I. JUDIKÁTY
Sbírka
ROZHODNUTÍ
Nejvyššího
SPRÁVNÍHO
SOUDU
22015 / XIII. ročník / 27. 2. 2015
OBSAH
I. JUDIKÁTY
3151. Řízení před soudem: povaha úkonu správního orgánu
Správní řízení: účinnost veřejnoprávní smlouvy 107
3152. Soudní poplatky: věcné osvobození; důchody a jiné; typy soudního řízení podle
soudního řádu správního 114
3153. Daňové řízení: zánik plné moci; zahájení doměřovacího řízení 117
3154. Daňové řízení: nesprávný úřední postup správce daně a jeho vliv na výši pokuty a zákonnost
rozhodnutí 123
3155. Právo na informace: informace
o platech zaměstnanců placených
z veřejných prostředků 127
3156. Ochrana spotřebitele:
diskriminace 160
3157. Ochrana spotřebitele:
označování potravin 168
3158. Sociální zabezpečení: vrácení přeplatku na pojistném na sociální zabezpečení; právní nástupce zemřelého zaměstnance 174
3159. Stavební řízení: účastenství
v řízení 179
3160. Ochrana zemědělského půdního fondu: odvod za odnětí půdy; orientační výše odvodu 185
3161. Volby do zastupitelstev obcí: stálý seznam voličů; občan jiného členského státu EU; podmínka
trvalého pobytu; diskriminace 191
3162. Volby do zastupitelstev obcí: delegace členů do okrskové volební komise
Volby do Senátu: delegace členů
do okrskové volební komise 199
3163. Advokacie: kárné řízení;
účastníci řízení 210
3164. Mezinárodní ochrana:
privilegované osoby 211
I.
JUDIKÁTY
3151
Řízení před soudem: povaha úkonu správního orgánu Správní řízení: účinnost veřejnoprávní smlouvy
k § 65 odst. 1 soudního řádu správního
k § 142 odst. 1, § 161, § 165 odst. 5 a § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Pro účely posouzení toho, zda je úkon správního orgánu rozhodnutím ve smys- lu § 65 odst. 1 s. ř. s., je nutno hodnotit, zda má napadený úkon povahu individuál- ního správního aktu, zda je zde konkrétní individualizovaný adresát takového vrch- nostenského aktu, zda tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní práva a zda je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako ma- terializovaný akt obsahující stanovené náležitosti a komunikovaný adresátovi. Tyto aspekty je přitom nutno hodnotit z hlediska toho, jak je předpokládá právní úprava, nikoliv z hlediska toho, zda byly v konkrétním případě předpokládané aspekty sku- tečně zcela naplněny.
II. Řízení dle § 142 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (o určení právního vztahu) je řízením o žádosti. Došla-li tedy žádost věcně a místně příslušnému správnímu or- gánu, bylo řízení zahájeno a správní orgán již nemohl opět řízení zahajovat a na- opak musel již zahájené řízení zákonem předpokládaným způsobem ukončit (tj. vy- dáním rozhodnutí).
III. Xxxxx, která tvrdí, že k uzavření veřejnoprávní smlouvy dle § 161 správního řádu z roku 2004 nebyl vyžadován její souhlas, ačkoliv vyžadován měl být, může vy- užít jako prostředek ochrany svých práv žádost podle § 142 odst. 1 citovaného zákona.
IV. Na určení věcné příslušnosti pro rozhodnutí o žádosti podle § 142 odst. 1 správního řádu z roku 2004 o určení, že veřejnoprávní smlouva dle § 161 téhož zá- kona není účinná, je nutno analogicky aplikovat § 165 odst. 5, resp. § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu z roku 2004. Věcně příslušným je tak správní orgán nadří- zený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 100/2014-52)
Prejudikatura: č. 923/2006 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2717/2012 Sb. NSS, č. 2725/2013
Sb. NSS a č. 3104/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 93/2010 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 542/09).
Věc: Obec Dobřejovice proti Ministerstvu pro místní rozvoj, za účasti společnosti s ručením omezeným SEVERE JEDNA, o veřejnoprávní smlouvu, o kasačních stížnostech žalované- ho a osoby zúčastněné na řízení.
Krajský úřad Středočeského kraje (správ- ní orgán I. stupně) rozhodl dne 16. 9. 2013 o žádosti žalobkyně podle § 142 správního řá- du o určení, že veřejnoprávní smlouva o změ- ně stavby před dokončením ze dne 22. 2. 2013, uzavřená mezi Městským úřadem Říča- ny a osobou zúčastněnou na řízení (dále jen
„Smlouva“) je neplatná a nenabyla účinnosti. Žalobkyni mimo jiné sdělil, že vzhledem k to- mu, že Smlouva nebyla zrušena a její právní účinky nadále trvají, je bezpředmětné o této skutečnosti vést řízení dle § 142 správního řádu.
O odvolání žalobkyně rozhodl žalovaný dne 27. 2. 2014 tak, že krajský úřad nepochy- bil, pokud správní řízení podle § 142 správ- ního řádu nezahájil a nevydal v něm rozhod- nutí a podání žalobkyně vyřídil úkonem podle části čtvrté správního řádu.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobky- ně u Krajského soudu v Praze. Krajský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že žalob- kyně nemá jinou možnost, jak se domoci ochrany svých práv, než iniciací řízení o ur- čení neúčinnosti veřejnoprávní smlouvy po- dle § 142 správního řádu. Teprve rozhodnutí vydané v tomto řízení je soudně přezkouma- telné a zaručuje žalobkyni právo na přístup k soudu. Jedná se o správní řízení o žádosti. Pokud tedy žalovaný hovořil o tom, že krajský úřad správně nezahájil řízení, pohyboval se mimo platnou právní úpravu. Řízení bylo za- hájeno již okamžikem, kdy žádost žalobkyně byla dodána do datové schránky krajského úřadu. Žádost byla směřována orgánu věcně i místně příslušnému. Krajský úřad pak byl povinen o žádosti rozhodnout. Pokud by do- spěl k závěru, že šlo o žádost zjevně právně nepřípustnou, měl řízení usnesením zastavit. Pokud měl za to, že projednání žádosti brání překážka věci rozhodnuté, měl řízení zastavit pro zjevnou bezpředmětnost. Ani tento závěr však nejspíše neobstojí. Samotné uplatnění podnětu k přezkoumání Smlouvy nemůže vy- lučovat právo žalobkyně iniciovat určovací ří- zení. Překážka věci rozhodnuté neplyne ani z rozhodnutí o tom, že žalobkyně není účast- níkem stavebního řízení, neboť Smlouva na- hrazuje nejen stavební povolení, ale i územní rozhodnutí. Z obsahu správního spisu přitom nelze dovodit, že by zde existovalo pravo- mocné rozhodnutí určující, že žalobkyně ne- ní účastníkem územního řízení. Pokud by ža- lovaný, popř. krajský úřad dospěli k názoru, že žalobkyně neprokázala, že požadované ur- čení není nezbytné pro uplatnění jejích práv, pak by museli žádost (resp. odvolání) zamít- nout, a to formou rozhodnutí podle správní- ho řádu, v jehož odůvodnění byli povinni přesvědčivě vysvětlit, proč se v právní sféře žalobkyně takové určení nemůže nijak proje- vit. Závěr o nepotřebnosti se však jeví málo
pravděpodobným. Toto posouzení však pří- sluší v prvé řadě krajskému úřadu, popř. žalo- vanému. V tuto chvíli se k této otázce vyjádři- li způsobem, jenž je nepřezkoumatelný. Samotná otázka, zda je stavba způsobilá ovliv- nit území žalobkyně, je z hlediska řízení po- dle § 142 správního řádu již otázkou meritor- ní. Pokud jde o formu úkonů krajského úřadu a žalovaného, je evidentní, že nebylo rozho- dováno formou rozhodnutí ani usnesení po- dle správního řádu. Na druhou stranu z obsa- hu sdělení je zřejmé, že se nejedná pouze o dílčí procesní úkony v rámci vedeného ří- zení. Z jejich textu plyne, že ani jeden ze správních orgánů se nehodlá žádostí žalobky- ně zabývat, protože ji považuje za bezpřed- mětnou. Smyslem těchto sdělení bylo řízení o žádosti žalobkyně (resp. o odvolání) ukon- čit. Na obě sdělení je proto namístě nahlížet z hlediska materiálního jako na rozhodnutí, kterými jsou žádost žalobkyně a její odvolání vyřízena. Krajský soud v tomto směru odká- zal na závěry Ústavního soudu vyjádřené v nálezu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, č. 93/2010 Sb. ÚS. I v tomto případě žalovaný ve své podstatě mimoprocesním způsobem odvolání žalobkyně zamítl. Odliš- nost spočívá jen v tom, že vydání rozhodnutí se vyhýbal již krajský úřad. Takový postup je nepřijatelný, neboť tvrzený zásah do vlastnic- kého práva, popř. do práva na samosprávu, vyžaduje, aby žalobkyně měla možnost do- sáhnout vydání rozhodnutí přezkoumatelné- ho soudem. Bylo nezbytné, aby se krajský úřad i žalovaný žádostí zabývali a rozhodnu- tím (popř. usnesením) s formálními náleži- tostmi podle § 67 až 69 správního řádu ve výroku a odůvodnění přezkoumatelným způ- sobem vyjevili skutkové a právní důvody, na základě nichž se podáním nehodlali věcně za- bývat. Pokud tak neučinili, dopustili se závaž- ných procesních vad.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podali žalovaný a osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelé) kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl.
Z odůvodnění:
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku z důvodu jeho vnitřní rozpornosti. Ta je spatřována ve skutečnosti, že krajský soud na jednu stranu vyslovil závěr, že napa- dené akty nejsou rozhodnutími, na stranu druhou je jako rozhodnutí posoudil a ve vý- roku také jako rozhodnutí zrušil.
Této námitce nelze přisvědčit. Krajský soud zcela jasně odlišil označení napadených aktů z hlediska formy a hodnocení těchto aktů z materiálního hlediska (tj. z hlediska obsa- hu). Skutečnost, že správní akt není formálně označen jako rozhodnutí, neznamená, že se nemůže materiálně jednat o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy o úkon správ- ního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu mohou být posuzovány jako rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. rovněž pří- pisy či sdělení správního orgánu, které nema- jí formu rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107, č. 923/2006 Sb. NSS).
Otázku, zda je správní akt rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., je nutno primárně posuzovat z hlediska jeho obsahu, nikoliv je- ho formy. Nejedná se však o jediný aspekt, který by měl být v tomto ohledu posuzován. Dřívější ryze materiální pojetí rozhodnutí správního orgánu v judikatuře správních sou- dů totiž korigoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svých usneseních ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, a ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS. Jak
bylo například konstatováno v prvním z těch- to usnesení, „[r]ozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žalo- by chrání. Žaloba proti rozhodnutí správní- ho orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva (ať již vy- dávaného podle správního iádu, zákona
o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiné- ho zvláštního zákona).“ Rozšířený senát ná- sledně ve svém usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, blí-
že rozvedl, že je nutno posuzovat, zda má na- padený úkon povahu individuálního správní- ho aktu, je zde konkrétní individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu, ten- to úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní práva, je vydán ve for- malizovaném řízení upraveném právními předpisy správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materia- lizovaný akt obsahující stanovené náležitosti, komunikovaný adresátovi.
Rozšířeným senátem vymezené aspekty pro posouzení naplnění pojmu rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutno hodnotit z hlediska toho, jak je předpokládá právní úprava, nikoliv z hlediska toho, zda byly v konkrétním případě předpokládané aspek- ty skutečně zcela naplněny. Stále je tedy nut- no trvat na tom, že i pouhý přípis či sdělení správního orgánu mohou být posuzovány ja- ko rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. v situaci, kdy je zákonem předpokládáno vy- dání rozhodnutí (tj. vrchnostenského aktu splňujícího rozšířeným senátem vymezené aspekty). Tyto závěry také plně korespondují s výše citovaným nálezem Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, z ně- hož krajský soud v napadeném rozsudku vycházel.
Závěr krajského soudu, že napadené akty jsou navzdory své formě materiálně rozhod- nutími, tedy není nikterak vnitřně rozporný. Plně v souladu s takovým závěrem je pak i vý- rok napadeného rozsudku, jímž krajský soud tyto akty ruší jako rozhodnutí. Nejvyšší správ- ní soud tedy neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným a přistoupil k jeho věc- nému přezkumu.
Stěžovatelé brojí primárně proti závěru krajského soudu, že napadené akty jsou sku- tečně rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1
s. ř. s. Posouzení této otázky je ve světle výše citované judikatury závislé na tom, zda správ- ní řád předpokládá, že na základě žádosti ža-
lobkyně dle § 142 odst. 1 správního řádu měl být správním orgánem v mezích jeho pravo- moci v rámci formalizovaného řízení vydán vrchnostenský akt zakládající, měnící, rušící nebo závazně určující práva nebo povinnosti konkrétního individualizovaného adresáta, tomuto adresátovi komunikovaný a obsahují- cí stanovené náležitosti, a zda lze napadené akty materiálně za takovýto akt považovat. (...)
Podle § 44 odst. 1 správního řádu „[ř]íze- ní o žádosti je zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje iízení [...], došel věcně a místně piíslušnému správ- nímu orgánu“.
Podle § 142 odst. 1 správního řádu
„[s]právní orgán v mezích své věcné a míst- ní piíslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo“.
Podle § 142 odst. 2 správního řádu
„[p]odle odstavce 1 správní orgán nepostupu- je, jestliže může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku iešit v rámci jiného správního iízení“.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s kraj- ským soudem v závěru, že řízení dle § 142 odst. 1 správního řádu je řízením o žádosti. Tato skutečnost jednoznačně vyplývá z dikce tohoto ustanovení („rozhodne na žádost“). Otázku, zda a kdy v posuzované věci došlo k zahájení řízení, je tak nutno posuzovat ve světle § 44 odst. 1 správního řádu. Došla-li te- dy žádost žalobkyně věcně a místně přísluš- nému správnímu orgánu, bylo řízení zaháje- no, a správní orgán tak již nemohl opět řízení zahajovat a naopak musel již zahájené řízení zákonem předpokládaným způsobem ukon- čit (tj. vydáním rozhodnutí). Za této situace by byla zcela lichá argumentace, že napadené akty nemohou být považovány za rozhodnutí z toho důvodu, že v dané věci krajský úřad ne- zahájil žádné řízení.
Žalovaný nicméně rozporuje také závěr krajského soudu, že žádost žalobkyně skuteč- ně došla věcně a místně příslušnému správ- nímu orgánu. Podle žalovaného je takovým orgánem stavební úřad, který vedl správní ří- zení o předmětné stavbě a byl smluvní stra- nou Smlouvy v pozici správního orgánu.
Také v této otázce považuje Nejvyšší správ- ní soud závěr krajského soudu za správný.
Podle § 161 odst. 1 správního řádu, „[s]ta- noví-li tak zvláštní zákon, může správní or- gán uzaviít veiejnoprávní smlouvu s oso- bou, která by byla účastníkem podle § 27 odst. 1, kdyby probíhalo iízení podle části druhé, a to i namísto vydání rozhodnutí. Podmínkou účinnosti veiejnoprávní smlou- vy je souhlas ostatních osob, které by byly účastníky podle § 27 odst. 2 nebo 3. Správní orgán piitom postupuje podle ustanovení o souhlasu tietích osob (§ 168).“
Podle § 165 odst. 5 správního řádu
„[u] veiejnoprávních smluv uzaviených po- dle § 160 nebo § 161 je k piezkoumání sou- ladu veiejnoprávní smlouvy s právními piedpisy piíslušný správní orgán oprávněný iešit spor z veiejnoprávní smlouvy (§ 16P odst. 1) a u veiejnoprávních smluv podle
§ 162 správní orgán nadiízený správnímu orgánu, jehož souhlasu je tieba k uzaviení veiejnoprávní smlouvy“.
Podle § 169 odst. 1 písm. d) správního řá- du „[s]pory z veiejnoprávních smluv rozho- duje správní orgán nadiízený správnímu orgánu, který je stranou veiejnoprávní smlouvy, jde-li o veiejnoprávní smlouvu podle § 161“.
Předně Nejvyšší správní soud poznamená- vá, že na řízení o žádosti podle § 142 odst. 1 správního řádu nedopadá přímo ani § 165 odst. 5, ani § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Nejedná se totiž o podnět k přezkoumá- ní souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy ve smyslu § 165 odst. 1 správního řádu, ani o návrh na zahájení sporného řízení ve smyslu § 141 správního řádu. Oba dva in- stituty jsou svou povahou odlišné od řízení o žádosti dle § 142 odst. 1 správního řádu.
Ustanovení § 161 odst. 1 správního řádu (a také § 168 správního řádu) zcela jedno- značně podmiňuje účinnost veřejnoprávní smlouvy souhlasem určitých osob. Pokud ta- ková osoba existuje a její souhlas není vyžá- dán, pak veřejnoprávní smlouva nemůže na- být účinnosti. V takovém případě není ani namístě, aby tato osoba vyvolávala sporné ří- zení ohledně závazků plynoucích z veřejno- právní smlouvy (dle § 141 správního řádu ve spojení s § 169 správního řádu). Nemá-li ve- řejnoprávní smlouva žádné účinky, neplynou z ní také žádné závazky, ohledně nichž by mohlo být vedeno sporné řízení. Vyvolání sporného řízení proto nelze považovat za prostředek ochrany práv osoby, jejíž souhlas nebyl v rozporu se zákonem vyžadován.
Za takový prostředek nelze považovat ani podnět k přezkoumání souladu veřejnopráv- ní smlouvy s právními předpisy dle § 165 odst. 1 správního řádu, a to především proto, že se jedná o postup prováděný výlučně z úřední povinnosti. Nikdo tedy nemá právní nárok na to, aby byl skutečně soulad veřejno- právní smlouvy s právními předpisy na zákla- dě tohoto ustanovení přezkoumán.
Naopak žádost podle § 142 odst. 1 správ- ního řádu považuje Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem za zcela případný prostředek ochrany práv osoby, která tvrdí, že k uzavření veřejnoprávní smlouvy dle § 161 správního řádu nebyl vyžadován její souhlas, ačkoliv vyžadován měl být. Situace je zde pl- ně srovnatelná se situací posuzovanou zvlášt- ním senátem zřízeným podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, v rozsudku ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012-9, č. 2717/2012
Sb. NSS. Ve vztahu k tehdy účinné právní úpravě vyslovil zvláštní senát závěr, že řízení podle § 142 správního řádu je nejvhodnějším možným prostředkem pro nápravu vad způ- sobených nezákonně vydaným a posléze oznámeným certifikátem autorizovaného in- spektora [dle hlavy III. části čtvrté stavební- ho zákona z roku 2006]. Jak přitom zvláštní senát výslovně poukázal, žádost podle § 142 odst. 1 správního řádu je především pro- středkem ochrany osob, které o sobě tvrdí, že
by byly účastníkem správního řízení, bylo-li by vedeno (srov. body 72 až 81 rozsudku zvláštního senátu). Nejvyšší správní soud proto neshledává žádný důvod, proč by měla být téže osobě při využití jiné, srovnatelné al- ternativy ke správnímu řízení (zde při uza- vření veřejnoprávní smlouvy) zapovězena možnost ochrany jejích práv postupem po- dle § 142 odst. 1 správního řádu.
Ačkoliv tedy ve světle výše uvedeného nelze pro určení věcné příslušnosti v řízení o žádosti podle § 142 odst. 1 správního řádu přímo aplikovat ani § 165 odst. 5 ani § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu, je namístě analogické použití těchto ustanovení. Důvo- dem je především smysl a účel těchto ustano- vení, kterým je naplnění základní zásady, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci (srov. např. Xxxxxx, X. Správní iád. Komentái.
1. vyd. Praha : BOVA POLYGON, 2006, s. 962). Účastní-li se správní orgán veřejnoprávní smlouvy, je zcela namístě, aby tentýž orgán nerozhodoval v řízeních, jejichž předmětem je posouzení zákonnosti či účinnosti veřejno- právní smlouvy, stejně jako posouzení sporů z ní plynoucích. Pokud zákonodárce shodně v § 165 odst. 5 i § 169 odst. 1 písm. d) správ- ního řádu stanovil v takových případech pří- slušnost nadřízeného správního orgánu, je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutno analogicky dovozovat příslušnost nad- řízeného správního orgánu také pro řízení o určení, že veřejnoprávní smlouva dle § 161 odst. 1 správního řádu není účinná. I zde je nutno ctít zásadu, že správní orgán nemůže být „soudcem“ ve vlastní věci, tj. ve věci, v níž je smluvní stranou napadené veřejnoprávní smlouvy.
Krajský úřad, jakožto správní orgán nadří- zený Městskému úřadu Říčany, byl tedy v pro- jednávané věci věcně i místně příslušný pro rozhodnutí o žádosti žalobkyně dle § 142 odst. 1 správního řádu. V souladu s § 44 odst. 1 správního řádu proto bylo řízení o této žá- dosti zahájeno již okamžikem, kdy krajskému úřadu došla. Bylo tedy iniciováno správní ří- zení, které měl krajský úřad zákonem stano- veným způsobem ukončit – tj. zastavením ří- zení (§ 66 správního řádu) nebo vydáním
rozhodnutím ve věci samé (§ 142 odst. 1 ve spojení s § 67 a násl. správního řádu).
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s argumentací, že řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu může být zahájeno pouze ja- kousi kvalifikovanou žádostí – tedy žádostí, která prokazuje nezbytnost podání žádosti pro uplatnění práv žadatele. Správní řád ne- obsahuje žádné pravidlo, podle něhož by se k žádosti při nedoložení nezbytnosti nepřihlí- želo. Žádost má proto při splnění podmínek stanovených v § 44 odst. 1 správního řádu účinky tímto ustanovením předpokládané, a to bez ohledu na to, nakolik žadatel proka- zuje nezbytnost podání žádosti či její důvod- nost. Ostatně dokonce i žádost neobsahující zákonné formální náležitosti je plně způsobi- lá zahájit správní řízení na základě § 44 odst. 1 správního řádu.
Analogicky lze poukázat na podobnou si- tuaci v rámci řízení o určovací žalobě dle § 80 občanského soudního řádu, které je svou po- vahou obdobné řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu. Také zde je řízení zahájeno již samotným podáním žaloby a otázka nalé- havého právního zájmu je posuzována v rám- ci takto zahájeného řízení.
Pokud tedy správní orgán dospěje k závě- ru, že žadatel neprokázal nezbytnost podání žádosti, nemá to žádný vliv na skutečnost, že řízení již bylo zahájeno. Závěr správního or- gánu se toliko promítne do konečného roz- hodnutí, v němž musí být tento závěr pře- zkoumatelně zdůvodněn.
Nelze přisvědčit ani argumentaci, že zá- věr o zahájení řízení podle § 142 správního řádu pouhým podáním žádosti konstruuje nový opravný prostředek, jímž by mohla být napadána jakákoliv konstitutivní rozhodnutí správních orgánů, vede v důsledku k prolo- mení principu právní jistoty. Tato obava není namístě, neboť v případě právního vztahu konstituovaného správním rozhodnutím by se posuzovala prakticky pouze otázka, zda rozhodnutí skutečně nabylo právní moci. Jakmile by odpověď na tuto otázku byla klad- ná, muselo by být konstatováno, že právní vztah byl skutečně rozhodnutím konstituo-
ván. V řízení podle § 142 správního řádu není dán žádný prostor pro posuzování jakýchko- liv pochybení v původním správním řízení. Není možné namítat nedostatečná skutková zjištění, nesprávné právní závěry, procesní pochybení, nedostatečné odůvodnění apod. Tyto otázky je možné posuzovat pouze v říze- ní o opravných prostředcích. Kromě toho po- dání žádosti podle § 142 správního řádu ne- má vůči rozhodnutí odkladný účinek. To, zda z rozhodnutí či veřejnoprávní smlouvy určité účinky plynou, je skutečnost nezávislá na po- dání žádosti. Pouze má být v řízení o žádosti autoritativně (avšak deklaratorně) posouze- na. Nejedná se tedy svou povahou o nový opravný prostředek srovnatelný s opravnými prostředky dle hlav VII až X části druhé správního řádu, který by mohl nepřiměřeně narušovat právní jistotu. Jde toliko o prostře- dek ochrany práv osoby, které se případné účinky veřejnoprávní smlouvy (či rozhodnu- tí) dle jejích tvrzení dotýkají. Jde tudíž mimo jiné také o prostředek ochrany, který má přednost před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgá- nu (viz § 85 s. ř. s.).
Za lichou považuje Nejvyšší správní soud také argumentaci, že správní orgán nemusí o žádosti dle odstavce prvého § 142 správní- ho řádu nijak rozhodnout, vydá-li osvědčení dle odstavce druhého tohoto ustanovení, s tím, že napadený akt krajského úřadu byl právě oním osvědčením. Předně, i když správní orgán shledá, že postačuje vydání osvědčení, musí řízení řádně ukončit způso- xxx, který předpokládá správní řád. Skuteč- nost, že lze vydat osvědčení, je v takovém pří- padě důvodem pro zastavení řízení podle
§ 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, neboť žádost se stala zjevně bezpředmětnou (shod- ně Xxxxxx, J., op. cit., s. 796). Řízení totiž bylo zahájeno již podáním žádosti a správní řád nepočítá s ukončením správního řízení pou- hým vydáním osvědčení.
Navíc je nutno podotknout, že vydání osvědčení v posuzovaném případě ani nepři- cházelo v úvahu. Jak uvedl Nejvyšší správní soud kupříkladu ve svém rozsudku ze dne 11. 4. 2013, čj. 9 As 31/2012-40, na který také
poukazuje sama osoba zúčastněná na řízení,
„osvědčení není určeno k odstranění pochyb- ností či právního sporu. Je-li tedy ve věci tie- ba vyiešit spor, nejsou splněny podmínky pro vydání osvědčení.“ Podobně jako v tomto případě i v nyní posuzované věci je zřejmé, že zde existuje spor, konkrétně o to, zda Smlouva je účinná, či nikoliv. Zatímco smluv- ní strany Xxxxxxx zjevně za účinnou považu- jí, žalobkyně je opačného názoru. V takovém případě není možné vydat osvědčení, pročež nemohl krajský úřad ani zastavit řízení podle
§ 66 odst. 1 písm. g) správního řádu s tím, že postačuje vydání osvědčení.
Spor ohledně účinnosti veřejnoprávní smlouvy bude dán vždy, bude-li některá z do- tčených osob tvrdit, že smlouva účinná není, zatímco ostatní dotčené osoby budou tvrdit opak. Z hlediska možnosti vydat osvědčení, je zcela lhostejné, zda jsou tvrzení lživá či ne- podložená. Tyto skutečnosti se mohou odra- zit v rozhodnutí o žádosti, nicméně nemohou vést k závěru, že účinnost smlouvy je xxxxxx- ná, a postačuje proto vydání osvědčení.
S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že správní řád předpokládá, že na základě žá- dosti žalobkyně měl být krajským úřadem v mezích jeho pravomoci a v rámci formali- zovaného řízení vydán vrchnostenský akt za- kládající, měnící, rušící nebo závazně určující práva nebo povinnosti konkrétního individua- lizovaného adresáta, tomuto adresátovi ko- munikovaný a obsahující stanovené náleži- tosti. Zbývá proto posoudit, zda lze sdělení krajského úřadu ze dne 16. 9. 2013 za takový- to vrchnostenský akt materiálně považovat.
Z posuzovaného sdělení je zcela zjevný záměr krajského úřadu nevyhovět žádosti ža- lobkyně. V závěrečné pasáži krajský úřad do- slova uvedl: „Vzhledem k tomu, že Veiejno- právní smlouva o změně stavby pied dokončením ze dne 22. 2. 2013 nebyla zruše- na a její právní účinky nadále trvají, je bez- piedmětné o této skutečnosti vést iízení dle
§ 142 správního iádu.“ Jinými slovy na žá- dost o určení, že Xxxxxxx je neúčinná, kraj- ský úřad odpověděl, že je účinná. Žádosti te- dy nevyhověl z důvodu, že nepřisvědčil argumentaci žalobkyně o neúčinnosti Smlou-
vy. Bez ohledu na to, zda jsou závěry krajské- ho úřadu správné a řádně zdůvodněné, je nutno takovou odpověď materiálně považo- vat za rozhodnutí o zamítnutí žádosti dle
§ 142 správního řádu. Předpokládá-li správní řád, že o žádosti bude v rámci správního říze- ní rozhodnuto, není možné toto sdělení z hle- diska jeho obsahu interpretovat jinak než právě jako takové rozhodnutí.
Jak je zřejmé z výše učiněných závěrů, předmětné sdělení nelze materiálně považo- vat za osvědčení. Osvědčení v této věci neby- lo možné vydat, a navíc by jeho vydání nezba- vovalo krajský úřad povinnosti o žádosti rozhodnout.
Jelikož sdělení krajského úřadu ze dne
16. 9. 2013 bylo rozhodnutím, bylo možné proti němu brojit odvoláním podle hlavy VIII části druhé správního řádu. I zde platí, že na základě žalobkyní podaného odvolání bylo zahájeno řízení, v rámci něhož měl žalovaný v mezích jeho pravomoci (§ 89 odst. 1 správ- ního řádu) a v rámci formalizovaného řízení vydat vrchnostenský akt zakládající, měnící, rušící nebo závazně určující práva nebo po- vinnosti (§ 90 správního řádu) konkrétního individualizovaného adresáta (žalobkyně), tomuto adresátovi komunikovaný a obsahují- cí stanovené náležitosti. Sdělení žalovaného ze dne 27. 2. 2014 je podle názoru Nejvyššího správního soudu materiálně právě takovým- to vrchnostenským aktem, jehož vydání správní řád předpokládá.
Ačkoliv formálně žalovaný své sdělení směřuje k podnětu žalobkyně k přijetí opat- ření proti nečinnosti krajského úřadu v rám- ci podaného odvolání, je z něj zřejmé, že ža- lovaný posuzoval také samotné odvolání. Žalovaný mimo jiné učinil následující závěr:
„Krajský úiad tedy nepochybil, pokud správ- ní iízení podle § 142 odst. 1 správního iádu nezahájil a nevydal v něm rozhodnutí, a Va- še podání vyiídil úkonem podle části čtvrté téhož zákona.“ Z citované pasáže je patrné, že žalovaný věcně posuzoval námitky obsaže- né v odvolání a neztotožnil se s nimi. Cílem sdělení žalovaného bylo s konečnou platnos- tí nevyhovět odvolání žalobkyně, na což ne- má žádný vliv mylný závěr žalovaného, že
proti sdělení krajského úřadu ze dne 16. 9. 2013 (které bylo ve skutečnosti rozhodnutím) ne- bylo možné brojit odvoláním. Situace v posu- zované věci je v tomto směru srovnatelná se situací, kterou posuzoval Ústavní soud v kraj- ským soudem citovaném nálezu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09. Jak Ústavní soud zdůraznil, je nutno v podobných případech
vycházet z toho, že vůle správního orgánu za- mítnout odvolání byla projevena.
Krajský soud proto dospěl ke správnému závěru, že sdělení žalovaného ze dne 27. 2. 2014, jakož i sdělení krajského úřadu ze dne
16. 9. 2013, jsou podle jejich obsahu rozhod- nutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
3152
Soudní poplatky: věcné osvobození; důchody a jiné; typy soudního řízení podle soudního řádu správního
k§ 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění účinném ke dni 31. 7. 2013
Osvobození od soudních poplatků podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, se vztahuje na všechny typy soudních řízení upravené v soudním řádu správním.
(Podle rozsudku rozšíieného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2014, čj. 4 Ans 11/2013-25)
Prejudikatura: č. 2163/2011 Sb. NSS.
Věc: Xxx X. proti České správě sociálního zabezpečení o vydání rozhodnutí, o kasační stížnos- ti žalobkyně.
Žalobkyně se žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 19. 7. 2013 do- máhala mj. ochrany proti nečinnosti žalova- né ve věci přiznání starobního důchodu. Ža- lobu v části týkající se nečinnosti žalované krajský soud nejprve vyloučil k samostatné- mu projednání. Poté krajský soud napade- ným usnesením řízení o žalobě zastavil. V odůvodnění uvedl, že žalobkyně ani přes výzvu soudu nezaplatila zákonem stanovený soudní poplatek.
Usnesení krajského soudu žalobkyně (stěžovatelka) napadla kasační stížností. V ní mimo jiné namítla nedůvodnost zpoplatnění žaloby na ochranu proti nečinnosti žalované.
Čtvrtý senát shledal konflikt v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Na jedné straně stojí rozsudek ze dne 4. 4. 2012, čj. 3 Aps 1/2012-32, o který v nyní projednávané věci opřel krajský soud své usnesení. Podle něj je nutno § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soud-
ních poplatcích vykládat tak, že zahrnuje pouze řízení o žalobách proti správním roz- hodnutím ve zde uvedených věcech. Nezahr- nuje tedy řízení o žalobách na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu či na ochranu proti nečinnosti správního orgá- nu, byť by se tyto žaloby týkaly obsahově těch materií, které by byly podřaditelné pod výčet
§ 11 odst. 1 písm. b). Třetí senát vycházel z to- ho, že stejným způsobem je v ustálené xxxxxx- tuře NSS vykládán § 31 s. ř. s., který vymezuje věci, v nichž rozhoduje samosoudce (s odka- zem na rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 Aps 5/2007-63, č. 1459/2008 Sb. NSS), za-
tímco na věci ochrany proti nezákonnému zásahu a proti nečinnosti se toto ustanovení nevztahuje.
Naproti tomu v rozsudku ze dne 18. 4. 2012, čj. 6 Ans 5/2012-29, dospěl šestý senát k odlišnému závěru. Dovodil totiž, že není ja- kéhokoli důvodu neaplikovat osvobození od
soudních poplatků ve smyslu § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích na všechny typy soudních řízení upravené v soudním řádu správním.
V nyní projednávané věci se čtvrtý senát ztotožnil s právním názorem vysloveným v rozsudku NSS čj. 6 Ans 5/2012-29, z důvodů v tomto judikátu uvedených. S ohledem na uvedený judikaturní rozkol však nemůže věc sám rozhodnout. Proto podle § 17 odst. 1 s. ř. s. věc předložil rozšířenému senátu s touto otázkou: „Vztahuje se osvobození od soudních poplatků podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 54P/1PP1 Sb., o soudních poplatcích, na všechny typy soudních iízení upravené v soud- ním iádu správním, nebo pouze na iízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu?“
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že osvobození od soudních poplatků podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích se vztahuje na všech- ny typy soudních řízení upravené v soudním řádu správním.
Rozšířený senát zrušil usnesení Krajské- ho soudu v Českých Budějovicích a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění: IV.
Posouzení věci
(...)
IV.2 Posouzení věci
[10] Právní předpisy rozlišují osvobození od soudních poplatků věcné, osobní a indivi- duální. V případě osvobození věcného pova- žoval zákonodárce za vhodné a spravedlivé vyjmout z poplatkové povinnosti některá ří- zení jako celek. Příkladem je rovněž interpre- tovaný § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soud- ních poplatcích, podle něhož se od poplatku osvobozují řízení ve věcech „důchodového pojištění (zabezpečení), piíplatku k důcho- du, zvláštního piíspěvku k důchodu, nemo- cenského pojištění, státní sociální podpory, pojistného na veiejné zdravotní pojištění, so- ciální péče, pomoci v hmotné nouzi a stát- ních dávek“.
[11] Text interpretovaného § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích sám o sobě nesvědčí výkladu, podle něhož jsou od soudního poplatku osvobozeny jen žaloby proti správnímu rozhodnutí, nikoliv jiné typy žalob (žaloba proti nečinnosti nebo žaloba zásahová). Zákon hovoří o „iízeních“ v dále uvedených věcech, aniž by hovořil o řízeních o žalobách „proti rozhodnutím“ týkajících se dále uvedených věcí. Samotný termín „věc“, použitý v § 11 odst. 1 písm. b), připouští jed- nak výklad restriktivní, jednak výklad doslov- ný (adekvátní). Odpověď na otázku, zda má být použit restriktivní či adekvátní výklad, přitom závisí na účelu vykládané normy a je- jím kontextu.
[12] Restriktivní výklad pojmu „věc“ za- ujala judikatura v případě § 31 odst. 2 s. ř. s., který zakotvuje výjimku ze zásady senátního rozhodování ve správním soudnictví. Podle
§ 31 odst. 2 s. ř. s. „[v]e věcech důchodového pojištění, úrazového pojištění, nemocenské- ho pojištění, uchazečů o zaměstnání a jejich podpory v nezaměstnanosti a podpory pii re- kvalifikaci podle piedpisů o zaměstnanosti, sociální péče, pomoci v hmotné nouzi a stát- ní sociální podpory, ve věcech piestupků, me- zinárodní ochrany, rozhodnutí o správním vyhoštění, rozhodnutí o povinnosti opustit území, rozhodnutí o zajištění cizince, roz- hodnutí o prodloužení doby trvání zajištění cizince, jakož i jiných rozhodnutí, jejichž dů- sledkem je omezení osobní svobody cizince, jakož i v dalších věcech, v nichž tak stanoví zvláštní zákon, rozhoduje specializovaný samosoudce“. Judikatura NSS (srov. rozsudky ze dne 28. 12. 2011, čj. 7 Ans 9/2011-106, a ze
dne 22. 11. 2011, čj. 1 Ans 10/2011-86) dovo- dila, že v § 31 odst. 2 uvedené okruhy řízení dopadají pouze na žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, nikoli na řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgá- nu nebo o žalobě na ochranu před nezákon- ným zásahem.
[13] Jak judikatura k výkladu § 31 odst. 2
s. ř. s. opakovaně uvedla, smysl a účel pravidla senátního rozhodování a výjimky z něj je zřej- mý. Pro většinu typů věcí řešených krajskými soudy ve správním soudnictví má zákonodár-
ce za to, že mají být rozhodovány kolegiálně, tedy senátem složeným ze tří soudců. Takové obsazení soudu je vhodné zejména s ohle- dem na obecnou typovou obtížnost a závaž- nost projednávaných věcí. I proto judikatura výjimku obsaženou v § 31 odst. 2 s. ř. s., kdy má být věc projednávána samosoudcem, in- terpretuje restriktivně, tj. vztahuje ji pouze na jeden ze tří typů žalob před krajským sou- dem, a sice na žalobu proti rozhodnutí správ- ního orgánu (takto např. shora citovaný roz- sudek čj. 7 Ans 9/2011-106). Judikatura NSS zde vychází z premisy, že v případě nečin- nostní nebo zásahové žaloby je předmětem řízení nečinnost nebo zásah správního orgá- nu, nikoliv „věc“, od níž se nečinnost nebo zá- sah odvíjí. Opačný přístup, tj. že určující není nečinnost či zásah, by podle této judikatury obecně vylučoval např. projednávání žalob na ochranu proti nečinnosti správního orgá- nu v „soukromoprávních věcech“; ty přitom správní soudy běžně projednávají a rozhodu- jí (takto cit. rozsudek čj. 1 Ans 10/2011-86, bod 14).
[14] Tyto ve své podstatě „jurisdikční“ důvody, které vedly Nejvyšší správní soud k restriktivnímu výkladu pojmu „věc“ v soud- ním řádu správním, se však zcela míjí se smys- lem a účelem § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích. Při výkladu tohoto zá- kona je třeba z dále uvedených důvodů volit výklad adekvátní.
[15] Funkcí soudního poplatku je obecně především regulace počtu podávaných návr- hů. Současně se navrhovatel do jisté míry po- dílí na nákladech, které svým návrhem v jus- tičním aparátu vyvolává (srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, čj. 1 As 23/2009-95, č. 2163/2011 Sb. NSS). Zá- konodárce zakotvuje věcné osvobození od soudního poplatku obvykle proto, že by soudní poplatek tyto funkce neplnil. Bude to- mu tak třebas pro povahu nebo význam těch- to věcí, což je příklad věcného osvobození ve věcech volebních podle § 11 odst. 1 písm. i). Zde zákon vychází z teze, že navrhovatel svým postupem v podstatě chrání celospole- xxxxxx zájem na řádném průběhu a výsledku voleb. Není v zájmu společnosti, aby byl navr-
hovatel jakkoliv omezován ve svém právu na- padnout např. výsledek voleb, a tím přispět k ochraně demokratického procesu, na kte- rém je založen právní stát. Regulační funkce soudního poplatku by tedy byla v těchto pří- padech v rozporu se smyslem volební žaloby.
[16] Vedle toho stojí důvody na straně ža- lobců. Tyto sociální aspekty, jejichž příkladem je nyní interpretovaný § 11 odst. 1 písm. b) zá- kona o soudních poplatcích, vycházejí z obecného předpokladu, že v případě řízení ve věcech důchodových, nemocenského po- jištění, dávek pomoci v hmotné nouzi atd. je žalobce ve velmi složité životní situaci. Před- mětem sporu je obvykle dávka, na níž je ža- lobce existenčně závislý. Úprava věcného osvobození od soudních poplatků je tudíž dá- na záměrem zákonodárce vyloučit situace, ve kterých by se navrhovatel jinak zpravidla do- máhal individuálního osvobození podle § 36 odst. 3 s. ř. s. Proto je žalobcům přiznáno osvobození od soudních poplatků přímo ze zákona, čímž jim zákonodárce umožnil jed- noduchý přístup ke správnímu soudu. Bylo by absurdní, aby žalobce byl osvobozen od soudního poplatku ve věci žaloby proti roz- hodnutí o přiznání starobního důchodu, za- tímco v situaci, kdy tvrdí, že správní orgán je s vydáním takového rozhodnutí v prodlení, by tentýž žalobce soudní poplatek musel hra- dit. Důvody osvobození ve věcech nečinnost- ních jsou z povahy věci ještě intenzivnější než důvody osvobození ve věcech žaloby pro- ti rozhodnutí (arg. a fortiori, konkrétně a mi- nori ad maius).
[17] Rozšířený senát proto nesouhlasí s tím, že by měl při výkladu pojmu „věc“ v zá- koně o soudních poplatcích mechanicky ná- sledovat směr, který zaujal Nejvyšší správní soud k výkladu téhož pojmu v soudním řádu správním. Tentýž pojem je totiž použit ve dvou různých zákonech v kontextu dvou na- prosto nesrovnatelných institutů. Aniž by mohl v nynější kauze rozšířený senát jakkoliv hodnotit správnost shora podaného xxxxxx- torního výkladu § 31 odst. 2 s. ř. s., shledává otázku dělby pravomoci mezi senátní nebo samosoudcovské rozhodování za zcela ne- srovnatelnou s otázkou, zda je řízení věcně
osvobozeno od soudních poplatků ze zákona. Na straně jedné restriktivní výklad vychází z toho, že § 31 odst. 2 představuje výjimku z pravidla senátního rozhodování. Jde o vý- jimku, která je judikaturou vykládána s ohle- dem na teleologii soudního řádu správního úzce, neboť senátní rozhodování zvyšuje stan- dard ochrany práv účastníků řízení. Navíc opačný výklad by dle této judikatury ohrozil pravomoc rozhodování správních soudů v ně- kterých případech, kde přitom dle ustálené judikatury správní soudy rozhodují a rozho- dovat musí (viz bod [13] shora, in fine).
[18] Je pravda, že § 11 odst. 1 písm. b) zá- kona o soudních poplatcích je rovněž výjim- kou z pravidla. Adekvátní (doslovný) výklad
§ 11 odst. 1 písm. b) však jde ve prospěch ústavního práva dotčených osob na přístup k soudu (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Výklad zužující možný význam textu oproti jeho výkladu doslovnému by tedy byl popřením zásady in dubio pro libertate, podle níž je v případě vícero a priori možných a ve své podstatě rovnocenných výkladových
variant nutno volit takový výklad, který jde ve prospěch ochrany základního práva. V tomto případě navíc restriktivní výklad není ze sho- ra podaných důvodů rovnocenný výkladu do- slovnému.
[19] Ve své podstatě srovnatelné znění
§ 11 odst. 1 písm. b) se v zákoně o soudních poplatcích objevovalo v různých variacích již od počátku jeho účinnosti (1. 1. 1992), tedy jedenáct let předtím, než soudní řád správní vůbec zavedl do právního řádu žalobu zása- hovou a žalobu nečinnostní. Pokud tedy zá- kon o soudních poplatcích po účinnosti soudního řádu správního neurčil konkrétní typ řízení upraveného soudním řádem správ- ním, ale osvobození vztáhl na to, čeho se věc týká, nelze dovozovat, že toto osvobození se vztahuje pouze na jeden žalobní typ. Jakkoliv řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s. bude zdaleka nejčas- tějším příkladem osvobození podle § 11 odst. 1 písm. b), text zákona se vztahuje též na jiná žalobní řízení, vztahují-li se k věcem vymeze- ným v tomto ustanovení.
3153
Daňové řízení: zánik plné moci; zahájení doměřovacího řízení
k § 28 občanského soudního řádu ve znění zákona č. 30/2000 Sb.
k§ 87 odst. 5 a § 91 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 30/2011 Sb.
I. Pro posouzení zániku plné moci zmocněnce osoby zúčastněné na správě daní je třeba analogicky použít ustanovení občanského soudního řádu (§ 28 o. s. ř.).
II. Doměřovací řízení je v případě nevyhovění výzvě k zahájení daňové kontroly (§ 87 odst. 5 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) zahájeno ex lege marným uply- nutím stanovené lhůty. Proto se neuplatní § 91 odst. 1 stejného zákona, podle něhož by bylo řízení zahájeno až doručením oznámení správce daně o zahájení řízení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2014, čj. P Afs 38/2014-5P)
Prejudikatura: č. 1338/2007 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 190/2000 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 178/2000); č. 41/1998 Soudní judikatury.
Věc: Xxxxxxxxx X. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalovaného.
Dne 26. 3. 2012 byla žalobci dodatečnými platebními výměry vydanými Finančním úřa- dem v Českých Budějovicích doměřena daň
z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2008 ve výši 128 415 Kč a roku 2010 ve výši 31 512 Kč, doměřen daňový bonus za
zdaňovací období roku 2008 ve výši 21 360 Kč,
roku 2009 ve výši 21 360 Kč a roku 2010 ve výši 23 208 Kč a dále mu byla sdělena povin- nost platit penále z doměřené daně za zdaňo- vací období roku 2008 ve výši 25 683 Kč a ro- ku 2010 ve výši 10 944 Kč.
Odvolání žalobce bylo rozhodnutím žalo- vaného ze dne 6. 9. 2012 zamítnuto.
Žalobce tak podal žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Domníval se, že daňová povinnost byla stanovena nespráv- ným postupem a v nesprávné výši. Správce daně se u něj neúspěšně pokusil zahájit da- ňovou kontrolu (žalobce byl dlouhodobě v zahraničí a nebylo mu řádně doručováno), poté přistoupil k dodatečnému doměření da- ně dle pomůcek.
Krajský soud rozhodnutí žalovaného roz- sudkem ze dne 20. 12. 2013, čj. 10 Af 579/2012-47, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Zásadní pochybení správce daně soud spatřuje v tom, že písemnosti nebyly od 4. 11. 2010, kdy mu bylo doručeno dosavadní zá- stupkyní žalobce (daňovou poradkyní) zruše- ní plné moci, doručovány této zástupkyni, ač- koli nenastala žádná právní skutečnost, na jejímž základě by její zmocnění k zastupování zaniklo. Dohoda o plné moci je totiž primár- ně vztahem mezi zástupcem a zastoupeným, takže projev vůle jedné ze stran musí směřo- vat proti druhé straně, nikoli pouze vůči správci daně. Oznámení o zrušení plné moci tak nemělo na zastupování zmocněnou daňo- vou poradkyní žádný vliv. Správce daně ji měl vyzvat k odstranění vad podání spočívající- mu v prokázání předchozího ukončení zastu- pování a neměl s ní hned přerušit veškerou komunikaci. Dále mimo jiné krajský soud při- svědčil žalobní námitce, že doměřovací říze- ní nebylo řádně zahájeno, a proto nemohlo proběhnout. Nebylo podáno ani dodatečné daňové přiznání nebo dodatečné vyúčtování. K doměření daně z moci úřední lze přistou- pit pouze na základě provedené daňové kon- troly. Jelikož předvolání k zahájení daňové kontroly bylo doručeno pouze žalobci, neby- lo doměřovací řízení řádně zahájeno.
Žalovaný (stěžovatel) podal kasační stíž- nost. Předně nesouhlasil s názorem krajské- ho soudu ohledně zastoupení žalobce daňo- vou poradkyní a z toho plynoucími dopady do doručování písemností. Argumentoval tím, že po 4. 11. 2010, kdy daňová poradkyně doručila správci daně „zrušení plné moci“, se ani daňová poradkyně ani sám žalobce xx- xxxxxxx, jako by zastoupení trvalo. Teprve v rámci soudního řízení byla vznesena účelová námitka nesprávného doručování písemností. Stěžovatel uvedl, že v praxi bývá někdy výpo- věď plné moci zmocněncem adresována pou- ze správci daně. Vůči zmocniteli je samozřej- mě účinná až od okamžiku, kdy je mu doručena a za předcházející dobu se může na zmocněnci domáhat náhrady škody v soukro- moprávním řízení, ovšem vůči správci daně je účinná, jakmile mu byla oznámena. Analo- gicky se při tom použije § 28 odst. 2 o. s. ř. I bez ohledu na uvedené byla správci daně doručena ze strany zmocněnce výpověď plné moci, která je jednostranným právním úko- nem zmocněnce, kterým tento zřetelně de- klaruje svoji vůli daňový subjekt v daňovém řízení dále nezastupovat. Je-li deklarován vztah smluvního zastoupení předložením pl- né moci, je i zánik tohoto vztahu deklarován jednostranným právním úkonem, ať už zmoc- něnce nebo zmocnitele. Správce daně není povinen zkoumat, zda výpověď byla předtím doručena též zmocniteli, a nepřípustně tak ingerovat do vztahů mezi zmocnitelem a zmocněncem. Pro vydání výzvy ke zjištění případného dalšího trvání plné moci dle § 74 daňového řádu nebyl právní důvod, a ani právní podklad, jelikož daňový řád nebyl v posuzované době účinným předpisem. Stě- žovatel stojí za postupem správce daně a hod- notí ho jako správný, a to i s ohledem na to, že i daňová poradkyně a sám žalobce proti tako- vému postupu až do okamžiku podání žaloby nic nenamítali a chovali se v souladu se „zru- šením plné moci“.
V poslední kasační námitce stěžovatel uvedl, že z důvodu neumožnění zahájení da- ňové kontroly byla daň stanovena ve speciál- ním režimu doměřovacího řízení dle § 87 odst. 5 daňového řádu z roku 2009 podle po-
můcek. Veškeré dokumenty, především výzva k zahájení daňové kontroly, byly v období, kdy žalobce nezastupovala daňová poradky- ně, řádně doručovány přímo žalobci, a tedy v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajské- ho soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění: III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...)
III.A Účinky oznámení o ukončení za- stoupení
[22] První a nejrozsáhlejší kasační námit- ka prostupující celou kasační stížností (ka- sační námitka A) se týká sporného vypovězení plné moci udělené žalobcem daňové porad- kyni. Ze správního spisu Nejvyšší správní soud ověřil, že plná moc byla udělena dne
26. 3. 2001 a doručena správci daně dne 2. 4. 2001. V roce 2010 podnikl správce daně kro- ky k zahájení daňové kontroly u žalobce, a je- likož daňová poradkyně nebyla schopná sdě- lit termín pro možnou daňovou kontrolu, dožádal správce daně Finanční úřad v Ostra- vě III, v jehož obvodu má sídlo daňová poradkyně, o provedení daňové kontroly pro- střednictvím daňové poradkyně. Dohodnutý termín zahájení kontroly byl ale daňovou po- radkyní odvolán s tím, že žalobce již nezastu- puje a dne 4. 11. 2010 byla správci daně doru- čena písemnost označená jako „Zrušení plné moci“.
