KONKRÉTNÍ PŘIPOMÍNKY

č. j. KVOP-21786/2023/S

Připomínky veřejného ochránce práv

k návrhu zákona o vstupu a pobytu cizinců (cizinecký zákon) (č. j. předkladatele MV-132202-9/OBP-2022)

KONKRÉTNÍ PŘIPOMÍNKY

A. Část první – úvodní ustanovení

1. K § 12 Oprávnění pobývat na území

Důvodová zpráva uvádí tři případy, kdy je cizinec oprávněn pobývat na území (s. 27). Paragrafové znění přitom upravuje jen dvě možnosti. Navrhuji proto sjednotit oba materiály.

Tato připomínka je doporučující.

2. K hlavě IV

Považuji za vhodné doplnit do této části zákona, která obsahuje vymezení klíčových pojmů a institutů používaných v zákoně, definici institutu území vycestování.

Definice tohoto pojmu je uvedena v § 245 odst. 4. Zde se však jedná o použití tohoto institutu ve vztahu ke kategorii občanů EU a jejich rodinných příslušníků, na které přímo nedopadá. Jde o pojem, který se primárně vztahuje na občany třetích zemí a vychází z návratové směrnice. Zákon s ním pak pracuje až v § 344 a násl., které se týkají vyhošťování a rozhodování o povinnosti opustit území občanů třetích zemí. Jestliže zákon v § 23 definuje Schengenský stát a v § 24 Stát uplatňující návratovou směrnici, přehlednost nového zákona by si zasloužila vymezení pojmu území vycestování ve stejné části zákona.

Zároveň dávám ke zvážení nahrazení tohoto tvrdého, kostrbatého pojmu jinou, srozumitelnější zkratkou (viz např. schengenský prostor).

Tato připomínka je zásadní.

3. K § 16 Tolerovaný pobyt: Xxxxxx překážka uzavřít manželství v rozporu s článkem 12 Evropské úmluvy o lidských právech

Mám za to, že navrhované znění zákona je rozporné s právem na uzavření manželství na základě článku 12 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv (EÚLP). Úmluva zapovídá stanovení plošné překážky pro uzavření manželství v podobě podmínky oprávnění k pobytu.

Navrhované ustanovení zavádí tolerovaný pobyt jako samostatnou pobytovou kategorii k pobytu oprávněnému a neoprávněnému. Z toho dovozuji, že tolerovaný pobyt (tzn. pobyt na výjezdní příkaz, pobyt v zařízení pro zajištění cizinců, po dobu řízení o přiznání právního postavení osoby bez státní příslušnosti, pobyt na osvědčení o strpění a další) nelze považovat za pobyt oprávněný.

Podle § 35 odst. 2 zákona o matrikách je podmínkou pro možnost uzavřít sňatek třetizemcem doložení potvrzení o oprávněnosti pobytu vydané policií České republiky. Nová právní úprava tak výrazně omezuje možnost cizincům uzavřít manželství. Respektive tuto možnost zapovídá v případě, že na území České republiky nepobývají oprávněně.

Z předchozího šetření1 vím, že rozhodným motivem úřadů je zabránit zneužívání migračních pravidel uzavíráním účelových sňatků.

ESLP v rozsudku O´Xxxxxxxx proti Spojenému království schválil možnost států bránit se uzavírání účelových sňatků.2 Podle ESLP tato obrana však nemůže spočívat ve stanovení plošného zákazu pro určitou skupinu osob (cizinci bez povolení k pobytu), aniž by se úřady pokoušely fiktivnost navrhovaného sňatku prošetřit: „I kdyby existovaly důkazy, které by naznačovaly, že osoby spadající do těchto kategorií častěji uzavírají účelové sňatky za účelem imigrace - a vláda v průběhu tohoto řízení žádné takové důkazy Soudu nepředložila - Soud se domnívá, že plošný zákaz, aniž by byl učiněn jakýkoli pokus

o prošetření pravosti navrhovaných sňatků, omezil právo uzavřít manželství do té míry, že byla narušena samotná podstata tohoto práva“3 (zvýraznění doplněno).

ESLP shledal požadavek povolení k pobytu rozporným s článkem 12 EÚLP.

ESLP uvedl, že: „obecné, automatické a nerozlišující omezení životně důležitého práva podle Úmluvy nespadá do žádného přijatelného prostoru pro uvážení, jakkoli je tento prostor široký [Xxxxx proti Spojenému království (č. 2) [GC], č. 74025/01, § 82, ECHR 2005- IX]. Stejně tak se Soud domnívá, že v tomto případě neexistuje žádné ospravedlnění pro uvalení všeobecného zákazu na právo osob spadajících do těchto kategorií vykonávat své právo uzavřít manželství“4 (zvýraznění doplněno).

Současná právní úprava je v tomto ohledu značně problematická. Nicméně výjezdní příkaz, pobyt za účelem strpění a řada dalších pobytových situací navrhovaných jako tolerovaný pobyt v současné době spadají pod oprávněný pobyt. Za této situace tak mají cizinci bez platného povolení k pobytu sice zásadně ztíženou možnost uzavřít manželství, nejde však o nemožnost absolutní. V řadě případů dojde „pouze“ k oddálení uzavření manželství.5

Navrhované znění zákona zavedením tolerovaného pobytu současný problematický stav zhoršuje. Posouvá vnitrostátní úpravu do zřejmého rozporu s mezinárodními závazky, konkrétně do rozporu s čl. 12 EÚLP, jak ho vyložil ESLP.

1 Podrobnou analýzu dané otázky lze nalézt ve zprávě o šetření veřejného ochránce práv dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/Xxxxxxxx/Xxxx/00000.

2 Rozsudek ESLP ve věci O´Xxxxxxxx proti Spojenému království ze dne 14. prosince 2010, č. 34848/07. Dostupný z: https://xxxxx.xxxx.xxx.xxx/eng#{%22itemid%22:[%22001-102266%22]}.

3 Tamtéž.

4 Bod 89 tamtéž.

5 Cizinecká policie vystaví potvrzení o oprávněnosti pobytu cizincům s vydaným výjezdním příkazem, přičemž výjezdní příkaz obligatorně vydává na základě rozhodnutí o povinnosti opustit území, či rozhodnutí o správním vyhoštění. Stejně tak vystaví cizinecká policie potvrzení o oprávněnosti pobytu cizincům zajištěným na základě § 18 zákona

o pobytu cizinců.

Rozumím obavám státu ze zneužívání institutu manželství k legalizaci pobytu. Řešením však nemůže být umožnění uzavření manželství jen cizincům se „standardním“ povolením k pobytu. To znamená nepřípustnou plošnou překážku uzavření manželství.

Navrhuji upravit předložené znění zákona o pobytu cizinců tak, aby bylo slučitelné s mezinárodními závazky ČR. Nezbytným minimem by mohlo být považovat tolerovaný pobyt pro účely uzavření manželství za pobyt oprávněný. Žádoucí situací by bylo, kdyby cizinecká policie cizincům vydávala schválení sňatku i v rámci neoprávněného pobytu. Předpokládalo by to individuální šetření v rámci, kterého by policie prověřila motivaci páru uzavřít sňatek. Na schválení by nebyl nárok. Ostatně takový postup předjímá i ESLP.6 Přípustná jsou přiměřená omezení vyžadující poskytnutí informací, které prokáží pravost manželství, i když mohou oddálit uzavření manželství.7

Tato připomínka je zásadní.

4. K § 18 Zajištění prostředků k pobytu

Zákon nově v odstavci 4 zavádí, že ministerstvo s ohledem na zátěž sociálního systému vyhláškou stanoví výši zůstatku peněžních prostředků.

Vyhlášky mají nižší právní sílu než zákony. Mohou být použity k provedení nebo doplnění zákona, ale nemají stejnou váhu jako primární legislativní dokumenty. Upravování právních otázek prostřednictvím vyhlášek může vést k právní nejistotě a nejednoznačnostem.

Chápu, že vyhlášky jsou vhodné pro regulaci určitých detailů a administrativních záležitostí. Je však důležité, aby byly určité záležitosti upraveny prostřednictvím zákonů, které procházejí demokratickým procesem a jsou v souladu s principy právního státu.

V zájmu zachování právní jistoty a předvídatelnosti navrhuji, aby byl zachován současný princip, kdy se výše prostředků k pobytu vypočítává pomocí zákonného odkazu na násobky částky existenčního minima.8 Alternativně navrhuji, aby předkladatel stanovil v zákoně mechanismus (výpočet) nezbytných prostředků k pobytu.

Tato připomínka je zásadní.

5. K § 19 Měsíční příjem

Předkladatel v důvodové zprávě k problematice úhrnného měsíčního příjmu uvádí, že je v současném zákoně upravena ne zcela legislativně-technicky vhodně pomocí několika odkazů na jinou právní úpravu. Proto se rozhodl vymezit tento institut v jediném ustanovení, které v okruhu společně posuzovaných osob navazuje na § 4 odst. 1 zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu.

6 „Soud se domnívá, že plošný zákaz, aniž by byl učiněn jakýkoli pokus o prošetření pravosti navrhovaných sňatků, omezil právo uzavřít manželství do té míry, že byla narušena samotná podstata tohoto práva“ (zdůraznění doplněno). Bod 89 rozsudku ESLP ve věci O´Xxxxxxxx.

7 XXXXXX, Xxxxx a kol.: Law of the European Convention on Human Rights. Fourth edition. Oxford Univesity Press, 2018, ISBN 978-0-19-878516-3, s. 737.

8 Ve smyslu zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu.

Přestože vítám záměr předkladatele na zjednodušení právní úpravy, upozorňuji, že navrhované paragrafové znění opomíjí řešení situací, kdy:

• osoby prokáží, že spolu trvale nežijí a společně neuhrazují náklady na své potřeby [srov. § 4 odst. 1 písm. d) zákona o životním a existenčním minimu],

• lze osoby posuzovat v rámci dvou nebo více okruhů společně posuzovaných osob [§ 4 odst. 6 zákona o životním a existenčním minimu].

Navrhuji proto, aby předkladatel reflektoval v předkládaném materiálu východiska těchto skutečností, které se nezřídka vyskytují v praxi.

Tato připomínka je zásadní.

6. K § 27 odst. 3 ve spojení s § 572 odst. 1 písm. q)

Ustanovení obecně uvádí, jak je možné ověřit totožnost cizince. Mimo jiné navrhuje i odebírání biologických vzorků umožňujících získání informací o genetickém vybavení osoby. Podle důvodové zprávy by v zákoně mělo být uvedeno, který orgán a v jaké situaci bude zjišťování totožnosti provádět.

Z ustanovení § 572 nového zákona je jasné, že policie bude ověřovat totožnost cizince. Zákon jen obecně stanoví, že v případě, že existuje podezření, že cizinec skrývá cestovní doklad, může ho policie prohledat. V zákoně už ale nikde nezazní, v jakých případech bude docházet k identifikaci cizince a jak dlouho budou osobní údaje uchovávány. Tato praxe se mi jeví jako problematická.

Podle § 63 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky se „[p]rokázáním totožnosti rozumí prokázání jména, popřípadě jmen, příjmení, data narození a v případě potřeby také adresy místa trvalého pobytu, adresy místa pobytu nebo adresy bydliště v zahraničí, rodného čísla a státní příslušnosti.“ Jako zásada, plynoucí z obecných principů nezbytné nutnosti, minimalizace a proporcionality, platí, že rozsah a způsob zjišťování osobních údajů musí být přiměřené účelu zjišťování totožnosti.

Zákon o policii vymezuje důvody, pro které lze žádat prokázání totožnosti. Ustanovení § 63 odst. 2 písm. a) až l) zákona o policii obsahuje celkem 12 důvodů, jež jsou stanoveny taxativně.

Podle § 63 odst. 5 zákona o policii nelze-li úkon podle odstavce 4 pro odpor osoby provést, je policista oprávněn tento odpor překonat. Způsob překonání odporu musí být přiměřený intenzitě odporu. Překonat odpor osoby nelze, jde-li o odběr krve nebo jiný obdobný úkon spojený se zásahem do tělesné integrity.

Ustanovení § 112 zákona o policii pak podrobněji stanoví principy zjišťování tělesných znaků a odběru biologických vzorků. K základním zásadám při provádění identifikačních úkonů patří, že zjišťování tělesných znaků a měření těla smí provádět pouze policista či zaměstnanec policie stejného pohlaví nebo odborně způsobilý zdravotnický pracovník.

Jedná-li se o odběr biologického vzorku, který je spojen se zásahem do tělesné integrity, provádí jej na žádost policisty výhradně odborně způsobilý zdravotnický pracovník.

Odběr biologických vzorků nutno provádět způsobem, který neohrozí zdraví osoby. Současně je třeba vždy zajistit, že bude zachována důstojnost dotčené osoby.

Podle zákona o ochraně osobních údajů se genetický údaj řadí mezi tzv. citlivé údaje.9

Z biologického odběru lze zjistit i informace, které vypovídají mnohem konkrétněji o určité osobě. Takto lze zjistit údaje, které mohou vést k závěrům o zdravotním stavu osoby a mnoha dalších, včetně toho, jakými chorobami je dotyčný člověk do budoucna ohrožen, případně jaké již má. Citlivé údaje je možné zpracovávat jen v určitých případech. Nový zákon s citlivými údaji nijak nepracuje.

V případě údajů pro účely zjišťování totožnosti platí, že jakmile ke ztotožnění osoby dojde, měly by být údaje zlikvidovány, protože podmínka k jejich dalšímu zpracování odpadla.

V novém zákoně chybí odkaz na zákon o policii a bližší vymezení toho, kdy a za jakých podmínek bude policie odebírat genetický materiál. Ohledně jeho uschovávání odkazuji na § 24 zákona č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů a na zákon o policii.10

Navrhuji, aby předkladatel doplnil zákonná ustanovení zákona o policii a zákona o zpracování osobních údajů. Dále navrhuji, aby v předkládaném materiálu blíže vymezil, jakým způsobem budou policisté vzorky uchovávat a jak budou přistupovat k citlivým informacím.

Tato připomínka je zásadní.

7. K § 30 Nezletilý bez doprovodu

Definice nezletilého bez doprovodu přebírá znění současného zákona. Mám za to, že by bylo vhodnější, kdyby se definice nezletilého bez doprovodu neomezovala pouze na děti nad 15 let, ale byla určena široce na všechny děti pod 18 let, jak je tomu v zákoně o azylu. Odpovídá to i Úmluvě o právech dítěte, podle níže je dítětem každá osoba do 18 let věku.

Pokud je potřeba v řízení o zajištění a vyhoštění specifikovat procesní postup pouze ve vztahu k nezletilým bez doprovodu starším 15 let, pokládám za vhodnější toto věkové omezení přesunout do příslušných ustanovení, a nepromítat jej do obecné definice nezletilého bez doprovodu, která má v zákoně obecnější účel.

Evropský soud pro lidská práva (ESLP) opakovaně konstatoval, že stát má pozitivní závazek chránit děti bez doprovodu a přijmout patřičná opatření, aby jim byla zajištěna dostatečná péče.11 Porušení tohoto závazku považoval ESLP za špatné zacházení ve smyslu čl. 3 Úmluvy

9 Zákon č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů, § 66 odst. 6: „Kde se v dosavadních právních předpisech používá pojem citlivý údaj nebo citlivý osobní údaj, rozumí se tím ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona osobní údaj, který vypovídá o rasovém nebo etnickém původu, politických názorech, náboženském vyznání nebo filosofickém přesvědčení nebo členství v odborové organizaci, genetický údaj, biometrický údaj zpracovávaný za účelem jedinečné identifikace fyzické osoby, údaj o zdravotním stavu, o sexuálním chování, o sexuální orientaci a údaj týkající se rozsudků v trestních věcech a trestných činů nebo souvisejících bezpečnostních opatření.“

10 Zákon o policii se věnuje problematice zpracování, uchovávání a likvidace osobních údajů v § 65 odst. 5 a v § 79 až § 88b a násl. Tato úprava je konkretizována v pokynu policejního prezidenta č. 275/2016, o identifikačních úkonech.

11 Rozsudek ze dne 5. dubna 2011 ve věci Xxxxxx proti Řecku č. 8687/08, body 87 a 92 a rozsudek dne 28. února 2019 ve věci Khan proti Francii, č. 12267/16, bod 74.

například ve věci Xxxxxx proti Řecku, kde bylo 15leté dítě ponecháno na ulici bez ubytování, než se ho ujaly nevládní organizace. Tato skutečnost mu způsobila úzkost a hluboký neklid. Navíc podle nevládní organizace mělo dítě i poté potíže se spánkem v úplné tmě, bylo zamlklé a hodně zhublo. Ponechání takového dítěte na ulici bez prostředků, přístupu ke zdravotní péči a možnosti uspokojit své základní potřeby a rovněž pasivita státních orgánů vedly k porušení zákazu špatného zacházení ze strany státu.12

Z našich zjištění vyplývá, že i přes podrobnou zákonnou úpravu se i v České republice v praxi nacházejí děti bez doprovodu bez potřebné péče a v konkrétních případech může docházet k situaci, kdy jsou bezprizorní (na ulici).

Situace dětí mladších 15 let je částečně řešena v § 26 zákona o policii a poté, co vejdou v kontakt s orgánem sociálně-právní ochrany (OSPOD) dítěte, v § 37 zákona o sociálně- právní ochraně dítěte. Přesto existují časové úseky, které nejsou řešeny a představují mezery v právní úpravě – jde především o vymezení situace dítěte (a toho, kde má být umístěno) do doby:

1) než ho policie přesune na místně příslušnou služebnu policie,

2) než OSPOD přijede,

3) než rozhodne soud o návrhu na předběžné opatření k umístění dítěte ve školském zařízení, anebo

4) v případech, kdy soudy zamítnou návrh na předběžné opatření. Popsané situace činí v praxi potíže.

Mám za to, že je nepřípustné, aby s ohledem na závazky z Evropské úmluvy o lidských právech a Úmluvy o právech dítěte byly zrovna v těchto případech zákonné mezery. Pokládám proto za potřebné, aby byl přímo v zákoně o pobytu cizinců jasně upraven postup v těchto situacích, s případným odkazem na zákony o Policii a sociálně-právní ochraně dětí a případně s odkazy na jiná ustanovení zákona o pobytu cizinců (např. § 514 odst. 2, apod.). Je tím třeba překlenout stávající roztříštěnost právní úpravy, která vede ke vzniku zbytečných mezer a sporů o to, kdo má v dané chvíli dítě „na starosti“. Obsažení této úpravy v zákoně o pobytu cizinců považuji za logické a nezbytné, neboť ve všech popsaných situacích (resp. xxxxxxxx, který jim předchází) má dítě fakticky „v moci“ cizinecká policie. Zároveň právě to, že se jedná o děti-cizince, způsobuje, že úprava postupu v jejich situaci vyžaduje zohlednit tato specifika oproti běžným dětem ve zranitelných situacích, které cizinci nejsou.

Pro situaci, kdy OSPOD není schopen do 24 hodin zařídit umístění ve školském zařízení, neboť soud ještě nerozhodl o předběžném opatření, lze odkázat na povinnost zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc.

Pro případy zamítnutí návrhu na předběžné opatření soudem navrhuji dočasné umístění do azylového zařízení, čemuž odpovídá již stávající úprava § 37 zákona o sociálně-právní

12 Body 93-95 rozsudku ve věci Rahimi proti Řecku.

ochraně dětí. Toto ustanovení obsahuje příklady nezbytných opatření, která má OSPOD učinit, když narazí na ohrožené dítě bez oprávnění k pobytu. Jedním z těchto opatření je podle zákona „zprostředkování umístění dítěte v azylovém zařízení“.13 Komentář k zákonu o sociálně-právní ochraně dítěte uvádí, že takovým zařízením se myslí azylové zařízení podle zákona o azylu. Toto opatření není v zákoně o sociálně-právní ochraně dětí vázáno na žádost o mezinárodní ochranu. Termín „azylové zařízení“ je v zákonné úpravě definován pouze v zákoně o azylu. V praxi však aplikace tohoto ustanovení způsobuje nejasnosti a reálně tato možnost není dosud využívána.

Požaduji proto, aby nový zákon o pobytu cizinců úpravu dále doplnil a upřesnil, že v případě nenalezení žádného jiného vhodného řešení pro dítě bez doprovodu, bude dítě dočasně umístěno ve vhodném zařízení provozovaném SUZ MV a následně bude ve spolupráci s opatrovníkem hledáno další řešení situace dítěte – například vhodné bydlení v sociálních službách.14

Tato připomínka je zásadní.

B. Část druhá – vstup a vycestování

8. § K 36 Neumožnění vstupu na území občanu třetí země

Toto ustanovení dopadá na držitele dlouhodobých víz a průkazů osvědčujících oprávnění k pobytu vydaných Českou republikou. Jinými slovy na osoby, kterým Česká republika udělila dlouhodobé vízum a dlouhodobý či trvalý pobyt! U řady těchto pobytových oprávnění se jedná o víza15 a pobyty,16 které představují transpozici příslušných unijních směrnic. Z těchto směrnic plyne cizincům v případech, kdy jsou držiteli příslušných (a platných) pobytových oprávnění vydaných Českou republikou, právo na vstup na její území. Směrnice stanoví pro své účely výlučné důvody pro neprodloužení či zrušení příslušných pobytových oprávnění, které se vzájemně liší co do rozsahu, popř. výkladu použitých pojmů.17 V žádném případě nelze na tuto kategorii osob, s platným pobytovým oprávněním v České republice, použít analogicky důvody pro odepření vstupu uvedené v Schengenském hraničním kodexu (SHK), k čemuž se sám předkladatel v důvodové zprávě přiznává. Podmínky vstupu, resp. důvody pro odepření vstupu v SHK se vztahují na krátkodobé pobyty nepřesahující 90 dnů. Rovněž nesmyslný, nepoužitelný je odkaz na formulář o neumožnění vstupu v odst. 2, který je přílohou V (část B) SHK. Navíc důvody pro odepření vstupu uvedené na formuláři jsou širší než ty uvedené v § 36 odst. 1 zákona.

13 Podle § 37 odst. 3 zákona č. 349/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí: „Nezbytnými opatřeními, která obecní úřad obce s rozšířenou působností učiní, jsou zejména a) podání návrhu na nařízení předběžného opatření, 13) b) podání návrhu na ustanovení poručníka nebo opatrovníka dítěte, c) podání návrhu na ústavní výchovu dítěte,

d) zprostředkování umístění dítěte v azylovém zařízení“ (zdůraznění doplněno).

14 V současné době existují dva domy na půli cesty provozované Organizací pro pomoc uprchlíkům a jeden azylový dům v Brně, kde by byla možnost děti poté ubytovat. Podle našich informací další ubytování, v návaznosti na příchod ukrajinských dětí, ale nejen pro ně, připravuje Člověk v tísni.

15 §§ 93, 95, 96, 97

16 §§ 125, 133, 150, 158, 165, 170, 175, 180, 182, 183.

17 Pokud jde např. o rozdílný výklad výhrady veřejného pořádku v jednotlivých unijních směrnicích či nařízeních, viz v podrobnostech POŘÍZEK, P. Pokus o škálu výhrad veřejného pořádku v cizineckých a azylových věcech aneb není výhrada jako výhrada. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. (eds.) Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2020/2021. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2022, s. 21–150.

Navržený § 36 je ve flagrantním rozporu s unijním právem. Žádám proto jeho vypuštění bez náhrady.

Tato připomínka je zásadní.

9. K § 37 Neumožnění vstupu na území občanům Evropské unie nebo jejich rodinným příslušníkům

Upozorňuji, že pojem „orgán“ použitý v odst. 1 písm. b) bodu 3 může zahrnovat i orgán jiného členského státu Schengenského prostoru. Naproti tomu výraz „orgán“ v § 37 odst. 1 písm. a) bodu 5 může zahrnovat pouze příslušný orgán České republiky (Bezpečnostní informační služba, apod.).

Doporučuji proto oba pojmy v zákoně odlišit, popř. vymezit je alespoň v důvodové zprávě.

Tato připomínka je doporučující.

10. K § 38 Výjimka z povinnosti vycestovat

V první větě prvního odstavce navrhuji vložit za slovo „odepřen“ slovo „vstup“.

