Rozbor – platba poplatků kraj za pacienty
Rozbor – platba poplatků kraj za pacienty
Obsah:
Úvod
Povinnost hradit poplatky
Porušení povinnosti hradit poplatky Diskriminace - protiústavní jednání Nekalá soutěž
Limity regulačních poplatků, splatnost poplatku, doklady o hrazení poplatku Darovací smlouva, exkurs do ustanovení převzetí dluhu, přistoupení k dluhu Daňové povinnosti
Resumé - závěr
Úvod
Autoři rozboru jednak se pokouší reagovat na některá v tisku uvedená sdělení ohledně postupu krajů při vybírání regulačních poplatků, případně jsou vedeni snahou pokusit se nalézt cestu pro naplnění tohoto sdělení tak, aby tato byla v souladu s právním pořádkem.
V posuzovaných sděleních v tisku jsou zaznamenána prohlášení o „placení poplatků za pacienty“, o „poskytnutí darů“. Tento rozbor je veden snahou vypořádat se se zjištěnými sděleními, případně popsat cestu, jakým způsobem je možno dospět k prohlášenému darování atd.
Tento rozbor se pouze okrajově vypořádává i se sdělením předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ohledně nalezení způsobu pro placení poplatků z hlediska „státní podpory“.
Autoři zpracovali tento rozbor na žádost Plzeňského deníku, jsou srozuměni s jeho uveřejněním. Autoři jsou připraveni reagovat na případné připomínky. Autoři dále uvádějí, že v rozboru jsou uváděny pouze názory autorů, kteří po právní stránce reagují na zadání rozboru, jak je uvedeno shora. Autoři v tomto rozboru neposuzují konkrétní kroky konkrétních subjektů, rozbor podávají pouze v obecné rovině.
Povinnost hradit poplatky
Úhrada poplatků je upravena v zákoně o veřejném zdravotním pojištění, z. č. 48/97 Sb. ve znění pozdějších předpisů. V ust. § 16a citovaného zákona je stanovena povinnost každého, kdo naplní toto ustanovení, hradit příslušný poplatek. Jedná se o zákonnou povinnost, která stíhá toho, kdo užije to plnění, k jehož úhradě je určen i tento poplatek.
Porušení povinnosti hradit poplatky
Jakékoli porušení tohoto ustanovení je sankcionováno protiprávností takového plnění, a jakýkoli úkon by stíhala neplatnost takového úkonu ve smyslu ust. § 39 obč. zák., neboť by se jednalo o právní úkon, který je v rozporu se zákonem. Jedná se o normu kogentní (ust. § 16a
z. č. 48/2000 Sb.), nikoli dispozitivní, takže nikdo, a to ani kraj, nemůže nerespektovat takový předpis.
Pokud by někdo na základě neplatného právního úkonu (neplatného pro jeho protiprávnost) nakládal se svěřenými penězi (zřejmě veřejné prostředky z rozpočtu kraje), dopustil by se naplnění skutkových podstat několika trestných činů, například porušování povinností při správě cizího majetku, event. i zneužívání pravomoci veřejného činitele ve smyslu ust. § 158 odst. 1 tr. zák. s ohledem na opatření jinému neoprávněného prospěchu atd.
Pokud by směřovalo takové chování k porušení pravidel hospodářské soutěže, pak by se mohlo jednat o trestné činy proti hospodářské kázni, a to například pro porušování závazných pravidel hospodářského styku, event. i trestný čin nekalé soutěže. Je také otázkou, zda by nedošlo k naplnění skutkové podstaty ust. § 148 tr. zák. – zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby. Kromě trestně právních následků může takový postup naplnit některou ze skutkových podstat nekalosoutěžního jednání dle ust. § 44 a násl. obch. zák.
Vše shora uvedené se vztahuje k event. porušení ust. § 16a z. č. 48/2000 Sb. ve vztahu
k původně proklamovanému postupu některých veřejnoprávních korporací – tedy k „placení poplatků za povinné“. Pokud nebude realizováno takové prohlášení, nechť shora uvedené slouží pouze jako upozornění na nezákonnost postupu při placení poplatků za jiného. Dále se rozbor takové protiprávnosti nevěnuje, neboť dle zadání se má zabývat tím, jakým způsobem je možno realizovat „úhradu poplatků jinému“.