[23] Xxxxxx vzniku, zániku zastoupení a vztahu mezi zmocněncem a zmocnitelem upravuje občanské právo, jelikož se jedná o soukromoprávní vztah dvou subjektů. V do- bě udělení plné moci v posuzovaném přípa- dě byl účinný občanský zákoník z roku 1964*). Plná moc je jednostranný právní úkon zmocnitele, který vůči třetím osobám osvědčuje existenci dohody o zastoupení. Zá- kon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplat-
ků**), ve znění účinném do 31. 12. 2010 (dále jen „daňový řád z roku 1992“) v § 10 odst. 3 vyžadoval, aby byla plná moc udělena pí- semně nebo ústně do protokolu. Obdobně i další procesní předpisy upravují jakým způ- sobem je třeba existenci plné moci příslušné- mu orgánu doložit (viz např. § 27 odst. 2 da- ňového řádu z roku 2009, § 33 odst. 1 správního řádu, § 28 odst. 1 a § 32 odst. 1 o. s. ř.). Písemná plná moc udělená žalobcem daňové poradky- ni byla správci daně řádně doručena. Vztah mezi zmocněncem a zmocnitelem potom za- nikal z důvodů a způsoby upravenými v § 33b občanského zákoníku z roku 1964, když je- den ze způsobů zániku byla i výpověď plné moci zmocněncem. Toto ustanovení však ře- šilo primárně otázky ukončení zastoupení mezi stranami dohody o zastoupení, ale nijak se nevyjadřovalo k účinkům ukončení zastou- pení v probíhajících řízeních. V posuzované věci proto vyvstala otázka, kdy a jakým způso- xxx se stane zánik zastoupení účinným vůči správci daně (konkrétně výpověď plné moci) a zda může nabýt účinků vůči správci daně, aniž by došlo k řádnému zániku zastoupení podle občanského zákoníku z roku 1964.
[24] Pro posouzení výše nastolené otázky je nezbytné vymezit právní úpravu, která se na daný případ aplikuje. Daňový řád z roku 1992 ani ten z roku 2009 neposkytují odpo- věď na otázku, kdy je výpověď plné moci účinná vůči správci daně. Tuto otázku daňo- vý řád z roku 1992 vůbec neupravuje, daňový řád z roku 2009 pak pouze v souvislosti se specifickým případem doručení nové plné moci správci daně (§ 28 odst. 4 daňového řá- du z roku 2009). V případě chybějící právní úpravy v právním předpise, který se na posu- zovaný případ aplikuje, je třeba přistoupit k využití metod, kterými lze chybějící pravid- lo dovodit. Jednou z takových přípustných metod, kterou se vyplňují mezery v záko- nech, je analogie. Přestože má své místo pře- devším v právu soukromém, v případě nedo- statků ve veřejnoprávních předpisech je nutno přistoupit k jejímu využití i v právu ve-
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 8P/2012 Sb., občanským zákoníkem.
**) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č, 280/200P Sb., daňovým iádem.
řejném. Obecně lze říci, že analogii je možno použít ve všech právních odvětvích, i když s určitými omezeními – není například pří- pustné zavádět za použití analogie nové skut- kové podstaty trestných činů (v trestním prá- vu hmotném není připuštěna analogie v neprospěch pachatele trestného činu) a ob- dobně ve správním právu v případě skutko- vých podstat správních deliktů (srov. Krato- chvíl, V. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. 3. vyd. Brno : Masarykova univerzita v Brně, 2002, s. 31–50, nebo Xxxxxxxx, X. a kol. Právnický slovník. 1. vydání. Praha :
X. X. Xxxx, 2001, s. 15, či obdobně i nález Ústavního soudu ze dne 19. 12. 2000, sp. zn. II. ÚS 178/2000, N 190/20 SbNU 319, č. 190/2000 Sb. ÚS, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007-135, č. 1338/2007 Sb. NSS). V pro- cesních otázkách bude ve většině případů analogie taktéž přípustná. Výjimky nastoupí všude tam, kde z povahy konkrétního ustano- vení vyplývá nepřípustnost použití analogie
– jde o ustanovení umožňující zásah do ústavně zaručených základních práv a svo- bod fyzických osob, nebo tam, kde jsou záko- nem vymezeny taxativní možnosti využití da- ného ustanovení (srov. například Musil, J.; Xxxxxxxxxx, V.; Xxxxx, P. a kol. Kurs trestního práva. Trestní právo procesní. 3. vyd. Praha:
X. X. Xxxx,, 2007, s. 66–67 ). Pokud i trestní právo procesní připouští využití institutu analogie, tím spíše je možné ji použít v daňo- vém řízení. I když teorie správního práva za- stává v souvislosti s možností užití analogie ve veřejném právu nejednoznačná stanoviska a značně rezervovaný postoj, připouští její vy- užití za účelem vyplňování mezer právní úpravy (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, čj. 9 Afs 141/2007-83). Naopak neshody panují v od- povědích na otázku, zda se připouští analogie i v neprospěch účastníků řízení. V posuzova- ném případě jde o „doplnění“ procesního pravidla, které vymezuje účinky zániku za- stoupení vůči správci daně. Nelze dovodit, že by se jednalo o analogii v neprospěch účast- níků, jak bude dále rozebráno. Nejvyšší správ- ní soud vidí prospěch vymezení takového pravidla zejména v postavení problematické
procesní situace najisto, a v posuzované věci se proto přiklání k využití analogie.
[25] Logickým postupem je v první řadě nahlédnout do nejbližších právních předpisů a zjistit, zda nabízí aplikovatelné řešení pro- blému. V tomto případě z důvodu absence právní úpravy nastolené otázky není možné využít ani nejbližšího procesního předpisu správního řádu a ani soudní řád správní ne- nabízí přímé řešení, pouze v § 64 umožňuje přiměřené použití občanského soudního řá- du. Ten v § 28 odst. 2 zavedl následující pra- vidlo: „Odvolání plné moci účastníkem nebo její výpověď zástupcem jsou vůči soudu účinné, jakmile mu byly účastníkem nebo zástupcem oznámeny“. Toto právní pravidlo je dle Nejvyššího správního soudu svým ob- sahem nejbližší řešenému problému. Xxxxx- xxxxxx aplikaci citovaného ustanovení ob- čanského soudního řádu na daňové řízení předpokládá i odborná literatura (srov. Xx- xxx, X. Správa daní a poplatků s komentá- iem. 7. vyd. Olomouc : ANAG, 2009, s. 109). Ve vztahu ke správnímu řádu její přípustnost dovodil i Nejvyšší správní soud ve svém roz- sudku ze dne 22. 2. 2012, čj. 8 As 94/2011-80, že „pro posouzení zániku plné moci zmoc- něnce účastníka správního iízení je tieba analogicky použít ustanovení občanského soudního iádu“ (§ 28 o. s. ř.). Přestože se uve- dený rozsudek netýkal daňového řízení, ale řízení přestupkového, nevidí Nejvyšší správ- ní soud důvod odchylovat se od názoru v něm uvedeného. I z logiky věci plyne, že ne- jen soudy, ale i správní orgány (daňové orgá- ny) nemají možnost vždy nade vší pochyb- nost ověřit, zda skutečně k vypovězení nebo odvolání plné moci došlo, a musí spoléhat na svědomitost účastníků řízení a na pravdivost jimi sdělených údajů. Ostatně pokud by se měla i v řízeních použít úprava občanského zákoníku z roku 1964, vedlo by to k vysoké míře nejistoty, neboť i zpětně by bylo možné tvrdit, že plná moc zanikla podle občanského práva již dříve (například jejím odvoláním zmocnitelem, které bylo doručeno zmocněn- ci) a je tak neúčinné jakékoliv pozdější doru- čování zástupci. Ostatně krajským soudem požadované prokázání doručení výpovědi
plné moci žalobci by v daňovém řízení mohlo být i obtížně realizovatelné, když výpověď lze platně učinit pouze ústně i pokud se pro udě- lení plné moci vyžaduje písemná forma (Xxxxxxx, J.; Xxxxxx, X.; Xxxxxxx, M.; Xxxxxx, X. a kolektiv. Občanský zákoník I, II. 2. vyd. Pra- ha : X. X. Xxxx, 2009, s. 312, shodně Xxxxx, J. a kolektiv. Občanský zákoník komentái. Pra- ha: Xxxxxxx Kluwer, 2009, v podobě elektro- nického komentáře v právním systému ASPI). Zejména civilní soudy aplikují § 28 o. s. ř. běž- ně, i když častěji na situaci, kdy účastník říze- ní oznamuje soudu, že odvolal plnou moc (k tomu například rozsudek Nejvyššího sou- du ze dne 25. 11. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1489/97, č. 41/1998 Soudní judikatury: „Jestliže soudu došlo sdělení účastníka iízení o ukončení je- ho zastoupení na základě plné moci, není tieba, aby zánik plné moci byl doložen nebo aby i zástupce vyrozuměl soud o ukončení zastupování; do té doby soud s tímto zástup- cem jedná.“). Xxxxxx pravidlo je však třeba aplikovat i na situaci opačnou, kdy oznámení o ukončení zastupování zasílá soudu či správ- nímu orgánu zmocněný zástupce účastníka řízení. Pokud zástupce může v řízení jménem zastoupeného činit v podstatě veškeré úkony (od podávání žádostí nebo návrhů až napří- klad po zpětvzetí odvolání v daňovém řízení nebo zpětvzetí žádosti o vrácení vratitelného přeplatku na dani či jeho použití na úhradu nedoplatku, který má u jiného správce daně), a to aniž by správce daně zkoumal, zda k ta- kovému konkrétnímu úkonu dal zastoupený souhlas, není důvodu úkon oznámení o ukon- čení zastupování z tohoto režimu vyjímat.
[26] Jak je vymezeno výše, v občanském soudním řádu bylo stanoveno pravidlo, které je aplikovatelné i pro správní řízení, pokud speciální právní předpisy nestanoví vlastní úpravu. Daňový řád z roku 1992 ani daňový řád z roku 2009 úpravu nastolené otázky neobsahují, proto i vůči správci daně je výpo- věď plné moci účinná, jakmile mu byla účast- níkem řízení nebo jeho zástupcem oznáme- na. Použití analogie není v neprospěch účastníků, neboť pokud, jako v daném přípa- dě, je zcela zřejmé, že zástupce nechce či ne- může se správcem daně komunikovat, proto-
že už nechce účastníka zastupovat, je vhod- nější, aby správce daně jednal přímo s účast- níkem. Obdobně pokud nechce být účastník řízení dále zastupován, je v jeho prospěch, aby zástupce nebyl oprávněn činit za něj úko- ny, i pokud by odvolání plné moci ještě sa- motnému zástupci nebylo známo. Pokud by přesto vznikla účastníkovi řízení postupem zástupce škoda, je namístě využít institutu odpovědnosti zástupce, stejně jako v jakých- koliv jiných případech, kdy zmocněnec svým jednáním poškodí v rozporu s jeho závazky zmocnitele.
[27] Jak uvádí i komentářová literatura k občanskému soudnímu řádu: „Oznámení o zániku plné moci je procesním úkonem, je- hož důvody soud nezkoumá, pouze vychází z jeho obsahu.“ (Xxxxxxx, X.; Xxxxxx, P.; Xxxx, X.; Xxxxxx, X. a kol. Občanský soudní iád. Ko- mentái. 1. vyd. Praha : X. X. Xxxx, 2013,
s. 110). Stejný princip vyjadřuje i již citovaný rozsudek Nejvyššího soudu ve věci sp. zn. 2 Cdon 1489/1997: „Zákon tedy nevyžaduje k účinnosti odvolání či vypovězení plné mo- ci k zastupování v soudním iízení, aby byl piedložen nějaký doklad či dohoda o ukon- čení zastupování. Soud se zástupcem účast- níka, zvoleným na základě plné moci, jedná do té doby, dokud mu není oznámen zánik plné moci, tj. její odvolání účastníkem nebo vypovězení zástupcem. Odvolání plné moci či její vypovězení jsou vůči soudu účinné již od okamžiku, kdy mu byla tato skutečnost oznámena, a to buď účastníkem nebo jeho zástupcem. Proto jestliže soudu došlo sdělení účastníka iízení o ukončení jeho zastoupení na základě plné moci, není tieba, aby toto bylo doloženo nebo aby i zástupce vyrozu- měl soud o ukončení zastupování. Pokud by však podání účastníka bylo natolik nejasné, že by soud bez dalšího doplnění nemohl uči- nit závěr, zda podle obsahu podání (§ 41 odst. 2 o. s. i.) jde o oznámení ve smyslu § 28 odst. 3 o. s. i., či nikoliv, není vyloučen postup soudu podle § 43 odst. 1 o. s. i. za účelem upies- nění obsahu podání účastníka, popi. ověiení této skutečnosti dotazem na zástupce.“
[28] Nejvyšší správní soud považuje for- mulaci v podání, kterým daňová poradkyně
oznamovala ukončení zastupování („Tímto ruším plnou moc k zastupování“), jako ne- příliš šťastnou, avšak vypovídající o ukonče- ném zastupování. Text směřuje k tomu, že da- ňová poradkyně „ruší“ své zastupování před správcem daně a oznamuje mu tak, že s ní již nemá dále ve věcech žalobce komunikovat a jednat jako se zástupkyní, neboť žalobce ne- zastupuje. K uvedenému závěru přispívá i fakt, že daňová poradkyně, ještě před ozná- mením ukončení zastupování správci daně, oznámila dožádanému Finančnímu úřadu v Ostravě III, který u ní měl provést daňovou kontrolu, že „zrušila plnou moc a již neza- stupuje žalobce.“ a zrušení plné moci zaslala správci daně. Není tak naplněna premisa ply- noucí z rozsudku Nejvyššího soudu, že by po- dání bylo natolik nejasné, aby z něj nebylo možno učinit závěr, že jde o oznámení o vý- povědi plné moci. Z navazujícího jednání da- ňové poradkyně, správce daně i žalobce lze dovodit, že všichni tento úkon daňové porad- kyně jako oznámení o ukončení zastoupení chápali. Daňová poradkyně jako zástupkyně žalobce nadále nevystupovala, což dokládá i fakt, že jejím prvním podáním učiněným vů- či správci daně od „Zrušení plné moci“, bylo až podání ze dne 12. 1. 2012, ve kterém sama výslovně uvedla, že momentálně nemá gene- rální plnou moc k zastupování, tudíž může se správcem daně do doby návratu žalobce ko- munikovat pouze neoficiálně. Žalobce sám podal dne 25. 1. 2011 daňové přiznání za
4. čtvrtletí roku 2010, ačkoli k tomu předtím využíval služeb své daňové poradkyně. Proto je nezbytné „Zrušení plné moci“ považovat za řádné oznámení o ukončení zastupování.
[29] V nyní posuzovaném případě bylo vypovězení plné moci oznámeno správci da- ně podáním ze dne 3. 11. 2010, doručeným dne 4. 11. 2010. V souladu s výše uvedenou ar- gumentací od tohoto okamžiku proto správ- ně nepovažoval správce daně daňovou porad- kyni za zástupkyni žalobce a nadále s ní nejednal, a to až do 21. 2. 2012, kdy mu byla doručena nová plná moc udělená žalobcem téže daňové poradkyni. (...)
III.F Nutnost zahájení doměřovacího řízení
(...) [43] Přijetím daňového řádu došlo k zásadní formalizaci zahájení řízení ex offo, které již není zahajováno prvním úkonem správce daně, o kterém byla osoba zúčastně- ná na řízení vyrozuměna, ale samostatným správním aktem, jehož smyslem je samotné zahájení řízení a oznámení o zahájení řízení (k tomu blíže srov. Xxxxx, X.; Xxxxxxxxxx, X. Daňový iád s komentáiem. 2. vyd. Olomouc : ANAG, 2013, s. 428–431). Z § 91 odst. 1 daňo-
vého řádu z roku 2009 plyne závěr, že nejen každé daňové řízení, ale i každé dílčí řízení či procesní postup správce daně je třeba for- málně zahájit a takové zahájení řízení ozná- mit osobě zúčastněné na správě daní.
[44] V nyní posuzovaném případě se správce daně pokusil zahájit u žalobce daňo- vou kontrolu. Ten nereagoval na předvolání k zahájení kontroly ani na opakované předvo- lání, a proto ho správce daně vyzval postu- pem podle § 87 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 k zahájení daňové kontroly. I tato výzva zůstala bez řádné odezvy, jak již bylo rozebrá- no výše, proto došlo na aplikaci § 87 odst. 5 daňového řádu z roku 2009: „Nevyhoví-li da- ňový subjekt výzvě podle odstavce 2 ve sta- novené lhůtě, aniž by sdělil správci daně zá- važné důvody, pro které nemůže výzvě vyhovět, nebo neumožní-li ve sděleném ter- mínu zahájit a následně provést daňovou kontrolu, může správce daně stanovit daň podle pomůcek, nebo daň sjednat za podmí- nek uvedených v § P8 odst. 4.“ Citované usta- novení dává správci daně v případě, že se mu nepodaří zahájit a následně provést daňovou kontrolu, možnost bez provedení daňové kontroly (tedy jako výjimku z § 143 odst. 3 da- ňového řádu z roku 2009), stanovit daň po- dle pomůcek nebo daň sjednat. Jedná se tak o důsledek toho, že daňový subjekt zahájení kontroly neumožnil.
[45] Ustanovení § 87 odst. 5 daňového řá- du z roku 2009, které obsahuje možnost sta- novit daň podle pomůcek či ji sjednat, aniž by muselo být oznámeno samostatným ozná- mením o zahájení doměřovacího řízení, je třeba chápat jako lex specialis k § 91 odst. 1
stejného zákona. Smyslem zavedení nového, formalizovanějšího způsobu zahájení daňo- vého řízení bylo posílení právní jistoty těch, kterých se řízení týká (srov. důvodovou zprá- vu k § 91 odst. 1 daňového řádu z roku 2009). Oznámení o zahájení řízení má seznámit jeho účastníky s tím, o čem se řízení vede, v jakém rozsahu, na základě jaké skutečnosti se zaha- juje apod. Oprávnění správce daně stanovit daň podle pomůcek však vyplývá již ze sa- motného § 87 odst. 5 daňového řádu z roku 2009 jako důsledek nesdělení termínu při- pravenosti k zahájení daňové kontroly ve lhů- tě stanovené správcem daně. Není tedy žád- ného rozumného důvodu trvat na tom, aby správce daně vyrozuměl daňový subjekt o do- měřovacím řízení, neboť doměřovací řízení je zahájeno ex lege marným uplynutím lhůty stanovené ve výzvě k zahájení daňové kontro- ly. Daňový subjekt ví, že marným uplynutím lhůty je zahájeno doměřovací řízení, a již z výzvy podle § 87 odst. 5 daňového řádu z ro- ku 2009 ví, o čem bude řízení vedeno, v ja-
kém rozsahu a na základě jaké skutečnosti. O těchto důsledcích nevyhovění výzvě byl ža- lobce poučen již v rámci výzvy k zahájení da- ňové kontroly v části „Poučení“.
[46] Správce daně vyvinul snahu k zaháje- ní daňové kontroly, k jejímu zahájení nedošlo z důvodů na straně žalobce, a proto byl správ- ce daně oprávněn stanovit daň z příjmů fy- zických osob za zdaňovací období let 2008, 2009 a 2010 na základě § 87 odst. 5 daňového řádu z roku 2009 podle pomůcek v rámci do- měřovacího řízení zahájeného marným uply- nutím lhůty stanovené ve výzvě k zahájení da- ňové kontroly. Postup, kterého se domáhá žalobce a kterému přisvědčil krajský soud, by byl dle zdejšího soudu přepjatým formalis- mem, pro který nelze nalézt oporu v zákoně.
[47] Nejvyšší správní soud proto dává za pravdu stěžovateli a považuje postup, jaký zvolil správce daně při stanovení daně dle po- můcek na základě § 87 odst. 5 daňového řádu z roku 2009, za správný. (...)
3154
Daňové řízení: nesprávný úřední postup správce daně a jeho vliv na výši pokuty a zákonnost rozhodnutí
k § 250 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád
Pokud se na počtu dnů představujících daňovou prodlevu s daňovým tvrzením podílel správce daně svým nesprávným úředním postupem, nelze s ohledem na způsob výpočtu pokuty (§ 250 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) dospět k závěru, že postup správce daně nemohl ovlivnit zákonnost rozhodnutí. Nelze totiž vyloučit, že pokud by postup správce daně byl bezchybný, bylo by prodlení s podá- ním daňového přiznání menší, čemuž by odpovídala také výše uložené pokuty.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 1P. 8. 2014, čj. 22 Af 105/2012-36)
Věc: Společnost s ručením omezeným UNIMEX-INVEST proti Odvolacímu finančnímu ředi- telství o uložení pokuty.
Rozhodnutím Finančního úřadu Ostrava III ze dne 29. 11. 2011 byla žalobci vyměřena po- kuta za opožděné tvrzení daně. Odvolání ža- lobce bylo následně zamítnuto rozhodnutím žalovaného [zde ještě Finanční ředitelství v Ostravě, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Fi-
nanční správě České republiky, zrušeno a je- ho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. sta- lo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] ze dne 3. 7. 2012, jímž současně došlo k potvrze- ní rozhodnutí finančního úřadu. Žalobce se
následně podanou žalobou domáhal přezku- mu rozhodnutí žalovaného.
V podané žalobě žalobce namítl, že již ve svém odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně (správce daně) poukázal na vědomost správce daně o existenci plné mo- ci ke dni 30. 3. 2011 s tím, že teprve 7. 9. 2011 správce daně žalobce upozornil na to, že plná moc není vůči němu účinná. V postupu správce daně žalobce spatřuje šikanu a poru- šení daňového řádu. Dále žalobce uvedl, že doručil správci daně dne 30. 3. 2011 plnou moc ke zpracování daňového přiznání daňo- vým poradcem za zdaňovací období roku 2012. Plnou moc podepsal Ing. P. Z. Následně žalobce obdržel výzvu ze dne 24. 5. 2011, kte- rou byl vyzván k odstranění vady, a to k podpi- su oprávněnou osobou. Tato výzva byla žalob- ci zaslána na základě § 28 odst. 2 daňového řádu, tj. podle ustanovení, které upravuje ab- senci vymezení rozsahu zmocnění. Předlože- ná plná moc však vymezení zmocnění obsa- huje. Správce daně přitom plné moci udělené jednatelem žalobce P. N. odmítal akceptovat s tím, že byl vymazán z obchodního rejstříku. Xxxxxxx opakovaně přesvědčoval správce da- ně o správnosti svého postupu, když tvrdil, že plné moci udělené jednatelem v době, kdy byl zapsán v obchodním rejstříku, jsou plat- né. Teprve na základě podnětu k prošetření Finančním ředitelstvím v Ostravě byla plná moc ze dne 9. 12. 2010 správcem daně uzná- na. Za této situace byl žalobce přesvědčen, že spor o správnost podpisu udělené plné moci pokračuje, zvláště když se správce daně ve vý- zvě ze dne 24. 5. 2011 odvolával na § 28 odst. 2 daňového řádu. Pokud by správce daně dodr- žel postup stanovený § 6 odst. 3 daňového řá- du, byla by chyba odstraněna. Navíc správce daně sdělením ze dne 25. 7. 2011 uznal dů- vodnost stížností žalobce ohledně plné moci, takže žalobce zcela nesprávně nabyl dojmu, že je věc vyřešena a podání nemají vady. Ke dni 1. 7. 2011 správce daně obdržel podání
daňového poradce a teprve dne 7. 9. 2011 sdělil žalobci, že plná moc udělená daňové- mu poradci Ing. P. Z. je neúčinná. Žalobce dá- le namítl, že pokud by správce daně obsah sdělení ze dne 7. 9. 2011 sdělil žalobci v době,
kdy zjistil vady plné moci, žalobce by vadu neprodleně odstranil a podal by daňové při- znání sice opožděně, ale jen v řádu dnů. Ze strany správce daně došlo k porušení § 5 odst. 1 a odst. 3 a dále § 6 odst. 3 a § 7 odst. 1 daňového řádu. Tímto postupem správce da- ně byl žalobce zkrácen na svých právech.
Žalovaný ve vyjádření uvedl, že věcně od- kazuje na odůvodnění napadeného rozhod- nutí, v němž se odpovídajícím způsobem vy- pořádal se všemi relevantními odvolacími námitkami. Žalovaný připustil, že správce da- ně nepostupoval vůči žalobci zcela standard- ně, ale ve vztahu k oprávněnosti uložit pokutu nebyly zjištěné nedostatky žalovaným vyhod- noceny jako natolik závažné, aby mohly ovliv- nit správnost výroku či zákonnost postupu správce daně. Závěrem žalovaný podotkl, že dílčí pochybení, jichž se správce daně dopustil, byla do značné míry zapříčiněna také zma- tečným a účelovým jednáním žalobce samot- ného, který v průběhu daňového řízení ne- projevil sebemenší snahu systémově řešit situaci, v níž se ocitl. Namísto toho předkládal správci daně opakovaně různé plné moci, jež byly datovány do období předcházejícího vý- mazu jednatele společnosti a které se co do roz- sahu zastupování překrývaly či suspendovaly.
V podání doručeném krajskému soudu dne 30. 6. 2014 žalobce uvedl, že setrvává na žalobních námitkách a zdůraznil, že výzva za- slaná správcem daně s uvedením odkazu na
§ 28 odst. 2 daňového řádu uvedla žalobce ja- ko daňový subjekt v omyl. Žalobce v žalobě uvedl důvody, v nichž spatřuje nezákonnost napadeného rozhodnutí včetně odkazů na příslušná ustanovení daňového řádu, která podle žalobního tvrzení správce daně poru- šil. Pokud by správce daně postupoval bez zbytečných průtahů, nedošlo by k uložení po- kuty. Xxxxxxx rovněž vyjádřil nesouhlas s tvr- zením žalovaného, že postupy správce daně vůči žalobci vykazovaly pouze dílčí pochybe- ní a že to byl daňový subjekt, který jednal zmatečně a účelově. Z listin založených ve správním spise vyplývá šikanózní postup správce daně vůči žalobci.
Krajský soud v Ostravě rozhodnutí žalo- vaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Z obsahu správního spisu krajský soud zjistil, že žalobce prostřednictvím jed- natele P. N. zmocnil plnou mocí ze dne 6. 2. 2008 Ing. P. Z. k zastupování žalobce ve všech záležitostech týkajících se fungování a podni- kání společnosti a písemného styku za spo- lečnost, když toto zastupování se týká mj. za- stupování společnosti v jednáních s orgány státní správy, finančními a živnostenskými úřady, podepisování veškerých písemností, které jsou zákonem nařízené a jsou nutné pro komunikaci s těmito orgány státní správy. Ta- to plná moc byla správci daně doručena dne
9. 12. 2010. Dále byla správci daně dne 30. 3. 2011 doručena plná moc, kterou dne 15. 3. 2011 udělil k zastupování žalobce Ing. P. Z. daňové poradkyni Ing. J. K., a to ve věci zpracování a předložení daňového přiznání za rok 2010 ve smyslu § 136 odst. 2 daňového řádu. Vý- zvou ze dne 24. 5. 2011 vyzval správce daně žalobce k odstranění vad podání, a to plné moci doručené správci daně dne 30. 3. 2011 s tím, že vada plné moci spočívá v tom, že ne- ní udělena oprávněnou osobou. V odůvodně- ní výzvy je uveden odkaz na § 28 odst. 2 da- ňového řádu s tím, že správce daně o zjištěných vadách vyrozuměl také stávající- ho zástupce, přičemž výzva byla odeslána na vědomí Ing. J. K. Dne 3. 6. 2011 žalobce v re- akci na tuto výzvu doručil správci daně od- stranění vad podání, v němž doplňuje zplno- mocnění pro Ing. X. X. xxxxx mocí oprávněné osoby k podpisu zplnomocnění, kterou je opět generální plná moc ze dne 6. 2. 2008 udělená jednatelem žalobce P. N. Ing. P. Z. Dne 8. 7. 2011 bylo správci daně doručeno řádné daňové přiznání k dani z příjmů práv- nických osob žalobce za zdaňovací období roku 2010. Přípisem ze dne 7. 9. 2011 správce daně sdělil žalobci, že plná moc předložená dne 30. 3. 2011 udělená daňové poradkyni Ing. J. K. je vůči správci daně neúčinná. Pla- tebním výměrem ze dne 29. 11. 2011 vyměřil správce daně žalobci pokutu za opožděné tvrzení daně ve výši 143 109 Kč s odůvodně- ním, že lhůta pro podání daňového přiznání za uvedené zdaňovací období uplynula dne
1. 4. 2011 a daňové přiznání bylo podáno 8. 7.
2011, tj. 98 dnů po stanovené lhůtě. Proti to- muto rozhodnutí podal žalobce odvolání, v němž poukázal na skutečnost, že správci da- ně byla plná moc udělená daňové poradkyni doručena již dne 30. 3. 2011, přičemž žalobci bylo až dne 7. 9. 2011 sděleno, že není vůči správci daně účinná. Žalobce zdůraznil ne- správnou argumentaci § 28 odst. 2 daňového řádu, jíž byla odůvodněna výzva ze dne 24. 5. 2011. Dále poukázal na porušení § 5 odst. 1
a 3, § 6 odst. 3 a § 7 daňového řádu správcem daně. O odvolání bylo rozhodnuto napadeným rozhodnutím žalovaného. Součástí správního spisu je vyrozumění správce daně ze dne
25. 7. 2011, jímž je Ing. P. Z. vyrozuměn o dů- vodnosti své stížnosti s tím, že byla-li správci daně dne 9. 12. 2010 předložena generální pl- ná moc k zastupování žalobce Ing. P. Z., kte- rou tehdejší jednatel žalobce udělil jmenova- nému dne 6. 2. 2008, měly být veškeré úkony správce daně po tomto datu činěny vůči to- muto zmocněnci, takže výzvy zasílané daňo- vému subjektu v souvislosti s podáními, které byly učiněny po datu doručení plné moci, lze považovat za neopodstatněné.
Podle § 28 odst. 2 daňového řádu „[n]ení-li rozsah zmocnění vymezen nebo není-li vy- mezen piesně, vyzve správce daně zmocnite- le k úpravě plné moci; ustanovení o vadách podání se použije obdobně. O nedostatcích pii vymezení rozsahu plné moci vyrozumí rovněž zmocněnce.“
Podle § 74 odst. 1 daňového řádu „[m]á-li podání vady, pro které není způsobilé k pro- jednání, nebo vady, pro které nemůže mít piedpokládané účinky pro správu daní, vy- zve správce daně toho, kdo podání učinil, aby označené vady odstranil podle jeho po- kynu a ve lhůtě, kterou stanoví“.
Podle § 136 odst. 2 daňového řádu „[j]de-li o daňový subjekt, který má zákonem ulože- nou povinnost mít účetní závěrku ověienou auditorem, nebo jehož daňové piiznání zpra- covává a podává poradce, podává se daňové piiznání podle odstavce 1 nejpozději do 6 mě- síců po uplynutí zdaňovacího období. To pla- tí jen, je-li piíslušná plná moc udělená tomuto poradci uplatněna u správce daně pied uply- nutím tiíměsíční lhůty podle odstavce 1.“
Žalobce v první řadě namítl nesprávnost výzvy správce daně ze dne 24. 5. 2011, kterou byl správcem daně uveden v omyl. Obsahem správního spisu má krajský soud za prokáza- né, že označená výzva skutečně obsahuje roz- por mezi výrokovou částí a odůvodněním vý- zvy, když výrokem výzvy je žalobce vyzván k odstranění vady podání, a to plné moci do- ručené správci daně dne 30. 3. 2011 s tím, že vada spočívá v tom, že není udělena oprávně- nou osobou, avšak v odůvodnění výzvy je uveden odkaz na § 28 odst. 2 daňového řádu, který však upravuje situaci, kdy není dosta- tečně nebo vůbec vymezen rozsah plné mo- ci. Zmíněný rozpor v obsahu výzvy umocňuje ještě skutečnost, že byla na vědomí zaslána Ing. J. K., tedy osobě, která byla vytýkanou pl- nou mocí zmocněna k podání daňového při- znání za žalobce. Takový postup nepochybně odpovídá § 28 odst. 2 věty poslední správní- ho řádu, ovšem nekoresponduje již s názo- rem správce daně, že plná moc nebyla vůči němu účinná, resp. že obsahovala vady. Pak totiž vůbec nemohla mít Ing. J. K. postavení zmocněnce a doručení výzvy také jí je v roz- poru s obsahem výzvy a přispívá k její zma- tečnosti. Pokud na tuto výzvu reagoval žalob- ce tak, že opětovně předložil generální plnou moc pro Ing. P. Z. k zastupování před finanč- ními orgány, kterou ale již správci daně před- ložil dne 9. 12. 2010, bylo takové „odstranění vad podání“ (doručené správci daně dne
3. 6. 2011) přiměřené obsahu výzvy. Další úkon správce daně vůči žalobci již neučinil, a ačko- liv dne 8. 7. 2011 podala daňová poradkyně za žalobce daňové přiznání, teprve přípisem ze dne 7. 9. 2011 sdělil správce daně žalobci, že tato plná moc je vůči němu neúčinná. V me- zidobí dne 25. 7. 2011 zaslal správce daně Ing. P. Z. vyrozumění o výsledku svého šetření ve věci stížnosti, že s ním není jednáno jako se zplnomocněným zástupcem žalobce, v němž tuto stížnost označil za důvodnou a současně sdělil, že veškeré úkony, které byly správcem daně po datu 9. 12. 2010 učiněny vůči žalob- ci, lze považovat za neopodstatněné. Tímto vyrozuměním o vyřízení stížnosti došlo k završení zmatečnosti postupu správce daně
vůči žalobci, resp. jeho zmocněnci Ing. P. Z., neboť výzva ze dne 24. 5. 2011, ačkoliv byla
učiněna správcem daně po datu 9. 12. 2010, tj. po datu předložení plné moci pro Ing. P. Z., byla adresována přímo žalobci. Na základě uvedeného mohl mít žalobce oprávněně po- cit, že jeho podání vůči správci daně jsou již bezvadná. V podstatě ke stejnému závěru do- spěl žalovaný v napadeném rozhodnutí (s. 4 odst. 5), kde mj. správci daně správně vytkl i časovou prodlevu mezi jednotlivými úkony ve věci. Krajský soud se však nemůže ztotož- nit se závěrem žalovaného, který z těchto dle jeho slov nestandardních postupů správce daně vyvodil, a sice že se jednalo o dílčí ne- dostatky, které nemohly způsobit nezákon- nost rozhodnutí, když dospěl k opačnému zá- věru. Z platebního výměru správce daně, kterým je žalobci uložena pokuta za opožděné tvrzení daně (rozhodnutí ze dne 29. 11. 2011), je zcela zřejmé, že výše pokuty byla ovlivněna počtem dnů prodlení v souladu s § 250 odst. 1 písm. c) daňového řádu. Nelze však přehlédnout skutečnost, že na počtu dnů představujících prodlevu, se dle obsahu správního spisu nezanedbatelným způsobem podílel právě správce daně, a to jednak zma- tečnou výzvou ze dne 24. 5. 2011 a jednak průtahy v řízení, kdy, ačkoliv plná moc pro daňovou poradkyni mu byla předložena dne
30. 3. 2011, teprve dne 7. 9. 2011 sdělil žalob- ci, že tato plná moc je vůči němu neúčinná. Jestliže totiž správce daně svůj názor o ne- účinnosti plné moci opíral o § 29 odst. 2 da- ňového řádu, byla tato vada neodstranitelná, takže mohl neúčinnost předložené plné mo- ci vyslovit prakticky ihned po jejím obdržení. Žalobci lze přisvědčit v tom názoru, že pokud by správce daně postupoval v souladu s daňo- vým řádem, nelze vyloučit, že by prodlení s podáním daňového přiznání bylo minimál- ní a tomu by odpovídala také výše pokuty. Na základě uvedeného se lze ztotožnit také s ná- zorem žalobce, že postupem správce daně byly porušeny základní zásady správy daní vy- mezené § 5 odst. 1 a 3, § 6 odst. 3 a § 7 odst. 1 a 2 věty prvé daňového řádu. (...)
3155
Právo na informace: informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků
k § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb.*)
I. Informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, zásadně poskytují.
II. Povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků (§ 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k infor- macím) jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají kon- krétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.
(Podle rozsudku rozšíieného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62)
Prejudikatura: č. 2099/2010 Sb. NSS, č. 2109/2010 Sb. NSS a č. 2201/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 214/1994 Sb., č. 405/2002 Sb., č. 123/2010 Sb., č. 17/1998 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 154/97), č. 37/2002 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 256/01), č. 143/2002 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 512/02), č. 10/2003 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 671/02), č. 124/2005 Sb. ÚS (sp. zn.
I. ÚS 353/04) a č. 223/2010 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 517/10); xxxxxxxx Soudního dvora ze dne
6. 10. 1982, CILFIT proti Ministerstvu zdravotnictví (č. 283/81, Recueil, s. 3415), ze dne
20. 5. 2003, Österreichischer Rundfunk a další (C-465/2000, C-138/01 a C-139/01, Recu- eil, s. I-4989), a ze dne 9. 11. 2010, Xxxxxx und Xxxxxx Xxxxxxx a Xxxxxx (C-92/09 a C-93/09, Sb. rozh., s. I-11063).
Věc: Xxx X. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje o poskytnutí informace, o kasační stížnos- ti žalovaného.
Jádrem sporu v projednávané věci byla právní otázka, zda a případně za jakých pod- mínek lze při postupu podle zákona o svo- bodném přístupu k informacím odmítnout poskytnutí informace o výši peněžitých plnění poskytovaných zaměstnanci zaměstna- vatelem, který je povinným subjektem, v sou- vislosti s pracovněprávním vztahem, zejména informace o výši jeho platu či odměn poskyto- vaných za výkon práce. Sporné bylo, zda uve- denou informaci je povinný subjekt povinen poskytnout vždy, anebo zda v některých přípa- dech, a případně v jakých, musí či může její poskytnutí odmítnout pro neproporcionalitu takového zásahu do soukromí zaměstnance.
Obecní úřad Xxxxx u Vsetína rozhodnu- tím ze dne 17. 8. 2011 zamítl s odkazem na
§ 8a zákona o svobodném přístupu k infor-
macím žádost žalobce o poskytnutí informa- ce o výši odměn ředitele Základní školy a ma- teřské školy Xxxxx u Vsetína poskytnutých z ve- řejných prostředků za první pololetí roku 2011.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 9. 2011 zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnu- tí obecního úřadu. Žalovaný posoudil kolizi práva na ochranu soukromí ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a práva na poskytnutí informa- ce ve smyslu článku 17 Listiny z hlediska pro- porcionality. Xxxxxxx, že čl. 10 odst. 3 je spe- ciálním ustanovením vůči článku 17, neboť se týká toliko informací o osobě, zatímco člá- nek 17 se vztahuje na informace obecně. Při zveřejnění informace by podle obecního úřa- du převažovaly negativní dopady nejen na dotčený subjekt, ale i na jeho vztahy k oso-
*) S účinností od 1. 4. 2012 byl § 8b změněn zákonem č. 375/2011 Sb.
bám jemu blízkým a k podřízeným pracovní- kům. Žalovaný proto upřednostnil ochranu práv dotčeného subjektu.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalované- ho žalobu, které Krajský soud v Brně vyhověl a rozsudkem ze dne 21. 3. 2012, čj. 31 A 59/2011-36, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud v odůvodnění předeslal, že žalovaný své roz- hodnutí o odvolání pečlivě odůvodnil, ale ne- mohl se ovšem ztotožnit s jeho závěry, protože byl vázán judikaturou Nejvyššího správního soudu. Krajský soud konkrétně poukázal na roz- sudek ze dne 1. 6. 2010, čj. 5 As 64/2008-155, č. 2109/2010 Sb. NSS, v němž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vyslovil, že se na poskytování veřejných prostředků podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nevztahuje § 10 téhož zákona, který upravuje ochranu důvěrnosti majetkových poměrů. Krajský soud dále zohlednil rozsudek ze dne 27. 5. 2011, čj. 5 As 57/2010-79, ve kterém Nej- vyšší správní soud vymezil pojmy příjemce veřejných prostředků a veřejné prostředky. Zaměstnanec, jehož odměna se vyplácí z ve- řejného rozpočtu, je příjemcem veřejných prostředků a výši jeho platu nebo odměny lze zveřejnit. Základní osobní údaje o osobě, kte- ré povinný subjekt poskytl veřejné prostřed- ky, se podle Nejvyššího správního soudu po- skytnou i přesto, že jsou jinak chráněny předpisy o ochraně osobních údajů. Stanoví-li zákon o svobodném přístupu k informacím povinnost poskytnout některé osobní údaje, jedná se o jejich poskytnutí podle práva, tj. o poskytnutí oprávněné. Podle Nejvyššího správního soudu není nutné posuzovat střet práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů indivi- duálně podle všech okolností případu. Kraj- ský soud proto s ohledem na judikatorní zá- věry Nejvyššího správního soudu uznal důvodnost podané žaloby.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Namítl, že krajský soud zrušil jeho rozhodnutí, aniž by s ohledem na okolnosti případu specifikoval, jak v dané věci pochybil. Soud sice obsáhle ci- toval rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 5 As 57/2010-79, neaplikoval jej však na po- suzovaný případ. Takový postup má podle stěžovatele za následek nepřezkoumatelnost rozsudku. Krajský soud, na rozdíl od stěžova- tele, neprovedl test proporcionality dvou protichůdných základních práv. Stěžovatel zdůvodnil, proč provedený test vyzněl ve pro- spěch dotčené osoby a proč nebylo možné in- formaci poskytnout. Krajský soud nevysvětlil, proč nepovažoval argumentaci stěžovatele za správnou. Soud měl podle stěžovatele postu- povat podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, a pokud dospěl k zá- věru, že je třeba zrušit stěžovatelovo rozhod- nutí, měl sám posoudit, zda existují důvody pro odmítnutí žádosti o informace. Pokud by tyto důvody nebyly dány, měl soud sám naří- dit povinnému subjektu poskytnutí požado- vané informace. Stěžovatel konstatoval, že krajský soud se sice nepřímo ztotožnil s jeho názory, avšak s ohledem na citovaný rozsu- dek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 57/2010-79 nakonec rozhodl jinak.
Osmý senát Nejvyššího správního soudu po předběžné poradě dospěl k závěru, že je věc třeba předložit rozšířenému senátu k po- souzení, zda povinný subjekt při rozhodová- ní o poskytnutí základních osobních údajů o osobě, které poskytl veřejné prostředky (podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím), je povinen provést test propor- cionality, kterým posoudí střet práva na infor- mace a práva na ochranu osobních údajů.
V první řadě osmý senát poukázal na roz- hodná ustanovení ústavní povahy a relevant- ní judikaturu Ústavního soudu. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své čin- nosti. Podmínky a provedení stanoví zákon. Článek 7 odst. 1 Listiny zaručuje nedotknu- telnost osoby a jejího soukromí. Článek 10 odst. 3 Listiny zakotvuje právo každého na ochranu před neoprávněným shromažďová- ním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě. Základní právo na ochranu soukromého života lze omezit za účelem ochrany základních práv jiných osob, anebo za účelem ochrany veřejného zájmu, který je
v podobě principu či hodnoty obsažen v ústavním pořádku (viz nález Ústavního sou- du ze dne 18. 12. 2006, sp. zn. I. ÚS 321/06, č. 229/2006 Sb. ÚS). Zásahy do základního práva musí odrážet specifika každého jednot- livého případu. V případě kolize jednotlivých ústavně garantovaných práv je namístě při- stoupit k aplikaci testu proporcionality spo- čívajícímu v testu vhodnosti, potřebnosti a poměřování (viz nález pléna Ústavního sou- du ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, č. 214/1994 Sb.).
Právo na ochranu osobních údajů není podle osmého senátu neomezené. Výjimky vymezuje zákon tak, že stanoví kritéria, za kterých lze určité osobní údaje poskytnout. Zákonné zakotvení poskytování informací a ochrany osobních údajů obsahuje zákon o svobodném přístupu k informacím. Podle
§ 8b odst. 1 tohoto zákona povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, kte- ré poskytl veřejné prostředky. Těmito základ- ními osobními údaji jsou podle § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků. Podle
§ 8a téhož zákona lze osobní údaje poskyt- nout jen v souladu s předpisy upravujícími je- jich ochranu, tj. v souladu se zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů. Ustanovení
§ 8b bylo do zákona o svobodném přístupu k informacím inkorporováno zákonem č. 61/2006 Sb. v souvislosti s implementací směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Dle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu bylo jeho úče- lem „napomoci odstranit dosavadní pochyb- nosti, zda povinnost subjektů poskytovat in- formace o své činnosti se může dotknout i oblasti osobních údajů tietích osob v piípa- dech, kdy tyto jsou piíjemci veiejných pro- stiedků“ (srov. citovaný rozsudek rozšířené- ho senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155).
Osmý senát poukázal na to, že Nejvyšší správní soud se otázkou sdělování údajů o vý-
ši poskytovaných veřejných prostředků zabý- val v citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79, ve kterém dospěl k závěru, že zaměstnanec, jemuž je odměna za práci vyplácena z veřej- ných rozpočtů, je příjemcem veřejných pro- středků ve smyslu § 8b odst. 1 zákona o svo- bodném přístupu k informacím. Informace o konkrétní odměně takového konkrétního zaměstnance, a to včetně její výše, je proto po- vinný subjekt povinen poskytnout v rozsahu vymezeném § 8b odst. 3 citovaného zákona.
V uvedeném rozsudku se dále praví, že zá- kladní osobní údaje se o osobě, které povin- ný subjekt poskytl veřejné prostředky, po- skytnou i přesto, že jsou jinak chráněny předpisy o ochraně osobních údajů. K mož- nému střetu práva na svobodný přístup k in- formacím a práva na ochranu osobních údajů se v něm uvádí, že právo na ochranu osob- ních údajů není neomezené, neboť podle čl. 10 odst. 3 Listiny má každý právo na ochra- nu před „neoprávněným“ shromažďováním, zveřejňováním a jiným zneužíváním údajů o své osobě. Stanoví-li zákon o svobodném přístupu k informacím povinnost poskyt- nout některé osobní údaje (jinak chráněné zákonem o ochraně osobních údajů), jedná se o jejich poskytnutí podle práva. Pátý senát Nejvyššího správního soudu v uvedeném roz- sudku uzavřel, že není třeba posuzovat střet práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů v posuzo- vané věci individuálně podle všech okolností případu.
Osmý senát se s uvedenými závěry nezto- tožnil. Naopak měl za to, že i v případech, kdy je požadovanou informací údaj o výši poskyt- nuté odměny či prostředků z veřejného roz- počtu, je třeba přistoupit k testu proporcio- nality a posoudit tak, zda se poskytnutí základních osobních údajů vymezených v § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím nedostane do kolize s právem na ochranu osobních údajů dotčeného sub- jektu. Požaduje-li žadatel informaci o výši po- skytnuté odměny, nežádá pouze informaci o částce vydané povinným subjektem z veřej- ných prostředků, ale současně žádá i další údaje soukromého charakteru konkrétní oso-
by – příjemce takových prostředků. Povinný subjekt by proto měl být povinen poskytnout informaci o konkrétní výši vydaných veřej- ných prostředků (platu, odměny) teprve po posouzení střetu práva na informace a práva na ochranu osobních údajů, a to při zohledně- ní konkrétních souvislostí daného případu.
Osmý senát měl za to, že skutečnost, že
§ 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím obsahuje „plošnou“ výjimku z poskytování údajů o příjemcích veřejných prostředků, neznamená, že povinnost posky- tovat údaje o příjemcích ostatních veřejných prostředků je v ostatních případech absolut- ní. Stejně tak se domníval, že ani znění § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k infor- macím není schopné bez dalšího zcela popřít právo příjemců veřejných prostředků na ochranu soukromí dle § 8a citovaného záko- na, resp. čl. 10 odst. 3 Listiny. Jinými slovy, ustanovení § 8b zákona o svobodném přístu- pu k informacím nelze bez dalšího považovat za speciální ustanovení, které vylučuje apli- kaci § 8a téhož zákona.
Podle osmého senátu by podstatou po- skytování základních osobních údajů o pří- jemcích veřejných prostředků neměl být de facto ničím nekontrolovatelný a žádnými pravidly neomezený přístup k údajům o výši a podmínkách poskytování veřejných pro- středků a k dalším základním osobním úda- jům dotčených subjektů, kterými jsou ve smyslu rozhodnutí pátého senátu jak zaměst- nanci veřejné správy, tak i osoby stojící mimo zaměstnanecký, služební či obdobný poměr (tj. adresáti různých dotací, subvencí a veřej- ných zakázek, smluvní strany při uzavření ve- řejnoprávních či jiných smluv povinným sub- jektem). Lze mít pochybnosti o tom, zda paušální poskytování informací o odměňová- ní kteréhokoliv zaměstnance veřejné správy (tj. údaje o měsíčním platu, osobním ohod- nocení, příplatcích za vedení, mimořádných odměnách aj.) ve všech situacích naplňuje ve- řejný zájem na informovanosti o využívání ve- řejných prostředků.
Poskytování informací o poskytnutých odměnách (ale i dalších základních osobních údajů) by podle osmého senátu mělo zásadně
sloužit veřejnému zájmu na kontrole hospo- daření s veřejnými prostředky. Jistě by však iv těchto případech měl být chráněn obecný princip zákazu zneužití práva. Tomu by podle osmého senátu mělo zabránit právě provádě- ní testu proporcionality, tedy zkoumání váhy práva žadatele na informace a práva jiné oso- by na ochranu soukromí v každém jednotli- vém případě. Přezkoumatelné a přesvědčivé rozhodnutí by proto mělo obsahovat úvahy, proč povinný subjekt upřednostnil jedno ze shora uvedených ústavně zaručených práv před druhým, a proč tedy s ohledem na kon- krétní skutkové okolnosti věci poskytl, nebo naopak odmítl sdělit požadované informace.
Citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 57/2010-79 úvahy obdobného druhu neobsahuje. Naopak z něj lze dovodit, že není třeba poměřovat právo na ochranu soukromí s právem na informace. Osmý se- nát měl oproti tomu za to, že v případě kolize práva žadatele na informace s právem jiného subjektu na ochranu soukromí je nutno tato vzájemně si konkurující práva poměřit po- mocí testu proporcionality. Odchýlit se od zá- věrů vyslovených v rozsudku pátého senátu však za této situace mohl pouze rozšířený se- nát, a proto mu osmý senát postoupil věc k rozhodnutí.
Stěžovatel se na výzvu vyjádřil k právní- mu názoru postupujícího senátu souhlasně. Vedle již uplatněné argumentace poukázal na judikaturu Ústavního soudu (nález pléna ze dne 20. 12. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 24/11,
č. 43/2012 Sb.), z níž podle jeho názoru plyne nutnost posuzovat proporcionalitu mezi prá- vem na informace a zásahem do soukromí a povinnost státu respektovat právo na infor- mační sebeurčení osob. Poukázal rovněž na judikaturu Soudního dvora, konkrétně na rozsudek velkého senátu ze dne 9. 11. 2010, Xxxxxx und Xxxxxx Xxxxxxx a Xxxxxx, C-92/09 a C-93/09, Sb. rozh., s. I-11063, jakož i na xxxx- katuru mu předcházející, a sice na rozsudek ze dne 20. 5. 2003, Österreichischer Rund- funk a další, C-465/00, C-138/01 a C-139/01, Recueil, s. I-4989. Upozornil, že samotná xxxx- katura Nejvyššího správního soudu nepřímo pracuje s uplatněním principu proporcionality
při aplikaci § 8b zákona o svobodném přístu- pu k informacím (v této souvislosti zmínil rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2011, čj. 4 As 40/2010-60, a ze dne
6. 12. 2012, čj. 1 As 169/2012-38).
