STANOVISKO Č. 5/2018
III
(Přípravné akty)
ÚČETNÍ DVŮR
STANOVISKO Č. 5/2018
(podle čl. 287 odst. 4 a čl. 322 odst. 2 Smlouvy o fungování EU)
k a) návrhu rozhodnutí Rady o systému vlastních zdrojů Evropské unie (COM(2018) 325 final);
b) návrhu Rady o metodách a postupu pro poskytování vlastních zdrojů ze společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob, ze systému Evropské unie pro obchodování s emisemi a z plastových obalových odpadů, které nejsou recyklovány, a o opatřeních ke krytí hotovostních nároků (COM(2018) 326 final); a c) návrhu nařízení Rady, kterým se mění nařízení (EHS, Euratom) č. 1553/89 o konečné jednotné úpravě vybírání vlastních zdrojů
vycházejících z daně z přidané hodnoty (COM(2018) 328 final)
(2018/C 431/01)
OBSAH
Odstavec | Strana | |
SHRNUTÍ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 3 | |
ÚVOD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 1–6 | 5 |
ČÁST 1: OBECNÉ POZNÁMKY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 7–12 | 6 |
Sazby vlastních zdrojů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 9–10 | 7 |
Prováděcí ustanovení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 11–12 | 8 |
ČÁST 2: KONKRÉTNÍ POZNÁMKY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 13–48 | 8 |
Reforma některých ze stávajících vlastních zdrojů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 14–23 | 9 |
Zachování cel (tradičních vlastních zdrojů), ale s nižší mírou nákladů na výběr | 14–16 | 9 |
Zachování vlastního zdroje z HND . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 17–19 | 10 |
Zjednodušení vlastního zdroje z DPH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 20–23 | 10 |
Soubor nových vlastních zdrojů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 24–43 | 11 |
Vlastní zdroj z CCCTB | 26–33 | 11 |
Vlastní zdroj ze systému EU ETS | 34–37 | 12 |
Vlastní zdroj z plastových obalových odpadů | 38–43 | 13 |
Postupné rušení oprav . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 44–47 | 14 |
Zvýšení stropů pro vlastní zdroje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 48 | 15 |
ČÁST 3: ZÁVĚRY A NAVRHOVANÉ ZMĚNY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 49–54 | 15 |
Doporučení ke zlepšení navrhované reformy vlastních zdrojů . . . . . . . . . . . . . . . . . | 53–54 | 15 |
Příloha 1 – Změny návrhů, které navrhuje Účetní dvůr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 17 | |
Příloha 2 – Metodika výpočtu navrhovaného nového vlastního zdroje z DPH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . | 19 | |
ÚČETNÍ DVŮR EVROPSKÉ UNIE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 287 odst. 4 a čl. 322 odst. 2 této smlouvy,
s ohledem na následující návrhy, které Xxxxxx předložila dne 2. května 2018:
a) návrh rozhodnutí Rady o systému vlastních zdrojů Evropské unie (COM(2018) 325 final);
b) návrh nařízení Rady o metodách a postupu pro poskytování vlastních zdrojů ze společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob, ze systému Evropské unie pro obchodování s emisemi a z plastových obalových odpadů, které nejsou recyklovány, a o opatřeních ke krytí hotovostních nároků (COM(2018) 326 final);
c) návrh nařízení Rady, kterým se stanoví prováděcí opatření pro systém vlastních zdrojů Evropské unie (COM(2018) 327 final); a
d) návrh nařízení Rady, kterým se mění nařízení (EHS, Euratom) č. 1553/89 o konečné jednotné úpravě vybírání vlastních zdrojů vycházejících z daně z přidané hodnoty (COM(2018) 328 final),
s ohledem na žádosti Xxxxxx o stanovisko k návrhům uvedeným v písmenu b) a d) výše, které Účetní dvůr obdržel
15. května 2018,
s ohledem na žádosti Rady o stanovisko k návrhům uvedeným v písmenu b) a d) výše, které Účetní dvůr obdržel dne
28. května 2018,
s ohledem na žádost Evropského parlamentu o stanovisko k návrhu uvedenému v písmenu a) výše, kterou Účetní dvůr obdržel 25. června 2018,
s ohledem na rozhodnutí Rady 2014/335/EU, Euratom ze dne 26. května 2014 o systému vlastních zdrojů Evropské unie (1),
s ohledem na nařízení Rady (EU, Euratom) č. 608/2014 ze dne 26. května 2014, kterým se stanoví prováděcí opatření pro systém vlastních zdrojů Evropské unie, a nařízení Rady (EU, Euratom) č. 609/2014 ze dne 26. května 2014 o metodách a postupu pro poskytování tradičních vlastních zdrojů a vlastních zdrojů z DPH a HND a o opatřeních ke krytí hotovostních nároků (2), posledně uvedené nařízení ve znění pozměněném nařízením Rady (EU, Euratom) 2016/804 ze dne 17. května 2016 (3),
s ohledem na nařízení Rady (EHS, Euratom) č. 1553/89 ze dne 29. května 1989 o konečné jednotné úpravě vybírání vlastních zdrojů vycházejících z daně z přidané hodnoty (4) ve znění naposledy pozměněném nařízením Rady (ES) č. 807/ 2003 ze dne 14. dubna 2003 (5),
s ohledem na předchozí stanoviska vydaná Evropským účetním dvorem k systému vlastních zdrojů EU (6), s ohledem na informační dokument Evropského účetního dvora o budoucnosti financí EU (7),
(1) Úř. věst. L 168, 7.6.2014, s. 105.
(2) Úř. věst. L 168, 7.6.2014, s. 29 a 39.
(3) Úř. věst. L 132, 21.5.2016, s. 85.
(4) Úř. věst. L 155, 7.6.1989, s. 9.
(5) Úř. věst. L 122, 16.5.2003, s. 36.
(6) Stanoviska č. 7/2015 (Úř. věst. C 5, 8.1.2016, s. 1), č. 7/2014 (Úř. věst. C 459, 19.12.2014, s. 1), č. 2/2012 (Úř. věst. C 112,
18.4.2012, s. 1), č. 2/2008 (Úř. věst. C 192, 29.7.2008, s. 1), č. 2/2006 (Úř. věst. C 203, 25.8.2006, s. 50), č. 4/2005 (Úř. věst.
C 167, 7.7.2005, s. 1) a č. 7/2003 (Úř. věst. C 318, 30.12.2003, s. 1).
(7) Budoucnost financí EU: reforma fungování rozpočtu EU, informační dokument, 15. února 2018.
s ohledem na informační dokument Evropského účetního dvora o víceletém finančním rámci na období 2021–2027 (8),
s ohledem na závěrečnou zprávu a doporučení Skupiny na vysoké úrovni pro vlastní zdroje o budoucím financování EU, která byla vydána v prosinci 2016 (9).
Vzhledem k těmto důvodům:
1) Evropská rada se na zasedání v Berlíně ve dnech 24. a 25. března 1999 mimo jiné usnesla (10) na tom, že systém vlastních zdrojů Společenství by měl být spravedlivý, transparentní, z hlediska nákladů efektivní a jednoduchý a že se musí zakládat na kritériích, která nejlépe vystihují schopnost každého členského státu do něj přispívat.
2) Evropská rada se na zasedání v Bruselu ve dnech 15. a 16. prosince 2005 mimo jiné dohodla (11) na tom, že uspořádání systému vlastních zdrojů by se mělo řídit obecným cílem spravedlnosti, že by mělo zajišťovat, aby žádný členský stát nenesl rozpočtovou zátěž, jež by byla v poměru k jeho relativní prosperitě nadměrná, a že by tudíž toto uspořádání mělo vést k ustanovením, která by se vztahovala na konkrétní členské státy.
3) Evropská rada na zasedání ve dnech 7. a 8. února 2013 vyzvala Xxxx, aby pokračovala v práci na návrhu Komise týkajícím se nového vlastního zdroje z DPH s cílem učinit jej co možná nejjednodušším a nejtransparentnějším, posílit vazbu s politikou EU v oblasti DPH a skutečnými příjmy z DPH a zajistit rovné zacházení s daňovými poplatníky ve všech členských státech (12).