Diskriminace – protiústavní jednání
Pokud by poplatky měly být hrazeny jen za úkony prováděné jen vytčenými zdravotnickými zařízeními, pak by se jednalo o porušení ústavního principu rovného přístupu k právům a povinnostem, neboť by takové výhody byly poskytovány pouze osobám, které vykazují příslušnost k veřejnoprávní korporaci svým pobytem, případně čerpáním úkonů u takových zdravotnických zařízení, které jsou určeny diskriminačními znaky – akcionářem či zřizovatelem. Diskriminační znaky se v tomto pohledu vztahují k pacientům, kteří mají být oproti jiným pacientům zvýhodňováni – tedy některými znaky, které je odlišují od jiných pacientů (a to buď pobyt, event. čerpání zdravotní péče u jen vyjmenovaných zdravotnických zařízení).
Dle čl.1 Listiny základních práv a svobod jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i právech. Rovnost lidí nemůže být omezena žádným právním předpisem ani obecným rozhodnutím samosprávního celku. Jakékoliv nadpráví ( privilegia) by byla v rozporu s Listinou. Normy mají ukládat povinnosti nebo jiné nevýhody nebo výhody všem za týchž podmínek stejně.
Pacient navštěvující jiné zdravotnické zařízení než krajské by tak byl v případě, že by chtěl naplnit podmínky pro dobrodiní úhrady poplatků jinou osobou, nucen změnit zdravotnické zařízení nebo svůj pobyt. Specifikace jednotlivých znaků je samozřejmě závislá na konečné variantě, každopádně obě alternativy jsou z pozice plátců diskriminující.
Nekalá soutěž
Z pozice zdravotnických zařízení, pokud by zdravotnická zařízení byla určována znaky, které je odlišují od jiných, jinak na roveň postavených, zdravotnických zařízení, by se samozřejmě jednalo o taková chování, která naruší hospodářskou soutěž. Například by bylo naplněno ust.
§ 41 a násl. obch. zák., a to zneužití účasti v hospodářské soutěži jen ve prospěch například nemocnic, které kraj buď zřizuje v podobě příspěvkových organizací, nebo v nichž je akcionářem.
Dále bude třeba respektovat i ustanovení o tzv. státní podpoře, která je ve smyslu znění čl. 87 Smlouvy o Evropském společenství jako nedovolená zapovězena tehdy, pokud se jedná o plnění poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků (v to nutno počítat i prostředky územních samosprávních celků), které narušují nebo hrozí narušením soutěže tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
O veřejnou podporu se jedná v případech, kdy dojde ke splnění podmínek stanovených v čl. 87 odst. 1 Smlouvy. Těmito podmínkami – znaky jsou:
- opatření je hrazeno z veřejných prostředků
- opatření zvýhodňuje určité podniky (podnikatele) nebo odvětví výroby
- opatření je selektivní
- opatření narušuje nebo hrozí narušením soutěže
- opatření má vliv na obchod mezi členskými státy
Shora uvedené rozbory jsou učiněny jednak ve vztahu k povinnosti platit a vybírat poplatky a ve vztahu k tomu, kdy by se taková povinnost měla paušálně s určením některých znaků rušit (a to buď protiprávně ve vztahu k nakládání s majetkem kraje prostřednictvím zakázaných, neplatných právních úkonů pro jejich rozpor se zákonem, případně ve vztahu k subjektům, kterým se tyto mají platit, když by tyto subjekty byly určeny nikoli jednotnými znaky).