Stěžovatel ve prospěch svého názoru zmí- nil rovněž soudobé úvahy o případné noveli- zaci zákona o svobodném přístupu k infor- macím takovým způsobem, aby povinnost zkoumat dopad zveřejnění informace do práv osoby, o níž se informace zveřejňuje, by- la do tohoto zákona vtělena. Konečně pouká- zal na vztah zákona o svobodném přístupu k informacím a zákona č. 159/2006 Sb., o stře- tu zájmů. Podle stěžovatele skutečnost, že zá- kon o střetu zájmů nepožaduje po veřejných funkcionářích uvádět v oznámení o pří- jmech, darech a závazcích informaci o výši svého platu, naznačuje, že na poskytování in- formací o platu by se tím spíše neměl vztaho- vat § 8b zákona o svobodném přístupu k in- formacím. Závěrem zmínil, že zveřejnění informace o platu poskytovaném z veřejných prostředků může mít různé dopady za růz- ných podmínek – minimální v anonymitě vel- koměsta a značné v prostředí malého města či vesnice.
Žalobce se k důvodům postoupení věci rozšířenému senátu vyjádřil tak, že v první řa- dě poukázal na stále přítomné nebezpečí, že pokud bude test proporcionality prováděn, bude mít veřejná správa, jež rozhoduje o po- skytnutí údajů o zaměstnancích jí samotné, tendence informace spíše neposkytnout než poskytnout. Dále měl za to, že zásah do sou- kromí ředitele školy poskytnutím informace o jeho odměně je více než vyvážen veřejným zájmem na kontrole hospodárnosti nakládání vedení obce Xxxxx u Vsetína, konkrétně její starostky, veřejnými prostředky. Žalobce měl za to, že i vzhledem ke konkrétním skutko- vým okolnostem by test proporcionality v da- ném případě vyzněl ve prospěch poskytnutí informace. Podle xxxxxxx měl ředitel školy, o jehož odměně měla být poskytnuta infor- mace, podporovat starostku, jež mu odměnu poskytla, v komunální volební kampani roku 2010 (volební materiály starostky se údajně objevily ve škole), zatímco starostka osočova-
la žalobce, jenž byl starostou obce v letech 2002–2010, z nehospodárností při výkonu je- ho tehdejší funkce, a slibovala, že na rozdíl od žalobce ona bude při výkonu funkce úzkostli- vě šetřit.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozsudek Krajského soudu v Brně zru- šil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění: III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III. 1. Pravomoc rozšířeného senátu
III. 1. 1. Rozhodná právní úprava
[27] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s.,
„[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního sou- du pii svém rozhodování k právnímu názo- ru, který je odlišný od právního názoru již vyjádieného v rozhodnutí Nejvyššího správ- ního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozší- ienému senátu“.
III. 1. 2. Relevantní právní názory vyslo- vené Nejvyšším správním soudem
[28] V citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 Nejvyšší správní soud vyslovil ná- sledující (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„Podle § 8b odst. 3 zákona o svobodném piístupu k informacím základní osobní údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze v tomto rozsahu: jméno, piíjmení, rok naro- zení, obec, kde má piíjemce trvalý pobyt, vý- še, účel a podmínky poskytnutých veiejných prostiedků.
Zákon tedy výslovně stanoví, že výše po- skytnutých veiejných prostiedků ve spojení se jménem a piíjmením osoby, které byly po- skytnuty (spolu s dalšími údaji uvedenými v § 8b odst. 3 zákona o svobodném piístupu k informacím), jsou údaji, které povinný subjekt žadateli poskytne.
Stěžovateli lze piisvědčit, že odkazy kraj- ského soudu na rozsudky Nejvyššího správ- ního soudu z diívější doby jsou nepiípadné, neboť tato rozhodnutí vycházela z jiného stavu zákonné úpravy poskytování infor- mací, tj. ze znění pied novelizací provede-
nou zákonem č. 61/2006 Sb., kterou byl do zákona o svobodném piístupu k informa- cím vtělen právě § 8b.
Co do stietu práva na svobodný piístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů Nejvyšší správní soud konstatuje, že právo na ochranu osobních údajů není neomezené, když [poznámka rozšířeného senátu: v původním textu rozsudku bylo zřej- mě na tomto místě omylem vynecháno slovo
„podle“] čl. 10 odst. 3 Listiny [...] má každý právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním a ji- ným zneužíváním údajů o své osobě. Sta- noví-li pak zákon o svobodném přístupu k informacím povinnost poskytnout ně- které osobní údaje (jinak chráněné záko- nem o ochraně osobních údajů), jedná se o jejich poskytnutí podle práva, tj. o po- skytnutí oprávněné.
S ohledem na tyto závěry Nejvyššího správního soudu je nedůvodným stížní bod 2) o nutnosti posuzovat střet práva na svobodný přístup k informacím a prá- va na ochranu osobních údajů v posuzo- vané věci individuálně podle všech okol- ností případu.“
[29] Osmý senát ve shora přiblíženém předkládacím usnesení uvádí (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„[S]kutečnost, že § 8b odst. 2 zákona o svobodném piístupu k informacím obsa- huje ,plošnou‘ výjimku z poskytování údajů o piíjemcích veiejných prostiedků, nezna- mená, že povinnost poskytovat údaje o pií- jemcích ostatních veiejných prostiedků je v ostatních piípadech absolutní. [...] ani znění § 8b odst. 1 zákona není schopné bez dalšího zcela popřít právo příjemců veřejných dotací na ochranu soukromí dle § 8a citovaného zákona, resp. čl. 10 odst. 3 Listiny [...]. Jinými slovy řečeno, ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nelze bez dalšího považovat za speciální ustanovení, které vylučuje aplikaci § 8a téhož zákona.
[...]
Poskytování informací o poskytnutých odměnách (ale i dalších základních osob- ních údajů) by mělo zásadně sloužit veiej- nému zájmu na kontrole hospodaiení s ve- iejnými prostiedky. Jistě i v těchto piípadech by však měl být chráněn obecný princip zá- kazu zneužití práva. Tomu by mělo zabrá- nit právě provádění testu proporcionality, te- dy zkoumání váhy práva žadatele na informace a práva jiné osoby na ochranu soukromí v každém jednotlivém piípadě. Piezkoumatelné a piesvědčivé rozhodnutí by proto podle piedkládajícího senátu mělo obsahovat úvahy, proč povinný subjekt upřednostnil jedno ze shora uvedených ústavně zaručených práv před druhým, a proč tedy s ohledem na konkrétní skut- kové okolnosti věci poskytl, nebo naopak odmítl sdělit požadované informace.“
[30] Vedle pátého a osmého senátu se k otázce posuzování proporcionality při po- skytování informace o platech nebo jiných peněžních plněních placených z veřejných prostředků určitým způsobem vyjádřil i čtvr- tý senát ve shora citovaném rozsudku čj. 4 As 40/2010-60, a sice v rámci pokynu krajskému soudu ohledně jeho dalšího postupu poté, co Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti po- vinného subjektu rozsudek krajského soudu zrušil (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„V dalším iízení se tedy bude krajský soud zabývat aplikací § 8b [zákona o svobod- ném přístupu k informacím] na posuzova- nou žádost stěžovatele o poskytnutí informa- ce ze dne 8. 10. 2008. Piitom vezme v úvahu, že v mezidobí zaujal k výkladu tohoto usta- novení právní názor Nejvyšší správní soud v rozsudku [...] čj. 5 As 57/2010-7P [...].
Krajský soud tedy může z tohoto xxxxxx- tu vycházet a i pro danou věc akceptovat zá- věr v něm učiněný, podle něhož se musí bez- výjimečně poskytovat informace o odměně za práci u všech zaměstnanců placených z veiejných rozpočtů a bez ohledu na pova- hu a výši takové odměny. V dalším iízení však může krajský soud zvážit i možnost od- chýlit se od tohoto judikátu s ohledem na skutečnost, že v dané věci dochází ke stře- tu ústavně zaručených práv na svobodný
přístup k informacím a na ochranu osob- ních údajů, a je tak třeba dát na základě testu proporcionality prostor na posou- zení, které z těchto ústavních práv má s ohledem na skutkový stav věci před- nost. V takovém piípadě krajský soud vy- světlí, zda provedení testu proporciona- lity lze dosáhnout ústavně konformním či eurokonformním výkladem § 8b záko- na o svobodném přístupu k informacím, nebo přímou aplikací ústavní normy, ne- bo předložením věci Ústavnímu soudu s návrhem podle čl. P5 odst. 2 Ústavy [...]. Pii piípadném provedení testu proporciona- lity krajský soud uvede, proč dává jednomu ze zmíněných ústavně zaručených práv piednost pied druhým. V piípadě odchýlení se od právního názoru vysloveného v roz- sudku [...] čj. 5 As 57/2010-7P, je však každo- pádně krajský soud povinen důkladně ob- jasnit důvody tohoto postupu.“
[31] Dalším rozhodnutím, které se zabý- valo otázkou proporcionality při poskytování informací o platech nebo jiných peněžních plněních placených z veřejných prostředků, byl shora citovaný rozsudek prvního senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 169/2012-38, v němž se uvádí (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„[24] [...] Skutkový základ, na němž v ny- nější věci posuzuje otázku, zda je nutné po- skytnout žalobcem požadované informace, je v zásadě shodný jako ve věci, o níž bylo u zdejšího soudu vedeno iízení pod sp. zn. 5 As 57/2010. V nynější věci se jedná o výši základního měsíčního platu a odměn ta- jemnice městského úřadu a vedoucích dvou odborů městského úřadu (odboru ži- votního prostiedí a odboru dopravy a správ- ních agend), ve věci sp. zn. 5 As 57/2010 se jednalo o odměny poskytnuté vedoucímu oddělení informačních systémů Magistrátu města Zlína. V obou piípadech zároveň ža- datelé o poskytnutí piedmětných informací zdůvodňovali své žádosti tím, že v přípa- dě dotčených úředníků panují pochyb- nosti o tom, zda jsou jim vypláceny od- měny z legitimních důvodů.
[25] Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 5 As 57/2010-7P vyšel z velmi široké kon- cepce práva na informace o platech a odmě- nách zaměstnanců veiejné správy, kdy pra- vidlem je, že takové informace by na základě žádosti podle zákona o svobodném piístupu k informacím měly být poskytnuty, piičemž výjimky z tohoto pravidla piedsta- vují pouze v zákoně výslovně uvedené pií- pady. Nejvyšší správní soud tedy v zásadě dovodil, že test proporcionality provedl již zákonodárce tím, že v citovaném zá- koně stanovil okruh případů, v nichž je třeba poskytovat základní osobní infor- mace o příjemcích veřejných prostředků, respektive taxativním způsobem vymezil výluku z jinak obecně platného pravidla, podle nějž je nutno poskytovat základní osobní informace o příjemcích veřejných prostředků. Jestliže piíjemce veiejných pro- stiedků, u nějž žadatel žádá o poskytnutí ta- kových informací, do této výluky nespadá, pak je tieba žadateli tyto informace poskyt- nout. Tato kritéria piitom dotčení zaměst- nanci městského úiadu bezpochyby splňují, a tak byl závěr krajského soudu o nutnosti poskytnout žalobcem požadované informa- ce namístě.“
[32] Nejvyšší správní soud se dále pro- porcionalitou v souvislosti s poskytováním informací podle zákona o svobodném přístu- pu k informacím zabýval i v rozsudku první- ho senátu ze dne 30. 10. 2012, čj. 1 As 142/2012-32. Po skutkové stránce se sice ne- jednalo o poskytnutí informací o platu nebo jiném peněžitém plnění zaměstnance place- ného z veřejných prostředků, nýbrž o posky- tování informace o tom, komu bylo prominu- to příslušenství daně (prominutí daně shledal Nejvyšší správní soud poskytnutím veřejných prostředků v citovaném rozsudku čj. 5 As 64/2008-155), nicméně okruh práv- ních otázek byl v podstatných rysech stejný jako v nyní řešené věci, a sice zda a za jakých podmínek se má provádět při poskytování in- formací o příjemcích veřejných prostředků ve smyslu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím test proporcionality. Soud k to- mu uvedl (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„[32] Z dosavadního průběhu věci je zjevné, že mezi stranami není sporu o tom, že prominutí daně či piíslušenství daně po- dle § 55a zákona [č. 337/1992 Sb.,] o správě daní a poplatků*) [dále jen daňový řád z roku 1992,] je nutno považovat za poskytnutí ve- iejných prostiedků ve smyslu § 8b zákona o [svobodném přístupu k informacím]. Podle odstavce 1 tohoto ustanovení povinný sub- jekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veiejné prostiedky, a to v roz- sahu stanoveném odstavcem 3.
[33] Sporné mezi stranami je, zda se povinnost povinného subjektu (zde fi- nančního úřadu) poskytnout základní osobní údaje o osobách, kterým promi- nul příslušenství daně, vztahuje jak na fy- zické, tak právnické osoby (tento postoj zastává žalobce i krajský soud), či pouze na osoby právnické (postoj stěžovatele).
[34] Krajský soud i žalovaný zcela správ- ně vnímají nyní iešený spor v jeho ústavně- právní rovině – dochází zde ke střetu dvou ústavně zaručených práv, tedy prá- va žalobce na informace (článek 17 Listi- ny) s právem jiných osob na ochranu soukromí (čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 Lis- tiny). Zatímco žalovaný má za to, že v do- tčené věci nemůže pievážit právo na infor- mace nad právem na ochranu soukromí, krajský soud dospěl k závěru opačnému.
[35] V situaci, kdy dochází ke konflik- tu dvou ústavně zaručených práv, je vždy třeba vážit konkurující si práva s ohle- dem na konkrétně utvořený skutkový zá- klad a případné omezení jednoho či více z nich je nutné zdůvodnit, zejména za použití testu proporcionality (srov. nále- zy Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 4/P4, č. 214/1PP4 Sb., ze dne 21. 3. 2002, sp. zn. III. ÚS 256/01, č. 37/2002 Sb. ÚS, či ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 405/2002 Sb.). Tento test je prováděn ve tiech stupních: (1) test vhodnosti, v rámci něhož je hledána odpověď na otázku, zda institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl; (2) test
potiebnosti spočívající v porovnání legisla- tivního prostiedku omezujícího základní právo nebo svobodu s jinými opatieními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod; je tedy hledána odpověď na otázku, zda jde ve vztahu k dotčeným základním právům o nejšetrnější z více prostiedků umožňujících dosažení sledovaného cíle; (3) test poměiová- ní, tj. porovnání závažnosti v kolizi stojících základních práv a svobod.
[36] Krajský soud pii provádění testu proporcionality ve velké míie vycházel ze závěrů obsažených v rozsudku [rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155]. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zde dovodil, že existuje silný veřejný zájem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků a nut- nosti jeho účinné veřejné kontroly. K na- plnění tohoto cíle směřuje ve svém § 8b zákon o svobodném přístupu k informa- cím (poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků), splňuje tudíž test vhodnosti. Stejně tak je splněn test po- třebnosti, neboĺ není jiného institutu, kte- rý by naplnění zmíněného cíle umožňoval. Rozšířený senát prováděl i test poměřo- vání. Konstatoval, že i v případě poskyto- vání veřejných prostředků platí impera- tiv ochrany soukromí a ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřej- ňováním či jiným zneužíváním osobních údajů podle článku 10 Listiny a zákona [o ochraně osobních údajů], jehož limity jsou definovány v § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Zdůraznil, že zákonodárce zohlednil specifické postavení příjemců veřejných prostředků, povahu poskytovaných ve- řejných prostředků, postup správního orgánu při jejich poskytování a dospěl k závěru, že pokud povinný subjekt posu- zuje žádost o informace podle ustanove- ní § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, rozhodující je pouze sku- tečnost, zda se požadovaná informace
*) S účinností od 1. 1. 2011 byl nahrazen zákonem č. 280/200P Sb., daňový iád.
skutečně týká poskytování veřejných prostředků a zda jejímu sdělení nebrání výluka obsažená v § 8b odst. 2 [citovaného zákona].
[37] Nejvyšší správní soud má ve shodě s krajským soudem za to, že rozsudek Soud- ního dvora nebrání použití závěrů obsaže- ných v rozsudku [rozšířeného senátu Nejvyš- šího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155]. Na jedné straně je nutno vnímat skutkové odlišnosti obou piípadů. Rozsudek [Xxxxxx und Xxxxxx Xxxxxxx a Xxxxxx] se zabýval plat- ností čl. 42 bod 8b a čl. 44a naiízení Rady (ES) č. 12P0/2005 [...] o financování společ- né zemědělské politiky, ve znění naiízení Rady (ES) č. 1437/2007 [...], jakož i naiízení Komise (ES) č. 25P/2008 [...], kterým se sta- noví prováděcí pravidla k naiízení č. 12P0/2005, pokud jde o zveiejňování in- formací o piíjemcích finančních prostiedků z Evropského zemědělského záručního fon- du (EZZF) a Evropského zemědělského fon- du pro rozvoj venkova (EZFRV). Dospěl k zá- věru, že zmíněné články jsou neplatné v rozsahu, v němž pokud jde o fyzické oso- by, které jsou příjemci podpor z EZZF a EZFRV, tato ustanovení vyžadují zve- řejňování osobních údajů o všech pří- jemcích, aniž činí rozdíl podle takových relevantních kritérií, jako je doba, po kterou takové podpory dostávali, frek- vence podpor nebo jejich typ a výše. Šlo tedy o situaci, kdy příslušné normy ev- ropského práva zavazovaly členské státy k ,obecnému zveřejňování‘ příjemců prostředků z EZZF a EZFRV (tedy nikoli na základě žádosti), a to na jediné inter- netové stránce v každém členském státě s nástrojem vyhledávání. V uvedené věci bylo dále podstatné, že částky, které do- tčení příjemci dostávají, představují část (často značnou) jejich příjmů – zveřejně- ní informací o poskytovaných částkách tak umožňuje třetím osobám činit závě- ry ohledně jejich celkových příjmů.
[38] Naproti tomu v nyní posuzované věci se nejedná o ,obecné zveřejňování‘ údajů všech osob, kterým byly poskytnuty veiejné prostiedky, ale o poskytování infor-
mací na žádost konkrétního subjektu. Po- vinný subjekt – tedy finanční úiad – byl v rozhodném období (rok 2010) podle § 1 odst. 1 vyhlášky Ministerstva financí č. 2PP/1PP3 Sb., kterou se zmocňují územní finanční orgány k promíjení piíslušenství daně, oprávněn pouze k promíjení piíslu- šenství daně a současně omezen výší možné- ho prominutí v běžném kalendáiním roce (tedy slovy Soudního dvora zde existuje filtr podle typu a výše poskytnutých veiejných prostiedků). Podstatné je též, že s ohledem na povahu poskytovaných veiejných pro- stiedků (piíslušenství daně v omezené výši) nelze z výše poskytnuté částky usuzovat na celkové majetkové poměry příjemců těchto prostředků. Nadto jsou tyto pro- středky poskytovány nahodile, bez zná- mek pravidelnosti, na rozdíl od příspěv- ků ze shora jmenovaných evropských fondů.
[3P] I pies zmíněné skutkové odlišnosti (které jsou však podstatné z hlediska zá- věrů z nich vyplývajících) se však oba roz- sudky vzájemně doplňují, a to zejména v obecných východiscích vztahujících se k ie- šení kolize práva na informace a práva na ochranu soukromí. Oba judikáty totiž vy- cházejí z nutnosti provést test proporcionali- ty, piičemž oba rozsudky shodně potvrdily, že je nutno vždy zvažovat zejména pova- hu poskytovaných veřejných prostředků, tedy z jakého titulu jsou prostředky po- skytovány, charakter poskytovaných prostředků a zejména, zda lze na zákla- dě informace o výši poskytnuté částky usuzovat na majetkové poměry příjemců veřejných prostředků.
[40] Ve věci souzené Soudním dvorem bylo potvrzeno, že zveiejnění údajů o pií- jemcích a piesných částkách, které obdrželi, piedstavuje zásah do jejich soukromého ži- vota ve smyslu článku 7 Listiny základních práv Evropské unie [dále jen „Listina EU“] (srov. čl. 58 rozsudku). Soudní dvůr dále uvedl, že je tieba zkoumat, zda je uvedený zásah odůvodněný s ohledem na čl. 52 odst. 1 [Listiny EU], který piipouští, že výkon tako- vých práv, jako jsou práva zakotvená v je-
jích článcích 7 a 8, může být omezen za piedpokladu, že tato omezení jsou stanove- na zákonem, respektují podstatu uvedených práv a svobod a, pii dodržení zásady pro- porcionality, jsou nezbytná a skutečně odpo- vídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potiebě ochrany práv a svobod druhého.
[41] Pii tomto zkoumání dospěl k závě- ru, že se jedná o zásah ,stanovený záko- nem‘, který ovšem sleduje cíl obecného zájmu uznávaný Unií (čl. 66 a násl.), tedy zásadu transparentnosti, která umožňu- je občanům blíže se účastnit rozhodova- cího procesu a zaručuje, že správní or- gány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimi- tu, účinnost a odpovědnost. Soudní dvůr tedy jinými slovy konstatoval, že zkou- maná ustanovení splňují test vhodnosti a potřebnosti. Ke stejným závěrům do- spěl ve vztahu k poskytování informací podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím i rozšířený senát (srov. bod [36] výše).
[42] Ve vztahu k testu poměiování uvedl (ve stěžovatelem dovolávaném čl. 85), že or- gány jsou povinny pied zveiejněním infor- mací týkajících se fyzických osob poměiit zájem Unie na zajištění transparentnosti je- jích kroků a zásah do práv piiznaných člán- ky 7 a 8 [Listiny EU]. Cíli transparentnosti nelze přitom přiznat automatickou přednost před právem na ochranu osob- ních údajů, i když jsou ve hře významné ekonomické zájmy. Dle názoru Nejvyšší- ho správního soudu tento významný zá- věr není v žádném rozporu se závěry roz- šířeného senátu. Nevyplývá z něj totiž nic jiného, než nutnost v rámci provádění testu proporcionality zvažovat (poměřo- vat) význam obou kolidujících práv, při- čemž tyto úvahy musejí vyústit v závěr o tom, které z dotčených práv převáží.
[43] S ohledem na všechny skutkové okolnosti Soudní dvůr v jím iešené věci do- spěl k závěru, že příslušné orgány před přijetím posuzovaných předpisů neuva- žovaly o způsobech zveřejňování infor-
mací o dotčených příjemcích, které by odpovídaly cíli takového zveřejňování a přitom by představovaly menší zásah do práva těchto příjemců na respektová- ní jejich soukromého života obecně a konkrétně na ochranu jejich osobních údajů, jako je omezení zveřejnění jmeno- vitých údajů o uvedených příjemcích po- dle doby, po kterou podpory dostávali, frekvence podpor nebo jejich typu a výše.
[44] V rozsudku [rozšířeného senátu Nej- vyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155] však k poměiení obou kolidujících práv do- šlo, piičemž rozšířený senát dospěl k zá- věru, že v případě poskytování veřejných prostředků formou prominutí daně (resp. jejího příslušenství) je třeba dát přednost právu na informace. Závěr Soudního dvora ohledně nerespektování zá- sady proporcionality se proto v posuzované věci neuplatní.
[45] Krajský soud v napadeném rozsud- ku dospěl k závěru, že právní úprava posky- tování informací o piíjemcích veiejných prostiedků v § 8b zákona o svobodném pií- stupu k informacím je proporcionální ve vztahu k ochraně osobních údajů těchto pií- jemců. Nejvyšší správní soud má na základě výše uvedeného za to, že tato úvaha je v sou- ladu jak se závěry rozšíieného senátu vyjá- dienými v rozsudku [rozšířeného senátu Nej- vyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155], tak se závěry Soudního dvora obsaženými v rozsudku [Xxxxxx und Xxxxxx Xxxxxxx a Xxxxxx].“
[33] Jak je patrné z předchozí citace roz- sudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 142/2012-32, tento se významně opírá o závě- ry vyslovené v citovaném rozsudku rozšíře- ného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155. V něm se uvádí (zvýraz- nění přidal nyní rozšířený senát):
„[13] Rozšíiený senát se nejprve zabýval otázkou vzájemného vztahu § 8b a § 10 zá- kona [o svobodném přístupu k informa- cím].[14] Ustanovení § 10 tohoto zákona je dle svého nadpisu určeno k ochraně důvěr- nosti majetkových poměrů a konkrétně sta-
noví, že informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, zís- kané na základě zákonů o daních, poplat- cích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení povinný sub- jekt podle tohoto zákona neposkytne. V po- známce pod čarou č. 8) jsou pak piíkladmo uvedeny odkazy na § 24 daňového iádu [z roku 1992], § 23 zákona č. 5P2/1PP2 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojiště- ní, § 14 zákona č. 582/1PP1 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, § 24a zákona č. 551/1PP1 Sb., o Všeobecné zdra- votní pojišťovně České republiky, a zákon č. 117/1PP5 Sb., o státní sociální podpoie.
[15] Poznámky pod čarou sice nemají normativní charakter, mohou však sloužit jako určité vodítko pii interpretaci právní normy. Z výše citovaných ustanovení jiných právních piedpisů lze dovodit, že za infor- mace, které podléhají obecné výluce z infor- mační povinnosti, je nutno považovat piede- vším údaje, které se v průběhu daňového iízení dozvěděl piíslušný správce daně o po- měrech daňových subjektů, a to jak osob- ních, tak souvisejících s podnikáním. Obdob- ně to platí o údajích, které zjistily piíslušné orgány sociálního zabezpečení o poplatní- cích pojistného na sociální zabezpečení a piíspěvku na státní politiku zaměstnanos- ti, zdravotní pojišťovny o plátcích zdravotní- ho pojištění či úiady práce o žadatelích o dávky státní sociální podpory.
[16] Uvedeným ustanovením je od po- čátku účinnosti zákona o svobodném piístu- pu k informacím realizováno právo fyzic- kých osob na ochranu soukromí a ochranu pied neoprávněným shromažďováním, zve- iejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě podle čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listi- ny, provedeného posléze zákonem [...] o ochraně osobních údajů.
[17] Oproti tomu § 8b byl do zákona o svobodném piístupu k informacím inkor- porován až zákonem č. 61/2006 Sb. s účin- ností od 22. 3. 2006 v souvislosti s imple- mentací směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2003/P8/ES o opakovaném použití informací veiejného sektoru a jeho účelem bylo napomoci odstranit dosavadní pochyb- nosti, zda povinnost subjektů poskytovat in- formace o své činnosti se může dotknout i oblasti osobních údajů tietích osob v piípa- dech, kdy tyto osoby jsou piíjemci veiejných prostiedků. Zde je nutno piipomenout, že důvodová zpráva k původnímu znění záko- na o svobodném piístupu k informacím s uvedenou možností v komentáii k výluko- vým ustanovením § 6 až § 11 tohoto zákona počítala, piíslušná úprava však v daném zá- koně až do zmiňované novely chyběla. Uve- deným ustanovením tak bylo dále konkreti- zováno právo na informace podle čl. 17 odst. 1 a odst. 5 Listiny.
[18] V současné době tedy § 8b odst. 3 zá- kona [o svobodném přístupu k informacím] výslovně ukládá subjektům povinnost sdělit žadatelům osobní údaje o piíjemcích veiej- ných prostiedků v rozsahu jejich jména, pií- jmení, roku narození, obce, kde mají trvalé bydliště, a dále údaje o výši, účelu a podmín- kách pro jejich poskytnutí. I pro tyto piípady však platí imperativ ochrany soukromí a ochrany pied neoprávněným shromažďo- váním, zveiejňováním či jiným zneužívá- ním osobních údajů podle článku 10 Listiny a zákona [o ochraně osobních údajů]; proto i zde má poskytování informací svoje limity, které jsou definovány v § 8b odst. 2 zákona [o svobodném přístupu k informacím]. Podle tohoto ustanovení neposkytne povinný sub- jekt osobní údaje o osobě, která je piíjem- cem veiejných prostiedků v oblasti sociální, poskytování zdravotní péče, hmotného za- bezpečení v nezaměstnanosti, státní podpo- ry stavebního spoiení a státní pomoci pii ob- nově území. Zákonodárce zde opětovně v poznámce pod čarou č. 4c) demonstrativ- ně uvádí některé zákonné úpravy, konkrét- ně zákon č. 155/1PP5 Sb., o důchodovém po- jištění, zákon č. 100/1P88 Sb., o sociálním zabezpečení*), zákon č. 117/1PP5 Sb., o stát- ní sociální podpoie, zákon č. 48/1PP7 Sb., o veiejném zdravotním pojištění [a o změně
*) S účinností od 1. 1. 2012 zrušen zákonem č. 32P/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a o změně souvisejících zákonů.
a doplnění některých souvisejících zákonů], zákon č. [96/1993] Sb., o stavebním spoiení a státní podpoie stavebního spoiení atd.
[1P] Pii posuzování vzájemného vztahu obou ustanovení je ziejmé, že účel a smysl každého z nich je odlišný. Zatímco § 10 zá- kona [o svobodném přístupu k informacím] formuluje obecné výlukové pravidlo sloužící k ochraně údajů o majetkových poměrech tietích osob, na jehož základě nesmí povin- ný subjekt v této oblasti sdělovat informace, které se dozvěděl během své úiední činnosti (typicky napi. údaje z daňových piiznání, z piehledů o piíjmech pro účely plateb pojist- ného na sociální zabezpečení a piíspěvku na státní politiku zaměstnanosti, z dokladů o piíjmech pro testované dávky státní sociál- ní podpory apod.), zakotvuje § 8b tohoto zá- kona primárně povinnost subjektů informo- vat o výsledcích své činnosti v oblasti poskytování veiejných prostiedků, a to včetně vybraných osobních údajů jejich piíjemců.
[20] Výluka z informační povinnosti je v druhém případě upravena autonom- ně, a to v § 8b odst. 2 zákona [o svobod- ném přístupu k informacím], byĺ toto usta- novení sleduje obdobný cíl jako obecný
§ 10 tohoto zákona. Rozdílná míra ochrany zakotvená v obou ustanoveních av tomto směru poněkud slabší postave- ní příjemce veřejných prostředků je dá- no především zájmem na transparent- nosti poskytování veřejných prostředků a nutností jeho účinné veřejné kontroly. Zákonodárce tak při střetu ústavního práva na informace podle čl. 17 odst. 1 Listiny a ústavního práva na ochranu soukromí podle čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Lis- tiny zohlednil specifické postavení pří- jemců veřejných prostředků a sdělení některých jejich osobních údajů v souvis- losti s tímto připustil. Ochranu zachoval pouze tam, kde na poskytování informa- cí není dán silný veřejný zájem. Ve výluce se tak ocitla převážně jen nároková plně- ní z veřejných prostředků, kde nárok vzniká ze zákona a správní orgán nemá prostor k vlastnímu uvážení. Typicky te- dy povinný subjekt neposkytuje informa-
ce o tom, komu a v jaké výši přiznal dáv- ky důchodového pojištění, dávky státní sociální podpory či dávky pomoci v hmotné nouzi, nebo komu a v jaké výši vyplatil podporu v nezaměstnanosti. Rovněž tak například neposkytuje ve vztahu ke konkrétním osobám údaje o úhradách za úkony lékařské péče, pří- padně údaje o konkrétní výši státní pod- pory stavebního spoření.
[21] Lze tak uzavřít, že pokud povin- ný subjekt posuzuje žádost o informace podle § 8b zákona [o svobodném přístupu k informacím], § 10 tohoto zákona se vů- bec neuplatní. Rozhodující pro posouze- ní žádosti bude pouze skutečnost, zda se požadovaná informace skutečně týká po- skytování veřejných prostředků a zda je- jímu sdělení nebrání výluka obsažená v odstavci 2.“
III. 1. 3. Sporné právní otázky
[34] Z výše citovaných rozhodnutí Nej- vyššího správního soudu jsou patrny dvě konkurující si linie právních názorů na roz- hodné právní otázky.
[35] V citovaném rozsudku rozšířeného senátu čj. 5 As 64/2008-155byl jasně formulo- ván závěr, že pokud se poskytuje informace podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, možnost ji neposkytnout je omezena jen na úzký okruh výluk stanove- ných v odstavci 2 tohoto paragrafu. Z rozsud- ku rozšířeného senátu lze vyvodit, že úvahu o tom, co u dané skupiny případů (tj. příjem- ců veřejných prostředků) má přednost, a sice zda právo na informace, anebo právo na ochranu soukromí, učinil již zákonodárce tím, že obecně připustil poskytování informa- cí o příjemcích veřejných prostředků, speci- fickým způsobem stanovil rozsah poskytová- ní těchto informací a stejně tak specifickým způsobem (v § 8b odst. 2 zákona o svobod- ném přístupu k informacím) stanovil rozsah výluk z práva na informace v těchto přípa- dech. To tedy znamená, že samotný zákono- dárce provedl v obecné rovině „test propor- cionality“ a vyřešil jej v případě příjemců veřejných prostředků zásadně (až na stanove-
né výjimky) ve prospěch práva na informace. Rozšířený senát podle všeho neměl pochyb o ústavní konformitě uvedeného rozhodnutí zákonodárce ani o jeho souladu s právem Ev- ropské unie.
[36] Pátý senát se v citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 v podstatě implicitně při- hlásil k „filosofii“ rozhodnutí rozšířeného se- nátu, dospěv stručnou úvahou k závěru, že jestliže § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím stanoví rozsah a podmínky po- skytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků, není zde prostor k individuální- mu posuzování, zda poskytnout informaci, či nikoli.
[37] K výše uvedenému závěru rozšířené- ho senátu se přihlásil v zásadě i první senát v citovaném rozsudku čj. 1 As 142/2012-32. Při vypořádávání se s rozsudkem Soudního dvora ve věci Xxxxxx und Xxxxxx Xxxxxxx a Xxxxxx však vyslovil některé závěry, které jsou relevantní i pro nyní projednávanou věc a v konkrétní rovině významně zužují ab- straktní úvahu vyslovenou rozšířeným sená- tem v době, kdy ještě zmíněné rozhodnutí Soudního dvora nebylo vydáno. V první řadě tím, že se judikaturou Soudního dvora opíra- jící se o Listinu EU zabýval i v případě, že šlo o poskytnutí informací o prominutí příslu- šenství daně, připustil vnitrostátní aplikova- telnost Listiny EU na případy této povahy, te- dy na posuzování souladnosti vnitrostátního zákona o poskytování informací, nikoli aktu Evropské unie (konkrétně nařízení Rady a na- řízení Komise), s Listinou EU. Dále zdůraznil skutkové odlišnosti vnitrostátního případu od věcí projednávaných Soudním dvorem, a sice že údaje o subjektech, kterým bylo pro- minuto příslušenství daně, nejsou podle čes- ké úpravy zveřejňovány v podobě „obecného zveiejňování“ příjemců prostředků na jedi- né internetové stránce s nástrojem vyhledá- vání a dále že částky prominutého příslušen- ství, o nichž je poskytnuta informace, zásadně neumožňují třetím osobám činit zá- věry ohledně celkových příjmů fyzických osob, jimž se dobrodiní prominutí dostalo.
[38] Druhou linii judikatury představuje citovaný rozsudek čtvrtého senátu čj. 4 As
40/2010-60, z jehož pokynu krajskému soudu k dalšímu postupu je patrné, že čtvrtým sená- tem není bez výhrad sdílen závěr o tom, že otázku proporcionality vyřešil na úrovni ab- straktní, tedy při formulování podmínek po- skytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků, samotný zákonodárce. Xxxxxx, z názoru čtvrtého senátu vyplývá, že považu- je za přinejmenším uváženíhodnou výklado- vou alternativu, že poměřování mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí má v každém jednotlivém případě činit správní orgán při rozhodování o poskytnutí informace. Zároveň nastoluje otázku euro- konformity a ústavní konformity § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím.
[39] Explicitně se pak k této druhé názo- rové linii přihlásil osmý senát v předkládacím usnesení. Z odůvodnění usnesení lze soudit, jakkoli to výslovně není takto řečeno, že os- mý senát popírá závěr rozšířeného senátu o tom, že střet výše uvedených konkurujících si práv vyřešil zákonodárce upřednostněním jednoho z nich. Naopak, osmý senát se hlásí k tezi, že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nelze chápat jako lex specialis ve vztahu k § 8a tohoto zákona, podle něhož
„[i]nformace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními piedpisy, upravujícími jejich ochranu.“ Osmý senát tedy zřejmě má za to, že poměřování konkurujících si základ- ních práv je nutno provádět v každém jednot- livém případě poskytování informací o pří- jemcích veřejných prostředků, přičemž za klíčové kritérium tohoto poměřování patrně považuje intenzitu veřejného zájmu na kon- trole hospodaření s veřejnými prostředky v konkrétním případě.
[40] Z výše uvedeného přehledu je patr- ná existence dvou konkurujících si náhledů na rozhodnou právní otázku. Pravomoc roz- šířeného senátu k rozhodnutí je tedy dána.
III. 2. Právní názor rozšířeného senátu
III. 2. 1. Rozhodná právní úprava a její obsah
III. 2. 1. 1. Znění a systematika § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím
[41] V projednávané věci jde o střet dvou základních práv podle Listiny, a sice práva na informace podle článku 17 Listiny a práva na ochranu lidské důstojnosti, soukromí podle článku 10 Listiny.
[42] Podle čl. 17 odst. 1 Listiny „[s]vobo- da projevu a právo na informace jsou za- ručeny.“ Podle jeho odstavce 2 „[k]aždý má právo vyjadiovat své názory slovem, pís- mem, tiskem, obrazem nebo jiným způso- xxx, jakož i svobodně vyhledávat, piijímat a rozšiiovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu.“ Podle odstavce 4 „[s]vobo- du projevu a právo vyhledávat a šíiit infor- mace lze omezit zákonem, jde-li o opatře- ní v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bez- pečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti.“ Podle odstavce 5 pak „[s]tátní orgány a or- gány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat infor- mace o své činnosti. Podmínky a prove- dení stanoví zákon.“ I právo na informace, a nejen svoboda projevu, je obecně považo- váno za subjektivní základní právo, nikoli pouze za ústavní hodnotu, jež má být objek- tivním právem chráněna a podporována (viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2003, sp. zn. III. ÚS 671/02, č. 10/2003 Sb. ÚS, ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb., a ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, č. 223/2010 Sb. ÚS, aj.)
[43] Podle čl. 10 odst. 1 Listiny „[k]aždý má právo, aby byla zachována jeho lidská důstojnost, osobní čest, dobrá pověst a chráněno jeho jméno.“ Podle odstavce 2
„[k]aždý má právo na ochranu pied neopráv- něným zasahováním do soukromého a ro- dinného života.“ Podle odstavce 3 pak „[k]aždý má právo na ochranu pied neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo ji- ným zneužíváním údajů o své osobě.“
[44] Doplňme, že podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) „[k]aždý má právo na respektování svého soukromé- ho a rodinného života, obydlí a korespon- dence.“ Podle odstavce 2 „[s]tátní orgán ne- může do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zá- konem a nezbytné v demokratické společ- nosti v zájmu národní bezpečnosti, veiejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, piedcházení nepokojům a zločinnos- ti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“
[45] Na úrovni „jednoduchého“ práva je jedním ze zákonů, které provádějí ústavně za- ručené základní právo na informace, zákon o svobodném přístupu k informacím. Pro projednávanou věc je rozhodné, že po noveli- zaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb. byla do zákona o svobodném přístupu k informa- cím vedle dalších změn přidána nová ustano- vení § 8a a § 8b, která znějí:
㤠8a
Informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními piedpisy, upravujícími jejich ochranu4a).
§ 8b
Příjemci veřejných prostředků
(1) Povinný subjekt poskytne základní osobní údaje4b) o osobě, které poskytl veiejné prostiedky.
(2) Ustanovení odstavce 1 se nevztahuje na poskytování veiejných prostiedků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdra- votních služeb, hmotného zabezpečení v ne- zaměstnanosti, státní podpory stavebního spoiení a státní pomoci pii obnově území4c).
(3) Základní osobní údaje podle odstav- ce 1 se poskytnou pouze v tomto rozsahu: jméno, piíjmení, rok narození, obec, kde má piíjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veiejných prostiedků.
––––––––––––
4a) Napiíklad § 11 až 16 občanského zákoníku, § 5 a 10 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osob- ních údajů a o změně některých zákonů.
4b) § 5 odst. 2 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb.
4c) Napiíklad zákon č. 155/1PP5 Sb., o důchodo- vém pojištění, ve znění pozdějších piedpisů, zá- kon č. 48/1PP7 Sb., o veiejném zdravotním po- jištění, ve znění pozdějších piedpisů, zákon č. 117/1PP5 Sb., o státní sociální podpoie, ve zně- ní pozdějších piedpisů, zákon č. 100/1P88 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších piedpisů, zákon č. P6/1PP3 Sb., o stavebním spoiení a státní podpoie stavebního spoiení, ve znění pozdějších piedpisů, a zákon č. 12/2001 Sb., o státní pomoci pii obnově úze- mí postiženého živelní nebo jinou pohromou a o změně zákona č. 363/1PPP Sb., o pojišťov- nictví, ve znění pozdějších piedpisů (zákon o státní pomoci pii obnově území).“
[46] I nadále nezměněn zůstal (po noveli- zaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb.) sou- částí zákona o svobodném přístupu k infor- macím jeho § 10, který zní:
㤠10
Ochrana důvěrnosti majetkových poměrů
Informace o majetkových poměrech oso- by, která není povinným subjektem, získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení8) povinný subjekt po- dle tohoto zákona neposkytne.
––––––––––––
8) Napiíklad § 24 zákona č. 337/1PP2 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších piedpisů,
§ 23 zákona č. 5P2/1PP2 Sb., o pojistném na vše- obecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších piedpisů, § 14 zákona č. 582/1PP1 Sb., o organi- zaci a provádění sociálního zabezpečení, ve zně- ní pozdějších piedpisů, § 24a zákona č. 551/1PP1 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, zákon č. 117/1PP5 Sb., o státní sociální podpoie, ve znění pozdějších piedpisů.“
[47] Již ze samotné systematiky a znění výše citovaných ustanovení zákona je patrné, že právní úprava poskytování informací o pří- jemcích veřejných prostředků je relativně sa- mostatná a komplexní. Ustanovení § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k infor- macím svojí nepodmíněnou dikcí (užitím slo- va „poskytne“ v rozkazovacím významu) na- značuje, že pro úvahu povinného subjektu, zda poskytnout informace o příjemcích ve-
řejných prostředků, anebo ne, jsou-li splněny dále zákonem stanovené podmínky, není zá- sadně místo. Tyto podmínky jsou dány vý- čtem případů, v nichž se informace o příjem- cích veřejných prostředků neposkytují (§ 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím), z něhož a contrario plyne, že v ostatních případech se poskytují. Dále jsou dány zvláštním pravidlem o zúženém věc- ném rozsahu poskytnutých údajů (§ 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k infor- macím), které má zaručit, že osobní údaje o příjemci veřejných prostředků se žadateli
o informaci poskytnou jen v takové míře,
o níž zákonodárce usoudil, že vhodně vyvažu- je zájem na poskytnutí informace a zájem na ochraně soukromí toho, o němž je informace poskytována.
[48] Ustanovení § 8a a § 10 zákona o svo- bodném přístupu k informacím jsou oproti tomu ve vztahu k § 8b pro účely okruhů otá- zek, na něž se tyto dva paragrafy vztahují, ustanoveními obecné povahy, použitelnými toliko subsidiárně, tedy v rozsahu, v jakém
§ 8b citovaného zákona neobsahuje zvláštní úpravu. Dlužno připomenout, že § 8a zákona
o svobodném přístupu k informacím se vzta- huje na informace týkající se osobnosti, pro- jevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje, zatímco § 10 citovaného zá- kona se vztahuje na informace o majetko- vých poměrech osoby získané specifickým způsobem, a sice na základě zákonů o veřej- noprávních platebních povinnostech a so- ciálním zabezpečení.
[49] Relevantní není ani argument opře- ný o zákon o střetu zájmů a poukazující na to, že skutečnost, že tento zákon nepožaduje po veřejných funkcionářích uvádět v oznámení
o příjmech, darech a závazcích informaci
o výši svého platu, naznačuje, že na poskyto- vání informací o platu by se tím spíše neměl vztahovat § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Nic takového ze vzájemného vztahu obou zákonů neplyne. Zákon o střetu zájmů má v první řadě užší okruh osob, na něž dopadá povinnost podávat určité infor- mace formou oznámení o příjmech, darech a závazcích; jde pouze o veřejné funkcionáře
definované pro účely zákona o střetu zájmů v § 2 zákona o svobodném přístupu k infor- macím, zatímco § 8b citovaného zákona se vztahuje na všechny osoby, jimž jsou vypláce- ny platy či mzdy z veřejných prostředků. Dále má zákon o střetu zájmů jiný účel než § 8b zá- kona o svobodném přístupu k informacím. Účelem zákona o střetu zájmů je prostřednic- tvím informačních povinností veřejných funkcionářů bránit střetu jejich soukromých zájmů se zájmem veřejným. Účelem § 8b zá- kona o svobodném přístupu k informacím je poskytnout veřejnosti informace o tom, ko- mu jsou poskytovány veřejné prostředky a v jaké míře, i v případech, kdy otázka pří- padného střetu zájmů nevyvstává, tedy bez ohledu na postavení příjemce veřejných pro- středků, čítaje v to i zaměstnance vyplácené- ho z veřejných prostředků, v hierarchii systé- mu veřejné správy a bez ohledu na jeho kompetence, specializaci, způsob ustanovo- vání i náplň práce.
[50] Navíc je rozdílný i mechanismus po- skytování informací podle zákona o střetu zá- jmů na straně jedné a zákona o svobodném přístupu k informacím na straně druhé – po- dle prvního z nich se informace poskytují preventivně, bez výjimky a v zákonem stano- veném standardizovaném rozsahu a poskytu- jí se předem zákonem určenému evidenční- mu orgánu (§ 13, § 14 zákona o střetu zájmů), u něhož jsou uloženy a připraveny k případ- nému nahlédnutí veřejností a eventuálnímu dalšímu zpracování takto evidovaných údajů (§ 13 odst. 2 a násl. zákona o střetu zájmů). Naproti tomu podle druhého z nich až na vý- jimky (§ 5 odst. 1 až 3 zákona o svobodném přístupu k informacím) to, zda informace vů- bec bude poskytnuta, závisí pouze na okol- nosti nezávislé na vůli zákonodárce, a sice na tom, zda takovou informaci žadatel vůbec bu- de požadovat.
[51] Jakkoli tedy jak zákon o střetu zájmů, tak zákon o svobodném přístupu k informa- cím mají v obecné rovině shodný účel, jímž je posílení transparence veřejné sféry, v kon- krétní rovině se jejich předměty úpravy vzá- jemně nikterak neovlivňují a existují zásadně vedle sebe a nezávisle na sobě. Základní prá-
vo podle čl. 17 odst. 2 Listiny a ústavní povin- nost veřejné moci podle jeho odstavce 5 jsou
„jednoduchým“ právem uskutečňovány pro- střednictvím celé řady zákonů, které jsou čas- to aplikovatelné paralelně, a jen někdy jeden vylučuje aplikaci jiného. K provedení Listiny jsou použity různé způsoby naplnění ústav- ních cílů, zejména různé typy procedur, me- tod zveřejňování informací apod., jež odpoví- dají jednotlivým dílčím účelům, kvůli nimž je na tom kterém úseku fungování veřejné moci právo na informace zajištěno. Za splnění pří- slušných zákonných podmínek mohou proto být v tom rozsahu, v jakém to ta která z obou úprav umožňuje, informace o konkrétním za- městnanci spadajícím do rozsahu působnosti obou zákonů poskytovány a čerpány podle obou z nich.
[52] Ve shodě s tím, k čemu dospěl rozší- řený senát Nejvyššího správního soudu již v citovaném rozsudku čj. 5 As 64/2008-155, lze tedy shrnout, že samotné znění a systema- tika zákona nedává možnost, aby v případě poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků bylo v každém jednotlivém přípa- dě poměřováno, zda a v jaké míře má převážit zájem na poskytnutí informace, anebo zájem na ochraně soukromí toho, o němž je infor- mace poskytována. Úvahu o konkurujících si zájmech a střetu základních práv zde vyřešil již samotný zákonodárce tím, že paušálně upřednostnil právo na informace o příjem- cích veřejných prostředků, ovšem s tím, že zá- jem na ochraně soukromí těch, o nichž je in- formace poskytována, zohlednil vyloučením některých okruhů informací z režimu posky- tování a stanovením omezeného věcného rozsahu poskytnutých informací v přípa- dech, kdy informace poskytnuty být mají.
III. 2. 1. 2. Intence historického zákonodárce
[53] Ani v intenci historického zákono- dárce nelze najít důvody pro odlišný výklad. Původní záměr vlády jako navrhovatele návr- hu zákona, který byl posléze přijat a vyhlášen jako zákon č. 61/2006 Sb., sice nesměřoval k tomu, aby byla do zákona o svobodném pří- stupu k informacím vtělena relativně samos- tatná a komplexní úprava poskytování infor-
mací o příjemcích veřejných prostředků. Vládní návrh (viz sněmovní tisk 991/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České re- publiky, 4. volební období, 2002–2006, do- stupný v digitálním repozitáři na xxx.xxx.xx) nic takového neobsahuje, zejména neobsahu- je návrhy ustanovení obdobných těm, která byla do zákona o svobodném přístupu k infor- macím vtělena jako jeho nynější § 8a a § 8b.
[54] Nicméně v průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně byly cestou pozmě- ňovacího návrhu Výboru pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu schváleného jako usnesení č. 291 ze 47. schůze tohoto vý- boru ze dne 14. září 2005 (viz sněmovní tisk 991/1, Poslanecká sněmovna Parlamentu Čes- ké republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na xxx.xxx.xx)
§ 8a a § 8b do zákona o svobodném přístupu k informacím přidány. K představě, kterou měl historický zákonodárce o tom, jak má být nově přidané ustanovení vykládáno, zejména zda má povinná osoba v každém jednotlivém případě posuzovat, zda informace o příjemci veřejných prostředků poskytne, anebo niko- li, nelze ve veřejně dostupných zdrojích o průběhu legislativního procesu ničeho re- levantního dohledat.
[55] Lze usuzovat, že předobrazem po- změňovacího návrhu zmíněného sněmovní- ho výboru byla určitá pasáž z neschváleného senátního návrhu zákona, kterým se mění zá- kon o svobodném přístupu k informacím (viz sněmovní tisk 9/0, část 1/4, Poslanecká sně- movna Parlamentu České republiky, 4. voleb- ní období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na xxx.xxx.xx). V senátním návr- hu zákona bylo příslušné ustanovení zařaze- no jako § 8a a jeho znění bylo, včetně nadpi- su a poznámek pod čarou, doslova shodné s nynějším platným a účinným zněním § 8b, ovšem s jedinou výjimkou – v odstavci 1 uve- deného paragrafu senátního návrhu zákona byla oproti nynějšímu znění za větou první („Povinný subjekt poskytne základní osobní údaje5a) o osobě, které poskytl veiejné pro- stiedky.“) také věta druhá, která zněla: „Po- skytnuté veiejné prostiedky jsou zejména majetek, jakož i oprávnění, sleva, promi-
nutí anebo jiný majetkový prospěch ve vztahu k veiejným prostiedkům.“
[56] Demonstrativní výčet ve větě druhé charakterizující, co vše se má rozumět pod pojmem „veiejné prostiedky“, naznačuje, že navrhovatel neschváleného senátního návr- hu zákona si pod tímto pojmem představoval zejména vztahy, jimiž je určité osobě posky- tována majetková výhoda vedoucí k majetko- vému prospěchu v nejširším slova smyslu, zřejmě bez omezení na výhody veřejnopráv- ní povahy (neb zmíněna je i sleva jako institut primárně soukromoprávní, spočívající ve sjed- nání či jednostranném poskytnutí nižší než běžné kupní ceny, ceny za službu či ceny za ji- né plnění). Je však sporné, zda si historický na- vrhovatel uvědomoval, že podobný charakter má i poskytnutí platu, odměny či případných jiných peněžních plnění zaměstnavatelem za- městnanci z titulu pracovněprávního poměru či služebního vztahu.
[57] Nicméně vzhledem k tomu, že druhá věta z § 8a odst. 1 senátního návrhu zákona nebyla do § 8b odst. 1 schváleného znění no- velizovaného zákona o svobodném přístupu k informacím přejata, lze pouze spekulovat, do jaké míry se původní představy tvůrců se- nátního návrhu zákona „pielily“ i do představ historického zákonodárce vyústivších ve schválení zákona č. 61/2006 Sb.
