pro vydání negativního stanoviska jsou právě i pochybnosti ohledně nezbytnosti opatření na úrovni EU i jeho přiměřenosti. Každý rok pak výbor předkládá své výroční zprávy244, jejichž součástí je i zhodnocení návrhů Komise z hlediska kvality posouzení dopadů. Kritérium subsidiarity se trvale drží spíše v průměru. Zprávy například hodnotí i míru zlepšení v návaznosti na pozitivní stanovisko s výhradou či negativní stanovisko výboru.

239 V tomto směru navázala Komise na již existující program REFIT (Regulatory Fitness and Performance Programme), který posílila, a zároveň zřídila platformu REFIT, jejímž prostřednictvím měly být na toto téma vedeny rozsáhlé diskuse s členskými státy a dalšími zainteresovanými subjekty. Mandát platformy v říjnu 2019 vypršel. Nová Komise by však měla na její činnost navázat.

240 Interinstitucionální dohoda mezi Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Evropskou komisí o zdokonalení tvorby právních předpisů z 13. dubna 2016.

241 Decision of 19 May 2015 on the establishment of an independent Regulatory Scrutiny Board, C(2015) 3263.

242 Decision of 19 July 2019 on an independent Regulatory Scrutiny Board, C(2019) 5565.

243 European Commission: Members of the Regulatory Scrutiny Board. Online: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxx/xxx/xxx- making-process/regulatory-scrutiny-board/members-regulatory-scrutiny-board-0_en [9. 5. 2020].

244 Evropská komise: Výbor pro kontrolu regulace – výroční zprávy. Online: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxx/xxx/xxx- making-process/regulatory-scrutiny-board_cs [9. 5. 2020].

Při přípravě nových iniciativ se Komise řídí integrovanými pokyny pro zlepšování právní úpravy, které byly rovněž přijaty v roce 2015 a aktualizovány v roce 2017. Na jejich základě pak byl přijat soubor nástrojů obsahující podrobné instrukce, jak by měla při tvorbě politik a právních předpisů postupovat.245

Úsilí započaté v roce 2015 Komise průběžně monitorovala a vyhodnocovala. Těsně před evropskými volbami, v dubnu 2019, pak vydala finální sdělení, kterým celý proces v rámci daného funkčního období uzavřela.246 Z hlediska subsidiarity zpráva uvádí, že hodnocení předkládaná v rámci posouzení dopadů „jsou často spíše obecná, příliš právnická a formální.“ Kromě toho jsou oddělena od posouzení proporcionality různých politických možností. Subsidiaritě a proporcionalitě by pak podle ní měla být věnována daleko větší pozornost rovněž v rámci přezkumu existujících právních předpisů, do něhož by měly být intenzivněji zapojeny místní a regionální orgány.247

Z uvedeného je zřejmé, že přístup Komise k uplatňování zásady subsidiarity je zcela odlišný od jejího vnímání národními parlamenty. To ostatně názorně odráží i její odpovědi na zaslaná odůvodněná stanoviska i reakce na přijaté žluté karty. Lze nicméně pozitivně ocenit snahu Komise pracovat na tom, aby její závěry v tomto směru byly řádně zdůvodněny a vyargumentovány. To by měl být naprosto základní předpoklad pro předložení legislativního návrhu i následné provedení přezkumu ze strany národních parlamentů.

3.2.2.Průběh politického dialogu

Odchylky ve statistikách popsané v rámci předchozí kapitoly k odůvodněným stanoviskům se projevují rovněž u monitorování průběhu politického dialogu, především pak, pokud jde o stanoviska zaslaná k legislativním balíčkům, kde se Komise opět řídí tím, v kolika dokumentech je názor dané komory/parlamentu obsažen a nikoli ke kolika dokumentům EU.248 Naproti tomu pak do svých přehledů započítává nejen stanoviska zaslaná prostřednictvím tohoto mechanismu k jednotlivým návrhům legislativních aktů a dalším dokumentům, ale v zásadě veškerá stanoviska pocházející od národních parlamentů, vyjadřující se například obecně ke koncepčním otázkám či některým politickým rozhodnutím na úrovni EU (Komise je označuje za stanoviska z vlastní

245 Evropská komise: Zlepšování právní úpravy – pokyny a nástroje. Online: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxx/xxx/xxx- making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how/better-regulation-guidelines-and- toolbox_cs [9. 5. 2020].

246 Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů Zlepšování právní úpravy – hodnocení a potvrzení závazku, COM(2019) 178 final.

