S o c i o F a c t o r s . r . o .

D a l i b o r o v a 6 3 1 / 2 2 709 00 O s t r a v a – M a r i á n s k é H o r y i n f o @ s o c i o f a c t o r . e u w w w . s o c i o f a c t o r . e u

B II. ORGANIZACE A SÍŤOVÁNÍ SLUŽEB (SJEDNOCENÍ SYSTÉMU) 101

B III. Typologie služeb v systému ochrany dětí a minimální síť služeb 115

B IV. Systém financování sítě služeb 131

C Návrh organizace a financování náhradní rodinné péče 141

C I. Specializace a profesionalizace pěstounské péče 144

C II. Systém zprostředkování 158

C III. Systém podpory výkonu náhradní rodinné péče 167

X XX. Xxxxxxxxxxx náhradní rodinné péče 178

D Návrh řízení kvality a efektivity v systému ochrany dětí 186

D I. Řízení kvality v oblasti veřejné správy 188

D II. Řízení kvality v oblasti služeb 195

D III. Řízení kvality v oblasti náhradní rodinné péče 201

D IV. Měření efektivity výkonů v systému ochrany dětí 208

IV. PŘEHLED VARIANT ŘEŠENÍ DOPORUČENÝCH NÁVRHEM OPTIMALIZACE 215

V. FINANCOVÁNÍ SYSTÉMU OCHRANY DĚTÍ 222

V.1. Financování optimalizovaného systému (zdroje a jejich přesměrování) 222

V. 2. ROZPOČTOVÉ DOPADY A TRANSFORMAČNÍ NÁKLADY (PŘEHLED) 226

V. 3. Metodologie stanovení transformačních nákladů 228

VI. NÁVRH LEGISLATIVNÍCH A DALŠÍCH STRATEGICKÝCH KROKŮ 235

VII. CELKOVÝ HARMONOGRAM PROCESU OPTIMALIZACE 238

VIII. SEZNAM PRAMENŮ A LITERATURY 239

IX. SEZNAM ZKRATEK 243

I. Úvod (cíle a účel dokumentu)

I. 1. Základní informace o dokumentu

Na počátku roku 2012 schválila vláda České republiky Národní strategii ochrany práv dětí „Právo na dětství“ (dále jen „Národní strategie“)1, která reagovala na doporučení Výboru pro práva dítěte, přijatá dne 17. června 2011 po projednání třetí a čtvrté periodické zprávy České republiky o naplňování Úmluvy o právech dítěte v období let 2003 až 2011.2 Mezi cíle této strategie patří mj.:

▪ Vytvoření a zpřístupnění služeb a podpory rodinám a dětem (cíl č. 8)

▪ Podpora náhradní rodinné péče (cíl č. 9)

▪ Rozvinutí alternativ péče o ohrožené děti a deinstitucionalizace péče (cíl č. 10)

▪ Optimalizace procesů ochrany dětí a podpory prosperity dětí (cíl č. 11)

▪ Sjednocení systému péče o děti (cíl č. 12)

▪ Transparentní financování systému (cíl č. 14)

▪ Kvalita práce, vzdělávání a standardy (cíl č. 16).

Jednou z průřezových priorit Národní strategie je eliminace diskriminace a nerovného přístupu vůči dětem. Vychází se z předpokladu, že každé dítě má dostat příležitost k dosažení svého plného potenciálu. Pro praktickou realizaci tohoto cíle je však nutné funkční a kapacitní nastavení systému ochrany dětí odpovídající zjištěným potřebám dětí a rodin s dětmi.

Cíle a klíčové aktivity Národní strategie jsou naplňovány, monitorovány a vyhodnocovány na základě Akčního plánu k naplnění Národní strategie ochrany práv dětí na období let 2012 až 2015 (dále jen „Akční plán 2012 – 2015“)3, který definuje konkrétní úkoly, jejich harmonogram, odpovědnost za plnění, finanční zdroje atd. Mnohé z aktivit Národní strategie a Akčního plánu 2012 – 2015 jsou realizovány prostřednictvím individuálního projektu Ministerstva práce a sociálních věcí

1 Dostupné z: xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/00000/XXXXX.xxx.

2 Závěrečná doporučení Výboru pro práva dítěte CRC/C/CZE/CO/3-4, 2011.

3 Dostupné z: xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/00000/XXX_XXXXX_0000-0000.xxx.

Systémová podpora procesů transformace péče o ohrožené děti (dále jen

„Individuální projekt“), který je financován z Evropského sociálního fondu prostřednictvím Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost.

V rámci Individuálního projektu:

a) bylo zpracováno několik analýz (jejich výstupy jsou popsány v kapitole

„Základní východiska návrhu optimalizace“),

b) došlo k vytvoření a pilotnímu ověření nových metod sociální práce a postupů v oblasti ochrany dětí,

c) byly pilotně ověřeny nové formy spolupráce v rámci sítě služeb pro ohrožené rodiny a děti, byla definována minimální síť na úrovni regionu,

d) byly definovány systémové kroky v oblasti řízení kvality výkonu sociálně-právní ochrany a byla podpořena implementace standardů kvality sociálně-právní ochrany zavedených novelou zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, z roku 2012 (dále jen „Zákon o sociálně-právní ochraně dětí“ a „Novela zákona o sociálně-právní ochraně děti“4),

e) došlo k adaptaci programů pro přípravu zájemců o náhradní rodinnou péči a pilotnímu ověření systému vyhledávání těchto zájemců, byly také definovány a pilotně ověřeny některé postupy při tzv. doprovázení rodin, které již náhradní rodinnou péči zajišťují.

Systémovým souhrnem výstupů těchto aktivit Individuálního projektu („syntézou“) je Návrh optimalizace řízení systému ochrany práv dětí a péče o ohrožené děti (dále jen „Návrh optimalizace“).

Návrh optimalizace je zaměřen především na sjednocení systému ochrany dětí v České republice včetně vymezení role a kompetencí jednotlivých úrovní veřejné správy. Jsou řešeny vazby mezi potřebami dětí a rodin, systémem služeb pro ohrožené rodiny a děti a oblastí náhradní rodinné péče. U všech složek systému je sledován způsob řízení kvality, měření efektivity výkonů a navazující kontrolní mechanismy. Návrh optimalizace se zabývá rovněž otázkou dostupných zdrojů ve stávajícím systému a jejich možného využití pro optimalizovaný systém (přesměrování

4 Novela Zákona o sociálně-právní ochraně dětí, účinná od 1. ledna 2013, byla publikována ve sbírce zákonů pod č. 401/2012 Sb.

stávajících lidských, materiálních a finančních zdrojů). Výstupem dokumentů jsou rovněž doporučení na provedení některých legislativních opatření a dalších strategických kroků, a dále popis procesů, které k realizaci opatření uvedených v Návrhu optimalizace povedou, včetně jejich harmonogramu. Návrh legislativních opatření vychází se stávajícího právního stavu. Respektuje skutečnost, že v nedávné době došlo novým občanským zákoníkem5 k zásadní koncepční úpravě rodinného práva, u níž lze předpokládat dlouhodobou platnost. Jde zejména o otázky práv a povinností rodičů, případně jiných osob odpovědných za výchovu dítěte. Do této oblasti proto Návrh optimalizace zasahuje jen minimálně.

Dokument byl koncipován tak, aby ho bylo možno využít jako podklad pro strategické plánování (například pro přípravu Akčního plánu k naplnění Národní strategie ochrany práv dětí na období let 2016 až 2018) a legislativní činnost Ministerstva práce a sociálních věcí v oblasti ochrany dětí a péče o ohrožené děti (zejména plánovaný Zákon o ochraně dítěte a o změně souvisejících zákonů, dále jen „Zákon o ochraně dítěte“).

5 Zákon č. 89/2012 Sb.

I. 2. Struktura zpracování Návrhu optimalizace

Dokument je rozdělen na analytickou část (kapitola II.), resp. výstupy sekundární analýzy dostupných výzkumů, studií a analýz stavu ochrany práv dětí a systému péče o ohrožené děti v České republice, a návrhovou část (kapitola III.), která je členěna do čtyř základních tematických bloků:

A. Sjednocení řízení a financování orgánů sociálně-právní ochrany

B. Organizace a financování sítě služeb

C. Organizace a financování náhradní rodinné péče

D. Řízení kvality a efektivity práce a kontrolních mechanismů.

Každý z tematických bloků je dále detailně rozpracován do dílčích témat (označených jako A I., A II., atd.). V rámci dílčích témat jsou navrženy varianty řešení, které jsou popsány prostřednictvím základních zásad. Základní zásady nabízejí zároveň řadu sub-variant řešení. Jednotlivá dílčí témata jsou rozpracována v následující struktuře:

▪ Popis a vyhodnocení výchozího stavu (v textu je tento popis označen jako varianta 0, protože reprezentuje zachování současného systému beze změn).

▪ Návrhy možných změn v systému (varianty 1, 2 atd.), zásady těchto změn (označené řadovými číslovkami) a různé sub-varianty těchto zásad (označené malými písmeny).

▪ Popis cílového stavu (vyhodnocení variant řešení a doporučení optimálního postupu).

▪ Popis aktivit vedoucích k dosažení cílového stavu včetně vymezení odpovědnosti, definice využitelných zdrojů a dopadů do legislativy.

Přehled struktury zpracování (příklad opatření):

IV.

Tematický blok

Dílčí téma

Varianta

Zásada řešení

Sub-varianta zásady řešení

Sjednocení řízení a financování orgáni sociálně- právní ochrany

Financování systému ochrany dětí

Účelová státní dotace

Systém je financován státní dotací poskytovanou

obcím a krajům

Výše dotace se odvíjí od

sociodemografické situace v regionu

Některé navržené varianty řešení lze označit za korekce současného stavu, část však představuje zcela nová koncepční řešení. Mezi variantami či sub-variantami řešení jsou uvedeny i alternativy, jejichž využití lze za současných podmínek České republiky označit spíše za teoretické. Vycházejí však zpravidla ze zkušenosti jiných zemí a sledují nejnovější trendy v oblasti sociální práce. Návrh optimalizace je uvádí z důvodu vytvoření uceleného přehledu všech dostupných možností řešení.

Návrh optimalizace dále obsahuje přehledné shrnutí ve formě uceleného souhrnu všech doporučených variant řešení (kapitola IV.) popisu financování systému ochrany dětí (kapitola V.) nutných legislativních a strategických kroků (kapitola VI.) a harmonogramu optimalizace (kapitola VI.). Návrh optimalizace je zpracován s výhledem na 5 kalendářních let od zahájení procesu transformace. Protože klíčové změny v systému vyžadují realizaci legislativních úprav, je zahájení harmonogramu spojeno s legislativním procesem nového Zákona o ochraně dítěte, jehož věcný záměr měl být původně předložen do vlády v polovině roku 2015. Vzhledem k tomu, že k tomuto předložení nedošlo, zpracovatel Návrhu optimalizace neurčuje pevný termín zahájení. Harmonogram je proto zpracován ve formátu:

zahájení procesu optimalizace + počet let/měsíců od zahájení procesu.

Při určení termínů vycházel zpracovatel z platných legislativních pravidel vlády (je počítáno i se zpracováním věcného záměru) a znalosti délky jednotlivých fází legislativního procesu (připomínková řízení, projednání ve vládě, projednání v Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu ČR, podpis prezidenta, zveřejnění ve Sbírce zákonů, potřebná legisvakance).

Sjednocení řízení a financování roztříštěného systému péče o ohrožené děti představuje poměrně komplikovaný proces. Proto zpracovatel Návrhu optimalizace kladl důraz na přehlednou strukturu návrhu a detailní zpracování, umožňující co nejhladší přechod k funkčnímu, efektivnímu a transparentnímu systému ochrany dětí v České republice.

I. 3. Způsob hodnocení variant řešení

Vzhledem k tomu, že dopady systému péče o ohrožené děti jsou v některých případech obtížně kvantifikovatelné (klíčovou roli hraje zajištění zájmu dítěte, ochrana dítěte, kvalita života dítěte atd.), nelze pro hodnocení dopadů využit metody analýzy nákladů a přínosů založené čistě na kvantitativních nebo finančních údajích. Pro výběr optimálních variant řešení v rámci jednotlivých dílčích témat proto byla použita metoda multikriteriální analýzy. Jde o metodu, která je plně v souladu s metodikou hodnocení dopadů regulace (RIA), užívanou v rámci legislativních procesů v České republice.6

Navržené varianty jsou hodnoceny na základě následujících kritérií:

1. Soulad navržené varianty se základními cíli systému ochrany dětí a péče o ohrožené děti, zejména s cílem naplňovat nejlepší zájem dítěte7 (váha kritéria 50 %)

2. Ekonomické náklady a přínosy varianty (váha kritéria 30 %)

3. Realizovatelnost varianty v kontextu stávající situace v České republice a její dlouhodobá udržitelnost (váha kritéria 20 %).

Váha kritérií je stanovena s ohledem na skutečnost, že podle článku 3 odst. 1. Úmluvy o právech dítěte8 je předním hlediskem jakékoliv činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správním nebo zákonodárnými orgány, zájem dítěte. Ekonomická stránka a otázka realizovatelnosti příslušných opatření jsou sice významnými faktory, nemohou však tento primární zájem převážit, resp. vést k rezignaci systému na ochranu některého z práv dětí. Při výběru variant řešení jsou proto preferována ta, která nejlépe odpovídají naplňování zájmu dítěte. Při posuzování tohoto faktoru vycházel

6 xxxx://xxx.xxxxx.xx/xx/xxxx/xxx/xxx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxx-xxxxxxxx-xxxxxxx-xxx-00000/.

7 Výchozím dokumentem je v tomto směru Národní strategie ochrany práv dětí (Právo na dětství), schválená usnesením vlády č. 4 ze dne 4. ledna 2012.

8 Sdělení FMZV č. 104/1991 Sb.

zpracovatel z Obecného komentáře č. 14 Výboru pro práva dítěte k právu dítěte na uplatňování zájmu dítěte jako předního hlediska.9

Ekonomické náklady a přínosy jednotlivých variant byly posouzeny z hlediska následujících kritérií:

1. Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty

2. Administrativní zátěž pro orgány veřejné správy

3. Sociální dopady na specifické skupiny obyvatel (např. osoby se zdravotním znevýhodněním, osoby ohrožené sociálním vyloučením atd.) včetně nákladů a přínosů plynoucích pro klienty systému

4. Ekonomické a právní vztahy mezi orgány veřejné správy i mezi soukromými subjekty.

Snahou zpracovatele Návrhu optimalizace bylo provést ekonomické vyhodnocení na základě nejaktuálnějších dat. V době zpracování dokumentu byly k dispozici ucelené údaje za rok 2013, část údajů a dat také za rok 2014. Jako referenční období pro výpočet dopadů na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty byl využito období 5 následujících let (ve stejném časovém intervalu je zpracován i Návrh optimalizace).

Návrh optimalizace nabízí možná řešení pro každou ze tří hlavních oblastí (veřejná správa – služby – náhradní rodinná péče). Horizontálním tématem je otázka řízení kvality a efektivity systému. Všechny tyto oblasti jsou vzájemně provázány. Volba optimální varianty v jedné z řešených oblastí ovlivňuje další části systému. Při hodnocení realizovatelnosti variant proto zpracovatel vycházel z logického rámce ve formě „křížového“ hodnocení souvztažnosti jednotlivých variant. Bylo hodnoceno, zda se navržené varianty vzájemně vylučují, doplňují nebo jsou k sobě neutrální. Bylo také zkoumáno, zda aplikace variant nepředstavuje určitá rizika pro optimální fungování systému ochrany dětí v České republice. Tímto způsobem byla zároveň identifikována opatření, která je nutno provést k implementaci jednotlivých variant. S vyšší mírou podrobnosti jsou tato opatření

9 OSN (2013).

rozpracována u variant, které byly vyhodnoceny jako optimální, tedy doporučené k realizaci.

Každá z variant je ohodnocena bodovou škálou, na jejímž základě je sestaveno pořadí jednotlivých variant a proveden výběr optimálního řešení. Bodové hodnocení bylo provedeno u všech třech základních oblastí hodnocení (soulad se základními cíli systému ochrany dětí, ekonomické náklady a přínosy varianty, realizovatelnost varianty). Bodová škála je stanovena následovně:

Kritérium	Soulad varianty se základními cíli systému ochrany dětí	Ekonomické náklady a přínosy varianty	Realizovatelnost varianty10
Bodové hodnocení	Soulad varianty se základními cíli systému ochrany dětí	Ekonomické náklady a přínosy varianty	Realizovatelnost varianty10
4	Úplný soulad	Výrazně úspornější	Snadno realizovatelná
3	Převažující soulad	Mírně úspornější	Realizovatelná s mírnými obtížemi
2	Neutrální hodnocení	Současný stav	Realizovatelná se středními obtížemi
1	Převažující nesoulad	Mírně nákladnější	Realizovatelná s výraznějšími obtížemi11
0	Úplný nesoulad	Výrazně nákladnější	Nerealizovatelná

V případě rovnosti bodového hodnocení je preferována varianta, která získala větší hodnocení v oblasti „Soulad varianty se základními cíli ochrany dětí“. Varianta vyhodnocená jako nejvhodnější (optimální) je zahrnuta do celkového harmonogramu procesu optimalizace systému, je rovněž rozpracována v rámci legislativních doporučení a strategických opatření.

10 V případě stávajícího stavu je „realizovatelnost“ hodnocena 4 body, zpracovatel Návrhu optimalizace hodnotí především realizovatelnost změny systému.

11 Tzn., je nutno učinit rozsáhlejší legislativní opatření, připravit širší okruh aktivit po podporu změny systému (vzdělávání, osvěta, vyjednávání), atd. Jde zpravidla o varianty s vyšším dopadem do současného systému.

II. Základní východiska procesu optimalizace (shrnutí sekundární analýzy dat)

Základními podklady k návrhu optimalizace řízení a financování systému péče

o ohrožené děti a rodiny byly analytické materiály zpracované v rámci Individuálního projektu, zejména:

a) Sociodemografická analýza. Mapy rozložení ohrožení dětí a rodin v ČR (2013).

b) Analýza náhradní rodinné péče v České republice (2013).

c) Analýza sítě služeb pro práci s rodinami a dětmi (2014).

Sociodemografická analýza12 zmapovala vybrané sociální jevy s cílem definovat indikátory ohrožení dětí a rodin na úrovni krajů, obcí s rozšířenou působností a příslušných městských částí statutárních měst vykonávajících agendu sociálně- právní ochrany dětí. Zároveň vymezila relevanci těchto dat pro účely standardizace agendy sociálně-právní ochrany a plánování služeb pro práci s rodinami a dětmi. Je podkladem především k Tematickému bloku A a Tematickému bloku B Návrhu optimalizace (optimalizace řízení a financování, zejména v oblasti činnosti orgánů sociálně-právní ochrany dětí a plánování služeb pro práci s rodinami a dětmi).

Analýza na základě 48 indikátorů identifikovala kraje, okresy a správní obvody obcí s rozšířenou působností, v nichž je zvýšená míra ohrožení dětí, mládeže a rodin. Indikátory byly rozděleny do tří hlavních oblastí:

1. Demografické a sociální prostředí (16 obecných indikátorů týkajících se života dětí a rodin v sociálním prostředí)

2. Ekonomická aktivita (13 indikátorů z oblasti ekonomické aktivity, nezaměstnanosti, pobírání různých druhů sociálních dávek)

3. Neúplnost a nefunkčnost rodiny (19 indikátorů mapujících podobu rodin s dětmi v České republice, příčiny a důsledky selhávání rodin, počty dětí v ústavní výchově nebo náhradní rodinné péči atd.)

12 Dostupné z: xxxx://xxx.xxxx.xx/xx/00000.

Situace v jednotlivých správních celcích byla na základě výše uvedených indikátorů hodnocena prostřednictvím rozdělení do pěti stejně velkých intervalů, přičemž 1 znamenala, že ukazatel je pro danou administrativní jednotku nejpříznivější, zatímco

5 představovala nejvyšší míru zátěže a z toho plynoucího ohrožení. Na základě syntetického ukazatele byla zjištěna zvýšená míra ohrožení dětí a rodin ve třech krajích, Moravskoslezském kraji, Ústeckém kraji a Hlavním městě Praha (viz mapu č. 1).

Mapa č. 1: Míra ohrožení dětí a rodin v ČR dle jednotlivých krajů ČR

Z podrobnějšího členění je patrné, že koncentrace rizika je nerovnoměrně rozložena. Mnohem vyšší je v pohraničí, kde jsou stále patrné důsledky razantních sociálních, ekonomických a demografických proměn v průběhu 20. století. Právě zde se ukazuje velmi silná souvislost nerovnoměrné distribuce ohrožení dětí a rodin s chudobou či sociálním vyloučením. I v rámci méně rizikových krajů lze nalézt místa s vyšší mírou rizika. Nejkomplikovanější situace z hlediska dětí, mládeže a rodin je v okresech Teplice, Chomutov, Liberec, Česká Lípa, Karviná, Ostrava-město, Děčín, Karlovy Vary, Ústí nad Labem, Most, Kladno, Sokolov, Hlavní město Praha, Brno-město, Plzeň- město, Olomouc, Prostějov a Přerov. Značnému riziku jsou vystaveny děti a rodiny ve

správních obvodech obcí s rozšířenou působností Most, Ústí nad Labem, Karlovy Vary, Teplice, Děčín, Sokolov, Česká Lípa, Ostrava, Karviná, Prostějov, Kladno, Chomutov, Liberec, Havířov, Brno, Cheb, Šumperk, Kadaň, Hlavní město Praha, Znojmo, Přerov, Olomouc, Plzeň, Mladá Boleslav, Trutnov, Bruntál, Rumburk, Kolín, Litvínov a v dalších (viz mapu č. 2).

Mapa č. 2: Míra ohrožení dětí a rodin v ČR dle jednotlivých okresů ČR

Co se týče úrovně správních obvodů obcí s rozšířenou působností, Sociodemografická analýza potvrdila, že vyšší míra ohrožení je závislá na velikosti sídla, v němž dítě a jeho rodina žije. Obce s rozšířenou působností byly na základě syntetického ukazatele rozděleny do tří hlavních skupin podle míry ohroženosti (vysoká, střední, nízká). Do kategorie obcí s vysokou mírou rizika bylo zahrnuto 60 obcí s rozšířenou působností, tj. cca 30 % všech obcí tohoto typu v České republice (viz graf č. 1). Toto rozdělení obcí bylo vzápětí využito v praxi při procesu standardizace orgánů sociálně-právní ochrany, zejména při určení minimálního personálního standardu (naplňování kritéria č. 4a přílohy č. 1 k vyhlášce č. 473/2012 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o sociálně-právní ochraně dětí, dále jen

„prováděcí vyhláška“), vycházejícího z předpokladu, že čím je ohrožení dětí a rodin v dané oblasti vyšší, tím vyšší by zde měl být k dispozici počet sociálních a dalších

odborných pracovníků. Návrh optimalizace se zabývá systémem v České republice jako celkem. Je však zřejmé, že při realizaci navržených opatření bude nutno věnovat některým regionům zvýšenou pozornost a zvýšenou míru podpory. K tomuto účelu lze Sociodemografickou analýzu opět velmi dobře využít. V kapitole Návrhu optimalizace, která se týká sledování efektivity výkonů v oblasti ochrany dětí, je navrženo, aby míra ohrožení dětí a rodin byla na základě sociodemografických údajů průběžně aktualizována.

Graf č. 1: Pořadí obcí s rozšířenou působností s vysokou mírou ohroženosti dětí a rodin

Ústí nad Labem

Most Teplice Karlovy Vary

Děčín Sokolov Česká Lípa Ostrava Kladno

Prostějov Karviná Chomutov Havířov Liberec

Kadaň Šumperk Cheb Brno

Přerov Znojmo

Hlavní město Praha

Plzeň Olomouc Mladá Boleslav

Xxxxxxx Xxxxxxx Rumburk Litvínov Kolín

Český Krumlov

Vsetín Frýdek-Místek

Jihlava Chrudim

Hradec Králové České Budějovice

Litoměřice Jeseník

Jablonec nad Nisou

Orlová Zlín

Černošice Pardubice

Krnov Opava Ostrov Hodonín Louny Třebíč

Uherské Hradiště

Mělník Náchod Kroměříž Žatec

Rakovník Kyjov

Kutná Hora Klatovy Tábor Písek

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5

Sociodemografická analýza prokázala souvislost mezi ohrožením dětí a sociální situací rodin, resp. se sociální skladbou obyvatelstva. Přestože v České republice neexistuje podrobná studie odebírání dětí z rodin jako například na Slovensku13, lze konstatovat přímou souvislost mezi odebíráním dětí z rodin a sociální situací. Návrh optimalizace proto věnuje otázce podpory rodin (nároky rodin na pomoc, síť služeb pro práci s dětmi a rodinami atd.) mimořádnou pozornost.