Tato připomínka je doporučující.

C. Část třetí – krátkodobé vízum

11. K § 54 ve spojení s § 230 odst. 1 písm. k) bod 3

Předkladatel přebírá právní úpravu ze stávajícího zákona o pobytu cizinců. Navržená konstrukce je v rozporu s unijním právem. K zamítnutí žádosti o neudělení přechodného pobytu vzdáleného rodinného příslušníka nedojde pouze, pokud by žadatel obdržel krátkodobé vízum jako vzdálený rodinný příslušníků podle § 54.

Problém tkví v tom, že pokud bude vzdálený rodinný příslušník žádat o krátkodobé vízum, musí (na rozdíl od rodinného příslušníka podle § 8 a 9 – viz § 52) k žádosti předložit

„veškeré náležitosti a podpůrné doklady“ podle vízového kodexu. Tzn., musí předložit stejné náležitosti, které k žádosti o vízum předkládají běžní třetizemci. Zároveň se v jeho případě neuplatní zúžené důvody pro zamítnutí žádosti podle § 53, které odráží zvýhodněné postavení rodinných příslušníků podle směrnice 2004/38/ES. Na žádost vzdáleného rodinného příslušníka se uplatní jako u běžných třetizemců standardní důvody pro zamítnutí žádosti podle vízového kodexu.18 Jedním z důvodů pro zamítnutí žádosti

o krátkodobé vízum vzdáleného rodinného příslušníka je tak dle čl. 32 odst. 1 písm. b) vízového kodexu i existence důvodných pochybností o úmyslu „opustit území členských států před skončením platnosti víza, o které žádá“.19 Formulář žádosti o udělení

18 Viz § 20 odst. 6 zákona o pobytu cizinců.

19 Shodně bod 13 přílohy VI (Jednotný formulář pro oznámení důvodů zamítnutí žádosti o udělení víza, prohlášení víza za neplatné nebo jeho zrušení) vízového kodexu. Viz rovněž čl. 14 (Podpůrné doklady) odst. 1 písm. d) vízového kodexu. Stanoví žadateli o vízum povinnost předložit informace, „které umožňují posoudit záměr žadatele opustit území členských států před skončením platnosti víza, o něž žádá.“ Viz též čl. 21 (Ověření podmínek vstupu a posouzení rizik) odst. 1, který požaduje při posouzení žádosti o vízum zjistit, zda žadatel „zamýšlí opustit území členských států před uplynutím platnosti víza, o něž žádá.“ Obdobně viz čl. 24 (Udělení jednotného víza) odst. 2c vízového kodexu.

krátkodobého schengenského víza20 obsahuje výslovný závazek žadatele opustit „území členských států předtím, než skončí platnost víza, bylo-li mi [myšleno žadateli, pozn. S. K.] uděleno.“

Předkladateli se podařilo vytvořit absurdní konstrukci, která vrhá vzdáleného rodinného příslušníka do „začarovaného kruhu“. Pokud bude chtít žádat o krátkodobé vízum jako běžný třetizemec (tzn., aniž by při podání žádosti deklaroval, že žádá jako rodinný příslušník podle § 7) a po vstupu na území ČR by podal žádost o povolení k přechodnému pobytu, jeho žádost bude zamítnuta. Pokud by žádal o krátkodobé vízum jako rodinný příslušník s tím, že doprovází nebo následuje občana EU, aby s ním dlouhodobě pobýval v České republice, jeho žádost o krátkodobé vízum musí být zamítnuta, neboť tím deklaruje, že území členských států před skončením platnosti víza neopustí.21

Popsaný mechanizmus představuje popření čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES. Nikterak neusnadňuje vstup a pobyt vzdálených rodinných příslušníků podle § 7 návrhu zákona, kteří podléhají vízové povinnosti. Stejně tak je oproti běžným třetizemcům nezvýhodňuje.22 V konečném důsledku fakticky možnost podat žádost a následně obdržet povolení k přechodnému pobytu této kategorii rodinných příslušníků znemožňuje.23 V tomto ohledu připomínám, že „vnitrostátní právní předpisy nemohou omezit působnost čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 tím, že přímo či nepřímo omezí kategorie osob, na které se tento článek vztahuje. (…). [J]ednotlivci, kteří by byli vyloučeni z působnosti ustanovení vnitrostátního práva provádějícího povinnost usnadnění z důvodu zvláštních požadavků, které tato směrnice neupravuje, by se u vnitrostátního soudu mohli dovolávat neslučitelnosti této právní úpravy s čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice.“24

Důvod pro zamítnutí žádosti uvedený v § 230 odst. 1 písm. k) bod 3 zavádí rovněž rozlišování mezi vzdálenými rodinnými příslušníky podle toho, zda v souladu s nařízením 2018/1806 podléhají vízové povinnosti či nikoli. A prvně uvedenou kategorii podstatným způsobem znevýhodňuje. V konečném důsledku dochází při výkonu volného pohybu k nepřípustnému rozlišování i mezi samotnými občany EU v návaznosti na nahodilý faktor, kterým je státní příslušnost jejich rodinných příslušníků.25 Vnitrostátní právní úprava není

20 Příloha I vízového kodexu.

21 Viz rozsudek Soudního dvora EU ze dne 7. března 2017, X a X proti État belge, ve věci C-638/16 (zejména body 41, 46 a 48).

22 V podrobnostech k požadavkům ve vztahu k uplatňování čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES, vyplývajícím z judikatury Soudního dvora EU, viz POŘÍZEK, P. Pokus o škálu výhrad veřejného pořádku v cizineckých a azylových věcech aneb není výhrada jako výhrada. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2020/2021. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2022, s. 128-137. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxxx_xxxxxxxxxxxx_x_xxxxxxxxxxx_xxxxx_0000/xxxxxxxxx_xxxxx_-_0000- 2022_-_2022_-_148x210_s_obalkou.pdf

23 Naproti tomu srov. požadavek formulovaný generálním advokátem Y. Botem v bodu 82 stanoviska ve věci C- 83/11, Xxxxxx a další.

24 Tamtéž, bod 83 stanoviska (viz též bod 67).

25 V rozdílném postavení se tak mohou nacházet i občané jednoho členského státu v návaznosti na to, zda členové jejich širší rodiny podléhají podle nařízení 2018/1806 vízové povinnosti či nikoli. Nelze vyloučit ani situaci, kdy by se v rozdílném postavení nacházelo vícero rodinných příslušníků (ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES, resp. § 7 návrhu zákona) jen jednoho občana EU, pokud by měli odlišné státní občanství (a někteří by podléhali vízové povinnosti, jiní nikoli).

v souladu se zásadou rovného zacházení, neboť nezaručuje při podání žádosti o povolení k přechodnému pobytu stejné zacházení se všemi osobami nacházejícími se ve stejné situaci, tedy v postavení vzdálených rodinných příslušníků. Vede k významným rozdílům (znevýhodněním) při vyřizování žádostí, které nezávisí na okolnostech přičitatelných žadateli, ale na nahodilé okolnosti – státní příslušnosti rodinného příslušníka.26

Občané EU, jejichž rodinný příslušník podléhá vízové povinnosti, jsou oproti občanům EU, jejichž rodinní příslušníci uvedenou povinnost nemají, značně znevýhodněni. Fakticky je jim možnost zachovat jednotu rodiny v širším slova smyslu upřena. A „jestliže by občané Unie nebyli oprávněni v hostitelském členském státě vést normální rodinný život, výkon svobod, které jim zaručuje Smlouva, by byl vážně narušen.“27 Vnitrostátní právní úprava zbavuje ve vztahu k občanům EU, jejichž rodinní příslušníci ve smyslu § 7 podléhají vízové povinnosti, požadavek čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES (usnadnění) jeho užitečného účinku.

Požaduji tak, aby náležitosti žádosti o krátkodobé vízum vzdálených rodinných příslušníků a důvody pro zamítnutí víza nepodléhaly obecnému režimu vízového kodexu.

Tato připomínka je zásadní.

12. K § 55 Krátkodobé vízum za účelem sezónního zaměstnání

Dávám ke zvážení, zda navržené znění odst. 1, které u krátkodobých pobytů odkazuje na podmínky udělení dlouhodobého víza za účelem sezónního zaměstnání, zejména atd., odpovídá směrnici 2014/36/EU o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem zaměstnání jako sezónní pracovníci. Ta rozlišuje mezi pobyty do 90 dnů a nad 90 dnů. Pro pobyty do 90 dnů se podmínky přijetí sezónních pracovníků řídí schengenským acquis, zejména vízovým kodexem, SHK a nařízením 2018/1806.28 Tzn., v případě pobytů kratších než 90 dnů se přijímací kritéria stanovená ve směrnici 2014/36/EU týkají pouze podmínek pro výkon zaměstnání. V ostatních ohledech se nadále použije vízový kodex.29 Důvody pro zamítnutí vydání krátkodobého víza za účelem

26 Viz analogicky body 42 a 43 rozsudku Soudního dvora EU ze dne 16. července 2020, B. M. M. a ostatní, ve spojených věcech C-133/19, C-136/19 a C-137/19, body 55, 56, 59 a 60 nebo v rozsudku téhož soudu ze dne 12. dubna 2018, A, S., ve věci C-550/16.

27 Viz bod 62 rozsudku velkého senátu Soudního dvora EU ze dne 25. července 2008, Metock a další, ve věci C-127/08. Soudní dvůr EU tento závěr učinil v kontextu rodinných příslušníků dle čl. 2 odst. 2 (konkrétně manžela/manželky) směrnice 2004/38/ES. Přesto s ohledem na požadavek usnadnění obsažený v čl. 3 odst. 2 a znění bodu 6 odůvodnění směrnice 2004/38/ES platí tento závěr i pro občana EU, který usiluje o sloučení s rodinnými příslušníky definovanými čl. 3 odst. 2 směrnice.

28 Viz bod 19 odůvodnění a čl. 1 odst. 2 směrnice 2014/36/EU. Viz též PEERS, S. EU Justice and Home Affairs. Volume I: EU Immigration and Asylum Law. Fourth edition. Oxford: Oxford University Press, 2016, s. 384.

29 Viz Xxxxxx, X. The Past, the Present and the Future of the Seasonal Workers Directive. Pécs Journal of International and European Law. 2014/I, s. 53. Autorka odkazuje na bod 20 odůvodnění a čl. 5 směrnice. Ten upravuje pouze kritéria a požadavky pro přijetí do zaměstnání jako sezónního pracovníka k pobytu nepřesahujícímu 90 dnů. Naproti tomu čl. 6 směrnice stanoví kritéria a požadavky přijetí (tzn. nejen podmínky pro zaměstnání, ale i přijímací podmínky obecně) sezónního pracovníka k pobytu nad 90 dnů. Shodně viz Fudge, J., Xxxxxxxx Xxxxxx, P. The EU Seasonal Workers Directive: When Immigration Controls Meet Labour Rights. European Journal of Migration and Law. Vol. 16, Issue 4 (2014), s. 451.

sezónního zaměstnání se tak budou řídit tímto kodexem30 a stejně tomu bude při prohlášení krátkodobého víza za neplatné a jeho zrušení.31

Tato připomínka je doporučující.

D. Část čtvrtá – pobyt občana třetí země

13. K § 60 Možnost vykonávat roli garanta

Podle druhého odstavce paragrafového znění nemůže roli garanta vykonávat nespolehlivý zaměstnavatel podle zákona o zaměstnanosti. Důvodová zpráva naopak mluví

o nezpůsobilém zaměstnavateli.

Zákon o zaměstnanosti v aktuálním znění nezná pojmem nespolehlivý, či nezpůsobilý zaměstnavatel. Na jaký institut v zákoně o zaměstnanosti tedy návrh zákona odkazuje? Bude definice nespolehlivého zaměstnavatele vložena do zákona o zaměstnanosti novelizací?

Považuji za důležité vysvětlit tyto nejasnosti alespoň v důvodové zprávě. Také doporučuji sjednocení terminologii (nespolehlivý x nezpůsobilý zaměstnavatel).

Tato připomínka je zásadní.

14. K § 61 Odnětí způsobilosti vykonávat roli garanta

K odstavci 2

V důvodech pro odnětí způsobilosti vykonávat roli garanta postrádám důvody, které by byly spojeny s dlouhodobým vykořisťováním zaměstnanců, neplacením mezd, pojistného, tedy s porušováním práv zaměstnanců.

Navrhuji proto doplnit tyto důvody s cílem chránit práva budoucích zaměstnanců.

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 3

Dále se mi jeví jako nepoměrné, že se v případě ohrožení bezpečnosti státu či narušení veřejného pořádku odejme role garanta na dobu neurčitou a u dalších důvodů se odejme pouze na šest měsíců. Nedává mi úplně smysl, aby například garant, který je v likvidaci či úpadku, nebo který spadá pod odstavec 1, písmeno b) měl omezenou roli garanta pouze na šest měsíců.

Navrhuji proto předkladateli, aby znovu zvážil délku doby, na kterou odejme způsobilost vykonávat roli garanta u jednotlivých důvodů, a případně ji prodloužil. Rovněž mu navrhuji, aby doplnil do předmětného ustanovení alespoň větu, že ministerstvo po uplynutí této lhůty posoudí, zda důvody odnětí způsobilosti nadále trvají.

30 Viz čl. 8 odst. 6 směrnice 2014/36/EU.

31 Tamtéž, čl. 9 odst. 6.

Tato připomínka je zásadní.

15. K § 62 Pozastavení způsobilosti vykonávat roli garanta

Návrh zákona umožňuje v prvním odstavci okamžité pozastavení způsobilosti vykonávat roli garanta, což může vyvolávat obavy o potenciální zneužití a omezení práv garanta. Přestože jsou bezpečnost státu a veřejný pořádek důležitými aspekty, které je třeba chránit, je nezbytné zajistit, aby opatření byla proporcionální a vyvážená.

Upozorňuji, že termín rovnováha na trhu práce je velmi nejasný. Bez jasné definice tohoto pojmu a zřetelného zdůvodnění jeho významu může být obtížné přijmout rozhodnutí na základě tohoto kritéria. Rovnováhu na trhu práce lze chápat různými způsoby. Nemusí tedy být vždy zřejmé, jaká konkrétní situace nebo událost narušuje tuto rovnováhu.

Navíc mám za to, že otázky spojené s trhem práce řeší Ministerstvo práce a sociálních věcí. Není mi tedy jasné, jakým způsobem bude Ministerstvo vnitro tuto rovnováhu zjišťovat a vyhodnocovat. Postrádám jakákoliv kritéria.

Stejně tak absentující jasná vodítka ohledně ochrany práv osob vytváří nejasnosti ohledně toho, jakým způsobem je třeba tyto práva chránit a co přesně je považováno za jejich ohrožení. Chybějící definice může vést k subjektivním rozhodnutím ze strany těch, kteří mají právo rozhodovat.

V kontextu navrhovaného opatření proto považuji za žádoucí, aby byly stanoveny jasné definice rovnováhy na trhu práce a ochrany práv osob, a zabránilo se tak svévolnému pozastavení výkonu funkce práv garanta.

Tato připomínka je zásadní.

16. K § 63 Důsledky ztráty způsobilosti vykonávat roli garanta

Obecně k ustanovení

Není mi jasné, jakým způsobem bude cizinec informován o ztrátě způsobilosti garanta. Přitom cizinec je ten, kdo musí přijmout nezbytná opatření.

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 2

Navrhuji doplnit písmeno „m“ u zjevného překlepu slova „odejmutím.“

Tato připomínka je doporučující.

17. K § 64 Počátek výkonu role garanta ve vztahu k občanu třetí země

V odstavci 1 písm. b) mi není vůbec zřejmé, kdy počíná výkon role garanta. Navrhuji jej proto přeformulovat, resp. specifikovat tento okamžik obdobně jako je tomu v písm. a) [podáním žádosti].

Zároveň dávám ke zvážení, zda v takovém případě nepřesunout v odstavci 1, písmenech a) a b) slovo „počíná“ na konec návětí.

Tato připomínka je doporučující.

18. K § 66 Ukončení výkonu role garanta ve vztahu k občanu třetí země

V písmenu b) navrhuji upravit zjevný překlep slova „uplynutím“. V téže části navrhuji doplnit za slovo „oprávnění“ slovo „k“.

Tato připomínka je doporučující.

19. K § 67 Povinnost mít garanta

Předkladatel navrhuje, aby se cizinci, který nemá po dobu 60 dnů garanta, zrušilo oprávnění k pobytu.

V první řadě mi není zřejmé, zda a jak se cizinec dozví o tom, že vůči němu nevykonává žádná osoba roli garanta. V návrhu zákona současně postrádám informaci o tom, od jakého okamžiku začne 60 denní lhůta plynout.

Důvodová zpráva navíc na s. 52 předpokládá, že nemá-li cizinec garanta, neplní účel pobytu. Tato argumentace dle mého názoru odpovídá předloženému paragrafovému znění.

Tato připomínka je zásadní.

20. K § 71 Posouzení oznámení o změně garanta

Ustanovení § 71 odst. 1 stanoví, že pokud oznámení o změně garanta nesplňuje zákonné požadavky, ministerstvo vyzve cizince k doplnění jeho podání nebo doložení potřebných skutečností. Pro tyto účely jim poskytne lhůtu nejméně 5 dnů.

Pětidenní lhůtu k odstranění vad považuji za krátkou, neboť může:

• připadnout na dny pracovního klidu,

• na straně cizince vzniknout objektivní překážka bránící mu v časné reakci na výzvu,

• z organizačních důvodů na straně budoucího garanta vzniknout prodleva při vystavování nového dokladu o účelu pobytu podle § 59 nebo opravě jiného nesprávného údaje.

Navrhuji proto přiměřeně prodloužit lhůtu k odstranění vad. Alternativně navrhuji, aby činila alespoň 5 pracovních dnů.

Tato připomínka je doporučující.

21. K § 74 Vymezení dlouhodobého víza

Vítám snahu předkladatele o důsledné terminologické rozlišování nárokových dlouhodobých víz (a používání formulace „se udělí“) a vnitrostátních nenárokových dlouhodobých víz („lze udělit“).

S ohledem na znění odstavce 2 však považuji za důležité, aby byla nárokovost těch dlouhodobých víz, u kterých to plyne z unijních předpisů (ze směrnice 2014/36/EU

a 2016/80132), explicitně zmíněna v zákoně. To platí u dlouhodobých víz uvedených v § 75 odst. 1 písm. g) (k dlouhodobému vízu za účelem vzdělávání viz dále připomínka k § 79), h), i), j), k) (zde se jedná o transpozici směrnice 2016/801) a n) (transpozice směrnice 2014/36/EU).

Ještě před přijetím směrnice 2016/801, která začlenila do jednoho unijního předpisu studenty, žáky, neplacené stážisty a dobrovolníky podle směrnice 2004/114/ES a výzkumníky podle směrnice 2005/71/ES,33 dovodil SDEU v rozsudku ve věci C-491/13 Xxx Xxxxx nárokovost udělení víza, resp. pobytu za účelem studia podle směrnice 2004/114/ES.34 Závěry z uvedeného rozsudku promítl unijní zákonodárce do čl. 5 odst. 3 směrnice 2016/80135 a stanovil při splnění obecných a zvláštních podmínek nárokovost vydání dlouhodobého víza, resp. pobytu36 pro všechny kategorie osob pokryté uvedenou směrnicí.37 Xxxx nejen pro studenty, ale i výzkumníky atd. Povšimněme si, unijní zákonodárce výslovně zakotvil nárokovost vydání povolení k pobytu či dlouhodobého víza, přestože článek 6 směrnice umožňuje členským státům prostřednictvím objemu vstupů regulovat počty přicházejících osob, u nichž má za to, že jsou nebo budou v pracovněprávním vztahu.38

Ke stejným závěrům jako u pobytů vyplývajících ze směrnice 2016/801 dojdeme i u pobytů za účelem sezónní práce přesahujících 90 dnů podle směrnice 2014/36/EU. Důvody pro zamítnutí žádosti o povolení za účelem sezónní práce (čl. 8), odnětí tohoto povolení (čl. 9) a neprodloužení/neobnovení platnosti pobytu (čl. 15) jsou taxativní. Totéž platí pro kritéria a požadavky pro přijetí, obsažená v čl. 6. Pokud jsou tak uvedená kritéria a požadavky splněny a nelze použít žádný z důvodů pro zamítnutí žádosti (a pokud nebude využita regulace prostřednictvím objemu vstupů v článku 7 směrnice), má členský stát

32 Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/801 ze dne 11. května 2016, o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem výzkumu, studia, stáže, dobrovolnické služby, programů výměnných pobytů žáků či vzdělávacích projektů a činností au-pair.

33 Směrnice 2016/801 nově upravuje postavení placených stážistů a au-pair.

34 V podrobnostech viz POŘÍZEK, P. Brána nebo zábrana – problematické aspekty fungování systému Visapoint. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. (eds.) Aktuální právní problémy azylového a cizineckého práv. Sborník z vědeckého semináře uskutečněného dne 10. září 2015 v Kanceláři veřejného ochránce práv. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2016, s. 48–50.

35 „Jakmile jsou splněny všechny obecné i zvláštní podmínky, má státní příslušník třetí země nárok na povolení.

Pokud členský stát vydává povolení k pobytu pouze na svém území a všechny podmínky pro přijetí stanovené v této směrnici jsou splněny, vydá dotčený členský stát danému státnímu příslušníkovi třetí země požadované vízum.“

36 „Nárok na povolení“ uvedený v prvním pododstavci odst. 3 čl. 5 pokrývá jak dlouhodobé vízum, tak pobyt (viz body 21 až 23 čl. 4 směrnice).

37 V podrobnostech viz XXXXXX, R., XXXX, S. Students and Researchers Directive (EU) 2016/801. In: THYM, D., XXXXXXXXXX, X. (eds.) EU Immigration and Asylum Law. Article-by-Article Commentary. Third edition. München: X.

X. Xxxx/Hart/Nomos, 2022, s. 1070–1072. Viz též znění čl. 5 a důvodová zprávě k němu v návrhu Komise COM(2013) 151 final, s. 10 a 37. Obdobně viz DE LANGE, T. A Legal Jungle for Third-Country National Students and Researchers: Multilayered Intersections and Directive 2016/801. In: DE LANGE, T., XXXXXXXXXX, P. (eds.) The Students & Researchers Directive Central Themes, Problem Issues and Implementation in Selected Member States. Nijmegen: Wolf Productions/WLP, 2020, s. 141.

38 Takovou žádost, která by překročila stanovený objem vstupů, je možné považovat za nepřípustnou či ji zamítnout. Česká republika možnosti dané čl. 6 směrnice 2016/801 nevyužila (viz § 181b odst. 1 zákona o pobytu cizinců).

povinnost povolení k pobytu za účelem sezónního zaměstnání vydat.39 Jinými slovy, při splnění podmínek stanovených v čl. 6 směrnice 2014/36/EU, nemožnosti uplatnit žádný z důvodů pro zamítnutí žádosti podle čl. 8 a nevyužití regulace prostřednictvím objemu vstupů (čl. 7), plyne žadateli o povolení za účelem sezónní práce z uvedené směrnice právní nárok na jeho vydání.

Tato připomínka je zásadní.

22. K § 79 Podmínky udělení dlouhodobého víza

Ve výčtu dlouhodobých víz uvedených v tomto ustanovení, která vyplývají ze směrnic 2014/36/EU a 2016/801, a jsou tak nároková, chybí dlouhodobé vízum za účelem vzdělávání (§ 93). Předkladatel se snaží odlišit tyto typy víz od vnitrostátní nenárokových víz formulací „se udělí“. S ohledem na znění § 74 odst. 2 („není-li dále stanoveno jinak“) mám však za to, že toto odlišení není dostatečné a nárokovost by měla být uvedena explicitně.