Limity regulačních poplatků, splatnost poplatku, doklady o hrazení poplatku
Dle ust. § 16b z. č. 48/97 Sb. se regulační poplatky ve výši 30,- Kč a doplatky za předepsané ze zdravotního pojištění částečně hrazené léčivé přípravky nebo potraviny pro zvláštní lékařské účely započítávají do limitu 5.000,- Kč. Pokud celková částka uhrazená pojištěncem nebo za něj jeho zákonným zástupcem překročí v kalendářním roce tuto částku, je zdravotní pojišťovna povinna uhradit pojištěnci nebo jeho zákonnému zástupci částku, o kterou je tento limit překročen. Zdravotní pojišťovny jsou povinny vyplatit částku ve lhůtách stanovených
v ust. § 16b odst. 2 z. č. 48/97 Sb., a to na základě oznámení zdravotnického zařízení, které je povinno poskytovat informace o vybraných regulačních poplatcích zdravotní pojišťovně.
Bude-li kraj proplácet regulační poplatky vydané pacienty v souvislosti s poskytnutím lékařské péče v krajském zdravotnickém zařízení, popř. krajské lékárně, může, za předpokladu překročení ročního limitu uvedeného výše, docházet k situaci, kdy pacientovi bude regulační poplatek „vrácen“ jak z rozpočtu kraje, tak i z veřejného zdravotního pojištění, přičemž lze konstatovat, že každá další návštěva u lékaře, popř. výdej předepsaného ze zdravotního pojištění částečně hrazeného léčivého přípravku, bude v tomto případě honorováno třiceti korunami.
Dle ust. § 16a a násl. z. č. 48/97 Sb. se platí dle ust. § 16a odst. 6 citovaného předpisu
v souvislosti s poskytováním zdravotní péče – tedy při poskytování zdravotní péče. Splatnost poplatku je upravena k okamžiku poskytnutí zdravotní péče. Pouze regulační poplatek za ústavní péči atd. (§ 16a odst. 1 písm. f)) je splatný do osmi kalendářních dnů po propuštění
z ústavní péče, resp. k poslednímu dni každého kalendářního měsíce v případě umístění ve zdravotnickém zařízení po dobu delší než 30 dní.
Takto určenou dobu splatnosti je třeba při event. úvaze o úhradě pacientům respektovat. Splatnost je stanovena kogentně, opět veřejnoprávním předpisem. Kogentně je i určeno, kdo kdy a komu za co částku uhradí. Na této úpravě není možno nic měnit, a to ani postupem schvalovaným například zastupitelstvem kraje.
Pojištěnci nebo jeho zákonnému zástupci se vydá na požádání doklad o zaplacení poplatku s uvedením údajů dle § 16a odst. 6 citovaného zákona. Takový doklad je jediným možným potvrzením o zaplacení poplatku, a jen s takovým potvrzením je možno dále nakládat při úkonech, které jsou popsány níže.
Darovací smlouva, exkurz do ustanovení převzetí dluhu, přistoupení k dluhu
Jako možné právní instrumenty by mohly přicházet v úvahu právní úkony naplňující znaky buď převzetí dluhu nebo přistoupení k dluhu nebo darovací smlouva.
Při převzetí dluhu je možné aplikovat ust. § 531 a násl. obč. zák. – předpokládá se dohoda s dlužníkem, souhlas věřitele. K dohodě s dlužníkem platí níže uvedené ohledně postupu
jednotlivých orgánů kraje. Každopádně však je třeba při takové dohodě respektovat kogentně upravenou splatnost poplatku.
Dle ust. § 531 odst. 2 obč. zák. je možné převzít dluh smlouvou s věřitelem bez dohody
s dlužníkem. Je však možno převzít dluh, který existuje a je zřejmé, že se jedná o konkrétní dluh ve vztahu mezi konkrétním dlužníkem a konkrétním věřitelem s konkrétním plněním. Tato smlouva vyžaduje písemnou formu. Před uzavřením takové smlouvy pak samozřejmě je třeba respektovat příslušná ustanovení zákona o krajích, jak je uvedeno níže. Opět je třeba respektovat splatnost poplatku.