Analýza náhradní rodinné péče v České republice14 zmapovala některé oblasti současného systému náhradní rodinné péče v České republice. Analýza se zaměřila zejména na oblast pěstounské péče a činnost veřejné správy v oblasti náhradní rodinné péče. Pro tuto problematiku je k dispozici celá řada výzkumných prací zaměřených např. na ekonomickou situaci pěstounských rodin, příčiny selhávání náhradní rodinné péče a další aspekty. Ty se mj. promítly do podoby nové úpravy výkonu a podpory náhradní rodinné péče v již zmíněné Novele zákona o sociálně- právní ochraně dětí. Výzkum realizovaný v rámci Individuálního projektu se proto zabýval především otázkou stavu příprav zájemců o náhradní rodinnou péči a odborného posuzování a výběru osob vhodných stát se náhradním rodičem. Hlavním výstupem analýzy je zjištění nejednotného přístupu a významných regionálních rozdílů v otázce forem a zaměření příprav budoucích pěstounů. Polovina krajů zajišťuje přípravy vlastními silami. V těchto krajích jsou služby krajského úřadu nebo organizace zřizované krajem fakticky jedinou možností, jak se příprav zúčastnit. Druhá polovina krajů využívá pro zajištění příprav nestátní subjekty. Některé kraje umožňují souběžné fungování několika organizací. Doba trvání celého procesu přípravy a odborného posuzování je poměrně dlouhá a trvá až jeden rok. Určité problémy identifikovali respondenti, jimiž byli odborní pracovníci krajských úřadů, v oblasti metodického vedení. Je postrádána propracovanější metodická podpora, obsahující zejména pracovní postupy, příklady dobré praxe a vyšší důraz na provádění supervizí. Existuje sice metodické doporučení Ministerstva práce a sociálních věcí k průběhu příprav, které však není dostačující. Některé nestátní subjekty adaptovaly na české podmínky zahraniční metodiky. Není však k dispozici ucelený program příprav zájemců o náhradní rodinnou péči, který by byl provázán

13 Xxxxxxxx (2011).

14 Dostupné z: xxxx://xxx.xxxx.xx/xx/00000.

s postupy práce v okamžiku přijetí dítěte do rodiny a následné podpory náhradní rodiny při výkonu pěstounské péče. Bylo také identifikováno nedostatečné personální zajištění na krajských pracovištích a nesystémové financování procesu příprav zájemců o náhradní rodinnou péči.

Analýza náhradní rodinné péče v České republice dokumentovala stav systému náhradní rodinné péče před významnými změnami, které nastaly od roku 2013 v souvislosti s Novelou zákona o sociálně-právní ochraně dětí. V rámci Individuálního projektu byly paralelně zpracovávány další dílčí analýzy, které mapovaly jednotlivé aspekty vývoje v oblasti pěstounské péče (jsou uvedeny spolu s dalšími podklady v souhrnné tabulce č. 1). Jednou z aktivit Individuálního projektu bylo také vyhledání vhodné (ucelené) zahraniční metodiky pro její převzetí a postupnou adaptaci na podmínky České republiky. Pro tento proces (obsahující i následné pilotní ověření) byl vybrán program PRIDE (Parent Resources for Information, Development and Education). Ten je v současné době využíván také například v Polsku nebo na Slovensku.

Analýza sítě služeb pro práci s rodinami a dětmi (dále jen „Analýza sítě služeb“) poskytuje ucelený obraz systému služeb pro rodiny a děti s ohledem na jejich územní a věcnou dostupnost, náplň činnosti a cílové skupiny klientů, stejně jako vzájemnou návaznost služeb působících v rozdílných systémech (sociální, školský, zdravotnický atd.). Šetření provedená v rámci Analýzy sítě služeb pokrývala činnost orgánů sociálně-právní ochrany dětí, osob pověřených k výkonu sociálně-právní ochrany, poskytovatelů sociálních služeb, ale také zařízení pro výkon ústavní a ochranné výchovy, dětských domovů pro děti do 3 let věku a dalších aktérů systému péče o ohrožené děti, což umožnilo detailní zmapování zkoumané oblasti. V rámci analýzy byl věnován prostor rovněž některým aktuálním tématům souvisejících se sociálně- právní ochranou dětí jako např. situace dětí na ubytovnách či problematika „dětí ulice“. Výstupy analýzy odhalují celou řadu odlišných přístupů, zájmů a pohledů zastávaných jednotlivými aktéry systému. Analýza potvrdila, že stávající systém poskytovaných služeb pro ohrožené rodiny a děti je značně nepřehledný. Nepříznivě na něj působí resortismus a řada dalších faktorů, problematické financování sociálních služeb, absence některých typů služeb, regionální nevyváženost, nejednotnost náhledu na institucionální péči, různorodost kvality poskytovaných

služeb, roztříštěnost celé agendy a nesystematičnost v získávání a zpracovávání dat z této oblasti.

Za hlavní bariéry poskytování služeb pro ohrožené rodiny a děti jsou považovány nedostatečné finance, které ovlivňují kvalitu poskytování služby zejména s ohledem na omezenou možnost zajistit kvalifikovaný personál. Častým problémem jsou též nevyhovující prostory, množství administrativy, přičemž často není zařízením obeznámen její smysl, a konečně frustrace pracovníků vyplývající z náročné povahy práce v sociálních službách. Bylo také poukazováno na nesoulad zákona o sociálně- právní ochraně dětí a zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách (dále jen „zákon o sociálních službách“). Některé organizace se pohybují v obou systémech. Charakter činnosti je přitom v některých případech téměř shodný, legislativní pravidla pro její výkon však odlišný. V praxi se naráží zejména na otázku

„dobrovolnosti“ čerpání služby, tedy na jeden ze základních principů poskytování sociálních služeb. Klientem sociálně-právní ochrany jsou však často rodiče, kteří

o poskytování služby a odborné pomoci nemají zájem, ačkoliv je vyhodnoceno, že v zájmu dítěte je, aby rodina odbornou podporu čerpala.

Za hlavní příčinu umisťování dětí v ústavech je považováno selhání biologické rodiny dětí. Bylo doporučeno, aby děti, které již jsou umístěny v ústavní péči, byly intenzivněji integrovány do společnosti, tak aby mohly využívat širší síť služeb a to jak služeb sociálních v ambulantní a pobytové formě, tak služeb veřejných nebo zdravotních. V systému byla identifikována celá řada chybějících služeb. Jde zejména o sociální bydlení, které je nedostupné zejména pro klienty sociálních služeb (azylových domů) a obyvatele ubytoven, kteří tak nemají šanci posunout se z těchto zařízení do trvalé formy bydlení. Samostatnou kapitolou je pak bezdomovectví. Další deficity byly zjištěny v oblasti terénní práce s ohroženými rodinami. Jde o služby na podporu rozvoje rodičovských kompetencí, pomoci při vedení domácnosti, finanční gramotnosti nebo řešení vztahů v rodinách. Určitou roli mohou v síti služeb sehrát nízkoprahové služby a komunitní centra, která mají velký potenciál pro práci s ohroženými rodinami a dětmi. Svou roli sehrává také jejich preventivní funkce, protože mají schopnost podchytit problém v jeho raném stádiu a odeslat rodinu ke specialistovi nebo do odborné služby či péče příslušného orgánu veřejné správy. Také nabídka vhodných volnočasových aktivit může v kombinaci s preventivní činností klíčových institucí pomoci k omezení jejich ohrožení. To je mnohdy

zapříčiněno právě nedostatkem příležitostí pro smysluplné a společensky akceptovatelné trávení volného času spolu s chybějícími sociálními kompetencemi a nízkou úrovní sociálně-kulturního kapitálu těchto dětí. Systém primární prevence je značně roztříštěný a neexistuje funkční spolupráce mezi jednotlivými institucemi. V řadě míst fungují ad hoc programy, ty ovšem často nenavazují na činnost jiných institucí, a jednotlivé aktivity se proto vzájemně nedoplňují. Bylo proto doporučeno alokovat stávající prostředky zejména do oblasti rozvoje služeb, jež pro děti zajišťují nestátní organizace. Širší nabídka nízkoprahových center či preventivních a resocializačních programů by napomohla při generování příležitostí k smysluplnému trávení volného času u dětí, jimž tyto podmínky nedokáže vytvořit buď jejich vlastní rodina, či lokalita, v níž žijí. Zároveň je ovšem nezbytná decentralizace, tak aby prostředky na podporu činnosti těchto služeb plynuly zejména z rozpočtu měst a obcí (obcím je však třeba poskytnout patřičné zdroje zvýšením podílu na sdílených daních nebo formou účelových finančních transferů ze státního rozpočtu). Chybí také specializované služby (včetně pobytových) schopné reagovat na všechny potřeby znevýhodněného dítěte zařízení. Existuje tak skupina dětí, pro kterou v současné době neexistuje vhodné zařízení. Domovy pro osoby se zdravotním postižením, domovy se zvláštním režimem ani školská nebo zdravotnická ústavní zařízení nejsou v současné době schopna tuto funkci adekvátně vykonávat.

Ve zdravotnické oblasti jde zejména o nedostatek dětských psychiatrů. Tento negativní jev se promítá do čekacích dob pacientů, které byly uváděny okolo 3 měsíců. Nedostatek pedopsychiatrů v České republice vede dále k tomu, že v současné době prakticky neexistují žádné obvody působnosti jednotlivých zařízení a pacienti do některých zařízení musí dojíždět z velké vzdálenosti. Chybí rovněž odborné služby pro práci s lidmi se závislostmi na návykových látkách. Zcela nedostatečné jsou pak služby pro mladé uživatele drog (ve věku nad 15 let). Některé typy odborných služeb jsou k dispozici pouze ve větších sídlech, pro venkovské oblasti jsou hůře dostupné. Může jít přitom i o státní orgány. Jako příklad byla v Analýze sítě služeb uvedena Probační a mediační služba. V některých oblastech představuje přílišná geografická vzdálenost centra a periferie překážku pro efektivní zajištění kontroly a pomoci dětem, jež se stávají klienty této instituce.

Z hlediska zpracování Návrhu optimalizace přinesla Analýza sítě služeb také významné informace o způsobu komunikace a spolupráce mezi jednotlivými aktéry

10%

20%

Podíl (%)

30%

40%

systému péče o ohrožené děti. Nejčastějším partnerem v síti služeb pro ohrožené rodiny a děti je pro všechny aktéry systému příslušný orgán sociálně-právní ochrany. Plní tedy do jisté míry koordinační roli v rámci systému. S většinou služeb však orgány sociálně-právní ochrany pracují na neformální bázi, nejsou tedy stanoveny pevné postupy této spolupráce, která je závislá spíše na osobních kontaktech jednotlivých odborných pracovníků. Ze strany orgánů sociálně-právní ochrany jsou za hlavní bariéry při spolupráci s jinými subjekty označovány: nedostatek odborníků pro danou oblast, zdlouhavé vyřízení záležitostí, skutečnost, že nelze získat veškeré potřebné informace o klientech, neochota subjektu spolupracovat a nedostatečné pokrytí nabízenou službou, v případě spolupráce se školou a praktickým lékařem také neplnění oznamovací povinnosti.

Graf č. 2: Identifikace bariér ve spolupráci mezi orgány sociálně-právní ochrany a dalšími klíčovými aktéry systému péče o ohrožené děti

Psychiatr (38)		33,6%
Psycholog (38)		29,0%
Škola (35)		26,7%
Praktický lékař (33)		25,2%
Sociální služby pro rodiny, děti a mládež (28)		21,4%
Úřady státní správy (22)		16,8%
Školská zař. pro výkon ústavní a ochranné…	10,7%
Pedagogicko-psychologická poradna (13)	9,9%
Soud (12)	9,2%
Policie ČR (10)	7,6%
Zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc (7)	5,3%
Fyzické a právnické osoby s pověřením k SPOD (5)	3,8%
Úřady samosprávy (5)	3,8%
Jiný OSPOD (3)	2,3%
Obecní (městská) policie (3)	2,3%
Zvláštní dětská zařízení soustavy zdravot. zař. (2)	1,5%
Probační a mediační služba (2)	1,5%
Státní zastupitelství (1)	0,8%
Komise pro SPOD a poradní sbory (0)	0,0%

Bariéry spolupráce byly nejčastěji zmiňovány u psychologů a psychiatrů, jejichž služby jsou obecně považovány za špatně dostupné. Ve více než pětině případů byly spatřovány komplikace při spolupráci se školami a školskými zařízeními, praktickými lékaři (otázka sdílení informací a oznamovací povinnosti) a sociálními službami, které pracují s dětmi, mládeží a rodinami (podrobněji je tato otázka rozebrána v tematickém bloku B Návrhu optimalizace). Problematická je rovněž spolupráce zdravotnického a sociálního sektoru v případě mentálně a tělesně znevýhodněných dětí (viz graf č. 2).

Vedle Analýzy sítě služeb byly zpracovateli Návrhu optimalizace poskytnuty zadavatelem následující dokumenty, týkající se problematiky služeb pro ohrožené děti a rodiny:

a) Metodická příručka typologie situací a služeb pro rodiny s dětmi

b) Metodická příručka vytváření komplexního systému služeb pro rodiny a děti – metodika síťování

c) Model minimálního rámce sítě služeb na úrovni obcí s rozšířenou působností.15

Jde o výstupy klíčové aktivity č. 04 Individuálního projektu „Podpora rozvoje služeb pro ohrožené rodiny a děti“, jejíž součástí bylo pilotní ověřování minimální sítě služeb pro práci s touto cílovou skupinou v Pardubickém kraji a Karlovarském kraji. Závěry těchto dokumentů byly využity zejména v tematickém bloku B Návrhu optimalizace.

Kromě analýz zpracovaných během Individuálního projektu byly při přípravě Návrhu optimalizace využity další relevantní strategické dokumenty, analýzy a výzkumy zabývající se stavem ochrany práv dětí a péče o ohrožené děti v České republice (seznam podkladů je uveden v tabulce č. 1, jde přitom o výčet hlavních podkladů, úplný seznam pramenů a literatury je uveden v kapitole VIII. Návrhu optimalizace).

Výstupy dokumentů uvedených v tabulce č. 1 a dalších zdrojů informací jsou zahrnuty především v podrobnějších dílčích analýzách, které jsou součástí jednotlivých variant řešení Návrhu optimalizace.

15 Sociotrendy (2015).

Tabulka č. 1: Seznam dalších podkladů využitých pro Návrh optimalizace

Název dokumentu	Autor; zpracovatel (zadavatel)	Rok
Analýza financování systému ochrany dětí a péče o ohrožené děti	Xxxxxx, M.; Ministerstvo práce a sociálních věcí	2014
Analýza legislativy, řízení a financování systému péče o ohrožené děti	Xxxxxxx, X., & Pavloková, X., & Xxxxxxx, X., & Xxxxxxxx, T.; Výzkumný ústav práce a sociálních věcí v. v. i.	2010
Analýza sociálně vyloučených lokalit v ČR	Čada, K., & kol.; GAC spol. s r.o.	2015
Analýza současného stavu v oblasti terénní činnosti orgánů sociálně-právní ochrany dětí a stanovení optimálních podmínek výkonu sociálně-právní ochrany dětí ve vazbě na počet klientů.	Xxxxxxxxx, X., & kol.; Výzkumný ústav práce a sociálních věcí v. v. i.	2009
Analýzy v oblasti náhradní rodinné péče (Analýza fungování institutu dohod o výkonu pěstounské péče v ČR; Analýza implementace programu PRIDE v ČR)	SocioFactor spol. s r.o.	2015
Hodnocení systému péče o ohrožené děti	Ministerstvo vnitra	2007
Obecná opatření k výkonu rozsudků Evropského soudu pro lidská práva – prevence odebírání dětí z péče rodičů ze sociálně ekonomických důvodů.	Ministerstvo práce a sociálních věcí	2010
Sborník stanovisek Veřejného ochránce práv: rodina a dítě	Veřejný ochránce práv	2007
Zhodnocení a optimalizace řízení systému sociálně-právní ochrany (ohrožených) dětí a rodin ve vybraných regionech.	Xxxxxxxxx, X., & kol.; Výzkumný ústav práce a sociálních věcí v. v. i.	2010
Zmapování a porovnání vnitrostátního systému pěstounské péče se systémy pěstounské péče ve vybraných evropských zemích se zřetelem na a) výběr, podmínky, přípravu a vzdělávání pěstounů b) standard podpůrných služeb pro pěstounské rodiny.	Národní vzdělávací fond o. p. s. – Centrum pro kvalitu a standardy v sociálních službách.	2010

Jako průřezové téma Návrhu optimalizace (resp. systému ochrany dětí a péče

o ohrožené děti) lze však uvést zhoršený přístup ke službám a čerpání zákonných

nároků, který vyplývá z příslušnosti k minoritní či jinak znevýhodněné skupině. Otázce dostupnosti pomoci je proto v Návrhu optimalizace věnována mimořádná pozornost. Národní strategie klade důraz na eliminaci diskriminace, tj. na vytvoření příležitostí pro každé dítě žijící v České republice, bez ohledu na jeho zdravotní či mentální znevýhodnění, sociální situaci či národnostní, etnickou kulturní nebo náboženskou příslušnost. Návrh optimalizace vychází ze zásady, že primárním klientem „optimalizovaného“ systému ochrany dětí je dítě, prostřednictvím jeho práv a v jeho zájmu jsou definována a hodnocena všechna systémová řešení uvedená v tomto dokumentu.

V tomto směru lze za nejzávažnější problém označit otázku sociálního vyloučení velkého množství dětí v České republice. V závěrečné fázi zpracování Návrhu optimalizace byla zveřejněna Analýza sociálně vyloučených lokalit v ČR obsahující aktuální data o stavu v této oblasti.16 Podíl osob ohrožených chudobou nebo sociálním vyloučením dosahuje 14,6 %. Počet lidí žijících v sociálně-vyloučených lokalitách se pohybuje mezi 95 000 – 115 tisíci. Celkový počet sociálně vyloučených lokalit se v období od zpracování poslední analýzy (2006) zdvojnásobil z 310 na 606 (vzrostl ve všech krajích, ale v Karlovarském kraji a Moravskoslezském kraji se ztrojnásobil). Tyto lokality se nacházejí ve 297 městech (viz mapu č. 4, která byla zveřejněna v citované analýze). Nalézá se v nich přibližně 700 ubytoven. 2 700 osob žijících na ubytovnách má v péči nezletilé dítě.

Pokud v sociálně vyloučené lokalitě vyrůstá dítě, má obecně zhoršený přístup ke komunitním službám. Projevuje se to i v klíčové oblasti vzdělávání. Domácnosti v těchto lokalitách jsou hůře vybaveny pro přípravu dětí na školu. 22 % žáků (3 000 – 3 500 žáků) vyrůstajících v sociálně vyloučených lokalitách se vzdělává v silně etnicky homogenních školách. Sociálně vyloučené lokality se stále častěji vyskytují v menších městech a odlehlých regionech. Právě zde je limitována nabídka sociálních a dalších typů služeb. Realizace pomoci a naplňování nároků dětí a rodiny tak může v praxi narazit na problémy vyplývající ze strukturálního znevýhodnění daného regionu.

16 Čada & kol. (2015).

Mapa č. 3: Obce s výskytem sociálně-vyloučených lokalit

Cenné poznatky pro zpracování Návrhu optimalizace poskytla rovněž judikatura, ať již jde o nálezy Ústavního soudu ČR, Evropského soudu pro lidská práva nebo stanoviska Nejvyššího soudu ČR. Vzhledem k tomu, že Česká republika jako signatář Úmluvy o právech dítěte prochází pravidelným hodnocení naplňování Úmluvy ze strany Výboru pro práva dítěte (OSN), jsou k dispozici rovněž periodické hodnotící zprávy (doporučení): závěrečná doporučení Výboru OSN pro práva dítěte z března 2003 (CRC/C/C/15/Add.201) a z června 2011 (CRC/C/CZE/CO/3-4)

Z analýzy výše uvedených dokumentů vyplývají zcela zásadní momenty nevyhovujícího současného stavu systému:

1. Systém je nesmírně složitý a komplikovaný, není snadné porozumět mu v celku. Hlavním nedostatkem jsou nevyjasněné kompetence a odpovědnosti. Tyto zásadní problémy jsou příčinou dalších dílčích nedostatků. Jednotlivé složky systému spadají gesčně pod různá ministerstva a úrovně veřejné správy a prolínají se v něm různé způsoby řízení, přístupů k právům a potřebám dítěte, metodického řízení a financování. Toto systému brání ve vzájemné komunikaci jeho dílčích částí a jeho efektivnímu řízení.

2. Potřeby dítěte jsou komplexní. Rezortně rozdělený systém tak nebere ohled na potřeby dětí, příslušná část systému se zpravidla zaměřuje pouze na dílčí oblast v životě dítěte (zdravotní potřeby, vzdělávací potřeby atd.). Obecně je podceňován význam stabilních vztahů dítěte k rodinným příslušníkům a dalším blízkým osobám. V některých případech je činnost zaměřena spíše na saturaci zájmů jednotlivých segmentů systémů, které se více než na prospěch dítěte orientují na sebezáchovu a udržení se ve stávající podobě.

3. Komplikované řídící struktury znemožňují sledování výkonů a efektivity využívání finančních prostředků. Finanční toky v systému jsou nerovnoměrně rozloženy, směřují především na nákladné řešení následků. Z celkového objemu 8,1 mld. Kč ročních výdajů je více než polovina (4,2 mld. Kč) směrována do oblasti ústavní péče. Je zcela evidentní, že zjednodušení a zpřehlednění systému péče povede k finančním úsporám, resp. k efektivnějšímu využívání zdrojů ve prospěch cílové skupiny. Přestože je zřejmé, že sociální práce s rodinou je klíčovým prvkem systému, stávající orientace systému preventivní práci s rodinami nepreferuje.

4. Chybí standardy kvality práce a metodiky, které by sjednocovaly pracovní postupy a garantovaly kvalitní a efektivní ochranu všech dětí. V rámci jednoho typu zařízení či jednoho typu úřadu je možno se setkat s naprosto rozdílnými přístupy založenými často na intuitivních řešeních. Neexistuje jednotný přístup k řešení situace dětí a rodin. Není kladen dostatečný důraz na zajištění vývoje dítěte v jeho přirozeném prostředí nebo náhradním rodinném prostředí v případech, kdy dítě nemůže být dočasně nebo trvale vychováváno ve své rodině. Je podceňován význam přirozených vztahů a vazeb dítěte na blízké osoby.

5. Nejednotnost přístupu k právům dítěte se promítá až do rozhodovací soudní praxe, která je navíc v řadě případů velmi zdlouhavá. Současně neexistuje specializované vzdělávání opatrovnických soudců, které by zabezpečovalo odpovídající odbornost soudců v oblastech vývoje dítěte, potřeb a vztahů. Vzhledem k proklamované nezávislosti a neovlivnitelnosti soudů se nedaří partnerský přístup v případech ohrožených dětí, kdy v jiných evropských zemích (např. Spolková republika Německo) je naopak spolupráce se soudem základem úspěšného řešení v zájmu dítěte.

6. V rozhodovacích procesech není dostatečně zohledňován názor dítěte (mnohdy není dítě ani slyšeno), chybí mechanismy na zapojování dětí a mladých lidí do rozhodovacích procesů na všech úrovních.

7. Existuje velká prostupnost systému, aniž by byly využity pro dítě výhodnější postupy a metody práce, dítě se často ocitá v nejnákladnější a nejméně vhodné formě péče (ústavní). Směrem zpět k přirozenému rodinnému prostředí je naopak prostupnost velmi nízká, působí zde efekt magnetu – dítě, které se ocitne v jednom ze segmentů systému, je jím „polapeno“ a obtížně může postupovat jinam.