Pokud jde o dlouhodobé vízum za účelem vzdělávání (§ 93), spatřuji v jeho formulaci, včetně důvodové zprávy, určitou zmatečnost. Předkladatel v důvodové zprávě (k § 93,

§ 94) uvádí: „Studium na střední škole, vyšší odborné škole a konzervatoři lze realizovat prostřednictvím dlouhodobého víza za účelem vzdělávání, přičemž musí být současně splněna podmínka, že jde o výměnný nebo stipendijní program uskutečňovaný na území.“ Takto definovaný typ studia („výměnný nebo stipendijní program“) spadá pod čl. 3 bod 4 směrnice 2016/801 (definice žáka). Zároveň znění zákona neodpovídá důvodové zprávě, neboť v případě § 93 odst. 1 písm.b) (konzervatoř) podmínka výměnného nebo stipendijního programu uvedena není. V takovém případě se jedná o nesměrnicové

„vzdělávání“.

Předkladatel dále v důvodové zprávě uvádí: „Ostatní druhy vzdělávacích aktiv, které nebudou klasickým prezenčním studiem na SŠ, VOŠ, konzervatoři, VŠ, bude možné realizovat prostřednictvím dlouhodobého víza za účelem účasti na vzdělávacím kurzu.“ Z uvedeného plyne, že předkladatel zamýšlel studium na SŠ, VOŠ, konzervatoři podřadit pod dlouhodobé vízum za účelem vzdělávání (§ 93). To by bylo v pořádku, kdyby zároveň znění § 93 odst. 1 písm. a) nezúžilo ve vztahu ke studiu na SŠ a VOŠ toto studium na „výměnný nebo stipendijní program“. V tomto případě jde o směrnicové studium. Ze zákona tak vypadává klasické studium na SŠ a VOŠ, které není uskutečňováno v rámci výměnného nebo stipendijního programu. Tedy nesměrnicové, vnitrostátní studium na SŠ a VOŠ.

Každopádně, pokud předkladatel zamýšlí studium (žáka) ve smyslu čl. 3 bod 4 směrnice 2016/801 zahrnout pod některý z typů dlouhodobého víza, musí být toto vízum nárokové a musí se objevit ve výčtu v § 79 odst. 2.

Tato připomínka je zásadní.

39 Viz PEERS, S. EU Justice and Home Affairs. Volume I: EU Immigration and Asylum Law. Fourth edition. Oxford: Oxford University Press, 2016, s. 385, 386.

23. K § 83 Důvody neudělení dlouhodobého víza

Velmi oceňuji, že předkladatel zakotvil v § 84 odst. 3 požadavek na posouzení přiměřenosti u všech dlouhodobých víz vyplývajících z unijního práva (s výhradou směrnicového dlouhodobého víza za účelem vzdělávání, viz připomínka výše). Jsem si tak vědom toho, že u vnitrostátních, nenárokových víz lze požadavek na posouzení přiměřenosti dovodit pouze z ústavního pořádku (Listiny základních práv a svobod), popř. mezinárodněprávních závazků (viz zejména EÚLP).

Zároveň bych však chtěl upozornit, že konstrukci § 83, převzatou z dosavadního zákona, nepovažuji za šťastnou, smysluplnou, logickou. Předkladatel požaduje posoudit přiměřenost u důvodů podle odst. 2, které budou často mnohem závažnější (viz např. podmínka nesplnění trestní zachovalosti) než některé z důvodů uvedených v odst. 1 [viz např. uvedení nepravdivých skutečností pod písm. c), které nemusí mít s ohledem na ochranu veřejného zájmu při posuzování žádosti jakoukoli souvislost]. Nerozumím, proč u vedení v ENO, SIS II (i při uplatnění výhrady veřejného pořádku) posouzení přiměřenosti není a u nesplnění trestní zachovalosti je, když všechny tyto důvody lze podřadit pod posuzování hrozby pro veřejný pořádek.

Jde-li o vnitrostátní, nenároková dlouhodobá víza, mám za to, že předkladatel by se měl zamyslet nad tím, ve kterých případech dává smysl a logiku zvažovat přiměřenost a ve kterých nikoli, a promítnout tyto úvahy do zákona.

Tato připomínka je zásadní.

24. K § 84 odst. 3

Ve výčtu typů dlouhodobých víz uvedeném v tomto ustanovení musí být doplněno i směrnicové dlouhodobé vízum za účelem vzdělávání ve smyslu čl. 3 bod 4 směrnice 2016/801 (definice žáka).

Písm. q) v § 83 odst. 1, na které odkazuje poslední věta v § 84 odst. 3, předložený zákon neobsahuje.

Zároveň upozorňuji na to, že směrnice 2016/801 ani 2014/36/EU neznají výhradu mezinárodních vztahů. Pokud tak není v § 84 odst. 3 ve vztahu ke směrnicovým vízům vyloučen § 83 odst. 1 písm. j), měl by § 83 odst. 3 obsahovat odkaz na § 83 odst. 1 písm. j), s výjimkou hrozby pro mezinárodní vztahy. Zároveň mám obecně s ohledem na šíři dalších důvodů pro zamítnutí víza a ostatních výhrad pochybnosti o smysluplnosti a použitelnosti této výhrady.

Tato připomínka je zásadní.

25. K § 85 Důvody zrušení nebo neprodloužení dlouhodobého víza

K odstavci 2

Vázat neprodloužení dlouhodobého víza na pouhé podání žádosti o sociální dávky, ač je zde zahrnuto hodnocení přiměřenosti dopadů tohoto rozhodnutí, se mi jeví jako příliš přísné. Přestože rozumím snaze předkladatele zabránit tomu, aby se cizinci s tímto

oprávněním nestali zátěží pro systém sociální pomoci, navrhuji navázat zrušení nebo neprodloužení víza spíše na rozhodnutí o poskytnutí sociálních dávek.

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 3

Ve výčtu typů dlouhodobých víz uvedeném v odstavci 3 musí být doplněno i směrnicové dlouhodobé vízum za účelem vzdělávání ve smyslu čl. 3 bod 4 směrnice 2016/801 (definice žáka). Zároveň úplně nerozumím logice poslední věty tohoto ustanovení. Proč zrovna tyto důvody se na směrnicová dlouhodobá víza nepoužijí? Viz např. § 85 odst. 1 písm. c), které se při zrušení a neprodloužení nepoužije, ale použije se při neudělení [viz § 83 odst. 1 písm. b)]? Proč není vyloučen i důvod pod písm. i) v odst. 1, když tentýž důvod je vyloučen u neudělení?

Dále podotýkám, že § 85 odst. 1 písm. i) obsahuje i výhradu mezinárodních vztahů. Tento důvod pro zamítnutí žádosti (neprodloužení, zrušení pobytu) směrnice 2016/801 ani 2014/36/EU neznají.

Tato připomínka je zásadní.

26. K § 93 Dlouhodobé vízum za účelem vzdělávání

Zde odkazuji na svoji připomínku k § 79 (důvodová zpráva nekoresponduje se zněním zákona, vypadává nesměrnicové studium na SŠ a VOŠ).

Za stěžejní považuji, pokud předkladatel zamýšlí studium (žáka) ve smyslu čl. 3 bod 4 směrnice 2016/801 zahrnout pod některý z typů dlouhodobého víza, musí být toto vízum nárokové a musí se objevit ve výčtu v § 79 odst. 2.

Tato připomínka je zásadní.

27. K § 95 odst. 2, § 96 odst. 2, § 97 odst. 2

Předkladatel u jiných dlouhodobých víz stanoví, že je garantem organizace či právnická osoba, která je určitým způsobem navázána na účel pobytu (např. škola u vzdělávání apod.), u vyjmenovaných víz – za účelem účasti v dobrovolnické službě, v Evropské dobrovolné službě a za účelem stáže – tomu tak není.

Navrhuji proto změnit odstavec 2 tak, aby vymezení garanta odpovídalo účelu, např.

„právnická osoba se sídlem na území, kde probíhá stáž“ apod.

Tato připomínka je zásadní.

28. K § 105 Mimořádné pracovní vízum

Důvodová zpráva na s. 62 uvádí, že ministerstvo neudělí mimořádné pracovní vízum pro zaměstnání u nespolehlivého zaměstnavatele. To ovšem nekoresponduje s paragrafovým zněním, které navíc nevymezuje, kdo se považuje za nespolehlivého zaměstnavatele.

Navrhuji proto sjednotit oba předkládané materiály.

Tato připomínka je doporučující.

29. K § 112 Typy dlouhodobého pobytu

Dlouhodobé pobyty uvedené v odst. 1 písm. b) a c) (s výjimkou diplomatického dlouhodobého pobytu) vyplývají z unijního práva a jsou nárokové. To potvrzuje sám předkladatel v § 116 odst. 2 formulací „se udělí“. Avšak návětí § 112 odst. 1 používá znění

„lze udělit“, které z pohledu snahy o jednotnou terminologii dává smysl ve vztahu k dlouhodobým pobytům uvedeným pod písm. a), nikoli těm uvedeným pod písm. b) a c) (s uvedenou výjimkou).

Navrhuji tedy posledně uvedené dlouhodobé pobyty terminologicky odlišit použitím znění

„se udělí“.

Tato připomínka je zásadní.

30. K § 114 Místo a způsob podání žádosti o udělení dlouhodobého pobytu

K odstavci 2 písm. a)

Podle § 114 odst. 2 písm. a) může držitel dlouhodobého víza požádat na území o povolení k dlouhodobému pobytu po uplynutí 6 měsíců ode dne vyznačeného jako počátek víza.

Předpokládáme, že záměr zákonodárce omezením možnosti podání žádosti o dlouhodobý pobyt byl zabránit zneužívání institutu dlouhodobého víza. V novém zákoně totiž není zakotvena podmínka navazovat totožným účelem dlouhodobého pobytu.

V řadě případů může být platnost víza kratší 6 měsíců (např. z důvodu návaznosti na doklad o účelu pobytu, či prokázané finance). Pokud chce cizinec navázat pobytem za stejným účelem a je schopen prokázat účel po dobu delší jednoho roku, považujeme za nedůvodné, aby nutně musel žádat o prodloužení platnosti víza. Pokud by měl takový cizinec možnost podat přímo žádost o povolení k dlouhodobému pobytu, šlo by o administrativní ulehčení i pro samotné ministerstvo. Nemuselo by zpracovávat dvě obdobné žádosti v krátkém časovém sledu.

Navrhuji tedy umožnit podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu před uplynutím 6 měsíců víza, pokud jde o pobyt za stejným účelem.

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 2 písm. e)

V ustanovení § 114 odstavci 2 písm. e) se stanoví, že držitel osvědčení o strpění po 3 letech nepřetržitého pobytu na základě osvědčení může podat žádost o udělení dlouhodobého pobytu na území ministerstvu.

Navrhuji zrušit slovo „nepřetržitě“, tedy zrušit podmínku absolutní nepřetržitosti pobytu v případě podání žádosti o dlouhodobý pobyt. Tuto podmínku vnímám jako nedůvodně tvrdou a neúměrně omezující cizince v možnosti požádat o pobytové oprávnění.

Není na místě nutit cizince, aby po dobu 3 let neopustil na jediný den území České republiky, potažmo schengenský prostor. Osvědčení o strpění může být vydáno i z důvodu

nezbytnosti účasti na trestním řízení, z důvodu podané žádosti o povolení k trvalému pobytu nebo z důvodu podané žaloby proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o vízu nebo pobytu. Tito cizinci nemají překážku na jejich vůli nezávislou, která by jim bránila ve vycestování. Cizinec může mít pro krátkodobé opuštění území zcela opodstatněné důvody (například úmrtí v rodině).

Zákon v současném znění nedává správnímu orgánu možnost správního uvážení, tedy možnost zvážit důvody, pro které žadatel o povolení k dlouhodobému pobytu opustil území. Pokud by cizinec nepobýval na území dlouhodobě, má Ministerstvo vnitra možnost z důvodu nepřítomnosti cizince na území pobytové oprávnění neudělit.

Za dobu 3 let dojde k výrazné integraci cizince na území a je žádoucí takovému cizinci umožnit přejít na jiný typ pobytového oprávnění, zvláště pak na povolení k pobytu formou zaměstnanecké karty. Cizinec za dobu svého pobytu je ve většině případů v ČR integrován. Za takových podmínek není na místě klást na cizince tak omezující požadavky pro to, aby mohl požádat o „standartní“ pobytové oprávnění, a dostat se tak z postavení strpěného cizince.

Pobyt za účelem studia se řídí směrnicí 2016/801 a ta upravuje vstup a pobyt studentů na území EU. V případech upravovaných touto směrnicí je na získání víza nárok, pokud jsou splněny podmínky pro jeho udělení vymezené směrnicí.40 Článek 7 odst. 4 směrnice umožňuje podat žádost o pobytové oprávnění za účelem studiu i na území členského státu, pokud zde státní příslušník třetí země již pobývá jako držitel povolení k pobytu nebo dlouhodobého víza.41 V tomto smyslu znamená stanovení 3 let absolutně nepřetržitého pobytu pro možnost podání žádosti podmínku jdoucí nad rámec uvedené směrnice.

Současný zákon o pobytu cizinců umožňuje z víza za účelem strpění podat žádost

o dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny na území po 6 měsících pobytu. Nový zákon tuto výjimku bezdůvodně opouští.

Na sloučení rodiny se vztahuje směrnice o právu na sloučení rodiny.42 Cílem směrnice je stanovit společná pravidla v oblasti práva na sloučení rodiny. Členové rodiny mají mít možnost se připojit ke své rodině, která pobývá v zemi Evropské unie. Dalším cílem je ochránit celistvost rodin a usnadnit integraci státních příslušníků třetích zemí.

Preambule směrnice obsahuje základní hodnoty, ze kterých vychází. V bodě číslo 2 uvádí, že: „[o]patření týkající se sloučení rodiny by měla být přijata ve shodě se závazkem chránit rodinu a respektovat rodinný život obsaženým v mnoha nástrojích mezinárodního práva“43.

40 Podle článku 7 odst. 6 s 2016/801 jde o nepředložení některé z náležitostí a dále o situaci, kdy by byl žadatel považován za hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo veřejné zdraví.

41 Podle daného ustanovení mohou členské státy v souladu s vnitrostátními předpisy přijmout podanou žádost, i pokud dotčený státní příslušník třetí země na jeho území oprávněně pobývá, avšak není držitelem platného povolení k pobytu.

42 Směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny.

43 Bod č. 2 Preambule směrnice o právu na sloučení rodiny.

Dále směrnice stanoví, že: „Je třeba stanovit procesní pravidla posuzování žádosti o sloučení rodiny a postup projednávání vstupu a pobytu členů rodiny. Tyto postupy by měly být s ohledem na běžné pracovní zatížení správních orgánů členských států účinné a snadno zvládnutelné, průhledné a spravedlivé, aby dotyčným osobám nabízely odpovídající právní jistotu“44 (zvýraznění doplněno). Směrnice tedy požaduje po členských státech, aby zavedly taková pravidla pro podávání žádostí a následné zpracování, která zaručují jednoduchý přístup pro všechny žadatele.

Pro zachování principu směrnice o sloučení rodiny navrhuji, aby rodinní příslušníci měli možnost podat žádost o sloučení rodiny z tolerovaného pobytu dříve než po třech letech. Navrhuji ponechat stávající úpravu.

Tato připomínka je zásadní.

31. K § 115 Omezení předmětu žádosti

K odst. 3

Navržené ustanovení představuje zhoršení postavení cizinců s dlouhodobým pobytem za účelem sloučení rodiny.

Podle stávající právní úpravy [§ 45 odst. 2 zákona o pobytu cizinců] platí, že: „Cizinec, který vstoupil na území za účelem společného soužití rodiny podle § 42a a je držitelem povolení k dlouhodobému pobytu za tímto účelem, je oprávněn po 3 letech pobytu na území nebo po dosažení věku 18 let požádat ministerstvo o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem.“ Pokud tedy rodinný příslušník dle § 42a odst. 1 pobýval na území před získáním dlouhodobého pobytu za účelem sloučení rodiny na základě jiného pobytového titulu (jiného účelu dlouhodobého pobytu a zřejmě i dlouhodobého víza), může změnit účel pobytu kdykoli.

Naproti tomu navržené znění vypouští sousloví „který vstoupil na území za účelem společného soužití rodiny podle § 42a“. To znamená, že tříleté omezení změnit účel pobytu se vztahuje i na ty držitele dlouhodobého pobytu, kteří předtím pobývali na území na základě jiného dlouhodobého pobytu. Pro tuto změnu oproti předchozí právní úpravě nevidím důvod ani smysl. Ostatně může jít o pouhé nedorozumění, neboť předkladatel v důvodové zprávě na s. 65 uvádí: „K odst. 3 – Omezená možnost podání [žádosti] z dlouhodobého pobytu za účelem sloužení rodiny na jiný typ pobytového oprávnění je beze změny převzata z platné právní úpravy (§ 45 odst. 2).“

Navrhuji tedy převzít stávající znění § 45 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 4

Vítám, že na rozdíl od původní úpravy (§ 45 odst. 4 stávajícího zákona o pobytu cizinců) předkládaný návrh zákona neobsahuje podmínku určité doby trvání manželství. Mám však

44 Bod č. 13 Preambule směrnice o právu na sloučení rodiny.

za to, že není na místě prodloužení doby předchozího pobytu ke dni rozvodu ze 2 na 3 roky jako podmínky pro možnost podání žádosti o dlouhodobý pobyt.

Dva roky uděleného pobytu považuji za dostatečnou pojistku, aby nedocházelo k zneužití institutu manželství (např. účelovým uzavřením) k získání jiného pobytového oprávnění. Navíc jednou ze zvláštních podmínek pro povolení k dlouhodobému pobytu je vedení skutečného rodinného života [§ 129 odst. 2 písm. b) návrhu zákona]. Ministerstvo vnitra tedy má nástroj, jak předcházet zneužití pobytového oprávnění.

Pokud cizinec na území ke dni rozvodu pobývá 2 roky, dojde k jeho značné integraci. V řadě případů budou takoví cizinci v České republice stabilně zaměstnáni, nebo budou podnikat. Podle mého názoru je ve veřejném zájmu, aby takoví cizinci mohli relativně flexibilně přejít na pobytové oprávnění za účelem výdělečné činnosti.

Tato připomínka je zásadní.

32. K § 120

Písmena h) a i) byla do návrhu zákona převzata ze stávajícího zákona o pobytu cizinců. Minimálně ve vztahu k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny lze mít pochybnosti o uplatnitelnosti těchto ustanovení. Obě ustanovení musíme vyložit eurokonformě v souladu se závěry Soudního dvora EU ve spojených věcech C-381/18 a C 382/18 G. S. a V. G. Tzn. tato ustanovení nelze vykládat tak, že zařazení do ENO či SIS povede automaticky k zamítnutí žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny. Obě ustanovení musí být v návaznosti na výhradu veřejného pořádku v čl. 6 odst. 1 směrnice 2003/86/ES vykládána restriktivně a jejich uplatnění podléhá zásadě proporcionality. Vedení v ENO a nesplnění podmínky trestní zachovalosti lze použít, pouze pokud má trestný čin takový stupeň závažnosti či takovou povahu, že je nutné vyloučit (neumožnit) pobyt žadatele na území ČR. Totéž platí i o důvodech pro zařazení do ENO. Je zapotřebí vzít v úvahu závažnost nebo druh protiprávního jednání, jehož se daná osoba dopustila. Před vydáním rozhodnutí musí v souladu s čl. 17 uvedené směrnice dojít k individuálnímu posouzení situace žadatele, se zohledněním povahy a pevnosti rodinných vztahů této osoby, délky jejího případného pobytu v ČR, jakož i existence rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí původu.

Pokud jde o vedení v SIS II, tento důvod lze použít pouze, pokud okolnosti, které vedly k zařazení do SIS II, naplní práh výhrady veřejného pořádku v čl. 6 odst. 1 směrnice 2003/86/ES tak, jak ji vyložil SDEU v rozsudku ve spojených věcech C-381/18 a C-382/18

G. S. a V. G. V případě, že záznam vložil jiný členský stát, postupuje se podle čl. 25 odst. 1 SPÚ. Ve většině případů zřejmě nebude možné pouhým záznamem v SIS II podložit, že dotyčný žadatel představuje hrozbu pro veřejný pořádek podle čl. 6 odst. 1 směrnice 2003/86/ES. Před vydáním rozhodnutí musí Ministerstvo vnitra provést individuální posouzení v souladu s čl. 17 uvedené směrnice, které nebude možné uskutečnit pouze na základě záznamu v SIS II. Česká republika by tak měla konzultovat s členským státem, který záznam vložil a přihlédnout k jeho zájmům. Článek 25 odst. 1 SPÚ počítá s tím, že „v takových případech se povolení k pobytu vydá pouze ze závažných důvodů, zejména humanitárních nebo z důvodů vyplývajících z mezinárodních závazků“. Pod závažné důvody musíme podřadit i plnění závazků z unijního práva, které ukládají České republice v případě splnění podmínek pro sloučení podle směrnice 2003/86/ES povinnost

dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny udělit.45 Výjimku z této povinnosti představuje situace, kdy dotyčná osoba představuje hrozbu pro veřejný pořádek podle čl. 6 odst. 1 této směrnice, vyloženého SDEU v rozsudku ve spojených věcech C-381/18 a C- 382/18 G. S. a V. G. Pokud tak po provedené konzultaci nebude Ministerstvo vnitra schopno prokázat, že dotyčný žadatel naplňuje uvedený standard pro použití výhrady veřejného pořádku, musí dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny povolit. V takovém případě musí členský stát, který záznam do SIS II vložil, tento záznam zrušit. Ponechává si však možnost zanést cizince na svůj vnitrostátní seznam osob pro účely odepření vstupu.46

Obdobným způsobem lze argumentovat ve vztahu k dlouhodobým pobytům za účelem vědeckého výzkumu a studia [112 odst. 2 písm. b) body 5 a 6].47

Mám tak za to, že situace uvedené pod písm. h) a i) jsou pokryté obecnou výhradou veřejného pořádku uvedenou pod písm. j). Navrhuji proto ve vztahu k dlouhodobým pobytům za účelem sloučení rodiny, vědeckého výzkumu a studia jejich vypuštění (např. vložením do § 121 odst. 4).

Tato připomínka je zásadní.

33. K § 121

Paragrafové znění odkazuje ve čtvrtém odstavci na § 123 odst. 1 písm. b). Dané ustanovení ovšem není členěno na odstavce. Tento odkaz je v předloženém návrhu zákona zřejmě ponechán z některé z jeho předchozích verzí. Není mi tedy jasné, na jaké ustanovení zákona je odkazováno.

Tato připomínka je zásadní.

Ve výčtu uvedeném v tomto ustanovení chybí zaměstnanecká karta (§ 133 a následující). Tento typ dlouhodobého pobytu představuje transpozici směrnice 2011/98/EU48. Jde tak

o pobyt, který vyplývá z unijního práva. Zásada proporcionality je obecnou zásadou unijního práva.49 Tyto zásady stojí v hierarchii norem práva EU nad sekundárním právem.50 Dále, směrnice 2011/98/EU v bodu 31 odůvodnění uvádí: „Tato směrnice dodržuje základní práva a ctí zásady uznávané v Listině základních práv Evropské unie v souladu

45 Viz bod 29 rozsudku SDEU ve věci C-706/18 X a odkaz na citovanou judikaturu.

46 Viz POŘÍZEK, P. Pokus o škálu výhrad veřejného pořádku v cizineckých a azylových věcech aneb není výhrada jako výhrada. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. (eds.) Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2020/2021. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2022, s. 112–114.

47 V podrobnostech tamtéž, s. 115–120.

48 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě.

49 Viz bod 47 rozsudku SDEU ve věci C-380/18 E. P. a odkazy na citovanou judikaturu. Pokud jde o výhradu veřejného pořádku, její promítnutí má za následek, že opatření na ochranu veřejného pořádku nesmí překračovat meze toho, co je k jeho ochraně nezbytné.

50 Xxx XXXXXXX, M., XXX, X. a kol. Právo Evropské unie. Praha: Leges, 2013, s. 107 či XXXXX, P., DE BÚRCA, G. EU Law. Text, Cases and Materials. 6th edition. Oxford: Oxford University Press, 2015, s. 111.

s čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU.“ Listina EU má stejnou právní sílu jako zakládací smlouvy.51 Základní práva zakotvená v Listině EU, včetně čl. 7 (respektování soukromého a rodinného života), jsou tak součástí primárního práva.

Předkladatel tedy nemůže vyloučit použití zásady přiměřenosti, včetně posouzení přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života, ve vztahu k žadatelům (držitelům) zaměstnaneckých karet.