4) V prosinci 2013 Rada, Evropský parlament a Komise přijaly „společné prohlášení“, v němž se uvádí, že problematiku vlastních zdrojů je nutno dále rozpracovat a že bude svolána interinstitucionální skupina na vysoké úrovni, aby provedla celkový přezkum systému vlastních zdrojů (13).
5) Bílá kniha Komise o budoucnosti Evropy (14) uvedla ve „scénáři 5: Dělat mnohem více společně“, že rozpočet EU by měl být zásadně modernizován a navýšen a podpořen vlastními zdroji.
6) Diskusní dokument Komise o budoucnosti financí EU (15) zdůraznil, že stávající přístup k financování je příliš komplikovaný, neprůhledný a poznamenaný složitými korekčními mechanismy a že do budoucna by měl tento systém být jednodušší, spravedlivý a transparentní.
7) Usnesení o reformě systému vlastních zdrojů Evropské unie, které Evropský parlament přijal v březnu 2018, upozornilo na nedostatky v současném způsobu financování rozpočtu EU a požadovalo dalekosáhlé reformy. Konkrétně také vyzvalo k zavedení nových odlišných kategorií vlastních zdrojů a k ukončení všech oprav (16).
PŘIJAL TOTO STANOVISKO:
SHRNUTÍ
I. Systém financování rozpočtu EU nebyl od roku 1988 významně reformován. Celkovou stabilitu a dostatečnost vybraných finančních prostředků v posledních 30 letech zajišťovaly tři hlavní kategorie příjmů (tradiční vlastní zdroje (TVZ), vlastní zdroje z daně z přidané hodnoty (DPH) a vlastní zdroje z hrubého národního důchodu (HND)). Komise navrhla tento systém financování pro budoucí rozpočet ve víceletém finančním rámci (VFR) 2021–2027 změnit, a to:
— reformou stávajících vlastních zdrojů, které budou tvořit 87 % příjmů EU: zachováním tradičních vlastních zdrojů, ale s nižší mírou nákladů na výběr, zachováním vlastního zdroje z HND a zjednodušením vlastního zdroje z DPH,
(8) Návrh Komise týkající se víceletého finančního rámce na období 2021–2027, 10. července 2018.
(9) Budoucí financování EU – závěrečná zpráva a doporučení Skupiny na vysoké úrovni pro vlastní zdroje o budoucím financování EU, vydaná v prosinci 2016.
(10) Viz Bulletin EU 3-1999.
(11) Viz bod 6 závěrů předsednictví (dokument Rady 15914/1/05, REV 1, CONC L 3 ze dne 30. ledna 2006), který odkazuje na dokument Rady 15914/05 CADREFIN 268 ze dne 19. prosince 2005, a zejména jeho bod 77.
(12) Závěry Evropské rady ze dne 7. a 8. února 2013 (víceletý finanční rámec) EUCO 37/13.
(13) Společné prohlášení o vlastních zdrojích, Rada Evropské unie: Interinstitucionální spis: 2011/0177 (APP).
(14) COM(2017) 2025 final ze dne 1. března 2017.
(15) COM(2017) 358 final ze dne 28. června 2017.
(16) Usnesení Evropského parlamentu ze dne 14. března 2018 o reformě systému vlastních zdrojů Evropské unie (2017/2053(INI)).
— zavedením souboru tří nových vlastních zdrojů, které budou společně tvořit 12 % příjmů EU: jeden ze společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob (Common Consolidated Corporate Tax Base, CCCTB), jeden ze systému EU pro obchodování s emisemi (ETS) a jeden z plastových obalových odpadů, které nejsou recyklovány,
— postupným zrušením oprav existujících ve stávajícím systému a
— zvýšením stropů vlastních zdrojů s cílem překonat dopad brexitu a začlenění Evropského rozvojového fondu (ERF) do rozpočtu EU a také pokrýt finanční závazky spojené s úvěry nebo finančními nástroji se zárukami z rozpočtu EU.
XX. Xxxxxxxxxx nový systém financování EU zohlednil řadu klíčových zásad reformy, nikoli však všechny. Kromě toho se zabývá některými slabými stránkami, které jsme zjistili při naší předchozí práci týkající se současného systému vlastních zdrojů. Podle našeho názoru je navržený finanční systém EU i nadále složitý.
III. Posoudili jsme návrhy Komise a nalezli jsme následující hlavní problémy:
— navrhované snížení míry nákladů na výběr tradičních vlastních zdrojů není odůvodněno studií, která by poskytla spolehlivé odhady nákladů vzniklých celním orgánům při výběru cel,
— navrhovaný zjednodušený vlastní zdroj z DPH zahrnuje předpoklady týkající se transakcí, na něž se uplatňuje základní sazba, které nedodržují některé z kroků výpočtu popsaných Komisí,
— použití vlastního zdroje z konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob podléhá směrnici o této dani, která byla přijata Radou a provedena v členských státech. Bude zavedena nejdříve několik let po začátku nového víceletého finančního rámce;
— systém EU ETS je důležitým nástrojem k provádění politik EU v oblasti klimatu a životního prostředí. Navrhovaný vlastní zdroj založený na systému EU ETS však nevytváří další pobídku pro členské státy ke snižování emisí skleníkových plynů. Navíc to není stabilní zdroj, protože dražební ceny emisních povolenek značně kolísají;
— vlastní zdroj z plastových obalových odpadů poskytuje členským státům pobídku ke zvýšení recyklace plastů.
Konstatovali jsme však, že je třeba zlepšit kvalitu údajů používaných k výpočtu tohoto vlastního zdroje,
— postupné zrušení oprav je krokem vpřed při zavádění transparentnějšího a méně složitého systému. Podle návrhu Komise opravy skončí v roce 2026 a
— v souvislosti s navrhovanými novými vlastními zdroji mohou existovat omezení našich pravomocí v oblasti auditu, pokud jde o zdroje z CCCTB a z plastových obalových odpadů. Hrozí, že by tím mohla být ovlivněna kontrolovatelnost, a tudíž i odpovědnost.
IV. Doporučujeme, aby legislativní subjekty požádaly Xxxxxx, aby co nejdříve provedla následující kroky:
a) přezkoumat legislativní návrhy, a pokud jde o nové vlastní zdroje, měla by Xxxxxx:
— pečlivě posoudit pravděpodobnost použití zdroje odvozeného z CCCTB v příštím rozpočtovém období,
— ve svém návrhu vysvětlit, že zdroj ze systému EU ETS neposkytuje členským státům další motivaci k tomu, aby snižovaly emise skleníkových plynů, a analyzovat dopad proměnlivosti tohoto zdroje,
— obezřetně zvážit, jak se mohou očekávané částky vybrané prostřednictvím zdroje z plastových obalových odpadů snížit v důsledku změn chování domácností a hospodářských subjektů;
b) znovu zvážit návrh zjednodušeného vlastního zdroje z DPH a tento návrh upravit, pokud se Komise rozhodne jej zachovat.
ÚVOD
1. Systém financování rozpočtu EU nebyl od roku 1988 významně reformován. Celkovou stabilitu a dostatečnost vybraných finančních prostředků v posledních 30 letech zajišťovaly tři hlavní kategorie příjmů (tradiční vlastní zdroje (TVZ), vlastní zdroje z daně z přidané hodnoty (DPH) a vlastní zdroje z hrubého národního důchodu (HND). Tyto kategorie však také udržovaly dojem, že příspěvky členských států do rozpočtu EU jsou pro členské státy pouhým nákladovým faktorem. To některým z nich umožnilo vyjednávat opravy a slevy, aby se snížila jejich rozpočtová nerovnováha.
2. V roce 2011 Xxxxxx navrhla zjednodušení vlastního zdroje z daně z přidané hodnoty a vytvoření nového vlastního zdroje z daně z finančních transakcí. Evropský parlament tento návrh podpořil. Jakkoli existovala široká shoda na potřebě reformy, členské státy nebyly schopny dospět k jednomyslné dohodě a návrh přijmout.