8. Neexistuje veřejnou správou (státem) garantovaná minimální síť služeb, která by pomáhala rodinám s dětmi včas překlenout jejich problémy. Z dostupných analýz vyplývá, že ohrožení dítěte a selhání rodičovské role je v mnoha případech sekundárním důsledkem problémů rodiny v jiné oblastí (chudoba, sociální vyloučení, nezaměstnanost, zhoršený přístup ke vzdělání, ztráta životní perspektivy, závislosti na návykových látkách). Model selhání se navíc v dalších generacích rodiny často opakuje.

9. Existující vážné bariéry ve spolupráci mezi klíčovými aktéry systému. Je však evidentní, že optimalizovaný systém bude založen právě na spolupráci a celostním přístupu při řešení problémů dětí a rodin. Dosavadní zkušenosti ukazují, že je velmi neefektivní provádět potřebné změny jen v některých oblastech systému péče o ohrožené děti. Optimalizace se tak musí dotknout všech jeho součástí.

III. Návrhová část

A Návrh sjednocení řízení a financování orgánů sociálně-právní ochrany

Základní podmínkou pro provedení optimalizace řízení a financování činnosti orgánů sociálně-právní ochrany je vymezení role a postavení těchto orgánů v celkovém systému ochrany dětí v České republice. Pojem „sociálně-právní ochrana dítěte“ je užším pojmem než „ochrana dítěte“. V současné době je sociálně-právní ochrana definována § 1 zákona o sociálně-právní ochraně dětí, jako:

a) ochrana práva dítěte na příznivý vývoj a řádnou výchovu,

b) ochrana oprávněných zájmů dítěte, včetně ochrany jeho jmění,

c) působení směřující k obnovení narušených funkcí rodiny,

d) zabezpečení náhradního rodinného prostředí pro dítě, které nemůže být trvale nebo dočasně vychováváno ve vlastní rodině.

Sociálně-právní ochranu zajišťují orgány sociálně-právní ochrany, obce, kraje, komise sociálně-právní ochrany a další fyzické a právnické osoby, pokud jsou k výkonu sociálně-právní ochrany pověřeny (dále jen „pověřené osoby“). Obecná definice

„sociálně-právní ochrany dětí“ uvedená v citovaném § 1 zákona o sociálně-právní ochraně dětí je tak zúžena výčtem činností, které jsou tyto orgány a organizace zmocněny vykonávat. Užší vymezení „sociálně-právní ochrany dětí“ reprezentuje současné rezortní členění a roztříštěnost systému, která byla (se všemi z toho plynoucími důsledky) popsána v předchozí kapitole.

Přechod od úzce vymezené „sociálně-právní ochrany dětí“ k integrovanému

„systému ochrany dětí“ začíná u definice nároků dětí a rodin s dětmi. Tyto nároky mohou svými aktivitami naplňovat orgány veřejné správy (mezi nimi i dnešní orgány sociálně-právní ochrany) nebo služby poskytované na formálním17 či neformálním

17 Tj. zejména pověřené osoby, poskytovatelé sociálních služeb, poskytovatelé zdravotních služeb, školy a školská zařízení atd. Pojem „služby“ je v Návrhu optimalizace užíván jak pro určitý okruh činností veřejné správy (tam, kde veřejné subjekty vystupují sami jako poskytovatelé služeb), tak činnost dalších typů poskytovatelů působících na formálním i neformálním základě. Poskytovatel sociální služby dle zákona o sociálních službách je v textu Návrhu optimalizace označován jako „sociální služba“.

základě. Je-li jedním z hlavních cílů optimalizace sjednocení řídící struktury a financování systému, je nezbytné sjednotit základní principy práce s dětmi a rodinami a také přístupy k naplňování zákonem garantovaných nároků dětí a rodin, a definovat vztahy mezi jednotlivými složkami systému.

Úvodní kapitoly tohoto tematického bloku se proto zabývají vymezením nároků dětí a rodin na podporu a pomoc, další pak na úlohu veřejné správy při zajišťování těchto nároků. Je zároveň řešena otázka povinnosti rodičů (nebo jiných osob odpovědných za výchovu dítěte)18 takovou pomoc v zájmu dítěte využít. Tímto způsobem bude stanoven rozsah kompetencí orgánů sociálně-právní ochrany (v optimalizovaném systému by bylo vhodnější užívat označení „orgány ochrany dětí“) a jejich cílová skupina. Jde o nezbytné podklady pro návrh funkčního zařazení těchto orgánů ve struktuře veřejné správy, jejich řízení a financování, které jsou řešeny v následujících kapitolách tohoto tematického bloku.

V úvodu dokumentu bylo řečeno, že Návrh optimalizace vychází ze základního vymezení práv a povinností rodičů a dětí a z toho odvozených kompetencí soudů (potažmo orgánů veřejné správy) v novém občanském zákoníku. Soudy hrají v systému péče o ohrožené děti klíčovou rozhodovací roli. Zpracovatel Návrhu optimalizace se proto zabýval i otázkou, zda mají být v rámci dokumentu řešeny vztahy mezi orgány sociálně-právní ochrany dětí a soudy. Vzhledem k tomu, že pravomoci soudů v rodinně-právní ochraně určují právní předpisy, které nabyly účinnosti v nedávné době (nejen zmíněný nový občanský zákoník, ale i nový zákon o zvláštních řízeních soudních, novelizovaný občanský soudní řád atd.), pracuje Návrh optimalizace se současným vymezením kompetencí justice. Nový občanský zákoník přenesl na soudy všechna rozhodnutí v podstatných záležitostech týkajících se dítěte, které znamenají zásah do práv a povinností rodičů nebo do výkonu rodičovské odpovědnosti. Do budoucna proto samozřejmě lze uvažovat o mnohem aktivnější roli soudů při řešení situace dítěte a rodiny. Podmínkou by však byla předchozí významná reforma justice, jejíž koncept přesahuje obsah tohoto dokumentu.

18 Pokud se v následujícím textu Návrhu optimalizace hovoří o „rodiči“ jsou tím myšleny i jiné osoby odpovědné za výchovu dítěte, v případě pojmu „rodina“ jsou myšleny rodiny s dětmi.

A I. Definice nároků dětí a rodin

Varianta A. I. 0 – zachování stávajícího stavu

Nároky dětí a rodin na sociální péči a sociální pomoc v současné době upravuje několik právních předpisů. Formy materiální pomoci jsou v současné době definovány zejména prostřednictvím právních předpisů v oblasti sociálních dávek (systém státní sociální podpory, pomoci v hmotné nouzi, dávek v pojistných systémech atd.). Dávkové systémy však představují pouze jeden z nástrojů sociálního systému, který by měl být funkčně propojen s dalšími formami sociální pomoci. Návrh optimalizace se proto zabývá v prvé řadě nároky rodin v oblasti sociální práce, podpory ve formě služeb, odborného poradenství a dalších forem pomoci nedávkového charakteru.

Podle § 8 zákona o sociálně-právní ochraně dětí má dítě právo požádat orgány sociálně-právní ochrany, pověřené osoby, školy, školská zařízení a poskytovatele zdravotních služeb o pomoc při ochraně svého života a dalších svých práv. Podobně mají rodiče nebo jiné osoby odpovědné za výchovu dítěte právo požádat při výkonu svých práv a povinností o pomoc orgán sociálně-právní ochrany, případně pověřené osoby, ty jsou povinny pomoc v rámci svých kompetencí (pověření) takovou pomoc poskytnout.

Zákon o sociálních službách (§ 2) zakládá nárok na pomoc v nepříznivé sociální situaci, resp. na bezplatné poskytnutí základního sociálního poradenství

o možnostech řešení nepříznivé sociální situace nebo jejího předcházení. Poradenství (a následná pomoc) jsou zajišťovány však zpravidla subjekty, jejichž existence a rozsah činnosti závisí na nenárokových dotacích ze státního rozpočtu. Tato skutečnost relativizuje dostupnost služeb. Klient může uplatnit nárok pouze tam, kde poskytovatel služby působí a to jen v případě, že je činnost poskytovatele po daný rok podpořena veřejnými zdroji. Zákon o sociálních službách rovněž stanovuje povinnosti obcí s rozšířenou působností v oblasti sociální práce. Podle § 92 tohoto zákona obec s rozšířenou působností na území svého správního obvodu koordinuje poskytování sociálních služeb a realizuje činnosti sociální práce vedoucí k řešení nepříznivé sociální situace a k sociálnímu začleňování osob.

Podobné povinnosti obsahuje i zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi (dále jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“), když v § 64 odst. 2 ukládá zaměstnancům pověřených úřadů mj. „dohodnout ve spolupráci s osobami v hmotné nouzi postup řešení jejich situace hmotné nouze“, a dále „spolupracovat při řešení situace hmotné nouze osob s provozovateli sociálních služeb, s poradenskými zařízeními a organizacemi, které osobám v hmotné nouzi v obci pomáhají“.

Několik právních předpisů tedy zakládá nárok osob v nepříznivé situaci (včetně dětí a rodin s dětmi) na různé formy pomoci, především prostřednictvím sociální práce. V praxi však naplnění těchto zákonných nároků naráží na řadu limitů. V prvé řadě jde o nedostatečné personální, odborné a materiální kapacity. Příčinu tohoto stavu je nutno hledat v oblasti financování. V oblasti sociálně-právní ochrany je systémově řešeno pouze financování činnosti orgánů sociálně-právní ochrany na úrovni obecních úřadů obcí s rozšířenou působností. Preventivní činnost pověřených osob naopak systémově zajištěna není19, existuje pouze dotační řízení Ministerstva práce a sociálních věcí na podporu aktivit v oblasti prorodinné politiky. To je však z hlediska objemu relativně nevýznamné, neboť jde o částku mírně přesahující 100 mil. Kč ročně, z níž jsou navíc hrazeny aktivity ve všech oblastech rodinné politiky (včetně činnosti mateřských a rodinných center apod.). Otázce financování sociálních služeb, které pracují s ohroženými dětmi a rodinami, se podrobně věnuje Tematický blok B Návrhu optimalizace. I tato část systému je založena z větší části na nenárokovém financování prostřednictvím dotací. Co se týče zmíněných povinnosti obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a pověřených úřadů stanovených zákonem o sociálních službách a zákonem o pomoci v hmotné nouzi, byl na konci roku 2014 přijat zákon 254/2014 Sb., který oba předpisy novelizoval. Jeho součástí jsou ustanovení o financování sociální práce zajišťované těmito obcemi v přenesené působnosti. Má jít o státní příspěvek poskytovaný formou účelové dotace (novelizovaný § 103 zákona o sociálních službách a novelizovaný § 65a zákona o pomoci v hmotné nouzi). Dotace ze státního rozpočtu má být pověřeným obcím a obcím s rozšířenou působností poskytována prostřednictvím rozpočtu kraje.

19 Garantované financování je tak v oblasti osob pověřených k výkonu sociálně-právní ochrany zajištěno pouze u služeb zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc a „doprovázení“ pěstounské péče.

V praxi však tato ustanovení prozatím naplněna nebyla, financování úkolů vyplývajících z obou zmíněných zákonů je tak zajišťováno souhrnným příspěvkem na výkon státní správy, u něhož není blíže specifikováno, na který druh přenesené působnosti a v jaké výši má být využit. Na některých úřadech tak jsou k dispozici zcela minimální úvazky sociálních pracovníků. Přístup managementu samosprávných úřadů k zajištění této agendy se může významně lišit i v rámci jednoho regionu.20 Právní předpisy tedy obsahují určité nároky na pomoc, zároveň však nevytváří podmínky pro to, aby bylo možné tyto nároky skutečně uplatňovat.

Pro kontinuitu práce s ohroženými dětmi představuje určitý problém také striktní věkové omezení cílové skupiny. Praxe ukazuje, že dosažení 18. roku věku a přechod do samostatného života je pro mnohé mladé dospělé kritickým momentem. Působnost orgánů sociálně-právní ochrany je však ohraničena právě věkovou hranicí 18 let. Jedinou výjimkou je sociální kuratela pro děti a mládež, která může poskytovat dočasně návaznou péči zletilým osobám, ovšem pouze v případě, že mají nebo měly nařízenou ústavní výchovu z důvodu závažných výchovných problémů, byly vzaty do vazby nebo jsou ve výkonu trestního opatření odnětí svobody (§ 32 odst. 4 písm. f/ zákona o sociálně-právní ochraně dětí). Standardy kvality sociálně-právní ochrany ukládají obecním úřadům obcí s rozšířenou působností povinnost intenzivně se věnovat oblasti přípravy na samostatný život u dětí starších 16 let, které se nacházejí v ústavní výchově, náhradní rodinné péči nebo v péči kurátorů (kritérium č. 14b přílohy č. 1 prováděcí vyhlášky). U dětí opouštějících náhradní rodinnou péči nebo ústavní péči existuje jednorázový nárok na finanční, případně věcnou podporu (dávka pěstounské péče „příspěvek při ukončení pěstounské péče dle § 47h zákona o sociálně-právní ochraně dětí ve výši 25 000 Kč nebo věcná pomoc nebo jednorázový finanční příspěvek pro děti opouštějící ústavní výchovu dle § 33 zákona o výkonu ústavní výchovy). Jde však

o formy pomoci, které končí dosažením zletilosti dítěte nebo mají jednorázový charakter bez návaznosti na systematickou sociální práci. Problémy při zajišťování sociální práce s dospělými klienty, které byly popsány v předchozích řádcích, se tak

20 Viz například dokument „Zpráva o výkonu sociální práce na obcích v Jihomoravském kraji za rok 2013“. Dostupné z: xxx.xx-xxxxxxxxxxxx.xx/Xxxxxxx.xxxx?XXx000000&XxxxXXx00.

promítají i do oblasti návazné péče o mladé dospělé, především u skupin, které vyžadují zvýšenou pozornost.

Z výše uvedeného přehledu právní úpravy je zřejmé, že systém pomoci rodinám je založen na koncepci spolupráce veřejného a nestátního sektoru (souhrn aktivit těchto subjektů je v Návrhu optimalizace označován jako „systém ochrany dětí“). Vzájemné postavení těchto dvou sektorů však není v současné době vyjasněno. Oblast sociální pomoci byla dlouhá desetiletí monopolizována na straně státu. Po roce 1989 se začala do této oblasti mnohem aktivněji zapojovat občanská společnost, vznikla celá řada subjektů poskytujících sociální pomoc a služby. Dominantní postavení veřejné správy však stále přetrvává. V praxi se projevuje především v otázce přístupu k finančním zdrojům (finanční prostředky rozdělují orgány veřejné správy, které samy vystupují jako poskytovatelé služeb), či překryvu působnosti státu, samospráv a nestátního sektoru. Současný systém nevyužívá při řešení situace ohroženého dítěte dostatečně potenciál, který nabízí širší rodina, komunita, resp. širší sociální prostředí dítěte. Návrh optimalizace se proto v další části, v jedné ze sub-variant řešení, zabývá otázkou vzájemného vztahu mezi aktivitami občanské společnosti a povinnostmi veřejné správy.

Dalším limitem uplatnění oprávněných nároků a rodin je nerovnoměrná dostupnost služeb. Zhoršený přístup některých skupin obyvatel ke službám z hlediska jejich příslušnosti k sociálně znevýhodněné skupině byl popsán v kapitole II. Návrhu optimalizace. Otázka dostupnosti může mít i regionální rozměr. Jak ukázala Analýza sítě služeb, rozložení služeb v jednotlivých částech České republiky je značně nerovnoměrné (jako příklad lze uvést základní terénní sociální službu pro práci s ohroženými rodinami – sociálně aktivizační službu, viz mapu č. 2) a nekoresponduje s mírou ohrožení dětí a rodin zmapovanou prostřednictvím Sociodemografické analýzy. I tento faktor potvrzuje skutečnost, že přístup k pomoci je pro obyvatele některých regionů výrazně ztížený.

Mapa č. 4: Počet klientů sociální služby sociálně-aktivizační služby pro rodiny s dětmi v obcích s rozšířenou působností k 1. 1. 2014

Dalším problémem je opomíjení preventivní fáze práce s rodinami. Orgány sociálně- právní ochrany, pověřené osoby, sociální služby atd. mohou pracovat s klientem, pokud o pomoc požádá, nebo v případě, kdy již došlo k ohrožení dítěte. Většina nároků tak reaguje již na vzniklý problém (sociálně nepříznivou situaci, narušení oprávněných zájmů nebo přímé ohrožení dítěte atd.). Neexistuje ucelený systém pomoci na bázi prevence nebo včasné pomoci poskytované bezprostředně po vzniku nepříznivé situace.

Využití pomoci je založeno na bázi dobrovolnosti a aktivního přístupu (je třeba aktivně požádat o sociální dávky, uzavřít smlouvu se sociální službou atd.). Zájmy dítěte a postup rodiče (například jeho nečinnost) se přitom mohou v některých případech ocitat v přímé kolizi. Osobou, která odpovídá za ochranu dítěte, je podle § 858 občanského zákoníku právě rodič. Česká právní úprava se tak zařadila do okruhu právních úprav s poměrně silným akcentem na rodičovskou odpovědnost při zajišťování zájmu dítěte. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí sice v současné době obsahuje ustanovení o možnosti uložit rodičům nebo jiným osobám

využití odborné pomoci, tento institut je v praxi využíván jen zcela výjimečně21. V praxi je spíše využíván „sankční přístup“ spočívající ve snaze „donutit“ rodiče k využití pomoci prostřednictvím hrozby odebrání dítěte s rodiny. I na straně systému sociální pomoci a ochrany dětí existují určité bariéry. Limitujícím faktorem pro dobrovolné využití pomoci od orgánu sociálně-právní ochrany však může být například určitá stigmatizace klienta. Orgány sociálně-právní ochrany jsou stále vnímány jako do jisté míry represivní prvek systému. Zavedení do evidence orgánu sociálně-právní ochrany indikuje určité selhání na straně rodiny či dítěte. Je tedy zřejmé, že efektivní systém pomoci musí být založen na spolupráci služeb poskytovaných na principu dobrovolnosti a veřejných orgánů, které vystupují v roli subjektu chránícího zájmy dítěte.

Návrh optimalizace proto jako alternativu k současnému stavu popsanému v rámci varianty A. I 0. nabízí v další variantě a navazujících sub-variantách širší pojetí nároků dětí a rodin včetně rozšíření cílové skupiny systému. Zabývá se také možnostmi zajištění těchto nároků, přičemž je zvažováno rozložení činností mezi veřejnou správou a nestátními subjekty. V tomto směru je však nutno vyjasnit, zda v rámci celého systému budou považovány za prioritní aktivity „občanské společnosti“. Tzn., zda aktivity veřejné správy budou subsidiární, nebo zda stát (prostřednictvím vlastních aktivit nebo organizací, které zřizuje, případně prostřednictvím přenesené působnosti územních samosprávných celků) přebírá plnou garanci za fungování systému jako celku.

Celkové zhodnocení souladu varianty A I. 0 se základními cíli systému ochrany dětí: Současná právní úprava obsahuje obecná ustanovení o nárocích dětí a rodin v nepříznivé sociální situaci (nebo jinak ohrožené) na pomoc ze strany veřejné správy či dalších subjektů. Faktické naplňování této pomoci je však značně limitováno nedostatečnými odbornými a personálními kapacitami, nedostupností služeb pro celé skupiny či regiony. Za hlavní příčinu tohoto stavu lze označit nejasné

vymezení kompetencí a nesystémové financování. Systém zpravidla reaguje na již

21 Podle ročního výkazu V-20 o výkonu sociálně-právní ochrany za rok 2014 byla tato opatření nařízena 117 rodičům nebo jiným osobám odpovědným za východu dítěte. 109 správních rozhodnutí se týkalo povinnosti využít odbornou poradenskou pomoc nebo terapii (§ 12 odst. 1 nebo § 13 odst. 1 zákona o sociálně-právní ochraně dětí), 8 rozhodnutí povinnosti zúčastnit se prvního setkání se zapsaným mediátorem dle zákona 202/2012 Sb., o mediaci.

vzniklý problém, oblast prevence a včasné pomoci je poddimenzována. Základním cílem Národní strategie je vytvořit funkční systém zajišťující důslednou ochranu všech práv dětí a naplňování jejich potřeb. Současný systém definice a garance nároků je

tedy v převažujícím nesouladu se základními cíli systému ochrany dětí.

Celkové zhodnocení ekonomických přínosů a nákladů varianty A I. 0: Současné výdaje veřejných rozpočtů na preventivní služby pro ohrožené rodiny a děti se ročně pohybují kolem 700 mil. Kč.22 Kapacitu těchto služeb lze odhadnout na cca 25 000 rodin (jde o počet rodin, jimž je možno poskytnout intenzivní služby na preventivní bázi).23 Nároky dítěte a rodin s dětmi na ochranu a pomoc jsou zajišťovány rovněž prostřednictvím činnosti orgánů sociálně-právní ochrany. Tyto orgány jsou v kontaktu s cca 400 000 rodinami.24 Orgány sociálně-právní ochrany se však zaměřují především na následnou intervenci. Podíl základního poradenství (preventivní činnosti) na celkových výkonech orgánů sociálně-právní ochrany činí dle dostupných studií cca 10 %25, lze tedy odhadovat, že služby tohoto druhu poskytují v kapacitě odpovídající cca 40 000 rodinám. Cílová skupina preventivních služeb pro ohrožené rodiny s dětmi a klientů orgánů sociálně-právní ochrany dětí se přitom do jisté míry prolíná.26 Naprostá většina rodin, které jsou klienty sociálně aktivizačních služeb pro rodiny s dětmi, je z různých důvodů zároveň klientem orgánů sociálně-právní ochrany. Celková dotace na činnost těchto orgánů na úrovni obecních úřadů obcí s rozšířenou působností činila v roce 2015 1 200 mil. Kč

(v roce 2014 to bylo 850 mil. Kč). Náklady na činnost dalších orgánů sociálně-právní

22 Macela (2014), s. 37.

23 Např. uváděná kapacita sociálně-aktivizačních služeb pro rodiny s dětmi činila v roce 2013 necelých 18 000 rodin (údaje z dotačního řízení MPSV pro rok 2014).

24 Podle ročního výkazu V-20 o výkonu sociálně-právní ochrany za rok 2014 evidovaly orgány sociálně-právní ochrany 404 597 případů. Velkou část agendy těchto orgánů činí opatrovnické záležitosti (102 304 případů) nebo kuratela pro děti a mládež (33 778 případů). V roce 2014 již nebyly (na rozdíl od předchozích let) rozdělovány ve statistice případy na „evidované“ a „živé“. Poslední údaj tohoto typu proto pochází z roku 2013, kdy orgány sociálně-právní ochrany označily za „živé“ cca 46 % případů.

25 Xxxxxxxxx & kol. (2009), s. 25

26 Analýza sítě služeb, s. 66 a násl.

ochrany (krajské úřady, Ministerstvo práce a sociálních věcí, Úřad práce ČR, Úřad pro mezinárodně právní ochranu dětí) činí cca 60 mil. Kč.27 Celkově je na tento segment systému ochrany dětí a péče o ohrožené děti vynakládáno z veřejných zdrojů (zejména státního rozpočtu) 1 960 mil. Kč ročně, z toho na preventivní činnost

cca 920 mil. Kč ročně.

Celkové zhodnocení realizovatelnosti varianty A I. 0: u stávajícího stavu je míra realizovatelnosti hodnocena nejvyšším bodovým hodnocením.

27 Macela (2014), s. 29.

Varianta A I. 1 – Re-definice nároků dětí a rodin

Stručné shrnutí: Varianta A I. 1 představuje nové vymezení garantovaných nároků dětí a rodin vůči systému ochrany dětí, alternativy stanovení cílové skupiny (otázka rozšíření cílové skupiny o mladé dospělé při zajištění tzv. následné péče). Zároveň je řešen vzájemný vztah role veřejné správy a role nestátních subjektů při zajišťování těchto garantovaných nároků. Varianta zakotvuje zásadu, že nárok na pomoc musí být spojen s dostupností nástrojů pro poskytování této pomoci.