Zároveň sám předkladatel (správně) zařazuje zaměstnaneckou kartu pod nárokové pobytové tituly (viz § 133 odst. 1 – „se udělí“). Pro vydání jednotného povolení (vnitrostátně zaměstnanecké karty) podle směrnice 2011/98/EU je situace specifická v tom, že na rozdíl od ostatních migračních směrnic neobsahuje harmonizovaný a uzavřený výčet obligatorních a fakultativních přijímacích podmínek a důvodů pro zamítnutí. Nárokovost vydání jednotného povolení (zaměstnanecké karty) tak nelze dovodit přímo ze směrnice. Avšak její čl. 4 odst. 2, resp. 4 zavazuje členské státy zakotvit právní nárok na vydání jednotného povolení ve vnitrostátní právní úpravě, což je i případ zákona

o pobytu cizinců.

Tzn., do výčtu unijních dlouhodobých pobytů v § 127 odst. 4 musí být doplněna zaměstnanecká karta.

Dále, odkaz na § 120 písm. b) v § 121 odst. 4 je zřejmě chybný, viz např. čl. 16 odst. 2 písm.

b) směrnice 2003/86/ES či čl. 20 odst. 1 písm. b) směrnice 2016/801.

Naopak odkaz na § 120 písm. p) ve výčtu ustanovení v § 121 odst. 4 chybí, neboť tento důvod pro zamítnutí žádosti příslušné směrnice neznají.

Tato připomínka je zásadní.

34. K § 122 Obecné důvody zrušení nebo neprodloužení dlouhodobého pobytu

K odstavci 1 písm. a) bodu 8

Ve vztahu ke směrnici 2003/86/ES Soudní dvůr EU v rozsudku ve spojených věcech C- 381/18 a C-382/18 G. S. a V. G. potvrdil závěry, podle nichž nelze automaticky přistoupit ke zrušení či neprodloužení dlouhodobého pobytu za účelem sloučení rodiny pouze na základě pravomocného odsouzení za spáchání úmyslného trestného činu. Důvod pro zrušení nebo neprodloužení dlouhodobého pobytu za účelem sloučení rodiny na základě § 122 odst. 1 písm. a) bodu 8,52 spočívající v pravomocném odsouzení za spáchání úmyslného trestného činu, lze uplatnit pouze v případě, pokud má tento trestný čin takový stupeň závažnosti či takovou povahu, že je nutné pobyt sloučeného rodinného příslušníka na území ukončit. Při úvaze, o jaké trestné činy se bude jednat,

51 Viz čl. 6 odst. 1 SEU.

52 Ve stávajícím zákoně o pobytu cizinců viz věta druhá § 46a odst. 1.

je nutné zohlednit jako určitý referenční rámec odkaz na závažné trestné činy, uvedený v čl. 14 odůvodnění směrnice 2003/86/ES.53

Oceňuji, že se v tomto případě uplatní posouzení přiměřenosti (§ 123). Mám však pochybnosti, zda je to s ohledem na omezení, která dal SDEU v uvedeném rozsudku pro uplatnění výhrady veřejného pořádku, dostatečné. Ve vztahu k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny by měla právní úprava reflektovat, že výhradu veřejného pořádku lze uplatnit v případě závažných trestných činů.

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 1 písm. b) a c) v návaznosti na § 123

Tyto důvody musí být uvedeny v § 123 návrhu zákona, neboť je (s výjimkou zaměstnanecké karty, kde je stanovení zamítacích důvodů na členských státech) příslušné směrnice neznají.

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 2 písm. a) bodům 2 a 3 v návaznosti na § 123

Pokud jde o dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny, stávající právní úprava v zákoně o pobytu cizinců nezná důvod pro neprodloužení a zrušení pobytu pod navrženým § 122 odst. 2 písm. a) bod 3. S ohledem na požadavky vyplývající na uplatnění výhrady veřejného pořádku u směrnice 2003/86/ES [viz moje připomínka k § 122 odst. 1 písm. a) bod 8] navrhuji ve vztahu k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny tato ustanovení vypustit a převzít v tomto ohledu dosavadní právní úpravu. Situace, na které navržená ustanovení cílí, navíc pokrývá obecná výhrada veřejného pořádku uvedená v § 122 odst. 2 písm. a) bod 2.

Obdobné výhrady lze uplatnit i ve vztahu k dlouhodobým pobytům za účelem studia a vědeckému výzkumu. 54 I u těchto pobytů lze hrozbu pro veřejný pořádek pokryté navrženým § 122 odst. 2 písm. a) bodem 3 podřadit pod obecnou výhradu veřejného pořádku pod bodem 2.

Tato připomínka je zásadní.

35. K § 123 Přiměřenost

Do výčtu dlouhodobých pobytů uvedených v tomto ustanovení musí být doplněna zaměstnanecká karta s odkazem na argumentaci uvedenou k § 121 odst. 4.

Odkaz na § 120 písm. n), o) a q) odkazuje na ustanovení týkající se neudělení dlouhodobého pobytu, nikoli jeho zrušení a neprodloužení.

53 V podrobnostech viz POŘÍZEK, P. Pokus o škálu výhrad veřejného pořádku v cizineckých a azylových věcech aneb není výhrada jako výhrada. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. (eds.) Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2020/2021. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2022, s. 101–105.

54 V podrobnostech viz POŘÍZEK, P. Pokus o škálu výhrad veřejného pořádku v cizineckých a azylových věcech aneb není výhrada jako výhrada. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. (eds.) Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2020/2021. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2022, s. 115–120.

Do tohoto ustanovená by měl být vložen i odkaz na § 122 odst. 1 písm. b) a c) [viz moje připomínka výše k § 122 odst. 1 písm. b) a c) v návaznosti na § 123]

Tato připomínka je zásadní.

36. K § 127 Nositel oprávnění ke sloučení rodiny

K odstavci 1 písm. b)

Za účelem sloučení rodiny může podat žádost žadatel, který je podle písm. b) rodičem nezletilého a nesezdaného občana třetí země žádajícího o sloučení rodiny nebo manželem tohoto rodiče.

Cílem směrnice o sloučení rodiny je obecně usnadnit sloučení rodiny a poskytnout ochranu státním příslušníkům třetích zemí, zejména nezletilým osobám. Cílem čl. 10 odst. 3 písm.

a) směrnice o sloučení rodiny je specificky zaručit zvýšenou ochranu těm uprchlíkům, kteří mají postavení nezletilé osoby bez doprovodu.

Článek 2 písm. f) směrnice o sloučení rodiny definuje pojem „nezletilá osoba bez doprovodu“55. Ustanovení stanoví dvě podmínky, a sice že dotyčná osoba je „nezletilá“ a že je „bez doprovodu“.56 Znění definice tedy neodkazuje na rodinný stav nezletilé osoby, a neobsahuje žádnou podmínku, aby byl uprchlík v postavení nezletilé osoby svobodný, aby mohl být považován za nezletilou osobu bez doprovodu ve smyslu směrnice 2003/86.57

Xxxxxxxx stanoví podmínku týkající se rodinného stavu nezletilých dětí rodiče, který je osobou usilující o sloučení rodiny58, ale nikoliv pro nezletilého uprchlíka bez doprovodu, jenž je osobou usilující o sloučení rodiny.59

Soudní dvůr Evropské unie uvedl, že nezletilí uprchlíci bez doprovodu, bez ohledu na jejich rodinný stav, mají právo, aby se k nim připojili jejich rodinní příslušníci. Soud zdůraznil, že nezletilí uprchlíci bez doprovodu jsou ve zvláště zranitelném postavení a státy by měly podporovat jejich sloučení s nejbližší rodinou. 60

Restriktivní výklad pojmu nezletilá osoba bez doprovodu vylučující sezdané nezletilé osoby by byl v rozporu s cílem čl. 10 odst. 3 písm. a) směrnice o sloučení rodiny. Takový výklad by vedl k tomu, že by sezdaný uprchlík v postavení nezletilé osoby bez doprovodu nemohl

55 Podle článku 2 písm. f) směrnice, kdy se "nezletilými osobami bez doprovodu" rozumí státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti mladší 18 let, jež vstupují na území členských států bez doprovodu dospělé osoby, která za ně podle práva nebo zvyklostí odpovídá, a to po dobu, po kterou se skutečně nenacházejí v péči takové osoby; tato definice zahrnuje i nezletilé osoby, jež jsou ponechány bez doprovodu po vstupu na území členských států.

56 Rozsudek SDEU ze dne rozsudek ze dne 12. dubna 2018, A, S proti Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, C‑550/16, bod 37.

57 Stanovisko generálního advokáta Xxxxxxx Xxxxxxxx přednesené dne 16. června 2021, Raad voor Vreemdelingenbetwistingen proti Belgische Staat, C-230/21.

58 Viz. článek 4 odst. 1 směrnice o sloučení rodiny xxxxxxx, že „[n]ezletilé děti uvedené v tomto článku musí [...] být svobodné“

59 Rozsudek SDEU ze dne rozsudek ze dne 17. listopadu 2022, Raad voor Vreemdelingenbetwistingen proti Belgische Staat, C-230/21. „Skutečnost, že unijní normotvůrce stanovil takovou podmínku, podle všeho svědčí o jeho vůli neomezit uplatnění čl. 10 odst. 3 písm. a) směrnice 2003/86 pouze na svobodné nezletilé uprchlíky bez doprovodu.“

60 Rozsudek SDEU ze dne 17. listopadu 2022, Raad voor Vreemdelingenbetwistingen proti Belgische Staat, C-230/21.

požívat zvýšené ochrany, kterou mu přiznává směrnice o sloučení rodiny, přestože zvláštní zranitelnost nezletilých osob není z důvodu manželství zmírněna.

Navrhuji proto, aby ministerstvo doplnilo, že i rodič sezdaného uprchlíka v postavení nezletilé osoby bez doprovodu je nositelem oprávnění ke sloučení rodiny.

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 1 písm. d)

V § 127 odst. 1 písm. d) došlo k zúžení stávajícího § 42a odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Sloučení není tak již umožněno osamělým cizincům starším 65 let.

Navrhuji tuto kategorii osob doplnit do § 127 odst. 1 písm. d) a převzít stávající znění § 42a odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců

Tato připomínka je zásadní.

37. K § 129 Zvláštní podmínky pro udělení nebo prodloužení dlouhodobého pobytu za účelem sloučení rodiny

Důvodová zpráva (na s. 67 ve třetím odstavci) v souvislosti s podmínkou skutečného vedení rodinného života odkazuje na směrnici 2004/38/ES. Na tuto situaci však dopadá Směrnice Rady 2003/86/ES. Slučovací směrnice v článku 16 odst. 1 písm. b) skutečně umožňuje členským státům zamítnout žádost o vstup a pobyt, pokud osoba usilující o sloučení nežije ve skutečném manželském nebo rodinném vztahu. Je třeba opravit důvodovou zprávu. Lze předpokládat, že uživatelé navrhovaného zákona budou do důvodové zprávy nahlížet. Navrhovaný zákon v ustanovení § 129 odst. 1 písm. b) zakotvuje novou podmínku pro udělení dlouhodobého pobytu za účelem sloučení rodiny.

Tato připomínka je doporučující.

Druhý odstavec ustanovení specifikuje další podmínky pro umožnění sloučení rodiny. S ohledem na skutečnost, že sloučení rodiny podle směrnice 2003/86/ES je u vybraných kategorií ze směrnice nárokové, měl by předkladatel i v tomto ustanovení důsledně držet terminologii používanou v návrhu ve vztahu k nárokovým pobytům. Navrhuji tak nahradit sousloví „lze udělit“ zněním „se udělí“.

Tato připomínka je zásadní.

38. K § 141 Zánik zaměstnanecké karty

Navrhované ustanovení zakotvuje v odstavci 1 zánik duální zaměstnanecké karty uplynutím 60 dnů ode dne skončení posledního pracovněprávního vztahu. Odstavec 2 hovoří o 90 dnech pro případy neduální zaměstnanecké karty. Ustanovení je převzato z § 63 stávajícího zákona.

Prodloužení na 90 dnů u neduálních zaměstnaneckých karet vítám. Upozorňuji však na problematickou otázku počítání času. Ministerstvo aktuálně považuje čas do zániku zaměstnanecké karty ex lege za dobu, nikoliv lhůtu. Aby zaměstnanecká karta nezanikla, musí cizinci oznámení o zaměstnavatele v uvedené době doručit ministerstvu. To v praxi přináší cizincům řadu problémů. V některých případech jim je není možné klást k tíži.

Navrhuji, aby v daném ustanovení bylo výslovně uvedeno, že jde o lhůtu. Není důvodné, aby se uvedený běh čas vykládal jako doba. Krajský soud v Ústí nad Labem k tomu ostatně uvádí: „Na rozdíl od správního orgánu se soud domnívá, že doba uvedená v § 63 odst. 1 zákona o pobytu cizinců má ve vztahu k účastníku řízení, s ohledem na znění § 63 odst. 3 zákona o pobytu cizinců též povahu lhůty, neboť účastník může svým včas učiněným úkonem (úkonem učiněným po dobu trvání 60denní doby) zvrátit účinky, které by jinak při uplynutí předmětné doby nastaly ze zákona.“61

Opožděné podání oznámení o změně zaměstnavatele má pro cizince fatální důsledky v podobě zániku pobytového oprávnění. Z praxe známe situace, kdy oznámení změny zaměstnavatele podané na poště došlo ministerstvu pozdě z důvodu prodlevy způsobené doručováním. Šlo tedy o důvod, který cizinec nemohl ovlivnit. Taktéž nelze vyčítat cizincům, že v řadě situací oznamují změnu zaměstnavatele „na poslední chvíli“. Musí shromáždit veškeré podklady, aby oznámení bylo perfektní (a nehledělo se na něj jako by nebylo učiněno). Z důvodu omezených kapacit Ministerstva vnitra není řešením ani osobní nahlášení změny zaměstnavatele na přepážce Ministerstva vnitra. V některých případech se cizinci dokonce nemusejí ani dozvědět o ukončení svého pracovního poměru tak, aby měli dostatečný prostor pro podání oznámení o změně zaměstnavatele.

Počítání času jako lhůty s sebou přináší větší právní jistotu pro cizince i úřady. Správní řád v § 40 jasně vymezuje pravidla pro počítání a běh lhůt. To je bezesporu žádoucí. Je na místě běh času v zákoně explicitně stanovit jako lhůtu, aby nedocházelo k výkladovým sporům.

Jsem si vědom, že s navrhovaným institutem cizineckého účtu (§ 434 a následující navrhovaného zákona) se řada uvedených problémů vyřeší. Nicméně cizinecký účet nebude povinný pro všechny cizince. Pro ty, kteří nebudou mít cizinecký účet, výše uvedené problémy budou v plné míře přetrvávat. S institutem lhůty se ve správním řádu kromě jasně stanovených pravidel pro její počítání pojí i možnost prominutí zmeškání lhůty (§41). Prominutí zmeškání lhůty je důležitý institut pro odstranění tvrdosti zákona. V některých případech je prominutí lhůty zcela odůvodněné. Je na místě, aby cizinec i úřad měli tento institut k dispozici. S prominutím zmeškání úkonu pracují úřady i soudy již v současném znění zákona.62 Je však na místě v zákoně výslovně stanovit čas jako lhůtu a tím i formálně připustit prominutí zmeškání úkonu.

Česká republika se dlouhodobě potýká s nedostatkem pracovních sil. Je žádoucí (resp. ve veřejném zájmu) přijmout takovou právní úpravu, která bude více chránit procesní práva cizinců. Nedocházelo by tak ke ztrátě pobytového oprávnění v situacích, které cizinec nezřídka nemohl ovlivnit. Počítání času jako lhůty by přineslo větší právní jistotu, v řadě případů nástroj řešení a benefit pro cizince a jeho budoucího zaměstnavatele.

61 Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem za dne 21. února 2023, č. j. 114 A 9/2022-31. Dostupný na: xxx.xxxxxx.xx.

62 Krajský soud v Brně posuzoval spor, zda byly splněny podmínky pro prominutí zmeškání úkonu. V rozsudku ze dne

30. března 2003, č. j. 30 A 152/2021-73, uvedl: „Spor je o to, zda žalobci v časném učinění oznámení bránily objektivní důvody nezávislé na jeho vůli, na jejichž základě mu mělo být zmeškání tohoto úkonu dle § 41 správního řádu žalovanou prominuto.“ Dostupný na xxx.xxxxxx.xx.

Vítám prodloužení doby na 90 dnů, po kterých zaniká neduální zaměstnanecká karta ze zákona (§141 odst. 2). Navrhuji delší lhůtu stanovit i pro duální zaměstnaneckou kartu. Oproti cizinci s volným přístupem na trh práce je proces změny zaměstnavatele pro držitele duální zaměstnanecké karty podstatně komplikovanější. V tomto smyslu se jeví vhodnou 120 denní lhůta. Přinejmenším by bylo na místě stanovit stejnou - 90 denní - lhůtu pro zánik duální i neduální zaměstnanecké karty.

Vycházím z toho, že v rámci této lhůty si cizinec musí opatřit veškeré podklady, aby oznámení bylo perfektní. Náležitostí je mimo jiné pracovní smlouva na pracovní pozici vedenou v centrální evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty. V řadě případů tak může být pro cizince z objektivních důvodů těžko dosažitelné v krátké době takovou pracovní smlouvu doložit. Cizinec se o ukončení pracovního poměru může dozvědět se zpožděním. V případě, že ministerstvo změně zaměstnavatele (byť z formálních důvodů) nevyhoví, cizinec při takto krátké lhůtě zpravidla nemá možnost učinit nové oznámení splňující zákonné požadavky.

Tato připomínka je zásadní.

39. K § 143 odst. 3

Navrhované ustanovení přebírá současné znění § 42g odst. 7 zákona o pobytu cizinců. Umožnění změny zaměstnavatele až po uplynutí 6 měsíců platnosti zaměstnanecké karty vnímáme jako problematické. Chápeme snahu zabránit zneužívání institutu zaměstnanecké karty. Ustanovení má garantovat zaměstnavatelům, že u nich alespoň po nějakou dobu zůstane pracovník, kterého s úsilím a náklady získali ze zahraničí. Ustanovení však na druhou stranu otevírá možnost pro zneužívání a vykořisťování cizince. Cizinec je nucen setrvávat u zaměstnavatele po značnou dobu, i pokud jsou pracovní podmínky těžko snesitelné, nehumánní či vykořisťující.

Ustanovení zákona týkající se zaměstnanecké karty představují transpozici směrnice 2011/98/EU. Směrnice upravuje postup při vyřizování žádostí o vydání, změnu nebo obnovení jednotného povolení k pobytu a práci na území některého členského státu (tj. zaměstnanecké karty). Změna zaměstnavatele představuje změnu zaměstnanecké karty, tj. jednotného povolení ve smyslu směrnice 2011/98/EU.

Podle směrnice je třeba vykořisťování předcházet. Například v článku 16 preambule směrnice zakotvuje možnost členských států poskytovat cizinci informace o jeho pracovním poměru s cílem předcházet vykořisťování státních příslušníků třetích zemí a bojovat proti nelegálnímu zaměstnávání.

Podle článku 12 směrnice mají pracovníci ze třetích zemí právo na rovné zacházení ve srovnání se státními příslušníky členského státu, ve kterém pobývají, pokud jde

o pracovní podmínky. V důsledku současného i navrhovaného znění zákona jsou však cizinci nuceni trpět i výrazně horší pracovní podmínky (případně pracovní vykořisťování), pokud nechtějí ztratit pobytové oprávnění. Přitom zákoník práce zakotvuje právo zaměstnance podat výpověď kdykoliv i bez udání důvodu.

Navrhuji zakotvit větší flexibilitu pro změnu zaměstnavatele – zkrácením 6 měsíční lhůty; rozšířením důvodů, pro které je možné změnit zaměstnavatele i před uplynutím 6 měsíců; případně kombinací obou opatření. Právní úprava by měla více chránit cizince a umožnit

mu zareagovat na těžko snesitelné pracovní podmínky dříve než po půl roce výkonu práce. Větší flexibilitu mohou ve svém důsledku ocenit i zaměstnavatelé, kteří budou moci flexibilněji zareagovat na aktuální situaci na trhu práce.

Tato připomínka je zásadní.

40. K § 145 odst. 2

Podle navrhovaného ustanovení se na oznámení o změně zaměstnavatele, které není bezvadné, hledí, jako by nebylo učiněno. Navrhované ustanovení přebírá současné znění

§ 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců.

Ustanovení zákona týkající se zaměstnanecké karty představují transpozici směrnice 2011/98/EU. Změna zaměstnavatele pak představuje změnu jednotného povolení, resp. změnu zaměstnanecké karty.

Směrnice 2011/98/EU stanovuje některé procesní záruky. Podle článku 5 odst. 4 směrnice 2011/98/EU v případě, že informace nebo dokumenty připojené k žádosti nejsou podle kritérií stanovených ve vnitrostátním právu úplné, příslušný orgán písemně vyrozumí žadatele o tom, že jsou požadovány dodatečné informace nebo dokumenty, přičemž stanoví přiměřenou lhůtu pro jejich předložení.

Směrnice výslovně neuvádí, že postup uvedený v článku 5 se uplatní i pro změnu jednotného povolení (tedy změnu zaměstnavatele).63 Je na místě, aby se daný článek použil i pro řízení o změně zaměstnavatele. Jedním z cílů směrnice 2011/98/EU je snížit rozdíl v právech, která mají občané Unie a státní příslušníci třetích zemí, kteří legálně pracují v členském státě. Ustanovení směrnice by současně měly sloužit k ochraně legálně pracujících třetizemců na území členských států.64

V tomto smyslu je třeba s ohledem na článek 5 odst. 4 směrnice 2011/98/EU písemně vyrozumět cizince o tom, že oznámení o změně zaměstnavatele nesplňuje zákonné podmínky a poučit ho, jakým způsobem a v jaké lhůtě má nedostatky oznámení odstranit. V opačném případě se cizinci dostávají do velmi zranitelného postavení.

Podle navrhovaného znění zákona zaměstnanecká karta ex lege zaniká nejpozději uplynutím 60 dnů ode dne, kdy cizinci skončí poslední pracovněprávní vztah. To neplatí, pokud cizinec v dané lhůtě učiní oznámení o změně zaměstnavatele.65 Ovšem v případě, kdy toto oznámení nesplňuje podmínky zákona o pobytu cizinců (není perfektní), hledí se na něj, jako by nebylo učiněno. Nezřídka je důsledkem, že marně uplyne 60 denní lhůta a cizinec je v důsledku zániku zaměstnanecké karty nucen vycestovat. Tato situace je nežádoucí. Na zranitelné postavení cizinci upozornil i Nejvyšší správní soud: „Pakliže by se však na oznámení hledělo, jako by nebylo učiněno podle § 42g odst. 9 zákona

o pobytu cizinců, a stěžovatel by tuto skutečnost cizinci sdělil až ke konci doby podle § 63

63 Podle článku 5 odst. 1 směrnice 2011/98/EU členské státy určí orgán příslušný k přijímání žádostí a vydávání jednotného povolení.