[58] Ze samotné důvodové zprávy k § 8a senátního návrhu zákona k věcnému rozsahu pojmu veřejných prostředků nelze nic použi- telného zjistit. Lze však usoudit, že v intenci navrhovatele mělo být ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím týkající se poskytování informací o příjemcích veřej- ných prostředků souborem pravidel zvláštním k pravidlům zakotveným v zákoně o ochraně osobních údajů. Rovněž záměrem navrhova- tele senátního návrhu zákona bylo obecně, tj. pro všechny případy, na něž dopadne usta- novení zákona o svobodném přístupu k infor- macím o poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, upřednostnit právo na informace před právem na ochranu soukro- mí s tím, že ochrana soukromí je zajištěna vý- lukami z poskytování informací v některých případech a omezeným věcným rozsahem
poskytovaných informací v případech, kdy poskytovány jsou. Svědčí o tom následující pasáže ze zvláštní části důvodové zprávy k se- nátnímu návrhu zákona [viz sněmovní tisk 9/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parla- mentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na xxx.xxx.xx, důvodová zpráva k návrhu zákona, zvláštní část, k čl. I bod 7 (§ 8a)] (zvý- raznění provedl rozšířený senát):
„Dosavadní znění již umožňuje piístup k informacím o poskytování veiejných pro- stiedků obchodním právnickým osobám, a to včetně limitovaného piekročení ochra- ny obchodního tajemství (§ P odst. 2 záko- na). Protože piíjemcem takovýchto prostied- ků jsou často též fyzické osoby, u nichž není ochrana dána obchodním tajemstvím, ale ochranou osobních údajů, navrhuje se nově upravit i piístup ke stejně limitovanému roz- sahu těchto informací v piípadě fyzických osob – piíjemců veiejných prostiedků. Vy- chází se z principu, že veřejnost má prá- vo na informace, jak bylo naloženo s ve- řejnými prostředky. Ochrana osobnosti je však zachována tím, že jde jen o mini- mální nutný rozsah údajů. Zároveň se vy- chází z toho, že ten, kdo z vlastní vůle žá- dá o přidělení veřejných prostředků, a požaduje tedy určitou výhodu, musí zároveň strpět, že to bude veřejně zná- mo. Tato úprava se však výslovně nevzta- huje na oblast, kde jsou fyzické osoby příjemci veřejných prostředků nikoli čis- tě ,ze své vůle‘, ale z důvodů své sociální a obdobné situace.
Ve vztahu k zákonu o ochraně osob- ních údajů nejde o nepřímou novelizaci, protože zákon o ochraně osobních údajů sám předjímá takovýto postup, kdy zvláštní zákon stanoví okruh zpracová- ní osobních údajů (včetně poskytování a zveřejňování), ke kterému není třeba souhlas dotčené osoby.“
[59] Rozšířeným senátem zvýrazněné pa- sáže důvodové zprávy rovněž naznačují, že záměrem neschváleného senátního návrhu zákona bylo postihnout široký okruh nejrůz- nějších plnění státu směrem k fyzickým oso-
bám poskytovaných tak či onak na základě vlastního projevu vůle toho, komu je posky- továno, a vyloučit v těchto případech posky- tování informací jen tehdy, existují-li specific- ké důvody pro zvýšenou ochranu soukromí (sociální, zdravotní a podobné důvody po- skytování veřejných prostředků). Je patrné, že cílem nebylo postihnout pouze plnění čis- tě jednostranné (striktně „dotační“ či „daro- vací“) povahy, nýbrž i případy, kdy plnění z veřejných prostředků je podmíněno urči- tým plněním či jednáním ze strany toho, ko- mu jsou veřejné prostředky poskytovány. Je ovšem nejasné, zda si navrhovatel v tomto kontextu uvědomoval, že také plat zaměst- nanců placených z veřejných prostředků je poskytován na základě projevu vůle zaměst- nance spočívajícího v uzavření pracovního poměru nebo jiného obdobného výslovného či konkludentního projevu vůle zakládajícího vztah zaměstnance (pracovníka, funkcionáře, osoby ve služebním poměru apod.) k povin- nému subjektu, a zda tedy úmyslem navrhova- tele bylo zahrnout do skupiny osob, o nichž se budou informace o jejich platech poskytovat, také zaměstnance povinných subjektů, jsou-li placeni z veřejných prostředků.
[60] Lze tedy shrnout, že intence samot- ného historického zákonodárce schválivšího zákon č. 61/2006 Sb. je ve vztahu k otázce, zda úvahu o konkurujících si zájmech a střetu základních práv v případě poskytování infor- mací o příjemcích veřejných prostředků řeší již samotný zákonodárce, anebo zda pone- chává prostor povinné osobě, aby tuto úvahu činila v každém jednotlivém případě sama, nejasná. Nepřímo však lze soudit, pokud bu- de za inspirační zdroj historického zákono- dárce ve vztahu ke schválenému § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím považo- ván neschválený senátní návrh zákona o změ- ně zákona o svobodném přístupu k informa- cím (konkrétně návrh na nový § 8a), že historický zákonodárce neměl v úmyslu pro- stor k poměřování konkurujících si práv v in- dividuálních případech poskytnout, naopak, měl ambici sám o tomto střetu normovat a střet vyřešit v rovině abstraktního pravidla chování plynoucího z textu zákona a ze vzta- hu jeho jednotlivých ustanovení.
[61] Po vydání citovaného rozsudku Nej- vyššího správního soudu čj. 5 As 57/2010-79 právní názor tam vyslovený exekutivní praxe v jeho základu přijala, ovšem s jistými modifi- kacemi. Ministerstvo vnitra vydalo společně s Úřadem pro ochranu osobních údajů dne
2. 9. 2011 Metodické doporučení k poskyto- vání informací o platech pracovníků povin- ných subjektů podle zákona o svobodném piístupu k informacím (dostupné na xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxx/Xxxxxxxx.xxx, stav internetové stránky ke dni vydání rozsudku rozšířeného senátu), v němž sice respektova- lo závěr Nejvyššího správního soudu o tom, že se § 8b zákona o svobodném přístupu k in- formacím vztahuje i na poskytování informací o platech a odměnách v orgánech veřejné mo- ci, s ohledem na judikaturu Ústavního soudu k případům kolize dvou ústavních práv (práva na informace a práva na ochranu osobních údajů) a dále též s ohledem na judikaturu Soudního dvora vztahující se k ochraně osob- ních údajů však požadovalo pro posuzování ty- pových případů aplikovat test proporcionality.
[62] Ohledně samotné otázky, zda se § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím vztahuje konkrétně na platy zaměstnanců, pokud jsou placeny z veřejných prostředků, je naopak záměr historického zákonodárce nyní již zřejmý. Jakkoli ji v době přijetí zákona č. 61/2006 Sb. za takovou nelze považovat, na- vazující činností zákonodárce samotného by- la totiž vyjasněna několik let po přijetí uvede- né úpravy. Je nutno zdůraznit, že se tak stalo bezprostředně poté, co Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 vy- jádřil jednoznačný právní názor, že § 8b zá- kona o svobodném přístupu k informacím se vztahuje i na informace o platech poskytova- ných z veřejných prostředků. Intence záko- nodárce se stala zjevnou v rámci projednává- ní vládního návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím záko- na o zdravotních službách, zákona o specific- kých zdravotních službách a zákona o zdra- votnické záchranné službě (viz sněmovní tisk 408/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010–2013, dostupný v digitálním repozitáři na
xxx.xxx.xx). Návrh zákona byl vládou před- ložen Poslanecké sněmovně dne 30. 6. 2011 (viz tamtéž). Součástí vládního návrhu byla též část dvacátá čtvrtá, která měla změnit zá- kon o svobodném přístupu k informacím, konkrétně dikci § 8b odst. 2 tohoto zákona, a to tak, že by bývalo znělo: „(2) Ustanovení odstavce 1 se nevztahuje na poskytování ve- iejných prostiedků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotních služeb, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, platů, odměn a dalších obdobných plnění poskytovaných z veřejných rozpočtů, státní podpory stavebního spoiení a státní pomoci pii obnově území.“
[63] Záměrem vlády jako navrhovatele by- lo vyloučit dopad § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím na platy, odměny a další obdobná plnění poskytovaná z veřej- ných rozpočtů, a tedy znemožnit poskytování informací o nich podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Důvodová zpráva k návrhu zákona je nanejvýš stručná a jeho jednotlivé části nerozebírá, takže se explicit- ně nevyjadřuje ani ke smyslu a účelu navrho- vané novelizace § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím; nově navrhované znění je nicméně po obsahové stránce jedno- značné. Dalším vodítkem, že jde o reakci na výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu, je i skutečnost, že vládní návrh byl v tomto znění podán bezprostředně po vydá- ní zmíněného rozsudku. Konečně posledním vodítkem ohledně záměru vlády je, že vláda v novém znění § 8b navrhla dvě obsahové změny: První změnou byla terminologická úprava navazující na vlastní návrh zákona o zdravotních službách – dosud užívaný po- jem „zdravotní péče“ měl být nahrazen po- jmem „zdravotních služeb“ zaváděným navr- hovaným zákonem o zdravotních službách [k tomu viz vládní návrh zákona o zdravot- ních službách a podmínkách jejich poskyto- vání (zákon o zdravotních službách), sně- movní tisk 405/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 6. volební obdo- bí, 2010–2013, dostupný v digitálním repozi- táři na xxx.xxx.xx, zejm. jeho navrhovaný
§ 2 odst. 2 obsahující legální definici zdravot-
nických služeb]. Druhou obsahovou změnou v § 8b zákona o svobodném přístupu k infor- macím, která s návrhem zákona o zdravot- ních službách ani dvěma dalšími s ním souvi- sejícími návrhy zákonů zjevně neměla po obsahové stránce nic společného, pak bylo vyloučení použitelnosti uvedeného paragra- fu na platy, odměny a další obdobná plnění poskytovaná z veřejných rozpočtů. Je tedy zjevné, že vláda jako navrhovatel využila vlád- ní návrh zákona, kterým se mění některé zá- kony v souvislosti s přijetím zákona o zdra- votních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, jako nosič pro obsahovou změnu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, která nesouvisela s navrhova- nou komplexní právní úpravou v oblasti zdravotnictví, nýbrž se snažila reagovat na nejnovější judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se poskytování informací o platech, odměnách a dalších obdobných pl- něních poskytovaných z veřejných rozpočtů.
[64] V průběhu projednávání návrhu zá- kona byla ovšem výše popsaná snaha vlády Poslaneckou sněmovnou odmítnuta. Součás- tí komplexního pozměňovacího návrhu vý- boru pro zdravotnictví byl i návrh omezit změnu v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím na terminologické přizpůsobe- ní nové komplexní zdravotnické zákonné úpravě a nezavádět výluku použitelnosti uve- deného paragrafu na platy, odměny a další obdobná plnění poskytovaná z veřejných roz- počtů (viz Pozměňovací a jiné návrhy k vlád- nímu návrhu na vydání zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o spe- cifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, sněmovní tisk 408/3, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010–2013, dostupný v digitálním repozitáři na xxx.xxx.xx, část B., konkrétně bod B.5.). Tento pozměňovací návrh byl Poslaneckou sněmovnou na její 22. schůzi dne 7. 9. 2011 přijat a návrh zákona byl přijat ve znění takto schválených pozměňovacích návrhů. Dodej- me, že obsahově shodný návrh jako pozmě-
ňovací návrh Výboru pro zdravotnictví v bo- du B.5. byl podán i Výborem pro obranu a bezpečnost (viz tamtéž, část A., konkrétně bod A.1.), avšak po schválení komplexního pozměňovacího návrhu výboru po zdravot- nictví se stal nehlasovatelným, neboť jeho schválením jím byl „pohlcen“. Z uvedeného je zjevné, že Poslanecká sněmovna se neztotož- nila se záměrem vlády přidat do zákona o svo- bodném přístupu k informacím výslovnou výluku poskytování informací o platech, od- měnách a dalších obdobných plněních po- skytovaných z veřejných rozpočtů. Lze tedy mít za to, že zákonodárce při vědomí existence stávající dikce § 8b zákona o svobodném pří- stupu k informacím i judikatury Nejvyššího správního soudu, která byla bezprostředně před jeho rozhodováním k uvedenému usta- novení vydána, neshledal, že je důvodu zákon měnit a dosavadní zákonnou úpravu ani její výklad korigovat. Pozměňovací návrhy obou výborů jednoznačně směřovaly k odmítnutí restrikce práva na svobodný přístup k infor- macím navržené vládou, nikoli k tomu, že by toto právo v oblasti platů, odměn a dalších obdobných plnění poskytovaných z veřej- ných rozpočtů pouze modifikovaly, např. zú- žily na vymezený okruh osob. Je tedy zřejmé, že přinejmenším od tohoto okamžiku histo- rický zákonodárce ponechal v právním řádu úpravu obsaženou v § 8b zákona o svobod- ném přístupu k informacím s vědomím, že se vztahuje i na příjemce veřejných prostředků, kteří tyto prostředky dostávají formou platů, odměn a dalších obdobných plnění z veřej- ných rozpočtů, a to na všechny takové pří- jemce bez jakéhokoli omezení.
III. 2. 1. 3. Objektivní smysl a účel § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím
[65] Již z toho, co bylo uvedeno doposud v úvahách věnovaných znění, systematice a historii vzniku § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, lze v mnoha ohle- dech dovodit, jaký je jeho objektivní smysl a účel. Je jím v první řadě kontrola veřejné moci prostřednictvím možnosti získat infor- mace o nejrůznějších okolnostech jejího fun- gování v oblasti hospodaření s veřejnými prostředky.
[66] Je notorietou, že moderní stát hos- podaří s velkým množstvím peněz a že veřej- nými rozpočty v podmínkách vyspělých států Evropy, k nimž náleží i Česká republika, pro- chází téměř polovina hrubého domácího produktu. Tyto prostředky jsou přerozdělo- vány a vydávány na nejrůznější účely, od dů- chodů a jiných sociálních výdajů přes veřejné zakázky, nejrůznější dotace a subvence až po platy zaměstnanců veřejného sektoru a pro- vozní výdaje. Veřejný zájem na tom, aby pře- rozdělované prostředky byly vynakládány v souladu s účelem, na který byly určeny, je za této situace značný a stejně tak je mimořádně složité toho dosáhnout vzhledem k rozsahu a komplikovanosti procedur, kterými je pře- rozdělování uskutečňováno. Vedle kontroly prostřednictvím k tomu určených orgánů ve- řejné moci se proto nabízí i přímá kontrola jednotlivci na základě jejich zájmu o nejrůz- nější otázky spojené s fungováním veřejné moci. Hlavní smysl a účel § 8b zákona o svo- bodném přístupu k informacím je tedy dát procesní prostředek k tomu, aby se každý jednotlivec mohl v míře, v jaké se pro to roz- hodne, podílet na kontrole hospodaření ve- řejné moci tím, že se informuje, jakým způso- xxx vynakládá veřejná moc prostředky v oblasti, která tazatele zajímá.
[67] Historie poskytuje řadu příkladů pro tezi, že každá moc, i demokratická, korumpu- je, a že čím méně je kontrolována, tím větší je nebezpečí jejího zneužití. Kontrola veřejné moci prostřednictvím takových institutů, ja- ko je § 8b zákona o svobodném přístupu k in- formacím, má řadu výhod, které ve svém sou- hrnu významně brání zneužívání veřejné moci a posilují demokratickou legitimitu po- litického systému.
[68] V první řadě se za pomoci tohoto in- stitutu na kontrole veřejné moci může podí- let každý, a to přesně v té míře, v jaké se roz- hodne být aktivní. Nikdo není vyloučen, každý má možnost se ptát a dozvědět se. To již samo o sobě posiluje vztah veřejné moci a občana, brání rozdělení na „my“ a „oni“ a posiluje vědomí veřejnosti, že veřejná moc není účelem o sobě či prostředkem mocných k udržení jejich výsad, odcizeným od občan-
ské společnosti, nýbrž nástrojem občanů, tvořících politickou obec, k prosazování obecných, společně sdílených zájmů a cílů.
[69] Dalším účelem je, že zjištění získaná prostřednictvím zákona o svobodném přístu- pu k informacím mohou sloužit k účinné se- bereflexi veřejné moci. Naznačují-li tato zjiš- tění, že veřejná moc hospodařila způsobem, který je nezákonný, nehospodárný, nemravný, nerozumný či v jiných ohledech nepatřičný, může to vyvolat reakci veřejnosti či přísluš- ných orgánů, a v důsledku toho i patřičnou korekci v chování veřejné moci.
[70] Konečně nelze podcenit ani preven- tivní účinek zákona o svobodném přístupu k informacím. Samotná skutečnost, že veřejná moc může být vystavena dotazům z řad veřej- nosti, které je povinna zodpovědět, ji zpravid- la povede k tomu, aby se chovala řádněji, než kdyby se veřejné kontroly nemusela obávat.
[71] Je nepochybné, že veřejná kontrola může mít za specifických podmínek i dočas- ně negativní dopady, zejména proto, že „ne- bezpečí“, že budou dotazováni na smysl a účelnost své činnosti, může některé jednot- livce pracující pro veřejnou moc vést k alibis- mu, formalismu a jednání na efekt, nikoli pro obecné dobro. Stejně tak je představitelné, že masové zneužívání institutů zákona o svo- bodném přístupu k informacím může ve spe- cifických případech vést k ojedinělým poru- chám při výkonu veřejné moci a k dočasné paralýze povinných subjektů. Náklady těchto negativ i pravděpodobnost, že a v jaké míře se objeví, lze stěží kvantifikovat; nezbývá než na základě historických poznatků o fungová- ní ústavních a politických systémů a obecné lidské zkušenosti věřit, že pozitiva veřejné kontroly výrazně převažují nad negativy.
[72] Pro projednávanou věc mají výše uvedené obecné úvahy ten význam, že vytvá- řejí rámec obecných interpretačních pravi- del zákona o svobodném přístupu k informa- cím a v rámci něho i pravidel pro interpretaci
§ 8b tohoto zákona. Lze-li kontrolu nakládání veřejnými prostředky prostřednictvím dota- zů jednotlivců považovat za vhodný a účinný nástroj kontroly veřejné moci ze strany veřej-
nosti, posilující legitimitu politického systé- mu, pak je nutno příslušná ustanovení uvede- ného zákona vykládat tak, aby jimi byla tato kontrola v potřebné míře umožněna. To zna- mená, že ustanovení, kterými jsou definová- ny meze práva na informace, je třeba v po- chybnostech vykládat tak, aby kontrolu umožňovala, a nikoli jí bránila. Naopak, ode- přít právo obdržet informaci o příjemci ve- řejných prostředků lze jen v případě, že z pří- slušných ustanovení zákona je zřejmé, že informace být poskytnuta nemá. Uvedený vý- klad ostatně poskytuje i patřičnou míru práv- ní jistoty adresátům práva, ať již povinným subjektům nebo žadatelům, neboť jim pře- dem přinejmenším napovídá, jak mají být pří- slušná ustanovení zákona o svobodném pří- stupu k informacím vykládána.
[73] K samotnému pojmu veřejných pro- středků lze odkázat na citovaný rozsudek roz- šířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155, bod [23], od něhož není důvodu se odchýlit. Je přitom nepochybné, že zaměstnanci orgánů veřejné moci a řady dalších povinných subjektů jsou placeni z ve- řejných prostředků, jsou-li placeni typicky z daní. Zaměstnance placené z veřejných pro- středků je nutno považovat za „piíjemce“ ve- řejných prostředků, neboť prostředky dostá- vají jako odměnu za práci, kterou pro poskytovatele prostředků vykonávají. Stejně tak je za příjemce veřejných prostředků třeba považovat i jakékoli jiné osoby placené za svoji činnost nejrůznější povahy z veřejných prostředků, ať již je právním důvodem jejich odměny jakýkoli soukromoprávní titul (např. dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr, příkazní smlouvy, licenční a podobné smlouvy, smlouvy o dílo, nejrůznější inomi- nátní smlouvy aj.). Na tomto závěru nic ne- mění ani soukromoprávní povaha jejich práv- ního vztahu se zaměstnavatelem. Ze znění ani z účelu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím totiž nelze dovodit, že by se vztahoval pouze na určité právní tituly po- skytování veřejných prostředků, např. pouze na tituly veřejnoprávní (že se samozřejmě vztahuje i na ně, např. na služební poměry či výkon placených veřejných funkcí, není tře-
ba důkladněji argumentovat, neb to již na první pohled plyne z argumentu a fortiori). Pokud by tomu tak mělo být, muselo by to být v zákoně dostatečně konkrétně vyjádřeno. Pojem „piíjemce“ je tak obecný, jak jen může být – zjevně ve svém běžném jazykovém vý- znamu zahrnuje všechny formy, jakými mo- hou veřejné prostředky „piibýt“ určité osobě. Obecný jazykový význam slova „piíjemce“ pak není důvodu teleologicky redukovat např. vynětím zaměstnanců z významového roz- sahu tohoto pojmu, neboť k tomu nelze vidět žádný dostatečně silný důvod. Zaměstnanec se od jiného příjemce veřejných prostředků ničím významným neliší – on, stejně jako kaž- dý jiný příjemce, dostává veřejné prostředky proto, že se povinný subjekt rozhodl nebo byl ze zákona povinen mu je poskytovat na zá- kladě určitého právního vztahu, ať již veřej- noprávního nebo soukromoprávního, mezi veřejnou mocí a příjemcem. Pokud jsou něja- ké důvody informace o poskytnutí veřejných prostředků určitým kategoriím příjemců ne- poskytovat, zákonodárce je v obecné rovině vyjádřil taxativním výčtem v § 8b odst. 2 zá- kona o svobodném přístupu k informacím. Zaměstnanci v tomto výčtu uvedeni nejsou. Zařadit je do něho za pomoci analogie není namístě, neboť není patrné, že by existovala mezera v zákoně, kterou by bylo třeba analo- gií zaplnit.
[74] Teleologickým výkladem proto nelze dovodit, že by se § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím neměl na poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků vztahovat, obecně vzato je naopak namístě závěr právě opačný, opřený především o sil- ný veřejný zájem na účinné veřejné kontrole nakládání prostředky ve veřejné sféře, jíž v soudobých podmínkách České republiky prakticky nelze docílit jinak než využitím in- stitutu veřejného přístupu k informacím. Obecně vzato tedy platí, že informace uvede- ného druhu se poskytují. Pouze výjimečně se jejich poskytnutí může odepřít, pokud, jak bude dále vyloženo, pro to existují specifické závažné důvody, které v konkrétním případě převáží nad zájmem na transparentnosti hos- podaření veřejné sféry.
III. 2. 2. Ústavní konformita
[75] Je nepochybné, že zakotvení práva na informace o příjemcích veřejných pro- středků znamená určitý nikoli nevýznamný zásah do soukromí těchto příjemců. Je tomu tak proto, že příjemci dostávají veřejné pro- středky na základě určitého právního titulu, vypovídajícího ve významné míře o jejich vztahu s tím, kdo prostředky poskytuje, a po- skytujícímu informaci o důvodech poskyto- vání a nepřímo často i o významu (zejména ekonomickém), který pro příjemce poskyto- vané prostředky mají. Takové informace ne- pochybně mají v podstatné míře povahu úda- jů o osobě příjemce chráněných článkem 10 Listiny či článkem 8 Úmluvy.
[76] V situaci kolize dvou základních práv musí zákonodárce pečlivě vážit, kterému z nich dá přednost, v jaké míře, za jakých pod- mínek a zda podmíněně, či nepodmíněně. Stejně tak musí vážit, zda řešení kolize lze provést v rovině abstraktní, anebo zda musí být ponechán zákonodárcem širší prostor správním orgánům či soudům posuzujícím individuální případy, aby mohly zohlednit specifické situace a okolnosti. Zákonodárce je při řešení kolize základních práv povinen pokusit se o jakousi optimalizaci, tedy o po- kud možno co nejširší respekt ke každému z dotčených práv, jakož i o co nejširší zohled- nění souvisejících ústavních hodnot nemají- cích povahu základních práv.
[77] Uvedeným požadavkům zákonodár- ce dostál i ve vztahu ke skutkovému základu projednávané věci.
[78] V první řadě je nutno poznamenat, že kolize mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí není v případě příjem- ců veřejných prostředků v podstatné míře ře- šitelná jinak než upřednostněním jednoho z uvedených základních práv v určité míře. Buď totiž informace o příjemci veřejných prostředků bude v zákonem stanoveném roz- sahu poskytnuta a v tomto rozsahu, bude-li mít současně povahu informace o soukromí, bude soukromí příjemce veřejných prostřed- ků dotčeno, anebo poskytnuta nebude, ale pak nebude v rozsahu neposkytnutí naplně-
no právo na informace. Proto je nezbytné ko- lizi řešit přiměřeným upřednostněním jedno- ho z práv. V takovém případě je třeba pečlivě vyhodnotit, které z práv má být upřednostně- no, a výsledek takového posouzení musí být určující pro následný výklad předpisů „jed- noduchého“ práva a jejich aplikaci na kon- krétní okolnosti řešeného případu. Toto ostatně právě pro případ střetu mezi právy dle článků 10 a 17 Listiny vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 1998, sp. zn. IV. ÚS 154/97, č. 17/1998 Sb. ÚS: „Z výše uvedených závěrů vyplývá, že pii stietu základního po- litického práva na informace a jejich šíiení s právem na ochranu osobnosti a soukromé- ho života, tedy základních práv, která stojí na stejné úrovni, bude vždy věcí nezávislých soudů, aby s piihlédnutím k okolnostem každého jednotlivého piípadu pečlivě zváži- ly, zda jednomu právu nebyla nedůvodně dána piednost pied právem druhým. Tak to ostatně stanoví i čl. 4 odst. 4 Listiny, když ukládá orgánům aplikujícím právo, aby pii této aplikaci šetiily podstatu a smysl základ- ních práv.“ Tuto myšlenku Ústavní soud zo- pakoval a upřesnil v nálezu ze dne 16. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 353/04, č. 124/2005 Sb. ÚS:
„Pii stietu dvou základních práv, tak jako je tomu v daném piípadě, musí obecné soudy nejprve rozpoznat, která základní práva jednotlivých účastníků sporu jsou ve hie, a poté, s piihlédnutím ke všem rozhodným okolnostem daného piípadu, musí soudy rozhodnout tak, aby, je-li to možné, zůsta- lo zachováno z obou základních práv co nejvíce, a není-li to možné, pak dát piednost tomu základnímu právu, v jehož prospěch svědčí obecná idea spravedlnosti, resp. obec- ný princip.“
[79] Pro posouzení, které právo se má upřednostnit, se tradičně používá tzv. testu proporcionality. Ústavní soud např. v citova- ném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/94 popsal tento test následovně: „Pii posuzování možnosti omezení základního práva či svobody ve prospěch jiného základního práva, resp. svo- body lze stanovit tyto podmínky, za jejichž splnění má prioritu jedno základní právo či svoboda: První podmínkou je jejich vzájem-
né poměiování, druhou je požadavek šetie- ní podstaty a smyslu omezovaného základ- ního práva, resp. svobody (čl. 4 odst. 4 [Listi- ny EU]). Vzájemné poměiování ve vzájemné kolizi stojících základních práv a svobod spočívá v následujících kritériích: Prvním je kritérium vhodnosti, tj. odpověď na otáz- ku, zdali institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva). [...] Druhým kritériem poměiování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání legislativního pro- stiedku, omezujícího základní právo, resp. svobodu, s jinými opatieními, umožňující- mi dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýka- jícími se základních práv a svobod. [...] Tře- tím kritériem je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv. [...] Porovnávání závažnosti v kolizi stojí- cích základních práv (po splnění podmínky vhodnosti a potiebnosti) spočívá ve zvažo- vání empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů. Empirickým ar- gumentem lze chápat faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého zá- kladního práva [...]. Systémový argument znamená zvažování smyslu a zaiazení dotče- ného základního práva či svobody v systému základních práv a svobod [...]. Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní do- pady omezení jednoho základního práva v důsledku upiednostnění jiného [...]. Hod- notový argument piedstavuje zvažování po- zitiv v kolizi stojících základních práv vzhle- dem k akceptované hierarchii hodnot. Součástí porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv je rovněž zvažová- ní využití právních institutů, minimalizují- cích argumenty podložený zásah do jedno- ho z nich.“
[80] Není patrné, že by obsah § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, jak byl výše vyložen, trpěl takovýmito ústavními de- ficity, pokud bude jeho doslovný výklad kori- gován na základě principu proporcionality tak, že výjimečně, pokud je veřejný zájem na transparenci hospodaření veřejné sféry zcela marginální ve srovnání se zájmem osoby po-
tenciálně dotčené poskytnutím informace, musí právo žadatele na poskytnutí informace ustoupit kolidujícímu právu na ochranu sou- kromí této osoby.
[81] Zahrnutí zaměstnanců mezi příjem- ce veřejných prostředků, o nichž musí být poskytovány informace, je legitimováno in- tenzivním veřejným zájmem na kontrole ve- řejné moci a hospodárnosti a účelnosti jejího jednání i v oblasti zaměstnávání a odměňová- ní. Nejde o svévoli ani o iracionalitu, nýbrž naopak o vhodný a v poměrech moderního státu nanejvýš potřebný prostředek kontroly veřejné sféry, neboť je zjevné, že náklady na platy (mzdy) a jiná peněžní plnění zaměst- nancům jsou významnou položkou veřej- ných výdajů a že při určování jejich výše má veřejná moc relativně vysokou míru diskrece, která musí být vyvážena širokou, všeobecnou a účinnou veřejnou kontrolou. Stejně tak je zřejmé, jak již bylo výše uvedeno, že kontrolní mechanismy, jež má k dispozici veřejná sféra samotná, bez účasti veřejnosti, by s ohledem na rozsah, v němž jsou veřejné prostředky vy- dávány na platy (mzdy) zaměstnanců, nebyly dostatečně účinné. Kritéria vhodnosti a po- třebnosti jsou tedy testovanou právní úpra- vou v § 8b zákona o svobodném přístupu k in- formacím bezpochyby naplněna.
[82] Zásadně (až na vzácné výjimky) za naplněné lze považovat i kritérium třetí, a si- ce přiměřenosti v užším slova smyslu. Zveřej- nění informace o výši jeho platu (mzdy) totiž za běžných okolností neznamená pro toho, kdo je placen z veřejných prostředků, žádnou podstatnou újmu. Informaci o výši platu (mzdy) nebo jiného peněžního plnění zaměstnance placeného z veřejných prostředků přede- vším nelze považovat za informaci, která by jej v případě zveřejnění difamovala nebo ji- nak snižovala jeho lidskou důstojnost, neboť sama o sobě výše platu žádný negativní infor- mační obsah nemá. Plat je v typové i v indivi- duální rovině odrazem hodnoty zaměstnava- telem „kupované“ práce a rámcově by se platy obdobně zdatných zaměstnanců v ob- dobných pozicích za obdobných podmínek měly sobě blížit. Obecná představa o výši pla- tů poskytovaných z veřejných prostředků se
stěží zcela míjí s realitou, neboť vzhledem k tomu, jaký podíl mezi všemi zaměstnanci tvoří zaměstnanci placení z veřejných pro- středků, má prakticky každý zkušenost, při- nejmenším dílčí, zprostředkovanou či z do- slechu, o obecných platových poměrech ve veřejné sféře. Získat negativní konotaci může informace o platu zásadně jen za situace, kdy je plat poskytován jinak než podle zákonných pravidel, například neadekvátně vysoký, ne- odpovídající skutečné povaze vykonávané práce a zastírající skutečný stav věcí. Význam- ným účelem poskytování informací o platech zaměstnanců placených z veřejných prostřed- ků je právě prevence neadekvátního, zneuží- vajícího rozhodování o platech a vytvoření možnosti, aby se na takovouto neadekvátní praxi ve veřejném prostoru upozornilo, a tím byly příslušné osoby motivovány k nápravě.
[83] Argumenty, že v konkrétních přípa- dech obecné povědomí o výši platů může na určitém pracovišti vést k závisti a neshodám mezi zaměstnanci či k neklidu v místě, kde dotčená osoba žije, je nutno odmítnout jako účelové. Ten, kdo určuje výši platu poskyto- vaného z veřejných prostředků, je povinen postupovat podle zákona, na základě pravidel o určení stálých a pohyblivých složek platu opřených o racionální zákonná kritéria a mu- sí být schopen v každém jednotlivém případě odůvodnit své rozhodnutí a obhájit svoji au- toritu, z níž vychází jeho diskreční oprávně- ní. Podobně ani určování výše mzdy nesmí být v případě, že je placena z veřejných pro- středků, založeno na iracionalitě a svévoli a ten, kdo o výši mzdy rozhoduje, musí být schopen se za své rozhodnutí postavit a ob- hájit je. V případě, že povinný subjekt působí na trhu a náklady na zaměstnance jsou para- metrem jeho konkurenceschopnosti v trž- ním prostředí, připadá navíc v úvahu nepo- skytnutí informace s ohledem na to, že takové náklady jím mohou být chráněny jako ob- chodní tajemství.
[84] Xxxxxxx, že platová transparence po- vede k platové nivelizaci, je stejně nepřípad- ná jako argument, že pokud by rozhodnutí správních orgánů či soudů nemusela být odů- vodňována a mohla být čistě arbitrární, byla
by spravedlivější – je zřejmé, že pokud někdo nechce nebo není schopen svou autoritu či pravomoc uplatňovat způsobem, který je prá- vem či jinými normami chování předpoklá- dán, bude hledat zástupné důvody pro omlu- vu své nedostatečnosti. Námitka obecné závisti nemůže již vůbec být považována za relevantní. Závist jako lidská vlastnost vyvěra- jící z malosti duše není něco, čemu by se dalo právními prostředky čelit; jí musí čelit ti, kte- ří jí podléhají, svým mravním úsilím, a ti, kte- ří jsou jejím terčem, svojí trpělivostí, vnitř- ním klidem a odvahou. Obrana před závistí utajováním informací jen proto, aby se ne- mohly stát jejím zdrojem, by často vedla jen k prohloubení závisti na základě nepodlože- ných dohadů a spekulací o výši platů posky- tovaných z veřejných prostředků. Naopak,
„sluneční svit“ informovanosti o platech pla- cených z veřejných prostředků může mnohé přehnané představy o platech ve veřejné sfé- ře rozptýlit.
[85] Jediným relevantním argumentem v této souvislosti, zpochybňujícím v určité míře závěr o ústavní konformitě § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, je sku- tečnost, že v souvislosti s jeho přijetím neby- la schválena žádná přechodná ustanovení, která by řešila situaci poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků týkajících se doby před účinností nového ustanovení. Přechodné ustanovení článku II zákona č. 61/2006 Sb. na uvedenou situaci nepama- tovalo. Vzhledem k časovému odstupu od na- bytí účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. však ten- to ústavněprávní deficit prostým plynutím času ztratil na brizanci natolik, že v současné době již nelze považovat za neproporcionál- ní, pokud se povinnost strpět poskytnutí in- formace o sobě jako příjemci veřejných pro- středků vztahuje i na osobu, která se zaměstnancem spadajícím nyní do rozsahu působnosti § 8b zákona o svobodném přístu- pu k informacím stala za účinnosti právní úpravy, jež jí tuto povinnost neukládala.
[86] Z výše uvedeného výkladu je patrné, že § 8b zákona o svobodném přístupu k in- formacím, pokud bude v určitých výjimeč- ných případech jeho uplatnění korigováno
za použití principu proporcionality, není v rozporu s ústavním pořádkem.
III. 2. 3. Eurokonformita
[87] Požadavek výkladové korekce § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím se vedle důvodů ústavní povahy opírá i o po- vinnost České republiky jako členského státu Evropské unie užívat a vykládat vnitrostátní právo v souladu s právem Evropské unie.
[88] Je nepochybné, že při poskytování informací podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím půjde velmi často o zpracování osobních údajů, tedy o okruh právních otázek, na něž se v projednávaném případě vztahuje Listina EU. Její čl. 51 odst. 1 stanoví, že „[u]stanovení této listiny jsou pii dodržení zásady subsidiarity určena orgá- nům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto prá- va, dodržují zásady a podporují jejich uplat- ňování v souladu se svými pravomocemi, pii zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěieny ve Smlouvách.“ Ochranu osob- ních údajů nutno považovat za „právo Unie“, neboť je na úrovni sekundárního práva Ev- ropské unie harmonizována směrnicí Evrop- ského parlamentu a Rady 95/46/ES o ochra- ně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném po- hybu těchto údajů (dále jen „směrnice 95/46/ES“). V tomto smyslu je i poskytování informací podle zákona o svobodném přístu- pu k informacím nikoli zřídka „zpracováním osobních údajů“ ve smyslu čl. 2 písm. b) směrnice č. 95/46/ES, neboť zpracováním osobních údajů se podle tohoto ustanovení rozumí „jakýkoli úkon nebo soubor úkonů s osobními údaji, které jsou prováděny pomo- cí či bez pomoci automatizovaných postupů, jako je shromažďování, zaznamenávání, uspoiádávání, uchovávání, piizpůsobování nebo pozměňování, vyhledávání, konzulta- ce, použití, sdělení prostiednictvím pienosu, šíiení nebo jakékoli jiné zpřístupnění, srovnání či kombinování, jakož i blokování, výmaz nebo likvidace.“ Proto se na nyní pro- jednávanou věc vztahují článek 7 (respekto- vání soukromého a osobního života) a článek 8 (ochrana osobních údajů) Listiny EU.
[89] Na projednávanou věc při poskytnu- tí informace podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím dopadá čl. 7 písm. c) směrnice 95/46/ES, podle kterého „[č]lenské státy stanoví, že zpracování osobních údajů může být provedeno pouze pokud [...] je ne- zbytné pro splnění právní povinnosti, které podléhá správce“. Poskytnutí informace je zde samotným plněním právní povinnosti učinit tak za přesně stanovených zákonných podmínek, plynoucích zejména ze zmíněné- ho paragrafu zákona o svobodném přístupu k informacím. Ten, jak bylo výše vyloženo, sta- noví jednoznačně a bez vytvoření prostoru pro uvážení tomu, kdo je povinen informaci poskytnout (povinnému subjektu), podmín- ky poskytnutí informace – především stano- ví, o jakých osobách se informace poskytne (o všech, kterým byly poskytnuty veřejné prostředky, s výjimkou těch, které jsou záko- nem výslovně vyloučeny; viz § 8b odst. 1 a 2 zmíněného zákona) a v jakém věcném rozsa- hu bude informace poskytnuta (v rozsahu vý- slovně a zcela konkrétně stanoveného okru- hu některých tzv. základních osobních údajů, jak je definován v § 8b odst. 3 citovaného zá- kona). Jak bylo vyloženo výše, zákonodárce již v samotném § 8b zákona o svobodném pří- stupu k informacím ve spojení s jeho dalšími ustanoveními (zejm. § 2 vymezujícím okruh povinných subjektů a okruh činností, na něž se poskytování informací povinnými subjek- ty vztahuje) konkrétně a nepodmíněně vyme- zil pravidla a podmínky poskytování informa- cí o příjemcích veřejných prostředků. Splnil tak požadavek předvídatelnosti právní povin- nosti stanovené vnitrostátním zákonem (viz bod [79] shora citovaného rozsudku Soudní- ho dvora ve věci Österreichischer Rundfunk a další).
[90] Takovéto vymezení obecně obstojí iv testu podmínek omezení základního práva podle čl. 8 Úmluvy, jak jej pro účely práva Ev- ropské unie vymezil Soudní dvůr zejm. v bo- dech [80] až [84] rozsudku ve věci Österrei- chischer Rundfunk a další, tedy testu legitimního účelu daného zákonem stanove- ného opatření a jeho nezbytnosti v demokra- tické společnosti k ochraně určitých výslov-
ně vymezených hodnot či zájmů (národní bezpečnosti, veiejné bezpečnosti, hospodái- ského blahobytu země, piedcházení nepoko- jům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo mo- rálky nebo ochrany práv a svobod jiných, viz čl. 8 odst. 2 in fine Úmluvy). Účel „platové transparence“ je nepochybně zcela legitimní
– prostřednictvím veřejné kontroly či přes- něji řečeno možnosti takové kontroly motivo- vat povinné subjekty k uvážlivému hospoda- ření veřejnými prostředky. Zároveň jde o opatření nezbytné v tom ohledu, že vzhledem k množství institucí placených z veřejných pro- středků, mimořádnému objemu prostředků takto vynakládaných a širokému prostoru pro zneužití či nehospodárné využití daných prostředků nepostačuje spolehnout se na mechanismy vnitřní kontroly uvnitř těchto institucí či uvnitř veřejné sféry obecně. Ve- řejná kontrola či přesněji řečeno hrozba ta- kovou veřejnou kontrolou je za popsaných podmínek nezbytná pro dosažení výše uve- deného legitimního cíle. Navíc v sobě zvole- ný prostředek obsahuje mechanismus mírní- cí za běžných podmínek jeho celkový dopad do soukromí zaměstnanců placených z veřej- ných prostředků. Je totiž závislý na iniciativě a aktivitě samotné veřejnosti, tedy žadatelů o informace. V České republice je funkční občanská společnost ve smyslu jednotlivců a sdružení zajímajících se o nejrůznější otáz- ky veřejného zájmu a o fungování politických institucí. Stejně tak v ní působí svobodné sdě- lovací prostředky. Lze tedy předpokládat, že objeví-li se podezření, že v určité oblasti ve- řejné sféry jsou platové prostředky vynaklá- dány nehospodárně, účelově, neadekvátně odvedené práci, na základě známostí či ji- ných nelegitimních vztahů, budou to právě instituce občanské společnosti a média, která na základě informací poskytnutých podle zá- kona o svobodném přístupu k informacím budou uvedené problémy tematizovat a vyža- dovat nápravu. Naopak, pokud nebude mít veřejnost důvod k pochybám o adekvátnosti odměňování zaměstnanců placených z veřej- ných prostředků, nebude za normálních okolností běžné žádat informace o jejich od- měňování.
[91] Pokud by se v jednotlivých přípa- dech ukázalo, že žádosti o informace o pla- tech poskytovaných z veřejných prostředků, jimž by jinak bylo důvodu vyhovět, mají za cíl poškodit legitimní zájmy těch, o jejichž platech má být informováno (např. je šikanovat, vydí- rat, vyprovokovat vůči nim nenávist apod.), lze právo na informace za striktně vymezených podmínek odepřít na základě principu záka- zu zneužití práva. Rozšířený senát zde odka- zuje na své usnesení ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008-74, č. 2099/2010 Sb. NSS, v němž uvedl, že „zákaz zneužití práva je pravidlo českého vnitrostátního práva, včetně práva veiejného, které vyplývá z povahy České re- publiky jako materiálního právního státu založeného na určitých vůdčích hodnotách, k nimž vedle úcty ke svobodě jednotlivce a ochraně lidské důstojnosti patií mimo jiné i úcta k harmonickému sociálnímu iádu tvoienému právem a odepiení ochrany jed- nání, které práva vědomě a záměrně využí- vá v rozporu s jeho smyslem a účelem. Nejvyš- ší správní soud podotýká, že zákaz zneužití práva je v jistém smyslu ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměiení s jinými obdobně dů- ležitými principy vlastními právnímu iádu, zejména principem právní jistoty, s nímž se – zcela logicky – nejvíce stietává“.
[92] Výše uvedenému výkladu § 8b záko- na o svobodném přístupu k informacím ne- brání ani závěry rozsudku Soudního dvora ve věci Xxxxxx und Xxxxxx Xxxxxxx a Xxxxxx . Je nepochybné, že v řadě ohledů lze zaměstnan- ce placené z veřejných prostředků srovnávat s fyzickými osobami, jimž jsou poskytovány prostředky z Evropského zemědělského zá- ručního fondu (EZZF) a Evropského země- dělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). Jedná se v obou případech o osoby, pro něž jsou jim poskytované veřejné prostředky vět- šinou významným, nezřídka dominantním zdrojem příjmů, takže údaj o tom, jaké pro- středky jim byly poskytnuty, má silnou vypo- vídací hodnotu o jejich soukromí. Od věci Xxxxxx und Xxxxxx Xxxxxxx a Xxxxxx se však nyní projednávaná věc v určitých ohledech odlišuje.
[93] V první řadě jde o poněkud jiný způ- sob zveřejňování informace o platech posky- tovaných z veřejných prostředků. Tyto infor- mace jsou poskytovány zásadně přímo žadatelům o informace, a tedy jen v přípa- dech, že nějaký žadatel vůbec podá žádost o informaci, a nejsou zveřejňovány v centrali- zované a systematické formě na jediné inter- netové stránce. K jejich zveřejnění, pokud jsou poskytnuty, sice dochází, avšak rozptýle- ně, na internetových stránkách jednotlivých povinných subjektů a ne vždy v plném rozsa- hu. Ustanovení § 5 zákona o svobodném pří- stupu k informacím, upravující zveřejňování informací, o tom v odstavci 3 stanoví, že
„[d]o 15 dnů od poskytnutí informací na žá- dost povinný subjekt tyto informace zveiejní způsobem umožňujícím dálkový piístup. O informacích, poskytnutých v jiné než elek- tronické podobě, nebo mimoiádně rozsáh- lých elektronicky poskytnutých informacích postačí zveiejnit doprovodnou informaci vy- jadiující jejich obsah.“ Dopad do soukromé sféry těch, jichž se informace týkají, je tak zpravidla v určitých ohledech omezen (jak- koli rozhodně není nevýznamný) zejména proto, že je poněkud obtížnější než při způ- sobu zveřejňování údajů, o jaký šlo ve věci Xxxxxx und Xxxxxx Xxxxxxx a Xxxxxx, takto rozptýleně zveřejňované informace shromaž- ďovat do jednoho datového souboru, struktu- rovaně zpracovávat a kombinovat s jinými in- formacemi.
[94] Dále je třeba vzít v úvahu, že ve věci Xxxxxx und Xxxxxx Xxxxxxx a Xxxxxx byly předmětem zkoumání akty sekundárního práva Evropské unie vydané za účelem usku- tečňování jedné z klíčových společných poli- tik Evropské unie (zemědělské politiky), za- tímco v nyní projednávaném případě jde, podobně jako ve věci Österreichischer Rund- funk a další, o situaci, kdy právo na informa- ce je uplatňováno za účelem veřejné kontroly fungování vnitrostátních veřejných institucí, zejména orgánů veřejné moci. Z principu subsidiarity (viz čl. 51 odst. 1 Listiny EU) vy- plývá, že členský stát má (a má mít) ohledně svých vnitrostátních veřejných institucí pro- stor pro uvážení, jak nastaví poměr mezi je-
jich transparencí na straně jedné a právem na informační sebeurčení na straně druhé, sa- mozřejmě za předpokladu, že jeho uvážení odpovídá principu proporcionality zakotve- nému v daném ohledu v čl. 8 odst. 2 Úmluvy a podobným kautelám čl. 8 odst. 2 věty první Listiny EU. Existence prostoru pro uvážení členským státem ostatně vyplývá i z toho, že Soudní dvůr v rozsudku ve věci Österreichi- scher Rundfunk a další uložil národní soud- ní instituci členského státu provést test sou- ladnosti rozhodné národní právní úpravy s právem Evropské unie na základě obecných směrnic vyslovených v jeho rozsudku, a sám tento test neprováděl. O tom, že v rámci Ev- ropské unie je v jednotlivých členských stá- tech významná míra diverzity v otázkách transparence veřejných institucí, ostatně svědčí řada argumentů komparatistických, které pro účely tohoto rozhodnutí není třeba důkladněji rozebírat. Jen namátkou lze po- ukázat na velmi rozdílné úpravy v oblasti da- ňové transparence v rámci Evropy, viz např. Xxxxxxxxxxxxxx, E.; Xxxx, M.; Xxxxxxx, P.; Xxxxxx, J.; Xxxxxxxxx, C.; Xxxxxx, X. (ed.). Tax Secrecy and Tax Transparency.The Relevan- ce of Confidentiality in Tax Law. Part 1 and 2. Frankfurt am Main : Xxxxx Xxxx, 2013. ISBN 978-3-631-62746-4, stejně jako na velmi podob- ně rozmanité úpravy transparence platové.
[95] Rozsudek Soudního dvora ve věci Österreichischer Rundfunk a další dává Nej- vyššímu správnímu soudu jasné vodítko, ja- kým způsobem právo Evropské unie vykládat (provádět test proporcionality). Věc řešená v rozsudku Soudního dvora ve věci Xxxxxx und Xxxxxx Xxxxxxx a Xxxxxx, jež se ve svých právních východiscích opírá o věc Österrei- chischer Rundfunk a další (povinnost testo- vat proporcionalitu), se v podstatných kon- krétních skutkových rysech odlišuje od věci nyní projednávané Nejvyšším správním sou- dem. Není proto ani důvodu předkládat Soudnímu dvoru předběžnou otázku; viz k tomu zejm. bod [21] rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, CILFIT proti Minister- stvu zdravotnictví, č. 283/81, Recueil, s. 3415, v němž šlo o žádost o rozhodnutí o předběž- né otázce podanou prvním občanskopráv-
ním senátem Corte suprema di cassazione (Itálie).
III. 2. 4. Test proporcionality a jeho kritéria
[96] Z kritérií testu proporcionality, jak jej vyžaduje český ústavní pořádek i právo Ev- ropské unie, zejména rozsudek Soudního dvora ve věci Österreichischer Rundfunk a další, vyplývá, že v konkrétních případech nebude výjimečně možno žádostem o po- skytnutí informace o platech zaměstnanců poskytovaných z veřejných prostředků vyho- vět, neboť to nebude přiměřené zákonodár- cem sledovanému cíli (jenž je sám o sobě, jak výše vyloženo, zcela legitimní), jelikož zásah do práva na informační sebeurčení osoby, o níž budou informace poskytovány, bude v citelném nepoměru s tím, v jakých ohle- dech a v jaké míře může být za cenu takové- hoto zásahu dosaženo v konkrétním případě platové transparence, a tedy zajištěna kontro- la hospodárnosti konkrétní oblasti veřejné sféry. Zjednodušeně řečeno lze říci, že v ně- kterých výjimečných případech nebude vzhledem ke konkrétním okolnostem cíl pro- porcionální (v užším slova smyslu) negativ- ním důsledkům spojeným s jeho dosažením. Typově vzato se bude jednat o případy, u nichž budou současně (kumulativně) splněny ná- sledující podmínky: 1) osoba, o jejíchž plato- vých poměrech má být poskytnuta informa- ce, se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a při zohlednění všech okolností nevýznamným způsobem a 2) nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.
[97] K první z podmínek je třeba zdůraz- nit, že musí být vždy vykládána v kontextu zá- sady, že informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků (a jakých- koli jiných osob placených za svoji činnost nejrůznější povahy z veřejných prostředků, viz k tomu výše bod [73]) se zásadně posky- tují a jen výjimečně neposkytují. V pochyb- nostech je tedy namístě přiklonit se k poskyt- nutí, a nikoli k neposkytnutí informací. Znamená to tedy, že bez dalšího je třeba po- skytnout informace o platech zaměstnanců
vykazujících zejména některý z následujících rysů:
– zaměstnanců v řídících pozicích povin- ného subjektu, tedy všech takových zaměst- nanců, kteří řídí nebo metodicky vedou jiné zaměstnance či řídí nebo metodicky vedou činnost subjektů podřízených povinnému subjektu, podléhajících jeho dohledu, jím spravovaných nebo jím fakticky ovládaných,
– zaměstnanců podílejících se na výkonu vrchnostenských oprávnění povinného sub- jektu, má-li povinný subjekt taková oprávně- ní (např. rozhodujících o právech či povin- nostech osob, provádějících dohledovou, inspekční či kontrolní činnost, autorizované měření, zkušební činnost, metodické vedení apod.), nebo zaměstnanců, kteří, ač se sami na vlastní vrchnostenské činnosti nepodílejí, ji mohou nikoli nevýznamným způsobem ovlivnit (např. připravují podklady k rozho- dování či koncepty rozhodnutí, zajišťují oběh dokumentů, zabezpečují provádění vrchno- stenských činností po technické stránce ne- bo vykonávají jiné obdobné záležitosti v sou- vislosti s nimi),
– zaměstnanců organizujících či provádě- jících činnosti, jež jsou úkolem povinného subjektu, ať již jde o činnosti povahy vrchno- stenské anebo jiné, anebo k takovýmto čin- nostem poskytujících významné podpůrné či doprovodné služby (např. analýzy, plánování, informační servis, zajištění vhodného tech- nického a organizačního zázemí, logistika, in- formační technologie, provoz budov a jiných zařízení povinného subjektu),
– zaměstnanců majících z jiných než výše uvedených důvodů faktický vliv na činnost povinného subjektu (např. poradci, osobní asistenti osob v řídících nebo jiných důleži- tých pozicích, osoby s nikoli nevýznamným faktickým vlivem na tok informací uvnitř po- vinného subjektu či na jeho komunikaci na- venek),
– zaměstnanců, jejichž činnost má nebo může mít ekonomické dopady na veřejné roz- počty nebo na hospodaření povinného subjektu či jím řízených, jeho dohledu podléhajících, jím spravovaných či jinak ovlivňovaných osob.