A I. 1

Zásada/sub-varianta

Komentář a vyhodnocení

Nároky cílové skupiny vůči systému ochrany dětí jsou vymezeny zákonem. Jde například o tyto typy nároků (práv):

• právo na poskytnutí informace

o možnostech pomoci

• právo na poskytnutí odborných služeb

• právo rodičů na pomoc při nuceném odchodu dítěte z rodiny směřující k zajištění podmínek pro bezpečný návrat dítěte

• participační práva (spoluúčast dětí, rodičů a širší rodiny na definici opatření směřujících k ochraně dítěte apod.)

Nárok na zvláštní ochranu dětí a mladistvých vyplývá přímo z ústavního pořádku ČR, resp. Listiny základních práv a svobod (Čl. 32). Závaznou právní úpravou je nutno vymezit, v jakých situacích je ochrana a pomoc poskytována, kdo je cílovou skupinou systému ochrany dětí (následně, kdo za poskytnutí pomoci odpovídá). Nejde již jako dosud o právo „požádat o pomoc“, ale o nárok na „poskytnutí pomoci“. Varianty řešení se pohybují od zachování současného přístupu (úzké vymezení cílové skupiny prostřednictvím pojmu „ohrožené dítě“ (resp. dítě spadající do § 6 zákona o sociálně-právní ochraně dětí) po obecnější vymezení. Varianta doporučuje, aby tyto nároky byly uceleně upraveny samostatnou právní úpravou (např. připravovaným Zákonem o ochraně dítěte).

1a.

Široké vymezení nároků cílové skupiny: cílová skupina systému ochrany dětí není omezována taxativním výčtem životních situací. Pomoc je

garantována a poskytována

Širší vymezení cílové skupiny je jedním z kroků k odstranění kompetenčních sporů o stanovení příslušnosti řešit daný problém. Pokrývají se tak i situace, kdy

ještě nedošlo k přímému ohrožení dítěte.

	každému dítěti, které je nebo může být ohroženo na svých právech28 a každé rodině, která o pomoc při výchově dítěte požádá.29	Vychází se z předpokladu, že dítě i rodina budou žádat o pomoc zpravidla v odůvodněných případech (nejde o pomoc formou finanční dávky) a nebude docházet k nepřiměřené zátěži systému. V úvahu však připadá i postup, kdy i při široce vymezeném okruhu nároků cílové skupiny je žádost dítěte nebo rodiny posuzována a příslušný orgán v systému ochrany dětí může takovou žádost jako neodůvodněnou odmítnout (odůvodnění odmítnutí žádosti je na straně systému). Rozpočtové dopady sub-varianty 1a. činí dle kvalifikovaného odhadu 400 mil. Kč ročně.
1b.	Částečné rozšíření nároků cílové	Revize nároků dětí a rodin spočívá v re-
	skupiny: Garantované nároky jsou	definici	okruh	situací,	v nichž	systém
	rozděleny do dvou skupin. Jsou	intervenuje Výhodou této varianty je
	vymezeny životní situace (např.	zřetelnější vymezení okruhu aktivit
	obdoba dnešní „nepříznivé sociální	umožňující precizní definování sítě služeb
	situace“, „ohrožení dítěte“ apod.,	a povinností orgánů veřejné správy
	v nichž je dětem a rodinám s dětmi ze	(včetně nastavení potřebných kapacit).
	strany systému nárokově poskytována	Nevýhodou je větší zátěž systému
	pomoc. Ostatní služby jsou vnímány	spočívající v nutnosti vyhodnocovat
	jako nenárokové.	oprávněnost nároku na základě
		taxativního vymezení, tedy riziko vzniku
		situací, kdy klient objektivně potřebuje
		pomoci, neodpovídá však nastaveným
		parametrům systému. Rozpočtové
		dopady sub-varianty 1b. činí dle
		kvalifikovaného odhadu 220 mil. Kč
		ročně.
2.	Je definována cílová systému ochrany dětí.	skupina	Zákonem je definován okruh osob, v jejichž prospěch systém ochrany dětí intervenuje. Okruh osob je vymezen na základě věkové hranice. V zásadě existují dvě možnosti. První

28 Obdobnou úpravu (bez definice pojmu „ohrožené dítě“) obsahuje například slovenský Zákon o sociálnoprávnej ochrane detí a sociálnej kuratele (č. 305/2005 Z. z.).

29 Nárok na pomoc při výchově dítěte vychází přímo z čl. 18 Úmluvy o právech dítěte:

„Za účelem zaručení a podpory práv stanovených touto úmluvou poskytují státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, rodičům a zákonným zástupcům potřebnou pomoc při plnění jejich úkolu výchovy dětí a zabezpečují rozvoj institucí, zařízení a služeb péče o děti.“

z nich (varianta 2a.) stanovuje cílovou skupinu minimalisticky (jde v zásadě o naplnění povinností vyplývajících přímo z Úmluvy o právech dítěte). Varianta 2b. počítá s širší cílovou skupinou systému při zohlednění specifických potřeb této skupiny.

2a.

Zachování věkového vymezení cílové skupiny (při současném rozšíření nároků dle zásady 1.) Cílovou skupinou jsou nezletilé děti. (osoby do 18 let věku).

V této variantě je pomoc prostřednictvím systému ochrany dětí poskytována osobám do 18 let věku (stejně jako dnes sociálně-právní ochrana). Rozpočtové dopady se rovnají dopadům uvedeným v sub-variantách 1a. a 1b. Tato varianta nevyžaduje speciální legislativní úpravu.

2b.

Rozšíření cílové skupiny: Cílovou skupinou systému ochrany dětí jsou nezletilé děti. (osoby do 18 let věku), v odůvodněných případech je však následná pomoc poskytována až do 26 let věku (např. osoby se zdravotním či sociálním znevýhodněním, děti opouštějící náhradní typy péče, klienti sociální kurately pro děti a mládež atd.).

Výhodou rozšíření cílové skupiny systému ochrany dětí až do 26 let věku (nikoliv plošně, ale v odůvodněných případech) je prevence případů, kdy se mladí lidé po dosažení zletilosti ocitají bez adekvátní sociální ochrany. Věková hranice 26 let byla zvolena na stávající úpravu v oblasti hmotného zabezpečení, jde o hranici, po kterou trvá nárok na některé typy dávek v případě tzv. nezaopatřenosti.30 Rozšíření cílové skupiny vyžaduje definici odlišných postupů v případech, kdy systém pracuje s plně svéprávnými osobami (vymezení úkolů systému ochrany dětí a dalších oblastí sociální práce). Zvýšené náklady jsou vyvolány předpokládaným navýšení výkonů systému ochrany dětí. Skupina mladých lidí ve věku 18 – 26 let představuje cca 920 tis. osob31, což by znamenalo navýšení základní cílové

skupiny o 47 %. Pomoc by však byla

30 V zahraničních systémech jsou pro toto vymezení užívány i jiné věkové hranice například 27 let ve Spolkové republice Německo (§ 8 osmé knihy německého sociálního zákoníku - Sozialgezetzbuch, Achtes Buch, Kinder- und Jugendhilfe, dále jen „SGB VIII“).

31 K 1. 1. 2013 činil počet osob této věkové skupiny v ČR 920 324 osob. Dostupné z: xxxx://xxx.xxxx.xx/xxx/0000xxxxxxxxxx.xxx/x/XX0000XXX0/xXxxx/0000000000.xxxx.

		poskytována pouze omezené části příslušníků této cílové skupiny, zejména osobám, které byly dříve v péči kurately pro děti a mládež, osobám vyrůstajícím v náhradní rodinné nebo ústavní péči, osobám se zdravotním nebo mentálním znevýhodněním atd. Navýšení cílové skupiny je odhadováno na 60 000 osob, tj. cca 10 % navýšení objemu činnosti orgánů ochrany dětí. Rozpočtový dopad sub-varianty činí dle kvalifikovaného odhadu 120 mil. Kč. Tuto variantu je nutno promítnout do legislativní úpravy, ideálně do nového Zákona o ochraně dětí.
3.	Pomoc a služby dětem a rodinám	Jde o zásadu, uplatňovanou ve
	jsou zajišťovány ve spolupráci	stávajícím systému jen částečně (viz
	veřejné správy a nestátních	úvodní analytická část). Nevýhodou
	subjektů.	dnešní situace jsou přesahy
		kompetencí nebo naopak případy
		dětí a rodin, jimž se nevěnuje ani
		jedna ze složek systému (nevyjasněná
		odpovědnost). Výběrem jedné ze
		sub-variant dojde k upřesnění
		základního přístupu k výkonu činností
		v rámci systému ochrany dětí
		(preference aktivit nestátních
		subjektů nebo preference aktivit
		veřejné správy), které je nezbytné pro
		nastavení dalších opatření Návrhu
		optimalizace v oblasti sítě služeb pro
		ohrožené rodiny a děti a jejího
		financování (Tematické bloky B a C).
3a	Úloha veřejné správy je subsidiární. V případě, že je služba v systému ochrany dětí zajišťována nestátním subjektem nebo formou svépomoci, veřejná správa stejnou aktivitu nezřizuje, ale pouze (zpravidla hmotně) podporuje.	Tato sub-varianta preferuje roli nestátních subjektů a jejich aktivit. Podobná zásada je uplatňována například ve Spolkové republice Německo.32 Umožňuje zapojit do řešení širší okruh zdrojů společnosti. Nezbytnou podmínkou pro její naplnění jsou však definované kompetence a postupy v oblasti finančních vztahů mezi veřejnou správou a nestátními

32 § 4 VIII. knihy SGB (Achtes Buch, Kinder- und Jugendhilfe, dále jen „SGB VIII“).

subjekty. Úspěšná realizace této sub- varianty závisí na posilování ekonomické soběstačnosti nestátního sektoru (otázce financování se podrobně věnuje kapitola

V. Návrhu optimalizace). Ekonomické dopady této sub-varianty budou s největší pravděpodobností pro veřejné rozpočty pozitivní, lze je však jen obtížně vyčíslit, neboť závisí na rozsahu aktivit občanské společnosti (nestátních subjektů), jejich úspěšnosti v oblasti sponzoringu a dárcovství, rozsahu dobrovolných a svépomocných aktivit atd.

Nároky dětí a rodin jsou garantovány činností veřejné správy a veřejných služeb.

V této variantě přejímá stát (veřejná správa) garanci za celý systém ochrany dětí včetně základní (minimální) sítě služeb pro zajištění zákonných nároků cílové skupiny. Těžištěm systému jsou aktivity vykonávané orgány veřejné správy a dalšími veřejnými subjekty. Role nestátního sektoru je doplňková, resp. se uplatňuje nad rámec minimální garantované sítě služeb. Rozpočtové dopady se rovnají dopadům uvedeným v sub-variantách 1a., 1b. a 2b.

Systém je funkčně a kapacitně nastaven dle potřeb dětí a rodin.

Jde o zásadu zajišťující dostupnost naplnění zákonných nároků pro všechny osoby z cílové skupiny bez ohledu na region či lokalitu v rámci ČR, kde tyto osoby žijí nebo specifické potřeby této skupiny. Předpokládá vznik minimální sítě služeb dimenzované na naplnění těchto nároků a zároveň kontinuální sledování a vyhodnocování potřeb dětí a rodin (na základě stanovených indikátorů), tedy určitou flexibilitu při zajišťování potřebné pomoci. Uplatnění této zásady se projevuje v nastavení kapacit veřejných orgánů ochrany dětí, poskytovatelů služeb atd.

Celkové zhodnocení souladu varianty A I. 1 se základními cíli systému ochrany dětí: Varianta A I. 1. přizpůsobuje systém ochrany dětí (na základě definovaných nároků a jejich zajištění) potřebám cílové skupiny. Je tedy plně v souladu se základními cíli systému ochrany dětí.

Celkové zhodnocení ekonomických přínosů a nákladů varianty A I. 1: Zavedení garantovaných nároků ohrožených dětí a rodin bude představovat zvýšení výkonů veřejné správy a nestátních subjektů a z toho plynoucí nároky na veřejné rozpočty. Podle studií zabývajících se činností orgánů sociálně-právní ochrany činil rozdíl mezi skutečným a optimální stavem pracovníků cca 30 %.33 V letech 2013 a 2014 došlo k výraznému navýšení podpory pracovišť orgánů sociálně-právní ochrany ze 750 mil. Kč v roce 2012 na 1 200 mil. Kč v roce 2015, tj. o 60 %. Tento růst by se měl projevit také v navýšení personálního obsazení. Orgány ochrany dětí budou i nadále zastávat především roli koordinační. Definice garantovaných nároků cílové skupiny tak v tomto segmentu systému ochrany dětí sice vyvolá další dodatečné náklady, zásadněji se však projeví v oblasti sítě služeb pro rodiny a děti spolupracujícími s orgány veřejné správy. U sub-varianty 1a je odhadováno navýšení rozsahu činnosti systému ochrany dětí o 20 % (rozpočtový dopad 400 mil. Kč), u sub-varianty 1b. 10 % (rozpočtový dopad 200 mil. Kč, posuzování nároků na základě taxativně vymezených okruhů však zároveň znamená i zvýšení administrativní náročnosti, kvalifikovaný odhad je proto navýšen o tyto související náklady). Rozpočtové dopady má rovněž sub-varianta 2b, která počítá s rozšířením cílové skupiny o mladé lidi ve věku od 18 do 26 let. Rozpočtové dopady sub-varianty činí 120 mil. Kč. Navržená varianta patří z hlediska rozpočtových dopadů mezi výrazně nákladnější. Lze však využít mnohé ze stávajících zdrojů, které jsou v současném systému péče

o ohrožené děti k dispozici (otázce zdrojů se věnuje kapitola V. Návrhu optimalizace).

Celkové zhodnocení realizovatelnosti varianty A I. 1: Varianta navrhuje některé postupy, které jsou již dnes v praxi využívány. Z hlediska realizovatelnosti lze tuto variantu hodnotit stupněm střední obtížnosti.

33 Xxxxxxxxx & xxx. (2009), s. 88.

Bodové hodnocení variant řešení v dílčím tématu A I.
Kritérium	Soulad varianty se základními cíli systému ochrany dětí	Ekonomické náklady a přínosy varianty	Realizovatelnost varianty	Celkové hodnocení
Varianta/sub- v.	Soulad varianty se základními cíli systému ochrany dětí	Ekonomické náklady a přínosy varianty	Realizovatelnost varianty	Celkové hodnocení
A I. 0.	1	2	4	1,9
A I. 1.	4	0	2	2,4
1a.	4	0	3	2,2
1b.	3	1	2	2,2
2a.	2	1	3	1,9
2b.	4	0	2	2,4
3a.	4	3	1	3,1
3b.	3	0	3	2,1

Na základě vyhodnocení je v oblasti definice nároků dětí a rodin jako optimální varianta řešení doporučena varianta A. I. 1 s těmito sub-variantami: 1a., 2b., 3a. Je doporučeno, aby došlo k přesnějšímu legislativnímu vymezení nároků cílové skupiny vůči systému ochrany dětí zejména v následujících oblastech:

• právo na poskytnutí informace o možnostech pomoci

• právo na poskytnutí odborných služeb

• právo rodičů na pomoc při nuceném odchodu dítěte z rodiny směřující k zajištění podmínek pro bezpečný návrat dítěte

• participační práva (spoluúčast dětí, rodičů a širší rodiny na definici opatření směřujících k ochraně dítěte apod.)

Dále je doporučeno neomezovat cílovou skupinu systému ochrany dětí taxativním výčtem životních situací. Pomoc je garantována a poskytována každému dítěti, které je nebo může být ohroženo na svých právech a každé rodině, která o pomoc při výchově dítěte požádá.

Pro zajištění návaznosti péče je doporučeno zaměřit aktivity systému nejen na děti

Rozpočtové dopady doporučených variant jsou odhadovány na 520 mil. Kč ročně.

Optimalizovaný systém tak bude poskytovat širší spektrum služeb většímu počtu osob. Je doporučeno, aby při zajišťování pomoci byla zakotvena zásada subsidiarity aktivit veřejné správy. V případě, že je služba v systému ochrany dětí zajišťována nestátním subjektem nebo formou svépomoci, veřejná správa stejnou aktivitu nezřizuje. Jde-li o službu tzv. nárokovou, veřejná správa tuto službu (zpravidla

hmotně) podporuje.

do 18 let, ale rozšířit podporu i na mladé dospělé, kterým bude systém ochrany dětí v odůvodněných případech poskytována následná pomoc až do 26 let věku (např. osoby se zdravotním či sociálním znevýhodněním, děti opouštějící náhradní typy

péče, klienti sociální kurately pro děti a mládež atd.).

A II. Základní principy systému ochrany dětí

Varianta A. II. 0 – zachování stávajícího stavu

Zákon o sociálně-právní ochraně dětí upravuje několik základních principů sociálně- právní ochrany dětí v České republice. Kromě zásady vyplývající přímo z Úmluvy

o právech dítěte, že „předním hlediskem je zájem a blaho dítěte, ochrana rodičovství a rodiny a vzájemné právo rodičů a dětí na rodičovskou výchovu a péči“ (§ 5 citovaného zákona), jde zejména o povinnost koordinovat opatření na ochranu dětí34 a používat přednostně opatření, která zabezpečí řádnou výchovu a příznivý vývoj dítěte v jeho rodinném prostředí (případně v náhradním rodinném prostředí). Při realizaci těchto opatření je nutno postupovat s využitím metod sociální práce a postupy odpovídajícími současným vědeckým poznatkům (§ 9a citovaného zákona). Zákon o sociálně-právní ochraně dětí předepisuje povinné používání některých metod sociální práce obecními úřady obce s rozšířenou působností (vyhodnocení situace dítěte a jeho rodiny, individuální plán ochrany dítěte, případové konference). Podrobněji rozvádí základní principy práce s klientem, standardy kvality sociálně-právní ochrany, které jsou závazné jak pro orgány sociálně-právní ochrany, tak pro osoby pověřené k výkonu sociálně-právní ochrany.35

Obecné principy činnosti služeb obsahuje § 2 zákona o sociálních službách (individuální přístup k potřebám osob, podpora rozvoje jejich samostatnosti, motivace k činnostem vedoucím překonání k nepříznivé sociální situace atd.). V oblasti ústavní výchovy se otázkami principů práce zabývá pouze právní úprava činnosti školských zařízení (§ 1 zákona o výkonu ústavní výchovy).36, zdravotnická

34 § 9a odst. 2 zákona o sociálně-právní ochraně dětí: „Opatření sociálně-právní ochrany musí být zvolena tak, aby na sebe navazovala a vzájemně se ovlivňovala“.

35 Kritérium 9a přílohy č. 1 prováděcí vyhlášky, řada kritérií v přílohách č. 2 a 3 prováděcí vyhlášky.

36 Jde o zajištění základní práva každého dítěte na výchovu a vzdělávání a vytváření podmínek podporujících sebedůvěru dítěte, rozvíjejících citovou stránku jeho osobnosti a umožňujících aktivní účast dítěte ve společnosti. S dítětem musí být zacházeno v zájmu plného a harmonického rozvoje jeho osobnosti s ohledem na potřeby osoby jeho věku.

legislativa upravující činnost dětských domovů do 3 let věku se oproti tomu omezuje pouze na prostý výčet činností, které zařízení vykonává.37

Z výše uvedeného přehledu je patrné, že neexistuje jednotný přístup k základním principům ochrany dětí. Jsou užívány nejen rozdílné postupy, ale panují i odlišné výklady pojmů jako „zájem dítěte“, „blaho dítěte“ a dokonce i „rodinné prostředí“. Kromě zmíněných právních předpisů se rozdíly projeví například v oblasti metodického vedení. Důsledkem je nesnadná orientace odborných pracovníků v spleti nařízení a pokynů. Při řešení případů je uplatňován formalistický přístup, kdy je dodržování postupu nadřazováno nad správnost řešení ve prospěch dítěte a rodiny.

Intervence veřejných orgánů do rodin probíhaly po dlouhá léta bez uceleného plánu práce s rodinou a pomoci rodině. Byl uplatňován tzv. tradiční přístup k ochraně práv dítěte, kdy je kontrolováno chování rodičů prostřednictvím nástrojů státní politiky (prostřednictvím sledování naplňování rodičovských povinností jsou zabezpečována práva dětí na jejich blaho a ochranu). V posledních letech došlo v českém systému k příklonu a prosazování tzv. moderního, humanistického přístupu, který k ochraně dětí přistupuje jiným způsobem38. Do popředí se dostává téma rozvoje rodičovských kompetencí. Nástroje, které jsou při tomto způsobu práce využívány, mají čtyři základní cíle:

a) podporu xxxxx,

b) ochranu dětí,

c) plánování v zájmu zachování rodičovské kontinuity,

d) zachování důležitých emocionálních vazeb.39

37 § 43 zákona č. 372/2011 Sb. o zdravotních službách (dále v textu jen „zákon o zdravotních službách“): „V dětských domovech pro děti do 3 let věku jsou poskytovány zdravotní služby a zaopatření dětem zpravidla do 3 let věku, které nemohou vyrůstat v rodinném prostředí, zejména dětem týraným, zanedbávaným, zneužívaným a ohroženým ve vývoji nevhodným sociálním prostředím nebo dětem zdravotně postiženým. Zaopatřením se rozumí stravování, ubytování, ošacení a výchovná činnost. Dětské domovy pro děti do 3 let věku mohou poskytovat též „ubytování ženám v průběhu těhotenství, je-li z důvodů nepříznivé životní situace ohroženo jejich zdraví.“

38 K otázce pojetí ochrany dětí blíže Xxxxxxxxx & kol. (2010), s. 24 – 25.

39 Ibid.

Tento přístup se projevil i v Novele zákona o sociálně-právní ochraně dětí, která zavedla povinnost obecních úřadů obcí s rozšířenou působností zpracovávat v případě ohrožení dítěte individuální plán ochrany dítěte, jemuž předchází vyhodnocení situace dítěte a rodiny (§ 10 odst. 3 zákona o sociálně-právní ochrany dětí). Individuální plán ochrany dítěte je závazný po činnost některých pověřených osob (například zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc nebo služby na podporu výkonu pěstounské péče). Podle § 1 odst. 4 zákona o výkonu ústavní výchovy jsou na základě tohoto plánu povinna spolupracovat s orgány sociálně- právní ochrany také školská zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy. Tato zařízení navíc zpracovávají vlastní plán práce s dítětem (tzv. individuální výchovný plán). Vzhledem k poměrně krátké době, která uplynula od nabytí účinnosti novely zákona o sociálně-právní ochraně dětí, prozatím neexistují analýzy, které by podrobněji zmapovaly úroveň individuálního plánování a jeho přínosy. Některé dílčí studie však poukazují na nedostatečné zapojení rodin a dětí do procesu individuálního plánování nebo na formalistické (spíše administrativní) přístupy k používání tohoto nástroje sociální práce.40

Individuální plán ochrany dítěte má být zpracován s důrazem na opatření, která umožní setrvání dítěte v péči rodičů nebo jiných osob odpovědných za výchovu dítěte (§ 10 odst. 4 zákona o sociálně-právní ochraně dětí). Bylo také zmíněno ustanovení, které ukládá využívat v systému sociálně-právní ochrany především ta opatření, která zajistí kontinuitu rodinného života. V těchto ustanoveních lze vysledovat určitý pokus o využívání zásady tzv. „gatekeepigu“41. Tento princip však není rozšířen ve všech částech rezortně rozděleného systému ochrany dětí.

Absence obecně sdíleného vědomí o významu vztahů pro život dítěte se projevuje v pokračujícím umisťování i velmi malých dětí do ústavní péče. Ročně jde až o cca 2 000 dětí do 3 let věku. Tyto děti jsou umisťovány především do dětských domovů pro děti do 3 let věku.42 V časném věku přitom stačí pro dlouhodobý negativní

40 Např. SocioFactor s.r.o. (2015). Analýza fungování institutu dohod o výkonu pěstounské péče, s. 119 a násl.

41 Popis této zásady je uveden například v UNICEF (2003).

42 Údaje o počtech dětí umisťovaných do tohoto typu ústavního zařízení pravidelně zveřejňoval Ústav zdravotnických informací a statistik (ÚZIS) v tematické řadě „Činnost kojeneckých ústavů a dětských domovů pro děti do 3 let věku a dalších zařízení pro děti“. Poslední zveřejněné údaje jsou za rok 2012 (viz xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxxxxx-

dopad ústavní péče pouhé tři měsíce43. Západní státy i naprostá většina postkomunistických zemí umisťování malých dětí do ústavů omezují (a to i legislativně) a potřebná péče je poskytována v náhradních rodinách (na Slovensku je omezeno umisťování dětí do ústavu mladší 6 let, v Polsku 7 let, tyto státy navíc přijaly opatření k dalšímu zvyšování této věkové hranice až na 12 let).