64 Viz bod 19 odůvodnění směrnice 2011/98/EU.

65 Podle § 141 odst. 4 navrhovaného zákona o pobytu cizinců.

odst. 1 téhož zákona, ve které mohl cizinec učinit nové oznámení, mohlo by dojít k zániku platnosti zaměstnanecké karty, aniž by to cizinec mohl jakkoliv ovlivnit, ačkoliv mohl být i v dobré víře, že splňuje všechny předepsané podmínky. Sdělení stěžovatele tak i v tomto ohledu významně ovlivňuje následný osud platnosti zaměstnanecké karty cizince.“ 66

V aktuálním rozsudku Krajský soud v Praze k výše uvedenému přiléhavě uvádí. Je namístě citovat poměrně dlouho pasáž rozsudku:

„31. Ačkoliv je nesporné, že sdělení po změně právní úpravy není rozhodnutím podle § 67 správního řádu, žalovaný ve sdělení i nadále autoritativně staví na jisto, že oznámení cizince (ne)splňuje zákonné požadavky, což má vliv na platnost zaměstnanecké karty. Sdělení má tedy stále stejné zásadní důsledky na pobytové oprávnění cizince. Proto má soud za to, že má žalovaný povinnost poskytnout tam, kde je to potřebné náležitou součinnost oznamovateli a případně mu pomoci odstranit nedostatky oznámení v souladu se základní zásadou ochrany práv oznamovatele a zásadou dobré správy tak, aby bylo v maximální možné míře zaručeno právo žalobce na spravedlivý proces. Soud nemá za to, že by záměrem zákonodárce při novelizaci § 168 odst. 1 zákona o pobytu cizinců bylo, aby z důvodu formálních pochybení oznamovatele (jednoduše odstranitelných) pozbývaly zaměstnanecké karty automaticky platnosti. […]

37. Na podporu shora uvedených závěrů lze odkázat rovněž na směrnici, která v čl. 5 odst. 4 stanoví, že „v případě, že informace nebo dokumenty připojené k žádosti nejsou podle kritérií stanovených ve vnitrostátním právu úplné, příslušný orgán písemně vyrozumí žadatele o tom, že jsou požadovány dodatečné informace nebo dokumenty, přičemž stanoví přiměřenou lhůtu pro jejich předložení. Lhůta uvedená v odstavci 2 se pozastaví do doby, než příslušný orgán nebo jiné dotčené orgány obdrží požadované dodatečné informace. Pokud dodatečné informace nebo dokumenty nejsou v této lhůtě poskytnuty, může příslušný orgán žádost zamítnout.“ […]

38. Soud se neztotožňuje s argumentací žalovaného, podle kterého změna zaměstnavatele podle zákona o pobytu cizinců není rozhodnutím o změně jednotného povolení ve smyslu směrnice, neboť změnou zaměstnavatele není nikterak dotčena zaměstnanecká karta. Naopak pokud oznámení změny nesplňuje zákonné podmínky, nepřihlíží se k němu a zaměstnanecká karta ze zákona zanikne. Změnou zaměstnavatele podle zákona o pobytu cizinců je dotčena samotná zaměstnanecká karta. Není tedy důvod, proč by změna zaměstnanecké karty podle zákona o pobytu cizinců nebyla zároveň změnou jednotného povolení ve smyslu směrnice.

39. Článek 5 odst. 4 směrnice se výslovně vztahuje pouze k žádosti o jednotné povolení. Z článku 8 odst. 1 směrnice však vyplývá, že jsou kladeny stejné požadavky na odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vydání i o změnu jednotného povolení. Nelze proto dojít k závěru, že by se na řízení o změně jednotného povolení (zaměstnanecké karty) měl uplatnit jiný standard než na řízení o vydání jednotného povolení (zaměstnanecké karty). Proto by se poučovací povinnost správních orgánů podle čl. 5 odst. 4 směrnice měla uplatnit také v případě řízení o změně zaměstnanecké karty. […]“67

66 Viz. bod 17 usnesení NSS ze dne 17. září 2021, č. j. 8 Azs 56/2021-41.

67 Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 7. února 2023, č. j. 43 A 90/2022-79.

Vzhledem k výše uvedenému požaduji navrhované ustanovení § 145 odst. 2 zákona

o pobytu cizinců upravit tak, aby odpovídalo unijní směrnici a judikatuře. V případě, že by oznámení nesplňovalo podmínky zákona o pobytu cizinců, mělo by Ministerstvo vnitra cizince písemně vyzvat k odstranění vad žádosti.

Tato připomínka je zásadní.

41. K § 145 odst. 3

Podle navrhovaného ustanovení ministerstvo ve lhůtě 30 dnů sděluje cizinci a budoucímu zaměstnavateli, zda byly splněny podmínky pro změnu zaměstnavatele.

Upozorňuji, že v případě nesplnění podmínek je povinnou součástí sdělení ministerstva poučení o opravném prostředku.

Změna zaměstnavatele představuje změnu zaměstnanecké karty, tj. jednotného povolení ve smyslu směrnice 2011/98/EU. Směrnice stanovuje některé procesní záruky. Podle jejího článku 8 odstavce 2 je možné proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o změnu jednotného povolení podat opravný prostředek v dotčeném členském státě v souladu s vnitrostátním právem. V písemném oznámení rozhodnutí je uveden soud nebo správní orgán, u kterého může dotčená osoba podat opravný prostředek, a lhůta pro toto podání.

Odborná literatura k článku 8 odst. 2 směrnice 2011/98/EU uvádí: „Proti zamítavým rozhodnutím o vydání, obnovení, změně nebo odnětí jednotného povolení musí být možné podat opravný prostředek. Na rozdíl od návrhu Xxxxxx, který počítal pouze s možností napadnout rozhodnutí u soudu, a na žádost některých členských států směrnice stanoví možnost napadnout tato rozhodnutí u soudu nebo u příslušných správních orgánů. Důležité je, že tato možnost musí být výslovně uvedena v písemném oznámení s uvedením soudu nebo správního orgánu, u kterého lze takové námitky podat, a lhůty pro jejich podání.“ 68

V současnosti Ministerstvo vnitra v řízení o změně zaměstnavatele poučuje cizince pouze

o tom, že proti negativnímu sdělení nelze podat odvolání. Zdůvodňuje to tím, že jde o úkon podle IV. části správního řádu. Ministerstvo však již cizince nepoučuje, jaký jiný opravný prostředek má podat. Současná forma poučení o opravném prostředku proti negativnímu sdělení v řízení o změně zaměstnavatele je v přímém rozporu se směrnicí 2011/98/EU. Postup ministerstva nelze odůvodnit tím, že řízení o změně zaměstnavatele bylo formálně vyňato z II. a III. části správního řádu. Toto formální vynětí nic nemění na tom, že změna zaměstnavatele představuje změnu jednotného povolení ve smyslu směrnice 2011/98/EU. Směrnice pro tuto situaci zaručuje možnost podání opravného prostředku.

V navrhovaném zákoně o pobytu cizinců je třeba výslovně určit opravný prostředek, který má cizinec k dispozici v případě negativního sdělení Ministerstva vnitra v řízení o změně zaměstnavatele. V návaznosti na to – a v souladu s článkem 8 odst. 2 směrnice 2011/98/EU

- by pak Ministerstvo mělo poučovat cizince o tomto opravném prostředku.

68 Xxxxxxxx XXXXXXX, Single Permit Directive, Thym/Xxxxxxxxxxx (eds.), EU Immigration and Xxxxx Xxx. Article-by- Article Commentary,3.rd edition (X. X. Xxxx/Hart/Nomos, 2022). Article 8, ISBN 978 3 406 77969 5, s. 940.

Vzhledem k tomu, že zákon počítá s vyloučením II. a III. části správního řádu (viz § 492 odst. 2 písm. d)), mělo by ministerstvo poučovat o možnosti podat správní žalobu. S podáním žaloby ostatně počítá i důvodová zpráva k navrhovanému ustanovení § 492.69 Pro úplnost připomínám, že i judikatura dovodila, že proti sdělení o nesplnění podmínek lze brojit správní žalobou na základě § 65 soudního řádu správního.70

Tato připomínka je zásadní.

42. K § 145 odst. 3 ve spojení s § 148 odst. 2

Fikce splnění podmínek pro zaměstnávání občana třetí země by se nově měla vztahovat jen na podání o změně zaměstnavatele, která učiní občan třetí země elektronicky. Chápu, že cílem předkládaného zákona je snížení administrativní zátěže. Pokud však občan třetí země učiní podání jen písemnou formou, měla by mu také vzniknout fikce splnění podmínek.

Navrhuji zavést fikci pro všechny.

Obdobně, pokud ministerstvo nesdělí žadateli do 30 dnů ode dne oznámení o změně pracovní pozice, zda byly splněny podmínky požadované pro změnu pracovní pozice, má se za to, že podmínky byly splněny. To platí v případě, že žadatel podal své sdělení prostřednictvím cizineckého účtu. I v tomto případě, je stále možné podat oznámení o změně pracovní pozice „papírově“. Pak by mělo ministerstvo reflektovat i tuto variantu.

Tato připomínka je zásadní.

43. K § 147 Změna pracovní pozice držitele duální zaměstnanecké karty u téhož zaměstnavatele

Důvodová zpráva používá termín „změna pracovního zařazení“. Oproti tomu navrhované paragrafové znění zákona používá termín „změna pracovní pozice“. Je na místě používání termínů sjednotit. Zvláště za situace, kdy ustanovení zavádí nové pravidlo. Adresáti normy tak budou důvodovou zprávu používat.

Tato připomínka je doporučující.

44. K § 156, případně i k § 157

Není zřejmé, jaké zvláštní důvody lze použít pro neprodloužení modré karty. Uvedená ustanovení hovoří o důvodech neudělení a zrušení modré karty, nikoliv však o důvodech neprodloužení. U jiných pobytových oprávnění zákon uvádí, které zvláštní důvody je možné použit pro neprodloužení platnosti pobytu (viz např. § 164 – vnitropodnikově převedený zaměstnanec, nebo § 179 – studium).

Tato připomínka je zásadní.

69 V důvodové zprávě stojí: „Podle návrhu nelze proti sdělení o nesplnění podmínek pro změnu zaměstnavatele brojit odvoláním jako řádným opravným prostředkem. Současně však návrh nevylučuje v tomto případě soudní přezkum.“

70 Například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. září 2021, č. j. 10 Azs 156/2021-28. Dostupný na: xxx.xxxxxx.xx.

45. K § 170 Účel pobytu a garant

V prvním odstavci navrhuji nahradit spojení „lze udělit“ spojením „se udělí“, neboť dlouhodobý pobyt za účelem vědeckého výzkumu je ze směrnice 2016/801 nárokový (viz argumentace k § 74 odst. 2).

Tato připomínka je zásadní.

46. K § 175 Účel studia a garant

V prvním odstavci navrhuji nahradit spojení „lze udělit“ spojením „se udělí“, neboť dlouhodobý pobyt za účelem studia je ze směrnice 2016/801 nárokový (viz argumentace k § 74 odst. 2).

Tato připomínka je zásadní.

47. K § 180 Hledání zaměstnání nebo zahájení podnikatelské činnosti

V prvním odstavci navrhuji nahradit spojení „lze udělit“ spojením „se udělí“, neboť dlouhodobý pobyt za účelem hledání zaměstnání nebo zahájení podnikatelské činnosti je ze směrnice 2016/801 nárokový (viz argumentace k § 74 odst. 2).

Tato připomínka je zásadní.

48. K § 183 Ochrana na území

Tento druh pobytu vychází z unijní úpravy71 a je důležitým aspektem ochrany pro obchodované osoby. Kromě závazků plynoucích z unijního práva je však Česká republika vázána i Úmluvou Rady Evropy o opatřeních proti obchodování s lidmi (č. 33/2017 Sb. m. s.).

Navíc, pokud stát nenaplní pozitivní závazek předcházet obchodování s lidmi a ochránit jeho oběti, je to porušením nejen výše uvedené Úmluvy, ale i porušením čl. 4 Úmluvy

o ochraně práv a svobod.72

GRETA, orgán, který ověřuje plnění závazků plynoucích z Úmluvy o opatřeních proti obchodování s lidmi, shledala ve vztahu k čl. 10 Úmluvy o opatřeních proti obchodování s lidmi (pojednávajícím o identifikaci oběti), že „v České republice neexistuje postup na identifikaci obětí obchodování s lidmi, který by byl nezávislý na trestním vyšetřování.“73 Policie a orgány činné v trestním řízení sice identifikují oběti obchodování, ale činí tak pouze v kontextu trestního stíhání. Nevládní organizace a další aktéři mohou v rámci své práce v terénu také odhalit oběti obchodování, avšak ochrany se takovým obětem

71 Směrnice Rady 2004/81/ES ze dne 29. dubna 2004 o povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oběťmi obchodování s lidmi nebo obdrželi pomoc k nedovolenému přistěhovalectví, a kteří spolupracují s příslušnými orgány.

72 Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. ledna 2010 ve věci Rantsev proti Kypru a Rusku, stížnost č. 25965/04, nebo rozsudek téhož soudu ze dne 30. března 2017 ve věci Chowdury a ostatní proti Řecku, stížnost č. 21884/15.

73 GRETA: Zpráva o plnění Úmluvy Rady Evropy o opatřeních proti obchodování s lidmi, první kolo, 11. února 2020, XXXXX (2020)01, bod 144.

dostane zejména tehdy, rozhodnou-li se spolupracovat s orgány činnými v trestním řízení v rámci stíhání pachatele.74 Mimo jiné například pobyt za účelem ochrany skončí, jakmile policie shledá, že nebyl spáchán trestný čin obchodování s lidmi.75 GRETA také konstatovala, že stoupá počet vykořisťovaných osob, ale počet identifikovaných obětí obchodování zůstává velmi nízký.76 Takové nastavení právní úpravy neposkytuje z pohledu Úmluvy dostatečnou ochranu obětem obchodování.

Podle čl. 10 odst. 2 věty druhé Úmluvy o opatřeních proti obchodování s lidmi mají státy zajistit, že „pokud příslušné orgány budou mít přiměřené důvody k přesvědčení, že určitá osoba se stala obětí obchodování s lidmi, nebude tato osoba přesunuta z jejího území, dokud příslušné orgány nedokončí řízení o identifikaci této osoby jakožto oběti trestného činu podle článku 18 této Úmluvy, a rovněž zajistí, že této osobě bude poskytnuta pomoc podle článku 12 odstavce 1 a 2“ (zdůraznění doplněno). Tato pomoc nemá být vázána na vedení trestního řízení, a v tomto ohledu tedy Česká republika nenaplňuje dosud plně své povinnosti podle uvedené Úmluvy. Úmluva přitom tento závazek neváže na souvislost s trestním vyšetřováním.

Pomocí podle čl. 12 je pomoc při fyzickém, psychologickém a sociálním zotavování, jež zahrnuje například přístup k lékařskému ošetření, pomoc při uplatnění různých práv, přístup ke vzdělávání, ale též vhodné a bezpečné ubytování, psychologickou a hmotnou pomoc, poradenství, překladatelské a tlumočnické služby.

Vidím jako zásadní, aby i oběti obchodování, u nichž není vedeno trestní řízení ve vztahu k jejich vykořisťovatelům, nebyly před poskytnutím uvedené pomoci nuceny z území vycestovat nebo byly vyhoštěny a měly k této pomoci účinný přístup, což s sebou obnáší i stabilitu pobytu. Je velmi časté, že oběti obchodování jsou, jde-li o jejich právní status, plně navázány na pachatele, případně, že v průběhu obchodování o oprávnění k pobytu přišly a pobývají na území bez něj. To lze napravit pouze určitým pobytovým oprávněním (byť dočasným), které jim umožní po potřebnou určitou dobu zotavit se z obchodování a odpoutat se od pachatele. V tomto ohledu tedy pobyt za účelem ochrany, jak je nyní v zákonné úpravě zakotven a jak se s ním počítá i v novém zákoně, nepostačuje.

Požaduji tedy buď rozšíření povolení za účelem ochrany i na další obchodované osoby bez vázanosti na trestní řízení, anebo vytvoření jiného obdobného typu pobytu, který by přispěl k naplnění výše uvedených mezinárodních závazků.

Tato připomínka je zásadní.

Směrnice 2004/81 stanoví postup pro vydání a prodloužení povolení k pobytu, podmínky pro neprodloužení nebo odnětí a také zacházení s oběťmi před a po udělení povolení. Podle směrnice členské státy vydají dočasné povolení k pobytu státním příslušníkům třetích zemí, kteří se stali obětí obchodování s lidmi nebo byli předmětem nedovoleného přistěhovalectví.

74 Bod 144 zprávy GRETA.

75 Body 146-147 zprávy. Takový důsledek má i to, že se zastaví stíhání pro nedostatek důkazů vůči konkrétnímu pachateli.

76 Bod 149 zprávy XXXXX

Do dlouhodobého pobytu za účelem ochrany na území navrhuji zařadit i důvod pracovního vykořisťování. Vím, že směrnici se vztahuje na oběti obchodování s lidmi a i na státní příslušníky třetích zemí, kteří obdrželi pomoc k nedovolenému přistěhovalectví. Nad rámec směrnice považuji za vhodné chránit i osoby, které byly pracovně vykořisťovány.

Pracovní vykořisťování se obecně vztahuje k situaci, kdy zaměstnavatelé neoprávněně využívají nebo zneužívají své pracovníky. Pracovníci jsou často vystaveni nespravedlivým pracovním podmínkám, nízkým platům, dlouhým pracovním hodinám, nedostatečnému odpočinku nebo nedostatečné ochraně jejich práv.

Pokud je cizinec vykořisťován v pracovním prostředí, je důležité, aby podnikl kroky k ochraně svých práv, tedy aby nahlásil vykořisťování na Státní úřad inspekce práce. Ten monitoruje dodržování pracovních práv zaměstnanců.

V mnoha případech se podněty cizinců k inspekčním orgánům nedostanou, protože mají strach, že by přišli o práci a o povolení k pobytu. Je pochopitelné, že obavy o zrušení pobytu mohou být překážkou při nahlášení vykořisťování.

Proto by měla existovat možnost, kdy cizinci i poté, co nahlásí pracovní vykořisťování a přijdou o své zaměstnání, budou moct legálně zůstat na území a hledat si zaměstnání.77 Bez toho, aniž by je správní orgány sankcionovaly.

Navrhuji zavést tento dlouhodobý pobyt i pro oběti pracovního vykořisťování. Podmínky pro získání oprávnění:

• nahlášení vykořisťování – cizinec musí aktivně nahlásit případy vykořisťování, kterým je vystaven, odpovídajícímu orgánu (např. pracovní inspekce, úřad práce, policie),

• spolupráce s orgány – cizinec musí spolupracovat s orgány vyšetřujícími případ vykořisťování a poskytnout veškerou potřebnou součinnost.

Cizinec by pak měl na území legální pobyt po určitou dobu, např. 1 rok, během kterého by si mohl hledat jiné zaměstnání.

Alternativně navrhuji, aby lidé, kteří byli oběti pracovního vykořisťování mohli získat dlouhodobý pobyt za účelem hledání zaměstnání nebo zahájení podnikatelské činnosti podle § 180 nového zákona. Ustanovení by se nevztahovalo jen držitele dlouhodobého pobytu za účelem vědeckého výzkumu nebo dlouhodobého pobytu za účelem studia, ale i na oběti pracovního vykořisťování.

Současně navrhuji, aby o tento typ pobytového oprávnění mohly požádat i oběti domácího násilí. Násilí v rodině je obecně definováno jako jakákoli forma zneužívání nebo zanedbávání ze strany člena rodiny. V tomto kontextu by byl dlouhodobý pobyt za účelem

77 Například ve Finsku mohou pracovníci třetích zemí, kteří se setkali s pracovním vykořisťováním nebo závažným zanedbáváním na pracovišti, požádat o zvláštní povolení k pobytu z důvodu takového vykořisťování. Povolení k pobytu z důvodu vykořisťování ze strany zaměstnavatele je jednoroční povolení pro osoby, které zažily porušování pracovních práv a dosud si nenašly jinou práci. Pracovníci, kteří chtějí požádat, musí mít platné povolení k pobytu, zažít pracovní vykořisťování, včetně krádeže mzdy a nadměrné práce, ale nemusí prokazovat žádné finanční prostředky. Není nutné, aby podali formální stížnost nebo zahájili soudní řízení. Více zde: xxxxx://xxxxx.xxx/xxxxxx-xxxxxxxxx-xxxxxxxx-xxxxxxx/

ochrany určen pro případy rodinného násilí ze strany manžela/manželky nebo partnera/partnerky.

Při posuzování způsobilosti pro dlouhodobý pobyt za účelem ochrany by se posuzovalo, zda cizinec:

• nahlásil, že je obětí domácího násilí,78

• je v době pobytu vystaven týrání, včetně fyzického, sexuálního, psychického nebo finančního zneužívání či zanedbávání, ze strany svého manžela/manželky nebo zákonného partnera/partnerky.

Vztahoval by se na ty, kteří již opustili nebo ještě neopustili svého sponzora (nositele oprávnění ke sloučení) z důvodu obavy ze ztráty svého migračního statusu.

Případně lze vytvořit samostatný pobyt za účelem ochrany před domácím násilím.79 Směrnice o sloučení rodiny v čl. 15 odst. 3 uvádí, že „[v] případě ovdovění, rozvodu, rozluky nebo úmrtí nejbližších příbuzných v přímé vzestupné nebo sestupné linii může být samostatné povolení k pobytu vydáno na základě žádosti, pokud se vyžaduje, osobám, které na území vstoupily z důvodu sloučení rodiny. Členské státy stanoví předpisy zajišťující udělení samostatného povolení k pobytu v případě obzvláště obtížných okolností.“ Podle tohoto ustanovení členské státy v případě zvláštních okolností80 udělí samostatné povolení k pobytu všem rodinným příslušníkům, kteří na území vstoupili z důvodů sloučení rodiny.

Jako poslední alternativu navrhuji, aby ministerstvo prodloužilo pobyt za účelem sloučení rodiny i obětem domácího násilí. Uvedené plyne i ze zmiňovaného článku 15. odst. 3 směrnice o sloučení rodiny. Stejně, jako jim ministerstvo pobyt nezruší (§ 132 nového zákona), tak by jim ho mělo prodloužit, když už nemají možnost získat pobyt za účelem ochrany na území z důvodu domácího násilí.

Tato připomínka je zásadní.

78 Násilí v rodině není jen fyzické násilí. Osoba může zažít jednu nebo více forem násilí, včetně: fyzického týrání, sexuálního zneužívání, včetně sexuálního styku bez souhlasu, psychického týrání, včetně vyhrožování a zastrašování, finančního zneužívání, včetně podvodů a vydírání, zanedbávání, které spočívá v neposkytnutí nezbytných životních potřeb, jako je např. jídlo, oblečení, lékařské péče, přístřeší a jakékoli jiné opomenutí, které má za následek riziko vážné újmy. Nezaopatřené dítě nebo děti cizince mohou být také svědky zneužívání nebo zanedbávání. Více také: Akční plán prevence domácího a genderově podmíněného násilí: xxxxx://xxx.xxxxx.xx/xxxxxx/xxxx/xxxxx- prilezitosti-zen-a-muzu/dokumenty/AP-DN---grafikaFINAL.pdf

79 Podobný typ pobytového oprávnění má i Kanada - xxxxx://xxx.xxxxxx.xx/xx/xxxxxxxxxxx-xxxxxxxx- citizenship/corporate/publications-manuals/operational-bulletins-manuals/temporary-residents/permits/family- violence.html, Holandsko - xxxxx://xxx.xx/xx/xxxxxxxxx-xxxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxx-xxxxxxx/xxxxxxxxx-xxxxxx-xxxxxx- based-or-domestic-violence. Více k přístupu k obětem domácího násilí viz Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/29/EU ze dne 25. října 2012, kterou se zavádí minimální pravidla pro práva, podporu a ochranu obětí trestného činu a kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2001/220/SVV. Stejně tak Řecko vydává povolení k pobytu státním příslušníkům třetích zemí, kteří čelí „okolnostem, které jsou obzvláště obtížné", včetně domácího násilí.

80 Sdělení komise Radě a Evropskému parlamentu. Pokyny pro používání směrnice 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny. Dostupné z: xxxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/XX/XXX/XXX/?xxxxXXXXX:00000XX0000. „Příkladem takových obzvláště obtížných okolností mohou být případy domácího násilí vůči ženám a dětem, některé případy vynucených sňatků, riziko mrzačení ženských pohlavních orgánů či případy, kdy by se dotyčná osoba ocitla v obzvláště obtížné rodinné situaci, pokud by byla nucena vrátit se do své země původu.“

49. K § 190, 191, 195 a § 199 písm. d)

Mám informace o případech, kdy během plynutí fikce pobytu cizinec přestane plnit účel pobytu (aniž při tom zneužívá pobytové oprávnění a neplní účel pobytu dlouhodobě) a potřebuje podat žádost o změnu účelu pobytu, resp. podat žádost o nové povolení k pobytu. Například může jít o studenta, který v průběhu řízení dostuduje, a potřebuje proto změnit účel pobytu, ačkoliv o jeho původní žádosti o prodloužení pobytu za účelem studia doposud nebylo rozhodnuto.