[98] Do skupiny osob, u nichž podle kon- krétních okolností může připadat v úvahu odepření poskytnutí informace o jejich pla- tech, jsou-li placeny z veřejných prostředků, tak mohou patřit zásadně jen osoby vykoná- vající u povinného subjektu činnosti pomoc- né nebo servisní povahy (např. údržba, úklid, závodní stravování), a to samozřejmě jen za předpokladu, že nenaplňují některý z výše naznačených rysů.
[99] Účelem druhé z podmínek je zajistit, že i v případech, kdy by za běžných podmí- nek informace o platu zaměstnance poskyto- vaném z veřejných prostředků nebylo pro- porcionální poskytnout, se taková informace poskytne, jsou-li v daném případě konkrétní pochybnosti o tom, že veřejné prostředky na plat zaměstnance jsou vynakládány nehospo- dárně. Takové pochybnosti se mohou opírat o pestrý věnec skutkových důvodů, které lze jen stěží předem abstraktně charakterizovat. Toliko namátkou je možno poukázat napří- klad na situace, kdy existuje podezření, že plat je vyplácen za práci, která není ve sku- tečnosti vykonávána nebo je vykonávána v podstatně menší míře, než by to za normál- ních okolností odpovídalo dané pracovní po- zici, či že vyplácený plat z nejasných důvodů podstatně vybočuje z platových poměrů ob- vyklých pro danou pracovní pozici.
III. 2. 5. Kompetenční a procedurální souvislosti § 8b zákona o svobodném
piístupu k informacím
[100] Výše uvedené interpretační zásady mají i své významné procedurální dopady. Zá- kon o svobodném přístupu k informacím vy- tváří veřejnoprávní vztah mezi žadatelem o informaci a povinným subjektem, který má jak hmotněprávní, tak procesněprávní aspek- ty, jež se navzájem prolínají tak, že je nelze od sebe jednoduše oddělit.
[101] Důležité je v první řadě vymezení věcného rozsahu poskytovaných informací, a tedy ve vztahu k projednávané věci toho, zda vůbec podle své povahy informace o pla- tech zaměstnanců placených z veřejných pro- středků spadají do věcného rozsahu informa- cí poskytovaných podle zákona o svobodném
přístupu k informacím. Vymezení tohoto věc- ného rozsahu uvedený zákon spojuje s vyme- zením okruhu povinných subjektů. Ty zákon dělí do dvou skupin.
[102] Jednak podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím
„[p]ovinnými subjekty, které mají podle toho- to zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veiejné instituce“. Zákon hovoří o „informacích vztahujících se k jejich pů- sobnosti“, ovšem současně z výčtu povinných subjektů plyne, že tato „působnost“ se týká i veřejných institucí, tedy entit odlišných od státních orgánů, územních samosprávných celků a jejich orgánů. Tyto entity typicky vy- konávají veřejnou správu nevrchnostenský- mi formami činnosti (například budují a udr- žují určité stavby, třeba silnice a dálnice, vodní díla aj.), nebo dokonce ani nevykoná- vají veřejnou správu v úzkém slova smyslu a, jsouce součástí státu nebo jiných veřejno- právních korporací nebo s nimi právně úzce svázány anebo jimi toliko fakticky ovlivňová- ny, obstarávají jinými způsoby věci typicky ve veřejném zájmu nebo určené pro veřejnost (poskytují zcela nebo zčásti prostřednictvím tržního mechanismu určité služby související více či méně s veřejným zájmem, například provozují letiště, sportoviště, koupaliště, kul- turní a umělecké instituce, městskou hro- madnou dopravu, vyrábějí elektřinu, prová- dějí jiné faktické činnosti jako například vědecký výzkum, nejrůznější měření, analýzy aj.) anebo jsou jen a pouze právně spojeny se státem nebo jinými veřejnoprávními korpo- racemi nebo jimi fakticky ovlivňovány (např. jakékoli obchodní korporace ovládané stá- tem, obcemi či kraji nebo národní podnik).
[103] Stejně tak v řadě případů státní or- gány a územní samosprávné celky a jejich or- gány vykonávají veřejnou správu nevrchno- stenskými formami činnosti. Z uvedeného je patrné, že „působnost“ povinných subjektů v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno vykládat jako jejich činnost, nikoli zúženě jako oblast uplatnění jejich vrchnostenských pravomocí. Plyne
z toho, že povinnost povinných subjektů po- skytovat informace se vztahuje na veškeré aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu ve- řejné správy, anebo nikoli, a ať již se dané in- formace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu, anebo činností majících ve vztahu k jádrové činnosti toliko povahu činností doprovodných, servisních, provoz- ních, přímo či nepřímo s ní souvisejících apod., přičemž vyloučeny z poskytování jsou z takto široce vymezeného rozsahu jen tako- vé informace, na něž se vztahují omezení ply- noucí ze zákona o svobodném přístupu k in- formacím či jiných zákonů jsoucích v tomto ohledu ve vztahu k zákonu o svobodném pří- stupu k informacím v poměru speciality.
[104] Oproti tomu § 2 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím stanoví, že „[p]ovinnými subjekty jsou dále ty sub- jekty, kterým zákon svěiil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech ne- bo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veiejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.“ Uvedené ustanovení se vztahuje na jiné enti- ty než ty, které jsou zahrnuty ve výčtu v § 2 odst. 1 (to naznačuje užití slova „dále“ zjevně navazujícího na obsah odstavce 1), pokud jim zákonodárce svěřil pravomoc vrchnostensky rozhodovat o právech a povinnostech osob v oblasti veřejné správy. Je logické, že povin- nost poskytovat informace se má u těchto entit vztahovat jen na tu část jejich činnosti, která na ně byla zákonem přenesena a kterou by jinak, pokud by k přenosu rozhodovací pravomoci nedošlo, vůbec nedisponovaly.
[105] Z výše uvedeného je patrné, že po- vinné subjekty podle § 2 odst. 1 zákona o svo- bodném přístupu k informacím poskytují in- formace o platech svých zaměstnanců, pokud jsou tito zaměstnanci placeni z veřej- ných prostředků (typicky z výdajů některého z veřejných rozpočtů na činnost příslušného povinného subjektu, z dotace, kterou povin- ný subjekt obdrží, apod.), a tedy jsou příjem- ci veřejných prostředků. Povinné subjekty podle odstavce 2 téhož paragrafu tak jsou po- vinny činit pouze ve vztahu k takovým svým zaměstnancům, kteří se podílejí na rozhodo-
vací činnosti svěřené uvedeným subjektům zákonem, a to samozřejmě i zde pouze za podmínky, že dotyční zaměstnanci jsou pří- jemci veřejných prostředků. Ve vztahu k ji- ným svým zaměstnancům takovou povinnost nemají a obecně vzato ani mít nemohou, ne- boť obecný požadavek platové transparence vztažený na osoby soukromého práva jako za- městnavatele, pokud se nepodílejí na výkonu veřejné moci ani nemají povahu veřejných in- stitucí, by byl v zásadní kolizi s právem vlast- nit majetek (článek 11 Listiny) a právem na podnikání (článek 26 Listiny).
[106] V procesní rovině pak v souvislosti s poskytováním informací o platech zaměst- nanců poskytovaných z veřejných prostřed- ků vyvstává otázka, do jaké míry mohou tito zaměstnanci vlastní procesní aktivitou ovliv- nit povinný subjekt v tom, zda a případně v jakém rozsahu uvedené informace poskyt- ne, zejména zabránit jejímu poskytnutí, mají-li za to, že informace, která se týká jejich osoby, nemá být poskytnuta.
[107] Procedura poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k infor- macím je postavena na zásadě, že poskytnutí informací na žádost je faktický úkon povin- ného subjektu, zatímco neposkytnutí infor- mací děje se formou správního rozhodnutí, proti kterému je přípustné odvolání. Při po- skytnutí informací postupuje povinný subjekt v podstatě výlučně podle zákona o svobod- ném přístupu k informacím, který obsahuje relativně ucelenou a komplexní procedurál- ní úpravu odlišnou od správního řádu a který až na výjimky (ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních or- gánů, ustanovení o ochraně před nečinností a§ 178 správního řádu) použitelnost správní- ho řádu vylučuje ve svém § 20 odst. 4 in fine.
[108] Z toho mimo jiné plyne i okruh osob, s nimiž povinný subjekt při poskytová- ní informace jedná – je jím především žada- tel, což plyne vcelku jednoznačně z celé pro- cesní úpravy poskytování informací, která obecně nepředpokládá, že by v ní figuroval kdokoli jiný než žadatel a povinný subjekt. Ostatní osoby, které by mohly být poskytnu- tím informace dotčeny (např. osoby, kterých
se poskytnutá informace týká a jež by mohly být dotčeny ve svém právu na informační se- beurčení), mají práva plynoucí ze základních zásad činnosti správních orgánů. V daném kontextu se na ně tedy vztahuje především
§ 4 odst. 4 správního řádu, podle něhož
„[s]právní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zá- jmy“. Z uvedeného ustanovení vyplývá pře- devším povinnost povinného subjektu infor- movat bez zbytečného prodlení tyto osoby, že hodlá poskytnout informace, které se jich mohou dotknout, a právo potenciálně dotče- ných osob se k tomu vyjádřit. Je pak na po- vinném subjektu, aby případné vyjádření ta- kových osob reflektoval a vyvodil z něho eventuálně důsledky pro svůj další postup. Komunikace mezi povinným subjektem a do- tyčnou osobou má probíhat tak, aby zásadně nebylo ohroženo vyřízení žádosti o poskyt- nutí informace v zákonem stanovených lhů- tách (§ 14 a § 15 zákona o svobodném přístu- pu k informacím).
[109] Poskytnutí informace by mohlo být podle okolností nezákonným zásahem povin- ného subjektu do práva toho, o němž se in- formace poskytuje, na informační sebeurče- ní (k tomuto pojmu viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, č. 143/2002 Sb. ÚS). Povinný subjekt jedná při poskytování informace jako správní or- gán (v materiálním smyslu), neboť na základě kogentní normy veřejného práva vykonává svoji pravomoc tím, že žadateli poskytne in- formaci, kterou mu zákon ukládá poskytnout. Poskytne-li informaci, kterou mu zákon po- skytnout neumožňuje, a zároveň takovéto po- skytnutí bude představovat zásah do práv konkrétní osoby (viz zejm. poskytnutí infor- mací v rozporu s § 8a, v rozsahu vybočujícím z rámce § 8b či v rozporu s § 9 nebo § 10 zá- kona o svobodném přístupu k informacím), může se dotčená osoba bránit zásahovou ža- lobou, neboť úkon povinného subjektu spo- čívající v poskytnutí informací nemá povahu
„rozhodnutí“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž „zásahu“ ve smyslu § 82 s. ř. s. (blíže k odlišení obou typů úkonů viz usnesení roz- šířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2201/2011 Sb. NSS, body [16] – [21]).
[110] Pokud povinný subjekt žádosti o in- formaci zcela nebo zčásti nevyhoví, vydává o tom rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§ 15 zákona o svobodném přístupu k informa- cím), proti kterému lze podat odvolání (§ 16 téhož zákona). Ze subsidiární použitelnosti správního řádu, jak je zakotvena v § 20 odst. 4 písm. a) a b) zákona o svobodném přístupu k informacím, plyne účastenství dalších osob, které by mohly být účastníky řízení po- dle § 27 odst. 2 správního řádu kvůli svému dotčení poskytnutím informace, v řízení o vy- dání rozhodnutí o neposkytnutí informace či v odvolacím řízení. Soudní ochrana je pak za- jištěna zásadně řízením o žalobě proti roz- hodnutím správního orgánu podle § 65 a ná- sl. s. ř. s., v němž může být dotčená osoba podle okolností žalobcem, anebo osobou zú- častněnou na řízení (§ 34 odst. 1 s. ř. s.).
III. 3. Shrnutí
[111] Z výše uvedeného výkladu tedy ply- nou následující obecné závěry:
[112] Informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle
§ 8b zákona o svobodném přístupu k infor- macím zásadně poskytují.
[113] Povinný subjekt neposkytne infor- mace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti po- vinného subjektu podílí jen nepřímo a nevý- znamným způsobem a zároveň nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvis- losti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.
[114] Osoba, o jejímž platu se má infor- mace poskytnout, může mít v řízení před soudem postavení osoby zúčastněné na říze- ní podle § 34 s. ř. s.
IV.
Dopad obecných závěrů rozšířeného senátu na projednávanou věc
[115] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. Podle
§ 71 odst. 1 in fine Jednacího řádu Nejvyšší-
ho správního soudu však spolu s posouzením rozhodné sporné právní otázky celou věc projednal a rozhodl sám, neboť to považoval za vhodné jednak z důvodů hospodárnosti, jednak i proto, aby rozhodnutím věci samot- né mohl na ní ukázat aplikaci obecných závě- rů týkajících se sporné právní otázky na kon- krétní případ, a tím poskytnout povinným subjektům a správním soudům vodítko pro ji- né podobné případy v budoucnu. (...)
[118] Rozsudek krajského soudu není v části, v níž se řeší otázka, zda má být poža- dovaná informace podle hmotného práva po- skytnuta, nepřezkoumatelný. Opírá se o pre- judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně o citovaný rozsudek tohoto soudu čj. 5 As 64/2008-155, z něhož plyne, že test proporcionality nelze při aplikaci § 8b záko- na o svobodném přístupu k informacím pro- vádět, neboť takový test v obecné rovině pro- vedl již zákonodárce tím, že dal přednost právu žadatelů o informaci na přístup k in- formacím před právem osob poskytnutím in- formací dotčených na ochranu jejich soukro- mí. Z rozsudku krajského soudu je tedy patrné, že rozhodnutí stěžovatele je rušeno proto, že stěžovatel na základě testu propor- cionality dospěl k závěru, že informaci o od- měně ředitele školy neposkytne, ačkoli takový test podle judikatury Nejvyššího správního soudu neměl vůbec provádět.
[119] V projednávané věci jde o poskyt- nutí informací o výši odměn ředitele Základ- ní školy a mateřské školy Xxxxx u Vsetína po- skytnutých z veřejných prostředků za první pololetí roku 2011. Po skutkové stránce neby- lo v dosavadním postupu povinného subjek- tu a odvolacího orgánu zpochybněno, že jde o odměny ředitele školy, která je příspěvko- vou organizací, jejíž zřizovatel (obec Xxxxx u Vsetína) je povinným subjektem ve smyslu
§ 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, a že tyto odměny byly vyplace- ny z veřejných prostředků, neboť jejich zdro- jem byl některý z veřejných rozpočtů. Pro účely řízení před Nejvyšším správním sou- dem není třeba uvedené skutkové a právní otázky hlouběji zkoumat. Ředitel školy je z povahy své funkce osobou v řídící pozici,
neboť obvyklá náplň jeho činnosti je řízení školy, čítaje v to zejména manažerské řízení jemu podřízených dalších zaměstnanců (uči- telů, technického personálu aj.), jednání za školu navenek a péče o celkový chod školy po stránce ekonomické. Je tedy zjevné a není v daném případě třeba dalšího podrobnější- ho zkoumání, že informace o odměně ředite- le školy je povinný subjekt povinen žadateli poskytnout a že není v daném případě žádný prostor takovou informaci odepřít proto, že by zásah do práva na informační sebeurčení ředitele školy byl v citelném nepoměru s tím, v jakých ohledech a v jaké míře může být za cenu takovéhoto zásahu dosaženo v konkrét- ním případě platové transparence při hospo- daření školy s veřejnými prostředky. Korekce doslovného znění § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím tedy v nyní projedná- vané věci v žádném případě nebyla namístě, jakkoli obecně, jak bylo výše podrobně vylo- ženo, k ní může být výjimečně přistoupeno.
[120] Odepřít poskytnutí by v daném konkrétním případě bylo možno pouze na zá- kladě principu zákazu zneužití práva, pokud by se ukázalo, že žádost o informace o odmě- ně ředitele školy, jíž je jinak třeba bez dalšího vyhovět, má v konkrétním případě za cíl po- škodit jej (např. jej šikanovat, vydírat, vypro- vokovat vůči němu nenávist apod.). Nic tako- vého však nebylo při dosavadním postupu povinného subjektu a v navazujícím odvola- cím řízení ředitelem školy ani samotným po- vinným subjektem tematizováno. V této sou- vislosti dlužno poznamenat, že obával-li se ředitel školy ve vyjádření povinnému subjek- tu ze dne 30. 7. 2011, že při zveřejnění výše své odměny by se mohl stát terčem všeobec- né závisti, nelze než poukázat na to, co rozší- řený senát o závisti uvedl shora ve svých obecných úvahách v souvislosti s ústavní konformitou platové transparence.
[121] Z výše uvedeného je zřejmé, že kraj- ský soud ve výsledku správně posoudil roz- hodnou právní otázku, dospěl-li k závěru, že informace o odměně ředitele školy měla být povinným subjektem žadateli poskytnuta. Krajský soud vycházel z judikatury Nejvyšší- ho správního soudu (konkrétně z citovaného
rozsudku tohoto soudu čj. 5 As 64/2008-155), která ve svém základu (že informace o pla- tech zaměstnanců poskytovaných z veřej- ných prostředků se zásadně poskytují) obstá- la i poté, co rozhodnou spornou právní otázku projednal rozšířený senát. Korekce, kterou v právním názoru původně vyslove- ném pátým senátem provedl rozšířený senát,
spočívající v možnosti a nutnosti v určitých případech na základě uplatnění principu proporcionality výjimečně odepřít informa- ce o platu zaměstnance poskytovaného z ve- řejných prostředků, nemá vliv na posouzení nyní projednávané konkrétní věci, neboť ta- kovéto odepření u ředitele školy nepadá v úvahu. (...)
3156
Ochrana spotřebitele: diskriminace
k § 6 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění zákonů č. 104/1995 Sb. a č. 36/2008 Sb.
Obecný zákaz vstupu dětí do provozovny restaurace, který není založen na ob- jektivních a rozumných důvodech a odůvodněn legitimním cílem, představuje diskri- minaci ve smyslu § 6 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele. Důvody, na jejichž základě lze přiměřeným a nezbytným způsobem omezit vstup dětí do provozovny, mohou být např. její stavební řešení nebo povaha zde poskytovaných služeb; za ospra- vedlnitelný důvod pro zákaz vstupu dětí do restaurace ovšem nelze považovat provo- zovatelem toliko v obecné rovině deklarované zaměření na určitý druh klientely.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2014, čj. 4 As 1/2014-28)
Prejudikatura: č. 956/2006 Sb. NSS, č. 1162/2007 Sb. NSS, č. 1238/2007 Sb. NSS a č. 1467/2008 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 40/2003 Sb., č. 405/2006 Sb. a č. 10/2010 Sb.
Věc: Xxxxx X. proti České obchodní inspekci o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalované.
Rozhodnutím žalované ze dne 3. 6. 2009 bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí žalované, Inspektorát Středočes- ký a hlavní město Praha (správní orgán
I. stupně), ze dne 4. 3. 2009.
Rozhodnutím správního orgánu I. stupně byla žalobci jako podnikateli a provozovateli Restaurantu U Netopýra, na adrese Xxxxxxx 00, Xxxxx Boleslav, uložena pokuta ve výši 10 000 Kč za správní delikt podle § 6 ve spo- jení s § 24 odst. 7 písm. b) zákona o ochraně spotřebitele, kterého se žalobce dopustil tím, že při poskytování služeb diskriminoval spo- třebitele, neboť na dveře provozovny umístil nápis: „Tato restaurace není vhodná pro děti do 6 let v doprovodu rodičů z důvodu rušení ostatních a hotelových hostů. Vstup pouze pro dospělé a děti od 6 let v doprovodu rodi- čů.“ Jednání žalobce správní orgán prvního
stupně kvalifikoval jako diskriminaci spotře- bitelů do 18 let věku, kteří přicházejí samo- statně, tedy bez doprovodu rodičů, stejně ja- ko i diskriminaci rodičů, kteří mají potomky mladší 6 let, a mají tak rovněž zakázán vstup do provozovny. Žalobci byla současně ulože- na povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
Žalovaná poukázala na nálezy Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 15/02, č. 11/2003 Sb. ÚS, a ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04, č. 112/2006 Sb. ÚS, a dospěla k závěru, že žalobce nemá volnost při volbě orientace svých služeb na určitý druh klien- tely; restaurace je vedle hotelových hostů ur- čena též veřejnosti, žalobce však současně vstup veřejnosti omezuje. Žalovaná neshleda- la objektivní a zejména přiměřené důvody omezení vstupu, jak bylo žalobcem vymeze-
no na dveřích provozovny. Vyložila, že v jed- notlivých situacích může být objektivně dů- vodné a přiměřené odmítnout poskytnutí služeb a vykázat z provozovny obtížně zvlada- telné dítě, které ruší ostatní hosty, paušálním zákazem vstupu ovšem žalobce takové ome- zení nepřípustným způsobem zobecnil, když tento zákaz vztáhl nejen na rodiče s dětmi do 6 let věku, ale i na děti od 6 let věku a nezleti- lé, kteří mají jinak pravidelně způsobilost sa- mostatně přijímat služby daného druhu v in- tencích § 9 občanského zákoníku z roku 1964, resp. § 31 občanského zákoníku z roku 2012, který jej s účinností od 1. 1. 2014 nahradil. Plošné preventivní opatření, spočívající v ža- lobcem vydaném zákazu vstupu, nelze ospra- vedlnit ani zájmem o klidné prostředí pro hosty, kteří využívají prostory restaurace k obchodním jednáním, a to zvláště pokud jsou v restauraci umístěny tři velkoplošné te- levizory. Žalovaný se ztotožnil rovněž se sta- novením výše pokuty, jak bylo provedeno správním orgánem I. stupně.
Proti rozhodnutí žalované se žalobce brá- nil žalobou ze dne 8. 7. 2009, ve které navrhl, aby soud zrušil napadené rozhodnutí, jakož i jemu předcházející rozhodnutí správního orgánu I. stupně, popř. snížil uloženou poku- tu, věc vrátil žalované k dalšímu řízení a sou- časně uložil žalované povinnost nahradit ža- lobci náklady řízení. Vyjádřil přesvědčení, že správní orgány provedly nepřiměřeně exten- zivní interpretaci pojmu diskriminace ve smyslu § 6 zákona o ochraně spotřebitele. Po- ukázal na to, že vstup dětí je omezen ohledně řady činností, např. návštěv zdravotnických zařízení, filmových představení či přítomnos- ti při jednání soudů a správních orgánů. Rov- něž v jiných členských státech Evropské unie je běžné, že se podniky zaměřují na určitý druh klientely a jiným osobám své služby ne- poskytují, aniž by to bylo považováno za dis- kriminaci. Žalobcem vydaný zákaz vstupu je třeba pojímat jako opatření zohledňující úro- veň chápání a možnosti dětí přizpůsobit se danému prostředí; respektuje zájmy ostat- ních spotřebitelů, neboť zajišťuje jejich při- měřený klid. Žalobce vyložil, že hotel, pro je- hož hosty je restaurace primárně určena,
pravidelně poskytuje ubytování zahraničním hostům, spolupracovníkům Škoda Auto a.s., kteří mají zájem o klidné prostředí a restaura- ci využívají k obchodním jednáním. Před omezením vstupu docházelo k nekontrolova- nému pohybu dětí po restauraci, což ostatní hosty obtěžovalo. Omezení se navíc týká vý- hradně dětí do 15 let věku; vstup adolescentů ve věku 15–18 let žádným způsobem omezo- ván není. Vstup dětí je vhodné omezit i proto, že v restauraci jsou umístěny tři velkoplošné televizory, jejichž vysílání zpravidla není vhodné pro děti do 12 let věku.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 11. 2013, čj. 8 Ca 184/2009–32, napadené rozhodnutí žalované zrušil a věc vrátil žalova- né k dalšímu řízení; současně uložil žalované povinnost zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 7 808 Kč. Městský soud nicmé- ně shledal důvodnou stěžejní žalobní námit- ku týkající se okolnosti, zda se žalobce svým jednání dopustil diskriminace spotřebitelů; dospěl k závěru, že rozhodnutí žalované je v tomto směru nepřezkoumatelné pro nedo- statek důvodů. Vyložil, že žalovaná pochybila, pokud na daný případ aplikovala zmiňova- nou judikaturu Ústavního soudu, neboť ža- lobce a jeho potenciální zákazníci nejsou ve vztahu subordinace; jedná se o vztah dvou rovnoprávných subjektů, přičemž žalobce za určitých podmínek nabízí své služby a zákaz- níci nejsou povinni tyto podmínky akcepto- vat. Postup žalobce spočívající v tom, že sám předem odmítá určitou část své potenciální klientely, se mimoto může negativně projevit i na jeho vlastních příjmech. Městský soud uzavřel, že správní orgány odpovídajícím způsobem neodůvodnily závěr, že ze strany žalobce došlo k diskriminaci zákazníků; nevy- ložily, z jakých důvodů lze jednání žalobce subsumovat pod pojem diskriminace podle
§ 6 zákona o ochraně spotřebitele.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze se žalovaná (stěžovatelka) bránila kasační stížností, v níž namítala, že městský soud opo- menul ty pasáže napadeného rozhodnutí, v nichž stěžovatelka věnovala pozornost prá- vě hodnocení jednání žalobce z hlediska na- plnění prvků diskriminačního jednání, při-
čemž dovodila, že paušální zákaz vstupu urči- tých skupin osob, jak byl žalobcem vymezen na dveřích provozovny, nelze považovat za ospravedlnitelné opatření. Zdůraznila, že od- lišný přístup žalobce k jednotlivým (srovna- telným) skupinám spotřebitelů byl správní- mi orgány hodnocen z hlediska legitimního cíle a přiměřených prostředků pro jeho dosa- žení; v napadeném rozhodnutí připustila vy- loučení konkrétního dítěte z poskytnutí služ- by, paušální zákaz vstupu však hodnotila jako neobjektivní a zejména nepřiměřený prostře- dek k zajištění klidu ostatních hostů. Při na- plnění příslušných kritérií se přitom jedná o diskriminační jednání bez ohledu na to, že k němu dochází ve vztazích mezi podnikate- lem a spotřebitelem; ani soukromý subjekt nemá úplnou volnost při vymezení okruhu svých zákazníků; pro názornost poukázala na zjevný případ diskriminace, spočívající ve vy- loučení vstupu osob jiné než tzv. bílé rasy do restaurace.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městské- ho soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dal- šímu řízení.
Z odůvodnění:
[11] Stěžovatelka namítala, že v žalobou napadeném rozhodnutí dostatečně odůvod- nila závěr, že jednání žalobce naplňuje prvky diskriminačního jednání ve smyslu § 6 záko- na o ochraně spotřebitele. V návaznosti na svá tvrzení v dosavadním řízení opakovaně vyjádřila přesvědčení, že paušální zákaz vstu- pu určitých skupin osob, jak byl žalobcem vy- mezen na dveřích provozovny, nelze považo- vat za ospravedlnitelné opatření, přičemž odlišný přístup žalobce k jednotlivým (srov- natelným) skupinám spotřebitelů byl správ- ními orgány hodnocen z hlediska legitimní- ho cíle a přiměřených prostředků pro jeho dosažení. Připustila vyloučení konkrétního dítěte z poskytnutí služby, paušální zákaz vstupu však považuje za neobjektivní a nepři- měřený prostředek k zajištění klidu ostatních hostů.
[12] Nejvyšší správní soud shledal tuto námitku důvodnou.
[13] Podle § 6 zákona o ochraně spotřebi- tele „[p]rodávající nesmí pii prodeji výrob- ků nebo poskytování služeb spotiebitele dis- kriminovat“.
[14] Do oblasti soukromého práva zákaz diskriminace spotřebitele proniká zejména prostřednictvím zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostřed- cích ochrany před diskriminací a o změně ně- kterých zákonů (antidiskriminační zákon), když podle § 1 odst. 1 písm. j) tento zákon
„... blíže vymezuje právo na rovné zacházení a zákaz diskriminace ve věcech piístupu ke zboží a službám, včetně bydlení, pokud jsou nabízeny veiejnosti nebo pii jejich poskyto- vání“ (k návaznosti na úpravu zákona o ochraně spotřebitele srov. důvodovou zprá- vu k návrhu na vydání antidiskriminačního zákona, sněmovní tisk 253/0, 5. volební ob- dobí 2006-2010, část A., 16. odstavec shora a 3. odstavec zdola, všechny zde uváděné dů- vodové zprávy dostupné z: xxx.xxx.xx).
[15] Podle § 2 odst. 3 antidiskriminační- ho zákona „[p]iímou diskriminací se rozu- mí takové jednání, včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně piíznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se xxxxx- zelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci, a to z důvodu rasy, etnického původu, ná- rodnosti, pohlaví, sexuální orientace, věku, zdravotního postižení, náboženského vy- znání, víry či světového názoru“. Podle § 7 odst. 1 věty první téhož zákona „[d]iskrimi- nací není rozdílné zacházení z důvodu po- hlaví, sexuální orientace, věku, zdravotního postižení, náboženského vyznání, víry či světového názoru ve věcech uvedených v § 1 odst. 1 písm. f) až j), pokud je toto rozdílné zacházení objektivně odůvodněno legitim- ním cílem a prostiedky k jeho dosažení jsou piiměiené a nezbytné“.
[16] Předmětem přezkumu v nyní projed- návané věci je rozhodnutí stěžovatelky, kte- rým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jímž byla žalobci jako provozovateli restaurace uložena pokuta ve výši 10 000 Kč za správní delikt podle § 6 zákona o ochraně spotřebite- le, kterého se žalobce dopustil tím, že na dve-
ře provozovny umístil nápis: „Tato restaura- ce není vhodná pro děti do 6 let v doprovodu rodičů z důvodu rušení ostatních a hotelo- vých hostů. Vstup pouze pro dospělé a děti od 6 let v doprovodu rodičů.“ Správní orgány to- to jednání kvalifikovaly jako diskriminaci spotřebitelů do 18 let věku, kteří přicházejí samostatně, tedy bez doprovodu rodičů, ja- kož i jako diskriminaci rodičů, kteří mají po- tomky mladší 6 let, a mají tak rovněž zakázán vstup do provozovny žalobce.
[17] Nejvyšší správní soud považuje za potřebné úvodem stručně shrnout svoji dosa- vadní judikaturu, jakož i výchozí judikaturu Ústavního soudu týkající se diskriminace spotřebitelů.
[18] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 4. 2006, čj. 8 As 35/2005–51, č. 956/2006 Sb. NSS, judikoval, že „platba v hotovosti a platba platební kartou nejsou srovnatelnými transakcemi, a nezakládají tak diskriminaci jedné z uvedených skupin“. V odůvodnění vyložil, že v zákoně o ochraně spotřebitele „není v současné době ani de- monstrativně vymezeno, co se rozumí dis- kriminací. Obecně je za diskriminaci nutno považovat rozlišování sobě rovných subjek- tů, které část z posuzovaných subjektů po- škozuje, tj. znevážení rovnosti a popírání a omezování práv těchto navzájem si rov- ných subjektů.“ Diskriminací spotřebitele je
„tieba rozumět obchodní praktiky, které pii srovnatelných transakcích nedůvodně zvý- hodňují některé spotiebitele pied jinými – cí- lem jejího zákazu je pak uzavírání shodných smluv za stejných podmínek“. Obdobně Nej- vyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 11. 2007, čj. 3 As 49/2007-43, č. 1467/2008 Sb. NSS,
rozhodl, že „rozdílný režim pro platbu v ho- tovosti a platbu stravenkami pii nákupu po- travin nezakládá diskriminaci spotiebitele, neboť se nejedná o srovnatelné platební prostiedky a srovnatelné transakce. Diskri- minací spotiebitele podle § 6 zákona č. 634/1PP2 Sb., o ochraně spotiebitele, je tie- ba rozumět takové obchodní praktiky, které pii srovnatelných transakcích nedůvodně zne- výhodňují některé spotiebitele pied jinými.“
[19] V rozsudku ze dne 20. 12. 2006, čj. 1 As 14/2006-68, č. 1162/2007 Sb. NSS, Nej- vyšší správní soud vyslovil, že „jestliže na zá- kladě kritéria různého trvalého bydliště osob ve věku 65 až 70 let zavedl žalobce dvo- jí ceny, jedná se o nepiípustnou diskrimina- ci, a tedy o rozpor s dobrými mravy ve smys- lu § 6 zákona č. 634/1PP2 Sb., o ochraně spotiebitele“. V odůvodnění uvedl, že snížené jízdné „mohli využívat toliko občané ve vě- ku 65 až 70 let mající trvalé bydliště v H. K., v P.a v dopravně piipojených obcích; ostatní lidé téže věkové kategorie, jejichž trvalé byd- liště se nachází kdekoliv jinde, stejné výhody požívat nemohou. Pii stanovování jízdného tedy došlo k diferenciaci mezi osobami téhož věku, piičemž jediným tiídícím kritériem bylo místo trvalého pobytu. [...] Zvýhodnění občanů ve věku 65 až 70 let s trvalým byd- lištěm v H. K., P. a dopravně piipojených ob- cích oproti osobám téže věkové kategorie s trvalým bydlištěm kdekoliv jinde by proto nemělo diskriminační povahu pouze tehdy, pokud by mělo rozumné a objektivní ospra- vedlnění, tj. jestliže by sledovalo legitimní cíl a prostiedky použité k jeho dosažení by byly tomuto cíli piiměiené. [...] Kritérium piimě- ienosti naplněno nebylo. Je bezpochyby legi- timní, pokud město pečuje o své občany, ovšem nemůže tak činit jakýmkoliv způso- xxx. V daném piípadě sice cenové zvýhod- nění piineslo občanům ve věku 65 až 70 let s trvalým bydlištěm v H. K., P. a dopravně piipojených obcích cenově dostupnější jízd- né, avšak zároveň vyloučilo z využívání této možnosti všechny cizí státní piíslušníky, ja- kož i občany České republiky s trvalým byd- lištěm na území jiných než vyjmenovaných obcí.“ Obdobně Nejvyšší správní soud v roz- sudku ze dne 16. 3. 2007, čj. 4 As 63/2005-69, č. 1238/2007 Sb. NSS, rozhodl, že „pokud ža- lobce poskytuje stejnou službu (zde časová nepienosná jízdenka na městskou hromad- nou dopravu) za rozdílné (dvojí) ceny podle kritéria místa trvalého pobytu spotiebitele, jedná se o diskriminaci podle § 6 zákona č. 634/1PP2 Sb., o ochraně spotiebitele.“ Z to- tožných úvah vycházel i v rozsudku ze dne 6. 2. 2008, čj. 3 As 67/2007-54.
[20] V této souvislosti lze dodat, že § 6 zá- kona o ochraně spotřebitele bylo novelizová- no zákonem č. 36/2008 Sb., s účinností od
12. 2. 2008, přičemž Nejvyšší správní soud v citovaných judikátech vycházel z jeho pů- vodního znění, podle něhož „[p]rodávající se nesmí pii prodeji výrobků a poskytování služeb chovat v rozporu s dobrými mravy; zejména nesmí žádným způsobem spotiebi- tele diskriminovat“. Tato novelizace, kterou bylo z dispozice normy vypuštěno kritérium dobrých mravů a porušení zákona byla bez- prostředně navázáno na diskriminaci spotře- bitele, nemá žádný vliv na posouzení projed- návané věci. K takovému závěru je třeba dospět i na základě důvodové zprávy k návr- hu na vydání zákona č. 36/2008 Sb. [sněmov- ní tisk 305/0, 5. volební období 2006–2010, k bodu 6, 7 a 8 (§ 6, § 7a a § 7b)], která ve vztahu k novelizaci § 6 a dalších uvedených ustanovení zákona o ochraně spotřebitele uvádí, že „s ohledem na skutečnost, že do ná- vrhu zákona byla promítnuta nová koncep- ce správního trestání, bylo nutno texty těch- to ustanovení formálně upravit, piičemž jejich obsah zůstává nezměněn“.
[21] Nejvyšší správní soud v citovaných judikátech vycházel mj. z esenciální judikatu- ry Ústavního soudu, který v nálezu pléna ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 15/02, N 11/29 SbNU 79, č. 40/2003 Sb., ve věci zvýhodnění hornických profesí při uznávání invalidity, a následně v nálezu pléna ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04, N 112/41 SbNU 379, č. 405/2006 Sb., bod 26, ve věci diskriminace mužů v důchodovém pojištění spočívající v povinném podání přihlášky k účasti na po- jištění, vyložil, že „ústavní zásada rovnosti v právech náleží k těm základním lidským právům, jež konstituují hodnotový iád mo- derních demokratických společností. Princip rovnosti je právně filozofickým postulátem, který je v rovině pozitivního práva garanto- ván zákazem diskriminace. [...] Ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnos- ti, tedy jako protiprávní diskriminaci jed- něch subjektů ve srovnání se subjekty jiný- mi. Aby k porušení tohoto principu došlo,
musí být splněno několik podmínek: s růz- nými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdíl- ným způsobem, aniž by existovaly objektiv- ní a rozumné důvody pro uplatněný rozdíl- ný piístup. Zde lze doplnit, že Evropský soud pro lidská práva ve své ustálené judikatuie obdobně konstatuje, že odlišnost v zacháze- ní mezi osobami nacházejícími se v analo- gických nebo srovnatelných situacích je dis- kriminační, pokud nemá žádné objektivní a rozumné ospravedlnění, tj. pokud nesledu- je legitimní cíl nebo pokud nejsou použité prostiedky sledovanému cíli piiměiené. Rov- něž Výbor OSN pro lidská práva pii aplikaci čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech [č. 120/1976 Sb.] opa- kovaně vyjádiil názor, že vyloučení libovůle spočívá v tom, že nelze uplatnit diskrimina- ci mimo rozumná a objektivní kritéria, (rea- sonable and objective criterions).“ Tyto závě- ry byly následně převzaty rovněž např. do nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 1. 12. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 4/07, N 249/55 SbNU 397, č. 10/2010 Sb.
[22] Závěry citovaných nálezů Ústavního soudu přitom lze na projednávanou věc po- užít bez ohledu na to, že se týkaly diskrimina- ce v oblasti veřejného práva a mezi různými adresáty působení veřejné moci jako tzv. komparátory. Městský soud pochybil, pokud paušálně odepřel aplikaci obecných vývodů Ústavního soudu na soukromoprávní vztahy regulované zákonem o ochraně spotřebitele, neboť definiční prvky diskriminace, jak byly vymezeny Ústavním soudem, je třeba apliko- vat i na právní vztahy mezi poskytovatelem služeb a jejich příjemcem, do nichž vstupuje zákaz diskriminace podle § 6 zákona o ochra- ně spotřebitele.
[23] Nejvyšší správní soud dospěl k závě- ru, že obecný zákaz vstupu dětí do provozov- ny, který není založen na objektivních a ro- zumných důvodech a odůvodněn legitimním cílem, představuje diskriminaci ve smyslu § 6 zákona o ochraně spotřebitele. Důvody, na je- jichž základě lze přiměřeným a nezbytným způsobem omezit vstup dětí do provozovny, mohou být např. její stavební řešení nebo po-
vaha zde poskytovaných služeb; za ospravedl- nitelný důvod pro zákaz vstupu dětí do pro- vozovny ovšem nelze považovat provozovate- lem toliko v obecné rovině deklarované zaměření na určitý druh klientely.
[24] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v zákoně o ochraně spotřebitele není žádným způsobem vymezeno, jaká jednání je třeba považovat za diskriminaci spotřebitele; v úva- hu by připadal např. demonstrativní výčet či uvedení určitých definičních znaků diskrimi- načního jednání. V této souvislosti lze dodat, že pokud současná právní úprava neobsahu- je konkrétní vymezení (příklady) diskrimi- načního jednání, pak v minulosti byl takový výčet v zákoně obsažen, když ve znění účin- ném do 30. 6. 1995 (před nabytím účinnosti novely zákonem č. 104/1995 Sb.) § 6 zákona o ochraně spotřebitele stanovil: „Prodávající nesmí žádným způsobem spotiebitele diskri- minovat; zejména nesmí odmítnout prodat spotiebiteli výrobky, které má vystaveny ne- bo jinak piipraveny k prodeji, anebo odmít- nout poskytnutí služby, které je v jeho pro- vozních možnostech; nesmí rovněž vázat prodej výrobků či poskytnutí služeb na pro- dej jiných výrobků anebo poskytnutí jiných služeb, pokud se nejedná o omezení stejné pro všechny piípady a v obchodním styku obvyklé. To neplatí v piípadech, v nichž spo- tiebitel nesplňuje podmínky, které musí splňovat podle zvláštních piedpisů.“ (v po- známce pod čarou uveden jako příklad odkaz na zákony na úseku ochrany před alkoholis- mem a jinými toxikomaniemi). Podle tehdej- šího znění zákona by tedy jednání žalobce spadalo pod výslovný demonstrativní výčet diskriminačního jednání, když svojí povahou se jedná o odmítnutí poskytnout dětem jako spotřebitelům službu, která je v jeho provoz- ních možnostech a která je nabízena spotře- bitelům ostatním (dospělým).
[25] Při posouzení nyní projednávané vě- ci je tak třeba vyjít z obecné definice, totiž že za diskriminaci spotřebitele je třeba považo- vat rozlišování sobě rovných subjektů, které část z nich poškozuje (omezuje), resp. ob- chodní praktiky, které při srovnatelných transakcích nedůvodně zvýhodňují některé
spotřebitele před jinými. V projednávané vě- ci se v případě dětí a dospělých jako tzv. kom- parátorů, tedy subjektů, které jsou navzájem srovnávány, v obecné rovině jedná o navzá- jem sobě rovné osoby, které mají zájem přijí- mat služby žalobce jako provozovatele restau- race. Pakliže žalobce použil obchodní praktiku spočívající v tom, že na dveře své provozovny umístil nápis „[t]ato restaurace není vhodná pro děti do 6 let v doprovodu rodičů z důvodu rušení ostatních a hotelo- vých hostů; Vstup pouze pro dospělé a děti od 6 let v doprovodu rodičů“, potom při srov- natelných transakcích nedůvodně zvýhodnil dospělé spotřebitele před spotřebiteli dětmi, resp. bezdůvodně znevýhodnil děti jako spo- třebitele před spotřebiteli dospělými.
[26] Nejvyšší správní soud konstatuje, že jednání žalobce, který do své provozovny umožňoval vstup pouze dospělým a dětem starším 6 let v doprovodu rodičů, by bylo možno hodnotit jako nikoli diskriminační po- vahy pouze tehdy, pokud by omezení vstupu mělo objektivní a rozumné (ospravedlnitel- né) důvody, tedy jestliže by sledovalo legitim- ní cíl a prostředky použité k jeho dosažení by byly tomuto cíli přiměřené. I pokud by totiž bylo možno považovat za legitimní zájem ža- lobce na zajištění odpovídající úrovně čerpá- ní služeb obchodní klientelou, na kterou se žalobce zaměřuje a která může být dětmi ru- šena, pak k dosažení tohoto cíle se nejeví jako přiměřené použití prostředků, spočívajících v obecném zákazu vstupu (všech) dětí do provozovny. V této souvislosti se žalobci na- bízely mírnější prostředky vedoucí k témuž cíli, spočívající např. ve vykázání, popř. ome- zení vstupu konkrétních dětí, které nad míru přiměřenou poměrům ruší ostatní hosty res- taurace, popř. ohledně kterých lze mít vzhle- dem k jejich chování při vstupu do restaura- ce v tomto směru důvodné obavy.
[27] V řízení nebyl prokázán ani jiný ospravedlnitelný důvod pro žalobcem prove- dené omezení vstupu dětí do provozovny. Ta- kovými důvody, na jejichž základě lze přimě- řeným a nezbytným způsobem omezit vstup dětí do provozovny, by mohlo být např. sta- vební řešení, které neumožňuje zajištění od-
povídající úrovně bezpečnosti či které brání volnému pohybu po provozovně s kočárkem. Omezení vstupu dětí do provozovny je před- stavitelné i pro povahu zde poskytovaných služeb, a to např. do provozoven, v nichž je di- stribuován výhradně sortiment, jehož prodej dětem je zakázán, a to i nad rámec požadavků zvláštní právní úpravy, jak je obsažena zejmé- na v zákoně č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabáko- vými výrobky, alkoholem a jinými návykový- mi látkami a o změně souvisejících zákonů (srov. též § 133 zákona č. 353/2003 Sb., o spo- třebních daních). Za ospravedlnitelný důvod pro zákaz vstupu dětí do provozovny ovšem nelze považovat žalobcem toliko v obecné ro- vině deklarované zaměření na určitý druh klientely, v daném případě na obchodní klientelu, která by mohla být dětmi při ná- vštěvě restaurace rušena.
[28] Nejvyšší správní soud se nemůže zto- tožnit s argumentací žalobce, opakovaně pre- zentovanou v dosavadním řízení před správ- ními orgány i soudy, totiž že vstup dětí je omezen ohledně řady činností, např. návštěv zdravotnických zařízení, filmových předsta- vení či přítomnosti při jednání soudů a správ- ních orgánů. Pokud tomu tak v konkrétních případech je, děje se tak na základě právních předpisů na daném úseku a z objektivních důvodů spočívajících např. v zajištění řádné- ho výkonu lékařské péče či úřední činnosti. Pokud žalobce poukazuje na praxi v někte- rých členských státech Evropské unie, kde jsou podniky oprávněny zaměřit se na určitý druh klientely a odepřít poskytování služeb osobám jiným, pak nelze než konstatovat, že žalobce s výjimkou obecného tvrzení, že se významná část jeho hostů rekrutuje z ob- chodní klientely (zahraničních spolupracov- níků společnosti Škoda Auto), nedoložil, že by se specializoval na určitou konkrétní sku- pinu zákazníků, např. že by hotel, k němuž předmětná restaurace náleží, byl určen vý- hradně k ubytování seniorů s tím, že při nabí- zení služeb je kladen důraz na zajištění na- prosto tichého a klidného prostředí.
[29] Pokud žalobce v řízení před měst- ským soudem namítal, že jím provedený zá-
kaz je třeba pojímat jako opatření zohledňují- cí úroveň chápání a možnosti dětí přizpůso- bit se danému prostředí, jedná se o tvrzení přinejmenším nepřiměřeně zobecňující, kte- ré by ve vztahu k početné skupině dětí a je- jich rodičů mohlo být vnímáno jako urážlivé. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s úvaha- mi stěžovatelky v odůvodnění napadeného rozhodnutí, totiž že úroveň chápání a mož- nosti přizpůsobit se prostředí lze posuzovat výhradně ve vztahu k jednotlivým dětem, při- čemž navíc řada dětí starších 6 let má způso- bilost i samostatně (bez doprovodu rodičů) přijímat služby daného druhu, neboť k tomu disponují odpovídající způsobilostí ve smys- lu § 9 občanského zákoníku z roku 1964, resp. § 31 občanského zákoníku z roku 2012, podle něhož „se má za to, že každý nezletilý, který nenabyl plné svéprávnosti, je způsobilý k právním jednáním co do povahy piiměie- ným rozumové a volní vyspělosti nezletilých jeho věku“. Žalobce tak mj. zakázal vstup, resp. vyžadoval doprovod rodičů i u dětí, kte- ré jsou vzhledem ke svému věku a vyspělosti (samostatně) způsobilé k právnímu jednání, spočívajícím v přijímání služeb nabízených žalobcem, např. k zakoupení a konzumaci v restauraci nabízené stravy či nealkoholic- kých nápojů.
[30] V návaznosti na provedené závěry lze konstatovat, že obdobný přístup k proble- matice omezení vstupu dětí do provozovny zaujímá rovněž veřejný ochránce práv, který ve zprávě o šetření ve věci vyloučení přístu- pu dětí mladších dvanácti let do provozoven M., s. r. o. ze dne 9. 8. 2011 (všechny zde uvádě- né zprávy dostupné z: xxx.xxxxxxxx.xx), do- spěl k závěru, že „znemožnění piístupu do prodejen této společnosti rodičům – podni- katelům s dětmi do 12 let lze označit za ne- piímou diskriminaci pii piístupu k podni- kání na základě rodičovství. Diskriminace z důvodu rodičovství se dle ustanovení anti- diskriminačního zákona považuje za diskri- minaci z důvodu pohlaví. Plošný zákaz vstu- pu nelze ospravedlnit bezpečností dětí, ačkoliv jde o cíl ve své podstatě legitimní. K jeho dosažení totiž mohou být užity jiné prostiedky, které respektují zásadu rovného
zacházení.“ V rámci právního hodnocení ochránce vyložil, že „úplný zákaz celé kate- gorii dětí s rodiči není pro zajištění bezpeč- nosti dětí nacházejících se v prodejně vůbec nezbytný; téhož výsledku lze totiž dosáhnout i jinak. Nabízí se tedy otázka, zda nemůže mít zákaz vstupu dětem do 12 let jiný motiv, než zajištění jejich bezpečnosti. V daném kontextu se stává plně zietelným obecný cíl antidiskriminační legislativy: zabránit ploš- nému uplatnění či dopadu diskriminačního kritéria. Je-li totiž možné dosáhnout bezpeč- nosti dítěte i jinými prostiedky než jeho ne- vpuštěním (resp. nevpuštěním jeho rodičů) do prodejny, existuje důkaz, že bezpečnost dítěte lze zajistit i jinak než striktním záka- zem jeho piítomnosti v prostorách provo- zovny. Na individuální piípady by se tedy dalo nazírat jednotlivě, nikoliv na základě domněnky, že piítomnost jakéhokoliv dítěte do 12 let věku piináší neúměrné riziko jeho ohrožení.“ (s. 5, druhý a třetí odstavec shora).
[31] Vycházeje z citované, jakož i dalších zpráv veřejného ochránce práv na úseku dis- kriminace (srov. zprávy o šetření ve věci ome- zení přepravy cestujících s kočárkem ze dne
2. 3. 2012, a ze dne 7. 2. 2013), lze poukázat na další rovinu věci, které věnovala pozornost rovněž stěžovatelka v odůvodnění napadené- ho rozhodnutí, totiž že pokud žalobce do své provozovny zcela zakázal vstup dětí do 6 let, fakticky tím omezil rovněž vstup rodičů tyto děti doprovázejících. Takový postup přitom lze hodnotit jako diskriminaci z důvodu po- hlaví, když podle § 2 odst. 4 antidiskriminač- ního zákona „[z]a diskriminaci z důvodu po- hlaví se považuje i diskriminace z důvodu těhotenství, mateiství nebo otcovství a z dů- vodu pohlavní identifikace“. Antidiskrimi- nační zákon je totiž třeba aplikovat i na roz- dílné zacházení mezi skupinou rodičů, kteří mají zájem o návštěvu provozovny žalobce s dítětem mladším 6 let, a ostatními návštěv- níky (zákazníky).