Dle ust. § 533 obč. zák. je možné bez souhlasu dlužníka dohodnout s věřitelem písemně, že bude splněn za dlužníka jeho peněžitý závazek. Je však třeba uvést, že opět je nutné respektovat kogentně ustanovenou dobu splatnosti a je třeba dohodnout písemně s věřitelem vždy splnění konkrétního závazku konkrétního dlužníka. Teprve pak se stává vedle původního dlužníka dlužníkem i osoba, která nastupuje na jeho místo přistoupením
k závazku, v tomto případě by to byl příslušný kraj. Vždy ke konkrétní dohodě s věřitelem (která musí být písemná dle ust. § 533 obč. zák.) musí být splněny postupy dle zákona o krajích.
V obou popsaných případech (převzetí dluhu či přistoupení k závazku), odhlížeje od zřejmé nemožnosti takového úkonu pro uvedenou splatnost poplatku a tím pádem nemožnosti určit předem konkrétního dlužníka s konkrétním dluhem vůči konkrétnímu věřiteli, je nutno uvést, že na straně poplatníka vznikne bezdůvodné obohacení, resp. vznikne povinnost plnit za něj uhrazený dluh tomu, kdo jej za něj uhradil. Jediný způsob, jak vyřešit takovou situaci by bylo
uzavření dohody o prominutí dluhu dle ust. § 574 obč. zák., tato dohoda však musí být uzavřena písemně, a opět podléhá příslušné proceduře dle zákona o krajích.
S ohledem tedy na kogentně upravenou splatnost a na postupy jediné možné dle zákona o krajích, je zřejmě jediným možným (pouze z pohledu občansko právního) postupem realizace darovací smlouvy. Rozbor této darovací smlouvy je uveden zde:
Pokud kraj je ve smyslu ust. § 1 odst. 2 z. č. 129/2000 Sb. ve znění dalších předpisů (dále jen zákon o krajích) veřejnoprávní korporací, která má vlastní majetek a vlastní příjmy vymezené zákonem a hospodaří za podmínek stanovených zákonem podle vlastního rozpočtu, pak kraj musí takové předpisy respektovat. Kraj při zpracování rozpočtu musí vycházet z příslušných ustanovení zákona o krajích, případně rozpočtových zákonů. Dále pak kraj při výkonu samostatné působnosti se musí řídit ve smyslu ust. § 16 zákona o krajích zákonem a jinými právními předpisy vydanými na základě zákona. Ve smyslu ust. § 17 zákona o krajích pak musí majetek kraje být využíván účelně a hospodárně v souladu se zájmy kraje a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Není otázkou právní, ale otázkou ekonomickou či politickou, zda hrazení poplatků za pacienty je využívání majetku účelně a hospodárně v souladu se zájmy kraje.
Je však nutné uvést, že je opravdu v samostatné působnosti kraje poskytovat někomu dary. Při výkonu samostatné působnosti může zasahovat státní orgán do takového výkonu pouze tehdy, pokud to vyžaduje ochrana zákona a jen způsobem, který stanoví zákon. Pokud se však kraj rozhodl, a to i při vypořádání se se shora uvedeným ustanovením § 17 zákona o krajích o mezích daných hospodaření kraje, poskytnout dary jednotlivým poplatníkům, pak zřejmě (pouze po právní stránce, a to formálně právní stránce) je takové rozhodnutí plně
v kompetenci jednotlivých orgánů kraje. Potom musí kraj, který dle ust. § 61 odst. 1 zákona o krajích zastupuje hejtman navenek, při jakýchkoli úkonech, které realizuje, a to při všech právních úkonech, respektovat ust. § 23 zákona o krajích. Ve smyslu ust. § 59 odst. 2 písm. f) zákona o krajích rozhoduje o darech do 100.000,- Kč v jednotlivých případech rada kraje.