3. Skupina na vysoké úrovni pro vlastní zdroje byla zřízena v rámci konečné dohody o víceletém finančním rámci na období 2014–2020. Závěrečná zpráva skupiny z roku 2016 doporučila zavést nové kategorie vlastních zdrojů s užšími vazbami na politiky EU a ukončení mechanismů oprav. Diskusní dokument Komise o budoucnosti financí EU stanovil klíčové zásady pro reformované vlastní zdroje s přihlédnutím k doporučením skupiny na vysoké úrovni pro vlastní zdroje o budoucím financování EU:
a) transparentnost,
b) jednoduchost,
c) stabilita,
d) soulad s cíli politik EU,
e) vliv na konkurenceschopnost a udržitelný růst a
f) spravedlivé rozdělení mezi členské státy.
4. Návrh Komise týkající se víceletého finančního rámce na období 2021–2027 (17) nabízí příležitost modernizovat finanční rámec EU, a to z několika důvodů. EU je postavena před nutnost financovat nové evropské politiky, které nemohou být efektivně nebo účinně zajištěny pomocí vnitrostátních výdajů. Kromě toho si rozpočtové důsledky odchodu Spojeného království z EU vyžádají reformu příjmové části rozpočtu.
5. Podle názoru Komise výdaje EU vytvářejí evropské veřejné statky, které jsou prospěšné všem členským státům. Přínosy vyplývající ze stability, míru, společných hodnot a jednotného trhu se neobjevují ve výpočtech čistého salda. Budoucí VFR by měl vycházet ze zásady evropské přidané hodnoty. Kromě toho by v dobře navrženém a moderním rozpočtu EU měly být všechny členské státy čistými příjemci (18).
6. Jak uvádí důvodová zpráva k návrhu rozhodnutí Rady o systému vlastních zdrojů, Komise pro období 2021–2027 navrhla:
a) Reformovat některé ze stávajících vlastních zdrojů:
i zachovat cla (tradiční vlastní zdroje), ale s nižší mírou nákladů na výběr; ii zachovat vlastní zdroj z HND;
iii zjednodušit vlastní zdroj z DPH.
b) Zavést soubor nových vlastních zdrojů:
i vlastní zdroj ze společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob (CCCTB);
(17) Návrh nařízení Rady, kterým se stanoví víceletý finanční rámec na období 2021–2027 (COM(2018) 322 final ze dne 2. května 2018).
(18) Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě „Nový, moderní víceletý finanční rámec pro Evropskou unii, která efektivně naplňuje své priority po roce 2020“ (COM(2018) 98 final ze dne 14. února 2018).
ii vlastní zdroj ze systému EU ETS;
iii vlastní zdroj z plastových obalových odpadů.
c) Postupně zrušit opravy.
d) Zvýšit stropy pro vlastní zdroje.
ČÁST 1: OBECNÉ POZNÁMKY
7. Návrh Komise na reformu financování EU odkazuje na závěrečnou zprávu Skupiny na vysoké úrovni pro vlastní zdroje a na hlavní zásady stanovené v diskusním dokumentu o budoucnosti financí EU (viz bod 3). Příprava tohoto návrhu však neobsahovala komplexní, zdokumentované a zveřejněné posouzení dopadů (19).
8. Komise odhaduje, že navrhované změny budoucího rozpočtu EU budou mít ve srovnání se současným systémem následující dopad (viz obrázek 1):
— sníží vlastní zdroj z HND o 13 procentních bodů,
— vytvoří tři nové vlastní zdroje (z CCCTB, z EU ETS, z plastových obalových odpadů), které budou představovat 12 %,
— mírně zvýší (zjednodušený) vlastní zdroj z DPH a
— ostatní zdroje (tradiční vlastní zdroje a jiné příjmy) zůstanou celkově stabilní.
Příspěvky členských států (20) budou (podle odhadů Komise) tvořit přibližně 84 % příjmů stejně jako v současném systému financování EU (83 % v rozpočtu na rok 2018).
Obrázek 1
Komisí odhadované navrhované změny budoucího rozpočtu EU v porovnání se stávajícím rozpočtem
Vlastní zdroje | Rozpočet na rok 2018 | Odhadovaný roční průměr 2021–2027 | ||||
mld. EUR | % celkových příjmů | mld. EUR | % celkových příjmů | |||
TVZ | 23 | 16 | 26 | 15 | ||
(Zjednodušený) vlastní zdroj z DPH | 17 | 12 | Příspěvky členských států: 120 miliard EUR (83 % celkových příjmů) | 25 | 14 | Příspěvky členských států: 150 miliard EUR (84 % celkových příjmů) |
Vlastní zdroj z HND | 103 | 71 | 103 | 58 | ||
Vlastní zdroj z CCCTB | — | — | 12 | 6 | ||
Vlastní zdroj ze systému EU ETS | — | — | 3 | 2 | ||
Vlastní zdroj z plastových obalových odpadů | — | — | 7 | 4 | ||
Vlastní zdroje celkem | 143 | 99 | 176 | 99 | ||
(19) Podle pokynů ke zlepšování právní úpravy (SWD(2017) 350 final ze dne 7. května 2017) je posouzení dopadů nutné pouze v případě, že očekávané hospodářské, environmentální nebo sociální dopady opatření EU budou pravděpodobně významné (s. 15).
(20) Příspěvky členských států jsou platby prováděné přímo z rozpočtů členských států. Zahrnují všechny vlastní zdroje kromě tradičních vlastních zdrojů.
Vlastní zdroje | Rozpočet na rok 2018 | Odhadovaný roční průměr 2021–2027 | ||||
mld. EUR | % celkových příjmů | mld. EUR | % celkových příjmů | |||
Příjmy jiné než vlastní zdroje | 2 | 1 | 2 | 1 | ||
Příjmy celkem | 145 | 100 | 178 | 100 | ||
Zdroj: EÚD, na základě důvodové zprávy k návrhu rozhodnutí Rady o systému vlastních zdrojů Evropské unie, který předložila Komise.
Sazby vlastních zdrojů
9. V současném systému je sazba (21), která má být použita na vlastní zdroj z DPH, stanovena v rozhodnutí Rady. Pro tradiční vlastní zdroje neexistuje žádná sazba a skutečná sazba pro vlastní zdroj z HND se stanoví každoročně, aby se zajistila vyrovnanost rozpočtu EU.
10. Aby se umožnila změna složení vlastních zdrojů během období VFR, aniž by byla nutná změna rozhodnutí Rady o systému vlastních zdrojů, Komise předpokládá dva soubory sazeb pro každou kategorii vlastních zdrojů s výjimkou HND (viz obrázek 2): maximální úroveň v návrhu rozhodnutí Rady a sazbu, která by měla být použita (na nižší úrovni), v návrhu nařízení Rady, kterým se provádí výše uvedené rozhodnutí (viz body 21, 27, 35 a 39). Tento přístup poskytuje další flexibilitu ve způsobu financování rozpočtu EU.
Obrázek 2
Maximální sazby a sazby, které mají být použity
Vlastní zdroj | Maximální sazba Podle návrhu rozhodnutí Rady o systému vlastních zdrojů Evropské unie. | Sazby, které mají být použity Podle návrhu nařízení Rady, kterým se stanoví prováděcí opatření pro systém vlastních zdrojů Evropské unie. |
(Zjednodušený) vlastní zdroj z DPH % použitelné na DPH podléhající základní sazbě. | 2 | 1 |
Vlastní zdroj z CCCTB % použitelné na podíl zdanitelných zisků připsaných každému členskému státu. | 6 | 3 |
Vlastní zdroj ze systému EU ETS % příjmů z povolenek, které mají být vydraženy a tržní hodnoty přechodně při- dělených bezplatných povolenek na moder- nizaci odvětví energetiky. | 30 | 20 |
(21) Tato sazba je jednotková sazba (v procentním nebo hodnotovém vyjádření), která se uplatní na souhrnné hodnoty použité jako základ pro výpočet vlastních zdrojů.