[32] Postup žalobce je rozporný i s poža- davky práva Evropské unie, jehož právní úprava v oblasti boje proti diskriminaci na zá- kladě věku vychází z čl. 10 a čl. 19 Smlouvy o fungování Evropské unie. V této souvislosti
lze poukázat rovněž na čl. 21 Listiny základ- ních práv Evropské unie, který je třeba po- užít při uplatňování práva Unie a podle něhož
„se zakazuje jakákoli diskriminace založe- ná zejména na pohlaví, rase, barvě pleti, et- nickém nebo sociálním původu, genetických rysech, jazyku, náboženském vyznání nebo piesvědčení, politických názorech či jakých- koli jiných názorech, piíslušnosti k národ- nostní menšině, majetku, narození, zdravot- ním postižení, věku nebo sexuální orientaci“.
[33] Pakliže žalobce plošně zakázal vstup dětí do 6 let do jím provozované restaurace, a jeho jednání tak lze interpretovat mj. jako diskriminaci z důvodu rodičovství, resp. z dů- vodu pohlaví, jak bylo uvedeno výše, naráží jeho postup rovněž na právní úpravu sekun- dárního práva Evropské unie, která této pro- blematice věnuje mimořádnou pozornost. Unijní úprava na tomto úseku vyšla z potírání diskriminace v oblasti zaměstnávání včetně přístupu k práci, pracovních podmínek a od- měny za práci, následně se nicméně rozšířila i do oblasti poskytování zboží a služeb. V této souvislosti je třeba poukázat zejména na směrnici Rady 2004/113/ES, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s muži a ženami v přístupu ke zboží a službám a jejich posky- tování. Regulace směrnice se podle jejího čl. 3 odst. 1 vztahuje na všechny osoby posky- tující veřejně dostupné zboží a služby, při- čemž vychází z premisy, že v oblasti přístupu ke zboží a službám a jejich poskytování je tře- ba předcházet a odstranit diskriminaci na zá- kladě pohlaví. Unijní normotvůrce přitom klade tuto právní úpravu na roveň (dřívější) směrnice Rady 2000/43/ES, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ (bod 10 preambule směrnice 2004/113/ES).
[34] Nejvyšší správní soud se neztotožnil se závěrem městského soudu, který rozhod- nutí stěžovatelky co do posouzení okolnosti, zda se žalobce svým jednání dopustil diskri- minace spotřebitelů, vyhodnotil jako nepře- zkoumatelné pro nedostatek důvodů. Stěžova- telka ve svém rozhodnutí věnovala značnou pozornost odůvodnění závěru, že ze strany žalobce došlo k diskriminaci spotřebitelů,
resp. že předmětné jednání žalobce v rámci vztahů s jeho zákazníky je třeba subsumovat pod pojem diskriminace podle § 6 zákona o ochraně spotřebitele (srov. rozbor na s. 3 a 4 žalobou napadeného rozhodnutí).
[35] Další argumentací, která byla žalob- cem uplatněna v dosavadním řízení a která spočívá v tom, že stěžovatelka opomněla, že omezení se týká výhradně dětí do 15 let věku,
přičemž vstup adolescentů ve věku 15–18 let a využívání služeb restaurace žádným způso- xxx omezovány nejsou, jakož i že v restaura- ci jsou umístěny tři velkoplošné televizory, je- jichž vysílání zpravidla není vhodné pro děti do 12 let věku, se Nejvyšší správní soud již ne- zabýval, neboť tato nebyla předmětem kasač- ních námitek a navazujících vyjádření účast- níků v rámci řízení před zdejším soudem.
3157
Ochrana spotřebitele: označování potravin
k čl. 16 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zá- sady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin
Spotřebitel může při výběru zboží vycházet z jakékoliv informace, která označu- je potravinu, její obal nebo místo vystavení. Uvedením chybné informace dochází ke klamání spotřebitele a snížení možnosti vybrat si zboží podle vlastní preference, ať už se to týká jakéhokoliv druhu uvedených údajů. Tato skutečnost není předmě- tem dokazování, ale vyplývá přímo z chybného označení, které je v rozporu s prá- vem čl. 16 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. P. 2014, čj. 4 As 151/2014-32)
Věc: Veřejná obchodní společnost Kaufland proti Státní zemědělské a potravinářské inspekci o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Státní zemědělská a potravinářská inspek- ce, inspektorát v Táboře (dále jen „správní or- gán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne
17. 10. 2012 uznala žalobkyni vinnou spáchá- ním správního deliktu uvedeného v § 17 odst. 2 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb., o po- travinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zá- kon o potravinách“), jelikož jako právnická osoba a provozovatelka potravinářského podniku porušila povinnost podle čl. 16 naří- zení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a sta- noví postupy týkající se bezpečnosti potra- vin, a to tím, že při prodeji potravin uváděla spotřebitele v omyl, když dne 8. 6. 2012 na provozovně v Českých Budějovicích uvedla
na trh ovoce a zeleninu, u kterých vyznačila písemný údaj určený pro spotřebitele infor- mující, že označené potraviny pocházejí z České republiky, ačkoliv toto tvrzení bylo v rozporu s údajem o jejich původu. Uvedené tvrzení bylo zesíleno užitím vyobrazení kraji- ny a vlajky České republiky s doprovodným textem „Čerstvé z České republiky“. Dne 8. 6. 2012 na provozovně v Českých Budějovicích a dne 11. 5. 2012 na provozovně ve Strakoni- cích žalobkyně rovněž uvedla na trh ovoce a zeleninu, u kterých vyznačila písemný údaj určený spotřebitelům informující o zemi pů- vodu, jenž byl v rozporu s údajem vyznače- ným na spotřebitelských obalech. Za toto jed- nání uložil správní orgán prvního stupně žalobkyni pokutu podle § 17 odst. 3 písm. b) zákona o potravinách ve výši 400 000 Kč.
V odůvodnění rozhodnutí správní orgán prvního stupně uvedl, že k naplnění skutko-
vé podstaty správního deliktu podle § 17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách není třeba zavinění, přičemž žalobkyně pro své protiprávní jednání neuvedla žádné liberační důvody. Jejím jednáním došlo ke snížení prá- va spotřebitele na řádnou informovanost o nabízené potravině, a tedy i práva na výběr potraviny dle původu jejího vzniku. Cedule, které v provozovnách žalobkyně chybně označovaly původ nabízeného ovoce a zeleni- ny, byly nepochybně určeny nakupující ve- řejnosti a tvořily dominantní informační systém v prodejním úseku ovoce a zeleniny. Průměrný spotřebitel v drtivé většině přípa- dů sleduje jakost nabízené potraviny v porov- nání s její cenou, a mnohdy se také zaměřuje na původ takové potraviny, kdy na základě buď své zkušenosti s určitou destinací, před- chozí konzumací, nebo na základě jiné prefe- rence upřednostňuje určitou zemi původu potraviny. Spotřebitel obvykle považuje sdě- lované informace za pravdivé a dále je již ne- ověřuje, takže jednáním žalobkyně mohl být uveden v omyl. Správní orgán prvního stup- ně přihlédl k přitěžující okolnosti, že proti- právním jednáním mohlo být zasaženo větší množství spotřebitelů, neboť se týkalo devíti druhů potravin o celkové hmotnosti 401,256 kg. Přihlédl však také k polehčující okolnosti, že prodávané potraviny byly odpovídající jakos- ti, a spotřebitel tedy nebyl poškozen jinak než chybným označením místa původu. Po- ukázal také na skutečnost, že žalobkyně pů- sobí na českém trhu od roku 1997, měla by znát české právní předpisy a zabezpečovat ta- kové označování zboží, kterým spotřebitelé nebudou uváděni v omyl. Dovodil, že zjištěné nedostatky svědčí o selhání systému samo- kontroly, a přičetl k tíži žalobkyně, že praktic- ky stejné pochybení, které bylo odhaleno a následně také napraveno na provozovně ve Strakonicích, bylo později odhaleno rovněž na provozovně v Českých Budějovicích. Správní orgán prvního stupně pozitivně zhodnotil, že žalobkyně spolupracovala a po upozornění učinila nápravná opatření. Celkovou míru zá- važnosti správního deliktu označil jako střed- ní, což promítl do výše uložené pokuty. Vzhledem k charakteru deliktu neshledal podmínky k upuštění od uložení pokuty po-
dle § 17i odst. 6 zákona o potravinách. Pozna- menal, že uložená pokuta tvoří 13 % horní hranice sazby a v této výši naplňuje svou pre- ventivní funkci.
Rozhodnutím ze dne 3. 7. 2013 žalovaná zamítla odvolání žalobkyně a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila. V odůvodnění rozhodnutí o odvolání uvedla, že klamání spotřebitele bylo způsobeno již umístěním cedulí s chybným označením pů- vodu, na čemž nic nemění skutečnost, že na jiných místech byl původ potraviny označen správně. K tomu nebylo třeba provádět doka- zování, neboť se jednalo o subsumpci skutko- vých zjištění pod odpovídající právní normu. Zdůraznila, že cedule s chybnými údaji byly dominantní, nejvýše zavěšené a viditelné z větší dálky. Žalovaná přičetla k tíži žalobky- ně, že shora nastíněným způsobem docháze- lo ke klamání spotřebitelů ve vyšší intenzitě, přičemž toto klamání, respektive tomu odpo- vídající správní delikt, žalobkyně spáchala přinejmenším ve formě vědomé nedbalosti. Žalovaná konstatovala, že původ potravin je pro mnohé spotřebitele rozhodujícím krité- riem nákupu. Přitom poukázala na tiskovou zprávu Ministerstva zemědělství, kterou byl zveřejněn průzkum Centra pro výzkum veřej- ného mínění Sociologického ústavu Akade- mie věd České republiky s názvem „Bezpeč- nost potravin ve vnímání obyvatel České republiky“ a uvedla, že toto tvrzení rovněž není třeba dále dokazovat. Žalovaná dodala, že „[o]dvolací orgán se však z důvodu pro- cesní opatrnosti rozhodl výše uvedený text [pozn. jedná se o text třetího odstavce na sedmé straně rozhodnutí správního orgánu prvního stupně] orgánu prvního stupně pie- sunout z části odůvodnění týkající se způso- bu spáchání správního deliktu k části odů- vodnění týkající se vymezení daného skutku, což tímto výslovně činí, když část vý- še uvedeného textu (byť logicky provázaná a skutkově odůvodněná) se vztahuje spíše k samotné skutkové podstatě správního de- liktu, za který byl účastník iízení napade- ným rozhodnutím sankcionován. Úvahu podiazenou orgánem prvního stupně pod hledisko způsobu spáchání správního delik-
tu pak odvolací orgán nahrazuje vlastními výše uvedenými úvahami (vycházejícími ze stejného myšlenkového základu) o intenzitě klamání plynoucí z dominantnosti klamavé in- formace ao tom, že to bylprávě účastník iízení, který se rozhodl piedmětné potraviny klama- vým způsobem označit. Tyto úvahy je nutno vy- hodnotit jako piitěžující účastníku iízení.“
Žalovaná se ztotožnila s názorem žalobky- ně, že známost či navštěvovanost provozoven obchodního řetězce nemá vliv na hodnocení následků spáchání správního deliktu. Pouká- zala však na skutečnost, že takovou úvahu správní orgán prvního stupně neprovedl, ne- boť se zabýval množstvím spotřebitelů zasa- žených klamavým jednáním, stejně jako množstvím klamavě označených potravin, což odpovídá názoru Nejvyššího správního soudu, který vyjádřil v rozsudku ze dne 22. 12. 2005, čj. 4 As 47/2004-87. Žalovaná ovšem uvedla, že „[p]ro vyjasnění však odvo- lací orgán část textu vztahujícího se ke zná- mosti a navštěvovanost obou provozoven účastníka iízení z textu vyjímá, piičemž úvahu týkající se množství možných okla- xxxxxx spotiebitelů ve vztahu k celkovému množství nabízených potravin zůstává za- chována s doplněním, že množství poten- ciálně oklamaných spotiebitelů je nutno po- suzovat zejména s ohledem na riziko jejich možného ekonomického poškození, když spotiebitelé by si v piípadě pravdivého ozna- čení země původu na informační ceduli ne- museli ani chtít zakoupit. Odvolací orgán se pro úplnost k hledisku následků spáchání správního deliktu vyjadiuje dále tak, že ve prospěch účastníka iízení byla orgánem prvního stupně hodnocena skutečnost, že piedmětné potraviny odpovídaly uvedené ja- kosti, a spotiebitel tak nebyl poškozen jinak, než tak, jak je uvedeno ve výroku napadené- ho rozhodnutí (klamáním). Odvolací orgán konstatuje, že tuto úvahu nepovažuje za opodstatněnou, když dodržení požadavku jakosti, která je potravinovým právem pied- pokládána, nelze hodnotit ve prospěch účastníka iízení, naopak, v piípadě poruše- ní požadavků na jakost by se účastník iíze- ní dopustil dalšího protiprávního jednání,
za které by rovněž mohl být sankcionován. Tuto úvahu hodnocenou ve prospěch účastní- ka iízení proto výslovně z odůvodnění napa- deného rozhodnutí odvolací orgán vypouští.“
Žalovaná přisvědčila tvrzení, že délka pů- sobení na trhu nemá vliv na hodnocení zá- važnosti spáchaného správního deliktu, a proto tuto část z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyňala. Shodla se však se závěrem správního orgánu prvního stupně, že v pro- vozovnách žalobkyně nebyl zajištěn efektivní systém vnitřní kontroly. V opačném případě by nebylo možné, aby se pochybení žalobky- ně opakovalo i po upozornění žalované v její jiné provozovně. K této odvolací námitce ža- lovaná rovněž poukázala na rozsudek Kraj- ského soudu v Brně ze dne 24. 7. 2012, sp. zn. 29 A 51/2011. K pozitivnímu hodnocení spo- lupráce žalobkyně se správním orgánem prv- ního stupně žalovaná uvedla, že tuto skuteč- nost by bylo možné hodnotit jako polehčující, pokud by se jednalo o nadstan- dardní spolupráci, nikoliv pokud se jednalo o pouhé splnění opatření uloženého správ- ním orgánem. Žalovaná odmítla tvrzení, že se správní orgán prvního stupně nezabýval vše- mi zákonnými hledisky a s odkazem na kon- krétní pasáže napadeného rozhodnutí po- ukázala na to, že byl zhodnocen způsob, okolnosti i následky spáchání správního de- liktu. I přes provedené úpravy odůvodnění rozhodnutí se žalovaná ztotožnila s úvahou správního orgánu prvního stupně, který cel- kovou míru závažnosti deliktního jednání zhodnotil jako středně vysokou. Žalovaná od- mítla námitku ohledně nepřiměřenosti výše uložené pokuty a konstatovala, že správní or- gán prvního stupně vycházel z celkového hodnocení závažnosti deliktního jednání, a s ohledem na provedené úpravy odůvodně- ní rozhodnutí zopakovala přitěžující a poleh- čující okolnosti, které vedly k uložení pokuty ve stanovené výši. Vzhledem k objektivní od- povědnosti uplatňované v případě správního deliktu podle § 17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách označila žalovaná tvrzení ža- lobkyně, že k porušení čl. 16 nařízení č. 178/2002 došlo pouze v důsledku adminis- trativního nedopatření, za zcela irelevantní.
Žalovaná shrnula, že uložená pokuta ve výši 13 % horní hranice sazby představuje odůvod- něnou a přiměřenou pokutu, která odpovídá preventivnímu i represivnímu charakteru sankce. Vzhledem k těmto závěrům neshleda- la důvod ani k tomu, aby uloženou pokutu snížila. Dodala, že drobnými změnami v odů- vodnění napadeného rozhodnutí zhojila jeho vady, přičemž poukázala na rozsudek Nejvyš- šího správního soudu ze dne 28. 5. 2003, čj. 7 A 124/2000-39, podle kterého správní ří- zení prvního stupně i odvolací správní řízení tvoří jediný celek.
Krajský soud v Českých Budějovicích roz- sudkem ze dne 19. 6. 2014, čj. 10 A 100/2013-47, žalobu proti rozhodnutí žalované zamítl. V odůvodnění rozsudku konstatoval, že neshle- dal nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí, jelikož žalobkyně navíc námitku nepřezkoumatelnosti ani nekonkretizovala. Správní orgány popsaly protiprávní jednání žalobkyně, a to z hlediska věcného, časového i místního. V odůvodnění napadeného roz- hodnutí byly popsány zjištěné skutečnosti, stejně jako proces subsumpce zjištěného a ni- kým nezpochybněného skutkového stavu pod konkrétní právní normu stanovící skut- kovou podstatu správního deliktu. Procesní postup, při kterém žalovaná upravila rozhod- nutí správního orgánu prvního stupně, od- povídá § 90 správního řádu a není v rozporu se zásadou dvojstupňovosti správního řízení. Soud rovněž neshledal důvodnými námitky porušení zásady materiální pravdy a ne bis in idem. K porušení zásady materiální pravdy uvedl, že k naplnění skutkové podstaty správ- ního deliktu podle § 17 odst. 2 písm. b) záko- na o potravinách ve spojení s čl. 16 nařízení č. 178/2002 došlo umístěním cedule s chyb- nými údaji o původu zboží. Krajský soud dále poukázal na skutečnost, že úvaha správních orgánů o preferencích spotřebitelů nevybo- čuje z mezí běžné logiky, nevyžaduje další do- kazování a opírá se o veřejně dostupné infor- mace. Soud konstatoval, že k porušení zásady ne bis in idem žalobkyně neuvedla konkrétní argumentaci a že takové pochybení nebylo zjištěno ani z vlastní činnosti soudu. Žalovaná správně nezohlednila tvrzení o administrativ-
ní povaze pochybení žalobkyně. Taková ná- mitka nebyla vznesena při provádění kontroly a absence úmyslu žalobkyně v daném přípa- dě není relevantní pro posouzení odpověd- nosti či výše uloženého trestu. Krajský soud uzavřel, že uložená pokuta činila 13 % horní hranice sazby, správní orgány odůvodnily, že takováto výše odpovídá střední závažnosti de- liktního jednání a plní i preventivní funkci. Z těchto důvodů krajský soud neshledal ne- přezkoumatelnost, nezákonnost ani věcnou nesprávnost napadeného rozhodnutí.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítla, že soud nesprávně posoudil otázku přezkou- matelnosti rozhodnutí žalované, které rovněž trpí věcnou a právní nesprávností pro rozpor se zásadami materiální pravdy, dvojstupňo- vosti a ne bis in idem. Výši uložené pokuty označila jako nepřiměřenou. Uvedla, že kraj- ský soud vypořádal námitku porušení zásady dvojstupňovosti správního řízení nesprávně, neboť nelze aprobovat procesní postup, kte- rým žalovaná přemístila část odůvodnění o způsobu spáchání správního deliktu do čás- ti o vymezení skutku, aniž by současně změ- nila výrok rozhodnutí. Takový postup stěžo- vatelka přičetla motivaci žalované zachovat výši uložené pokuty, což ovšem podle jejího názoru není přípustné, neboť proti rozhod- nutí o odvolání již nelze podat další odvolání. Stěžovatelka brojila proti hypotetickému zá- věru správních orgánů, že se spotřebitel za- měřuje na zemi původu ovoce a zeleniny a že považuje informace na cedulích za rozhodují- cí. Uvedla, že pro toto tvrzení ve spisovém materiálu nejsou žádné důkazy a že krajský soud v tomto ohledu argumentoval zcela ne- přípustným způsobem, neboť odkázal na subjektivní přesvědčení žalované. Dále po- ukázala na porušení zásady ne bis in idem, ne- boť správní orgány posuzovaly „uvádění spo- tiebitelů v omyl“ jako znak skutkové podstaty správního deliktu a současně k němu přihlí- žely i z hlediska výše uložené sankce. Stěžova- telka se rovněž ohradila proti tomu, že míra klamání spotřebitele byla správními orgány i krajským soudem posouzena jako vyšší, a to nikoliv na základě průzkumu preference při
nákupu potravin, ale průzkumu důvěry spo- třebitelů v nezávadnost potravin vyrobených v České republice. Stěžovatelka namítla, že při posuzování výše uložené pokuty nebylo zohledněno, že pochybení, kterého se dopus- tila, bylo způsobeno výlučně administrativní chybou a nikoliv úmyslně. Poukázala na to, že své provozovny zásobuje z centrálního skla- du, což způsobuje vyšší administrativní ná- ročnost. Rovněž konstatovala, že na posouze- ní této námitky nemá vliv, kdy byla poprvé uplatněna, jak argumentuje krajský soud. Ža- lovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti zto- tožnila se závěry krajského soudu a poukáza- la na odůvodnění svého rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky, že postupem žalova- né došlo k porušení zásady dvojstupňovosti. Oprávnění odvolacího správního orgánu změnit odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je explicitně stanove- no v § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, pří- pustnost takového postupu byla dovozena v odborné literatuře, viz například Xxxxxx, J. Správní iád: Komentái. 2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 771, a také v judikatuře zdej- šího soudu, viz rozsudek ze dne 26. 2. 2010, čj. 4 Ads 123/2009-99. Podle tohoto rozsudku
„[s]kutečnost, že žalovaný doplnil a upiesnil
právní úvahu správního orgánu prvního stupně, týkající se závažnosti správního de- liktu stěžovatele, nelze považovat za poruše- ní zásady [dvojstupňovosti]. Nejvyšší správ- ní soud v této souvislosti [...] poukazuje na [...] judikaturu, podle které tvoií správní rozhodnutí vydaná v prvním a druhém stupni z hlediska soudního piezkumu jeden celek. Správní iízení bylo v posuzované věci vedeno v obvyklém poiadu dvou správních stolic ([správní orgán prvního stupně] a od- volací správní orgán) tvoiících jeden celek. Postup žalovaného, který v menším rozsahu doplnil a upiesnil odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tedy lze akceptovat, aniž by piitom byla dotčena zá-
sada [dvojstupňovosti], jak tvrdí stěžovatel. Tato zásada znamená, že iízení probíhá ve dvou stupních (instancích), piičemž iízení a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podléhá kontrole odvolacího orgánu. [Dvojstupňovost] zajišťuje nejen dvojí po- souzení věci, ale je také cestou k nápravě a odstranění vad, které se vyskytly v iízení pied prvním stupněm. Jedná se tedy o pojistku proti piijímání nezákonných a nesprávných rozhodnutí. Primárním účelem této zásady je zaručení tzv. devolutivního a suspenzivního účinku, tedy toho, aby věc byla piezkoumá- na správním orgánem vyššího stupně a aby byla odložena realizace obsahu výroku na- padeného rozhodnutí, což se v daném piípa- dě stalo.“
Postup žalované tedy nelze a priori pova- žovat za popření zásady dvojstupňovosti a nelze jej rovněž označit za nesprávný, či ne- zákonný, pokud pozměněné odůvodnění od- povídá výroku rozhodnutí. Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit tvrzení, že přemístě- ní části odůvodnění týkající se okolnosti vý- znamné pro rozhodnutí o uložení výše sank- ce do části vztahující se k vymezení skutku mělo bez dalšího vést ke snížení uložené po- kuty. Nesprávnost ani nezákonnost nelze spatřovat v tom, že žalovaná ve svých úva- hách dospěla na základě stejných skutkových zjištění ke stejné výši přiměřené sankce, při- čemž tuto sankci odůvodnila v některých ohledech odlišným, avšak konzistentním způsobem, neboť to lépe odpovídalo jejímu hodnocení věci. Ani rozsudek krajského sou- du tedy není nepřezkoumatelný či nezákon- ný jen proto, že tuto námitku zhodnotil jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil tvrze- ní stěžovatelky o porušení zásady materiální pravdy. Žalovaná učinila závěr, že spotřebitel se zaměřuje na zemi původu ovoce a zeleniny a že považuje informace na cedulích za roz- hodující. Tyto závěry shledal Nejvyšší správní soud logickými a srozumitelnými. Je zcela důvodné předpokládat, že spotřebitel může při výběru zboží vycházet z jakékoliv infor- mace, která označuje potravinu, její obal ne- bo místo vystavení. Uvedením chybné infor-
mace dochází ke klamání spotřebitele a sní- žení možnosti vybrat si zboží podle vlastní preference, ať už se týká jakéhokoliv druhu uvedených údajů. Tato skutečnost není před- mětem dokazování, ale vyplývá přímo z chyb- ného označení, které je v rozporu s právem. V posuzovaném případě správní orgány zjis- tily, že stěžovatelka uváděla chybné informa- ce o zemi původu ovoce a zeleniny a při hod- nocení této skutečnosti žalovaná přihlédla k průzkumu důvěry spotřebitelů v nezávad- nost potravin vyrobených v České republice jako k veřejně známé informaci. Jedná se o kvantitativní šetření Centra pro výzkum ve- řejného mínění Sociologického ústavu Aka- demie věd České republiky, jehož důvěry- hodnost či závěry v řízení nebyly napadeny. Uvedený průzkum konstatuje, že zdravotní nezávadnost je hodnocena rozdílně u potra- vin vyráběných v České republice a u potra- vin vyráběných v zahraničí, přičemž téměř tři čtvrtiny obyvatel považují zdravotní nezá- vadnost českých potravin za dobrou. Zcela lo- gickým vyústěním této informace je závěr, že velká část spotřebitelů sleduje údaj o zemi původu zboží, které nakupuje. Pokud by spo- třebitelé byli k tomuto údaji lhostejní, tak by se nemohli vyjádřit ke zdravotní nezávadnos- ti právě českých výrobků, a to do značné mí- ry odlišně oproti zahraničním výrobkům. Lze tedy důvodně předpokládat, že běžný spotře- bitel při výběru potravin vychází z vlastního názoru o zdravotní nezávadnosti potravin. Vyšší míra klamání ovšem nebyla dovozena z nastíněného průzkumu, ale ze způsobu, ja- kým ke klamání spotřebitelů došlo. Chybné údaje totiž byly doplněny řadou zdůrazňují- cích prvků, jejichž účelem bylo bezesporu přitáhnout větší pozornost zákazníků stěžo- vatelky. Právě proto, že míra klamání byla v daném případě vyšší, než postačuje k napl- nění skutkové podstaty správního deliktu po- dle § 17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách ve spojení s čl. 16 nařízení č. 178/2002, bylo možné tuto okolnost promítnout jako přitě- žující okolnost do výroku o výši pokuty. Za hypotetický nelze označit ani závěr žalované, že spotřebitel považuje informace na cedu- lích, které označují zboží, za rozhodující. Ze
spisového materiálu je zřejmé, že chybné in- formace byly uvedeny na cedulích, které byly umístěny na dominantním, dobře viditelném místě provozovny společně s dalšími zvýraz- ňujícími prvky. Je zřejmé, že tyto cedule byly určeny k upoutání pozornosti spotřebitele, a lze tedy opět logicky předpokládat, že z nich spotřebitel získal první informaci o vý- robku, aniž by měl povinnost či důvod tuto informaci později prověřovat.
Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžova- telkou, že po celou dobu řízení o správním deliktu lze uvádět nové skutečnosti. Závěr krajského soudu, že stěžovatelka podala ná- mitku týkající se neúmyslného zavinění až po provedení kontroly, tedy nemá pro posouzení věci žádný význam. Krajský soud dále uvedl, že otázka zavinění v dané věci není relevantní. Tomu by bylo možné přisvědčit s ohledem na to, že v rámci objektivní odpovědnosti se za- vinění nezkoumá, do výše uložené sankce však byla neúmyslná forma zavinění stěžova- telky promítnuta. V tomto ohledu měl krajský soud odůvodnění svého rozsudku lépe vy- světlit. Uvedené nedostatky odůvodnění roz- sudku krajského soudu však s ohledem na shora uvedené skutečnosti nemohly mít vliv na jeho správnost a zákonnost.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkou, podle níž správní orgány při roz- hodování o výši ukládané pokuty nepřihlédly k tomu, že v dané věci k protiprávnímu jed- nání došlo výlučně administrativní chybou, a nikoliv úmyslně. Administrativní náročnost zásobování nemůže představovat polehčující okolnost, neboť je zcela na vůli stěžovatelky, jak uspořádá své vnitřní poměry, aby byla schopna splnit všechny zákonné požadavky.
Vzhledem k uvedeným skutečnostem ne- lze kasačním námitkám stěžovatelky přisvěd- čit. Právní závěry správních orgánů i krajské- ho soudu totiž mají oporu ve skutkových zjištěních, nejsou nepřezkoumatelné, nezá- konné ani věcně nesprávné. Uložená pokuta je přiměřená skutkovým zjištěním o správ- ním deliktu a odpovídá odůvodnění rozhod- nutí žalované.
3158
Sociální zabezpečení: vrácení přeplatku na pojistném na sociální zabezpečení; právní nástupce zemřelého zaměstnance
k § 17 odst. 3 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na stát- ní politiku zaměstnanosti, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.
Právní nástupce zemřelého zaměstnance může požádat o vrácení přeplatku na pojistném na sociální zabezpečení podle § 17 odst. 3 zákona č. 589/1992 Sb., o pojist- ném na sociální zabezpečení, a má právo na jeho vyplacení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2014, čj. 6 Ads PP/2013-18)
Prejudikatura: č. 1916/2009 Sb. NSS.
Věc: Xxxx X. proti České správě sociálního zabezpečení o vrácení přeplatku na pojistném, o kasační stížnosti žalované.
Podstatou posuzovaného případu je práv- ní otázka, zda může právní nástupce zemřelé- ho zaměstnance požádat o vrácení přeplatku na pojistném na sociální zabezpečení. Jedná se o přeplatek vznikající v důsledku toho, že zaměstnanec je zaměstnán v daném roce u ví- ce zaměstnavatelů a součet jeho vyměřova- cích základů překročí maximální vyměřovací základ (srov. § 15a zákona o pojistném na so- ciální zabezpečení ve znění účinném do 30. 6. 2010).
V konkrétním případě se jedná o přepla- tek na pojistném na sociální zabezpečení ve výši 73 498 Kč, který vznikl za rok 2009 man- želovi žalobkyně. Ten zemřel dne 1. 12. 2009,
žalobkyně poté požádala dne 2. 4. 2010 o vrá- cení vzniklého přeplatku. Okresní správa so- ciálního zabezpečení Olomouc (správní orgán
I. stupně) její žádost zamítla rozhodnutím ze dne 21. 4. 2010. Své rozhodnutí založila okres- ní správa na tom, že podle § 17 odst. 3 zákona o pojistném na sociální zabezpečení se před- mětný přeplatek na pojistném vrací zaměst- nanci jen na základě jeho písemné žádosti. Jestliže zaměstnanec zemře, aniž by o vrácení přeplatku požádal, zaniká právo požádat o vrácení přeplatku jeho smrtí. Toto rozhod- nutí pak v podstatě se shodnou argumentací potvrdila žalovaná svým rozhodnutím ze dne 28. 6. 2010.
Krajský soud v Ostravě svým rozsudkem ze dne 9. 12. 2013, čj. 38 Ad 24/2011-32, vy- hověl žalobě, obě výše uvedená správní roz-
hodnutí zrušil a věc vrátil správnímu orgánu
I. stupně k dalšímu řízení. Neztotožnil se sice s názorem žalobkyně, že přeplatek na pojist- ném představuje bezdůvodné obohacení stá- tu, a nárok na jeho vydání tak přechází na dě- dice jako jakékoliv jiné majetkové právo, dal jí však za pravdu z jiných důvodů. Konkrétně se opřel o znění § 17 odst. 1 a 2 zákona o pojist- ném na sociální zabezpečení, kde zákonodár- ce hovoří nejen o vrácení přeplatku plátci pojistného, ale též jeho právnímu nástupci. Výklad žalované je proto podle krajského soudu nelogický a příčí se účelu a smyslu ci- tovaného ustanovení. Nárok na vrácení pře- platku pojistného podle krajského soudu
„[n]elze pojímat jako ryze osobnostní ná- rok, který lze uplatnit toliko žádostí poda- nou plátcem pojistného a který by v piípadě úmrtí plátce pojistného nemohl piejít na je- ho právní nástupce“.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní upozornila, že pokud § 17 odst. 1 a 2 zákona o pojistném na sociální zabezpečení hovoří o „plátci pojistného“ (a v souvislosti s ním o právním nástupci), míní se tím zaměstnava- tel či osoba samostatně výdělečně činná. Za- městnanec je toliko „poplatníkem pojistné- ho“. Krajský soud tedy nesprávně posoudil systematiku a věcný obsah právní úpravy. Ustanovení § 17 odst. 1 a 2 upravuje vracení přeplatku pojistného zaměstnavatelům a oso- bám samostatně výdělečně činným (a jejich
nástupcům), zatímco § 17 odst. 3 téhož záko- na obsahuje komplexní právní úpravu vrace- ní přeplatku na pojistném vůči zaměstnan- cům. Ustanovení třetího odstavce je vůči předchozím dvěma specifické a zcela samo- statné. Třetí odstavec sice stanoví obdobné použití odstavce 1 věty druhé a odstavce 2 vě- ty druhé citovaného ustanovení, avšak pouze v tom směru, že okresní správa sociálního za- bezpečení může použít přeplatek na pojist- ném na úhradu jiného splatného závazku a že v případě opožděného vrácení přeplatku okresní správou sociálního zabezpečení má oprávněný nárok na úrok z přeplatku ve sta- novené výši. Z tohoto odkazu nelze dovozo- vat změnu adresáta právní úpravy na jiný právní subjekt (zde na právního nástupce za- městnance). Závěr krajského soudu proto jde nad rámec platné právní úpravy a mimo vůli zákonodárce, který v § 17 odst. 3 výslovně sta- novil, že „[p]ieplatek [...] vrátí okresní sprá- va sociálního zabezpečení zaměstnanci jen na základě jeho písemné žádosti doložené potvrzením zaměstnavatele“.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění: III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [8] Nejvyšší správní soud nejprve upozorňuje, že správní orgány v řízení nezjiš- ťovaly, zda žalobkyně skutečně je dědičkou po svém zemřelém manželovi, neboť vzhle- dem k právnímu názoru, který zastávají, to pro ně nehrálo žádnou roli. Tvrzení žalobky- ně, že je z hlediska soukromého práva právní nástupkyní svého manžela, nicméně žalovaná v soudním řízení nezpochybňovala, proto i Nejvyšší správní soud z něj bude v dalších úvahách vycházet, jakkoli tento předpoklad nevylučuje případný jiný závěr stran této otázky v dalším řízení.
[9] Argumentaci v této věci se patří otev- řít obecnější úvahou o vztahu veřejného a soukromého práva, pokud jde o právní ná- stupnictví fyzických osob. Základním princi-
pem dědického práva je univerzální sukcese, kdy dědic vstupuje do všech práv a povinnos- tí zůstavitele s výjimkou těch, které jsou vázá- ny či omezeny výlučně na jeho osobu (srov.
§ 579 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964, platného do 31. 12. 2013, resp. § 1475 odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012). Tento princip nepochybně platí pro veškerá soukromá subjektivní práva a povinnosti. O tom, zda se vztahuje též na subjektivní prá- va a povinnosti, které mají veřejnoprávní po- vahu, se vedou v odborné literatuře polemiky (srov. např. Xxxxxxx, X. K odpovědnosti dědi- ce za pokutu pravomocně uloženou zůstavi- teli. Daně a právo v praxi, 2009, č. 3.; dlužno k tomu podotknout, že Nejvyšší správní soud se v případě povinnosti zaplatit uloženou po- kutu za přestupek kloní ve svém rozsudku ze dne 13. 12. 2012, čj. 7 As 167/2012-34, k názo- ru, že na dědice nepřechází, z opačného ná- zoru ovšem implicitně vycházel Vrchní soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 21. 3. 1997, čj. 7 A 155/94-38). Zřejmě proto přistupuje zákonodárce k této otázce pragmaticky a právní nástupnictví, resp. přechod veřejno- právních práv a povinností, upravuje vždy ad hoc v jednotlivých veřejnoprávních před- pisech (základní přehled těchto zvláštních úprav poskytuje např. článek Xxxxx, L. Práva, která v případě smrti přecházejí jinak než dě- děním. Bulletin advokacie, 2009, č. 5.). V ně- kterých z těchto předpisů nacházíme odkaz na ustanovení občanského zákoníku o dědě- ní, čímž veřejnoprávní úprava „vtahuje“ sou- kromoprávní úpravu právního nástupnictví do oblasti veřejného práva.
[10] Univerzální sukcese nicméně zůstá- vá základním a osvědčeným pravidlem pro právní nástupnictví dědiců po zemřelých osobách přinejmenším v oblasti soukromého práva. Proto podle názoru Nejvyššího správ- ního soudu platí, že jestliže se zákonodárce v oblasti veřejného práva od tohoto principu odchýlí – a nejde přitom o právo či povin- nost, u nichž by bylo možno obdobně jako v soukromém právu dovodit vázanost na oso- bu zemřelého, jako je tomu např. u pokuty za přestupek – měl by tak učinit vědomě, cíleně a jednoznačně tuto svou vůli vyjádřit. V opač-
ném případě, tedy jestliže právní předpis zů- stává nejasný nebo je v něm možné spatřovat mezeru (k mezerám v zákoně viz níže), je zce- la namístě použít princip univerzální sukcese jako výkladové východisko.
[11] Po tomto obecnějším zarámování je již možno se zaměřit na výklad § 17 zákona o pojistném na sociální zabezpečení, jak jej provedl krajský soud. Citované ustanovení upravuje v odstavci 1 a 2 vracení přeplatku na pojistném plátci pojistného (tedy zaměst- navateli nebo osobě samostatně výdělečně činné) nebo jeho právnímu nástupci, a to ná- sledujícím způsobem (zvýraznění doplnil Nejvyšší správní soud – jde o věty, na jejichž obdobné použití následně odkazuje odstavec třetí):
„(1) Pieplatek na pojistném se vrací plát- ci pojistného nebo jeho právnímu nástupci do pěti let po uplynutí kalendáiního roku, v němž vznikl, pokud není jiného splatného závazku vůči okresní správě sociálního za- bezpečení. Je-li takový závazek, použije se přeplatku na pojistném k jeho úhradě. Po úhradě splatných závazků na pojistném lze použít pieplatku na pojistném také k úhra- dě dluhu v nemocenském nebo důchodovém pojištění. Splatný závazek podle věty první a tietí se zjišťuje, má-li zaměstnavatel více mzdových účtáren, ve vztahu ke všem těmto mzdovým účtárnám.
(2) Piíslušná okresní správa sociálního zabezpečení je povinna vrátit pieplatek na pojistném do jednoho měsíce ode dne, kdy tento pieplatek zjistila. Požádal-li plátce pojistného nebo jeho právní nástupce o vrácení přeplatku na pojistném a pří- slušná správa sociálního zabezpečení vrátila přeplatek na pojistném po uply- nutí lhůty stanovené pro vydání rozhod- nutí o přeplatku na pojistném, je povin- na zaplatit úrok z přeplatku za dobu po uplynutí této lhůty ve výši 140 % diskont- ní úrokové sazby České národní banky platné první den kalendářního čtvrtletí, v němž tato lhůta uplynula; pro den plat- by přeplatku na pojistném platí obdobně
§ 1P odst. 2 písm. a) a b). Za žádost o vrá-
cení pieplatku na pojistném se považuje
vždy podání piehledu podle § 15 odst. 1, vy- plývá-li z něho pieplatek na pojistném. Na žádost osoby samostatně výdělečně činné použije piíslušná okresní správa sociálního zabezpečení pieplatek na pojistném vyplý- vající z piehledu podle § 15 odst. 1 na úhra- du záloh na pojistném do budoucna, nejdéle však do konce měsíce června následujícího kalendáiního roku; za den zaplacení záloh na pojistném se piitom považuje den, kdy osoba samostatně výdělečně činná podala piehled podle § 15 odst. 1 spolu s takovou žádostí.“
[12] Až do dne 31. 12. 2007 citované usta- novení více odstavců nemělo. Odstavec třetí se stal jeho součástí až v souvislosti se zave- dením maximálního vyměřovacího základu zaměstnance zákonem č. 261/2007 Sb., o sta- bilizaci veřejných rozpočtů – teprve se zave- dením tohoto institutu vyvstala potřeba řešit situaci, která u zaměstnance, jenž v průběhu roku změní zaměstnavatele nebo má souběž- ně více pracovních poměrů, zákonitě vzniká, totiž že nezaznamená překročení maximální- ho vyměřovacího základu a dále odvádí po- jistné, čímž mu vznikne přeplatek. To daný zaměstnanec zpravidla zjistí až po skončení příslušného kalendářního roku po sečtení příjmů a vypočtení vyměřovacích základů od všech zaměstnavatelů. Právní úprava v § 17 zákona o pojistném na sociální zabezpečení na to pamatuje následujícím způsobem (zvý- raznění doplnil Nejvyšší správní soud):
„(3) Pieplatek podle § 15a odst. 2 písm. b) vrátí okresní správa sociálního za- bezpečení zaměstnanci jen na základě jeho písemné žádosti doložené potvrzením za- městnavatele podle § 15a odst. 3; ustanove- ní odstavce 1 věty druhé a odstavce 2 vě- ty druhé platí přitom obdobně. Nárok na vrácení pieplatku zaniká, nebyla-li žádost o vrácení pieplatku podána do 5 let po uply- nutí kalendáiního roku, v němž pieplatek vznikl. Pro účely vrácení pieplatku na pojistném zaměstnanci se do částky maxi- málního vyměiovacího základu zahrnují nejdiíve vyměiovací základy z těch zaměst- nání, v nichž je zaměstnanec poplatníkem pojistného.“
[13] Se žalovanou musí Nejvyšší správní soud souhlasit v tom, že samotné jazykové znění citovaného ustanovení je jednoznačné. O vrácení přeplatku musí podle zákona sku- tečně požádat zaměstnanec. Ani rozšiřujícím výkladem nelze dovodit, že by se v pojmu
„zaměstnanec“ skrývala též slova „jeho práv- ní nástupce“. Stejně tak odkaz na odstavec druhý větu druhou nelze číst tak, že by měnil podmínky pro vrácení přeplatku. Jeho smys- lem je, přesně jak uvádí žalovaná, obdařit i za- městnance dobrodiním spočívajícím v tom, že pokud příslušná správa sociálního zabez- pečení vrátí přeplatek po uplynutí lhůty jed- noho měsíce od podání žádosti, má zaměst- nanec nárok na zaplacení úroku z „prodlení“.
[14] Je tedy namístě se ptát, zda chybějící právní úprava nástupnictví po zemřelém za- městnanci představuje mezeru v zákoně, či nikoliv. Právní metodologie rozeznává meze- ry pravé, tzv. logické, a nepravé, tzv. xxxxxxx- xxxxx (srov. Xxxxxx, X. Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. 1. vyd. Praha : X. X. Xxxx, 2009, s. 222 a násl.). O pra- vou mezeru se v daném případě zcela jistě ne- jedná – předmětné ustanovení je i při prostém jazykovém výkladu funkční a nevyvolává si- tuace, které by bez jeho dotvoření nebylo možno nijak právně vyřešit. Jeho problema- tičnost spočívá daleko spíše v tom, že vede k nespravedlivému výsledku. Doslovným vý- kladem totiž docházíme k tomu, že smrtí za- městnance zaniká možnost, aby se jeho pozů- stalost rozhojnila o ta aktiva, která nad rámec svých povinností (a tedy bez právního důvo- du) převedl na stát a umenšil tím své jmění. Nutno podotknout, že z tohoto úhlu pohledu
– tedy z hlediska principiálního a morálního – je podobnost přeplatku na pojistném a bez- důvodného obohacení zřejmá, jakkoliv jde o dva samostatné právní instituty s vlastní právní úpravou (k nemožnosti jejich volné záměny zejména z hlediska lhůt srov. kraj- ským soudem citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, čj. 6 Ads 16/2009-81, č. 1916/2009 Sb. NSS).
[15] Jazykový výklad preferovaný žalova- nou navíc vytváří i nerovnost mezi subjekty pojistného vztahu. Zatímco přeplatek na po-
jistném, jež zaplatil zaměstnavatel nebo oso- ba samostatně výdělečně činná, je možno vrá- tit též jejich právním nástupcům na základě jejich žádosti, u zaměstnance tato možnost ze samotného textu zákona nevyplývá. Přitom přeplatek na pojistném z důvodu překročení maximálního vyměřovacího základu může vzniknout i u osoby samostatně výdělečně činné (srov. § 15a odst. 5 a 6 zákona o pojist- ném na sociální zabezpečení). Ukazuje se tak v plné nahotě, že jazykový výklad zakládá ne- rovnost mezi dvěma fyzickými osobami (pod- nikající a nepodnikající), a to nikoliv pouze z hlediska vracení dvou různých přeplatků na pojistném, ale dokonce u přeplatku vzniklé- ho z téhož právního důvodu. Takový výsledek je zjevně nežádoucí. Uvedené úvahy jsou po- dle Nejvyššího správního soudu dostatečným podkladem pro konstatování, že § 17 odst. 3 zákon o pojistném na sociální zabezpečení obsahuje nepravou (teleologickou) mezeru, a je proto možno dále uvažovat o tom, zda je zde výkladový prostor pro její uzavření.
[16] Jak již bylo výše řečeno, text zákona je v tomto případě jednoznačný. Pokud by jej chtěl soud překlenout, musel by tak učinit pomocí analogie. Ta se však připouští pouze v případě, že se nedostane do rozporu s jas- nou a jednoznačně vyjádřenou vůlí zákono- dárce, neboť tím by soud narušil princip děl- by moci. V daném případě ale nic takového nehrozí, spíše naopak. Důvodová zpráva k zá- konu o stabilizaci veřejných rozpočtů sice k citovanému ustanovení nic zásadního neří- ká (srov. text důvodové zprávy k čl. VI záko-
na č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných roz- počtů), z její obecné části však vyplývá, že zavedení maximálního vyměřovacího zákla- du pro zaměstnance bylo reakcí na kritiku dosavadní rozdílné právní úpravy zaměstnan- ců oproti osobám samostatně výdělečně čin- ným – zatímco pro zaměstnance maximální vyměřovací základ stanoven nebyl, pro osoby samostatně výdělečně činné ano [srov. cito- vanou důvodovou zprávu, část „Oblast sociální“, kapitola „A) Zhodnocení platného právního stavu“]. Výklad, který by vedl ke zrovnopráv- nění obou uvedených skupin osob v otázce vracení přeplatku na pojistném, tedy podle
všeho naplní i původní cíl a úmysl zákono- dárce.
[17] Použití analogie ostatně nahrává i systematika vykládaného ustanovení. Nej- vyšší správní soud má za to, že významové tě- žiště věty „[p]ieplatek podle § 15a odst. 2 písm. b) vrátí okresní správa sociálního za- bezpečení zaměstnanci jen na základě jeho písemné žádosti doložené potvrzením za- městnavatele podle § 15a odst. 3“ leží ve slo- vech „jen na základě žádosti“. Nelze totiž přehlédnout, že původní dva odstavce § 17 byly vystavěny na jiném principu, totiž na principu oficiality. Podle nich vzniká přísluš- né správě sociálního zabezpečení povinnost vrátit přeplatek okamžikem, kdy jej sama zjis- tí, např. při provedení kontroly (vrácení pak musí proběhnout do jednoho měsíce). Až ja- ko druhá možnost je upravena též situace, kdy o vrácení přeplatku požádá sám plátce pojistného či jeho právní nástupce, a teprve z jeho žádosti se příslušná správa sociálního zabezpečení o přeplatku dozví. Zákonodárce tak podle Nejvyššího správního soudu mínil v odstavci třetím v prvé řadě vyjádřit myšlen- ku, že přeplatek na pojistném vzniklý zaměst- nanci v souvislosti s (nově zavedeným) maximálním vyměřovacím základem, se za- městnanci vrací pouze a výhradně na základě podané žádosti, nikoliv z moci úřední. Klást v tomto kontextu důraz na přivlastňovací zá- jmeno „jeho“ ve spojení se slovem „žádost“ se jeví Nejvyššímu správnímu soudu jako forma- listické a nedůvodné.
[18] Jestliže tedy § 17 odst. 1 a 2 zákona o pojistném na sociální zabezpečení umož- ňuje, aby o vrácení přeplatku na pojistném na sociální zabezpečení požádal jak plátce pojistného, tak i jeho právní nástupce, pak je zcela namístě dovodit pomocí analogie stejné pravidlo i pro vrácení přeplatku na pojist- ném zaměstnanci podle odstavce třetího ko- mentovaného ustanovení, jako to učinil kraj- ský soud. Ten se sice o použití analogie výslovně nezmiňuje a jeho rozsudek je ohled-
ně metodologie výkladu poněkud kusý, zá- kladní úvahové směřování je však z textu odůvodnění dostatečně zřejmé. Navíc ani sa- ma žalovaná nenabídla ve své kasační stížnos- ti žádné hlubší argumenty proti použitému výkladu (smysl a účel zákonné úpravy, nežá- doucí důsledky použitého výkladu v praxi apod.), omezila se prakticky jen na obecnou výtku, že pojmy poplatník a plátce pojistné- ho nelze volně zaměňovat. To vše vede Nej- vyšší správní soud k závěru, že analogie je zde přípustnou výkladovou metodou vedoucí ke spravedlivému výsledku.
[19] Na podporu použitého výkladu lze poukázat na právní úpravu daní, kde také čas- to dochází k přeplatkům ze strany adresátů státní správy vůči státu (fisku). Vracení pře- platků dědicům jakožto právním nástupcům zůstavitele, a to i na základě daňového při- znání, které dědic podá za zemřelého před- chůdce, je zde zcela běžnou a samozřejmou praxí. Platilo to jak podle § 40 odst. 7 ve spo- jení s § 57 odst. 3 dříve platného zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*) (srov. Xxxxxxx, X. Dědictví v daňových souvis- lostech aneb slasti a strasti českého dědice ve světle daňových zákonů. Poradce, 2003, č. 2.), tak i podle nyní platného § 239 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (srov. Xxxxxxxx, X. Daňové povinnosti související s úmrtím fyzické osoby v podmínkách daňo- vého řádu. Daně a právo v praxi, 2011, č. 10.).
[20] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud dospěl ve svém rozsudku ke správnému právnímu závěru, že právní ná- stupce zemřelého zaměstnance může požá- dat o vrácení přeplatku na pojistném na so- ciální zabezpečení podle § 17 odst. 3 zákona o pojistném na sociální zabezpečení a má právo na jeho vyplacení. Z toho důvodu vy- hodnotil Nejvyšší správní soud kasační stíž- nost proti rozsudku krajského soudu v soula- du s § 110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
*) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/200P Sb., daňovým iádem.
3159
Stavební řízení: účastenství v řízení
k § 109 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zá- kon), ve znění účinném do 31. 12. 2012*)
k § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 218/2004 Sb. a č. 186/2006 Sb.
Občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, bylo oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle § 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 za splnění podmí- nek uvedených v § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
(Podle usnesení rozšíieného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1P. 8. 2014, čj. 1 As 176/2012-130)
Prejudikatura: č. 1861/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 2/1998 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 282/97), č. 198/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 14/07) a č. 57/2009 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS
2239/07).
Věc: Spolek Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu proti Ministerstvu dopravy, za účasti Ředitelství silnic a dálnic České republiky, o účastenství v řízení, o kasační stížnosti žalobce.
Osoba zúčastněná na řízení podala dne
13. 3. 2009 u žalovaného, jako speciálního stavebního úřadu ve věcech dálnic a rych- lostních silnic, žádost o stavební povolení pro stavbu „Dálnice D 8, stavba 0805 Lovosi- ce–Řehlovice, část F – tunel Radejčín“ v roz- sahu stavebních objektů povolovaných žalo- vaným. Veřejnou vyhláškou ze dne 17. 3. 2009 žalovaný oznámil zahájení stavebního řízení a vyzval účastníky řízení k podání námitek a připomínek. Dne 22. 3. 2009 oznámil žalob- ce žalovanému, že hodlá vystupovat ve sta- vebním řízení jako účastník, a to na základě
§ 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a kraji- ny. Dne 16. 4. 2009 podal námitky proti zá-
měru. Následně žalovaný dne 23. 4. 2009 vy- dal stavební povolení, v němž rozhodl i o námitkách stěžovatele.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalované- ho rozklad, který ministr rozhodnutím ze dne 2. 9. 2009 zamítl a rozhodnutí žalované- ho potvrdil.