Je tedy jasné, že formálně právně je v samostatné působnosti kraje naplnění otázky, komu a jak velké dary chce kraj poskytnout. Pokud by vyřešil shora uvedená upozornění (soulad se zákonem, hospodárné nakládání s majetkem, účelné vynaložení majetku, atd.) a chtěl kraj platit občanům, je otázkou, za jakou kategorii občanů, resp. jaké kategorii občanů – zda občanům kraje, či zda pacientům v příslušných zdravotnických zařízeních, jejichž platby souvisejí s povinností platit poplatky ve zdravotnictví. Pokud by vyřešil i tuto otázku, musel by uzavřít s každým ad hoc darovací smlouvu, neboť jinak by se jednalo o bezdůvodné obohacení na straně jmenovaných občanů. Předně však musí vypořádat otázku, zda se tímto způsobem nejedná o neoprávněné zvýhodňování jedné kategorie občanů proti druhé (opět event. státní podpora a její obcházení), či zda se nejedná o diskriminaci občanů, kteří tyto znaky nenaplní (jiní občané jiných krajů, případně občané i kraje léčících se ve zdravotnických zařízeních, která nejsou buď příspěvkovými organizacemi zřizovanými krajem nebo akciovými společnostmi, kde má kraj majetkovou účast atd.).
Pokud by i kladně vyřešil kraj takové otázky, a to způsobem, který bude v souladu s Ústavou či se směrnicemi Evropské unie, pak musí postupovat naprosto přesně, jak mu ukládá jednak zákon o krajích, jednak občanský zákoník a jednak i zákon o dani darovací.
Proces uzavření darovací smlouvy:
Ve smyslu ust. § 59 odst. 2 písm. f) zákona o krajích rozhoduje rada kraje o poskytování mimo jiné finančních darů do 100.000,- Kč v jednotlivých případech. Jednotlivým případem je každý ad hoc případ pro uzavření darovací smlouvy. Proces je možný jedině takový, že rada kraje schválí každou v úvahu přicházející darovací smlouvu, tzn. každou darovací smlouvu s každým konkrétním občanem (zřejmě poté, co poplatek zaplatí, neboť za něj poplatek nikdo zaplatit nesmí – viz. shora uvedený rozbor). Po schválení takové konkrétní darovací smlouvy (v orgánech kraje – rada), bude uzavřena darovací smlouva ve smyslu ust. § 628 a násl. obč. zák. Nutno podotknout, že ve smyslu tohoto ustanovení je třeba k uzavření smlouvy dvou osob, tedy dárce a obdarovaného, a opět oba dva musí naplnit konsensus – souhlasný projev vůle obou smluvních stran – dárce něco bezplatně přenechává či slibuje obdarovanému, a ten dar nebo slib přijímá. Samozřejmě, že u daru peněžitého ve výši 30,-, resp. 60,-, resp. 90,- Kč nemusí být darovací smlouva písemná, musí však splňovat všechny podstatné náležitosti darovací smlouvy dle citovaných ustanovení občanského zákoníku.
Obdarovaný se musí souhlasně vyjádřit k tomu, že takový dar přijímá. Teprve po této proceduře může kraj tuto platbu realizovat – to je vybrat obdarovaného, předložit takovou smlouvu před jejím uzavřením ze strany kraje hejtmanem orgánům kraje (radě), po jejím schválení smlouvu za kraj uzavřít hejtmanem či právním úkonem hejtmana se souhlasným projevem vůle druhé smluvní strany, to je obdarovaným. Jiný postup, než je zde uvedený, kraj pravděpodobně realizovat nemůže. Nutno podtrhnout, že v ust. § 59 odst. 2 písm. f) zákona o krajích je schválení finančního daru v jednotlivém případě podmíněno rozhodnutím rady kraje (v každém jednotlivém případě), a ve smyslu ust. § 23 odst. 2 zákona o krajích je možné takový právní úkon (uzavření darovací smlouvy) učinit až po jeho předchozím schválení krajem, to je příslušným orgánem kraje, jinak je takový úkon od počátku neplatný. Teprve po tomto schválení může příslušný právní úkon učinit hejtman nebo jím pověřená osoba (opět jím pověřená ke konkrétnímu úkonu).