Vlastní zdroj | Maximální sazba Podle návrhu rozhodnutí Rady o systému vlastních zdrojů Evropské unie. | Sazby, které mají být použity Podle návrhu nařízení Rady, kterým se stanoví prováděcí opatření pro systém vlastních zdrojů Evropské unie. |
Vlastní zdroj z plastových obalových odpadů Použitelné na hmotnost plastových obalo- vých odpadů, které nejsou recyklovány. | 1,00 EUR na kilogram | 0,80 EUR na kilogram |
Zdroj: EÚD na základě návrhu Komise. | ||
Prováděcí ustanovení
11. Komisí předložený návrh nařízení Rady o metodách a postupu pro poskytování vlastních zdrojů ze společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob, ze systému Evropské unie pro obchodování s emisemi a z plastových obalových odpadů, které nejsou recyklovány, a o opatřeních ke krytí hotovostních nároků doplňuje nařízení Rady (EU, Euratom) č. 609/2014 (22), které bude nadále platit pro stávající vlastní zdroje.
12. Tento návrh obsahuje několik odkazů na výše uvedené nařízení (EU, Euratom) č. 609/2014 a aktualizované požadavky budou znamenat dvě různá nařízení o vlastních zdrojích. Podle našeho názoru by jediné nařízení s komplexním souborem ustanovení o vlastních zdrojích zjednodušilo a zprůhlednilo systém (viz příloha I).
ČÁST 2: KONKRÉTNÍ POZNÁMKY
13. Xxxx uvádíme konkrétní poznámky k reformovanému systému financování EU. Posuzovali jsme zejména:
— stupeň složitosti řídících systémů Komise,
— kvalitu údajů a modelů použitých jako základ pro návrhy,
— stabilitu finančních prostředků, které mají být vybírány,
— transparentnost v ročním výpočtu příspěvků členských států a
— možnost, aby Účetní dvůr poskytl ujištění na základě dostatečné auditní práce (kontrolovatelnost). Shrnutí našeho posouzení podle výše uvedených kritérií uvádí obrázek 3.
Obrázek 3
Posouzení Účetního dvora týkající se vhodnosti jednotlivých vlastních zdrojů obsažených v Komisí navržené reformě
Kritéria: | Míra složitosti | Kvalita údajů a modelů | Stabilita finančních prostředků | Transparentnost | Kontrolovatelnost |
Vlastní zdroje odvozené z: | |||||
zjednodušené DPH | Nízká | Nízká (viz bod 22) | Vysoká | Vysoká | Střední |
(22) Nařízení Rady (EU, Euratom) č. 609/2014 ze dne 26. května 2014 o metodách a postupu pro poskytování tradičních vlastních zdrojů a vlastních zdrojů z DPH a HND a o opatřeních ke krytí hotovostních nároků (Úř. věst. L 168, 7.6.2014, s. 39).
Kritéria: | Míra složitosti | Kvalita údajů a modelů | Stabilita finančních prostředků | Transparentnost | Kontrolovatelnost |
Vlastní zdroje odvozené z: | |||||
EU ETS | Nízká | Vysoká | Nízká (viz bod 37) | Střední | Vysoká |
CCCTB | Střední | Nízká (viz bod 33) | Vysoká | Střední | Střední (viz bod 30) |
odpadních plastových obalů | Střední | Nízká (viz bod 40) | Střední | Vysoká | Střední (viz bod 41) |
TVZ | Nízká | Střední (viz pozn. pod čarou 24) | Vysoká | Vysoká | Střední |
HND | Střední (viz bod 18) | Střední (viz bod 18) | Vysoká | Střední | Střední (viz pozn. pod čarou 49) |
Zdroj: EÚD s přihlédnutím k práci Skupiny na vysoké úrovni pro vlastní zdroje (viz body 3 a 7).
Reforma některých ze stávajících vlastních zdrojů
Zachování cel (tradičních vlastních zdrojů), ale s nižší mírou nákladů na výběr
14. Tradiční vlastní zdroje představují cla vybíraná z dovozu výrobků z třetích zemí. V roce 2018 tvoří 16 % rozpočtu EU (23 miliard eur). Podle odhadů Komise se předpokládá, že jejich přínos k rozpočtu EU zůstane stabilní: v průměru 15 % ročního rozpočtu EU (26 miliard eur) na období 2021–2027. Členské státy tato cla vybírají jménem EU a poskytují je do rozpočtu EU po odečtení 20 % svých nákladů na výběr. Tato míra se v předchozích verzích systému vlastních zdrojů pohybovala mezi 10 % a 25 %.
15. Komise odhaduje, že náklady na výběr jsou v současnosti vyšší, než kolik činí skutečné výdaje členských států na důsledné inkaso cel. Rovněž upozorňuje, že vybrané částky a intenzita kontrol se mezi členskými státy značně liší a že částky ponechávané jako náklady na výběr nejsou vždy používány k podpoře celních činností (23). V důsledku toho Komise navrhla snížit uvedenou míru na její počáteční úroveň 10 %.
16. Tradiční vlastní zdroje jsou skutečný vlastní zdroj a představují spolehlivý zdroj příjmů EU (24). Konstatujeme však, že Komise neodůvodnila 10 % míru nákladů studií, která by poskytla spolehlivé odhady nákladů vzniklých celním orgánům členských států při výběru cel (25).
(23) Vysoká míra nákladů na výběr byla vnímána jako skrytá sleva pro některé členské státy, jak naznačila i závěrečná zpráva Skupiny na vysoké úrovni pro vlastní zdroje, s. 40.
(24) Výběr tradičních vlastních zdrojů je ovlivněn celními úniky. Problémem „celní mezery“ (tj. rozdílu mezi očekávanými a skutečně vybranými celními příjmy) jsme se zabývali ve zvláštní zprávě č. 19/2017 – Dovozní postupy: nedostatky v právním rámci
a neúčinné provádění mají dopad na finanční zájmy EU. Viz také naše výroční zpráva za rok 2017.
(25) V našem stanovisku č. 2/2012 jsme již uvedli, že na úrovni EU nebyla vypracována žádná studie, která by poskytla spolehlivé odhady skutečných nákladů, které vznikají celním orgánům při výběru cel a zajišťování tradičních vlastních zdrojů.
Zachování vlastního zdroje z HND
17. Vlastní zdroj z HND je v současnosti hlavním zdrojem příjmů EU (103 miliard EUR neboli 71 % rozpočtu EU v roce 2018). Podle odhadů Komise se předpokládá, že jeho přínos k rozpočtu EU se sníží v průměru na 58 % ročního rozpočtu EU (103 miliard eur) na období 2021–2027. Tento zdroj se vypočítává uplatněním jednotné sazby na HND členských států. Tato sazba se určuje v procentech ze součtu ročních prognóz HND tak, aby plně pokryla tu část rozpočtu, která není financována z tradičních vlastních zdrojů, vlastního zdroje z DPH a jiných příjmů. Vlastní zdroj z HND je tudíž vyrovnávací položkou rozpočtu EU.
18. V předchozích stanoviscích (26) jsme zdůraznili vysoká rizika spojená se složitostí sestavování statistické souhrnné hodnoty HND a souvisejících systémů řízení a také s nedostatečnou transparentností výpočtu tohoto vlastního zdroje. Vzhledem k víceletému ověřovacímu cyklu Komise a k správě výhrad trvá revize údajů o HND použitých pro výpočet vlastních zdrojů velmi dlouho. V důsledku toho mohou být na příspěvky členských států uplatňovány opravy po dobu více než deseti let po příslušném roce, a členské státy tak čelí rozpočtové nejistotě (27).
19. Uznáváme, že vlastní zdroj z HND zajišťuje celkovou stabilitu systému financování EU. Ve svých výročních zprávách za roky 2016 a 2017 jsme však poukázali na to, že je zapotřebí dalšího úsilí, aby bylo zajištěno, že národní účty budou správně zachycovat některé jevy související s globalizací (například přemisťování nadnárodních podniků). Komise tuto skutečnost ve svých návrzích potvrdila a uznala, že nedávný hospodářský vývoj přináší vnitrostátním orgánům problémy při řádném měření HND. V důsledku toho se příspěvky členských států odvozené na HND počítají za pomoci údajů, které nemusí být v tomto ohledu zcela spolehlivé.
Zjednodušení vlastního zdroje z DPH
20. V současném systému vede proces harmonizace základů DPH členských států k četným opravám a kompenzacím. Složitý je i výpočet vážené průměrné sazby (Weighted Average Rate, WAR). Tento vlastní zdroj představuje 12 % rozpočtu EU v roce 2018 (17 miliard eur) a podle odhadů Komise se jeho příspěvek má v průměru zvýšit na 14 % ročního rozpočtu EU (25 miliard eur) na období 2021–2027.