Proti rozhodnutí ministra dopravy podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 26. 9. 2012, čj. 9 Ca
312/2009-164, zamítl. K aktivní legitimaci ža- lobce městský soud konstatoval, že se napa- dené rozhodnutí nedotýká jeho hmotněpráv- ní sféry, neboť právnickým osobám podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu právo na příznivé životní prostředí z povahy věci náležet nemů- že. S odkazem na rozsudky Nejvyššího správ- ního soudu ze dne 20. 7. 2011, čj. 1 As
77/2011-325, nebo ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011 Sb. NSS, městský soud uvedl, že žalobci po právu náleželo po- stavení účastníka ve stavebním řízení, proto podanou žalobu věcně projednal. Žádnou z žalobních námitek týkajících se nezákon- nosti stanoviska EIA, nezákonnosti rozhod- nutí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území CHKO České Středohoří, nezákon- nosti stanoviska Městského úřadu v Lovosi- cích ze dne 19. 3. 2008, nepřezkoumatelnosti stavebního povolení, nezákonnosti podkla- dových rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany ohrožených druhů živočichů a rostlin a absence pravomocného rozhodnu- tí o kácení mimolesních dřevin ovšem měst- ský soud neshledal důvodnou.
*) S účinností od 1. 1. 2013 byl § 10P změněn zákonem č. 350/2012 Sb.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které uplatnil námitku nepřezkoumatelnosti napa- deného rozsudku z důvodu nedostatečného vypořádání některých žalobních námitek.
Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti mj. rozporovala účasten- ství stěžovatele ve stavebním řízení a v této souvislosti poukázala na judikaturu druhého senátu Nejvyššího správního soudu – kon- krétně na rozsudek ze dne 14. 1. 2013, čj. 2 As 7/2011-274, podle něhož občanská sdružení nejsou účastníky stavebního řízení. Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že vzhledem k tomu, že judikatura druhého senátu je v roz- poru s rozhodovací praxí prvního senátu (např. s výše uvedenými rozsudky čj. 1 As 77/2011-325 a čj. 1 As 6/2011-347), jsou spl- něny podmínky k předložení věci rozšířené- mu senátu Nejvyššího správního soudu po- dle § 17 s. ř. s. Dále konstatovala, že výčet účastníků stavebního řízení obsažený v § 109 stavebního zákona z roku 2006 je taxativní, proto jejich okruh nelze doplňovat o občan- ská sdružení dle § 70 odst. 2 a odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Při řešení střetu
§ 109 stavebního zákona z roku 2006 a § 70 odst. 2 a odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je nutno dát přednost § 109 staveb- ního zákona z roku 2006, který má povahu lex specialis. Osoba zúčastněná na řízení do- plnila, že uvedený výklad je plně v souladu s Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k práv- ní ochraně v záležitostech životního prostře- dí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“) a směrnicí Rady 85/337/EHS o po- suzování vlivů některých veřejných a soukro- mých záměrů na životní prostředí*).
Dále osoba zúčastněná na řízení uvedla, že závěr o taxativním vymezení účastníků sta- vebního řízení podle § 109 stavebního záko- na z roku 2006 podporuje zejména obdobný způsob vymezení účastníků kolaudačního ří- zení ve stavebním zákoně z roku 1976**), ve
smyslu judikatury Nejvyššího správního sou- du, zejm. rozsudků ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 As 29/2003-78, č. 943/2006 Sb. NSS, nebo ze
dne 26. 10. 2007, čj. 4 As 18/2006-70. Uzavře- ný okruh účastníků stavebního řízení vyplý- vá dle osoby zúčastněné na řízení i z kompa- race účastníků stavebního a územního řízení vymezených v § 109 a § 85 odst. 1 a odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 nebo z prů- běhu legislativního procesu. Původní vládní návrh stavebního zákona z roku 2006 počítal s tím, že účastníky stavebního řízení budou i další osoby, o nichž to stanoví zvláštní zá- kon. Takové znění § 109 stavebního zákona z roku 2006 ovšem zákonodárce při projed- návání neschválil. U účastníků stavebního ří- zení lze vypozorovat společný znak, jímž je věcné právo k nemovitosti. Z toho se násled- ně odvozuje i okruh námitek, které jsou účastníci oprávněni podávat proti projektové dokumentaci. Je zřejmé, že stavební zákon z roku 2006 s účastí jiných osob než těch ta- xativně vymezených v § 109 nepočítá.
Ohledně speciality § 109 stavebního zá- kona z roku 2006 ve vztahu k § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny odkázala osoba zúčastněná na řízení na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2010, čj. 2 Ans 7/2010-175, č. 2165/2011 Sb. NSS.
Vzhledem k nejednotné judikatuře Nej- vyššího správního soudu k otázce účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby roz- hodující první senát předložil věc k rozhod- nutí rozšířenému senátu.
První senát při předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že ve věci účastenství občanských sdružení dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny ve stavebním ří- zení vedeném dle § 109 stavebního zákona z roku 2006 existuje u Nejvyššího správního soudu rozpor v judikatuře. Usnesením ze dne 30. 4. 2013, čj. 1 As 176/2012-120, proto po-
stoupil věc rozšířenému senátu.
*) S účinností od 17. 2. 2012 zrušena a nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/P2/EU o posuzování vlivů některých veiejných a soukromých záměrů na životní prostiedí.
**) S účinností od 1. 7. 2006 nahrazen stavebním zákonem z roku 2006.
Vzájemným vztahem § 109 stavebního zá- kona z roku 2006 a § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny se zabýval Nej- vyšší správní soud již v rozsudku ze dne 27. 5. 2010, čj. 5 As 41/2009-91, č. 2127/2010
Sb. NSS. V něm konstatoval, že „[z]ákonné ustanovení, které doplňuje okruh účastníků iízení o osoby, jimž takové právo zakládá zvláštní zákon, není totiž ničím jiným než explicitním odkazem na zvláštní právní úpravu, již je však tieba v každém piípadě použít pied právní úpravou obecnou. Záko- nodárce může takový odkaz do zákonné de- finice okruhu účastníků iízení zaiadit ve snaze vymezit okruh účastníků co nejúplně- ji a nejpiesněji, s cílem poskytnout vodítko pro budoucí aplikaci takového ustanovení. Absence výslovného odkazu však nemůže nic změnit na skutečnosti, že pokud existuje zvláštní právní norma, která má užší vyme- zení, ať už věcné či osobní, bude muset být podle pravidla lex specialis derogat generali aplikována pied úpravou obecnou, tzn., že ji buď zcela nahradí, nebo ji alespoň dílčím způsobem modifikuje.“ Dále v tomto rozsud- ku Nejvyšší správní soud vyjádřil přesvědče- ní, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se vztahuje na všechna správní řízení podle stavebního zákona z roku 2006, pokud při nich mohou být dotčeny zákonem chráněné zájmy ochrany přírody a krajiny tím, že „dle právního stavu rozhodného pro posouzení věci zákon o ochraně piírody a krajiny sa- motný svou povahu zákona zvláštního vůči zákonu stavebnímu výslovně deklaroval. Ani následné vypuštění § P0 odst. 4 ze záko- na o ochraně piírody a krajiny provedené s účinností od 1. 12. 200P zákonem č. 34P/200P Sb. však nemůže nic změnit na tom, že § 70 zákona o ochraně piírody a krajiny zůstává zvláštním ustanovením ve vztahu k § 10P stavebního zákona [z ro- ku 2006].“
Na rozsudek pátého senátu navázala další judikatura Nejvyššího správního soudu. V roz- sudku ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010-111, č. 2142/2010 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud doplnil, že „nelze bez dalšího vyloučit účast občanského sdružení ve zkráceném staveb-
ním iízení s odkazem na taxativní výčet účastníků stavebního iízení v § 10P staveb- ního zákona [z roku 2006], ale je nezbytné vycházet z pravidla lex specialis derogat ge- nerali, kdy § 70 zákona o ochraně piírody a krajiny piedstavuje ve vztahu k § 10P sta- vebního zákona [z roku 2006] zvláštní práv- ní úpravu účastenství ve stavebním iízení. V návaznosti na shora uvedené je potom tie- ba zkoumat, zda mohou být v takovém iíze- ní dotčeny zájmy ochrany piírody a krajiny a zda jsou v daném piípadě splněny další po- žadavky stanovené § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně piírody a krajiny.“ Následně sed- mý senát v rozsudku ze dne 4. 5. 2011, čj. 7 As 2/2011-52, č. 2393/2011 Sb. NSS, dodal, že
„k pozitivním podmínkám aplikace § 70 zá- kona o ochraně piírody a krajiny, tedy exis- tenci takového iízení, pii němž mohou být dotčeny zájmy ochrany piírody a krajiny chráněné tímto zákonem, a zároveň existen- ci a aktivitě občanského sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana piírody a krajiny za splnění dalších náleži- tostí, se piidává podmínka negativní, nevy- loučení § 70 zákona o ochraně piírody a krajiny úpravou účastenství ve zvláštním právním piedpisu. Tak je tomu v piípadě
§ 14 odst. 1 zákona č. 18/1PP7 Sb., o míro- vém využívání jaderné energie a ionizující- ho záiení (atomový zákon) a o změně a do- plnění některých zákonů [...]. Pouze právní normy konstruované jako restriktivní, vý- slovně uzaviené dopadu jiných norem stej- né síly a speciality, tedy vylučují užití zvlášt- ních norem zákona o ochraně piírody a krajiny. Ustanovení § 10P stavebního zá- kona [z roku 2006] takovou povahu nemá.“
Komplexní argumentaci ohledně vztahu
§ 70 zákona o ochraně přírody a krajiny a § 109 stavebního zákona z roku 2006 pře- destřel Nejvyšší správní soud ve výše zmíně- ném rozsudku čj. 1 As 6/2011-347. V něm do- spěl k závěru, že při splnění podmínek § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny lze při- znat účastenství ve stavebním řízení i občan- ským sdružením, respektive spolkům, jejichž posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny. Citovaný závěr první senát dovodil
teleologickou a systémovou interpretací a zo- hlednil i úmysl historického zákonodárce. Na tyto své závěry předkládající senát plně odká- zal (srov. zejména body 53 až 61 citovaného rozsudku).
Lze shrnout, že závěr vyslovený ve výše ci- tovaném rozsudku pátého senátu čj. 5 As 41/2009-91 následně převzal mj. sedmý senát v již citovaném rozsudku čj. 7 As 2/2011-52 nebo první senát ve shora uváděném rozsud- ku čj. 1 As 6/2011-347 nebo v rozsudcích ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 18/2011-145, a ze dne
20. 7. 2011, čj. 1 As 77/2011-325. Na závěry prv- ního senátu pak navázal i devátý senát v rozsud- ku ze dne 12. 4. 2012, čj. 9 As 78/2011-69. Z vý- še uvedených rozsudků plyne, že i přes taxativní vymezení účastníků stavebního ří- zení v § 109 stavebního zákona z roku 2006 lze ve stavebním řízení připustit účastenství občanských sdružení podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť posléze uvedené ustanovení obsahuje zvláštní právní úpravu účastenství ve stavebním řízení.
Naproti tomu se druhý senát ve shora uve- deném rozsudku čj. 2 As 7/2011-274 ztotožnil s přístupem zaujatým městským soudem v rozsudku ze dne 11. 5. 2010, čj. 10 Ca 126/2009-172, že § 70 zákona o ochraně pří- rody a krajiny sám o sobě nezakládá občan- ským sdružením postavení účastníků ve sta- vebním řízení. Citované ustanovení přiznává některým občanským sdružením postavení účastníků řízení, jde-li o případy, kdy může dojít k dotčení zájmu na ochraně přírody a krajiny; toto ustanovení však směřuje na případy, kdy je účast na řízení odvozována od obecné definice účastníků, uvedené v § 27 správního řádu. Nejde tedy o situaci, kdy je okruh účastníků v konkrétním řízení stano- ven odlišně, a to uzavřeným výčtem.
Předkládající první senát měl za to, že oba výše citované závěry jsou v rozporu. Buď pla- tí názor pátého senátu, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny obsahuje speciál- ní ustanovení k § 109 stavebního zákona z ro- ku 2006, a že tedy občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, je oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle § 109 a násl.
stavebního zákona z roku 2006 za splnění podmínek uvedených v § 70 zákona o ochra- ně přírody a krajiny, nebo platí závěr druhé- ho senátu, že zákon o ochraně přírody a kraji- ny nemůže založit účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení, neboť úprava obsažená v § 109 stavebního zákona z roku 2006 to výslovně neumožňuje. Předkládající senát se ztotožnil s argumentací zaujatou pá- tým senátem, kterou ve svém rozhodování převzal i v dalších rozhodnutích, nejnověji např. v rozsudku ze dne 23. 1. 2013, čj. 1 As 119/2012-86. Pro úplnost předkládající senát dodal, že s účinností od 1. 1. 2013 byl novelou stavebního zákona z roku 2006 provedenou zákonem č. 350/2012 Sb. mj. doplněn okruh účastníků stavebního řízení i o „osoby, o kte- rých tak stanoví zvláštní právní piedpis“.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, bylo oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle § 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 za splnění podmí- nek uvedených v § 70 zákona o ochraně pří- rody a krajiny, a věc vrátil k projednání a k rozhodnutí prvnímu senátu.
Z odůvodnění: IV.
Posouzení věci
IV.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[23] Je zřejmé, že v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu je otázka, zda byl stěžovatel v posuzovaném období účastní- kem stavebního řízení podle § 70 odst. 3 zá- kona o ochraně přírody a krajiny, vykládána rozdílně. Není sporu ani o tom, že předlože- ná otázka má význam pro rozhodnutí, neboť pokud by stěžovateli postavení účastníka sta- vebního řízení nenáleželo, negativně by to ovlivnilo jeho procesní pozici v řízení před správními soudy.
IV.2 Posouzení věci
[24] Účastenství v řízení je v obecné rovi- ně pro všechna správní řízení upraveno v § 27 správního řádu. Uvedené ustanovení
rozlišuje tři skupiny účastníků řízení, a to účastníky ve věci (hlavní či přímé dle § 27 odst. 1 správního řádu), dotčené účastníky (vedlejší či nepřímé dle § 27 odst. 2 správní- ho řádu) a účastníky řízení, kterým takové postavení přiznává zvláštní zákon (§ 27 odst. 3 správního řádu).
[25] Posledně jmenování účastníci mají v zásadě procesní postavení účastníků vedlej- ších, nestanoví-li zvláštní zákon, že mají po- stavení účastníků hlavních.
[26] Ve smyslu § 27 odst. 3 správního řá- du tak do řízení mohou vedle hlavních a ved- lejších účastníků vymezených správním řá- dem vstoupit i další osoby, kterým by jinak účastenství dle správního řádu nesvědčilo. Může ale také jít o případy, kdy zvláštní zákon z obecné úpravy účastenství nevychází a vy- mezí si okruh účastníků zcela samostatně. V takové situaci se § 27 odst. 1 a 2 správního řádu vůbec nepoužijí.
[27] Není pochyb o tom, že takovým zvláštním zákonem je v otázce účastenství vů- či správnímu řádu právě stavební zákon z ro- ku 2006. Taxativní výčet účastníků územního či stavebního řízení bude mít v daném přípa- dě přednost před obecnou úpravou účasten- ství obsaženou ve správním řádu.
[28] Legislativní technika uzavřeného (tzv. taxativního) výčtu účastníků řízení, kte- rá je použita v § 109 stavebního zákona z ro- ku 2006, má za následek vyloučení obecných norem upravujících účastenství v řízení (§ 27 odst. 1 a 2 správního řádu), sama o sobě však neřeší situaci, kdy vedle této zvláštní úpravy existuje ještě jiná zákonná úprava, která za vymezených podmínek přiznává účastenství i dalším osobám.
[29] Jinými slovy, pouhé užití taxativního výčtu v § 109 stavebního zákona z roku 2006 nestačí k vyloučení jiné speciální úpravy, v projednávané věci úpravy účastenství sta- novené v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Vedle sebe totiž stojí hned dvě právní úpravy, a to § 109 stavebního zákona z roku 2006 a § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, které jsou vůči správnímu řádu úpravami zvláštními.
[30] V popsané situaci je při určování okruhu účastníků nutné hodnotit vzájemný vztah obou úprav. Jejich normy mohou exis- tovat vedle sebe bez jakéhokoliv konfliktu, případně mezi nimi může existovat i vztah obecného a zvláštního.
[31] V daném případě jsou naplněny hy- potézy jak § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, tak § 109 stavebního zákona z roku 2006. I když jejich dispozice nevedou ke stej- nému výsledku, nedostávají se ani do zřejmé- ho střetu (na rozdíl např. od § 14 odst. 1 ato- mového zákona, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-110, nebo od § 55 odst. 1 zákona č. 185/2001, o odpadech, viz rozsudek Nej- vyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2009, čj. 5 As 24/2008-92, č. 1861/2009 Sb. NSS, ve věci Pražské služby).
[32] Oba předpisy je proto možné uplat- nit současně a není třeba zkoumat jejich vzá- jemný vztah. Ustanovení § 109 stavebního zá- kona z roku 2006 vymezuje okruh účastníků, který bude dán u každého stavebního řízení. Tento okruh účastníků bude za splnění dal- ších zákonných podmínek rozšířen v těch ří- zeních, v nichž budou dotčeny zájmy ochra- ny přírody a krajiny.
[33] Vyslovený závěr ostatně potvrzuje nejen dlouhodobá konstantní judikatura Nej- vyššího správního soudu, ale i dosavadní vý- voj právní úpravy. V období od 1. 6. 1992 (na- bytí účinnosti zákona o ochraně přírody a krajiny) do 31. 6. 1998 stavební zákon z ro- ku 1976 v ustanoveních, která se týkala účast- níků územního řízení a stavebního řízení vý- slovně na účastenství osob, kterým toto postavení přiznává zvláštní zákon, nereago- val. Zákonem č. 83/1998 Sb., kterým byl sta- vební zákon z roku 1976 novelizován, bylo jak do § 34, tak do § 59 doplněno výslovné usta- novení, že jejich účastníky jsou „další osoby, kterým zvláštní zákon toto oprávnění pii- znává“. V obou případech s odkazem na vy- světlující poznámku pod čarou 1b), v níž byl uveden odkaz na zákon o ochraně přírody a krajiny.
[34] Důvodová zpráva (srov. digitální re- pozitář PSP ČR, II. volební období, PS, tisk č. 261, dostupný na xxx.xxx.xx) k této nove- lizaci u § 34 uvádí, že „doplnit bylo nutno okruh účastníků iízení o osoby, pro které to- to postavení vyplývá ze zvláštních piedpisů, jako je tomu napi. v piípadech občanských sdružení uvedených v § 70 [zákona o ochra- ně přírody a krajiny].“ U § 59 uvádí, že „okruh účastníků iízení byl rozšíien tak, aby bylo pamatováno na občanská sdružení podle
§ 70 [zákona o ochraně přírody a krajiny]“.
[35] Obdobně byl zákonem č. 350/2012 Sb. s účinností k 1. 1. 2013 doplněn okruh účastníků stavebního řízení i o „osoby, o kte- rých tak stanoví zvláštní právní piedpis“. Důvodová zpráva (srov. digitální repozitář, PSP ČR, VI. volební období, PS, tisk č. 573, do- stupný na xxx.xxx.xx) k novelizaci § 109 stavebního zákona z roku 2006 uvádí: „Upies- ňuje se, že účastníkem stavebního iízení se stává také osoba, o které tak stanoví zvláštní právní piedpis. Nejčastěji se jedná o občan- ské sdružení, kterým toto postavení za urči- tých podmínek piiznává § 70 zákona [o ochraně přírody a krajiny] a § 23 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostiedí. Podmínkou účastenství podle sta- vebního zákona [z roku 2006] je dotčení ve- iejných zájmů podle zvláštních právních piedpisů, pokud nebylo o dotčení v plném roz- sahu rozhodnuto v územním rozhodnutí.“
[36] Zákonodárce si byl při zařazení vý- slovných ustanovení o účastenství občan- ských sdružení podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny do § 34 a § 59 stavebního zá- kona z roku 1976 i do § 109 stavebního záko- na z roku 2006 ve znění účinném ke dni 1. 1. 2013 vědom toho, že jejich účastenství vyplý- vá ze zvláštního předpisu. Účelem shora po- psaných legislativních změn nebylo rozšíření okruhu účastníků územních, případně sta- vebních řízení, ale spíš posílení právní jistoty těchto osob, jakož i posílení informační kvality příslušných právních norem. Skutečnost, že po dobu 6 let byl v § 109 stavebního zákona z roku 2006 odkaz na osoby, jejichž účasten- ství zakládá zvláštní zákon, vypuštěn, tak ne- má kromě oslabení právní jistoty a informační kvality příslušné normy žádné jiné dopady.
[37] Je třeba mít na paměti, že smyslem zapojení občanských sdružení do rozhodová- ní orgánů veřejné správy je umožnění kvalifi- kované účasti veřejnosti v procesech, které se týkají životního prostředí. V této souvislosti lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne
30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, ve kterém Ústavní soud připomenul, že také judikatura Ústavního soudu prošla ve vztahu k proble- matice aktivní legitimace občanských sdruže- ní ve věcech, v nichž je obsažen aspekt zá- kladního práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svo- bod, podle něhož má každý právo na příznivé životní prostředí), určitým vývojem. Od kon- statování, že práva vztahující se k životnímu prostředí přísluší jen osobám fyzickým (usnesení ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 282/97, U 2/10 SbNU 339, č. 2/1998 Sb. ÚS), dospěl Ústavní soud k závěru, že „v demokra- tickém právním státě je životní prostiedí hodnotou, jejíž ochrana má být realizována za aktivní participace všech složek občanské společnosti, včetně občanských sdružení a nevládních organizací, které mají povahu právnických osob. Diskurs v rámci oteviené společnosti, realizovaný piípadně též práv- ními prostiedky a v iízení pied soudy, je pak účinnou zárukou ochrany piírodního bo- hatství státu (čl. 7 Ústavy)“ (usnesení ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 486/04). V dalších rozhodnutích se pak Ústavní soud přihlásil k postulátu interpretace vnitrostátních no- rem, dotýkajících se životního prostředí, v souladu s Aarhuskou úmluvou. Kromě nále- zu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS, tak učinil též v nálezu ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, č. 57/2009 Sb. ÚS, podle něhož má výklad konformní s Aarhuskou úmluvou v případě interpretačních alternativ přednost.
[38] Výklad, ke kterému rozšířený senát dospěl, je v souladu s výše uvedenými princi- py, neboť otevírá prostor pro účastenství ob- čanských sdružení dle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nejen ve staveb- ním řízení, ale i v dalších správních řízeních vedených podle jiných právních předpisů, le- daže by to bylo těmito předpisy jednoznačně vyloučeno. (...)
3160
Ochrana zemědělského půdního fondu: odvod za odnětí půdy; orientační výše odvodu
k § 9 odst. 6 písm. d), § 9 odst. 7 a § 11 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělské- ho půdního fondu, ve znění zákonů č. 98/1999 Sb. a č. 402/2010 Sb.
V rozhodnutí o výši odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu po- dle § 11 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, roz- hodne správní orgán po 1. 1. 2011 v případě, že orientační výše odvodů [§ 9 odst. 6 písm. d), odst. 7 uvedeného zákona] byla stanovena do 31. 12. 2010, podle sazeb roz- hodných v době stanovení orientační výše odvodů.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 38/2013-30)
Prejudikatura: č. 2706/2012 Sb. NSS a č. 2777/2013 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 145/2003 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 666/02).
Věc: Společnost s ručením omezeným JIMI NIHOŠOVICE proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje o odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalovaný dne 7. 11. 2012 zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Volyně, odboru správy majetku, inves- tic a životního prostředí ze dne 20. 8. 2012 o předpisu odvodu za trvalé odnětí zeměděl- ské půdy ze zemědělského půdního fondu (dále jen „ZPF“) podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF za účelem výstavby skladové- ho a výrobního areálu na pozemcích v k. x. Xxxxxxxx. Finanční odvod byl předepsán ve výši 1 802 637 Kč.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobky- ně u Krajského soudu v Českých Budějovi- cích. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 10. 4. 2013, čj. 10 A 2/2013-39. V něm krajský soud uvedl, že souhlas k odnětí půdy ze ZPF pro nezemědělské účely ve smyslu § 9 zákona o ochraně ZPF byl vydán dne 18. 1. 2011. Tento souhlas byl využit v rozhodnutí stavebního úřadu o změně využití území a umístění stavby ze dne 8. 3. 2011, které na- bylo právní moci dne 12. 4. 2011. Součástí vý- roku byly pod bodem 19 podmínky vyjádře- né v závazném stanovisku, jímž byl udělen souhlas s trvalým odnětím půdy ze ZPF. Zahr- nutím souhlasu k odnětí půdy ze ZPF do vý- roku územního rozhodnutí se souhlas stal zá- vaznou součástí tohoto rozhodnutí. Podle
§ 10 odst. 1 věta druhá zákona o ochraně ZPF
bylo na žalobkyni, aby splnila podmínky to-
hoto rozhodnutí od okamžiku, kdy územní rozhodnutí nabylo právní moci. Teprve vydá- ním územního rozhodnutí byla založena prá- va a povinnosti žalobkyně podle zákona o ochraně ZPF. To má význam pro aplikaci předpisů o odvodech za odnětí půdy ze ZPF. Odvod je podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně ZPF povinen zaplatit ten, v jehož zájmu byl vydán souhlas k odnětí půdy ze ZPF. Rozho- dování je pak upraveno v odstavci 2 citovaného ustanovení. K tomuto ustanovení se váže pře- chodné ustanovení obsažené v čl. V odstavci 2 zákona č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně ně- kterých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, podle něhož se při rozhodování o odvodu vychází z práv- ního stavu ke dni právní moci prvního roz- hodnutí vydaného podle zvláštních předpisů. Tímto rozhodnutím je územní rozhodnutí. Přikazuje-li přechodné ustanovení při stano- vení výše odvodu vycházet z právního stavu ke dni právní moci tohoto rozhodnutí, pak odvod se stanoví podle právní úpravy po účinnosti zákona č. 402/2010 Sb. Právě touto právní úpravou se správní orgány řídily. Po- dle krajského soudu na tom nemění nic ani okolnost, že stanovisko má obsahovat orien-
tační výpočet odvodu. Změnu způsobu vý- počtu bylo možno předpokládat, protože zá- vazné stanovisko bylo vydáno dne 18. 1. 2011, tedy za účinnosti zákona o ZPF ve znění no- velizace provedené v závěru roku 2010. Se zřetelem k formulaci bodu 2 přechodného ustanovení je jednoznačné, že nebylo možno řídit se předpisy účinnými do 31. 12. 2010. V závazném stanovisku se uvádí, že bude pře- depsán odvod za trvalé odnětí půdy ze ZPF, jehož skutečná výše bude stanovená samos- tatným rozhodnutím. Orientační výpočet vý- še odvodu v závazném stanovisku sice uve- den není, žalobkyni se dostalo pouze sdělení o tom, že takový odvod bude předepsán. Chy- bí-li orientační údaj o výši odvodu v závaz- ném stanovisku, nezbavuje to žalobkyni po- vinnosti odvod platit, je-li tu taková povinnost stanovená zákonem a o konečné výši odvodu se rozhoduje zvláštním rozhod- nutím. Argumentace žalobkyně nabytými právy na základě souhlasu k odnětí půdy ze ZPF není přiléhavá, neboť do právní sféry ža- lobkyně bylo zasaženo až vydáním územního rozhodnutí, jehož právní moc je určujícím okamžikem pro volbu právní úpravy pro vý- počet odvodu. Chybějící údaj o pouhé orien- tační výši odvodu neznamená, že výpočtem výše odvodu podle právního stavu v době právní moci územního rozhodnutí bylo zasa- ženo do dobré víry žalobkyně. Z § 11 odst. 2 věty druhé zákona o ochraně ZPF vyplývá, že výše odvodů je závislá na třídách ochrany ZPF. Třídy ochrany byly pak stanoveny vy- hláškou č. 48/2011 Sb., o stanovení tříd ochrany. Pro způsob výpočtu výše odvodu je rozhodný smysl právní úpravy obsažené v§ 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, ze kterého je jednoznačně seznatelné, že odvod závisí na třídě ochrany odnímaného pozemku, která zá- visí na její bonitě. Pozemky žalobkyně jsou bo- nitovány, a tudíž podřaditelné konkrétní třídě ochrany. Úsudek žalovaného o tom, že pro vý- ši odvodů je srovnávacím měřítkem třída ochrany, je zcela zákonu odpovídající.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní mimo ji- né namítala, že krajský soud nesprávně vylo- žil a aplikoval přechodná ustanovení obsaže-
ná v čl. V zákona č. 402/2010 Sb., podle jehož bodu 1. se řízení podle § 9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosa- vadních právních předpisů. Krajský soud v důsledku tohoto pochybení jako zcela ne- podstatné posoudil a bagatelizoval předchozí pochybení správních orgánů při stanovování orientační výše odvodů, resp. při jejím nesta- novení, která měla být uvedena v souhlasu s odnětím půdy ze ZPF ze dne 18. 1. 2011. Ža- lovaný měl orientační výši uvést v konkrétní výši podle právní úpravy platné do 31. 12. 2010. Argumentem pro to, že tak nepostupo- val, byla novelizace zákona o ochraně ZPF zá- konem č. 402/2010 Sb., dočasná neexistence předpokládané prováděcí vyhlášky (vydané později pod č. 48/2011 Sb.), a tedy údajná ne- možnost uvedení konkrétní částky. Takový postup správního orgánu byl však v rozporu s bodem 1. čl. V. zákona č. 402/2010 Sb., ne- boť řízení, které probíhalo podle § 9 odst. 6 zákona o ZPF, mělo být dokončeno podle do- savadních právních předpisů. Krajský soud ani žalovaný nezdůvodnili, proč nemohla být konkrétní výše odvodů za odnětí půdy ze ZPF v souhlasném stanovisku uvedena, když toto přechodné ustanovení je zcela jasné a bez problému aplikovatelné. Krajský soud pomi- nul, že souhlas s odnětím půdy ze ZPF ze dne
18. 1. 2011, který měl obsahovat orientační výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF se tím, že se stal součástí rozhodnutí o umístění stavby, které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011, stal závazným, a to v celém svém rozsahu. Naby- tím právní moci se rozhodnutí o umístění stavby stalo závazným i pro správní orgány, které následně rozhodovaly o stanovení od- vodů podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, a které proto byly povinny je respekto- vat. V předmětné věci se stal závazným celý souhlas s odnětím půdy, tj. včetně orientační výše odvodů, která tak již nadále nebyla orientační, ale závazná pro řízení podle cito- vaného ustanovení.
Krajský soud dále podle stěžovatelky po- minul, že právní mocí územního rozhodnutí jí nevznikly pouze povinnosti, ale také práva, která jsou správní orgány povinny respekto-
vat. Jedná se o právo na to, aby o konečné vý- ši odvodů za odnětí půdy ze ZPF bylo rozhod- nuto v souladu s pravomocným rozhodnutím o umístění stavby. V napadeném rozsudku krajský soud opakovaně uvedl, že rozhodová- ní podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci rozhodnutí vydaného podle zvláštních právních předpisů, nicméně za tento „právní stav“ je považováno pouze znění zákona o ZPF, což je v jednoznačném rozporu jak se zněním přechodného ustanovení, tak i s prá- vy nabytými stěžovatelkou. Navíc argumenta- ce krajského soudu je v tomto směru nesro- zumitelná. Není seznatelné, jak lze podle krajského soudu volit právní stav podle pře- chodného ustanovení, a dokonce vůbec ani to, co je to volba právního stavu. Napadeným rozsudkem tak došlo k retroaktivnímu zása- hu do stěžovatelkou dříve nabytých práv, te- dy práva na to, aby v souladu s pravomocným a vykonatelným rozhodnutím bylo rozhodnu- to o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2010.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětem sporu je otázka, zda mě- ly být v případě jeho rozhodnutí podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF aplikovány právní předpisy platné do 31. 12. 2010. Přije- tím stěžovatelčiny argumentace, že uvedení orientační výše odvodů v souhlase s odnětím půdy ze ZPF podle § 9 odst. 6 zákona o ochra- ně ZPF se jako součást rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů stává závaz- ným, by se jevilo nadbytečným řízením podle
§ 11 odst. 2 citovaného zákona. Navíc je tento názor jednoznačně popřen v § 9 odst. 7 cito- vaného zákona, podle kterého se výše odvo- dů stanovuje podle § 11 odst. 2 citovaného zákona. Samozřejmě, že se souhlas s odnětím půdy ze ZPF stává s právní moci rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů závaz- ným jako celek. Ovšem pouze v rozsahu před- pokládaném v § 9 odst. 6 a 7 zákona o ZPF. Tím, že žalovaný uvedl orientační výši odvo- dů odkazem na způsob jejich výpočtu, měl být žadatel o odnětí půdy ze ZPF upozorněn na to, že výše odvodu bude odlišná od výpoč- tu předloženého spolu se žádostí. V době vy-
dání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF bohu- žel nebyla vydána příslušná prováděcí vyhláš- ka č. 48/2011 Sb., která by umožnila orientač- ní výpočet výše odvodů. Nicméně po 8. 3. 2013 měla již stěžovatelka možnost takový vý- počet provést. V době vydání souhlasu s od- nětím půdy ze ZPF přitom platila již nová úprava výpočtu odvodů (§ 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF). Žalovaný má za to, že čl. V zá- kona č. 402/2010 Sb. řeší dva rozdílné postu- py orgánu ochrany ZPF. První z nich se týká postupu při vydání závazného stanoviska (souhlasu s odnětím půdy ze ZPF), druhý se vztahuje na řízení o stanovení výše odvodů za odnětí půdy ze ZPF podle § 11 odst. 2 zákona o ZPF. Na základě § 9 odst. 7 zákona o ochra- ně ZPF lze dovodit, že v otázce odvodů je roz- hodnutím podle zvláštních právních předpi- sů pouze stanovena povinnost platit odvody, ale jejich výše je stanovována v samostatném řízení podle § 11 odst. 2 citovaného zákona. K retroaktivnímu zásahu do práv a povinnos- tí tak nemohlo dojít. Práva a povinnosti ve vztahu k odnětí půdy stěžovatelce vznikly až právní mocí rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů (12. 4. 2011) a správní or- gán tak respektoval znění čl. V bod 2. zákona č. 402/2010 Sb.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích i ža- lovaného a tomuto věc vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Podle obsahu správního spisu podala stě- žovatelka žádost o udělení souhlasu s odnětím půdy ze ZPF dne 22. 11. 2010. Dne 18. 1. 2011 vydal žalovaný, jako příslušný orgán ochrany ZPF, závazné stanovisko – souhlas k trvalému odnětí zemědělské půdy ze ZPF, pro účel vý- stavby skladového a výrobního areálu stěžo- vatelky v k. x. Xxxxxxxx, o odnímané výměře 3,2621 ha. Toto závazné stanovisko bylo jed- ním z podkladů pro rozhodnutí stavebního úřadu ve Volyni o změně využití území a roz- hodnutí o umístění stavby ze dne 8. 3. 2011’
které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011. V závazném stanovisku žalovaný orientační výši odvodu stanovil tak, že odkázal na přílo- hu zákona o ZPF a uvedl, že skutečná výše od-
vodů bude stanovena samostatným rozhod- nutím příslušného orgánu ochrany ZPF v ná- vaznosti na pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních předpisů. (...)
Předmětem posouzení v dané věci je pouze správnost stanovení konkrétní výše odvodů za odnětí půdy ze ZPF. Konkrétní výše odvodů se odvíjí od kritérií, která jsou stanovena v pří- loze zákona o ochraně ZPF – sazebníku odvo- dů za odnětí půdy ze ZPF. Zákon o ochraně ZPF byl v průběhu řízení o žádosti stěžovatel- ky o udělení souhlasu s odnětím půdy ze ZPF novelizován zákonem č. 402/2010 Sb. tak, že o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF rozhod- ne orgán ochrany ZPF ve smyslu § 11 odst. 2 podle přílohy k tomuto zákonu v návaznosti na pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních předpisů s tím, že zákonodárce od
1. 1. 2011 stanovil, že při rozhodování podle
§ 11 odst. 2 zákona vychází správní orgán z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí podle zvláštních práv- ních předpisů.
Novelizace se tak dotkla přílohy a způso- bu výpočtu odvodu s tím, že odvod bude zá- vislý na třídách ochrany ZPF, které stanoví Ministerstvo životního prostředí vyhláškou. Novelizována byla tedy hmotněprávní úprava určující konkrétní výši odvodů a odvod urče- ný podle přílohy k zákonu o ZPF ve znění účinném do 31. 12. 2010 by byl vypočítán v ji- né výši než podle přílohy ve znění účinném od 1. 1. 2011. V období od 1. 1. 2011 do 7. 3. 2011 pak konkrétní výši odvodu nebylo mož- no vypočítat, protože vyhláška č. 48/2011 Sb. nabyla účinnosti až dne 8. 3. 2011. V pře- chodných ustanoveních této vyhlášky bylo stanoveno, že při rozhodování o odvodech podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, ve znění zákona č. 402/2010 Sb., se pro výpočet odvodů použije vyhláška č. 48/2011 Sb. ve znění účinném ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí, jehož je souhlas podle
§ 9 zákona o ochraně ZPF závaznou součástí, popř. ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o souhlasu podle § 9 zákona o ochraně ZPF.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že čin- nost správních orgánů je vázána principem zákonnosti (viz nález Ústavního soudu ze dne
15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02, č. 145/2003
Sb. ÚS) a tomu také odpovídá, s ohledem na základní právní principy jako je požadavek právní jistoty, předvídatelnosti rozhodnutí orgánů veřejné moci a zákazu tzv. pravé retro- aktivity (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2012, čj. 1 Afs 27/2012-46, č. 2706/2012 Sb. NSS), také požadavek bez- rozpornosti právního řádu a právních norem.
Zákonodárce v přechodných ustanove- ních zákona č. 402/2010 Sb. v čl. V bodu 1. xxxxxxxx, že „[ř]ízení podle§P odst.6 zákona o ochraně ZPF zahájená piede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních piedpisů“.
Citovaný článek tak jednoznačně stanoví pravidlo, jak řešit střet staré a nové právní úpravy určující výši odvodu (ničeho jiného se předmětná novelizace netýkala) v řízení o udělení souhlasu ve smyslu § 9 zákona o ochraně ZPF. V případě stěžovatelky tedy měl příslušný správní orgán určit orientační výši odvodu podle přílohy k zákonu o ZPF ve znění účinném do 31. 12. 2010.
Podle čl. V bodu 2. při rozhodování o od- vodech podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF orgán ochrany ZPF vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního roz- hodnutí vydaného podle zvláštních právních předpisů.
Tento článek neobsahuje intertemporální pravidlo, ale obsahově koresponduje s pra- vidlem vyjádřeným v § 11 odst. 2 zákona o ZPF, že o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF rozhodne orgán v návaznosti na pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních předpi- sů a vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
Otázkou, kterou je nutno ve vztahu ke sta- novení konkrétní výše odvodů proto vyřešit, je, zda ze zákona o ochraně ZPF vyplývá, že by konkrétní výše odvodů měla být stanovena až na základě právní úpravy účinné ke dni práv- ní moci rozhodnutí podle zvláštních předpi- sů, jak dovodil žalovaný a krajský soud. Pokud by tomu tak mělo být, musel by být ze zákona o ZPF zcela zřejmý takový úmysl zákonodár- ce. Xxxx to, že určení výše odvodu není před-
mětem rozhodování příslušného správního orgánu při vydání souhlasu s odnětím půdy, a tudíž, že tento souhlas ani nemůže vytvořit žádné legitimní očekávání účastníka řízení, jaká bude výše odvodu, neboť ta bude stano- vena až v rozhodnutí podle § 11 odst. 2 záko- na o ZPF, a to podle sazebníku ve znění ke dni právní moci rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů. Tudíž vydání souhlasu by neznamenalo nic jiného než samotný souhlas s budoucím odnětím půdy ze ZPF s tím, že konkrétní výši odvodů není příslušný správní orgán oprávněn stanovit.
Ze zákona o ochraně ZPF vyplývá, že zá- konodárce rozlišuje mezi vydáním souhlasu s odnětím půdy ze ZPF se stanovením orien- tační výše odvodů a vydáním rozhodnutí o povinnosti zaplatit odvod. Stanovil tak po- žadavek, aby správní orgán v závazném stano- visku stanovil orientační výši odvodů. Pod- mínkou pro vydání rozhodnutí o povinnosti odvod skutečně zaplatit pak je pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních práv- ních předpisů, v daném případě podle sta- vebního zákona z roku 2006. Jediným racio- nálním důvodem této právní úpravy je podle Nejvyššího správního soudu to, že až výkonem práva podle tohoto rozhodnutí dojde k faktic- kému zastavění půdy a naopak, i když je sou- hlas jako jeden z podkladů nezbytných pro vy- dání rozhodnutí podle stavebního zákona účastníku řízení vydán, automaticky to nezna- mená, že k zastavění půdy skutečně dojde.
Tomu ostatně odpovídá i judikatura Nej- vyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 23. 1. 2014, čj. 7 As 123/2013-28, Nejvyšší správní soud vyslovil, že k odnětí půdy ze ZPF nedochází rozhodnutím správních orgá- nů, nýbrž až následným jednáním adresáta rozhodnutí. Např. na rozdíl od odnětí podle zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon). V rozsudku ze dne 22. 5. 2014, čj. 9 As 175/2012-25, je blíže vymezeno, kdy může or- gán ochrany ZPF přistoupit k vyměření odvo- du. První podmínkou je vydání rozhodnutí podle stavebního zákona, na které již nemá navazovat rozhodnutí další. Druhou podmín- kou je skutečný zábor půdy. Důvodem tako-
vého postupu je, že předpokládaný a skuteč- ný rozsah záboru pozemků se může lišit: „Pii- puštění možnosti zmenšit skutečný zábor pozemků oproti piedpokládanému rozsahu odnětí ze zemědělského půdního fondu od- povídá i zásadě minimalizace odnětí země- dělské půdy. S ohledem na zásadní význam zemědělské půdy pro ostatní složky životní- ho prostiedí je tieba pro nezemědělské účely využívat piedevším nezemědělskou půdu. Musí-li však v nezbytných piípadech dojít k odnětí půdy ze zemědělského půdního fon- du, je mimo jiné tieba odnímat jen nejnut- nější plochu [§ 4 písm. b) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu]. Povinnost ií- dit se zásadami ochrany zemědělského půd- ního fondu pii zpracování zadání staveb a jejich umisťování tak, aby došlo k co ne- jmenším ztrátám zemědělské půdy, výslovně plyne z § 7 odst. 1 zákona o ochraně země- dělského půdního fondu. Na zásadu mini- malizace odnětí zemědělské půdy úzce nava- zuje účel odvodu za odnětí ze zemědělského půdního fondu jako ekonomického nástroje ochrany životního prostiedí. Odvody za odně- tí se vztahují jen na odnímanou zemědělskou půdu (§ 11 odst. 1 zákona o ochraně země- dělského půdního fondu) a mají motivovat žadatele o odnětí půdy k tomu, aby omezil své požadavky na zábor zemědělské půdy skutečně nezbytný.“ Souhlas k odnětí půdy, jakkoliv se stává součástí závazného rozhod- nutí orgánu ochrany ZPF, je pouhým souhla- sem k odnětí, ne příkazem k odnětí. Je třeba jej chápat jako oprávnění k využití pozemku odlišným způsobem, nikoliv povinnost ho vy- užít. Souhlas k odnětí půdy, respektive územ- ní rozhodnutí, které tento souhlas přejímá, je tedy pro věc zásadní v tom smyslu, že určuje, v jakém největším rozsahu je možné pozem- ky ze ZPF odejmout. Beze změny souhlasu k odnětí půdy, která se děje v řízení o změně územního rozhodnutí (§ 10 odst. 2 zákona o ochraně ZPF) nelze odejmout pozemky ve větším rozsahu. Zábor pozemků však nemusí být uskutečněn v plném rozsahu, jak byl vy- mezen v rozhodnutí o udělení souhlasu s od- nětím půdy ze ZPF.
Pokud jde o stanovení konkrétní výše od- vodů, není jistě povinnost stanovit ji v závaz- ném stanovisku orientačně samoúčelná. Záko- nodárce blíže nestanovil, jaká má být podoba
„orientační výše“ odvodů, z logiky věci však jejím účelem má být seznámit účastníka říze- ní s výší odvodů, v jaké bude povinen je, v souvislosti s realizací své další aktivity, např. stavební, zaplatit, odvést. Orientační výše od- vodů by se proto v zásadě neměla lišit od je- jich výše, která bude stanovena rozhodnutím v návaznosti na pravomocné rozhodnutí po- dle stavebního zákona. Může se lišit např. v důsledku upřesnění výměry půdy, která bu- de na základě pravomocného rozhodnutí po- dle stavebního zákona nakonec vyjmuta ze ZPF apod. V tomto kontextu lze odkázat na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 16. 2. 2001, čj. 31 Ca 136/2000-13,
č. 866/2001 SJS, ve kterém je výstižně uvedeno, že „výše odvodů za odnětí půdy ze zeměděl- ského půdního fondu, která byla stanovena v souhlasu k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, vydaném podle § P odst. 6 zákona, a který se stává závaznou součástí rozhodnutí o umístění stavby či stavebního povolení, nemusí být totožná s výší odvodů, jak o nich nakonec rozhodne orgán ochrany zemědělského půdního fondu podle § 11 odst. 2 zákona. Konečná výše odvodů za od- nětí půdy ze zemědělského půdního fondu tak může doznat změny nejen napi. v dů- sledku úpravy velikostí záboru, ale i v sou- vislosti s poopraveným právním náhledem na věc v průběhu iízení. Na piekážku tomu piitom nemůže být vzhledem k citovanému ustanovení § P odst. 7 zákona ani skutečnost, že se výše odvodů stanovená v souhlasu k od- nětí půdy stala součástí pravomocných roz- hodnutí, vydaných podle [stavebního zákona z roku 1976]. Na rozdíl od piedchozí právní úpravy odvodů za odnětí půdy ze zeměděl- ského půdního fondu, platné do 24. května 1PPP, se tak v současnosti rozhoduje o jejich výši podle § 11 odst. 2 zákona a nic na tom nemůže změnit skutečnost, že se tak děje v návaznosti na pravomocná rozhodnutí, vydaná podle stavebního zákona. Tuto ná- vaznost je totiž tieba spatiovat zejména v ověiení toho, že k odnětí půdy ze zeměděl-
ského půdního fondu skutečně došlo, v ja- kém rozsahu apod., nikoliv v tom, že by jimi byl orgán ochrany zemědělského půdního fondu vázán pii rozhodování o výši odvo- dů.“ Výklad, který zastává žalovaný a krajský soud, že orientační stanovení výše odvodů není v podstatě nijak závazné, popírá smysl této zákonem stanovené povinnosti a je v roz- poru se zásadou ochrany právní jistoty žadate- le o vyjmutí pozemku ze ZPF i zásadou mini- malizace prováděných záborů. Při zvažování konkrétní výstavby působí i orientační výše odvodů motivačním způsobem, protože umožňuje posoudit, nakolik se omezená zá- stavba promítne do výše celkových nákladů. V citovaném rozsudku čj. 9 As 175/2012-25 proto Nejvyšší správní soud doplnil, že
„[p]rvotním účelem odvodů za odnětí půdy totiž nemá být plnění státní (a obecní) po- kladny, ale motivace investorů, aby země- dělskou půdu využívali pro své záměry jen tehdy, pokud nelze jinak (za tím účelem ostatně došlo k výraznému zvýšení odvodů již zmiňovaným zákonem č. 402/2010 Sb.). Pokud zákon o ochraně zemědělského půd- ního fondu preferuje co nejmenší zábory ze- mědělské půdy, není možné zamezit piípad- nému zmenšení plochy záboru. To by naopak motivovalo k využití zemědělské pů- dy v maximálním piípustném rozsahu, což zcela popírá smysl zákona. Stejně tak není možné vybírat odvod za odnětí půdy ze ze- mědělského půdního fondu u půdy, která ze- mědělskému půdnímu fondu odňata nebyla (srov. ústavní zákaz vybírat daně a poplat- ky bez zákonné opory v čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod).“
Souhlas s odnětím půdy je závaznou sou- částí rozhodnutí vydaného podle zvláštních předpisů, konkrétně podle stavebního záko- na, a to v celém svém rozsahu včetně orientač- ního určení výše odvodů. Tento závěr Nejvyšší správní soud potvrdil zejména v rozsudku ze dne 31. 8. 2012, čj. 5 Ans 6/2011-60, ve kterém uvedl, že „[s]ouhlas podle § P odst. 6 zákona o ochraně ZPF považuje Nejvyšší správní soud za jeden celek, o čemž svědčí i znění zá- kona, podle něhož [...] vydá k tomuto odnětí souhlas, ve kterém zejména [...] a pak násle-
duje demonstrativní výčet pod písmeny a) až d), co v něm vymezí, stanoví, schválí. Ustanovení § 10 odst. 1 věty prvé citovaného zákona stanoví, že souhlas k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu vydaný podle
§ P odst. 6 je závaznou součástí rozhodnutí, která budou ve věci vydána podle zvláštních piedpisů. To znamená souhlas jako celek. Nejvyšší správní soud oproti městskému sou- du v souhlasu podle citovaného zákona ne- spatiuje závaznou a nezávaznou část, když za nezávaznou část považuje městský soud vymezení, zda a v jaké výši budou piedepsá- ny odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, což dovozuje z toho, že v souhlasu byl uveden jen orientační výpo- čet, kdežto jejich konečná výše je stanovena až v rozhodnutí podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF. S vysloveným názorem měst- ského soudu Nejvyšší správní soud nesou- hlasí, neboť, podle jeho názoru, celý souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu je podkladem pro konečné rozhodnu- tí, konečná rozhodnutí ve věci.“
Žalovaný a krajský soud shodně dovodili, že výše odvodů má odpovídat výši, která vy- chází z přílohy k zákonu o ochraně ZPF ve znění účinném ke dni právní moci navazují- cího rozhodnutí vydaného podle stavebního zákona. Ze zákona o ochraně ZPF však nic ta- kového nevyplývá. Vyplývá z něj pouze to, že o výši odvodů rozhodne orgán ochrany ZPF podle přílohy k tomuto zákonu v návaznosti
na pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních předpisů. Stanoví tedy časové pra- vidlo, kdy o výši odvodů má správní orgán rozhodnout a že při tomto rozhodování vy- chází z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí vydaného podle zvláštních právních předpisů.
Právní stav je neurčitý právní pojem, kte- rý nelze ovšem výkladem, zvoleným krajským soudem, zaměnit za právní úpravu, konkrét- ně přílohu k zákonu o ochraně ZPF, neboť ta- kovou vůli by zákonodárce musel projevit do- statečně zřetelně. Ani za pomoci uznávaných interpretačních metod nelze zákonodárcem použitý pojem nijak ztotožnit s pojmem práv- ní úprava. Pojem právní stav je třeba vykládat s ohledem na ostatní ustanovení zákona o ochraně ZPF, zejména § 9 odst. 6 písm. d) a § 9 odst. 7, jako všechny skutečnosti, které jsou právně relevantní pro stanovení povin- nosti zaplatit odvod, tedy i obsah závazného stanoviska, které stanoví orientační výši od- vodů, dále také skutečnosti relevantní pro rozhodnutí vyplývající z rozhodnutí podle stavebního zákona. Ty se mohou týkat např. konkrétního provedení stavby apod. Proto je třeba v rozhodnutí podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF vycházet z orientační výše od- vodů, kterou měl příslušný správní orgán po- vinnost v souhlasu stanovit, a to podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2010. Tuto právní otázku posoudil krajský soud nesprávně.
3161
Volby do zastupitelstev obcí: stálý seznam voličů; občan jiného členského státu EU; podmínka trvalého pobytu; diskriminace
k§ 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 58/2014 Sb.
Obecní úřad má povinnost zapsat do dodatku stálého seznamu voličů vedeného pro volby do zastupitelstev obcí každého občana jiného členského státu Evropské unie, který o to požádal, a to při splnění zákonných podmínek (vyplývajících z § 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí), s tím, že postačí namísto splnění podmínky přihlášení se k trvalému pobytu též přihlášení se k přechodnému pobytu v příslušné obci.