V takovém případě podle stávající judikatury (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. listopadu 2017 č. j. 1 Azs 268/2017-24) nemůže cizinec podat žádost na území. V navrhovaném zákoně v § 195 je výslovně vyloučena možnost podat žádost o udělení dlouhodobého pobytu na území ministerstvu, když cizinec pobývá na území na základě fikce. Dále je v § 190 odst. 2 písm. b) zakotveno, že za jiným účelem může cizinec podat žádost o udělení dlouhodobého pobytu nejpozději v poslední den platnosti jeho dosavadního dlouhodobého pobytu (nikoli tedy už v době, kdy o jeho žádosti o prodloužení nebylo ještě rozhodnuto a pobývá zde už na fikci). V některých případech by však bylo žádoucí umožnit cizincům podat takovou žádost na území v průběhu plynutí fikce. Nemusí jít vždy o řetězení a zneužívání fikce k prodlužování pobytu, ale o klasickou změnu účelu, která – nebýt průtahů v původním řízení o prodloužení pobytu – by byla zákonem povolená a žádoucí (aby pobyt odpovídal skutečnému účelu pobytu).

Požaduji proto, aby do zákona byla zakotvena možnost pro takové případy podat žádost

o udělení dlouhodobého pobytu za jiným účelem.

Tato připomínka je zásadní.

Další připomínka týkající se fikce pobytu se vztahuje k započtení délky fikce do doby pěti let nutných k získání trvalého pobytu. Když se přijímala úprava obdobná té, která má být v § 199 písm. d), zákonem č. 222/2017 Sb., veřejný ochránce práv s touto změnou nesouhlasil. V řízení o prodloužení pobytů jsou v praxi často průtahy, které cizinci předtím mohli alespoň započíst do doby pro získání trvalého pobytu, když už na samotné průtahy často nemají vliv. Potíže s průtahy řízení přetrvávají.

V praxi se stává, že cizinci, kteří po celou dobu řízení účel pobytu splňují a pobyt by xxx měl být po právu prodloužen (pouze o tom není rozhodnuto), ke konci tzv. fikce například přestanou z objektivních důvodů splňovat některou z podmínek pro prodloužení pobytu (viz výše případ studenta či třeba v situaci, kdy se jim rozpadne rodinný vztah). Přes možná rizika zneužití fikce v případech, kdy cizinec neplní účel pobytu dlouhodobě, je právní úprava, tak jak je nastavená, nespravedlivě tvrdá vůči některým cizincům.

Požaduji proto přijmout právní úpravu, která by umožnila zohlednit skutečnost, že někdy k neplnění účelu došlo fakticky v důsledku průtahů v řízení ze strany Ministerstva vnitra.

Tato připomínka je zásadní.

50. K § 190 Doba podání žádosti o prodloužení doby pobytu

Důvodová zpráva nesprávně uvádí, že má dané ustanovení 7 odstavců. Jelikož se argumentace k posledním třem z nich vztahuje k § 191, navrhuji ji vyčlenit a přiřadit k navazujícímu ustanovení.

Tato připomínka je doporučující.

51. K § 193 Fikce platnosti modré karty

Navrhované ustanovení odkazuje ve třetím odstavci na druhou větu desátého odstavce. Ustanovení § 193 má však pouze 3 odstavce. Uvedený odkaz byl zřejmě ponechán z předešlé textace zákona před rozdělením ustanovení § 190 do více paragrafů.

Navrhuji proto tuto nejasnost vyjasnit a upravit.

Tato připomínka je zásadní.

52. K § 196 Obecný požadavek pro udělení

Navrhuji nahradit spojení „lze udělit“ spojením „se udělí“, neboť trvalý pobyt rezidenta Evropské unie je ze směrnice 2003/109/ES nárokový.81

Tato připomínka je zásadní.

53. K § 197 Pobyt započítávaný do doby pobytu

K odstavci 2

Z článku 32 Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti82 plyne povinnost co nejvíce usnadňovat asimilaci a naturalizaci osob bez státní příslušnosti. Základním předpokladem je přitom trvalý pobyt. Udělení trvalého pobytu v momentě uznání osoby bez státní příslušnosti považuji za nejvhodnější řešení (viz připomínka k § 279). Pokud bude ale uznaným osobám bez státní příslušnosti vydáváno méně stabilní pobytové oprávnění, považuji za nezbytné umožnit započítat do doby pobytu nejenom dobu setrvání na území s osvědčením o strpění, ale jednou polovinou i dobu řízení. Opět je na místě analogie s postavením uprchlíků. Požadavek na urychlení přístupu k trvalému pobytu je však u osob bez státní příslušnosti ještě silnější, jelikož povinnost usnadnění asimilace a naturalizace je s ohledem na trvalý charakter apatrismu výslovně zakotvena pouze v Úmluvě o právním postavení osob bez státní příslušnosti.

Požaduji tedy ustanovení § 197 odst. 2 o dobu, po kterou bylo vedeno řízení o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti, s tím, že bylo-li řízení o přiznání postavení osob bez státní příslušnosti vedeno déle než 12 měsíců, započítává se tato doba v celém rozsahu.

81 Viz POŘÍZEK, P. Brána nebo zábrana – problematické aspekty fungování systému Visapoint. In: XXXXX, D., POŘÍZEK,

P. (eds.) Aktuální právní problémy azylového a cizineckého práv. Sborník z vědeckého semináře uskutečněného dne

10. září 2015 v Kanceláři veřejného ochránce práv. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2016, s. 58, 59.

82 Úmluva o právním postavení osob bez státní příslušnosti. Vyhlášená ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 108/2004.

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 3

Ustanovení nedovoluje započítat do doby pobytu na území pobyt na základě dočasné ochrany.

Směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, nevylučuje, aby se doby pobytu započítala i dočasná ochrana. V článku 4 uvádí, že do výpočtu doby uvedené se nezapočítávají doby pobytu, pokud žadatelé pobývají v členském státě výhradně po přechodnou dobu, např. jako au pair nebo sezónní pracovník nebo jako pracovníci vyslaní poskytovatelem služeb za účelem přeshraničního poskytování služeb nebo jako přeshraniční poskytovatelé služeb nebo tehdy, byla-li jejich povolení k pobytu formálně omezena.83 Dále se nezapočítávají žadatelé, jejichž právní postavení se řídí Vídeňskou úmluvou o diplomatických stycích z roku 1961, Vídeňskou úmluvou o konzulárních stycích z roku 1963, Úmluvou z roku 1969 o zvláštních misích nebo Vídeňskou úmluvou

o zastoupení států v mezinárodních organizacích univerzálního zaměření z roku 1975.84

Přitom § 202 nového zákona v odst. 1 písm. b) přímo umožňuje žadatelům o udělení trvalého pobytu rezidenta EU podat žádost na území ministerstvu, pokud pobývá na území na základě dokladu vydaného k pobytu na území podle zákona o azylu nebo na základě dočasné ochrany udělené ministerstvem.

Navrhuji započítávat dobu strávenou na území na základě dočasné ochrany do doby pobytu na území.

Tato připomínka je zásadní.

54. K § 206 Místo podání žádosti

V současném zákoně je možnost žádat o trvalý pobyt na území vyčleněna pro všechny trvalé pobyty z humanitárních důvodů [§ 66 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 69 současného zákona]. Nový zákon uvádí případy, kdy lze podat žádost na území ve druhém odstavci tohoto ustanovení, z něhož však vypadl případ, kdy o trvalý pobyt z těchto důvodů žádá dítě podle § 209 odst. 2 (dítě svěřené do náhradní výchovy po dosažení věku 18 let).

Žádám o doplnění tohoto případu do § 206 odst. 2.

Tato připomínka je zásadní.

55. K § 210 Důvody neudělení trvalého pobytu

Obecně k ustanovení

Trvalý pobyt rezidenta Evropské unie představuje transpozici směrnice 2003/109/ES. Jde tak o pobyt, který vyplývá z unijního práva. Jak jsem uvedl výše k připomínce k § 121, zásada proporcionality je obecnou zásadou unijního práva. Tyto zásady stojí v hierarchii

83 Článek 3 odst. 2 písm. e) směrnice Rady 2003/109/ES.

84 Článek 3 odst. 2 písm. f) směrnice Rady 2003/109/ES.

norem práva EU nad sekundárním právem. Dále, směrnice 2003/109/ES v bodu 3 odůvodnění uvádí: „Tato směrnice ctí základní práva a zachovává zásady uznané zejména Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a Listinou základních práv Evropské unie.“ Listina EU má stejnou právní sílu jako zakládací smlouvy. Základní práva zakotvená v Listině EU, včetně čl. 7 (respektování soukromého a rodinného života), jsou tak součástí primárního práva.

Nerozumím tak tomu, proč předkladatel přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života vztahuje pouze k důvodům uvedeným v odstavci 2. Je to nesystémové a nelogické i s ohledem na právní úpravu směrnicových dlouhodobých víz a dlouhodobých pobytů, kdy předkladatel promítá požadavek na posouzení přiměřenosti u všech důvodů pro neudělení, neprodloužení či zrušení směrnicového dlouhodobého víza a pobytu (viz např. § 121 odst. 4, 123, 84 odst. 3, 85 odst. 3). Požadavek na posouzení přiměřenosti musí být uplatněn u všech důvodů uvedených v § 210.

Zároveň nerozumím, proč předkladatel volí v odst. 2 jinou terminologii (přiměřené zásahu do soukromého nebo rodinného života“) oproti § 121 odst. 4, 123, 84 odst. 3, 85 odst. 3 (se „zohlední přiměřenost dopadů tohoto rozhodnutí“). Přiměřenost je definována již v § 26.

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 1 písm. d)

V rozsudku ve spojených věcech C-503/19 a C-592/19 UQ a SI použil SDEU kritéria pro omezení volného pohybu osob i na výklad výhrady veřejného pořádku v čl. 6 odst. 1 směrnice 2003/109/ES jako důvodu pro nepřiznání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Z uvedeného vyplývá, že pro použití výhrady veřejného pořádku jako důvodu nepřiznání postavení rezidenta podle článku 6 odst. 1 směrnice 2003/109/ES musí být naplněn obdobný standard jako při uplatnění výhrady veřejného pořádku k omezení volného pohybu osob. Aplikace výhrady musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby a při dodržení zásady přiměřenosti. Předchozí odsouzení za trestný čin samo o sobě nepostačuje. Osobní chování musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Hrozba musí existovat v okamžiku, kdy se rozhoduje o přiznání postavení rezidenta. Z existence odsouzení lze vycházet pouze do té míry, pokud okolnosti, které vedly k odsouzení, ukazují na osobní chování, které představuje trvající ohrožení veřejného pořádku. Osobní chování dotyčného musí vyvolávat do budoucna konkrétní nebezpečí nových porušení veřejného pořádku. Výhrada musí být vykládána restriktivně. Jinými slovy, půjde v zásadě o stejný výklad, k němuž dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení č. j. 3 As 4/2010-151 ze dne 26. 7. 2011 ve vztahu k § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců.85

Bez zohlednění eurokonformního výkladu tato ustanovení z pohledu unijního práva neobstojí. Nelze je vykládat tak, že zařazení do ENO povede automaticky (k takovému výkladu navržená úprava svádí – posouzení přiměřenosti se vztahuje pouze na důvody

85 V podrobnostech viz POŘÍZEK, P. Pokus o škálu výhrad veřejného pořádku v cizineckých a azylových věcech aneb není výhrada jako výhrada. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. (eds.) Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2020/2021. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2022, s. 76–79.

v odst. 2) k zamítnutí žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu. Ba právě naopak. Již ze samotného čl. 6 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 2003/109/ES vyplývá požadavek zohlednit a poměřit několik faktorů. Na jedné straně závažnost a povahu trestného činu, kterého se žadatel o přiznání postavení rezidenta (vnitrostátně žadatel

o trvalý pobyt) dopustil a nebezpečí, které představuje pro veřejný pořádek České republiky. Na straně druhé musí být posouzena délka jeho pobytu a vazby na ČR. Aby mohly být všechny tyto faktory zohledněny, je nutné posoudit každý případ individuálně. Je vyloučeno automaticky zamítnout žádost o přiznání postavení rezidenta (o povolení k trvalému pobytu) jen z toho důvodu, že dotyčný byl zařazen do ENO.

Pokud vůbec může být uvedený důvod pro zamítnutí žádosti o trvalý pobyt použit, je zapotřebí vyhodnotit důvody, které vedly k zařazení cizince do ENO. A jedině v případě, pokud bude v okamžiku rozhodování o (ne)udělení trvalého pobytu prokázáno, že tyto důvody dokládají, že osobní chování dotyčné osoby představuje aktuální, skutečné a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, při dodržení zásady přiměřenosti a posouzení zásahu do soukromého a rodinného života, lze § 75 odst. 1 písm. c) jako důvod pro zamítnutí žádosti použít. 86

Standardní výhrada pro veřejný pořádek jako důvod pro neudělení trvalého pobytu zcela postačuje [§ 210 odst. 2 písm. c)]. Vedení v ENO představuje pouze podskupinu obecné výhrady pro veřejný pořádek. Navrhuji toto ustanovení vypustit.

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 1 písm. e)

Tento důvod pro zamítnutí přiznání postavení rezidenta směrnice 2003/109/ES nezná. Navrhuji jej vypustit.

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 1 písm. g)

Tento důvod pro zamítnutí přiznání postavení rezidenta směrnice 2003/109/ES nezná. Navrhuji jej vypustit.

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 2 písm. a)

Tento důvod pro zamítnutí přiznání postavení rezidenta směrnice 2003/109/ES nezná. Navíc není obsažen ani ve stávajícím zákoně o pobytu cizinců. S odkazem na analogické použití důvodů uvedených v připomínce k § 210 odst. 1 písm. d) navrhuji tento důvod vypustit.

Tato připomínka je zásadní.

86 V podrobnostech tamtéž, s. 79-81

56. K § 211 Důvody pro zrušení trvalého pobytu

Obecně k ustanovení

Požadavek na posouzení přiměřenosti musí být uplatněn u všech důvodů uvedených v § 211. V podrobnostech odkazuji na svoje argumenty k obecné připomínce k § 210.

Rovněž upozorňuji na odlišnou formulaci posouzení přiměřenosti v návětí § 211 odst. 2 ve srovnání s § 121 odst. 4, 123, 84 odst. 3, 85 odst. 3.

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 1 písm. h) bodům 1 a 2

Tyto důvody byly převzaty z § 77 odst. 1 písm. h). Tato ustanovení musíme vykládat s přihlédnutím k fakultativnímu čl. 9 odst. 3 směrnice 2003/109/ES. Výhrada veřejného v tomto ustanovení má stejný obsah jako tatáž výhrada v čl. 6 odst. 1 směrnice 2003/109/ES. I na tyto důvody tak dopadají závěry Soudního dvora EU z rozsudku ve spojených věcech C-503/19 a C-592/19 UQ a SI. Nelze je uplatnit automaticky, k čemuž navržené ustanovení (požadavek na posouzení přiměřenosti se uplatní pouze u důvodů pod odst. 2). Musí dojít k posouzení závažnosti spáchaného trestného činu a nebezpečí, které taková osoba představuje pro veřejný pořádek na straně jedné, na straně druhé musí být zohledněna délka pobytu této osoby v České republice a její případné vazby na toto území. Předchozí odsouzení za trestný čin samo o sobě nepostačuje. Aby se mohl kterýkoli z těchto důvodů použít, musí být prokázáno, že hrozba držitele trvalého pobytu (rezidenta) vyplývající z jeho trestné činnosti představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení základního zájmu společnosti. Musí být naplněn obdobný standard jako v případě omezení volného pohybu osob. Xxxx v zásadě ten, k němuž dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení č. j. 3 As 4/2010-151 ze dne 26. 7. 2011 ve vztahu k § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. O požadavku posoudit přiměřenost a zásah do soukromého a rodinného života nemůže být z pohledu unijního práva sporu.87

S ohledem na výše uvedené navrhuji toto ustanovení vypustit. Obecná výhrada veřejného pořádku postačuje - viz § 211 odst. 2 písm. a).

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 1 písm. i)

Toto ustanovení bylo převzato ze stávajícího § 77 odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců. S odkazem na argumenty uvedené v připomínce k § 211 odst. 1 písm. h) bodům 1 a 2 navrhuji jeho vypuštění. Znovu opakuji, že s ohledem na závěry SDEU z rozsudku ve spojených věcech C-503/19 a C-592/19 UQ a SI je vyloučeno automaticky zrušit trvalý pobyt (postavení rezidenta) jen z toho důvodu, že dotyčný byl odsouzen za spáchání trestného činu. Obecná výhrada veřejného pořádku postačuje - viz § 211 odst. 2 písm. a).

87 Viz tamtéž, s. 82-84. K problematičnosti stanovení dělící linie odsouzení do 3 let [navržený § 211 odst. 2 písm. f)], kdy se požadavek na posouzení přiměřenosti uplatní a nad 3 roky, kdy se neuplatní [navržený § 211 odst. 1 písm. h) bod 1,], viz op. cit výše, s. 89-96.

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 2 písm. e)

Tento důvod pro zrušení trvalého pobytu stávající právní úprava neobsahuje a nevidím jediný důvod, proč by měl být tento důvod obsažen v návrhu zákona. S ohledem na závěry SDEU z rozsudku ve spojených věcech C-503/19 a C-592/19 UQ a SI je vyloučeno automaticky zrušit trvalý pobyt (postavení rezidenta) jen z toho důvodu, že dotyčný je veden v SIS II. S odkazem na argumenty uvedené v připomínce k § 211 odst. 1 písm. h) body 1. a 2. navrhuji vypuštění tohoto ustanovení. Obecná výhrada veřejného pořádku postačuje – viz § 211 odst. 2 písm. a).

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 2 písm. f)

Toto ustanovení bylo převzato ze stávajícího § 77 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců. S odkazem na argumenty uvedené v připomínce k § 211 odst. 1 písm. h) bodům 1 a 2 navrhuji jeho vypuštění. Znovu opakuji, že s ohledem na závěry SDEU z rozsudku ve spojených věcech C-503/19 a C-592/19 UQ a SI je vyloučeno automaticky zrušit trvalý pobyt (postavení rezidenta) jen z toho důvodu, že dotyčný byl odsouzen za spáchání trestného činu. Obecná výhrada veřejného pořádku postačuje – viz § 211 odst. 2 písm. a).

Tato připomínka je zásadní.

57. K § 213 Zánik trvalého pobytu

V druhém odstavci navrhuji za spojením „zaniká udělením“ vypustit spojení „udělení“.

Tato připomínka je doporučující.

E. Část pátá – pobyt občana Evropské unie a rodinného příslušníka občana Evropské unie

58. K § 216 Důvody pro nevydání osvědčení o registraci

S ohledem na znění § 216 v porovnání s § 217 odst. 2 se zdá, že předkladatel nepočítá s posouzením přiměřenosti při nevydání osvědčení o registraci.

S tím zásadně nesouhlasím.

Ve vztahu k občanům EU (uvedené však platí i ve vztahu k rodinným příslušníkům občanů EU) se musí zohlednit zásada přiměřenosti, včetně přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života vždy, tzn. jak při nevydání osvědčení o registraci, při ukončení pobytu občana EU, při neudělení trvalého pobytu i při jeho zrušení.

Zásada přiměřenosti vychází přímo ze Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) a platí pro všechny základní svobody, včetně svobody volného pohybu. SDEU zároveň potvrdil, že omezení, které SFEU, popř. směrnice 2004/38/ES, stanoví pro volný pohyb osob z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví, nesmí být vnímány tak, že stanoví další podmínky nutné k získání práva na vstup a pobyt, ale jako možnost, v individuálních případech, kde pro to existují dostatečné důvody, omezit výkon práva

vyplývajícího přímo z SFEU. Jinými slovy, „[p]okud se týče práva pobývat na území členských států upraveného v čl. 18 odst. 1 ES [nyní čl. 21 SFEU, pozn. S. K.], je třeba uvést, že toto právo je přiznáno přímo každému občanu Unie jasným a přesným ustanovením Smlouvy. Xxxxxxxxx již pouze coby státní příslušník členského státu, a tudíž občan Unie, má právo dovolat se čl. 18 odst. 1 ES [nyní čl. 21 SFEU, pozn. S. K.]. Toto právo občanů Unie pobývat na území jiného členského státu je přiznáno s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení […]“.88 V rozsudku ve věci C-100/01 Xxxxxxxx, bod 43, SDEU s odkazem na rozsudek ve věci C-55/94 Xxxxxxx uvedl: „Je zároveň třeba připomenout, že opatření omezující některou ze základních svobod zaručených Smlouvou lze odůvodnit pouze v případě, že je dodržena zásada proporcionality. V tomto ohledu je třeba, aby takové opatření bylo způsobilé zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, a nepřekračovalo meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné [...].“89 Jinými slovy, „[o]patření omezující základní svobodu mohou být odůvodněna důvody veřejného pořádku, jen pokud jsou vhodná k dosažení cílů, které sledují, a nezbytná pro ochranu zájmů, které mají zaručit, a jen pokud tyto cíle nemohou být dosaženy méně omezujícími opatřeními“.90 A do třetice, „mají-li být splněny podmínky uvedené v čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38, musí se opatření, které se žalobce v původním řízení týká, jevit jako vhodné a nezbytné k dosažení sledovaného cíle. Mimoto musí být v úvahu rovněž vzata soudržnost a soustavnost právní úpravy, která je pro omezující opatření základem“.91 Zásada proporcionality je navíc výslovně uvedena v čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES: „Z čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38, jakož i z ustálené judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že opatření omezující právo na svobodný pohyb může být odůvodněné, pouze pokud je v souladu se zásadou proporcionality“.92

Co je zároveň důležité si uvědomit, čl. 27 odst. 1 (a v návaznosti na něho i odst. 2 včetně zohlednění zásady proporcionality) se použije na všechny typy rozhodnutí, kterými se omezuje svoboda pohybu či pobytu.93

Do § 216 se tak musí pomítnout, že k důvodům pro nevydání osvědčení o registraci lze přistoupit pouze při zohlednění přiměřenosti ve smyslu § 26.

Tato připomínka je zásadní.

59. K § 217 Ukončení pobytu občana Evropské unie

K odstavci 1 písm. c)

Navržené ustanovení představuje hrubé porušení čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES, které explicitně zakotvuje, že „[p]ředchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě“

88 Rozsudek SDEU ve věci C-200/02 Xxx a Xxxx, bod 26.

89 Shodně i rozsudek SDEU ve věci C-430/10 Xxxxxxxx, bod 42 a C-249/11 Xxxxxxx, bod 43

90 Viz rozsudek SDEU ve věci C438/14 von Xxxxxxxxxxxxx, bod 72 a tam citovaná judikatura.

91 Stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci C-434/10 Xxxxxxx, bod 40

92 Viz rozsudek SDEU ve věci C-33/07 Jipa, bod 29 a tam zmíněná judikatura. Shodně i rozsudek SDEU ve věci C- 430/10 Xxxxxxxx, bod 41 a C-165/14 Xxxxxx Xxxxx, body 45 a 59.