21. Navrhované zjednodušení je založeno na třech krocích:
a) zaměření na dodávky zatížené základní sazbou DPH;
b) zjednodušení postupu pro výpočet základů DPH pomocí jednodušších předpokladů příjmů ze základní sazby a
c) použití jednotné sazby na základy zatížené základní sazbou (28) k získání vlastního zdroje.
22. Z našeho šetření navrhované metodiky vyplývá, že předpoklady, které Xxxxxx použila k výpočtu zjednodušených příspěvků odvozených z DPH, nesplňují kroky uvedené výše v písmenech a) a b). Xxxxxxx XX uvádí podrobný rozbor současného a navrhovaného nového systému výpočtu vlastního zdroje z DPH (29).
23. Jak je uvedeno v našem stanovisku č. 2/2012, při řadě příležitostí jsme kritizovali vlastní zdroj z DPH kvůli složitosti jeho výpočtu (30) a chybějící přímé vazbě na základ daně. Nový návrh Komise týkající se vlastního zdroje z DPH tento výpočet zjednodušuje, stále však nezajišťuje žádnou přímou vazbu na základ daně. Takovou vazbu by však bylo možné získat použitím sazby příspěvku přímo na příjmy z DPH (31).
(26) Viz poznámka pod čarou 6.
(27) Viz zvláštní zpráva č. 11/2013 „Zajištění správnosti údajů o hrubém národním důchodu (HND): strukturovanější a cílenější koncepce by zlepšila účinnost ověřování“ a naše výroční zpráva za rok 2014.
(28) Jedno procento je jednotná sazba, kterou stanoví návrh nařízení Rady, kterým se stanoví prováděcí opatření pro systém vlastních
zdrojů Evropské unie. Návrh rozhodnutí Rady o systému vlastních zdrojů Evropské unie uvádí, že skutečná sazba by neměla překročit 2 %.
(29) Podle Xxxxxx musela být tato metodika pro výpočet nového vlastního zdroje použita z důvodu nedostatku dostupných údajů o členění příjmů podle sazby DPH.
(30) V naší výroční zprávě za rok 2017 jsme uvedli nedostatky způsobu, jakým Komise ověřuje vlastní zdroj z DPH, zejména ve vztahu
k výpočtu vážené průměrné sazby.
(31) Úniky DPH ovlivňují výpočet současného i navrhovaného vlastního zdroje založeného na souhrnné hodnotě této daně. Tuto
„mezeru v DPH“ jsme zkoumali ve zvláštní zprávě č. 24/2015 „Boj s podvody v oblasti DPH v rámci Společenství: jsou nutná další opatření“.
Soubor nových vlastních zdrojů
24. Komise navrhla zavést soubor tří nových zdrojů příjmů. Cílem tohoto přístupu, který pracuje se souborem, je zajistit skutečné vlastní zdroje, které jsou propojeny s klíčovými politikami EU, například s politikou v oblasti změny klimatu, politikou v oblasti životního prostředí, se strategií týkající se plastů, s oběhovým hospodářstvím a jednotným trhem. Navrhované nové zdroje příjmů jsou však v podstatě vnitrostátní příspěvky a pouze dva z těchto tří zdrojů (vlastní zdroje z CCCTB a z plastových obalových odpadů) by mohly mít dopad na provádění politik EU (viz body 26 a 42).
25. Podle Xxxxxx zavedení reformovaného systému nepovede k dodatečným rozpočtovým prostředkům ani ke zvýšení počtu zaměstnanců, zejména pokud jde o nové vlastní zdroje. Tento úsudek však není podložen žádnou podrobnou studií.
Vlastní zdroj z CCCTB
26. Globalizace a rostoucí úloha digitálních společností znamenají pro vnitrostátní daňové orgány výzvu. Nárůst nehmotných aktiv v posledních letech umožnil snadnou mobilitu kapitálu a diskuse se posunula k tématu nedostatečnosti vnitrostátních daňových rámců pro řádné řešení tohoto vývoje. Diskuse v Radě o projektu zavedení společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob začaly v roce 2011 a Komise ve svém akčním plánu z června 2015 (32) navrhla přístup postupného přechodu k celounijnímu systému daně z příjmů právnických osob. V říjnu 2016 Xxxxxx předložila dva souběžné legislativní návrhy:
a) pro první krok návrh směrnice Rady o společném základu daně z příjmu právnických osob (33) (Common Corporate Tax Base, CCTB), která má zajistit řádný výpočet daňového základu společností a stálých provozoven v EU, a
b) pro druhý krok návrh směrnice Rady o společném konsolidovaném základu daně z příjmů právnických osob (CCCTB) (34) za účelem řádného řešení procesu konsolidace a dalších souvisejících otázek (35).
27. Pokud Rada výše uvedené legislativní návrhy přijme a návrhy budou ratifikovány v členských státech, bude zdanění založené na CCCTB povinné pro velké společnosti, které splňují určité požadavky, pokud jde o právní formu, zdanění, konsolidaci subjektů a práh velikosti skupiny (příjmy ve výši 750 milionů EUR během roku předcházejícího příslušnému účetnímu období). Navrhovaný nový vlastní zdroj odvozený z této daně se vypočítá za použití sazby 3 % (36) na zdanitelný zisk nadnárodních společností nebo skupin společností.
28. Společnosti, které všechna tato kritéria nesplňují, se mohou dobrovolně rozhodnout, že budou podléhat této dani namísto vnitrostátním daním z příjmu právnických osob jiných členských států. Hodnota jejich příjmů bude však vyloučena ze základu pro výpočet vlastního zdroje.
29. V návrhu směrnice Rady o společném konsolidovaném základu daně z příjmů právnických osob se uvádí, že konsolidovaný základ daně by měl být ke konci účetního období rozdělen mezi subjekty skupiny společností v různých členských státech, a to na základě vzorce, který přiznává stejnou váhu (tj. jednu třetinu) třem faktorům: tržbám, práci (objem mezd a počet zaměstnanců) a aktivům.
30. Konstatujeme však, že schopnost jednotlivých členských států ověřovat správné rozdělení příjmů v rámci skupiny závisí na spolupráci ostatních členských států, pokud jde o předávání údajů o různých dceřiných a mateřských společnostech. Náš přístup i přístup Komise k podrobným informacím o řízení soukromých společností může být omezen.
(32) Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 17. června 2015, Spravedlivý a efektivní systém daně z příjmů právnických osob v Evropské unii: pět klíčových oblastí, kde je třeba jednat (COM(2015) 302 final).
(33) Návrh směrnice Rady o společném základu daně z příjmu právnických osob (COM(2016) 685 final ze dne 25. října 2016).
(34) Návrh směrnice Rady o společném konsolidovaném základu daně z příjmů právnických osob (CCCTB) (COM(2016) 683 final ze dne 25. října 2016).
(35) Například reorganizace skupin, zacházení se ztrátami a nerealizovanými kapitálovými zisky a metoda rozdělení pro rozřazení
základu daně mezi členské státy.
(36) Jedná se o jednotnou sazbu, kterou stanoví návrh nařízení Rady, kterým se stanoví prováděcí opatření pro systém vlastních zdrojů Evropské unie. Návrh rozhodnutí Rady o systému vlastních zdrojů Evropské unie uvádí, že skutečná sazba by neměla překročit 6 %.
31. Pokud jde o CCCTB i odpadní plastové obaly, Komise navrhla, aby po 31. červenci šestého roku následujícího po daném rozpočtovém roce již nesměly být zohledňovány žádné změny výpočtu vlastních zdrojů (37). Toto období, během něhož lze revidovat příspěvky členských států za určitý rok, se označuje jako „promlčecí lhůta“.
32. Konstatujeme, že tato lhůta je delší než období pro vlastní zdroje z DPH a HND, které činí pouze čtyři roky. Totéž platí o době uchovávání podpůrných dokladů (38). Vzhledem k tomu, že Komise i členské státy mohou promlčecí lhůtu prodloužit uvedením výhrad, neexistují pro rozpočet EU žádná finanční rizika spojená s novými vlastními zdroji z CCCTB a odpadních plastových obalů (viz příloha I).