Daňové povinnosti
Nad rámec tohoto rozboru se ještě uvádí, že pravidelně každé darování odpovídá darovací dani. Podle zákona o dani darovací se darovací daň platí v případech tam vymezených, event. se může požádat o osvobození od daně v případech vymezených v zákoně. Je otázkou, zda na tento proces dopadá darovací daň či nikoli. Takový rozbor nechť event. učiní příslušný expert, každopádně je třeba upozornit obdarované, že případnými plátci daně darovací jsou oni, a to pro případ, že takový dar přijmou.
Dle ust. § 19, z.č. 357/1992 Sb. je od daně darovací osvobozeno nabytí movitých věcí osobní potřeby u fyzických osob, jestliže tyto věci po dobu 1 roku před nabytím nebyly součástí obchodního majetku dárce, a současně jejich cena nepřevyšuje 20.000 Kč; dále nabytí vkladů na účtech u bank a poboček zahraničních bank působících na území České republiky, peněžních prostředků v české nebo cizí měně a cenných papírů v tuzemsku, pokud úhrnná částka všech těchto hodnot nepřevyšuje 20 000 Kč; a konečně příležitostných bezúplatných nabytí movitého majetku a jiného majetkového prospěchu, jehož hodnota nepřesahuje 3 000 Kč.
Je tedy ke zkoumání, zda se v posuzovaném případě jedná o „příležitostné bezúplatné nabytí jiného majetkového prospěchu“, když se jedná o například navrhované „systémové řešení“.
Resumé
Závěrem je možné uvést, že existuje způsob, jakým je možno hradit poplatky občanům. Je nutné se však vypořádat s otázkou, zda při kategorizaci občanů či kategorizaci zdravotnického zařízení, kterou bude provádět veřejnoprávní korporace, se nejedná o Ústavou zapovězenou diskriminaci, o zákonem či Evropskou směrnicí zapovězenou nedovolenou státní resp. veřejnou podporu. Pokud se takové úvahy vyřeší ve prospěch zamýšleného poskytnutí daru příslušným občanům, pak jediným možným způsobem při respektování zákona o krajích, občanského zákona a zákona o dani darovací, je uzavírání darovacích smluv s jednotlivými občany, kteří po provedené proceduře ze strany kraje s takovým obdarováním musí souhlasit, a budou též brát na vědomí, že výklad darovací daně je záležitostí těchto občanů, neboť jako obdarovaní podléhají povinnosti platit darovací daň.
Pokud by některý kraj shora uvedené vyřešil a chtěl platit občanům za jimi realizované platby, pak by musel uzavřít s každým ad hoc darovací smlouvu, neboť jinak by se jednalo o bezdůvodné obohacení na straně takových občanů.
Tato darovací smlouva by měla naplnit všechny znaky nejen z občanského zákona ohledně darovací smlouvy, ale i všechny podmínky pro darování ze strany kraje dle zákona o krajích. Ohledně naplnění znaků darovací smlouvy se jedná o souhlasný projev vůle dvou smluvních stran, s darem by musel vyslovit souhlas nejen dárce, ale též obdarovaný. Teprve poté by mohl kraj tuto platbu realizovat (obdarovanému). Příjemce takového daru by samozřejmě musel respektovat příslušná ustanovení zákona o dani darovací.
Kraj by musel každou ze smluv schvalovat příslušným procesem dle zákona o krajích, tzn. před podpisem takové darovací smlouvy by hejtman jako statutární orgán kraje ve smyslu ust.
§ 23 odst. 1 zákona o krajích musel mít schválení rady (nepředpokládá se, že by v jednotlivém případě dar přesáhl 100.000,- Kč).
Pokud si kraj vyřeší otázku, zda se nejedná o Ústavou zapovězenou diskriminaci, o zákonem či Evropskou směrnicí zapovězenou nedovolenou státní či veřejnou podporu, že se nejedná o naplnění nekalosoutěžního jednání, že se jedná o respektování předpisů o hospodaření
s majetkem kraje, je jediným možným způsobem realizace úhrady poplatků pacientům postup prostřednictvím právního úkonu „darovací smlouva“, samozřejmě při respektování příslušných ustanovení zákona o krajích, občanského zákona i zákona o dani darovací. I event. darovací smlouva musí být posuzována ze shora uvedených hledisek.