93 POŘÍZEK, P. Výklad výhrady veřejného pořádku v jednotlivých ustanoveních zákona o pobytu cizinců (část I. Občané EU a jejich rodinní příslušníci). In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. (eds.) Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2016. 2., rozšířené vydání. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2017, s. 122–145.

neodůvodňuje přijetí opatření z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti. To opakovaně ve své judikatuře potvrdil rovněž SDEU. Tak např. v rozsudku ve věci C- 165/14 Xxxxxx Xxxxx velký senát uvedl: „60 Je nutno podotknout, že v čl. 27 odst. 2 této směrnice je kladen důraz na to, že předchozí odsouzení pro trestný čin neodůvodňuje samo o sobě přijetí opatření z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, že osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti nebo dotyčného členského státu a že odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. července 2008, Jipa, C-33/07, EU:C:2008:396, body 23 a 24, jakož i ze dne 23. listopadu 2010, Xxxxxxxxxxx, C-145/09, EU:C:2010:708, bod 48). 1 Z toho plyne, že unijní právo brání omezení práva pobytu založenému na důvodech obecné prevence, o kterém je rozhodnuto s cílem odradit ostatní cizince, obzvláště pokud bylo takové opatření přijato automaticky v důsledku odsouzení pro trestný čin, aniž bylo přihlédnuto k osobnímu chování pachatele trestného činu nebo k nebezpečí, které představuje pro veřejný pořádek (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne

27. dubna 2006, Komise v. Německo, C-441/02, EU:C:2006:253 bod 93 a citovaná judikatura).“94

Platí tak, že „[z] existence odsouzení pro trestný čin tak lze vycházet pouze tehdy, pokud okolnosti, které vedly k takovému odsouzení, ukazují na osobní chování, které představuje trvající ohrožení veřejného pořádku“.95 Specifické posouzení zájmů, které jsou vlastní zachování veřejného pořádku ve smyslu čl. 27 odst. 1 a 2 směrnice 2004/38/ES, není nutně shodné s posouzeními, na nichž je založeno odsouzení v trestním řízení.96 Osobní chování dotyčného musí vyvolávat „konkrétní nebezpečí nových závažných porušení veřejného pořádku“.97 „Je tedy na dotyčných vnitrostátních orgánech, aby posuzovaly případ od případu osobní chování toho, jenž se porušení dopustil, jakož i trvající, skutečný a dostatečně závažný charakter nebezpečí, které představuje pro veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost, tyto orgány přitom musí navíc dbát jak na dodržování zásady proporcionality, tak i základních práv dotyčné osoby.“98 Jinými slovy, v rámci konkrétního posouzení musí být vzaty do úvahy všechny aktuální okolnosti relevantní pro daný případ z hlediska zásady proporcionality, případného zájmu dítěte a základních práv.99 Slovy Sdělení Komise 2009: „Orgány členských států musí při svém rozhodování vycházet z posouzení budoucího chování dotyčného jednotlivce. Povaha a počet předchozích

94 V daném případě španělská právní úprava bez jakékoli možnosti odchýlení podmiňovala získání práva pobytu neexistencí záznamu v rejstříku trestů ve Španělsku či v zemích, v nichž dotčená osoba dříve pobývala (viz body 63 a 64 rozsudku).

95 Bod 32 rozsudku SDEU ve věci C-349/06 Polat a tam citovaná judikatura. 96 Viz rozsudek SDEU ve věci 30/77 Xxxxxxxxxx, bod 27.

97 Bod 35 rozsudku SDEU ve věci C-349/06 Polat. Viz též stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci C-165/14 Xxxxxx Xxxxx, v němž s odkazem na rozsudek SDEU ve věci 30/77 Xxxxxxxxxx (bod 29) uvedl: „71. V této souvislosti musí být jakékoli ohrožení veřejného pořádku či veřejné bezpečnosti členského státu skutečné a aktuální. Proto musí být do posuzování chování dotčené osoby zahrnuto i nebezpečí opakování trestné činnosti.“ V pozn. č. 162 doplnil: „Soudní dvůr v tomto ohledu rozhodl, že ačkoli konstatování hrozby takovéto povahy „předpokládá u dotčeného jednotlivce sklon k pokračování v takovém chování v budoucnosti, může se také stát, že pouhá existence minulého chování naplní podmínky podobné hrozby pro veřejný pořádek““.

98 Rozsudek SDEU ve věci C-303/08 Bozkurt, bod 60. 99 Rozsudek SDEU ve věci C-304/14 CS, bod 41.

odsouzení musí tvořit podstatný prvek tohoto rozhodování a zvláštní ohled je třeba věnovat závažnosti a frekvenci spáchaných trestných činů. Zatímco nebezpečí opětovného spáchání trestného činu je velmi důležité, nepatrná možnost opakovaného spáchání trestného činu není postačující.“100

Kromě shora uvedeného rozsudku SDEU ve věci C-441/02 Komise v. Německo a tam zmíněné judikatury101 najdeme odmítnutí automatické spojitosti mezi odsouzením za trestný čin a aplikací veřejného pořádku i v řadě dalších rozhodnutí.102 Shodně judikují i domácí správní soudy.103

Považuji za skutečně pikantní, že předkladatel navrhuje právní úpravu, za kterou již v minulosti SDEU odsoudil jiný členský stát (konkrétně Nizozemské království) pro nesplnění povinností vyplývajících tehdy ze směrnice 64/221. V rozsudku ve věci C- 50/06 Komise Evropských společenství proti Nizozemskému království SDEU došel k závěru, že „obecné nizozemské právní předpisy týkající se cizích státních příslušníků umožňují vytvořit systematickou a automatickou spojitost mezi odsouzením pro trestný čin a opatřením k ukončení pobytu, pokud jde o občany Unie.“104 Nizozemské království tak „tím, že na občany Unie neuplatňovalo směrnici 64/221, ale že na ně uplatňovalo obecné právní předpisy týkající se cizích státních příslušníků, které umožňují vytvořit systematickou a automatickou spojitost mezi odsouzením pro trestný čin a opatřením k ukončení pobytu, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z této směrnice.“105

100 S. 11. Tyto úvahy Komise vychází z bodu 50 stanoviska generální advokátky Xx. Xxxx-Xxxxx ve spojených věcech C- 482/01 a C-493/01 Xxxxxxxxxxxx a Xxxxxxx. Ta doplňuje, že nebezpečí recidivy bude vyšší u drogově závislých, u nichž existuje nebezpečí, že k opakovanému páchání trestné činnosti doje za účelem financování uvedené závislosti.

101 „Podle judikatury Soudního dvora brání právo Společenství vyhoštění státního příslušníka členského státu založenému na důvodech obecné prevence, a sice vyhoštění, o kterém bylo rozhodnuto s cílem odradit ostatní cizince (viz zejména rozsudek ze dne 26. února 1975, Bonsignore, 67/74, Recueil, s. 297, bod 7, a výše uvedený rozsudek Nazli, bod 59), obzvláště pokud bylo takové opatření vysloveno automaticky v důsledku odsouzení pro trestný čin, aniž by bylo přihlédnuto k osobnímu chování pachatele trestného činu nebo nebezpečí, které představuje pro veřejný pořádek (výše uvedený rozsudek Xxxxx, bod 27).“ (bod 93 rozsudku).

102 Tak např. v rozsudku ve věci C-430/10 Xxxxxxxx SDEU s odkazem na znění čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES uvedl, že „předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě neodůvodňuje přijetí automatických opatření omezujících výkon práva na volný pohyb.“ (bod 34). Viz rovněž rozsudky SDEU ve věci C-303/08 Bozkurt, bod 58 a C-349/06 Polat, body 31 a 35. Obdobně viz rozsudek SDEU ve spojených věcech C-482/01 a C-493/01 Xxxxxxxxxxxx a Xxxxxxx. V něm SDEU odsoudil jako neslučitelnou s čl. 3 tehdejší směrnice 64/221 německou právní úpravu, která stanovila automatické vyhoštění státních příslušníků jiných členských států, kteří byli odsouzeni kvůli určitým deliktům k určitým trestům, bez posouzení osobního chování pachatele trestného činu a nebezpečí, které představuje pro veřejný pořádek (v podrobnostech viz body 67 až 71). V rozsudku ve věci C-304/14 CS SDEU uvedl, že „40 … pokud se rozhodnutí o správním vyhoštění zakládá - s ohledem na trestnou činnost páchanou státním příslušníkem třetího státu, který má ve výlučné péči děti, jež jsou občany Unie - na skutečném, aktuálním a dostatečně závažném ohrožení veřejného pořádku či veřejné bezpečnosti, může takové rozhodnutí být v souladu s unijním právem. 41 Tento závěr nelze ovšem dovodit automaticky jen na základě toho, že dotyčná osoba má záznam v rejstříku trestů. Vyplynout případně může jen z konkrétního posouzení vnitrostátního soudu, týkajícího se všech aktuálních okolností relevantních pro daný případ, z hlediska zásady proporcionality, zájmu dítěte a základních práv, jejichž dodržování zajišťuje Soudní dvůr. 42 Při tomto posuzování tedy bude třeba vzít v úvahu zejména osobní chování dotyčné osoby, délku a legálnost pobytu dotyčné osoby na území dotčeného členského státu, povahu a závažnost spáchaného trestného činu, aktuální stupeň společenské nebezpečnosti dotyčné osoby pro společnost, věk a zdravotní stav dotyčného dítěte, jakož i jeho rodinné a ekonomické poměry.“

103 Viz např. rozsudek NSS č. j. 8 As 46/2013-55 ze dne 30. srpna 2013, bod 41. 104 Bod 46 rozsudku.

105 Bod 51 rozsudku. V podrobnostech odkazuji dále na body 28 a 35-45 rozsudku. V případě České republiky je při srovnání s daným případem porušení unijního práva ještě flagrantnější, neboť pro občany EU a jejich rodinné

Navrhuji tak § 217 odst. 1 písm. c) vypustit. Obecná výhrada veřejného pořádku je plně dostačující – viz § 217 odst. 1 písm. c).

Aniž bych cokoli měnil na podstatě své připomínky (navržené ustanovení vypustit) z čistě technického hlediska upozorňuji, že toto ustanovení je konstruováno jinak, než obdobné ustanovení § 211 odst. 1 písm. h), které je rozděleno na dva samostatné body (důvody).

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 2

Upozorňuji, že požadavek na zohlednění přiměřenosti je formulován odlišně od směrnicových dlouhodobých víz a dlouhodobých pobytů (viz např. § 121 odst. 4, 123, 84 odst. 3, 85 odst. 3).

Tato připomínka je zásadní.

60. K §§ 219 až 221

Navrhovaným ustanovením neodpovídá číslování v důvodové zprávě. Ta zřejmě vychází z předchozí úpravy, když hovoří o § 188 až 190.

Navrhuji proto upravit důvodovou zprávu.

Tato připomínka je doporučující.

61. K § 225 Důvody neudělení trvalého pobytu

Obecně

S odkazem na argumentaci obsaženou v připomínce k § 216 může dojít k neudělení trvalého pobytu občanu EU pouze při zohlednění zásady přiměřenosti, včetně přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života.

Tato připomínka je zásadní.

K písm. d)

S ohledem na argumentaci uvedenou v připomínce k § 217 odst. 1 písm. c) považuji toto ustanovení za nadbytečné. Situace, na které předkladatel cílí, jsou pokryty obecnou výhradou veřejného pořádku – viz § 225 písm. a).

Tato připomínka je zásadní.

62. K § 226 Zrušení trvalého pobytu

Obecně k odstavci 1

příslušníky vytvořila samostatné kategorie zavádějící automatismus mezi spácháním trestného činu a ukončením pobytu.

Upozorňuji, že požadavek na zohlednění přiměřenosti je formulován odlišně od směrnicových dlouhodobých víz a dlouhodobých pobytů (viz např. § 121 odst. 4, 123, 84 odst. 3, 85 odst. 3).

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 1 písm. d)

Navržené ustanovení je v přímém rozporu s čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES. S ohledem na argumentaci uvedenou v připomínce k § 217 odst. 1 písm. c) navrhuji tento důvod vypustit. Situace, na které předkladatel cílí, jsou pokryty obecnou výhradou veřejného pořádku – viz § 226 odst. 1 písm. a).

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 1 písm. e)

Navržené ustanovení je v přímém rozporu s čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES. S ohledem na argumentaci uvedenou v připomínce k § 217 odst. 1 písm. c) navrhuji tento důvod vypustit. Situace, na které předkladatel cílí, jsou pokryty obecnou výhradou veřejného pořádku – viz § 226 odst. 1 písm. a).

Tato připomínka je zásadní.

63. K hlavě II (§§ 228 až 239)

Předmětná ustanovení vylučují v rozporu s právem EU z možnosti získat přechodný a trvalý pobyt rodinného příslušníka občana EU, který je žadatelem o mezinárodní ochranu nebo osobou s udělenou mezinárodní ochranou (azylantem nebo osobou s udělenou doplňkovou ochranou).

a) Přechodný pobyt

Navržená konstrukce přechodného pobytu rodinného příslušníka s ohledem na znění § 2 odst. 2 písm. a) („nestanoví-li zákon jinak“) vylučuje žadatele o mezinárodní ochranu a poživatele mezinárodní ochrany z možnosti získat přechodný pobyt.

Naproti tomu směrnice 2004/38/ES ze své působnosti nevylučuje osoby, které jsou žadateli o udělení mezinárodní ochrany, ani osoby, kterým byla přiznána mezinárodní ochrana. To potvrdil SDEU v usnesení ve věci C-551/07 Sahin. SDEU v bodě 39 usnesení jednoznačně shledal, že „[o]depřít osobě v postavení X. Xxxxxx pobytovou kartu rodinného příslušníka občana Unie pouze proto, že dotyčný má pouze dočasné povolení pobývat v tomto státě na základě právních předpisů hostitelského členského státu týkajících se práva azylu, by znamenalo doplnění další podmínky k podmínkám, které jsou taxativně vyjmenovány v čl. 10 odst. 2 směrnice“. Obdobně není možné odepřít vydání pobytové karty rodinného příslušníka občana Evropské unie osobě, které byla přiznána mezinárodní ochrana, neboť vyžadování vzdání se mezinárodní ochrany by znamenalo doplnění další podmínky k podmínkám, které jsou taxativně vyjmenovány v čl. 10 odst. 2 směrnice – právě toto hledisko je jádrem argumentace SDEU. Čl. 9 odst. 1 a čl. 10 směrnice 2004/38/ES je tak třeba vykládat v tom smyslu, že probíhající řízení o mezinárodní ochraně

či udělení mezinárodní ochrany nemají bránit získání přechodného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie.

b) Trvalý pobyt

Navrhované ustanovení § 235 odst. 1 písm. d) zákona umožňuje rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie, kterému byla přiznána mezinárodní ochrana, aby požádal o vydání povolení k trvalému pobytu, pokud splňuje některou z podmínek uvedených v odstavci 1 tohoto ustanovení. Vydání povolení k trvalému pobytu je však podmíněno tím, že se na rodinného příslušníka občana Evropské unie již nevztahuje zákon o azylu. V praxi by se tedy ve většině případů musel rodinný příslušník občana Evropské unie mezinárodní ochrany vzdát.

Existují výhody, které rodinný příslušník občana Evropské unie s trvalým pobytem získá, pokud mu je zachována mezinárodní ochrana a o něž by přišel, bude-li nucen se mezinárodní ochrany vzdát. Např. pokud se země původu rozhodne zahájit řízení

o extradici, jestliže se dotyčný vzdá mezinárodní ochrany, tak již není chráněn před vydáním, případně by musel opět zvažovat podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Řešením zde není ani to, aby mu mezinárodní ochrana zůstala formálně udělena, ale nebyly mu vydány příslušné doklady. Situace takového cizince v případě, že země původu zahájí řízení o extradici, by se zkomplikovala, pokud by se nacházel v jiném členském státě EU (např. v rámci doprovázení svého rodinného příslušníka vykonávajícího právo volného pohybu) než v ČR, která mu mezinárodní ochranu přiznala, a řízení

o extradici by s ním vedl tento jiný členský stát EU. Neexistuje unijní databáze osob s udělenou mezinárodní ochranou, pokud by tedy osoba u sebe neměla průkaz osoby s udělenou mezinárodní ochranou, neměla by svůj status jak prokázat. Hrozilo by, že bude vydána bez zohlednění toho, že je držitelem mezinárodní ochrany v jiném členském státě.

Obdobně se postavení liší, pokud jde o získání cestovního dokladu:

1) Xxxxx s přiznaným postavením uprchlíka má dle čl. 28 Ženevské úmluvy106 právo na vydání uprchlického pasu, který má určitá kritéria (vzor dokladu je vymezen v příloze č. 1 Ženevské úmluvy) a jedná se o odlišný doklad, než je cizinecký pas. Na to odkazuje rovněž čl. 25 kvalifikační směrnice, podle něhož členské státy vystaví osobám s přiznaným postavením uprchlíka cestovní doklad ve formě uvedené v příloze Ženevské úmluvy. Z mezinárodního zakotvení uprchlických pasů v Ženevské úmluvě plyne i to, že jeho uznávání jinými státy světa a možnosti s ním cestovat mohou být odlišné od přístupu některých zemí k českému cizineckému pasu (pokud by jej osoba měla namísto toho). Pokud by byl azylant nucen vzdát se udělené mezinárodní ochrany, přišel by tím i o možnost mít uprchlický pas, přestože by se nadále jednalo o osobu naplňující definici uprchlíka a na jeho vydání by tedy dle Ženevské úmluvy měl nárok.

2) U osob splňujících důvody pro doplňkovou ochranu – pokud má cizinec udělenou doplňkovou ochranu, nemusí prokazovat, že doklad nemůže získat jiným způsobem,

106 Úmluva o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967 (č. 208/1993 Sb.).

když žádá o vydání cizineckého pasu.107 U rodinného příslušníka občana EU s trvalým pobytem je tomu jinak. Musí doložit, že si nezávisle na své vůli nemůže platný cestovní doklad opatřit. Pokud by byla osoba s udělenou doplňkovou ochranou nucena se jí vzdát, opět se tím dostane do nevýhodnějšího postavení oproti tomu, jaké by měla jako rodinný příslušník s trvalým pobytem, přestože důvody pro udělení doplňkové ochrany bude nadále splňovat.

Obdobně podmínky zrušení trvalého pobytu a případného vyhoštění jsou jiné u rodinného příslušníka občana EU a cizince s udělenou mezinárodní ochranou. Může dojít ke zrušení trvalého pobytu, ale cizinec přitom bude stále uprchlíkem – pokud by byl předtím nucen se udělené mezinárodní ochrany vzdát, v případě zrušení trvalého pobytu zůstane zcela bez statusu a případně by musel znovu žádat o mezinárodní ochranu.

Na druhou stranu výhody plynoucí osobě z toho, že je rodinným příslušníkem občana EU a disponuje tedy pobytovou kartou a trvalým pobytem, mohou zahrnovat např. možnost vstupu do systému zdravotního pojištění a dalších oblastí sociálního zabezpečení v souladu s nařízením EU č. 883/2004 o koordinaci systémů soc. zabezpečení – nařízení se přitom z osob s udělenou mezinárodní ochranou vztahuje pouze na uprchlíky, nikoli na osoby s doplňkovou ochranou. Pokud by tedy osoba byla nucena se rozhodovat, zda požívat postavení rodinného příslušníka nebo osoby s doplňkovou ochranou, v případě, že si z výše uvedených důvodů vybere ponechání doplňkové ochrany a odepře se jí tedy možnost získat pobyt jako rodinný příslušník, odepře se jí tím i možnost požívat výhod dle nařízení č. 883/2004.

Přiznání postavení uprchlíka udělením azylu je pouze deklaratorním aktem,108 potvrzujícím, že státní příslušník třetí země je uprchlíkem ve smyslu Ženevské úmluvy. Uprchlíkem tak osoba nepřestává být ani v případě, že se stane rodinným příslušníkem občana Evropské unie. Obdobně osobě požívající doplňkové ochrany nepřestane hrozit vážná újma v případě návratu do země původu v případě, že se stane rodinným příslušníkem občana Evropské unie. Osoby s přiznanou mezinárodní ochranou musí být i nadále chráněny v souladu se zásadou nenavracení (non-refoulement). Tyto osoby zároveň často nemají možnost získat cestovní doklad od orgánů země svého původu.

Obdobně není důvod vylučovat z možnosti získat přechodný a trvalý pobyt rodinného příslušníka občana EU osobu s poskytnutou dočasnou ochranou.

Tato připomínka je zásadní.

64. K § 230 Neudělení a neprodloužení přechodného pobytu

Obecně

Předkladatel požaduje v odst. 2 zohlednit zásadu přiměřenosti pouze u vybraných důvodů pro neudělení a neprodloužení přechodného pobytu. S ohledem na argumenty obsažené

107 Viz stávající § 113 odst. 6 písm. d), který se novelou zákona o azylu (sněmovní tisk 370/0) promítne do § 61 odst. 1 zákona o azylu.

108 Bod 21 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (přepracované znění).

v připomínce k § 216 – obecně požaduji zohlednění zásady přiměřenosti u všech důvodů pro neudělení a neprodloužení přechodného pobytu rodinného příslušníka občana EU.

Opět nerozumím tomu, proč má být standard této z pohledu unijního práva privilegované kategorie, nižší než u směrnicových dlouhodobých víz a dlouhodobých pobytů. U nich navrhuje předkladatel požadavek posoudit přiměřenost u všech směrnicových dlouhodobých víz a dlouhodobých pobytů (viz § 84 odst. 3 a § 121 odst. 4)

Opět upozorňuji na odlišnou formulaci zohlednění zásady přiměřenosti oproti směrnicovým dlouhodobým vízům a dlouhodobým pobytům (viz např. § 121 odst. 4, 123, 84 odst. 3, 85 odst. 3).

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 1 písm. i)

S ohledem na argumentaci uvedenou v připomínce k § 217 odst. 1 písm. c) považuji toto ustanovení za nadbytečné. Situace, na které předkladatel cílí, jsou pokryty obecnou výhradou veřejného pořádku – viz § 230 písm. h).

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 1 písm. k) bodu 1

Navržené ustanovení přebírá znění § 87e odst. 1 písm. i) bod 1 zákona o pobytu cizinců.

Směrnice 2004/38/ES obsahuje jen minimum ustanovení, které by výslovně uváděly, že se na vzdálené rodinné příslušníky nevztahují a obráceně, že se příslušná ustanovení směrnice na uvedenou kategorii rodinných příslušníků uplatní.109 Nicméně pokud jde o čl. 9 směrnice, odkazuje na tu samou pobytovou kartu jako čl. 10.110 Čl. 10 směrnice (vydávání pobytových karet) v odst. 2 písm. e) a f) odkazuje na čl. 3 odst. 2 směrnice a je tedy evidentní, že se na vzdálené rodinné příslušníky použije.111 Upravuje lhůtu pro vydání pobytové karty a náležitosti, které musí rodinný příslušník k žádosti přiložit. Čl. 9 (správní formality pro rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu) zakotvuje samotné vydání pobytové karty a lhůtu pro její podání. Pokud by se neměl čl. 9 na vzdálené rodinné příslušníky vztahovat, úprava v čl. 10 odst. 1 písm. e) a f) by xxxxxxxxxx xxxxx.

I na vzdálené rodinné příslušníky tak dopadá čl. 9 odst. 3 směrnice 2004/38/ES, který umožňuje při nesplnění povinnosti registrace uložit dotyčné osobě přiměřené a nediskriminační sankce. Za takovou sankci nelze považovat zamítnutí žádosti o povolení k přechodnému pobytu výlučně na základě skutečnosti, že vzdálený rodinný příslušník

109 Viz GUILD, E., XXXXX, X., XXXXXX, X. The EU Citizenship Directive. A Commentary. Oxford: Oxford University Press, 2014, s. 82.

110 Tamtéž.

111 Viz bod 46 rozsudku Soudního dvora EU ze dne 12. července 2018, Banger, ve věci C-89/17.

pobývá na území neoprávněně, resp. pokud na území setrvává na základě výjezdního příkazu.

Soudní dvůr EU kontinuálně od vydání rozsudku ve věci C-48/75 Xxxxx potvrzuje, že nedodržení správních formalit týkajících se vstupu, pohybu a pobytu občanů EU a jejich rodinných příslušníků nemůže odůvodnit uplatnění výhrady veřejného pořádku či bezpečnosti, resp. ospravedlnit nevydání povolení k pobytu.112 V souladu s výslovným zněním čl. 9 odst. 3 směrnice 2004/38/ES a judikaturou Soudního dvora EU musí být sankce za nepodání žádosti ve stanovené lhůtě přiměřená, tzn. srovnatelná s těmi, které se použijí při podobných vnitrostátních porušeních, např. ve formě pokuty. Nemůže být nikdy takové povahy, aby se stala překážkou volného pohybu osob,113 resp. ohrozila samotnou podstatu práva pobytu.114 Postih ve formě zamítnutí žádosti za její pozdní podání, i pokud by to znamenalo, že žádost bude podávána v době neoprávněného pobytu rodinného příslušníka na území,115 je zjevně nepřiměřený a rozporný s unijním právem. Tyto argumenty potvrzuje i odborná literatura.116 Uvedené závěry platí i pro situace podání žádosti z neoprávněného pobytu [či z výjezdního příkazu – viz navržený § 230 odst. 1 písm. k)].