Celkové zhodnocení souladu varianty A II. 0 se základními cíli systému ochrany dětí: Některé části systému ochrany dětí mají stanoveny základní principy práce s ohroženými dětmi a rodinami. Nejednotný přístup závislý na rezortní příslušnosti odborného pracoviště je však v nesouladu se základními cíli systému ochrany dětí. Při práci s rodinami není věnována dostatečná pozornost opatřením zaměřených na zachování rodinné kontinuity. Ústavní péče je využívána i v případě velmi malých dětí. Přestože v posledních letech došlo k určitému pozitivnímu posunu, i nadále přetrvává částečný nesoulad se základními cíli systému ochrany dětí.

Celkové zhodnocení ekonomických přínosů a nákladů varianty A. II. 0: Tato část Návrhu optimalizace se zabývá principy, které se prolínají do činnosti všech součástí systému. Ekonomické náklady a přínosy proto nelze vyčíslit.

Celkové zhodnocení realizovatelnosti varianty A I. 0: u stávajícího stavu je míra realizovatelnosti hodnocena nejvyšším bodovým hodnocením.

rady/zdravotnicka-zarizeni/kojenecke-ustavy-detske-domovy-dalsi-zarizeni-pro-deti, navštíveno 30. 5. 2015). Podle informací, které má k dispozici Ministerstvo práce a sociálních věcí bylo v těchto zařízeních k 31. 12. 2013.

43 Xxxxxx (2005).

Varianta A II. 1 – Re-definice základních principů práce s ohroženými dětmi

Pro sjednocení postupů a přístupů v rámci celého systému ochrany dětí je nutné precizněji vymezit základní principy ochrany dětí a zajistit jejich závaznost pro celý tento systém. Vodítkem pro definici základních zásad fungování integrovaného systému ochrany dětí je Národní strategie, která jako svůj hlavní cíl stanovuje „funkční systém zajišťující důslednou ochranu všech práv dětí a jejich potřeb“, resp. systém, který pracuje na základě 10 základních principů:

1. Je plně zaměřen na dítě.

2. Respektuje potřeby a vývoj dítěte.

3. Sleduje dlouhodobý zájem dítěte, podporuje jeho jedinečnost a vývoj.

4. Umožňuje rovné příležitosti pro všechny dětí bez ohledu na jejich pohlaví, schopnosti, rasu, etnikum, zdravotní postižení, okolnosti nebo věk.

5. Zahrnuje do řešení situace dětí a rodiny, stejně jako celé jejich sociální okolí.

6. Staví na silných stránkách dětí a identifikuje problémová místa.

7. Funguje integrovaně a ve spolupráci všech zúčastněných subjektů.

8. Je trvalým a interaktivním procesem.

9. Poskytuje a reviduje opatření a poskytované služby.

10. Je založen na objektivně zjištěných skutečnostech a důkazech.

Ke sjednocení přístupu v otázce výkladu klíčového pojmu „zájem dítěte“ pak může výrazně přispět praktická aplikace Obecného komentáře č. 1444, který tento pojem vysvětluje a upřesňuje. Obsahuje mj. i demonstrativní seznam faktorů, které je na místě zohledňovat při posouzení a určení zájmu dítěte:

a) Názory dítěte.

b) Identita dítěte (pohlaví, sexuální orientace, národnost náboženství a přesvědčení, kulturní příslušnost a osobnost).

44 General comment No. 14 on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3, para. 1), OSN (2013).

c) Ochrana rodinného prostředí a udržování vztahů.

d) Péče, ochrana a bezpečí dítěte.

e) Zohlednění zranitelnosti (zdravotní postižení, příslušnost k menšinové skupině, postavení uprchlíka nebo žadatele o azyl, oběť zneužívání, život na ulici apod.).

f) Právo dítěte na zdraví.

g) Právo dítěte na vzdělání.45

Optimalizovaný systém by měl tedy fungovat na základě základních zásad (principů) ochrany dětí. Cílem je umožnit odborným pracovníkům přijímat co nejefektivnější opatření na ochranu dětí, což se projeví v řadě souvisejících opatření (namísto pevných lhůt uplatnění zásady včasného řešení, opatření ke snížení byrokratické zátěže, podpora profesionálních dovedností sociálních pracovníků atd.)

A II. 1	Zásada/sub-varianta	Komentář a vyhodnocení
1.	Základní principy práce s cílovou skupinou jsou stanoveny právní úpravou. Při řešení konkrétních případů nelze uplatnit postupy a řešení, která by byla v rozporu s těmito principy.	Stávající zásady ochrany dětí (rozšířené nebo upravené podle principů uvedených v Národní strategii ochrany práv dětí) je nutno závazně (legislativně, sjednocením řídící a metodické struktury atd.) aplikovat pro celý sjednocený systém ochrany dětí. Varianta zajišťuje srovnatelný přístup k řešení situace dítěte nebo rodiny bez ohledu na to, jaká složka systému s dítětem či rodinou pracuje. Od základních principů práce se nelze odchýlit. Tímto způsobem budou například jednoznačně definovány povinnosti orgánů veřejné správy. Jde o posílení transparentnosti systému ochrany dětí vůči cílové skupině, kdy klient systému získá oporu pro prosazování oprávněných nároků za dodržení správnosti postupu. Jde o variantu, která má dopad do legislativní i strategické činnosti.

45 Blíže viz Xxxxxxx X., in Xxxxxx & Xxxxxxx & Xxxxxxx & Xxxxxxxxx & Xxxxxxxx (2015), s. 52 a násl.

Práce s dítětem a rodinou, která přesahuje rámec běžného poradenství a preventivní činnosti musí probíhat vždy na základě individuálního plánu pomoci, který je zpracován a realizován za účasti dítěte a rodiny a odborníků, kteří se podílejí na práci s rodinou.

Koordinaci a kontinuitu dlouhodobé práce s dítětem a rodinou lze zajistit pouze v případě, pokud probíhá na základě individuálního plánu pomoci. Tento plán je sestavován a naplňován v úzké spolupráci s rodinou. Další zásadou je multidisciplinární přístup zajištěný zapojením odborníků z různých oborů. Již dnes je v oblasti sociálně- právní ochrany zpracováván individuální plán ochrany dítěte. Ten je však závazný pouze pro služby, které přímo působí v oblasti sociálně- právní ochrany. Zásada počítá se sjednocením postupu všech aktérů systému ochrany dětí v oblasti plánování pomoci. Obdobnou zásadu obsahuje např. sociální legislativa v oblasti péče o děti a mládež ve Spolkové republice Německo. Jde o variantu, která je již dnes částečně v legislativě ukotvena. Její rozšíření na celý systém ochrany dětí vyžaduje další legislativní úpravu (např. prostřednictvím Zákona

o ochraně dětí).

Systém ochrany dětí povinně užívá moderní metody práce.

Jde o rozšíření současného stavu, kdy jsou vybrané metody sociální práce povinnou součástí činnosti (a některých procesů) orgánů sociálně-právní ochrany na úrovni obecních úřadů obce s rozšířenou působnosti i na další složky systému ochrany dětí. Cílem zásady je ukotvit povinnost pracovat na základě nejnovějších vědeckých poznatků i pro ostatní aktéry systému ochrany dětí. V rámci sjednocování řízení systému je nutno zvážit, zda bude výčet metod určen taxativním výčtem nebo obecnou zásadou. Jde

o variantu, kterou je možno realizovat

		i bez legislativní úpravy (sub-varianta 3b.), podmínkou je však provedení opatření v jiných oblastech, zejména sjednocení řídící struktury systému ochrany dětí.
3a.	Taxativní výčet metod sociální práce a situace, v nichž jsou užívány, je stanoven zákonem.	Výhodou této varianty je její transparentnost pro klíčové aktéry systému ochrany dětí. Nevýhodou může být formální přístup k naplňování zákonné povinnosti a určité omezení při užívání nových metod, které nebudou v aktuální právní úpravě obsaženy (jako příklad lze uvést případové konference v protikladu ke konferencím rodinným).
3b.	Zásada užívání moderních metod sociální práce je určena obecně (bez taxativního výčtu), je předmětem kontroly řízení a kvality práce.	Tato varianta klade větší důraz na odborné kompetence pracovníků a kontrolu kvality.
4.	Systém ochrany dětí uplatňuje princip „gatekeepingu“, tzn., jsou stanoveny postupy zajišťující, aby byla přednostně využívána řešení vhodnější pro dítě.	Zájem zajistit pro dítě přednostně péči v rodinném prostředí se promítá do všech postupů práce a procesních pravidel. Systém ochrany dětí je veden k hledání řešení, která jsou z hlediska zdravého vývoje pro dítě vhodnější. Tento postup může být podpořen také finančními opatřeními preferujícími řešení vhodnější pro dítě. Cíl zavedení mechanismů „gatekeepingu“ je obsažen v Národní strategii ochrany práv dětí (cíl č. 11).
5.	V legislativě je stanovena hranice věku dítěte, do jejíhož dosažení nelze jako řešení využít ústavní výchovu. Tato věková hranice je stanovena s dlouhodobým výhledem (konkrétní data s určitým předstihem sloužící pro přípravu systému na nové podmínky) a postupným zvyšováním této věkové hranice. V první fázi je navrhováno stanovit tuto hranici	Vedle principu „gatekeepingu“ jde o další opatření zajišťující, aby v případě péče o nejmenší děti nebyla ústavní péče využívána jako řešení situace dítěte. Obdobná věková hranice je v různých evropských systémech stanovena na 3, 6 nebo i více let věku dítěte. Jde o jedno z plánovaných opatření Národní strategie (cíl 10). Toto opatření nelze do právního řádu

na věk 3 let, s odstupem 1 – 2 let na 6 let. Cílovým stavem by měla být věková hranice mezi 10 – 12 lety.

zakotvit izolovaně bez provedení dalších opatření, která zajistí odpovídající péči pro děti v dané věkové skupině. Jde spíše o mechanismus kontrolní, který motivuje systém ochrany dětí k využívání opatření zajišťujících péči

o děti v rodinném prostředí.

Bodové hodnocení variant řešení v dílčím tématu A II.
Kritérium	Soulad varianty se základními cíli systému ochrany dětí	Ekonomické náklady a přínosy varianty	Realizovatelnost varianty	Celkové hodnocení
Varianta/sub- v.	Soulad varianty se základními cíli systému ochrany dětí	Ekonomické náklady a přínosy varianty	Realizovatelnost varianty	Celkové hodnocení
A II. 0	1	2	4	1,9
A II. 1	4	2	2	3,0
3a.	4	2	2	3,0
3b.	4	2	3	3,2

Systém ochrany dětí povinně užívá moderní metody práce. Tato zásada je určena jako obecný princip (bez taxativního výčtu metod a situací), je však předmětem řízení a kontroly kvality práce. Systém ochrany dětí uplatňuje princip

„gatekeepingu“, tzn., jsou stanoveny postupy zajišťující, aby byla přednostně

Práce s dítětem a rodinou, která přesahuje rámec běžného poradenství a preventivní činnosti (tedy různé způsoby intervence do rodiny) musí probíhat vždy na základě individuálního plánu pomoci, který je zpracován a realizován za účasti

dítěte a rodiny a odborníků, kteří se podílejí na práci s rodinou.

Na základě vyhodnocení je jako optimální varianta řešení doporučena varianta: A II. 1, sub-varianta 3b. Základní principy práce jsou stanoveny právní úpravou. Při řešení konkrétních případů nelze uplatnit postupy a řešení, která by byla v rozporu

s těmito principy.

využívána řešení vhodnější pro dítě (zachování rodinné kontinuity, preference náhradní rodinné péče před péčí institucionální atd.). Tento princip je podpořen stanovením hranice věku dítěte, do jejíhož dosažení nelze jako řešení využít ústavní výchovu. Tato věková hranice je stanovena s dlouhodobým výhledem (konkrétní data s určitým předstihem sloužící pro přípravu systému na nové podmínky) a postupným zvyšováním této věkové hranice. V první fázi je navrhováno stanovit tuto hranici na věk 3 let, s odstupem 1 – 2 let na 6 let. Cílovým stavem by měla být věková hranice mezi 10 – 12 lety.

Doporučená varianta nemá přímé rozpočtové dopady.

A III. Postavení a role veřejných orgánů ochrany dětí

Varianta A. 3. 0. – zachování stávajícího stavu

Současný systém ochrany dětí a péče o ohrožené děti je gesčně rozdělen mezi několik rezortů (sociálních věcí, zdravotnictví, školství, vnitra a spravedlnosti) a zároveň mezi několik úrovní veřejné správy (obce, kraje, národní úroveň).

„Sociálně-právní ochrana“ je vymezena taxativně okruhem činností vykonávaných jednotlivými orgány sociálně-právní ochrany (Ministerstvo práce a sociálních věcí, obecní úřady, obecní úřady obcí s rozšířenou působností, krajské úřady, Úřad pro mezinárodně-právní ochranu dětí, Úřad práce ČR). Vedle toho je vykonávána státní správa (částečně v rámci přenesené působnosti územních samosprávných celků) na úseku školství a zdravotnictví. Analýza institucionálního zajištění péče o ohrožené děti z roku 2008 konstatovala, že v této oblasti „neexistuje téměř žádná koordinace aktivit, ani systém garantující kontrolu souladu těchto činností“. V tomto směru prozatím nedošlo k výraznému posunu. Podobu současného systému řízení nejlépe demonstruje grafické ztvárnění, jak bylo uvedeno v Analýze legislativy, řízení a financování systému péče o ohrožené děti z roku 2010 (viz graf č. 3).

Graf č. 3: Schéma řízení a metodického vedení v systému péče o ohrožené děti v České republice

Základním prvkem systému sociálně-právní ochrany jsou v současné době obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Na obce tzv. III. typu byla tato agenda převedena v roce 2002 v souvislosti s reformou veřejné správy a zrušením okresních úřadů, které byly do té doby hlavním orgánem sociální pomoci (odpovídaly za výplatu dávek státní sociální podpory, ochranu ohrožených dětí, vykonávaly zřizovatelské funkce k řadě zařízení, oblast sociální prevence atd.). V roce 2013 bylo do těchto orgánů sociálně-právní ochrany zařazeno 2 050 pracovnic a pracovníků (viz tabulka č. 2).

Tabulka č. 2: Základní údaje o orgánech sociálně-právní ochrany na úrovni obecních úřadů obcí s rozšířenou působností (2013)

Kraj	Počet dětí žijících v kraji	Počet pracovišť	Celkový počet pracovníků	Přepočet na úvazky
Hlavní město Praha	205 674	22	223	217,05
Jihočeský kraj	119 264	17	139	112,00
Jihomoravský kraj	212 600	21	222	204,35
Karlovarský kraj	59 096	7	67	63,70
Královéhradecký kraj	102 999	15	114	107,70
Liberecký kraj	84 466	10	83	79,65
Moravskoslezský kraj46	227 317	22	328	298,72
Olomoucký kraj	117 577	13	124	119,55
Pardubický kraj	97 843	15	95	87,85
Plzeňský kraj	103 618	13	117	102,10
Středočeský kraj	256 436	26	195	185,75
Ústecký kraj	160 992	16	191	187,50
Vysočina	96 283	15	84	76,35
Zlínský kraj	106 587	13	96	90,15
ČR celkem	1 947 752	225	2 050	1 927,62

46 Statutární město Ostrava je v počtu pracovišť započteno jako jeden orgán sociálně-právní ochrany. V tomto statutárním městě je však výkon agendy sociálně-právní ochrany částečně decentralizován na úřady městských obvodů.

Díky grantovým výzvám Ministerstva práce a sociálních věcí na podporu standardizace kvality sociálně-právní ochrany47 došlo k přechodnému navýšení počtu zaměstnanců těchto pracovišť. Projekty obcí budou končit v polovině roku 2015. V tomto období dojde k rozhodnutí, zda bude personální posílení trvalým jevem nebo skončí spolu s ukončením grantových projektů. Zpracovatel Návrhu optimalizace proto doporučuje v druhé polovině roku 2015 provést nové šetření mezi orgány sociálně-právní ochrany, které upřesní skutečný stav personálního zajištění výkonu této agendy. Při zpracování Návrhu optimalizace vycházel zpracovatel z reprezentativního šetření provedeného před spuštěním grantové výzvy v roce 2013.

Nejpozději od 1. ledna 2015 jsou tyto orgány sociálně-právní ochrany povinny naplňovat minimální personální standard stanovený kritériem 4b přílohy 1 prováděcí vyhlášky. Tento standard je závislý na počtu dětí, které žijí v příslušném správním obvodu obce s rozšířenou působností a na náročnosti výkonu sociálně-právní ochrany (jak bylo uvedeno, ta byla zmapována mj. Sociodemografickou analýzou). Jako výchozí kritérium pro výpočet počtu pracovníků byl stanoven 1 pracovník na 800 dětí žijících ve správním obvodu obce s rozšířenou působností. Při stanovení tohoto výchozího kritéria se vycházelo z předchozích analýz, které identifikovaly cca 30% deficit personálního obsazení těchto pracovišť48. Podrobné rozbory pak poukázaly na významné rozdíly mezi jednotlivými pracovišti nejen v počtu pracovníků, ale i v dotaci poskytované státem na jedno pracovní místo49.

Tento výchozí výpočet je dále modifikován podle sociodemografické situace v daném regionu. Pro účely zmíněných grantových výzev bylo stanoveno následující rozpětí v závislosti na zařazení obce do příslušné kategorie náročnosti výkonu sociálně-právní ochrany:

47 xxxx://xxx.xxxxx.xx/xxxxx-X0; xxxx://xxx.xxxxx.xx/xxxxx-x0.

48 Xxxxxxxxx & xxx. (2009).

49 Macela (2014).

Kategorie obce s rozšířenou působností	Počet dětí na jednoho pracovníka
Běžná míra náročnosti výkonu sociálně-právní ochrany	800 – 1000
Zvýšená míra náročnosti výkonu sociálně-právní ochrany	700 – 900
Vysoká míra náročnosti výkonu sociálně-právní ochrany	600 – 800

Rozdíl mezi optimálním personálním standardem a skutečností v roce 2013 je uveden v tabulce č. 3 (tabulka obsahuje výpočet v minimální a maximální hodnotě uvedeného rozpětí).

Tabulka č. 3: Rozdíl mezi skutečným a optimálním personálním standardem orgánů sociálně- právní ochrany na obecních úřadech obcí s rozšířenou působností (2013)

Kraj	Přepočet na úvazky (2013)	Minimální personální standard (úvazky)	Maximální personální standard (úvazky)
Hlavní město Praha	217,05	229,5	306,0
Jihočeský kraj	112,00	140,0	182,0
Jihomoravský kraj	204,35	244,0	317,0
Karlovarský kraj	63,70	68,5	91,5
Královéhradecký kraj	107,70	119,5	156,5
Liberecký kraj	79,65	100,5	132,5
Moravskoslezský kraj	298,72	269,5	356,5
Olomoucký kraj	119,55	141,0	186,0
Pardubický kraj	87,85	110,5	143,0
Plzeňský kraj	102,10	119,5	156,0
Středočeský kraj	185,75	297,0	391,0
Ústecký kraj	187,50	199,0	264,5
Vysočina	76,35	106,0	134,5
Zlínský kraj	90,15	120,0	156,0
ČR celkem	1 927,62	2 264,5	2 973,5

Z uvedeného přehledu je zřejmé, že personální standard je naplněn v průměru pouze v Hlavním městě Praha a Moravskoslezském kraji. I v těchto krajích však mezi jednotlivými pracovišti panují významné rozdíly v početnosti a zázemí profesionálních týmů a z toho plynoucí odbornosti a specializaci.50 Kritérium standardů kvality sociálně-právní ochrany 4d přílohy č. 1 stanoví, že pracoviště uplatňuje specializaci zejména pro oblast náhradní rodinné péče, sociální kurately pro děti a mládež a ochrany týraných a zneužívaných dětí. Podle údajů z roku 2013 pracovalo v oblasti sociální kurately pro děti a mládež 456 pracovníků (23,7 % z celkového počtu, údaje a výpočtu jsou provedeny na úvazky), v oblasti náhradní rodinné péče 288 pracovníků 15 % z celkového počtu) a v „obecné“ agendě sociálně-právní ochrany (opatrovnická agenda, sociální práce atd.) 1 183 pracovníků (tj. 61,3 % z celkového počtu).

Podle Analýzy sítě služeb připadá na jedno pracoviště orgánu sociálně-právní ochrany průměrně 1050 případů, na jednoho zaměstnance pak asi 130 případů. Jde o velmi vysoké počty. Mezi jednotlivými pracovišti však v tomto směru existují značné rozdíly. Orgán sociálně-právní ochrany přitom zastává v rámci své činnosti několik různých rolí:

- Opatrovnictví (zastupování dítěte v případě kolize zájmů dítěte a rodiče nebo jiné osoby odpovědné za výchovu dítěte). Jde o agendu na pomezí sociální práce a právního zastupování. Stávající právní úprava v § 17 zákona o sociálně-právní ochraně dětí bližší podrobnosti o výkonu této funkce neposkytuje. Ani současné vymezení specializace pracovišť prostřednictvím standardů kvality sociálně-právní ochrany nereaguje na tuto skutečnost dostatečně. Ve složitých právních kauzách nebo v případě zastupování dítěte při správě jeho jmění jsou nutné specifické znalosti právního či ekonomického charakteru. Opatrovnická agenda představuje cca ¼ výkonů orgánů sociálně- právní ochrany.51

- Veřejné poručenství podle § 929 občanského zákoníku. Poručník dítěte má vůči dítěti v zásadě stejná práva a povinnosti jako rodič. Po dobu, kdy není

50 Na omezení specializace po převodu agendy ochrany dětí z okresních úřadů na obecní úřady obcí s rozšířenou působností poukazuje např. Xxxxxxxxx & kol. (2009). Markantní je zejména u obecních úřadů v malých správních obvodech se 2 až 3 zaměstnanci.

51 Roční výkaz V-20 o výkonu sociálně-právní ochrany za rok 2014.

jmenována poručníkem fyzická osoba, vykonává tuto funkci orgán sociálně- právní ochrany dětí. Práva a povinnosti poručníka vymezuje občanský zákoník. Tato právní úprava je však orientována především na výkon poručenství fyzickou osobou. Bližší veřejnoprávní úprava chybí (stejně jako v případě opatrovnictví řeší tuto záležitost ve velmi obecné formě § 17 zákona o sociálně- právní ochraně dětí). Jde o cca 500 případů ročně.

- Ochrana dítěte, tedy všechny typy intervenčních povinností orgánů sociálně- právní ochrany dětí v případě ohrožení dítěte. Jde o nejrozsáhlejší okruh činnosti těchto orgánů (odhadem se 40 % podílem na celkových výkonech). Specifickou cílovou skupinou ochrany jsou klienti sociální kurately pro děti a mládež podle § 31 a násl. zákona o sociálně-právní ochraně dětí (cca 35 000 dětí ročně).52

- Poradenská a preventivní činnost. Obecní úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností by měly vykonávat také preventivní činnosti. Jde mj. i o součást standardů kvality sociálně-právní ochrany (kritérium 7 přílohy č. 1 prováděcí vyhlášky). Vzhledem k tomu, že celý koncept Návrhu optimalizace klade důraz na tento typ aktivit, je tento okruh činností popsán i v jiných částech tohoto dokumentu. Současný podíl této činnosti na celkových výkonech orgánů sociálně-právní ochrany lze odhadovat na cca 10 %.

- Kontrolní a dohledové činnosti. Orgány sociálně-právní ochrany sledují vývoj dětí, které byly svěřeny do výchovy jiné osoby odpovědné za výchovu dítěte (§ 19 odst. 4 zákona o sociálně-právní ochraně dětí). Obecní úřady obcí s rozšířenou působností zároveň sledují výkon ústavní výchovy a ochranné výchovy (§ 29 a násl. zákona o sociálně-právní ochraně dětí).