33. Vzhledem k tomu, že dva roky po vydání návrhů dosud nejsou směrnice o společném základu daně z příjmu právnických osob a společném konsolidovaném základu daně z příjmu právnických osob přijaty, bude lhůta postupně zaváděna nejdříve několik let po začátku nového víceletého finančního rámce. Předpokládá se, že vlastní zdroj z CCCTB bude financovat v průměru 6 % ročního rozpočtu EU (12 miliard eur) na období 2021–2027 (39).
Vlastní zdroj ze systému EU ETS
34. V kontextu Pařížské dohody přijaté v prosinci 2015 se EU zavázala snížit do roku 2030 své emise skleníkových plynů o minimálně 40 % (oproti úrovním roku 1990. Systém EU ETS je jedním z hlavních nástrojů (40) pro dosažení těchto cílů v oblasti snižování emisí. Se zavedením systému EU ETS stanovila EU limity pro celkové emise některých odvětví v oblasti dodávek energie, energeticky náročných odvětví a letů v rámci evropského hospodářského prostoru (EHP) a vytvořila trh s emisními kvótami, což znamenalo „stanovení ceny“ uhlíku. Systém stanovuje limit (strop) emisí. Společnosti získávají nebo nakupují povolenky na emise, s nimiž mohou obchodovat. Rámeček 1 uvádí přehled systému EU ETS (41).
Rámeček 1 – Přehled systému EU ETS
Systém EU ETS funguje na zásadě „obchodního systému stanovujícího stropy emisí“ (cap-and-trade). Celkový objem skleníkových plynů, jež mohou v průběhu víceletého období emitovat elektrárny, továrny a další společnosti, na které se systém vztahuje, podléhá stropu stanovenému na úrovni EU. V rámci tohoto stropu společnosti získávají nebo nakupují povolenky na emise, s nimiž mohou obchodovat, pokud chtějí.
V období let 2013–2020 se strop emisí z elektráren a jiných pevných zařízení každoročně snižuje o 1,74 %. Od roku 2021 bude roční míra snížení činit 2,2 %.
Dražební prodej povolenek přináší členským státům příjmy, které za období 2013–2017 znamenaly výběr 21,3 miliardy EUR. Podle směrnice o systému EU ETS by alespoň 50 % těchto příjmů mělo být použito pro účely související s klimatem. Podle Komise činí podíl příjmů z ETS využívaných k těmto účelům přibližně 80 %.
35. Navrhovaný nový vlastní zdroj se vypočítá použitím sazby 20 % (42) na příjmy z dražby povolenek, které jsou oceněny dražební zúčtovací cenou a jsou k dispozici k rozdělení mezi všechny členské státy podle emisí v letech 2005– 2007 (43). Dražební ceny a objemy se každý den zveřejňují na příslušných platformách.
(37) Ustanovení čl. 13 odst. 4 návrhu nařízení Rady (COM(2018) 326 final).
(38) U vlastního zdroje z EU ETS a tradičních vlastních zdrojů činí doba uchovávání dokumentů nejméně tři roky.
(39) Vzhledem k omezení údajů je tento výpočet založen na informacích za rok 2012 a zahrnuje všechny nadnárodní skupiny (včetně těch, které nepřesahují prahovou hodnotu příjmů podle odstavce 28).
(40) Emise ze sektorů nespadajících do systému EU ETS jsou kryty závaznými ročními cíli v oblasti skleníkových plynů na úrovni členských států.
(41) Již jsme zveřejnili zprávu o systému EU ETS (zvláštní zpráva č. 6/2015 – Integrita a provádění EU ETS). Další publikace v této oblasti budou brzy následovat.
(42) Jedná se o jednotnou sazbu, kterou stanoví návrh nařízení Rady, kterým se stanoví prováděcí opatření pro systém vlastních zdrojů
Evropské unie. Návrh rozhodnutí Rady o systému vlastních zdrojů Evropské unie uvádí, že skutečná sazba by neměla překročit 30 %.
(43) Viz čl. 10 odst. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro
obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. L 275, 25.10.2003, s. 32), ve znění pozměněném směrnicí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/410 ze dne 14. března 2018 (Úř. věst. L 76, 19.3.2018, s. 3) („směrnice o ETS“).
36. Systém EU ETS je důležitým nástrojem k provádění politik EU v oblasti klimatu a životního prostředí. Navrhovaný vlastní zdroj založený na systému EU ETS však nevytváří další pobídku pro členské státy k snižování emisí skleníkových plynů.
37. Podle předpokladů Komise bude vlastní zdroj ze systému EU ETS financovat v průměru 2 % ročního rozpočtu EU (3 miliardy eur) na období 2021–2027. Jak ukazuje obrázek 4, dražební zúčtovací cena (44) povolenek kolísá. Kolísání však neohrozí stabilitu rozpočtu, jelikož vlastní zdroj ze systému ETS představuje jen malou část příjmů EU.
Obrázek 4
Dražební ceny emisních povolenek od ledna 2012 do září 2018
Zdroj: EÚD na základě veřejně dostupných informací z webových stránek dražební platformy (xxx.xxx.xxx).
Vlastní zdroj z plastových obalových odpadů
38. Plastové obalové odpady představují přibližně 60 % pospotřebního plastového odpadu v EU. Komise navrhla cílovou recyklaci nejméně 50 % všech plastových obalů v EU do roku 2025 a recyklaci více než poloviny těchto odpadů do roku 2030. Rovněž stanovila cíl zajistit, aby do roku 2030 veškeré plastové obaly uvedené na trh EU byly opětovně použitelné nebo snadno recyklovatelné (45).
39. Příspěvek každého členského státu z tohoto navrhovaného vlastního zdroje do rozpočtu EU bude přímo úměrný množství plastových obalových odpadů, které členský stát vytváří a které nejsou recyklovány. Vypočítá se za použití sazby 0,80 EUR za kilogram (46) na toto množství.
40. Rámeček 2 znázorňuje zdroj a kvalitu údajů používaných Komisí pro výpočet vlastního zdroje z odpadních plastových obalů.
(44) Změny směrnice o systému obchodování s emisemi zavedly mechanismy, které mají zajistit větší stabilitu dražebních cen. Tyto ceny však závisí na dražebních výsledcích.
(45) Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů „Evropská strategie pro plasty v oběhovém hospodářství“ (COM(2018) 28 final ze dne 16. ledna 2018) a sdělení Komise Evropskému
parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o rámci pro sledování oběhového hospodářství (COM(2018) 29 final ze dne 16. ledna 2018).
(46) Jedná se o jednotnou sazbu, kterou stanoví návrh nařízení Rady, kterým se stanoví prováděcí opatření pro systém vlastních zdrojů Evropské unie. Návrh rozhodnutí Rady o systému vlastních zdrojů Evropské unie uvádí, že skutečná sazba by neměla překročit 1,00 EUR na kilogram.
Rámeček 2 – Zdroj a kvalita údajů o odpadních plastových obalech
Údaje o produkci a recyklaci obalů jsou již vykazovány Komisi (Eurostatu) podle článku 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/62/ES ze dne 20. prosince 1994 o obalech a obalových odpadech (47).
Komise uvádí, že u některých členských států by se měly údaje o recyklovaných plastových obalech dále zlepšit. Očekává, že tohoto zlepšení dosáhne prostřednictvím nového právního předpisu o odpadech, který zavádí přísná a harmonizovaná pravidla výpočtu. Tento právní předpis byl přijat v květnu 2018 (48) a pozměnil výše uvedenou směrnici. Tyto změny směrnice, které zavádějí přísné a harmonizované výpočty, musí být ve vnitrostátních právních předpisech přijaty do července 2020.
41. Upozorňujeme, že z důvodů statistické důvěrnosti (49) nelze sestavit úplnou auditní stopu dokumentující sestavování statistických údajů použitých jako základ pro výpočet tohoto vlastního zdroje. Ověřování tohoto zdroje příjmů ze strany Komise by mělo být předmětem víceletého kontrolního procesu, jak je tomu u vlastního zdroje z HND (viz odstavec 18).