(Podle usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 1P. P. 2014, čj. 64 A 6/2014-20)
Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, xxx Xxxx (C-41/74, Recueil,
s. 1337), ze dne 6. 10. 1982, CILFIT (C-283/81, Recueil, s. 3415) a rozsudek Soudního dvo- ra (velkého senátu) ze dne 4. 7. 2006, Xxxxxxxx (C-212/04, Sb. rozh., s. I-6057).
Věc: Xxxxx X., za účasti Úřadu městské části města Brna, Brno – Královo Pole, o doplnění zá- pisu do dodatku stálého seznamu voličů.
Dne 10. 9. 2014 navrhovatel požádal oso- bu zúčastněnou na řízení o doplnění zápisu své osoby do dodatku stálého seznamu voličů ve smyslu § 28 odst. 1 a 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Při podání žádosti se pro- kázal potvrzením o přechodném pobytu na území České republiky ze dne 10. 10. 2012. Osoba zúčastněná na řízení sdělením ze dne
12. 9. 2014 žádosti navrhovatele nevyhověla s odkazem na § 4 odst. 1 citovaného zákona, neboť navrhovatel nedoložil, že je hlášen k trvalému pobytu na území městské části Brno – Královo Pole.
Dle navrhovatele uvedeným jednáním osoba zúčastněná na řízení znemožnila navr- hovateli výkon jeho aktivního volebního prá- va ve volbách do zastupitelstev obcí. Navrho- vatel se proto obrátil na Krajský soud v Brně a domáhal se vydání rozhodnutí, kterým by krajský soud doplnil dodatek stálého sezna- mu voličů vedený u osoby zúčastněné na ří- zení tak, že se do tohoto dodatku zapisuje osoba navrhovatele.
Navrhovatel namítal rozpor zákona o vol- bách do zastupitelstev obcí s právem Evrop- ské unie následující argumentací. Podle Smlouvy o fungování Evropské unie mají ob- čané EU právo volit a být voleni ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stej- ných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Ačkoliv smlouva o fungování EU ve svém základním rámci mezi těmito dvěma druhy vo- leb nerozlišuje, česká vnitrostátní zákonná úprava tak činí, a to zásadním způsobem.
Okruh občanů EU s aktivním a pasivním volebním právem ve volbách do Evropského parlamentu je podle české právní úpravy šir- ší než okruh občanů EU s aktivním a pasiv- ním volebním právem ve volbách do zastupi- telstev obcí. V případě voleb do Evropského
parlamentu mají vedle občanů České republi- ky volební právo rovněž občané jiného člen- ského státu EU, kteří jsou po dobu nejméně 45 dnů přihlášeni k trvalému pobytu, nebo k přechodnému pobytu. Naproti tomu v pří- padě voleb do zastupitelstev obcí se kromě občanů České republiky jedná pouze o ty ob- čany jiného členského státu EU, kteří jsou v den voleb v příslušné obci, městě, hlavním městě Praze, event. městské části či obvodu přihlášeni k trvalému pobytu.
Ačkoliv Smlouva o fungování EU váže vo- lební právo občanů jiných členských států EU v případě obou typů voleb na bydliště, český zákonodárce tento pojem vymezuje pro každý z uvedených typů voleb odlišně. V případě voleb do zastupitelstev obcí právo EU není dostatečně transponováno. Smlouva o fungování EU ani směrnice Rady 94/80/ES, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, je- hož nejsou státními příslušníky, výslovně ne- stanoví, po jak dlouhou dobu má být členský stát bydlištěm občana jiného členského státu EU, aby se na něj volební právo vztahovalo. Směrnice vychází ze zásady nediskriminace občanů jiných členských států EU. Pro občana jiného členského státu EU nesmí být zákonem stanoveny odlišné podmínky pro výkon vo- lebního práva, než jaké jsou stanoveny pro státní příslušníky České republiky.
Podmínka trvalého pobytu stanovená zá- konem o volbách do zastupitelstev obcí jako předpoklad výkonu aktivního a pasivního vo- lebního práva ve volbách do zastupitelstev obcí jak pro občany ČR, tak pro občany ji- ných členských států EU je přitom shodná a nediskriminační jen zdánlivě. Trvalým po- bytem občanů ČR se rozumí pouze „evidenč- ní“ trvalý pobyt podle zákona o evidenci oby-
vatel, naproti tomu v případě občanů jiných členských států EU se pojem trvalý pobyt ro- zumí povolení k trvalému pobytu ve smyslu zákona o pobytu cizinců. Ten přitom nemá pouze evidenční charakter, nýbrž se jedná o jeden z druhů povolení k pobytu cizince na území, který je možno získat zásadně až po několika letech pobytu na území České re- publiky. Vnitrostátní právní úprava proto představuje zřejmý rozpor se Smlouvou o fungování EU a příslušnými ustanoveními směrnice Rady 94/80/ES. Česká právní úpra- va fakticky znamená, že je téměř vyloučeno, aby volební právo získal občan EU, který na území nepobývá po dobu alespoň pěti let. Směrnice časové limity a priori nevylučuje, ale: a) podmínka minimální doby, po kterou musí mít volič na území státu bydliště, musí být stanovena shodně pro jeho státní přísluš- níky i ostatní voliče a zároveň: b) u voličů – občanů EU se do této lhůty musí započítávat i doba, po kterou měli bydliště v jiných člen- ských státech. Ani jednu z těchto podmínek česká úprava nesplňuje.
Existenci rozporu právní úpravy s prá- vem EU potvrzují závěry Evropské komise obsažené ve Zprávě o uplatňování směrnice Rady 94/80/ES z roku 2012. Komise v ní zkou- mala vnitrostátní úpravu voleb do místních zastupitelstev Slovinska a Lotyšska, přičemž u ní konstatovala nedostatečnou transpozici čl. 3 a 4 směrnice Rady 94/80/ES. Důvodem byl zcela shodný nedostatek, jaký vykazuje český zákon, neboť v uvedených členských státech získávají občané EU, kteří jsou státní- mi příslušníky jiného státu, právo volit nebo být volen v obecních volbách pouze po urči- té minimální době pobytu, aniž by tento po- žadavek byl uplatňován u vlastních státních příslušníků.
V případě rozporu vnitrostátního práva s právem EU je nutno pokusit se tento rozpor překlenout nejprve pomocí nepřímého účin- ku práva EU (tj. eurokonformního výkladu). Pokud to není možné, je třeba posoudit mož- nost uplatnění vertikálního přímého účinku práva EU. Podmínky nepřímého účinku prá- va EU v tomto případě dány nejsou, neboť podmínka trvalého pobytu stanovená záko-
nem o volbách do zastupitelstev obcí je zcela jednoznačná. Podmínky pro uplatnění pří- mého účinku práva EU naopak splněny jsou. Ustanovení čl. 20 odst. 1 písm. b) Smlouvy o fungování EU a čl. 3 směrnice Rady 94/80/ES, jež váží volební právo na bydliště, lze v souladu s judikaturou Soudního dvora EU pokládat za dostatečně jasná, přesná a bezpodmínečná, aby přímo založila právo volit a být volen občanům i jiných členských států EU splňujícím tuto podmínku. V soula- du se směrnicí Evropského parlamentu a Ra- dy 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS,
75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS
a 93/96/EHS je třeba mít podmínku bydliště na území za splněnou přinejmenším u těch osob, které se v České republice zaregistrova- ly k pobytu v souladu s čl. 8 směrnice, t.j. bylo jim vydáno potvrzení o přechodném pobytu na území podle § 87a odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých záko- nů. Česká republika je povinna neaplikovat požadavek trvalého pobytu obsažený ve vnit- rostátním právu a v souladu s úpravou práva EU umožnit výkon aktivního volebního práva rovněž těm občanům jiných členských států EU, kteří mají na území České republiky pře- chodný pobyt a kteří jinak splňují všechny zá- konem stanovené podmínky.
Krajský soud v Brně doplnil dodatek stálé- ho seznamu voličů vedený u osoby zúčastně- né na řízení pro volby podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí, vyhlášené rozhodnu- tím prezidenta republiky č. 112/2014 Sb., tak, že se do tohoto dodatku zapisuje navrhovatel.
Z odůvodnění: III.
Posouzení věci krajským soudem
(...) Navrhovatel ověřenou kopií potvrze- ní o přechodném pobytu na území České re- publiky vydaném Ministerstvem vnitra dne
10. 10. 2012 doložil, že je státním občanem Slovenské republiky a že jeho přechodný po-
byt na území České republiky je na adrese B.-P.,
S. 324/29, okr. B.-m. Navrhovatel dále proká- zal listinou vydanou osobou zúčastněnou na řízení dne 12. 9. 2014, že dne 10. 9. 2014 po- žádal, aby byl zapsán do dodatku stálého se- znamu voličů do zastupitelstev obcí, přičemž osoba zúčastněná na řízení žádosti nevyhově- la, neboť navrhovatel uvedl pouze přechodné bydliště na území městské části Brno – Královo Pole, nedoložil, že je na tomto území hlášen k trvalému pobytu. Osoba zúčastněná na ří- zení odkázala na § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, v němž je stanovena podmínka pro osobu mající právo volit do za- stupitelstva obce spočívající v přihlášení se k trvalému pobytu ke dni voleb v této obci (městské části). Uvedené skutečnosti násled- ně vyplynuly i ze spisové dokumentace zasla- né soudu osobou zúčastněnou na řízení.
Soud vzal z těchto podkladů za prokáza- né, že navrhovatel je občanem jiného člen- ského státu EU (Slovenské republiky) s re- gistrovaným přechodným pobytem na území České republiky a projevil vůli uplatnit vo- lební právo v obecních volbách vyhlášených rozhodnutím prezidenta republiky ze dne 12. 6. 2014 na pátek a sobotu 10. a 11. 10. 2014.
Osoba zúčastněná na řízení je obecním úřadem, který vede stálý seznam voličů a do- datek stálého seznamu voličů ve smyslu § 14 odst. 1 písm. b) zákona o volbách do zastupi- telstev obcí. Z § 28 odst. 1 věty první a druhé tohoto zákona vyplývá, že „[s]tálý seznam vo- ličů vede obecní úiad pro voliče, kteií jsou v této obci piihlášeni k trvalému pobytu; vo- liče, který není státním občanem České re- publiky, zapíše na jeho vlastní žádost obecní úiad do dodatku stálého seznamu voličů ve- deného jen pro volby podle tohoto zákona, jestliže tento volič prokáže státní občanství státu, jehož občanům právo volit piiznává mezinárodní úmluva, kterou je Česká re- publika vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv, a dále piihlá- šení se k trvalému pobytu v obci“. Jelikož na- vrhovateli osoba zúčastněná na řízení nevy- hověla (písemně mu sdělil důvody, proč žádosti vyhovět nelze), využil navrhovatel možnosti soudní ochrany postupem podle
§ 59 odst. 1 zákona o volbách do zastupitel- stev obcí, podle něhož platí, že „[v]e věcech chyb a nedostatků v seznamech se lze domá- hat rozhodnutí soudu podle zvláštního práv- ního piedpisu“. Podle § 88 odst. 1 s. ř. s. platí, že „[j]estliže správní orgán, který vede podle zvláštních zákonů stálý seznam voličů, ne- odstraní chyby nebo nedostatky ve stálém se- znamu voličů a jeho dodatku, může se oso- ba tím dotčená obrátit na soud piíslušný podle sídla správního orgánu s návrhem na vydání rozhodnutí o provedení opravy nebo doplnění seznamu nebo jeho dodatku“. Ve smyslu posledně citovaných ustanovení pro- to navrhovateli vzniklo právo požádat soud o ochranu ve věcech seznamu voličů.
Pokud jde o vnitrostátní úpravu práva vo- lit ve volbách do zastupitelstev obcí, pak § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev ob- cí stanoví, že „[p]rávo volit do zastupitelstva obce, města nebo hlavního města Prahy má občan obce za piedpokladu, že jde o státního občana České republiky, který alespoň v den voleb a konají-li se volby ve dvou dnech, dru- hý den voleb, dosáhl věku nejméně 18 let, je v den voleb v této obci, městě či hlavním měs- tě Praze piihlášen k trvalému pobytu, a stát- ní občan jiného státu, který v den voleb, a konají-li se volby ve dvou dnech, druhý den voleb, dosáhl věku nejméně 18 let, je v den voleb v této obci, městě nebo hlavním městě Praze piihlášen k trvalému pobytu a jemuž právo volit piiznává mezinárodní úmluva, kterou je Česká republika vázána a která by- la vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv (dále je ,volič‘); do zastupitelstva městského obvodu nebo městské části města se zvlášt- ním postavením, anebo městské části hlav- ního města Prahy má právo volit ten volič, který je v den voleb piihlášen k trvalému po- bytu v tomto městském obvodu nebo v měst- ské části“.
Prezident republiky vyhlásil svým roz- hodnutím ze dne 20. 6. 2014, publikovaným ve Sbírce zákonů č. 112/2014, v částce 47, mj. volby do zastupitelstev obcí a zastupitelstev městských obvodů a městských částí ve statu- tárních městech a stanovil dny jejich konání na pátek 10. 10. 2014 a sobotu 11. 10. 2014. Na
území města Brna proběhnou v těchto dnech volby do Zastupitelstva města Brna a volby do zastupitelstev 29 městských částí v 350 vo- lebních okrscích.
Právo volit do zastupitelstev obcí zákon jednoznačně spojuje s podmínkou přihlášení se k trvalému pobytu ve městě, resp. městské části v den voleb.
Smlouva o fungování EU zavádí v čl. 20 odst. 1 konsolidovaného znění občanství Unie; každá osoba, která má státní přísluš- nost členského státu, je občanem Unie; ob- čanství Unie doplňuje občanství členského státu, nenahrazuje je. Podle čl. 20 odst. 2 smlouvy mají občané Unie práva a povinnos- ti stanovené Smlouvami; mají mj. právo volit a být voleni ve volbách do Evropského parla- mentu a v obecních volbách v členském stá- tě, v němž mají bydliště, za stejných podmí- nek jako státní příslušníci tohoto státu. Podle čl. 22 odst. 1 konsolidovaného znění této smlouvy platí, že každý občan Unie mající bydliště v členském státě, jehož není státním příslušníkem, má právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu; toto právo je vykoná- váno v souladu s podrobnou úpravou přija- tou Radou zvláštním legislativním postupem a po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně; tato úprava může stanovit vý- jimky tam, kde je to odůvodněno zvláštními obtížemi některého členského státu.
Směrnice Rady 94/80/ES, v článku 3 sta- noví, že každá osoba, která k rozhodnému dni a) je občanem Unie ve smyslu čl. 8 odst. 1 druhého pododstavce smlouvy (nyní čl. 20 konsolidovaného znění Smlouvy o fungování EU, viz výše) a b) není státním příslušníkem členského státu bydliště, ale splňuje podmín- ky, které členský stát bydliště stanoví pro prá- vo volit a být volen vlastním státním přísluš- níkům, má právo volit a být volen v obecních volbách v tomto členském státu v souladu s touto směrnicí. Podle čl. 4 odst. 1 a 3 směr- nice platí, že pokud jsou státní příslušníci členského státu bydliště povinni pro výkon práva volit nebo být volen mít na území toho- to státu bydliště po určitou minimální dobu,
považuje se tato podmínka u voličů a osob, které mohou být zvoleni, podle článku 3 za splněnou, pokud měli po odpovídající dobu bydliště v jiných členských státech; odstav- cem 1 nejsou dotčeny předpisy jednotlivých členských států, které výkon práva volit a být volen všech voličů a osob, které mohou být zvoleny, podmiňují v daném základním územ- ním samosprávném celku minimální dobou bydliště na území tohoto celku. Článek 12 směrnice pak stanoví možnost odchýlení se od určitých ustanovení směrnice členskému státu, u něhož ke dni 1. 1. 1996 přesahuje po- měr občanů Unie, kteří zde mají bydliště, aniž by byli jeho státními příslušníky, a kteří dosáhli věku pro právo volit, 20 % z celkové- ho počtu všech občanů Unie, kteří dosáhli vě- ku pro právo volit a kteří zde mají bydliště; posledně citovaná část čl. 12 směrnice se však evidentně na Českou republiku nevzta- huje (viz např. níže citovaná zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o uplatňová- ní směrnice 94/80/ES, ze dne 9. 3. 2012).
Ze shora uvedených ustanovení evrop- ských norem vyplývá, že občané Unie mají právo volit a být voleni v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stej- ných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Z citované smlouvy a směrnice vyplývá, že volební právo občanů jiných členských států EU je vázáno na bydliště, zákon o vol- bách do zastupitelstev obcí stanoví podmín- ku ve formě přihlášení se k trvalému pobytu. Ze Smlouvy o fungování EU vyplývá, že pro občana jiného členského státu EU nesmí být zákonem stanoveny odlišné podmínky pro výkon volebního práva, než jaké jsou stanove- ny pro státní příslušníky České republiky. Zá- kon o volbách do zastupitelstev obcí stanoví jak pro občany ČR, tak pro občany jiných členských států EU shodnou podmínku pro výkon aktivního a pasivního volebního práva spočívající v přihlášení se k trvalému pobytu.
Pokud jde o trvalý pobyt občanů České re- publiky, platí ve smyslu zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evi- denci obyvatel), na rozdíl od předchozí práv- ní úpravy (zákon č. 135/1982 Sb., o hlášení
a evidenci pobytu občanů*)), že údaj o místě trvalého pobytu osoby plní na prvním místě funkci evidenční, resp. funkci zajištění do- stupnosti, dosažitelnosti či možnosti kontro- ly. Zákon o evidenci obyvatel vymezuje místo trvalého pobytu v § 10 odst. 1 jako adresu
„pobytu občana v České republice, která je vedena v registru obyvatel ve formě refe- renční vazby (kódu adresního místa) na re- ferenční údaj o adrese v základním registru územní identifikace, adres a nemovitostí, kterou si občan zvolí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání“.
Úprava trvalého pobytu občanů jiných členských států EU na území České republiky je zakotvena v § 87g a násl. zákona o pobytu cizinců na území České republiky. Z § 87g odst. 1 zákona o pobytu cizinců na území České republiky vyplývá, že ministerstvo vy- dá občanu Evropské unie na jeho žádost po- volení k trvalému pobytu za splnění zcela ji- ných podmínek oproti případu zaevidování trvalého pobytu občana České republiky. Ty- to podmínky jsou uvedeny v citovaném usta- novení následovně: „a) po pěti letech jeho ne- pietržitého piechodného pobytu na území,
b) jestliže v době skončení zaměstnání, pod- nikání nebo jiné výdělečné činnosti dosáhl věku stanoveného pro vznik nároku na sta- robní důchod nebo pro vznik nároku na sta- robní důchod pied dosažením důchodového věku a o tento důchod piiznávaný pied do- sažením důchodového věku požádá, pokud tuto činnost vykonával na území posledních 12 měsíců pied podáním žádosti o povolení k trvalému pobytu a nepietržitě na území pobývá po dobu nejméně tií let, c) jestliže skončil zaměstnání, podnikání nebo jinou výdělečnou činnost z důvodu vzniku invali- dity tietího stupně a pobývá na území ne- pietržitě po dobu nejméně dvou let; podmín- ka doby nepietržitého pobytu na území neplatí, pokud občanu Evropské unie vznikl nárok na invalidní důchod pro invaliditu tietího stupně z důvodu pracovního úrazu nebo nemoci z povolání, d) jestliže je za- městnán, podniká nebo provozuje jinou vý-
dělečnou činnost na území jiného členského státu Evropské unie a zpravidla se každý den, nebo alespoň jednou týdně vrací na území, pokud na území diíve nepietržitě po- býval a současně zde byl zaměstnán, podni- kal nebo provozoval jinou výdělečnou čin- nost po dobu nejméně tií let, nebo e) jde-li o občana Evropské unie mladšího 18 let, kte- rý byl svěien do náhradní výchovy rozhod- nutím piíslušného orgánu“. V odstavci 2 ci- tovaného ustanovení je pak uvedeno, že
„[m]inisterstvo vydá občanu Evropské unie na jeho žádost povolení k trvalému pobytu, jestliže občan Evropské unie o vydání tohoto povolení žádá z humanitárních důvodů ne- bo z jiných důvodů hodných zvláštního zie- tele“; podle ustanovení odstavce 3 platí, že
„[m]inisterstvo vydá občanu Evropské unie na jeho žádost povolení k trvalému pobytu, pokud je jeho pobyt na území v zájmu České republiky“; podle odstavce 5 citovaného usta- novení platí, že „[p]odmínka doby pobytu na území a podmínka doby trvání zaměst- nání, podnikání nebo jiné výdělečné činnos- ti stanovená v odst. 1 písm. b) nebo c) nepla- tí, jde-li o občana Evropské unie, který je manželem státního občana České republiky nebo jehož manžel pozbyl státní občanství České republiky v důsledku sňatku s ním ne- bo nabytím jeho státního občanství“.
Z porovnání úprav týkajících se evidence trvalého pobytu občana České republiky a občana Evropské unie vyplývá, že se jedná o dvě zcela nesouměřitelné kategorie, neboť pro získání povolení k trvalému pobytu na území České republiky musí občan Evropské unie z jiného členského státu splnit přísnější podmínky než občan České republiky (ze- jména mj. ve většině případů je podmínkou dlouhodobý pobyt na území České republi- ky). Zákon o pobytu cizinců nekonstruuje tr- valý pobyt, resp. povolení k trvalému pobytu jako evidenční záležitost. Vnitrostátní úprava je proto v rozporu se Smlouvou o fungování EU, podle níž zejména platí, že občané Unie mají mj. právo volit a být voleni v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliš-
*) S účinností od 1. 7. 2000 zrušen zákonem č. 133/2000 Sb.
tě, za stejných podmínek jako státní přísluš- níci tohoto státu.
Na okraj soud uvádí, že ačkoliv čl. 20 odst. 2 písm. b) konsolidovaného znění citované smlouvy uvádí podmínky volebního práva jak v obecních volbách, tak volbách do Ev- ropského parlamentu stejně, národní úprava stanoví podmínky odlišné. V § 5 zákona č. 62/2003 Sb. o volbách do Evropského par- lamentu a o změně některých zákonů je vo- lební právo upraveno tak, že „[p]rávo volit na území České republiky do Evropského parlamentu má každý občan České republi- ky, který alespoň druhý den voleb dosáhl vě- ku 18 let, a občan jiného členského státu, kte- rý alespoň druhý den dosáhl věku 18 let a je po dobu nejméně 45 dnů piihlášen k trvalé- mu pobytu nebo k piechodnému pobytu na území České republiky“.
Ze shora uvedeného vyplývá, že citovaná smlouva, resp. směrnice nebyla do českého právního řádu řádně transponována, neboť je na základě § 4 odst. 1 zákona o volbách do za- stupitelstev obcí požadováno splnění odliš- ných podmínek pro občany jiného členské- ho státu EU než pro státní příslušníky České republiky. Požadavek přihlášení se k trvalé- mu pobytu vztahující se k občanu jiného členského státu EU má diskriminační charak- ter a nelze k němu v projednávané věci při- hlížet. Není přitom možný tzv. eurokonform- ní výklad, tedy výklad vnitrostátního práva v souladu s právem Evropské unie (nepřímý účinek směrnice), neboť tento nelze použít z důvodu principu zákazu výkladu contra le- gem. To vyplývá např. z rozsudku Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 4. 7. 2006, Ade- neler, C-212/04, Sb. rozh., s. I-6057, bod 110 a 111, podle něhož zásada konformního vý- kladu vyžaduje, aby vnitrostátní soudy učini- ly vše, co spadá do jejich pravomoci, tím že vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní právo a použijí metody výkladu jím uznané, tak aby zajistily plnou účinnost dotčené směrnice a došly k výsledku, který by byl v souladu s cí- lem sledovaným směrnicí. K tomuto výsled- ku však v projednávané věci nelze dojít, ne- boť podmínka trvalého pobytu zakotvená v § 4 zákona o volbách do zastupitelstev obcí
neumožňuje výklad, že by pod pojem „piihlá- šení k trvalému pobytu“ mohlo být chápáno i přihlášení k přechodnému pobytu. K vydání potvrzení o přechodném pobytu občanů Ev- ropské unie je ve smyslu § 87a odst. 1 zákona o pobytu cizinců na území České republiky nutno splnit podmínku, že takovýto občan hodlá na území pobývat přechodně po dobu delší než tři měsíce a že neohrozil bezpeč- nost státu nebo závažným způsobem nenaru- šil veřejný pořádek.
Protože nepřímý účinek citovaných ev- ropských předpisů nelze použít, bylo nutno přistoupit k aplikaci přímého účinku smlou- vy a směrnice ve prospěch jednotlivce, jehož základní předpoklady jsou v dané věci splně- ny: 1) transpoziční lhůta uplynula a smlouva, resp. směrnice nebyly do českého právního řádu řádně transponovány, 2) čl. 20 odst. 2 písm. b) čl. 22 odst. 1 konsolidovaného znění smlouvy a navazující ustanovení směrnice jsou dostatečně přesné a bezpodmínečné, resp. sta- novené podmínky odchylné úpravy nejsou spl- něny a 3) přímou aplikací smlouvy a směrnice nedojde k uložení povinnosti jednotlivci (tzv. vertikální přímý účinek); k předpokladům pro přímý účinek směrnice soud odkazuje např. na rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, xxx Xxxx, C-41/74, Recueil, s. 1337.
Krajský soud v Brně je soudem tzv. po- slední instance, neboť jeho rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky. Ve smyslu
§ 104 odst. 1 s. ř. s. totiž platí, že kasační stíž- nost ve věcech volebních je nepřípustná (to neplatí, jde-li o řízení ve věcech porušení pra- videl financování volební kampaně) – viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2006, čj. Vol 1/2006-32. Soud se te- dy musel zabývat i tím, zda neměl povinnost vznést předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU. Vycházel přitom z článku 267 Smlouvy o fungování EU a navazující judikatury, podle které skutečnost, že určitý soud je soudem posledního stupně neznamená, že je povinen automaticky předkládat Soudnímu dvoru EU všechny případy, kde se vyskytuje unijní prá- vo. Povinnost předložit předběžnou otázku totiž není bezvýjimečná a soud, jehož roz- hodnutí nelze napadnout opravnými pro-
středky podle vnitrostátního práva, má po- vinnost zjistit, zda není dána některá z výji- mek vymezených v rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, CILFIT, C-283/81, Recueil,
s. 3415.
Závěry uvedeného rozsudku jsou pro urče- ní povinnosti soudu posledního stupně před- ložit předběžnou otázku klíčové a lze je shr- nout tak, že tato povinnost je dána vždy, ledaže:
1) otázka komunitárního práva není relevantní pro řešení daného případu, nebo 2) existuje ju- dikatura Soudního dvora k dané otázce, která již byla vyložena, anebo 3) výklad a správná aplikace komunitárního práva jsou natolik zjevné, že nedávají prostor pro žádné důvodné pochybnosti (jedná se o tzv. acte clair).
První dvě výjimky sub 1) a 2) nejsou po- dle názoru krajského soudu splněny, neboť je nepochybné, že otázka komunitárního práva je pro řešení daného případu relevantní a z judikatury Soudního dvora není zřejmé, že by se jednalo o otázku dosud judikovanou. Zdejší soud však má za splněnou podmínku sub 3), neboť ze shora uvedeného výkladu čl. 20 a 22 konsolidovaného znění Smlouvy o fungování EU a navazujících ustanovení směrnice Rady 94/80/ES vyplývá zcela jasné zakotvení práva volit v obecních volbách pro občany EU, kteří mají bydliště v České repub- lice, a to za stejných podmínek jako mají stát- ní příslušníci České republiky. Podle názoru soudu není dán žádný důvod pochybovat o interpretaci citovaných ustanovení smlou- vy a směrnice. I v unijním právu platí, že prv- ním krokem při výkladu právní normy je zjiš- tění jejího obsahu na základě jazykového vyjádření, což je nutným následkem stejné autenticity jednotlivých jazykových verzí prá- va EU. Komparace jednotlivých jazykových verzí je jednou z důležitých metod výkladu a současně základní podmínkou pro doktrí- nu tzv. acte clair, kterou je však třeba apliko- vat uvážlivě, s vědomím základního účelu ce- lého řízení o předběžné otázce, tj. zabránění roztříštění jednoty práva EU; shodně srov. Xx- xxx, X. et al. Piedběžná otázka v komuni- tárním právu. Praha : Linde, 2005, s. 231. V daném případě k žádnému roztříštění jed- noty práva EU nedojde, neboť nelze říci, že
by požadavek bydliště a stejných podmínek pro občany jiného členského státu EU a pro občany České republiky nebyl stanoven do- statečně přesně.
O výkladu článků 20 a 22 konsolidované- ho znění smlouvy a navazujících ustanovení směrnice Rady 94/80/ES není pochyb ani s ohledem na Zprávu Komise Evropskému parlamentu a Radě o uplatňování směrnice 94/80/ES, kterou se stanoví pravidla pro vý- kon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v člen- ském státě, jehož nejsou státními příslušníky, ze dne 9. 3. 2012, Com (2012) 99 final. V této zprávě je uvedeno, že v některých členských státech (Komise prověřuje případy Litvy a Slovinska) byly zřejmě nesprávně provede- ny články 3 a 4 směrnice: v těchto členských státech získávají občané EU, kteří jsou státní- mi příslušníky jiného státu, právo volit nebo být volen v obecních volbách pouze po urči- té minimální době pobytu, aniž by tento po- žadavek byl uplatňován u vlastních státních příslušníků. Tato legislativa navíc nedává možnost, aby se v případě, že je právo volit podmíněno minimální dobou pobytu, musel u občanů EU, kteří jsou státními příslušníky jiného státu, považovat tento požadavek za splněný i tehdy, pokud v průběhu tohoto ob- dobí pobývali v jakýchkoliv jiných členských státech mimo členský stát bydliště. Jediným členským státem splňující shora citovanou zvláštní podmínku ve smyslu článku 12 směr- nice (shora citováno) je Lucembursko a výjim- ky využívá tím, že vyhrazuje právo volit obča- nům EU, kteří nejsou jeho státními příslušníky a pobývali oprávněně na území Lucemburska nejméně po dobu pěti let před zápisem. Zprá- va konstatovala, že důvody pro poskytnutí vý- jimky Lucembursku stále přetrvávají.
Lze tedy shrnout, že výklad použitý sou- dem jednoznačně svědčí o splnění podmínek pro užití přímého účinku čl. 20 odst. 2 písm. b) a čl. 22 odst. 1 konsolidovaného znění Smlou- vy o fungování EU a navazujících ustanovení směrnice Rady 94/80/ES, aniž by zde byla po- vinnost krajského soudu předložit předmět- nou věc Soudnímu dvoru EU.
V souladu se směrnicí Evropského parla- mentu a Rady 2004/38/ES je nutno považo- vat podmínku „bydliště“ stanovenou v čl. 20 odst. 2 písm. b) a čl. 22 odst. 1 konsolidova- ného znění Smlouvy o fungování EU u navr- hovatele za splněnou, neboť má evidován přechodný pobyt (ve smyslu čl. 8 odst. 1 směrnice 2004/38/ES a § 87a a násl. zákona o pobytu cizinců na území České republiky) ve městě Brně – na území městské části Krá-
lovo Pole. Navrhovateli svědčí aktivní volební právo a má proto právo být na žádost zapsán do dodatku stálého seznamu voličů pro volby podle zákona o volbách do zastupitelstev ob- cí, ve smyslu § 28 odst. 1 tohoto zákona. Soud proto výrokem pod bodem I. usnesení vyslo- vil, že dodatek stálého seznamu voličů vede- ný osoby zúčastněné na řízení pro volby po- dle zákona o volbách do zastupitelstev obcí se doplňuje o zápis osoby navrhovatele.
3162
Volby do zastupitelstev obcí: delegace členů do okrskové volební komise
Volby do Senátu: delegace členů do okrskové volební komise
k § 90 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 303/2011 Sb. a č. 275/2012 Sb.
k § 14e odst. 3, § 79 odst. 2 a 4 a § 87 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákonů č. 204/2000 Sb. a č. 37/2002 Sb. (v textu jen „zákon o volbách do Parlamentu“),
k čl. 22 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod k čl. 5 Ústavy
k § 70 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o obecních volbách“)
I. Návrhem na neplatnost voleb nebo neplatnost hlasování podle § 90 odst. 2 věty první soudního řádu správního, resp. § 87 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, je napadena též volba zvoleného kandidáta (sená- tora). Jakkoli zákon předpokládá primárně účastenství politické strany, na jejíž kan- didátní listině byl uveden kandidát, jehož volba byla takto napadena, je třeba zvážit, zda je tímto způsobem „věc“ zvoleného kandidáta politickou stranou procesně účin- ně hájena. Minimálním předpokladem je, že se dotčený kandidát o řízení dozví. V pochybnostech a v případech, kdy se toho kandidát sám domáhá, je třeba umožnit přímé účastenství i zvolenému kandidátu ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
II. Námitku nezákonně obsazených okrskových volebních komisí, v rozporu s právem politické strany delegovat členy okrskových volebních komisí podle
§ 14e odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, lze efektivně uplatnit v řízení o návrhu podle § 90 soudního řádu správního, resp. § 87 odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu České republiky.
III. Právo delegovat člena a náhradníka do okrskových volebních komisí ve vo- lebním obvodu, v němž daný politický subjekt kandiduje (§ 14e odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky), je podstatným institutem sloužícím k zabezpečení poctivosti voleb, zabránění manipulaci s odevzdanými hla- sovacími lístky a realizací principu volné, rovné a svobodné soutěže politických sil v demokratickém politickém systému (čl. 5 Ústavy a zejména čl. 22 Listiny základ- ních práv a svobod). Jakkoli při souběhu voleb do Senátu a voleb do obecních zastu-
pitelstev podle § 70 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, plní okr- skové volební komise zřízené podle tohoto zákona úkoly okrskových volebních ko- misí i pro volby do Senátu, je nutno s ohledem na čl. 22 Listiny základních práv a svo- bod upřednostnit výklad, jenž i v takovém případě umožňuje subjektu kandidujícímu toliko ve volbách do Senátu uplatnit právo podle § 14e odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu České republiky delegovat člena a náhradníka do okrsko- vých volebních komisí.
IV. Nejvyšší správní soud může vyslovit neplatnost hlasování jen v některém vo- lebním okrsku. V takovém případě však nelze vyhlásit a konat opakované hlasování podle § 79 odst. 2 a 4 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republi- ky; opakované hlasování by přicházelo v úvahu jen při vyslovení neplatnosti hlaso- vání v celém volebním obvodu.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2014, čj. Vol 23/2014-110)
Prejudikatura: č. 472/2005 Sb. NSS, č. 1055/2007 Sb. NSS a č. 2194/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 31/1996 Sb., č. 140/2005 Sb., č. 190/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 301/05) a č. 2/2011 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 57/10).
Věc: Česká pirátská strana proti 1) Státní volební komisi, 2) České straně sociálně demokra- tické a 3) XXXx. Xxxxxxxxx Xxxxxxx o návrh na neplatnost hlasování (neplatnost volby kan- didáta).
Navrhovatelka (stěžovatelka) je registro- vanou politickou stranou, jež pro volby do třetiny Senátu Parlamentu České republiky, vyhlášené prezidentem republiky na dny
10. a 11. 10. 2014 (dále jen „senátní volby“) současně s volbami do zastupitelstev obcí a zastupitelstev městských obvodů a měst- ských částí ve statutárních městech (rozhod- nutí prezidenta republiky publikované pod č. 112/2014 Sb.), podala ve volebním obvodu č. 48, se sídlem v Rychnově nad Kněžnou, při- hlášku k registraci kandidáta Ing. Xxxxxx Xx- xxxx; tato přihláška byla příslušným volebním orgánem registrována a kandidát se senátních voleb zúčastnil. V souběžně konaných volbách do zastupitelstev obcí Doudleby nad Orlicí, Opočno a Podbřezí stěžovatelka kandidátní listinu nepodala, ale podle § 14e odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu delegovala členy okr- skových volebních komisí v těchto obcích.
Přípisem ze dne 9. 9. 2014 starosta městy- se Doudleby nad Orlicí Xxxx Xxxxxx stěžovatel- ce sdělil, že vzhledem ke stanovisku Minister- stva vnitra k delegování členů do okrskových volebních komisí pro volby konané v říjnu 2014 delegaci členů do okrskových voleb- ních komisí neakceptuje. Ve vysvětlujícím
přípisu ze dne 10. 9. 2014 ocitoval § 17 a § 70 zákona o obecních volbách, z nichž podle něj vyplývá, že „delegovat členy a náhradníky do okrskových volebních komisí mohou pouze ty strany, jejichž kandidátní listina byla pro volby do zastupitelstva obce zaregistrována“.
E-mailem ze dne 8. 9. 2014 tajemnice Městského úřadu Opočno Mgr. Xxxxxx Č. stě- žovatelce, obdobně s poukazem na stanovis- ko Ministerstva vnitra, sdělila, že nemůže de- legáty stěžovatelky do okrskových volebních komisí obsadit.
Konečně starosta obce Podbřezí Xxxxxxx Xxxxxxx přípisem ze dne 11. 9. 2014 stěžova- telce sdělil, že podle § 17 odst. 2 zákona o obecních volbách a v souladu se stanovis- kem Ministerstva vnitra není „povinen akcep- tovat ... požadavek na delegování členů okr- skových volebních komisí“ s tím, že v obci je jinak o místa ve volebních komisích každý rok velký zájem ze strany občanů obce, kteří
„se celoročně aktivně zapojují do života ob- ce, včetně jakýchkoli prací, které je potieba udělat, a vždy na ně bylo perfektní spoleh- nutí, že plní své úkoly svědomitě a zodpo- vědně“. Vzhledem k této skutečnosti starosta považuje „za zbytečné jmenovat do našich
okrskových volebních komisí občany jiných měst a tímto posílat naše občany, aby se uchá- zeli o místa v okrskových volebních komisích v jiných městech České republiky. Z výše uve- dených důvodů jsem členy komisí na neobsa- zená místa jmenoval z iad našich občanů. V žádném piípadě pii výběru nehledím na po- litickou piíslušnost piípadných zájemců.“
Všechna citovaná sdělení se opírala o sta- novisko nazvané „Společná okrsková volební komise pro volby do zastupitelstev obcí a Se- nátu“, jež bylo publikováno dálkovým přístu- pem na stránkách Ministerstva vnitra xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxxx-xxx- skova-volebni-komise-pro-vo lby-do-senatu-a- zastupitelstev-obci-pdf.aspx (dále jen „meto- xxxxx xxxxxxxxxx“). Podle tohoto nikým nepodepsaného stanoviska, konají-li se volby do zastupitelstev obcí společně v tytéž dny s volbami do Senátu, užije se § 70 zákona o obecních volbách, který řeší daný případ a který je speciální k ustanovením o delegaci do okrskových volebních komisí podle záko- na o volbách do Parlamentu. Proto se při ko- nání společných voleb do zastupitelstev obcí a do Senátu budou okrskové volební komise zřizovat pouze podle zákona o obecních vol- bách a budou plnit úkoly jak pro obecní vol- by, vyplývající ze zákona o obecních volbách, tak i pro volby do Senátu, vyplývající ze záko- na o volbách do Parlamentu. Podle § 17 odst. 2 zákona o obecních volbách mohou delegovat členy a náhradníky do okrskových volebních komisí pouze ty strany, jejichž kandidátní lis- tina byla pro volby do zastupitelstva obce za- registrována. Případ delegování člena a ná- hradníka do okrskové volební komise kandidujícím subjektem, který pro volby do zastupitelstva obce není zaregistrován a kan- diduje pouze ve volbách do Senátu, tedy není možný. Takto vzniklá okrsková volební komi- se plní úkoly i pro případné druhé kolo voleb do Senátu.
Podle stěžovatelky se starostové města Rychnova nad Kněžnou a obce Solnice také ztotožnili s metodickým stanoviskem, delegá- tům stěžovatelky však přesto s ohledem na neobsazenost okrskových volebních komisí účast umožnili, takže stěžovatelka nemá dů-
vod zpochybňovat platnost hlasování v těch- to obcích. Naopak starostové obcí České Me- ziříčí, Dobruška, Choceň, Sněžné a Moravany delegáty stěžovatelky do okrskových voleb- ních komisí akceptovali bez dalšího, aniž by jí vytýkali, že nekandiduje do zastupitelstev těchto obcí.
Stěžovatelka postup starostů obcí Doud- leby nad Orlicí, Opočno a Podbřezí, resp. me- todické stanovisko, o něž se opírali, považuje za nezákonné, neboť jimi bylo porušeno její právo delegovat členy okrskových volebních komisí podle § 14e zákona o volbách do Par- lamentu, opírající se o princip pluralitní kon- troly férovosti volebního procesu všemi kan- didujícími subjekty. Přitom poukázala na usnesení volebního senátu Nejvyššího správní- ho soudu ze dne 13. 11. 2012, čj. Vol 4/2012-39, bod 19.
Stěžovatelka proto napadla volbu odpůr- ce 3), který byl uveden na kandidátní listině odpůrkyně 2), senátorem za volební obvod č. 48 se sídlem v Rychnově nad Kněžnou, a navrhla, aby Nejvyšší správní soud vyslovil neplatnost hlasování v senátních volbách v okrsku č. 1 v obci Doudleby nad Orlicí, v okrscích č. 1, 2 a 4 ve městě Opočně a v ob- ci Podbřezí, nacházejících se v uvedeném vo- lebním obvodu.
Odpůrkyně 1) se ve svém vyjádření při- hlásila k metodickému stanovisku a uvedla, že bylo – s poukazem na § 8 odst. 2 písm. a) zákona o obecních volbách a § 9 odst. 2 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu – vypracová- no odborem všeobecné správy Ministerstva vnitra a bylo vyvěšeno 18. 7. 2014 na interne- tové stránce Ministerstva vnitra z důvodu čet- ných požadavků jak ze strany volebních orgá- nů, tak ze strany kandidujících subjektů. Ustavení okrskových volebních komisí podle
§ 70 zákona o obecních volbách reflektuje skutečnost, že volby do zastupitelstev obcí se konají na území celé České republiky, na roz- díl od voleb do Senátu, které probíhají pouze ve třetině volebních obvodů. Zákon je podle odpůrkyně 1) jednoznačný a jiný výklad ne- umožňuje; nebrání však, aby v případě, že se nepodaří obsadit členy okrskových voleb- ních komisí, starostové na neobsazená místa
„dojmenovali“ osoby navržené kandidáty do Senátu, což se i v praxi děje. Odpůrkyně 1) konečně poukázala na usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2000, sp. zn. I. ÚS 608/2000, v němž Ústavní soud při souběhu senátních a krajských voleb konstatoval, že
„vytvoiení samostatných okrskových voleb- ních komisí pro volby do Senátu ... je v roz- poru s platnou právní úpravou, a ta v da- ném piípadě nezasáhne žádným způsobem do svobodné soutěže politických sil v demo- kratické společnosti“. Odpůrkyně 1) upozor- nila i na možnost fyzické osoby požádat od- půrkyni 1) o povolení přítomnosti ve volební místnosti, kde okrsková volební komise, po ukončení hlasování, sčítá hlasy. Takové mož- nosti využila řada žadatelů s tím, že všem od- půrkyně 1) vyhověla. Volební zákony ani ne- vylučují přítomnost jiných osob při průběhu samotného hlasování.
Odpůrkyně 2) ve svém vyjádření navrhla zamítnutí volební stížnosti, neboť předmě- tem ochrany v řízení o návrhu na neplatnost hlasování je svoboda projevu vůle voliče, ni- koliv členství v okrskové volební komisi. Mě- la-li stěžovatelka výhrady, mohla se podle
§ 68 odst. 1 zákona o obecních volbách obrá- tit na ředitele krajského úřadu, k čemuž však nedošlo. Odpůrkyně 2) se navíc ztotožnila s metodickým stanoviskem a § 70 zákona o obecních volbách považuje za legem spe- cialem k§ 14e odst. 3 zákona o volbách do Par- lamentu. Vzhledem k tomu, že zápisy o průbě- hu a výsledku hlasování v daných okrscích nevykazovaly žádné mimořádné okolnosti, není důvod pochybovat o zákonnosti hlaso- vání. Odpůrkyně 2) zdůraznila, že prioritním hlediskem při přezkumu volebního procesu by měl být respekt ke svobodné volbě voličů a k právní jistotě.
Odpůrce 3) ve svém vyjádření a jeho do- plnění ze dne 7. 11. 2014 poukázal na oficiál- ní volební výsledky ve volebním obvodu č. 48, i na výsledky v inkriminovaných obcích a okrscích, zveřejněné na stránkách Českého statistického úřadu a uvedl, že ani nové volby, resp. hlasování v inkriminovaných okrscích by nemohlo přinést výsledek, který by změnil pořadí po prvním kole senátních voleb tak,
že by došlo k „výměně“ na druhém postupo- vém místě. Poznamenal, že byl ve svém senát- ním a volebním obvodu č. 48 předsedou „no- minujícího OVV ČSSD Rychnov nad Kněžnou panem Mgr. Xxxxx Xxxxxxxx in- formován o tom, že někteií starostové odmí- tají do volebních komisí (zejména v menších obcích) nominovat členy ČSSD právě proto, že s ohledem na inkriminované stanovisko Ministerstva vnitra, citované i v návrhu Čes- ké pirátské strany, mohou být členy voleb- ních komisí pouze zástupci subjektů, které kandidují ve volbách komunálních. Vzhle- dem k tomu, že tato praxe se vztahuje na všechny senátní obvody, nic ... nenamítali“.
Nejvyšší správní soud návrh na vyslovení neplatnosti volby kandidáta a hlasování ve volbách do třetiny Senátu Parlamentu České republiky konaných ve dnech 10. a 11. 10.
2014 a ve dnech 17. a 18. 10. 2014 v obci Pod- březí zamítl. Hlasování ve stejných volbách ve volebním okrsku č. 1 v městysi Doudleby nad Orlicí a ve volebních okrscích č. 1, 2 a 4 ve městě Opočně prohlásil za neplatné.
Z odůvodnění: II.
Průběh řízení
[10] Nejvyšší správní soud nejprve po- znamenává k účastenství v tomto řízení, že je de lege lata v§ 90 odst. 2 s. ř. s. vymezeno ne- jednoznačně. Ustanovení § 90 odst. 2 v pů- vodním znění do 31. 12. 2011 pro všechny va- rianty výroků (neplatnost voleb, neplatnost hlasování, neplatnost volby kandidáta) obsa- hovalo jednotné vymezení účastenství, a to navrhovatel, příslušný volební orgán a ten, je- hož volba byla napadena, což se jevilo logic- ké, neboť kterýmkoliv z petitorních žádání byla výslovně či implicite zpochybněna volba zvolených kandidátů, jejichž práva, začasté ústavní povahy, tak byla vždy návrhem na za- hájení řízení přímo dotčena [srov. usnesení ze dne 13. 12. 2004 čj. Vol 13/2004-91, č. 472/2005 Sb. NSS, poukazující na základní právo podle čl. 38 odst. 2 Listiny práv a zá- kladních svobod (dále jen „Listina“) a inter- pretaci Ústavního soudu poskytnutou v nále- zu ze dne 10. 1. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 30/95, N 3/5 SbNU 17, č. 31/1996 Sb.].
[11] Novela provedená zákonem č. 303/2011 Sb., kterým se mění soudní řád správní, pak účastenství ve volebních věcech poněkud nepromyšleně rozlišila zvlášť pro
„iízení o návrhu na neplatnost voleb nebo na neplatnost hlasování“ a pro „iízení o ne- platnosti volby kandidáta“, jako by šlo o sa- mostatná řízení, a nikoli o výrokové varianty téhož. Zatímco v prvním případě je okruh účastníků definován jako „navrhovatel, pií- slušný volební orgán, politická strana, sdru- žení nezávislých kandidátů nebo sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů, na jejichž kandi- dátní listině byl uveden kandidát, jehož volba byla napadena, nebo nezávislý kan- didát“ (věta první § 90 odst. 2 s. ř. s.), pokud jde o neplatnost kandidáta, jsou jimi „navr- hovatel, piíslušný volební orgán a ten, jehož volba byla napadena“ (věta druhá § 90 odst. 2
s. ř. s.). Přitom však i slovní vymezení úča- stenství pro řízení o návrhu na neplatnost vo- leb nebo neplatnost hlasování předpokládá, že je takovým návrhem „napadena volba kandidáta“, zpochybněný kandidát sám však nemá být podle doslovného znění § 90 odst. 2 věty první s. ř. s. účastníkem tohoto řízení a jeho práva má hájit zjednodušeně řečeno volební strana, na jejíž kandidátce byl uve- den, ledaže by šlo o kandidáta nezávislého, což pojmově přichází v úvahu jen u voleb do Senátu. Smyslem této úpravy, jak naznačuje důvodová zpráva, nebylo zřejmě nic vzneše- nějšího než procesní komfort volebního sou- du, kterému tak v určitých případech mělo být umožněno procesně komunikovat pouze s volebními stranami, a nikoli se všemi zvole- nými poslanci, senátory či zastupiteli. To sku- tečně může být praktické, jsou-li zpochybněny volby nebo hlasování do celého zákonodár- ného sboru nebo obecního zastupitelstva, vždy je však třeba obezřetně vážit, zda je tím- to způsobem „věc“ jednotlivých kandidátů, je- jichž volba byla návrhem napadena, volební stranou procesně účinně hájena; minimál- ním předpokladem je, že se dotčení kandidá- ti o řízení zpochybňujícím jejich mandát do- zví. V pochybnostech a v případech, kdy se toho kandidát sám domáhá, je třeba umožnit přímé účastenství i jednotlivým zvoleným
kandidátům ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny, což plyne již z toho, že jejich mandát v záko- nodárném nebo jiném zastupitelském sboru je volný, a nikoliv imperativní, resp. vázaný, jakým by snad volební strana sama dispono- vala [srov. čl. 26 Ústavy, § 69 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)].
[12] V nyní posuzovaném případě stěžo- vatelka napadla volbu odpůrce 3), který byl uveden na kandidátní listině ČSSD, senáto- rem v senátních volbách. Ač se v petitu do- máhala toliko vyslovení neplatnosti hlasování v uvedených volebních okrscích, takový ná- vrh v sobě implicite, resp. ve svém důsledku zahrnuje i vyslovení neplatnosti volby tohoto kandidáta, neboť vyslovení neplatnosti hlaso- vání v příslušném volebním obvodu nebo jeho části bez dalšího (tj. nerozhodne-li soud jinak, např. vyhlásí kandidáta za řádně zvoleného nebo výslovně zamítne návrh na vyslovení neplatnosti jeho volby podle § 90 odst. 4 s. ř. s.) znamená neukončení volebního procesu až do opakovaného hlasování (§ 79 odst. 2 a 4 zákona o volbách do Parlamentu); judikatura správních soudů jakožto soudů volebních ostatně připouští propustnost mezi jednotli- vými subtypy řízení ve volebním soudnictví a umožňuje, aby si soud sám v rámci jednoho a téhož řízení petit „piekvalifikoval“ (srov. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 20. 11. 2006, čj. 52 Ca 71/2006-68, č. 1055/2007 Sb. NSS, v němž soud posoudil návrh na neplatnost voleb do obecního zastupitelstva jako návrh na neplatnost volby kandidáta, anebo již výše citované usnesení Nejvyššího správního sou- du čj. Vol 4/2012-39, bod 39). Nejvyšší správ- ní soud tak za účastníka řízení považoval – podle doslovného znění § 90 odst. 2 věty prv- ní s. ř. s. – jednak odpůrkyni 2), neboť na její kandidátní listině byl odpůrce 3) uveden, a kromě ní poslal návrh k vyjádření též od- půrci 3), který v odpovědi uvedl, že se sám za účastníka řízení považuje. (...)
[15] Pokud jde o „piíslušný volební or- gán“, považoval Nejvyšší správní soud v sou- ladu se svou dosavadní judikaturou za účast- níka řízení pouze odpůrkyni 1), neboť „je volebním orgánem zastiešujícím volby do