- Koordinační role. Prostřednictvím individuálního plánu ochrany dítěte a dalších nástrojů (případové konference) má orgán sociálně-právní ochrany do jisté míry koordinovat celý systém práce s rodinou a dítětem.

- Činnosti v oblasti náhradní rodinné péče. Obecní úřady obcí s rozšířenou působností se podílejí na zprostředkování náhradní rodinné péče, kde však hlavní úlohu hrají krajské úřady.

- Poskytovatel služeb. V oblasti náhradní rodinné péče však vznikla orgánům sociálně-právní ochrany celá řada nových povinností od 1. ledna 2013

52 Ibid.

v souvislosti s Novelou zákona o sociálně-právní ochraně dětí. Nároky osob pečujících a osob v evidenci na odbornou pomoc a služby je zajištěn mj. prostřednictvím institutu dohod o výkonu pěstounské péče. Obecní úřad patří mezi subjekty oprávněné tyto dohody uzavírat (bližší údaje o této problematice jsou uvedeny v Tematickém bloku C Návrhu optimalizace). Tím se však dostávají do pozice smluvního partnera pěstounských rodin, tj. do pozice poskytovatele služeb.

Stručný výčet hlavních úkolů obecních úřadů obcí s rozšířenou působností na úseku sociálně-právní ochrany poukazuje na zásadní rozdílnost postavení a role, kterou tento orgán (a to i v rámci řešení situace jednoho dítěte zastává). V současnosti nejsou tyto role dostatečně specifikovány a oddělovány. Jako příklad lze uvést situace, kdy jeden a týž sociální pracovník vykonává zároveň kontrolní činnost a zároveň vystupuje vůči stejné (náhradní) rodině jako klíčový pracovník poskytující služby. K obdobným kolizím může docházet v rámci preventivní činnosti a intervenční povinnosti v případě ohrožení dítěte.

Faktické naplňování úkolů orgánů sociálně-právní ochrany naráží kromě výše popsaných problémů také na dezintegraci systému sociální pomoci a sociální péče:

a) Neexistuje orgán s jasnou odpovědností za sociální pomoc. Podílí se na ní obce v samostatné i přenesené působnosti, kraje v samostatné i přenesené působnosti (kraj jako klíčový aktér v oblasti sociálních služeb), Úřad práce ČR jako centralizovaný „plátce dávek“ atd..

b) Některé úpravy naznačují koordinační roli obecního úřadů obce s rozšířenou působností a to nejen v oblasti práce s dětmi, ale i dospělými klienty (vedle zákona o sociálně-právní ochraně jde např. o zákon o sociálních službách), ty však limituje neprovázanost sociální práce na základní nástroje pro řešení situace ohrožených dětí a rodin (např. disponibilní finanční zdroje, odborné služby atd.). Některé základní nástroje řešení nepříznivé sociální situace zcela chybí (např. sociální, resp. existenční bydlení).

Kromě sjednocení věcné gesce k síti služeb pro ohrožené děti a jejich rodiny (viz dílčí téma B III. Návrhu optimalizace) je tak nutno provést funkční sjednocení i v oblasti výkonu veřejné správy a to zejména v samotné sociální oblasti. Sociální agendy jsou v rámci struktury veřejné správy často přesouvány. Několik pokusů o vznik

samostatného „sociálního úřadu“, který by zabezpečoval všechny rozhodující aktivity v sociální oblasti, skončily v minulosti neúspěchem. Přesto je zcela legitimní uvažovat jako o jedné z variant o vzniku soustavy samostatných orgánů ochrany dětí. Další systémovou alternativou je významné posílení obcí, jako samosprávného společenství občanů, které dle zákona o obcích „pečuje o všestranný rozvoj svého území a potřeby svých občanů“, mezi nimi o potřeby dětí a mladých lidí.

Celkové zhodnocení souladu varianty A III. 0 se základními cíli systému ochrany dětí: Roztříštěnost systému a nevyjasněné kompetence jsou ve všech dostupných analýzách hodnoceny jako hlavní systémová překážka důsledné ochrany dětí v České republice. Přestože v posledních letech došlo k dílčímu řešení některých problémů v rámci orgánů sociálně-právní ochrany, základní problémy (sjednocení řízení) přetrvávají. Současný stav je proto v částečném nesouladu se základními cíli systému ochrany dětí.

Celkové zhodnocení ekonomických přínosů a nákladů varianty A III. 0: Náklady na činnost orgánů sociálně-právní ochrany na úrovni obcí s rozšířenou působnosti jsou pro rok 2015 rozpočtovány na 1 200 mil. Kč. Činnost krajských úřadů v oblasti sociálně-právní ochrany je financována prostřednictvím státního příspěvku na výkon státní správy. Činnost Ministerstva práce a sociálních věcí, Úřadu práce ČR a Úřadu pro mezinárodně-právní ochranu dětí jsou financovány přímo ze státního rozpočtu. Náklady na činnost těchto pracovišť lze odhadnout na 60 mil. Kč ročně53.

Celkové zhodnocení realizovatelnosti varianty A III. 0: u stávajícího stavu je míra realizovatelnosti hodnocena nejvyšším bodovým hodnocením.

53 Macela (2014), s. 29.

Varianta A III. 1 – optimalizace systému posílením úlohy územních samospráv

Jako první alternativa sjednocení řídící struktury veřejných orgánů v systému ochrany dětí se nabízí posílení role územních samosprávných celků, zejména pak obcí. Základem je rovněž jednoznačné určení odpovědného subjektu na úrovni ústředních orgánů státní správy.

A III. 1

Zásada/sub-varianta

Komentář a vyhodnocení

Gesční odpovědnost za systém ochrany dětí a péče o ohrožené děti nese Ministerstvo práce a sociálních věcí. Jeho role je především metodická a kontrolní. Základním článkem systému ochrany dětí jsou územní samosprávné celky, zejména obce.

V obou z navržených variant (A III. 1, A III. 2) se pracuje se zásadou, že systém ochrany dětí funguje jako celek v gesci Ministerstva práce a sociálních věcí jako ústředního orgánu státní správy odpovědného za implementaci Úmluvy o právech dítěte.54 Sjednocení systému probíhá ve dvou úrovních:

a) vnitřní sjednocení agend v rámci sociální oblasti

b) převod vybraných agend z oblasti školství a zdravotnictví spojených s řízením služeb pro ohrožené děti a jejich rodiny (kapitola B III. Návrhu optimalizace).

Hlavním přínosem varianty je překonání rezortní roztříštěnosti, stanovení jasné odpovědnosti za ochranu dětí a chod systému a zpřehlednění řídící struktury systému. Sjednocení má dopad i do oblasti financování (kapitoly A IV., B IV. a D

IV. Návrhu optimalizace). Jednotlivé varianty řeší otázku, zda mají být klíčovým prvkem sjednoceného systému obce nebo státní úřad. Teoreticky připadají v úvahu i kraje,

vzhledem k potřebě územní

54 Tato zásada vyplývá z Národní strategie, cíl 12 „Sjednocení systému“.

dostupnosti veřejných služeb pro klienta a stávajícímu rozsahu kompetencí krajů není tato varianta zvažována (kraj by musel v každém případě využívat úzkou spolupráci s obcemi nebo obecními úřady). Tato zásada je rozpočtově neutrální, neboť využívá stávající zdroje v systému. Její realizace vyžaduje provedení legislativních opatření.

1a.

Ochrana dětí je zajišťována obcemi v přenesené působnosti. Na úrovni obce s rozšířenou působností jsou soustředěny všechny rozhodující nástroje pomoci (finanční prostředky, služby, profesionální týmy).

Tato varianta využívá stávajícího klíčového organizačního prvku systému sociálně-právní ochrany, s tím, že na úroveň obce s rozšířenou působností jsou soustředěny všechny rozhodující nástroje pro řešení situace ohrožených dětí a rodin. Koncept sociální práce vykonávané v přenesené působnosti obecními úřady obcí s rozšířenou působností je již dnes uplatňován u cílové skupiny osob v nepříznivé sociální situaci dle zákona o sociálních službách a zákona o pomoci v hmotné nouzi. Tato varianta umožňuje funkční propojení obou systémů. Z hlediska rozpočtových dopadů jde o variantu neutrální, neboť využívá stávající zdroje v systému. Její realizace nevyžaduje provedení zásadních legislativních opatření. Lze využít stávající právní úpravu s metodickým sjednocením přístupu ve všech řešených oblastech.

1b.

Ochrana dětí je zajišťována obcemi v samostatné působnosti pro osoby s bydlištěm v obci (v případě neodkladné pomoci dítěti v místě, kde se dítě právě nalézá). Obce mají odpovědnost za rodinnou politiku a politiku péče o děti. Spolupráce obcí probíhá prostřednictvím svazku obcí nebo dvoustranných smluv mezi obcemi. Některé činnosti s regionálním přesahem jsou svěřeny krajům a jejich samostatné působnosti.

V této variantě je veškerá odpovědnost svěřena obcím, jejichž působnost se odvíjí od faktického bydliště dítěte (nikoliv administrativního trvalého pobytu). Nevýhodou této varianty je nutnost vytváření složitých systémů spolupráce a nalézání shody obcí na vytvoření (financování) profesionálních týmů pro práci s dětmi rodinami. Bylo by nutné precizně definovat působnost obcí a působnost krajů (zřizování specializovaných typů služeb, některé činnosti v oblasti náhradní rodinné péče

atd.). Z hlediska rozpočtových dopadů

		jde v zásadě o variantu neutrální. Převod z přenesené působnosti do působnosti samostatné může vyvolat určitý tlak na změnu rozpočtového určení daní. Rozpočtový dopad takového opatření lze obtížně odhadnout, nicméně tato sub-varianta je hodnocena jako mírně nákladnější. Tato varianta vyžaduje provedení zásadních legislativních řešení, zasahujících i do obecního (krajského) zřízení.
2.	Činnost obcí je kontrolována.	Ochrana dítěte musí být garantována státem, proto je nutné, aby v případě přenesení rozhodující odpovědnosti na obce zároveň existoval funkční mechanismus kontroly a ochrany práv dětí.
2a.	Činnost obcí (obecních úřadů obcí s rozšířenou působností) je kontrolována nadřízenými správními orgány (krajský úřad, ministerstvo).	V případě zajišťování ochrany dětí v rámci přenesené působnosti lze využít standardních mechanismů řízení a kontroly v hierarchii orgánů státní správy. Tato sub-varianta nevylučuje vznik nezávislého kontrolního mechanismu, který by monitoroval celý systém veřejné správy (dva souběžné mechanismy kontroly). Tato varianta je rozpočtově neutrální, náklady na případný vznik nezávislého monitorovacího mechanismu jsou uvedeny ve variantě D I. 2. Pro její realizaci lze využít stávající legislativní úpravu (kontrolní řád).
2b.	Je určen subjekt, který systematicky monitoruje činnost obcí a je oprávněn v zájmu ochrany dítěte nezávisle na obci podávat návrhy vedoucí k ochraně dítěte.	Tato varianta je nezbytná v případě, kdyby byla ochrana dítěte vykonávána v rámci samostatné působnosti (nepřipadá v úvahu kontrola přenesené působnosti). Tímto subjektem může být nezávislý kontrolní mechanismus popsaný ve variantě D I. 2 Návrhu optimalizace. Nezávislý mechanismus může důsledněji dohlížet na ochranu práv dětí než vzájemně propojená soustava veřejných orgánů. Jde však o sub-variantu výrazně nákladnější a obtížněji realizovatelnou (vyžaduje změny právní úpravy).

Celkové zhodnocení souladu varianty A III. 1 se základními cíli systému ochrany dětí: Odstranění roztříštěnosti systému a stanovení jednoznačné odpovědnosti zajistí účinnější ochranu dětí. Jde o jeden z cílů Národní strategie (Cíl 12 Sjednocení systému). Navržená varianta je v souladu se základními cíli systému ochrany dětí.

Celkové zhodnocení ekonomických přínosů a nákladů varianty A III. 1: Tato varianta využívá stávající struktury orgánů sociálně-právní ochrany, upřesňuje procesy a odpovědnost v rámci této struktury. Rozpočtové dopady této varianty jsou neutrální. Posílení úlohy územních samosprávných celků (zejména obcí) zajišťuje propojení systému ochrany dětí se základními komunitními zdroji (školy a školská zařízení, bytový fond, služby atd.).

Celkové zhodnocení realizovatelnosti varianty A III. 1: jde o variantu s nízkou obtížností realizovatelnosti.

Varianta A III. 2. – optimalizace systému posílením úlohy státu

Druhou možností sjednocení řídící struktury v rámci systému ochrany dětí je posílení role státu na úkor územních samosprávných celků. Obdobný koncept byl v minulosti předložen v souvislosti se záměrem zřízení Národního úřadu pro zaměstnanost a sociální správu z roku 2007. Model jednotného státního úřadu je uplatňován například na Slovensku (Úrady práce, sociálných vecí a rodiny).

A III. 2	Zásada/sub-varianta	Komentář a vyhodnocení
1.	Gesční odpovědnost za systém ochrany dětí a péče o ohrožené děti nese Ministerstvo práce a sociálních věcí. Ministerstvo stojí v čele struktury státních úřadů ochrany dětí.	Viz komentář a vyhodnocení uvedený ve variantě A III. 1, zásada č. 1.
1a.	Státním úřadem odpovědným za ochranu dětí je nově zřízený Úřad ochrany dětí	Tato sub-varianta počítá s vyčleněním agendy ochrany dětí z přenesené působnosti územních samosprávných celků a vznikem soustavy specializovaných státních úřadů. Nevýhodou této varianty jsou vysoké zřizovací náklady (personální zabezpečení, materiální vybavení, budovy atd.) a omezení aktivit obcí a krajů v oblasti ochrany dětí a podpory rodin. Výhodou je jasná řídící struktura umožňující státu efektivní kontrolu výkonu ochrany dětí a flexibilní nastavení kapacit pro řešení situace dětí a rodin na různých místech České republiky (dle sociodemografické situace). Jde o opatření vyžadující zásadní legislativní změny. Rozpočtové dopady jsou uvedeny u popisu sub-variant zásady č. 2.
1b.	Státním úřadem odpovědným za ochranu práv dětí je Úřad práce ČR	V této sub-variantě je oblast ochrany dětí rovněž vyjmuta z přenesené působnosti a včleněna do Úřadu práce ČR. Je možno využít již existující struktury úřadu a jeho poboček (14 krajských poboček, cca 400 kontaktních míst).

				Jde o řešení, které je uplatňováno na Slovensku (Ústredie a úrady práce, sociálních věcí a rodiny). Výhodou je propojení oblasti sociální práce a dávkových systémů. Stejně jako v předchozí sub-variantě je zásadní nevýhodou ztráta vazeb na základní (komunitní) zdroje pro řešení situace dětí a rodin. Jde však o variantu snadněji realizovatelnou s nižší mírou nutných legislativních úprav. Tato sub-varianta má také výrazně nižší rozpočtové dopady.
2.	Státní úřady	ochrany	dětí jsou	Nově zřízený státní úřad může
	zřizovány ve	vertikální	struktuře	fungovat v několika alternativách
	odpovídající		správnímu	dvou nebo třístupňové struktury.
	a územnímu	členění	České
	republiky.
2a.	Nově zřízený úřad ochrany dětí je zřizován na úrovni celostátní, krajské a okresní.			V této variantě by došlo k výraznému snížení počtu prvoinstančních orgánů zajišťujících ochranu dětí (z cca 280 na 85). Výhodou této varianty je možnost vzniku větších profesionálních týmů se širšími možnostmi specializace. Navržená struktura odpovídá organizačním strukturám dalších orgánů, s nimiž je nutno při ochraně dětí spolupracovat (soudy, Policie ČR – některé obecní úřady obce s rozšířenou působností dnes spadají až pod tři obvody soudů). Základní statistické údaje (sociodemografické ukazatele) jsou rovněž stále sledovány na úrovni okresů. Nevýhodou je snížení dostupnosti agendy ze strany klienta. Tato varianta počítá se zřízením zcela nové soustavy orgánů ochrany dětí, která se kryje s obvody
				okresních (obvodních) soudů a krajských soudů (viz sub-varianta 2a.). Z hlediska rozpočtových nákladů jde o vznik 85 nových prvoinstančních pracovišť a 14 krajských pracovišť a úřadu na národní úrovni. Lze předpokládat, že snížení počtu pracovišť by znamenalo efektivnější výkon agendy ochrany dětí. Realizace dalších navržených opatření, která v případě zachování stávající struktury vytváří nároky na navýšení

počtu pracovníků, by se v tomto případě obešla bez tohoto nárůstu. Počet pracovníků by tak zůstal na stejné úrovni, jako je dnes (cca 2 000 zaměstnanců). Zřízení soustavy nových úřadů by však znamenaly jednorázové náklady ve výši

300 mil. Kč. Další náklady by znamenal vznik nového ústředního orgánu, který by vůči soustavě podřízených orgánů zajišťoval zejména metodické vedení, personální a mzdovou agendu a část ekonomických a provozních činností. S ohledem na zkušenosti z obdobných struktur v jiných správních agendách (v podobné struktuře fungují například Česká správa sociálního zabezpečení, Katastrální úřady, Státní pozemkové úřady atd.), je možno minimální nároky na velikost centrálního pracoviště odhadnout na 50 zaměstnanců. Vznik tohoto ústředního úřadu by znamenal jednorázové náklady ve výši 7,5 mil. Kč, náklady na provoz by činily ročně 42,5 mil. Kč.

2b.

Nově zřízený úřad ochrany dětí je zřizován na úrovni celostátní, krajské a obcí s rozšířenou působností.

Tato varianta kopíruje správní uspořádání územních samosprávných celků. Nevýhodou této varianty je vznik velmi malých pracovišť v nejmenších správních obvodech obcí s rozšířenou působností. Určité řešení nabízí sloučená pracoviště pro větší počet správních obvodů obcí s rozšířenou působností (nikoliv však celé okresy). Využití této alternativy by však znamenalo další znepřehlednění struktury veřejné správy v ČR. Představuje také výraznější rozpočtové dopady, zejména jednorázové náklady na zřízení velkého množství pracovišť (kvalifikovaný odhad 500 mil. Kč).

2c.

Úřad kopíruje členění Úřadu práce ČR (generální ředitelství, krajské pobočky, kontaktní místa).

V případě, že by se úřadem ochrany dětí stal Úřad práce ČR, bude využito stávajícího členění s poměrně širokou sítí kontaktních míst. Převod zaměstnanců z obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů by vyvolal jednorázové náklady ve výši 7,5 mil. Kč.

Na úrovni Generálního ředitelství Úřadu

		práce) by bylo nutno vytvořit samostatný odbor při částečné delimitaci stávajících pracovníků MPSV. Při odhadované velikosti počtu 20 pracovníků odboru by zvýšení ročních nákladů činilo 17 mil. Kč.
3.	Je vymezen vztah mezi státním úřadem a dalšími složkami systému, zejména obcemi a poskytovateli služeb.	Je možný nejen úplný převod všech agend na státní úřad, ale také sdílení agend mezi státním úřadem, obcemi (obecními úřady) a kraji (krajskými úřady).
3a.	Státní úřad se zabývá především otázkou zastupování dítěte (opatrovnická agenda, sociální kuratela), sociální pomoc je svěřena obcím.	Jde o model uplatňovaný např. v Nizozemí. Sociální pomoc a sociální práce je zajišťována obcemi (opět připadá v úvahu samostatná a přenesená působnost). Vedle toho působí státní úřad, který se zaměřuje na oblast zastupování dítěte a ochranu práv dítěte v různých typech řízení. Výhodou této varianty je zřetelné rozdělení rolí (v současné době se v některých případech orgán sociálně-právní ochrany dětí jako navrhovatel a zároveň opatrovník dostává do kolize zájmů). Tato sub-varianta představuje určité rozpočtové dopady spojené se vznikem nového úřadu.
3b.	Státní úřad zajišťuje komplexní ochranu dítěte, včetně zastupování, sociální pomoci atd. Obce vykonávají jen pomocné úkony při vyhledávání ohrožených dětí a výkonu sociální práce.	Tato varianta počítá s komplexním sjednocením všech agend na úroveň státního úřadu, s tím, že na úrovni obcí jsou ponechány minimální kompetence odpovídající zhruba dnešnímu rozsahu povinností obecních úřadů (I. stupně).
4.	Činnost státního úřadu je kontrolována.	Činnost soustavy státních úřadů ochrany dětí musí podléhat kontrole. V úvahu připadá koncept vnitřní nebo na struktuře státních úřadů nezávislé kontroly, případně kombinace obou variant.
4a.	Jsou nastaveny kontrolní mechanismy uvnitř struktury státních úřadů. Kromě kontroly nadřízeným orgánem existuje státní inspekce (na úrovni ministerstva nebo zřizovaná ministerstvem).	Vzhledem k závažnosti rozhodnutí, která jsou v agendě ochrany dětí přijímána, se jeví jako nedostatečná pouhá kontrola nadřízeným správním orgánem (tzn. stížnostní postupy, dvouinstanční řízení).

		V této variantě je kontrolní mechanismus řešen formou státní inspekce (může být propojena se systémem kontroly standardů kvality ochrany dětí). Nevýhodou této varianty je možná závislost inspekce na zřizovateli, který je v uvažované variantě sám také úřadem ochrany dětí.
4b.	Existuje nezávislý orgán, který	Kromě vnitřní kontroly uvnitř hierarchie
	systematicky monitoruje činnost	státních úřadů je žádoucí i zcela
	státních úřadů ochrany dětí a je	nezávislá kontrola. Tímto subjektem může
	oprávněn v zájmu ochrany dítěte	být nezávislý kontrolní mechanismus
	podávat návrhy vedoucí k ochraně	popsaný ve variantě D. I. 2 Návrhu
	dítěte.	optimalizace.

Celkové zhodnocení souladu varianty A III. 2 se základními cíli systému ochrany dětí: Odstranění roztříštěnost systému a stanovení jednoznačné odpovědnosti zajistí účinnější ochranu dětí. Jde o jeden z cílů Národní strategie (Cíl 12 „Sjednocení

systému“). Navržená varianta je v souladu se základními cíli systému ochrany dětí.

Zhodnocení ekonomických přínosů a nákladů varianty A. III. 2: Tato varianta počítá se zřízením zcela nové soustavy orgánů ochrany dětí, která se kryje s obvody okresních (obvodních) soudů a krajských soudů., případně s obvody současných obcí s rozšířenou působností. Jde o variantu s výraznými rozpočtovými dopady. Přínosem nově vzniklé soustavy státních úřadů by bylo sjednocení postupů při ochraně dětí díky jednotnému metodickému vedení. Zásadní nevýhodou tohoto řešení je vyčlenění sociální práce s ohroženými rodinami a dětmi z ostatních cílových skupin sociální práce (cílová skupina dospělých klientů by i nadále zůstala v kompetenci obecních úřadů obcí s rozšířenou působností). Územní samosprávné celky navíc na rozdíl od státního úřadu disponují určitými nástroji pomoci při řešení situace rodiny (bydlení, komunitní služby atd.), jsou také zřizovateli organizací, s nimiž oblast ochrany dětí úzce spolupracuje (školy a školská zařízení, některé sociální a zdravotní služby atd.). Prostřednictvím komunitního plánování a dalších aktivit lze na úrovni obce zapojovat do ochrany dětí širší okruh subjektů. V případě převodu agendy ochrany dětí do struktury Úřadu práce ČR lze určitý přínos spatřovat v propojení sociální práce s rodinami a dávkových agend. Sociální dávky však představují pouze jeden z mnoha nástrojů pro řešení situace rodin s dětmi.

Celkové zhodnocení realizovatelnosti varianty A III. 2: vzhledem k tomu, že se v této variantě předpokládá zcela nové uspořádání kompetencí státu a územních samosprávných celků v oblasti ochrany dětí jde o variantu s vysokou obtížností realizovatelnosti.