247 Odborný záběr případného nástupce platformy REFIT by měl být v tomto smyslu rozšířen.

248 Viz výroční zprávy Komise o vztazích s vnitrostátními parlamenty. Online: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxx/xxx/xxx- making-process/adopting-eu-law/relations-national-parliaments/annual-reports-application-principles- subsidiarity-and-proportionality-and-relations-national-parliaments_en [12. 5. 2020].

iniciativy). Stejně tak jsou evidovány také kolektivně přijaté příspěvky, ať už v rámci konference COSAC, či společné iniciativy několika parlamentů, například na úrovni V4, jsou-li jí postoupeny. Počty, které v případě politického dialogu uvádí, pak v sobě automaticky zahrnují rovněž přijatá odůvodněná stanoviska.

Pro odpovídající srovnání aktivity jednotlivých parlamentních komor navzájem, ale i ve vztahu k počtům přijatých odůvodněných stanovisek, budu v dalším vycházet opět z údajů dohledatelných v rámci databáze IPEX zahrnujících čistě usnesení k návrhům legislativních aktů a ostatním dokumentům EU, která byla samotnými národními parlamenty označena za součást politického dialogu, resp. v této formě v příslušném roce odeslána Komisi. Také tato data jsou ve spolupráci se styčným úředníkem IPEX každoročně ověřována. Drobné odchylky však ani zde nelze zcela vyloučit.249

V uplynulých deseti letech byly národními parlamenty s využitím tohoto mechanismu Komisi postoupeny následující počty stanovisek:

Graf 2: Počet příspěvků odeslaných v rámci politického dialogu v letech 2010-2019

Příspěvky v rámci politického dialogu

653

534

575

361

393

239

    166  

236

255

161

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Zdroj dat: databáze IPEX

Z uvedeného grafu můžeme vypozorovat velmi podobný vývoj, jako v případě odůvodněných stanovisek250, pokud jde o pokles aktivity parlamentů ve volebních letech251 a bezprostředně poté. Důvody již byly popsány výše.252 Mimo tato období je však tendence spíše opačná, a to zejména v druhé polovině zkoumané doby, kdy frekvence využívání mechanismu politického dialogu poměrně výrazně (takřka dvojnásobně) stoupla. V případě odůvodněných

249 S odkazem na důvody popsané v kapitole 3.2.1.1.

250 Viz Graf 1, s. 84.

251 Volby do Evropského parlamentu proběhly v letech 2009, 2014 a 2019.

252 Viz kapitolu 3.2.1.1.

stanovisek jejich počet v první polovině zkoumaného období stoupal sice podstatně strměji než u politického dialogu, avšak v druhé polovině naopak začal výrazně klesat a postupně tak z celkového počtu stanovisek přijatých k dokumentům EU začala zaujímat stále nižší procento. Lze proto hovořit o určitém rozevírání nůžek mezi těmito dvěma nástroji, resp. nástrojem pro kontrolu dodržování zásady subsidiarity a jeho neformálním doplňkem v podobě politického dialogu. Z této skutečnosti ještě nelze vyvozovat závěry o tom, že národní parlamenty na kontrolu dodržování zásady subsidiarity rezignovaly a zaměřily svou pozornost spíše na řešení obsahové stránky iniciativ předkládaných Komisí. Pro utvoření komplexního obrazu je nezbytné, stejně jako v případě odůvodněných stanovisek, zanalyzovat rovněž vývoj v přístupu jednotlivých parlamentních komor.

Tabulka 2: Počet stanovisek zaslaných v rámci politického dialogu jednotlivými komorami

		2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Belgie	Poslanecká sněmovna	1	3	8	8		2		4	3		29
	Senát				1						1	2
Bulharsko				4			1	3				8
Česká republika	Poslanecká sněmovna					2	5	19	20	65	11	122
	Senát	6	52	65	89		28	72	75	102	22	511
Dánsko								1	7			8
Estonsko				1	2							3
Finsko					1		1	1				3
Francie	Národní shromáždění					1	3	6	16	33	13	72
	Senát						2	6	21	35	19	83
Chorvatsko							2		2	2		6
Irsko	Sněmovna	1		8	9	3	4	2	3	9		39
	Senát
Itálie	Poslanecká sněmovna	16	29	29	11	18	14	29	46	14	6	212
	Senát	73	71	130	40	68	26	97	62	27	7	601
Kypr						1	2	4	4			11
Litva								1				1
Lotyšsko						1						1
Lucembursko		8	6	4	4			4	1			27
Maďarsko					1		2	5	4	1	5	18