42. Vlastní zdroj z plastových obalových odpadů má členské státy motivovat ke snižování množství plastových obalových odpadů. Taková změna chování může v dlouhodobém výhledu snížit základ výpočtu. Konstatujeme, že stejně jako v případě vlastního zdroje z CCCTB není promlčecí lhůta v souladu se lhůtami pro vlastní zdroje z DPH a HND (viz body 31 a 32 a příloha I).
43. Podle předpokladů Komise bude vlastní zdroj z plastových obalových odpadů financovat v průměru 4 % ročního rozpočtu EU (7 miliardy eur) na období 2021–2027. Tyto odhady předpokládají, že všechny členské státy splní cíle v oblasti recyklace stanovené ve směrnicích. Neberou však v úvahu případné výše uvedené změny chování.
Postupné rušení oprav
44. Evropský summit v Fontainebleau v červnu 1984 dospěl k závěru, že členské státy, které nesou rozpočtovou zátěž, jež je v poměru k jejich relativní prosperitě nadměrná, mohou využít oprav. Od té doby systém vlastních zdrojů zahrnul některé opravné mechanismy, které upřednostňují řadu členských států. V důsledku toho je financování rozpočtu EU příliš složité a méně transparentní, což jsme kritizovali v předchozích stanoviscích (50).
45. Současné mechanismy oprav jsou: sleva pro Spojené království (51), „sleva ze slevy pro Spojené království“ pro Německo, Nizozemsko, Rakousko a Švédsko, paušální snížení vlastního zdroje z HND pro Dánsko, Nizozemsko, Rakousko a Švédsko a snížené sazby týkající se DPH pro Německo, Nizozemsko a Švédsko.
46. Jednou ze změn, které Xxxxxx navrhla ve své reformě systému financování EU, bylo postupné rušení těchto oprav (s výjimkou slevy pro Spojené království, ale včetně „slevy ze slevy pro Spojené království“) v letech 2021 až 2025. Referenční částky všech oprav pro dotčených pět členských států (52) budou vycházet z jejich výpočtu pro rok 2020 v rámci současného systému (odhadovaná celková částka 5,8 miliardy EUR). Všechny opravy budou převedeny na jednorázové částky a postupně snižovány ve stejných krocích (17 % ročně).
(47) Úř. věst. L 365, 31.12.1994, s. 10.
(48) Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/852 ze dne 30. května 2018, kterou se mění směrnice 94/62/ES o obalech a obalových odpadech (Úř. věst. L 150, 14.6.2018, s. 141).
(49) Statistickou důvěrností se rozumí „ochrana důvěrných údajů o jednotlivých statistických jednotkách, získaných přímo pro statistické účely nebo nepřímo z administrativních nebo jiných zdrojů, a to za předpokladu, že je zakázáno používat získané údaje pro jiné než statistické účely a jejich
nedovolené zpřístupňování“. Viz čl. 2 odst. 1 písm. e) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 223/2009 ze dne 11. března 2009 o evropské statistice a zrušení nařízení (ES, Euratom) č. 1101/2008 o předávání údajů, na které se vztahuje statistická důvěrnost, Statistickému úřadu Evropských společenství, nařízení Rady (ES) č. 322/97 o statistice Společenství a rozhodnutí Rady 89/382/EHS, Euratom, kterým se zřizuje Výbor pro statistické programy Evropských společenství (Úř. věst. L 87, 31.3.2009, s. 164).
(50) Ve stanoviscích č. 2/2012 a č. 2/2006 jsme vyjádřili znepokojení, pokud jde o složitost a nedostatečnou transparentnost současného
(a předchozího) systému vlastních zdrojů pro financování rozpočtu EU.
(51) Podle návrhu bude sleva pro Spojené království existovat až do konce příspěvků Spojeného království do rozpočtu EU (tj. do roku 2020).
(52) Dánsko, Německo, Nizozemsko, Rakousko a Švédsko.
47. Podle Komise může okamžité zrušení oprav s účinkem od roku 2021 vést k náhlému navýšení příspěvků těch členských států, které dříve těchto oprav využívaly. Postupné rušení oprav považujeme za krok vpřed směrem k transparentnějšímu a méně složitému systému než je systém stávající (viz body 44 a 45). Podle návrhu Komise opravy skončí v roce 2026.
Zvýšení stropů pro vlastní zdroje
48. Současný strop vlastních zdrojů ke krytí ročních prostředků na platby je stanoven na 1,20 % celkové výše HND všech členských států a pro položky závazků činí 1,26 %. Při zohlednění vlivu odchodu Spojeného království z EU a začlenění Evropského rozvojového fondu (ERF) do rozpočtu EU, stejně jako potřeby pokrýt finanční závazky spojené s úvěry nebo finančními nástroji zaručenými z rozpočtu EU, Komise navrhuje zvýšit tyto stropy 1,29 %, resp. 1,35 % HND 27 členských států.
ČÁST 3: ZÁVĚRY A NAVRHOVANÉ ZMĚNY
49. Komise navrhla následující změny budoucího financování EU ze stávajícího systému: snížení vlastního zdroje z HND o 13 procentních bodů zavedením souboru nových vlastních zdrojů (z CCCTB, EU ETS a odpadních plastových obalů), což představuje 12 % příjmů EU, mírné zvýšení zjednodušeného vlastního zdroje z DPH a zachování ostatních zdrojů (tradiční vlastní zdroje a jiné příjmy) na stejných celkových úrovních. Rovněž navrhla postupné rušení stávajících oprav, z nichž mají prospěch některé členské státy, a zvýšení stropů pro vlastní zdroje.
50. Diskusní dokument Komise o budoucnosti financí EU stanoví hlavní zásady této reformy s přihlédnutím k doporučením Skupiny na vysoké úrovni pro vlastní zdroje. Návrh přijal řadu z těchto doporučení, nikoli však všechna. Kromě toho se tato reforma zabývá některými slabými stránkami, které jsme zjistili při naší předchozí práci týkající se současných vlastních zdrojů. Podle našeho názoru je navržený finanční systém EU i nadále složitý.
51. Konstatovali jsme, že příprava uvedeného návrhu neobsahovala komplexní, zdokumentované a zveřejněné posouzení dopadů (viz bod 7).
52. Náš přezkum reformovaného systému určil tyto hlavní problémy:
— Navrhovaný zjednodušený vlastní zdroj z DPH zahrnuje předpoklady týkající se transakcí, na něž se uplatňuje základní sazba, které nedodržují některé z kroků výpočtu popsaných Komisí (viz bod 22).
— Vzhledem k tomu, že použití vlastního zdroje z CCCTB je podmíněno tím, že Rada přijme směrnici o této dani, a že směrnice bude provedena ve vnitrostátních právních předpisech členských států, bude tento zdroj zaváděn postupně nejdříve několik let po začátku nového VFR (viz body 26 a 27 a 33).
— Systém EU ETS je důležitým nástrojem k provádění politik EU v oblasti klimatu a životního prostředí. Navrhovaný vlastní zdroj založený na systému ETS však nevytváří další pobídku pro členské státy ke snižování emisí skleníkových plynů. Navíc kvůli volatilitě dražebních cen emisních povolenek nejde o stabilní zdroj (viz body 36 a 37).
— Vlastní zdroj z plastových obalových odpadů poskytuje členským státům pobídku k recyklaci většího množství plastů.
Je však třeba zlepšit kvalitu údajů použitých pro výpočet tohoto vlastního zdroje (viz body 40 a 42).
— Postupné rušení oprav je krokem vpřed k transparentnějšímu a méně složitému systému. Podle návrhu Xxxxxx opravy skončí v roce 2026 (viz bod 47).
— Pokud jde o navrhované nové vlastní zdroje, mohou existovat omezení našich pravomocí v oblasti auditu, pokud jde o zdroje z CCCTB a z plastových obalových odpadů. Hrozí, že by tím mohla být ovlivněna kontrolovatelnost, a tudíž i odpovědnost (viz body 30 a 41).