Bodové hodnocení variant řešení oblasti A III.
Kritérium	Soulad varianty se základními cíli systému ochrany dětí	Ekonomické náklady a přínosy varianty	Realizovatelnost varianty	Celkové hodnocení
Varianta/sub- v.	Soulad varianty se základními cíli systému ochrany dětí	Ekonomické náklady a přínosy varianty	Realizovatelnost varianty	Celkové hodnocení
A III. 0	1	2	4	1,9
A III. 1	4	2	3	3,2
1a.	4	2	3	3,2
1b.	3	1	1	2,0
2a.	3	2	4	2,9
2b.	4	0	1	2,2
A III. 2	4	0	1	2,2
1a.	4	0	1	2,2
1b.	3	1	2	2,2
2a.	3	1	1	2,0
2b.	3	0	1	1,7
2c.	3	1	2	2,2
3a.	3	1	1	2,0
3b.	3	0	1	1,7
4a.	3	1	1	2,0
4b.	4	0	1	2,2

Na základě vyhodnocení je jako optimální varianta řešení doporučena varianta A

III. 1, sub-varianty 1a., 2a. V doporučené variantě je gesční odpovědnost za systém ochrany dětí a péče o ohrožené děti sjednocena pod Ministerstvo práce a sociálních věcí. Jeho role je především metodická a kontrolní. Základním článkem systému ochrany dětí jsou územní samosprávné celky, zejména obce. Ochrana dětí je zajišťována obcemi v přenesené působnosti. Na úrovni obce s rozšířenou působností jsou soustředěny všechny rozhodující nástroje pomoci (finanční prostředky, služby, profesionální týmy). Činnost obcí (obecních úřadů obcí s rozšířenou působností) je kontrolována nadřízenými správním orgány (krajský úřad, ministerstvo). Vedle toho existuje nezávislý kontrolní mechanismus, který monitoruje celý systém veřejné správy (dva souběžné mechanismy kontroly). Tato varianta využívá stávající strukturu orgánů sociálně-právní ochrany, soustřeďuje však hlavní odpovědnost na obce s rozšířenou působností. Souběžně jsou v dalších dílčích tématech Návrhu optimalizace definována opatření, která je nutno provést na podporu těchto obcí.

Doporučené řešení je rozpočtové neutrální, neboť využívá stávajících kapacit systému. Náklady na zvýšení výkonů systému jsou vyčísleny v rámci dílčího tématu A.

I. 1.

A IV. Systém financování orgánů ochrany dětí

Varianta A IV. 0 – zachování stávajícího stavu

Financování činnosti orgánů sociálně-právní ochrany je v současné době řešeno především prostřednictvím dotace na výkon sociálně-právní ochrany poskytované ze státního rozpočtu (kapitola Ministerstva práce a sociálních věcí) obcím s rozšířenou působností. Dotace je poskytována na základě § 58 zákona o sociálně- právní ochrany dětí, podle něhož veškeré náklady na sociálně-právní ochranu nese stát. Přes tuto zákonnou povinnost státu však dotace pokrývá pouze část aktivit, které jsou v systému vykonávány. Je určena zejména na provoz a osobní náklady úřadů (resp. pracovníků zajišťujících sociálně-právní ochranu). Dotace byla zavedena v roce 2007. Poměrně dlouhou dobu (do roku 2013) nedocházelo k žádné valorizaci, celková výše dotace se pohybovala kolem 740 mil. Kč ročně. Pro rok 2014 došlo k jejímu navýšení na 850 mil. Kč v roce 2015 na 1 200 mil. Kč v návaznosti na proces standardizace sociálně-právní ochrany dětí (tj. nárůst mezi roky 2013 a 2015

o 60 %). Došlo tedy k významnému posunu v otázce dlouhodobého podfinancování této oblasti, na které poukazovaly některé výzkumy.55 Mezi jednotlivými pracovišti však i nadále existují neodůvodněné (až trojnásobné) rozdíly ve výši dotace v přepočtu na jedno dítě nebo na jednoho pracovníka. Chybí rovněž přímý finanční vztah mezi státem a krajskými úřady (na rozdíl od obcí s rozšířenou působností jsou činnosti krajů vykonávané v oblasti sociálně-právní ochrany financovány v rámci souhrnného příspěvku na státní správu). Náklady všech 14 krajských pracovišť (včetně Magistrátu hlavního města Prahy) na výkon této agendy jsou odhadovány na cca 93 mil. Kč ročně. Ze strany krajů je požadováno navýšení o cca 20 mil. Kč ročně.

Finanční prostředky vynakládané na sociálně-právní ochranu nejsou provázány se zdroji určenými na financování služeb v sociální oblasti (dotace na zajištění poskytování sociálních služeb, státní příspěvky pro pověřené osoby, normativy v oblasti školství atd.). Návrh optimalizace počítá s co největší integrací finančních zdrojů z důvodu zvýšení efektivity systému. Financování v oblasti služeb je řešeno

55 Xxxxxxx & Pavloková & Xxxxxxx & Xxxxxxxx (2010).

v kapitole B IV. Návrhu optimalizace, financování náhradní rodinné péče v kapitole C IV. Možností celkového sjednocení řízení finančních toků a nastavení systému sledování efektivity se zabývá kapitola D IV.

Celkové zhodnocení souladu varianty A IV. 0 se základními cíli systému ochrany dětí: Zásada, že veškeré náklady spojené se sociálně-právní ochranou dětí nese stát, je základním předpokladem pro zajištění garantovaných nároků dětí a rodin na odpovídající pomoc. V současné době však není tato zásada důsledně dodržována. Vzhledem k tomu, že v posledních letech došlo k finančnímu posílení v této oblasti je současný stav hodnocen průměrným (neutrálním) stupněm souladu se základními cíli ochrany dětí.

Celkové zhodnocení ekonomických přínosů a nákladů varianty A IV. 0: Stávající náklady na činnost orgánů sociálně-právní ochrany jsou vyčísleny v rámci komentáře k variantě A III. 0 Návrhu optimalizace a v kapitole IV. tohoto dokumentu.

Celkové zhodnocení realizovatelnosti varianty A IV. 0: u stávajícího stavu je míra realizovatelnosti hodnocena nejvyšším bodovým hodnocením.

Varianta A IV. 1: Financování systému ochrany dětí zajištěné prostřednictvím podílu krajů a obcí na rozpočtovém určení daní

První z alternativních variant v dílčím tématu zaměřeném na systém financování (tzn. nikoliv na konkrétní výši finančních prostředků, ale způsob jejího stanovení a způsob výplaty) klade vyšší důraz na samostatnost a zároveň odpovědnost obcí. Jde o projev vysoké míry decentralizace, kdy je financování zajištěno prostřednictvím podílu krajů a obcí na rozpočtovém určení daní. Varianta je vázána na stav popsaný v Tematickém bloku B návrhu optimalizace (šlo by o prostředky nejen na samotný výkon veřejné správy, ale také na financování služeb pro ohrožené rodiny a děti, tedy na zajištění všech garantovaných nároků cílové skupiny specifikovaných v dílčím tématu A I. Návrhu optimalizace).

A IV. 1

Zásada/sub-varianta

Komentář a vyhodnocení

Je stanoven podíl krajů a obcí na rozpočtovém určení daní, který slouží k financování systému ochrany dětí (výkonu veřejné správy a poskytování služeb pro tuto cílovou skupinu).

Tato varianta financování svědčí nejvíce kompetenčnímu řešení uvedenému ve variantě A III. 1, sub- varianta 2a (zajišťování ochrany dětí v rámci samostatné působnosti územních samosprávných celků). Jde o odklon od zásady, že veškeré náklady na ochranu dětí nese stát (náklady ponese veřejná správa jako celek). Nevýhodou varianty je nutnost změny podílů na sdílených daních (snížení podílu státu, zvýšení podílu obcí a krajů) a komplikované vyčíslení pro spravedlivé financování obcí a krajů dle jejich specifické situace. Úroveň systému by byla závislá na celkové ekonomické situaci státu (výběr daní) s možnými výkyvy. Výhodou je zajištění zainteresovanosti obcí a krajů na hledání efektivního řešení situace dětí a rodin s dětmi.

1a.

Stanovení objemu prostředků vyčleněných na zajištění systému ochrany dětí je v kompetenci

samosprávy (zastupitelstva obce či

Tato varianta klade důraz na celkovou odpovědnost územních samospráv za ochranu dětí včetně odpovědnosti za

vyčlenění potřebných zdrojů na zajištění

	kraje).	této ochrany. Rizikem této varianty je možnost velmi rozdílného přístupu samospráv k této problematice a v důsledku nerovnoměrný přístup klientů k veřejným službám. Varianta systémově řeší problematiku financování činnosti krajů v oblasti sociálně-právní ochrany dětí.
1b.	Zákonem je stanoven minimální podíl,	Tato varianta zachovává určitý státní
	který musí příslušná obec či kraj	dohled nad systémem ochrany dětí
	vyčlenit v rozpočtu na financování	v oblasti financování. Je určeno
	systému ochrany dětí.	procento (částka), kterou musí obec či
		kraj každoročně vyčlenit pro financování
		systému. Výhodou této varianty je
		zajištění garantovaného finančního
		zdroje. Nevýhodou varianty může být
		nízká efektivita vynakládání zdrojů
		(u garantovaného objemu finančních
		prostředků může chybět motivace
		k hledání co nejefektivnějších řešení).
		Varianta systémově řeší problematiku
		financování činnosti krajů v oblasti
		sociálně-právní ochrany dětí.

Celkové zhodnocení souladu varianty A IV. 1 se základními cíli systému ochrany dětí: Jde o opuštění zásady, že veškeré náklady spojené se sociálně-právní ochranou dětí nese stát. Odpovědnost za zajištění garantovaných nároků dětí a rodin na odpovídající pomoc je rozložena mezi stát a územní samosprávné celky. Systém ochrany dětí by tak byl závislý na aktuální ekonomické situaci (výběr daní) a politické vůli zastupitelstva vyčlenit na tuto oblast odpovídající finanční zdroje. Výhodou této varianty je propojení kompetenční a finanční odpovědnosti. Zároveň je vyřešen finanční vztah mezi státem a kraji v této oblasti. Zkušenosti s převodem

„státních“ agend na územní samosprávné celky v minulých letech znamenají spíše pozitivní zkušenost v tom smyslu, že dochází k rozvoji těchto oblastí a zapojování dalších disponibilních zdrojů (výnosy z majetku územního samosprávného celku,

atd.).

Celkové zhodnocení ekonomických přínosů a nákladů varianty A IV. 1: Stávající náklady na činnost orgánů sociálně-právní ochrany jsou vyčísleny v rámci

komentáře k variantě A III. 0 Návrhu optimalizace a v kapitole V. tohoto dokumentu.

Toto dílčí téma se zabývá spíše procesními záležitostmi, je proto hodnoceno jako

rozpočtově neutrální.

Celkové zhodnocení realizovatelnosti varianty A IV. 1: vzhledem k tomu, že jde

o závažný zásah do stávajícího systému financování, který mj. předpokládá změnu zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (dále jen „zákon o rozpočtovém určení daní“), a dalších souvisejících předpisů, jde o variantu s vysokou mírou obtížnosti realizace.

Varianta A IV. 2: financování systému ochrany dětí zajištěné státní dotací a finanční spoluúčastí obcí a krajů

Další alternativou ke stávajícímu systému financování je úprava pravidel poskytování státní dotace s vyšší mírou zapojení spoluúčasti obcí a krajů. Varianta je vázána na stav popsaný v Tematickém bloku B Návrhu optimalizace, kdy obec (kraj) disponuje prostředky nejen na výkon veřejné správy, ale i zajištění všech garantovaných nároků dětí a rodin (viz dílčí téma A I. Návrhu optimalizace) včetně zajištění potřebných služeb. Varianta rozpracovává dvě oblasti: kritérium pro rozdělení dotace mezi jednotlivé regiony (pracoviště) a výši podílu státu na financování systému ochrany dětí.

A IV. 2

Zásada/sub-varianta

Komentář a vyhodnocení

Systém ochrany dětí je financován státem formou účelové dotace obcím (případně i krajům). Tato dotace pokrývá náklady spojené s výkonem veřejné správy a zajištění garantovaných nároků dětí a rodin vůči systému ochrany dětí.

Tento model financování lze uplatnit u varianty výkonu ochrany dětí územními samosprávnými celky v rámci přenesené působnosti i v rámci smíšeného modelu (rozdělení kompetencí mezi obce a státní úřad). Zásadním rozdílem oproti současnému stavu je provázání výše a účelu dotace na všechny zákonem garantované nároky cílové skupiny. Tento způsob financování lze uplatňovat i ve stávajícím právním prostředí (v případě uplatnění principu, že veškeré náklady na ochranu dětí nese stát), pro zdůraznění odlišnosti přístupu by však dílčí legislativní změna byla nepochybně přínosná.

1a.

Výše dotace se odvíjí od sociodemografické situace v daném regionu.

Výhodou této varianty je možnost podpory lokalit a regionů se složitější sociodemografickou situací. Obec (kraj) má větší flexibilitu při využívání prostředků. Obdrží souhrnnou částku, přičemž se může rozhodnout, zda prostředky věnuje na vlastní zaměstnance nebo služby externích subjektů. Nevýhodou této

varianty je vyšší administrativní náročnost

		spočívající v nutnosti nastavení a průběžného sledování indikátorů, na jejichž základě bude výše dotace stanovena. Sub-variantu 1a. lze kombinovat s variantou 1b. nebo 1c. (část dotace poskytovaná podle sociodemografické situace, část podle počtu pracovníků, část podle počtu obyvatel resp. dětí žijících v příslušném správním obvodu). Lze rovněž stanovit určitou váhu příslušného kritéria při rozdělování dotace v kombinaci uvedených sub-variant. Pro přehlednost jsou však popsány přínosy a případné nedostatky příslušného kritéria.
1b.	Dotace je stanovována na základě nastaveného personálního standardu.	Tato varianta pracuje se současným systémem standardizace sociálně-právní ochrany, jehož součástí je i stanovení personálního zabezpečení daného úřadu. Dotace by byla poskytována v přepočtu na skutečný počet úvazků na příslušném úřadu. Výhodou této varianty je relativně jednoduchá administrace (stanovení jednotné částky na úvazek násobené počtem úvazků – tento systém byl v minulosti používán při stanovení příspěvku na výkon státní správy). Varianta však nedostatečně zohledňuje systém, kdy je sociální práce s rodinami zajišťována jinými subjekty než samotnými pracovníky obce (kraje).
1c.	Výše dotace je poskytována plošně dle počtu obyvatel v dané obci či kraji.	Jde spíše o teoretickou variantu, jejíž výhodou je jednoduchá administrace. Zásadní nevýhodou je nemožnost reagovat na skutečnou sociální a ekonomickou situaci v dané lokalitě či regionu (vznik neodůvodněných rozdílů mezi regiony s rozdílnou sociodemografickou situací).
2.	Je stanoven podíl státu na financování systému ochrany dětí	Varianta financování prostřednictvím stanoveného podílu účasti státního rozpočtu (např. procentuálního) umožňuje zapojení dalších typů finančních zdrojů (kombinace státní dotace a „vlastních“ rozpočtových

		prostředků územních samospráv). Jedna ze sub-variant znamená částečný odklon od zásady, že veškeré náklady na ochranu dětí nese stát. Motivační prvek pro zapojení dalších prostředků a hledání efektivních řešení.
2a.	Veškeré náklady na systém ochrany dětí nese stát.	Jde v zásadě o stávající model financování, který by se po výše uvedených věcných korekcích uplatňoval i v novém systému ochrany dětí.
2b.	Obce a kraje se podílejí na nákladech ochrany dítěte v případě, že neučinily potřebné předchozí kroky v oblasti pomoci dítěti nebo jeho rodině.	Určité prvky tohoto systému jsou uplatňovány například na Slovensku.56 Výhodou tohoto systému je zainteresovanost obcí a krajů na hledání co nejefektivnějšího řešení. Nevýhodou je administrativní náročnost, nutnost stanovit jasná kritéria pro situace spoluúčasti a také riziko, že budou hledána řešení ekonomicky výhodná, která však nebudou zcela odpovídat zájmu dítěte. Výhodou je zapojení širšího okruhu zdrojů do financování systému ochrany dětí.
2c.	Obce a kraje se podílejí stanoveným procentuálním podílem na financování systému ochrany dětí.	Výhodou systému je administrativní nenáročnost a možnost zapojení širšího okruhu zdrojů do financování systému ochrany dětí. Podíl územních samospráv je však nutno stanovit s právní závazností. Pokud by šlo o sankčně – motivační prvek (čím vyšší spoluúčast obce nebo kraje, tím větší prostředky od státu), mohlo by dojít ke zvýraznění rozdílu mezi jednotlivými regiony a neodůvodněným diferencím v dostupnosti služeb.

56 § 65 odst. 1 Zákona o sociálnoprávnej ochrane detí a sociálnej kuratele: „ak je rodič dieťaťa alebo osoba, ktorá sa osobne stará o dieťa, obyvateľmi obce, na ktorej území má dieťa obvyklý pobyt a dieťa sa preukázateľne zdržiavalo na jej území najmenej jeden rok pred umiestnením do detského domova na základe rozhodnutia súdu o nariadení ústavnej starostlivosti, obec vyčlení finančné prostriedky zo svojho rozpočtu na úpravu a obnovu rodinných pomerov vrátane bytových pomerov a sociálnych pomerov dieťaťa.“

Celkové zhodnocení souladu varianty A IV. 2 se základními cíli systému ochrany dětí: Část sub-variant tohoto řešení zachovává zásadu, že veškeré náklady spojené se sociálně-právní ochranou dětí nese stát, další sub-varianty navrhují rozložení odpovědnosti za zajištění garantovaných nároků dětí a rodin na odbornou pomoc mezi stát a územní samosprávné celky. S výjimkou sub-varianty 1c., kde existuje určité riziko snížení dostupnosti služeb, jsou všechny ostatní navržená řešení v převážném souladu se základními cíli systému ochrany dětí. Národní strategie v cíli č. 14 „Transparentní financování systému“ i nadále počítá s koncepcí výhradního financování systému ze strany státu. Navrhované posílení role územních samosprávných celků by se však mělo projevit i v určité finanční autonomii. Je také nutno hledat cesty, jak do systému ochrany dětí získávat (vedle prostředků státního rozpočtu) další zdroje.

Celkové zhodnocení ekonomických přínosů a nákladů varianty A IV. 2: Toto dílčí téma se zabývá spíše procesními záležitostmi v oblasti financování, je proto hodnoceno jako rozpočtově neutrální (náklady na koncepci provázání zákonných nároků do oblasti financování jsou vyčísleny v dílčím tématu A I. a také v Tematickém bloku B Návrhu optimalizace, který se zabývá otázkou minimální sítě služeb). Spoluúčast územních samospráv by mohla vést k větší efektivitě využívání zdrojů. Je však zároveň třeba vytvořit obcím podmínky, aby se takového spolufinancování mohly účastnit. V minulosti řada záměrů počítajících s převedením kompetencí na obce nebyla v praxi realizována z důvodu nezajištěného financování.

Celkové zhodnocení realizovatelnosti varianty A IV. 2: Vzhledem k tomu, že varianta využívá řadu prvků stávajícího systému financování péče o ohrožené děti, je hodnocena v pásmu realizovatelnosti s mírnými obtížemi.

Bodové hodnocení variant řešení oblasti A IV.
Kritérium	Soulad varianty se základními cíli systému ochrany dětí	Ekonomické náklady a přínosy varianty	Realizovatelnost varianty	Celkové hodnocení
Varianta/sub- v.	Soulad varianty se základními cíli systému ochrany dětí	Ekonomické náklady a přínosy varianty	Realizovatelnost varianty	Celkové hodnocení
A IV. 0	2	2	4	2,4
A IV. 1	2	2	1	1,8
1a	2	2	1	1,8
1b	3	2	1	2,3
A IV. 2	3	2	3	2,7
1a	3	2	2	2,5
1b	3	2	3	2,7
1c	2	2	3	2,0
2a	3	2	2	2,5
2b	2	3	1	2,2
2c	2	3	2	2,4

Na základě vyhodnocení je jako optimální varianta řešení doporučena varianta: A

IV. 2 s dočasným využitím kombinace sub-variant 1a. – 1c a sub-varianty 2a. Financování systému ochrany dětí je v doporučené variantě založeno na principu, že potřebné finanční prostředky poskytuje obcím a krajům stát formou účelové dotace. Zásadní změnou oproti stávajícímu stavu je skutečnost, že tato dotace pokrývá nejen náklady spojené s výkonem veřejné správy, ale i se zajištěním garantovaných nároků dětí a rodin vůči systému ochrany dětí, které jsou zajištěny nejen aktivitami orgánů veřejné správy, ale také činností dalších subjektů (minimální sítí služeb). Co se týče kritérií pro rozdělování dotace mezi jednotlivé obce a kraje, existuje celá řada variant. Jako nejvýhodnější se jeví rozdělování dotace podle aktuální sociodemografické situace v regionu, což ovšem předpokládá existenci

funkčního a dlouhodobého systému sledování potřeb dětí a rodin a výkonů

systému. Zpracovatel Návrhu optimalizace proto doporučuje postupný přechod od kvantitativních kritérií (počet obyvatel, personální standard) ke kritériu sociodemografické situace. Druhá zásada spočívá ve stanovení podílu státu na financování systému ochrany dětí. Z hlediska zajištění zájmu dítěte je nejvýhodnější garantované financování ze strany státu (sub-varianta 2a.). Ta ovšem postrádá výraznější motivační prvky ve směru efektivity využívání finančních prostředků územními samosprávnými celky. Z hlediska komplexního hodnocení je tato varianta doporučena jako nejvhodnější, znamená však větší nároky na systém sledování efektivity výkonů, který je popsán v rámci dílčího tématu D IV. Návrhu optimalizace. Ve střednědobém horizontu je však účelné zvážit i možnost finanční spoluúčasti územních samosprávných celků na financování systému ochrany dětí.

Dílčí téma A IV. popisuje proces financování, je tedy samo o sobě rozpočtově neutrální. Prostřednictvím tohoto systému však poplynou prostředky vyčíslené v dílčím tématu A. I. a částečně také v tématech B IV. a C IV.

B Návrh organizace a financování sítě služeb

Vedle soustavy orgánů veřejné správy jsou další důležitou složkou systému ochrany dětí odborné služby poskytované veřejnými i nestátním subjekty. Ty mohou mít velmi široký záběr aktivit. Systém, který si klade za cíl garantovat ochranu dítěte, musí disponovat stabilními nástroji pro její zabezpečení. Všechny varianty uvedené v Tematickém bloku B Návrhu optimalizace počítají s tím, že služby pro děti, mládež a rodiny lze poskytovat na formálním či neformálním základě (tedy i formou svépomoci, občanských iniciativ atd.). Návrh optimalizace proto obdobně jako v Tematickém bloku A řeší i v této části otázku vztahu klienta a služby, míru ingerence veřejné správy do této části systému nebo kompetenční vztahy mezi veřejnou správou a nestátním sektorem.

Prvotní otázkou při vytváření návrhu optimální sítě služeb je způsob, jak bude v novém (optimalizovaném) systému ochrany dětí definována potřebnost těchto služeb. Úvod tohoto tematického bloku se proto věnuje základním variantám definice „zakázky“, zda bude zjišťována prostřednictvím aktivit klienta systému nebo primárně ze strany veřejné správy včetně vazeb na registraci a způsob financování služby (základní regulační nástroj potřebnosti služby), který je detailněji rozpracován v rámci dílčího tématu B. IV.

Tematický blok B věnovaný organizaci a financování sítě služeb sleduje rovněž jeden ze základních cílů optimalizace, jímž je sjednocení systému. V této oblasti přitom panuje podstatně vyšší míra roztříštěnosti než ve strukturách veřejné správy. Návrh se proto věnuje typologii služeb, sjednocení jejich charakteru z hlediska právní úpravy, registračních podmínek, kvalifikačních požadavků, to vše ve vazbě na procesy financování a kontroly kvality (systém řízení kvality je řešen samostatně v Tematickém bloku D Návrhu optimalizace). Tematický blok B Návrhu optimalizace se zabývá zejména následujícími typy služeb působícími v systému péče o ohrožené děti:

a) osoby pověřené k výkonu sociálně-právní ochrany (pověřené osoby) vykonávající činnost na základě zákona o sociálně-právní ochraně dětí57

57 § 48 a násl. zákona o sociálně-právní ochraně dětí.