Malta				1		2		1			2	6
Německo	Spolkový sněm				2	1	1	3				7
	Spolková rada	20	38	52	43	21	21	45	65	61	12	378
Nizozemsko	Poslanecká sněmovna					4		1	7		2	14
	Senát	2	5	6	7	4	1	5	2	2	5	39
Polsko	Sejm		2		4	6	1	1	2	7		23
	Senát	1		1	7	6	2	15	7	3		42
Portugalsko						5	58	69	84	113	16	345
Rakousko	Národní rada	6	6	1	3	3		1	1			21
	Spolková rada	8		10	3	6	9	8	11	7		62
Rumunsko	Poslanecká sněmovna		5	15	48	34	47	74	43	48	16	330
	Senát						7	40	37	51	7	142
Řecko		2	4	1	3				2	2		14
Slovensko			1		1		5	2	4		1	14
Slovinsko	Státní shromáždění											0
	Státní rada											0
Spojené království	Dolní sněmovna											0
	Sněmovna lordů							1				1
Španělsko	Kongres	22	17	25	106	50	10	15	45	68	8	366
	Senát
Švédsko							1	3			8	12
CELKEM		166	239	361	393	236	255	534	575	653	161	3573

Zdroj dat: databáze IPEX

Obecně vzato lze za nejaktivnější přispěvatele v rámci politického dialogu označit parlamenty Itálie, ČR, Rumunska, Španělska či Portugalska, a to s podstatným odstupem, ve srovnání s jinými parlamenty. Prozatím ani jednou se do mechanismu v této podobě naopak nezapojil parlament Slovinska a minimálně se jej účastní také parlamenty pobaltských republik, Dánska, Finska, Chorvatska či Bulharska. Prakticky vůbec se nezapojoval ani britský parlament.

K vysokým číslům v prvně jmenovaných parlamentech přispívá především aktivita horních komor, která obecně převažuje ve všech dvoukomorových parlamentech s výjimkou Belgie, jejíž Senát prakticky tohoto nástroje nevyužívá. Asi nejvýrazněji vyniká činnost horní komory v tomto

ohledu v Německu, jehož Spolková rada je v celkovém hodnocení třetí nejaktivnější parlamentní komorou vůbec, zatímco Spolkový sněm se do politického dialogu zapojuje pouze ojediněle. Ještě aktivnější jsou pak s odstupem na druhém místě český Senát a na prvním italský Senát. Jejich dolní komory jsou však na rozdíl od Německa také poměrně činorodé, ač ne tak výrazně. Důvody převažující aktivity horních komor byly v této práci shrnuty na několika místech. Tím hlavním je jejich odlišný vztah k vládě, která jim zpravidla není odpovědná. Více než na její kontrolu se tak v evropských záležitostech soustřeďují na přímou komunikaci s Komisí a prosazování svých politických priorit a zájmů touto cestou.

Zaměříme-li se na vývoj aktivity jednotlivých parlamentních komor v čase, od druhé poloviny zkoumaného období lze zaznamenat narůst ve využívání politického dialogu například v české Poslanecké sněmovně, obou komorách francouzského parlamentu, v maďarském a portugalském parlamentu či v rumunském Senátu. Ve stejném období od této praxe naopak upustila belgická Poslanecká sněmovna, rakouská Národní rada či lucemburský parlament.

Četnost využívání mechanismu politického dialogu není, na rozdíl od kontroly dodržování zásady subsidiarity, ani tak spojena s konkrétními tématy, jako spíše s typem dokumentů, k nimž jsou stanoviska přijímána. Ve druhé části této práce již bylo uvedeno, že záběr tohoto nástroje je podstatně širší.253 Zatímco přezkum dodržování zásady subsidiarity je možný pouze u návrhů legislativních aktů upravujících otázky spadající do oblasti sdílených pravomocí, mechanismu politického dialogu lze využít takřka u jakéhokoli dokumentu Komise, ale i nezávisle na něm, například ve formě ad hoc usnesení k některému aktuálně rezonujícímu tématu na úrovni EU. Tento typ usnesení nicméně IPEX v současné době prozatím neeviduje. Připravovaná modernizovaná verze této databáze s nimi však již počítá. Z tzv. dokumentových usnesení představují přibližně jednu třetinu stanoviska vyjadřující se k dokumentům nelegislativní povahy, zejména bílým knihám, zeleným knihám či sdělením. Osobně se domnívám, že by tento poměr měl být ještě vyšší. Vyjádření názoru právě v této, tzv. konzultační fázi, kam lze všechny jmenované typy nelegislativních dokumentů podřadit, dává z mého pohledu totiž největší smysl, a to z toho důvodu, že s ním Komise může dále pracovat a promítnout jej do obsahu legislativních návrhů přijatých na jejich základě. To si postupně začaly uvědomovat také samy národní parlamenty a stoupající počet stanovisek v rámci politického dialogu v posledních letech se tak do značné míry týká právě těchto nelegislativních iniciativ Komise.

Zaměříme-li se na otázku vzájemné provázanosti toho, jak jsou jednotlivé parlamentní komory aktivní v přijímání odůvodněných stanovisek a v účasti na politickém dialogu, zjistíme,

253 Viz kapitolu 2.2.