Doporučení ke zlepšení navrhované reformy vlastních zdrojů
53. Doporučujeme, aby legislativní subjekty požádaly Komisi, aby co nejdříve provedla následující kroky:
Doporučení 1: Přezkum legislativních návrhů Komise
Komise by měla přezkoumat své návrhy, pokud jde o nové vlastní zdroje:
a) vlastní zdroj z CCCTB – Komise by měla pečlivě zhodnotit pravděpodobnost vzniku tohoto zdroje během příštího VFR a důsledky jakéhokoli zpoždění;
b) vlastní zdroj z EU ETS – Komise by ve svém návrhu měla objasnit, že tento zdroj nevytváří další pobídku pro členské státy ke snižování emisí skleníkových plynů. Měla by rovněž analyzovat dopad volatility spojené s tímto zdrojem příjmů;
c) vlastní zdroj z plastových obalových odpadů – Komise by měla analyzovat, jak se částky, které mají být z tohoto zdroje vybrány, mohou snížit v důsledku změn chování domácností a hospodářských subjektů.
Doporučení 2: Znovu zvážit návrh Komise týkající se (zjednodušeného) vlastního zdroje z DPH
Komise by měla znovu zvážit svůj návrh (zjednodušeného) vlastního zdroje z DPH. Rozhodne-li se tento zdroj příjmů zachovat, mohla by:
— buď upřesnit, že navrhovaná zjednodušení nevedou k výpočtu příspěvků z DPH ze základů daně zatížených základní sazbou,
— nebo zavést nový zdroj příjmů založený pouze na příjmech z DPH.
54. Příloha I uvádí změny a připomínky k návrhům Komise, kterým se věnují části 1 a 2.
Toto stanovisko přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 9. října 2018.
Za Účetní dvůr Xxxxx-Xxxxxx XXXXX předseda
PŘÍLOHA 1
ZMĚNY NÁVRHŮ, KTERÉ NAVRHUJE ÚČETNÍ DVŮR
Návrh rozhodnutí Rady o systému vlastních zdrojů Evropské unie – (COM(2018) 325 final)
Odkaz | Návrh Účetního dvora/navrhovaná změna | Poznámky |
Úvod | S ohledem na stanovisko Evropského účetního dvora; | Vzhledem k tomu, že Parlament si vyžádal stanovisko Evropského účetního dvora, měl by být takový odkaz uveden. |
Čl. 2 odst. 1 písm. b) | Vypustit „vybrané ze zdanitelných plnění podléhajících základní sazbě“ a návrh znovu zvážit, jak popisuje doporučení 2. | Komisí navržená metoda neodděluje zdani- telná plnění podléhající základní sazbě (viz bod 22). |
Návrh nařízení Rady o metodách a postupu pro poskytování vlastních zdrojů ze společného konsolidovaného základu daně z příjmů právnických osob, ze systému Evropské unie pro obchodování s emisemi a z plastových obalových odpadů, které nejsou recyklovány, a o opatřeních ke krytí hotovostních nároků – (COM(2018) 326 final)
Odkaz | Návrh Účetního dvora/navrhovaná změna | Poznámky |
čl. 2 odst. 1 a čl. 13 odst. 4; | Nahradit výraz „šestého roku“ výrazem „čtvrtého roku“. | Šest let může být příliš dlouhá doba k provedení opravy údajů. Pro Komisi a členské státy znamená rozpočtovou nej- istotu (viz body 31, 32 a 42). Tento návrh uvádíme proto, abychom sladili dva nové vlastní zdroje (z CCCTB a odpadních pla- stových obalů) s vlastními zdroji z HND a DPH. |
Článek 4 | — | V zájmu srozumitelnosti by toto ustanovení mělo být součástí změny nařízení (EU, Euratom) č. 609/2014 (viz body 11 a 12). |
Návrh nařízení Rady, kterým se mění nařízení (EHS, Euratom) č. 1553/89 o konečné jednotné úpravě vybírání vlastních zdrojů vycházejících z daně z přidané hodnoty – (COM(2018) 328 final)
Odkaz | Návrh Účetního dvora/navrhovaná změna | Poznámky |
Body odůvodnění 1, 2 a 3 Čl. 1 odst. 2, 4, 6 a 7 | Vypustit výraz „se základní sazbou“ a návrh znovu zvážit, jak popisuje doporučení 2. | Komisí navržená metoda neodděluje zdani- telná plnění podléhající základní sazbě (viz bod 22). |
PŘÍLOHA 2
METODIKA VÝPOČTU NAVRHOVANÉHO NOVÉHO VLASTNÍHO ZDROJE Z DPH
Současný systém:
Metoda výpočtu vlastních zdrojů z DPH členských států vychází z referenčně harmonizovaného základu DPH. Cílem je zabránit tomu, aby členskými státy zvolená kombinace sazeb DPH (v mezích stanovených ve směrnici o DPH) ovlivnila splatné příspěvky těchto členských států. Výchozím bodem této složité metody je částka DPH vybraná každým členským státem (jeho příjmy), která se po nezbytných opravách a kompenzacích vydělí váženou průměrnou sazbou (WAR). Vážená průměrná sazba je výsledkem složité statistické analýzy kombinace dodávek zboží a služeb a použitých sazeb DPH ve všech členských státech. Výsledný referenčně harmonizovaný základ DPH se pak vynásobí pevnou sazbou a výsledkem je příspěvek každého členského státu.
Tento výpočet ilustruje následující vzorec, který se používá pro každý členský stát:
=
Vlastní zdroj zDPH Celkové příjmy zDPH (upravené)
Vážená průměrná sazba
× Sazba
Navrhovaný nový systém:
Vzhledem k tomu, že výpočet vážené průměrné sazby je složitý, navrhuje Komise tyto kroky zrušit ve prospěch zjednodušeného přístupu. Komisí navrhovaný nový systém je založen na transakcích zatížených základní sazbou, což znamená, že zboží a služby podléhající jiným sazbám daně jsou vyloučeny.
Komise analyzovala údaje za období 2011–2015 a zjistila, že dodávky zboží a služeb zatížené základní sazbou v průměru představovaly přibližně 74 % transakcí. Tento podíl se pohyboval mezi 46 % až 99 % podle členského státu. Komise dospěla k závěru, že 45 % představuje společný podíl dodávek zatížených základní sazbou v EU.
Prvním krokem ve výpočtu navrženém Komisí je použít tuto sazbu ve výši 45 % na celkové příjmy každého členského státu z DPH, vzhledem k tomu, že údaje o členění dodávek podle sazby daně nejsou dostupné. Komise předpokládá, že výsledkem tohoto násobení budou příjmy ze základní sazby daného členského státu. Podle našeho názoru tato metodika není kvalitní. Výsledek násobení pomocí sazby 45 % nevylučuje příjmy inkasované z jiných sazeb DPH. Výsledek uvádí pouze 45 % celkových příjmů (45 % dodávek zatížených základní sazbou plus 45 % dodávek zatížených jinou než základní sazbou). To není totéž jako příjmy ze základní sazby.
Druhým krokem je vydělit „příjmy ze základní sazby“ každého členského státu základní sazbou DPH tohoto členského státu. Podle Komise je výsledkem základ daně zatížený základní sazbou. Výsledný „základ daně zatížený základní sazbou“ tedy představuje kombinaci příjmů plynoucích z rozdílných sazeb, je však vydělen jednou základní sazbou, jeho praktický význam je tedy jen malý.
A konečně Komise navrhuje uplatnit na základní sazbou zatížený základ daně sazbu vlastního zdroje (1 % až nejvýše 2 %). Tyto kroky lze shrnout následujícím vzorcem:
=
Vlastní zdroj zDPH 45 % × Celkové příjmy zDPH
Základní sazba DPH
× Sazba
Vzorec lze čistě matematicky přepsat takto:
=
Vlastní zdroj zDPH Celkové příjmy zDPH
Základní sazba DPH
× 45 % × Sazba
K naprosto stejným číslům tedy můžeme dojít prostým vydělením příjmů z DPH základní sazbou a použitím sazby 0,45 % (1 % z 45 %).
Proto docházíme k závěru, že Komise ve výpočtu nahradila složitou váženou průměrnou sazbu jednoduchou základní sazbou. Předpoklady, které Xxxxxx použila pro výpočet zjednodušených příspěvků z DPH, však nesplňují některé z kroků výpočtu popsaných v návrhu.