(s výjimkou části služeb v oblasti náhradní rodinné péče, které jsou řešeny samostatně v rámci dílčího tématu C II., případně C II.),

b) poskytovatelé sociálních služeb registrovaní pro poskytování sociálních služeb pro cílovou skupinu dětí a rodin s dětmi (viz dílčí téma B III.),

c) školská zařízení pro výkon ústavní výchovy a ochranné výchovy a pro poskytování preventivní péče: dětské domovy, dětské domovy se školou, výchovné ústavy, diagnostické ústavy a střediska výchovné péče,

d) poskytovatelé zdravotní služby „dětský domov pro děti do 3 let věku“.

V rámci Analýzy sítě služeb byly zmapovány i další typy služeb působící na neformálním základě (rodinná a komunitní centra, svépomocné skupiny atd.), které budou plnit důležitou roli i v „optimalizovaném systému“. Vzhledem k tomu, že jde

o aktivity nestátní subjektů, které nepodléhají žádnému registračnímu procesu a vzhledem k zásadě subsidiarity aktivity veřejné správy (kterou lze vztáhnout i na subsidiaritu činností „formálních“ poskytovatelů služeb), nejsou tyto služby do plánovaných změn, které se týkají především řídící a finanční struktury, zahrnuty. Aktivity občanské společnost jsou nezbytnou podmínkou pro existenci funkčního systému ochrany dětí. Tuto otázku již dnes dostatečně řeší Národní strategie, zejména v cílech 2 a 8.

Tematický blok A řešil obecně zajištění garantovaného nároku dětí a rodin na pomoc ze strany odborných služeb. Tematický blok B se zabývá upřesněním tohoto nároku při jeho naplňování v praxi. Sleduje také zásadu č. 4 uvedenou v dílčím tématu A I. Návrhu optimalizace, spočívající v dostatečném kapacitním nastavení systému. Ta je řešena prostřednictvím tzv. minimální sítě služeb. Návrh optimalizace se proto zabývá rovněž problematikou organizace a síťování služeb a odpovědností příslušných orgánů veřejné správy za vytvoření této minimální sítě služeb. Zpracovatel přitom využíval výstupy pilotního ověřování postupů v rámci sítě služeb pro ohrožené rodiny a děti, které probíhalo během realizace Individuálního projektu v Karlovarském kraji a Pardubickém kraji. Samostatnou otázkou je pak systém financování sítě služeb. Tato část Návrhu optimalizace hledá odpovědi na následující otázky:

1. Jakým způsobem zjistit, které typy odborných služeb jsou pro cílovou skupinu systému ochrany dětí potřebné?

2. Jak zajistit, aby potřebné odborné služby postupovaly při řešení situace klienta na základě shodných přístupů, se stejnou mírou kvality práce?

3. Jak zajistit, aby tyto služby byly pro cílovou skupinu dostupné, tzn., aby byla k dispozici alespoň minimální síť služeb? V souvislosti s touto otázkou je řešena také role orgánů veřejné správy při organizaci sítě služeb.

4. Jakým způsobem řešit financování služeb, tj. jak využívat klíčový nástroj motivace vzniku služeb, zajištění jejich udržitelnosti a zároveň kontroly ekonomické efektivnosti.

B I. Způsob definice zakázky vůči službě

Varianta B I. 0 – zachování stávajícího stavu

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

komunitní tematické

plánování pracovní na úrovni skupiny obce (156) (65)

komunitní

plánování na úrovni kraje (61)

lokální komise

partnerství města a

(50) obcí (48)

tým pro

děti a mládež (27)

jiné

platformy (21)

Formy plánování

10,2%

13,2%

23,4%

24,4%

29,8%

31,7%

76,1%

Podíl (%)

S otázkou stanovení potřebnosti služeb pro děti a rodiny (definice „zakázky“ vůči poskytovatelům) se ve stávajícím systému ochrany dětí a péče o ohrožené děti vzhledem k jeho roztříštěnosti pracuje velmi nesystematicky. Chybí úzké propojení mezi definicí potřebnosti, řízením a financováním služeb. Potřebnost je tak zpravidla zkoumána jednorázově různými analýzami a výzkumy. V sociální oblasti sice existují postupy plánování služeb, zejména střednědobý plán rozvoje sociálních služeb zpracovávaný povinně kraji dle § 95 zákona o sociálních službách.58 Na úrovni obcí je strategické plánování služeb dobrovolnou záležitostí. Krajský plán má být sledován a vyhodnocován za účasti zástupců obcí, zástupců poskytovatelů sociálních služeb (podle Analýzy sítě služeb je však ve skutečnosti jejich účast mnohem méně častá než v případě plánování v rámci komunitních plánů obcí – viz graf č. 4) a zástupců osob, kterým jsou sociální služby poskytovány.

Graf č. 5: Zapojení sociálních služeb pro ohrožené děti a rodiny do různých forem plánování

58 Podle tohoto ustanovení kraj „zpracovává střednědobý plán rozvoje sociálních služeb ve spolupráci s obcemi na území kraje, se zástupci poskytovatelů sociálních služeb a se zástupci osob, kterým jsou poskytovány sociální služby, a informuje obce na území kraje

o výsledcích zjištěných v procesu plánování“. Při zpracování plánu kraj přihlíží k informacím obce a k údajům uvedeným v registru sociálních služeb.

Jak ukázala analýza existujících plánů59, některé z nich se omezují na popis stávajícího stavu služeb, případně jsou plánovány pouze sociální služby bez vazby na další oblasti. Ve velké části plánů není řešena dostupnost služby nebo vazby na financování. Lze však očekávat, že v souvislosti s decentralizací financování sociálních služeb na kraje dojde v této oblasti k určitému posunu.

Služby v oblasti sociálně-právní ochrany nejsou v zásadě plánovány. Od roku 2013 sice existuje možnost krajů vyjadřovat se v rámci řízení o vydání pověření v případě, že je na jejich území zřizováno nové zařízení sociálně-právní ochrany (§ 49 odst. 7 zákona o sociálně-právní ochraně dětí), jde však jen o případy, kdy je zřizována služba v jiném kraji, než má sídlo osoba pověřená k výkonu sociálně-právní ochrany. Pokud žadatel o vydání pověření splní všechny zákonem stanovené podmínky, je mu pověření vydáno. Pouze u dvou druhů služeb (zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc, organizace zajišťující služby na podporu výkonu pěstounské péče), je však vydání pověření cestou ke garantovaným finančním zdrojům.

Ve školské a zdravotnické oblasti jsou dominantním zřizovatelem služeb orgány veřejné správy. Vychází se ze „zavedeného“ stavu a síť služeb je provozována tak, jak v průběhu uplynulých desetiletí vznikala. Otázka potřebnosti je vzhledem ke stávajícím kapacitám řešena spíše restriktivně (jsou rušena nadbytečná zařízení). V některých službách však dochází k určitému posunu v souvislosti s procesem transformace a deinstitucionalizace péče ohrožené děti.

Kromě procesu plánování existuje několik různých přístupů, jak je definována potřebnost služby:

a) Potřebnost služby definuje klient prostřednictvím své „zakázky“. Jde o princip, na jehož základě byl koncipován systém sociálních služeb, kde se klient podílí na „nákupu“ služeb. Potřebné prostředky jsou mu poskytovány formou nepojistné dávky příspěvek na péči. Tento princip je však užíván pouze u části služeb. Většina sociálních služeb pro rodiny a děti (preventivní služby, poradenství) spadá spíše do oblasti „veřejné zakázky“. U osob pověřených k výkonu sociálně-právní ochrany lze hovořit o definici ze strany klienta především u tzv. „dobrovolného“ umístění dítěte do zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc (na základě žádosti zákonného zástupce nebo samotného

59 Xxxxxxxxx & Xxxxxxxxx & Xxxxxxxx & Xxxxx (2011).

dítěte). Zde dochází k následnému prověření potřebnosti služby ze strany orgánu sociálně-právní ochrany. Pokud tuto potřebnost (důvodnost pobytu) shledá, je následně zřizovateli zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc vyplácen státní příspěvek dle § 42g zákona o sociálně-právní ochraně dětí. Určité okrajové prvky zakázky klienta lze spatřovat rovněž v oblasti pobytových zařízení ve školské a zdravotnické oblasti, kde je rovněž část dětí umisťována na tzv. dobrovolné pobyty. Jde však (až na výjimky) o zařízení zřizovaná veřejnými subjekty, jejichž existenci či neexistenci, kapacitu, rozsah služeb atd. více než potřebnost služby ovlivňuje vůle zřizovatele. Další přístup zapojení klienta do definice potřebnosti reprezentují specializované služby pro „doprovázení“ pěstounské péče. Pěstoun, který povinně uzavírá dohodu o výkonu pěstounské péče, může v případě výběru smluvního partnera volit mezi obecním či krajským úřadem nebo osobou pověřenou k výkonu sociálně-právní ochrany. Subjekt, který s pěstounem dohodu uzavřel, získává nárok na státní příspěvek.

b) Potřebnost služby definuje veřejná správa prostřednictvím poskytnutí dotace nebo příspěvku na činnost. V praxi je systém služeb pro ohrožené děti a rodiny mnohem významněji závislý na dalším způsobu definice potřebnosti, kterou provádí stát nebo další subjekty veřejné správy tím, že příslušnému poskytovateli přidělí na jeho činnost dotaci. Tyto dotace jsou zpravidla nenárokové a jsou poskytovány na období jednoho kalendářního roku. Veřejná zakázka je ovšem tímto způsobem definována velmi nesystémově a v podstatě bez účasti klíčové úrovně veřejné správy, tj. obcí. Nejvýznamnější část preventivních služeb pro rodiny s dětmi je poskytována v režimu sociálních služeb Do konce roku 2014 byl dotační systém v oblasti sociálních služeb sdílen mezi Ministerstvem práce a sociálních služeb a krajskými úřady (rozhodovalo ministerstvo, klíčové podklady však připravovaly krajské úřady). Počínaje rokem 2015 dochází na základě novely zákona o sociálních službách č. 254/2014 Sb. k převodu dotačního řízení na úroveň krajů. Kraje povinně zpracovávají střednědobé plány rozvoje sociálních služeb, prozatím však nedošlo k jejich funkčnímu propojení na dotační systém. Obce, které (nepovinně) využívají pro definici potřebnosti služeb zpravidla princip komunitního plánování, nejsou do rozhodovacích procesů zapojeny (pouze se k potřebnosti vyjadřují, případně se podílejí svými vlastními prostředky na fungování služby). Velkou část služeb (zejména pobytových) pak financují orgány veřejné správy (zejména

ministerstva a kraje) přímo prostřednictvím příspěvku zřizovatele. Tyto služby sice mají na jednu stranu zajištěno garantované financování, na stranu druhou se při stanovení příspěvku vychází především z tzv. „zvykových finančních toků“, které neodrážejí skutečnost potřebnost služby a jejího zaměření. Důsledkem je mj. malá flexibilita služeb, která se projevuje především v okamžicích, kdy dochází k významným změnám ve společnosti nebo v systému ochrany dětí.

c) V rámci Individuálního projektu proběhlo pilotní ověřování dalšího možného způsobu definice potřebnosti služby a to prostřednictvím zadávání služeb orgány veřejné správy (resp. orgány sociálně-právní ochrany) formou veřejných zakázek. Zhodnocení tohoto pilotního ověřování jsou uvedeny v komentáři k variantě B I. 2.

Současný systém služeb pro ohrožené děti a rodiny významně ovlivňují aktivity podporované projekty financovanými z fondů Evropské unie. Zde je potřebnost řešena partikulárně dle podmínek příslušné výzvy nebo priority programu. Vzniká tak celá řada nepochybně prospěšných (ale i diskutabilních) služeb a aktivit, jejichž další existence je často spojená s dobou realizace nebo definované udržitelnosti projektu, resp. podmínek rozhodnutí o poskytnutí dotace. Ačkoliv návrh Operačního programu Zaměstnanost pro další plánovací období EU počítá s významnými zdroji programového financování pro oblast služeb v sociální oblasti, Návrh optimalizace pracuje především se stabilními systémovými zdroji (zdroje národních veřejných rozpočtů) a na ně navázanými procesy.

Výše uvedený popis stávajícího stavu poukazuje na vysokou míru nesystematičnosti při definici potřebnosti služeb. Ta se promítá do všech ostatních řešených oblastí, počínaje typologií služeb, kapacitami a konče sledováním a vyhodnocováním jejich efektivnosti.

Celkové zhodnocení souladu varianty B I. 0 se základními cíli systému ochrany dětí: současný systém nezajišťuje ani jednotný přístup k poskytování služeb pro ohrožené rodiny a děti. Uvedené postupy nevedou k vytvoření ucelené sítě odborných služeb a zajištění jejich dostupnosti. Současný stav je tedy v nesouladu se základními cíli systému ochrany dětí. Díky některým pozitivním prvkům v systému lze tento nesoulad hodnotit jako částečný.

Celkové zhodnocení ekonomických přínosů a nákladů varianty B I. 0: Toto dílčí téma se zabývá spíše koncepčními a procesními záležitostmi, je proto hodnoceno jako rozpočtově neutrální.

Celkové zhodnocení realizovatelnosti varianty B I. 0: u stávajícího stavu je míra realizovatelnosti hodnocena nejvyšším bodovým hodnocením.

Varianta B I. 1 – preference výběru služby ze strany klienta

Při definici potřebnosti služby bude v praxi vždy zřejmě aplikována kombinace obou možných variant („zakázka“ klienta i „veřejná zakázka“), je však nutno odpovědět na základní koncepční otázku, jaký přístup bude více preferován. Tato varianta rozpracovává koncepci založenou na preferenci výběru služby (definice potřebnosti) ze strany klienta60.

B I. 1

Zásada/sub-varianta

Komentář a vyhodnocení

Zakázku vůči službě definuje klient (rodina nebo dítě). Tímto způsobem je osvědčována potřebnost služby. Orgány veřejné správy garantují prostřednictvím registračních a kontrolních procesů kvalitu služby. Je zajištěna vazba mezi potřebností služby a jejím financováním.

Výhodou varianty je poskytnutí služby bez významnějších bariér (větší nízkoprahovost služby) a zjištění skutečné potřebnosti služby. Vychází se z předpokladu, že klient se na službu obrací tehdy, pokud její pomoc potřebuje (nejde o pomoc formou poskytnutí finančních prostředků). Jde o variantu, která odpovídá poměrně silnému pojetí rodičovských kompetencí, neboť ve většině případů bude zakázku pro dítě definovat právě rodič. Úlohou veřejné správy je zajistit kvalitu služeb a dostupnost služeb prostřednictvím garantovaného financování.

1a.

Potřebnost zakázky definuje klient prostřednictvím smluvního vztahu se službou.

Tato sub-varianta počítá s dvoustranným vztahem mezi klientem a službou. Výhodou této varianty jsou nekomplikované přístupy při zadávání služby. Tato varianta svědčí systémům financování spočívajících v úhradě služeb prostřednictvím klienta případně i jeho spoluúčasti (způsob aplikovaný v oblasti sociálních služeb). Další možností je navázání objednávky klienta na

paušální úhradu ze strany veřejné správy.

60 Varianta B I. 1 ovšem neznamená rezignaci systému ochrany dětí na poskytování poradenství, které může být mj. zaměřeno na posílení motivace rodiče a jeho kompetencí samostatně odborné služby využívat.

		Nevýhodou může být omezená kontrola čerpání veřejných zdrojů a z toho plynoucí rozpočtové náklady. Tato sub- varianta vyžaduje provedení legislativní úpravy spočívající v definici smluvního vztahu mezi klientem a službou.
1b.	Potřebnost zakázky definuje rodina (dítě), která se obrací na službu přímo. Služba informuje orgán ochrany dítěte, ten následně vyhodnocuje potřebnost služby.	V této sub-variantě je hlavní odpovědnost za výběr služby rovněž svěřena rodině, do procesu však vstupuje rovněž orgán veřejné správy, který následně hodnotí potřebnost služby (a rozhoduje o její úhradě). Jde o postup, který je v současné době uplatňován v systému sociálně-právní ochrany v případě umístění dítěte do zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. V optimalizovaném systému by však došlo ke značnému rozšíření tohoto principu, který by se vztahoval i na další typy služeb. Nevýhodou této varianty je vysoká administrativní náročnost.
1c.	Potřebnost zakázky definuje rodina (dítě), která se obrací na službu přímo, uzavírá se službou smluvní vztah. Existuje systém sledování výkonů služeb, který je propojen se systémem financování.	V tomto případě není potřebnost služby stanovována ze strany orgánu veřejné správy v každém jednotlivém případě, ale paušálně, na základě dlouhodobého sledování a vyhodnocování výkonů služby. Výhodou je relativní nenáročnost oproti variantě, která počítá s prověřováním jednotlivých případů. Vyžaduje však stanovení jednoznačných indikátorů a vytvoření systému hodnocení efektivnosti služeb.
2	V zájmu dítěte může být zakázka namísto klienta definována jiným subjektem (orgánem veřejné správy nebo soudem).	Ve variantě, kdy je preferován výběr služby ze strany klienta, je nutno ošetřit situace, kdy je v zájmu dítěte nutné službu poskytnout. Jde ovšem o služby, které jsou poskytovány při setrvání dítěte v rodině, případně formou krátkodobé pobytové péče. Výběr konkrétní služby však provádí nadále zákonný zástupce dítěte, který uzavírá se službou smlouvu. Tato varianta vychází ze zachování současného stavu, kdy umístění dítěte do náhradní rodinné péče

		nebo nařízení ústavní výchovy vyžaduje vždy samostatné rozhodnutí soudu.
2a.	Orgán veřejné správy nebo soud může rodiči nebo jiné osobě odpovědné za výchovu dítěte uložit využití odborné služby.	Jde v zásadě o současný stav, který by byl zachován i při provedení ostatních změn v systému definice veřejné zakázky. Výhodou této varianty jsou minimální legislativní úpravy.
2b.	Orgánem, který je oprávněn službu ve prospěch dítěte objednat, je orgán veřejné správy. Je však zároveň nutný souhlas soudu.	Tato sub-varianta zakládá povinnosti spolupracovat v zájmu dítěte se službami. Zásah do pravomoci zákonného zástupce je omezen nutným souhlasem soudu. Nevýhodou této varianty je její komplikovanost, zvýšení zátěže justice a s tím spojené riziko zdlouhavosti řízení.
2c.	Orgánem, který je oprávněn službu ve prospěch dítěte, objednat je orgán veřejné správy.	Tato sub-varianta počítá s přímou pravomocí orgánu veřejné správy (orgánu ochrany dětí), který v zájmu dítěte nahrazuje vůli zákonného zástupce. Jde o poměrně silný zásah do rodičovské odpovědnosti ze strany orgánu veřejné správy.

Celkové zhodnocení souladu varianty B I. 1 se základními cíli systému ochrany dětí: Varianta obsahuje několik zásadních prvků, které mají přispět k jednoznačnější definici potřebnosti odborných služeb a jejich dostupnosti pro cílovou skupinu. Vytváří také motivaci pro větší aktivitu rodičů a dalších osob odpovědných za výchovu dítěte a jejich intenzivnější zapojení do řešení situace ohroženého dítěte. Je v souladu se základními cíli systému ochrany dětí.

Celkové zhodnocení ekonomických přínosů a nákladů varianty B I. 1: Toto dílčí téma se zabývá spíše koncepčními a procesními záležitostmi. S ohledem na dopady, které jsou vyčísleny v jiných částech Návrhu optimalizace, je nutno tuto variantu hodnotit mírně nákladnější oproti stávajícímu stavu.

Celkové zhodnocení realizovatelnosti varianty B I. 1: Tato varianta využívá některé prvky, které jsou (v omezené míře) využívány ve stávajícím systému. Jde o variantu se střední obtížností realizovatelnosti.

Varianta B I. 2 – definice potřebnosti služeb prostřednictvím veřejné zakázky

Princip zajišťování služeb na základě zakázky veřejné správy je v současné době nejrozšířenějším způsobem definice potřebnosti. Jak bylo uvedeno v popisu „nulové“ varianty, hlavním nástrojem regulace služeb ze strany veřejné správy jsou dotační řízení (je-li služba hodnocena jako potřebná, obdrží finanční zdroje) nebo přímý výkon zřizovatelských funkcí. V rámci Individuálního projektu byl v Pardubickém kraji a Karlovarském kraji pilotně ověřen další způsob poskytování služeb na základě přímé veřejné zakázky (tzv. „minitendrů“). Jednotlivé orgány sociálně-právní ochrany poptávaly prostřednictvím veřejných zakázek služby pro své klienty (na základě jejich aktuálních potřeb). Poskytovatel sociální služby, který získal na základě výběrového řízení tuto veřejnou zakázku, následně zahájil spolupráci s klientem a dalšími aktéry systému péče o ohrožené děti. Poptávka po službách je vymezena a definována přímo na základě konkrétních požadavků pracovníků orgánů sociálně-právní ochrany dětí. Pilotní ověření tohoto způsobu zadávání služeb přineslo tyto výsledky:

Přínosy: Zadávání prostřednictvím veřejných zakázek umožňuje mnohem flexibilněji zahrnout všechny náklady, které jsou s poskytováním pomoci spojeny (pravidla dotačních systémů zpravidla obsahují taxativní výčet položek, které je možno do vyúčtování dotace zahrnout). Hlavní výhoda byla spatřována potom v tom, že finance jsou poskytovány přímo, konkrétní lokalitě, konkrétním orgánům sociálně- právní ochrany, které znají specifika a problematiku svého regionu, mají lepší přehled

o potřebnosti služeb, a znají také potřeby jednotlivých klientů. Proto mohou objektivně zvážit výběr služeb na základě svých znalostí a zkušeností. V praxi se také osvědčil systém „předplacených“ balíků služeb, který umožňuje rychlé využití dané služby. Organizace nabídne určitý počet služeb popřípadě počet hodinových dotací, které je možné, v rámci „předplacení“, v případě potřeby čerpat po celý rok.

Negativa: Hlavní nevýhoda způsobu zadávání služeb spočívá v praxi zadávání veřejných zakázek v České republice a výkladu platné právní úpravy. Hlavním kritériem ve veřejných zakázkách bývá cena, stává se tedy, že zakázku získá služba s nejnižší cenovou nabídkou, ale také neodpovídající kvalitou poskytované služby61.

61 Model minimálního rámce sítě služeb na úrovni obcí s rozšířenou působností, Sociotrendy (2015).

Dalším negativem je poměrně velká administrativní zátěž pro subjekt, který veřejnou zakázku vypisuje.

B I. 2	Zásada/sub-varianta	Základní vyhodnocení varianty
1	Potřeby klientů vyhodnocuje určený orgán veřejné správy.	V této variantě je prostředníkem mezi službou a rodinou orgán veřejné správy (např. orgán sociálně- právní ochrany). Také v této variantě je řešena především definice potřebnosti odborných služeb poskytovaných na preventivním základě, tedy zpravidla při setrvání dítěte v rodině (výjimečně též formou umístění do krátkodobé pobytové péče). Umístění dítěte do náhradní rodinné péče nebo nařízení ústavní výchovy vždy vyžaduje samostatné rozhodnutí soudu.
1a.	Rodina (dítě) se obrací na orgán veřejné správy. Ten vyhodnotí situaci rodiny a vytvoří objednávku (veřejnou zakázku) na službu.	V této variantě se prostředníkem mezi službou a klientem stává orgán veřejné správy. Hodnotí situaci rodiny, skutečnou potřebnost služby a ve prospěch rodiny (dítěte) tuto službu objednává formou veřejné zakázky. Výhodou této varianty je zachování poměrně silného dohledu veřejné správy nad účelovostí čerpání veřejných prostředků. Nevýhodou je velká administrativní zátěž.
1b.	Situaci rodin a dětí vyhodnocuje orgán veřejné správy, který je zároveň objednatelem služby. Rodina se pak obrací na poskytovatele, který jí je určen.	Tato varianta počítá s vysokou mírou kontroly veřejné správy nad výkonem rodičovské odpovědnosti a ingerence orgánů veřejné správy do řešení nepříznivé situace dítěte. Orgán ochrany dětí identifikuje potřebnost služby a je zároveň jejím objednatelem.

Document Metadata

Table of Contents

S o c i o F a c t o r s . r . o .

Document Metadata