Ministerstvo vnitra si je vědomo rozporu stávajícího § 87e odst. 1 písm. a) bod 2 s unijním právem.117 Proto navrhuje v rámci probíhající novelizace zákona o azylu a o pobytu cizinců118 vypustit toto ustanovení, a to nejen ve vztahu k „blízkým“ rodinným příslušníkům (ve stávajícím zákoně upraveným v § 15a odst. 1 a 2 a v návrhu v § 8 a 9), ale i ve vztahu ke vzdáleným rodinným příslušníkům (ve stávajícím zákoně upraveným v § 15a odst. 3 a v návrhu v § 7). Stejným způsobem je nutné přistoupit k důvodům uvedeným v § 230 odst. 1 písm. k) bod 1, 2 a 4. Ty totiž souvisí, resp. navazují na § 87e odst. 1 písm. a) bod 2 ve stávajícím zákoně o pobytu cizinců, který bude probíhající novelou zrušen. Pokud vzdálený rodinný příslušník nestihne podat žádost do tří měsíců po vstupu na území, bude se s velkou pravděpodobností na území nacházet buď neoprávněně,119 nebo

112 Viz zejména body 38–51 citovaného rozsudku. Obdobně viz rozsudky téhož soudu Xxxxxx and Xxxxxxx, ve věcech 118/75 a 157/79, Xxxxx, C-127/08, Metock a další (body 96, 97), C-215/03 Oulane (bod 40), C-408/03 Komise proti Belgickému království (zejména body 66–71), C-459/99 MRAX [viz zejména body 73–80; Soudní dvůr EU navíc v tomto rozsudku výslovně zmiňuje jako příklad nepřiměřené sankce za porušení právních formalit týkajících se kontroly cizinců i neudělení pobytu, tedy stejnou sankci, kterou zavádí § 87e odst. 1 písm. a) bod 2 zákona o pobytu cizinců] a další.

113 Viz např. bod 21 rozsudku Soudního dvora EU ze dne 7. července 1976, Xxxxxx and Xxxxxxx, ve věci 118/75 nebo bod 19 rozsudku téhož soudu ze dne 3. července 1980, Pieck, ve věci 157/79.

114 Viz bod 78 rozsudku Soudního dvora EU ze dne 25. července 2002, MRAX, ve věci C-459/99.

115 Viz body 73–80 rozsudku Soudního dvora EU ze dne 25. července 2002, MRAX, ve věci C-459/99.

116 Xxx XXXXXX, N., XXXXXXXX, X., XXXXX, X. Free movement of persons in the enlarged European Union. Second edition. London: Sweet & Maxwell, 2012, s. 186, 187 a GUILD, E., PEERS, S., XXXXXX, X. The EU Citizenship Directive. A Commentary. Oxford: Oxford University Press, 2014, s. 158, 159.

117 V podrobnostech ke kritickému rozboru tohoto ustanovení z pohledu unijního práva viz POŘÍZEK, P. Pokus o škálu výhrad veřejného pořádku v cizineckých a azylových věcech aneb není výhrada jako výhrada. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2020/2021. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2022, s. 120-128.

118 Sněmovní tisk 387.

119 Uplyne mu platnost krátkodobého víza (maximálně 90 dnů) nebo 90ti denní pobyt, pokud půjde o bezvízového rodinného příslušníka (viz příloha II nařízení 2018/1806).

na základě výjezdního příkazu. Připomínám, že vzdálení rodinní příslušníci migrujících občanů EU se mohou dovolat přímého účinku čl. 9 odst. 3 směrnice. Ten umožňuje při nesplnění povinnosti registrace uložit dotyčné osobě přiměřené a nediskriminační sankce. Neudělení přechodného pobytu za takovou sankci považovat nelze.

Rovněž připomínám, že judikatura Soudního dvora EU k čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES požaduje, aby vnitrostátní úprava žádosti vzdálených rodinných příslušníků oproti ostatním třetizemcům zvýhodnila, usnadňovala jim vstup a pobyt, a zaručovala, že budou vždy pečlivě posouzeny jejich osobní poměry. Přestože mají v rámci „usnadnění“ členské státy určitou volnost jak z hlediska věcných kritérií, tak procesních podmínek, musí na tom být vzdálení rodinní příslušníci lépe než ostatní třetizemci.120

Navrhuji tak navržený 230 odst. 1 písm. k) bod 1 pro rozpor s unijním právem vypustit.

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 1 písm. k) bodu 2

Zde odkazuji na argumenty, které jsem uvedl výše v připomínce k § 230 odst. 1 písm. k) bod 1 a navrhuji i bod 2 pro rozpor s unijním právem vypustit.

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 1 písm. k) bod 3

S ohledem na argumentaci uvedenou v připomínce k § 54 považuji toto ustanovení za rozporné s unijním právem a navrhuji jeho vypuštění.

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 1 písm. k) bod 4

Zde odkazuji na argumenty, které jsem uvedl výše v připomínce k § 230 odst. 1 písm. k) bod 1 a navrhuji i bod 4 pro rozpor s unijním právem vypustit. Připomínám, že ministerstvo vnitra si je vědomo rozporu stávajícího § 87e odst. 1 písm. a) bod 2 s unijním právem.121 Proto navrhuje v rámci probíhající novelizace zákona o azylu a o pobytu cizinců122 vypustit toto ustanovení, a to nejen ve vztahu k „blízkým“ rodinným příslušníkům (ve stávajícím zákoně upraveným v § 15a odst. 1 a 2 a v návrhu v § 8 a 9), ale i ve vztahu ke vzdáleným rodinným příslušníkům (ve stávajícím zákoně upraveným v § 15a odst. 3 a v návrhu v § 7). Nerozumím, proč by měla právní úprava v novém zákoně být ve vztahu ke vzdáleným rodinným příslušníkům přísnější než navrhovaná novela stávajícího zákona o pobytu cizinců.

120 Viz bod 58 rozsudku Soudního dvora EU ze dne 12. července 2018, Banger, ve věci C-89/17. V podrobnostech viz POŘÍZEK, P. Pokus o škálu výhrad veřejného pořádku v cizineckých a azylových věcech aneb není výhrada jako výhrada. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2020/2021. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2022, s. 128-137.

121 V podrobnostech ke kritickému rozboru tohoto ustanovení z pohledu unijního práva viz POŘÍZEK, P. Pokus o škálu výhrad veřejného pořádku v cizineckých a azylových věcech aneb není výhrada jako výhrada. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2020/2021. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2022, s. 120-128.

122 Sněmovní tisk č. 387.

Tato připomínka je zásadní.

65. K § 231 Zrušení přechodného pobytu

Obecně

Upozorňuji, že požadavek na zohlednění přiměřenosti je formulován odlišně od směrnicových dlouhodobých víz a dlouhodobých pobytů (viz např. § 121 odst. 4, 123, 84 odst. 3, 85 odst. 3).

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 1 písm. g)

S odkazem na argumentaci v připomínce k § 217 odst. 1 písm. c) navrhuji toto ustanovení pro přímý rozpor s čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES vypustit.

Tato připomínka je zásadní.

66. K § 234 odst. 1 písm. b)

Navrhované ustanovení přiznává vzdáleným rodinným příslušníkům fikci pobytu jen do oznámení rozhodnutí ministerstva. V jedné z předchozích novel ministerstvo dokonce zvažovalo vůbec nepřiznat fikci pobytu. Podle důvodové zprávy bylo cílem zabránit obcházení zákona podáváním účelových žádostí partnerů.

Rozumíme motivu ministerstva zabránit podávání účelových žádostí o přechodný pobyt. Setkáváme se však s tím, že toto ustanovení v praxi přináší řadu obtíží cizincům, kteří podáním žádosti nemají za cíl obejít zákon.

Pokud jde o žádosti partnerů, mám za to, že většina žádostí není podaná účelově. Pro tyto páry pak nemožnost vyčkat rozhodnutí o odvolání znamená značnou komplikaci. Mají snahu vzniklou situaci řešit (v zásadě bez úspěchu) žádostmi o přiznání odkladného účinku odvolání, či žádostmi o strpění. Někteří zůstávají v neoprávněném pobytu, případně se snaží svoji situaci řešit s cizineckou policií. Je zřejmé, že to všechno představuje další zátěž pro dotčené úřady.

Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců se daří rozhodovat o odvolání v zákonné lhůtě. Možná motivace cizinců prodloužit si oprávněný pobyt (s volným přístupem na trh práce) tak do značné míry ztrácí na významu.

Pod pojem vzdáleného rodinného příslušníka patří kromě partnerů další kategorie cizinců (například osoby vyživované, závislé na péči občana EU). Přísné omezení dopadne na všechny tyto cizince. Xxxxxxx si tvrdit, že naprostá většina z nich podáním žádosti nemá za cíl obcházet zákon o pobytu cizinců. Zvlášť u cizinců s vážnými zdravotními důvody závislých na péči občana EU považuji za značně problematickou povinnost opustit Českou republiku před pravomocným ukončením řízení o jejich žádosti. Navíc pokud Komise jejich odvolání vyhoví, bude pro tyto cizince v řadě případů komplikované se vracet do České republiky.

Navrhované ustanovení § 234 odst. 3 stanovuje, které situace nezakládají fikci oprávněného pobytu. Toto samotné ustanovení znamená pro řadu případů opatření proti účelově podávaným žádostem o přechodný pobyt.

Vzhledem k výše uvedenému navrhuji vypustit plošné přiznávání fikce oprávněného pobytu vzdáleným rodinným příslušníkům pouze po dobu prvostupňového řízení. Případně navrhuji, aby toto omezení platilo jen v případech, kdy ministerstvo zamítne žádost z důvodu veřejného pořádku, nebo z důvodu podvodného jednání. Jde o důvody neudělení přechodného pobytu uvedené v navrhovaném ustanovení § 230 odst. 1 písm. g) až j).

Tato připomínka je zásadní.

67. K § 237 Důvody neudělení trvalého pobytu

Obecně

S ohledem na argumenty obsažené v připomínce k § 216 – obecně požaduji zohlednění zásady přiměřenosti u všech důvodů pro neudělení trvalého pobytu rodinného příslušníka občana EU.

Opět nerozumím tomu, proč má být standard této z pohledu unijního práva privilegované kategorie, nižší než u směrnicových dlouhodobých víz a dlouhodobých pobytů. U nich navrhuje předkladatel požadavek posoudit přiměřenost u všech směrnicových dlouhodobých víz a dlouhodobých pobytů (viz § 84 odst. 3 a § 121 odst. 4)

Opět upozorňuji na odlišnou formulaci zohlednění zásady přiměřenosti oproti směrnicovým dlouhodobým vízům a dlouhodobým pobytům (viz např. § 121 odst. 4, 123, 84 odst. 3, 85 odst. 3).

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 1 písm. d)

S ohledem na argumentaci uvedenou v připomínce k § 217 odst. 1 písm. c) považuji toto ustanovení za nadbytečné. Situace, na které předkladatel cílí, jsou pokryty obecnou výhradou veřejného pořádku – viz § 237 odst. 1 písm. a)

Tato připomínka je zásadní.

68. K § 238 Důvody zrušení trvalého pobytu

Obecně

Upozorňuji na odlišnou formulaci zohlednění zásady přiměřenosti oproti směrnicovým dlouhodobým vízům a dlouhodobým pobytům (viz např. § 121 odst. 4, 123, 84 odst. 3, 85

odst. 3).

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 1 písm. e)

Xxxxxxxx s odkazem na argumentaci v připomínce k § 217 odst. 1 písm. c) toto ustanovení pro přímý rozpor s čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES vypustit.

Tato připomínka je zásadní.

K odst. 1 písm. f)

Xxxxxxxx s odkazem na argumentaci v připomínce k § 217 odst. 1 písm. c) toto ustanovení pro přímý rozpor s čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES vypustit.

Tato připomínka je zásadní.

69. K § 241 odst. 2

Navrhované ustanovení chybně odkazuje na odstavce 3 a 4. Tyto odstavce ustanovení nemá. Navrhuji proto tuto nejasnost vyjasnit a upravit.

Tato připomínka je zásadní.

70. K § 243 odst. 2 písm. a)

Mám za to, že vydání výjezdního příkazu v případě každého ukončení pobytu občana EU neodpovídá směrnici 2004/38/ES. Při ukončení pobytu občana EU ve formě zrušení jeho trvalého pobytu dojde „pouze“ ke ztrátě nejvyššího pobytového oprávnění. Nelze bez dalšího říct, zda budou v konkrétním případě zároveň splněny podmínky i pro odejmutí práva pobytu, nebo občan EU bude moci setrvat na území v režimu práva pobytu na základě volného pohybu. Domnívám se, že není na místě občana EU při každém zrušení trvalého pobytu nutit vycestovat (viz § 244 odst. 2). To by bylo možné pouze v případech, ve kterých směrnice 2004/38/ES umožňuje omezit právo pobytu.

Směrnice 2004/38/ES umožňuje omezit svobodu pohybu a pobytu občanů EU z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (článek 27). Obdobně umožňuje odnětí jakéhokoliv právě přiznaného směrnicí v případě zneužití práv nebo podvodu (článek 35). A contrario lze dovodit ztrátu práva pobytu při nesplnění podmínek článku 7 odst. 1 směrnice (občan EU se stane zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského státu).

Zrušit trvalý pobyt podle navrhovaného zákona je možné například po 2 letech nepřítomnosti na území (§ 226 odst. 1 písm. c)). Dané ustanovení odpovídá článku 16 odst. 4 směrnice 2004/38/ES. Toto ustanovení směrnice však se ztrátou práva k trvalému pobytu nespojuje ztrátu práva pobytu občana EU. Občan EU v takovém případě po zrušení trvalého pobytu může obratem požádat o vydání osvědčení o registraci přechodného pobytu.

Podle důvodové zprávy navrhované ustanovení přejímá § 50 odst. 1 písm. b) a odst. 2 až 3 a 5 platného zákona o pobytu cizinců. Ustanovení § 50 odst. 5 současného znění zákona sice mluví o vydání výjezdního příkazu při ukončení pobytu občana EU. Toto je však třeba navázat na znění § 50 odst. 1 písm. b), kdy ukončením se myslí pouze zrušení přechodného pobytu občana EU. Ostatně na dalších místech současný zákon o pobytu cizinců spojuje vydání výjezdního příkazu pouze se zrušením trvalého pobytu rodinného příslušníka občana EU, který sám není občanem EU (§ 87l odst. 3). Naproti tomu při zrušení přechodného pobytu občana EU zákon o pobytu cizinců vydání výjezdního příkazu (§ 87d odst. 3) zakotvuje.

Navrhuji tedy ustanovení o vydání výjezdního příkazu upřesnit, aby odpovídalo směrnici 2004/38/ES. Občanovi EU bude možné vydat výjezdní příkaz při ukončení pobytu pouze, pokud nebude splňovat podmínky podle článku 7 odst. 1 směrnice, respektive bude dán některý z důvodů odejmutí práva pobytu uvedených v článcích 27 a 35 směrnice. Bez dalšího není na místě vydání výjezdního příkazu v případě zrušení trvalého pobytu na základě navrhovaného § 226 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců. V případě, že by mělo navrhované ustanovení za cíl přejmout úpravu současného znění zákona o pobytu cizinců, znamenalo by to se zrušením trvalého pobytu vydání výjezdního průkazu nespojovat vůbec.

Tato připomínka je zásadní.

71. K § 245 Rozhodnutí o povinnosti opustit území

K odstavci 1

Upozorňuji, že rodinný příslušník nemůže být držitelem osvědčení o registraci. Pokud toto ustanovení míří i na rodinné příslušníky občanů EU, kteří mají v ČR přechodný pobyt, musí být do tohoto ustanovení doplněn i tento pobytový titul. Důvodová zpráva k tomuto ustanovení chybí.

Tato připomínka je zásadní.

72. K § 246

K odst. 4

Toto ustanovení představuje promítnutí čl. 28 odst. 3 směrnice 2004/38/ES a jde

o kategorii, která je z pohledu uvedené směrnice nejvíce chráněna.123 Přitom předkladatel používá terminologii „závažná hrozba“, kterou zavádí v § 240 odst. 3. Ten představuje promítnutí čl. 28 odst. 2 směrnice. Navrhuji tak převzít formulaci použitou v českém znění čl. 28 odst. 3 směrnice, která hovoří o „naléhavých“ důvodech veřejné bezpečnosti.

Tato připomínka je zásadní.

73. K § 246 až 249

Důvodová zpráva k těmto ustanovením chybně odkazuje na ustanovení § 213 až 216. Navrhuji proto opravit tuto informaci v důvodové zprávě.

Tato připomínka je doporučující.

74. K § 248 Nové rozhodnutí

Odst. 2 a 3

V uvedeném případě se snižuje stávající standard vyřizování obdobných žádostí. V současné době není součástí zákona to, že by policie cizince nevyzývala k odstranění vad

123 V podrobnostech viz POŘÍZEK, P. Výklad výhrady veřejného pořádku v jednotlivých ustanoveních zákona

o pobytu cizinců (část I. Občané EU a jejich rodinní příslušníci). In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. (eds.) Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2016. 2., rozšířené vydání. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2017, s. 157–163.

žádosti, ani ustanovení o zastavení opakované žádosti o zrušení platnosti rozhodnutí podané dříve než 3 měsíce od nabytí právní moci předchozího rozhodnutí o takové žádosti (odst. 2 a odst. 3). Rozumím tomu, že odstavec třetí má být jakousi ochranou před zneužíváním žádostí o nové rozhodnutí, ale v tom případě trvám na tom, aby policie vyzývala k odstranění vad žádosti. Mohlo by se totiž stát, že cizinec nedoloží či neoznačí veškeré rozhodné skutečnosti, dozví se to teprve v samotném rozhodnutí, kterým mu policie nevyhoví, a poté bude muset tři měsíce čekat – pod hrozbou realizace vyhoštění v mezidobí – než bude moct znovu tutéž žádost podat a v ní de facto jen doplnit požadované důkazy.

Požaduji proto z odstavce druhého vypustit větu „Policie cizince nevyzývá k odstranění vad žádosti“.

Tato připomínka je zásadní.

F. Část šestá – dítě narozené na území

75. K § 250 odst. 2 písm. b)

Navrhované ustanovení počítá se zánikem oprávnění dítěte nejpozději se zánikem oprávnění matky jeho zrušením, nebo uplynutím doby. Počítá zákonodárce i se zánikem oprávnění v případě rozhodnutí o neprodloužení platnosti? Mám za to, že by bylo na místě to upřesnit.

Tato připomínka je doporučující.

G. Část osmá – zvláštní postavení

76. K § 197 odst. 1 písm. d) a odst. 2, § 258 odst. 2 písm. c), § 265, § 279 odst. 3, § 358 odst. 2, § 516 a násl., § 521

Setrvávám na stanovisku, že právní úprava osob bez státní příslušnosti by neměla být zařazena v cizineckém zákoně. Jsem přesvědčen, že by měla být zařazena v zákoně o azylu, jak tomu bylo do účinnosti zákona č. 274/2021 Sb.

Zařazení právní úpravy osob bez státní příslušnosti do zákona o pobytu cizinců pokládám nadále za nekoncepční řešení, které je nevhodné z hlediska předmětu úpravy a zjevné podobnosti s oblastí azylu, a to jak z hlediska procesní úpravy, tak z hlediska úpravy hmotné, zejména co se týče postavení žadatelů o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti. Na nekoncepčnost zařazení do cizinecké právní úpravy opakovaně poukázaly soudy, když zdůrazňovaly obdobný charakter řízení ve věci mezinárodní ochrany a řízení o uznání osoby bez státní příslušnosti. Městský soud v Praze v rozsudku z dubna 2023 k analogii azylové právní úpravy uvedl: „[…] důvodem pro analogickou aplikaci ustanovení zákona

o azylu dle úpravy platné před novelou 2021 nebylo pouze zakotvení působnosti ministerstva v § 8 písm. d) zákona o azylu ve znění do 1. 8. 2021. Hlavním důvodem použití analogie byla podobnost postavení žadatelů o přiznání statusu apatridy s žadateli

o mezinárodní ochranu a nutnost poskytnout jim stejný standard zacházení vyplývající nejen z mezinárodních závazků České republiky.“124

V posledních letech správní soudy vycházely z analogického postavení žadatelů

o mezinárodní ochranu a žadatelů o určení osoby bez státní příslušnosti, a to nejenom s ohledem na zařazení v konkrétním právním předpise, ale především s ohledem na mezinárodní úpravu a obecné podobnosti v postavení těchto osob. Obsah úpravy Úmluvy

o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti z roku 1954 (dále jen „Úmluva z roku 1954“) je totiž prakticky totožný a z toho je třeba vycházet rovněž při výkladu z nich plynoucích závazků. Bylo by proto logické, aby byla právní úprava osob bez státní příslušnosti včleněna zpět do zákona o azylu a reflektovala by tak shodný mezinárodněprávní základ s mezinárodní ochranou uprchlíků. Předložení nového cizineckého zákona představuje příležitost pro tuto koncepční změnu a návrat k úpravě v zákoně o azylu. Dosavadní setrvalé zhoršování standardu právní úpravy i faktického přístupu Ministerstva vnitra k této skupině osob jen potvrzuje, že ponechání úpravy v zákoně o pobytu cizinců jen dále zvyšuje míru dlouhodobého a flagrantního porušování mezinárodních závazků vůči osobám bez státní příslušnosti ze strany České republiky.

Žádám proto, aby byla úprava problematiky osob bez státní příslušnosti odpovídajícím způsobem řešena v rámci zákona o azylu. Navrhovaná úprava představuje opět (po novele č. 274/2021 Sb. a po ještě projednávaném návrhu předloženém jako sněmovní tisk č. 387/0) pouze torzo komplexního pojetí řízení o žádosti o uznání osoby bez státní příslušnosti. Klíčovým problémem je nedostatečné řešení postavení žadatelů, řada nedotažených procesních aspektů a zcela nevyhovující řešení postavení uznaných osob bez státní příslušnosti.

Tato připomínka je zásadní.

Pro případ, že by výše uvedené zásadní připomínce nebylo vyhověno, níže uvádím podrobné připomínky k úpravě navržené v novém zákoně o pobytu cizinců.

K § 265 odst. 1

Předkládaný návrh obsahuje výčet náležitostí, které musí cizinec připojit k žádosti. Zejména požadavek obsažený v písm. c) na doložení dokladu prokazujícího, že žadatel není státním občanem státu, ve kterém se cizinec narodil, států, ve kterých pobýval, a státu, který mu vydal doklad totožnosti, je ve zjevném rozporu se samotnou podstatou apatrismu. Státy obecně nemají žádnou povinnost cizincům osvědčovat skutečnost, že nejsou jejich státními příslušníky a pro cizince může být předložení obdobného dokladu nesplnitelnou podmínkou. Ověření dané skutečnosti bude v řadě případů vyžadovat aktivní přístup ministerstva, např. prostřednictvím diplomatických nót, k čemuž může dojít teprve v průběhu řízení o žádosti.

124 Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. dubna 2023, č. j. 14 A 18/2023‑ 35. Obdobně viz např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. ledna 2022, č. j. 10 A 98/2021-45.

Z důvodové zprávy vyplývá, že výčet náležitostí žádosti je demonstrativní a že žádost bude přijata i když v ní budou vyjmenované náležitosti chybět. Toto by však mělo být jasně patrné již ze samotné formulace § 265.

Navrhuji proto, aby bylo předmětné ustanovení doplněno po výčtu náležitostí o následující formulaci:

„Pokud cizinec uvedené doklady k žádosti přiložit nemůže, přiloží k žádosti vysvětlení, proč doklady nemohl obstarat.“

Tato připomínka je zásadní. K § 265 odst. 2

Nesouhlasím dále s tím, že zákon kromě vydání průkazu (které je ovšem Ministerstvo vnitra povinno žadatelům vydávat již nyní na základě čl. 25 Úmluvy z roku 1954 a judikatury správních soudů, přestože v praxi tak i nadále nečiní a tuto svou povinnost porušuje) a upřesnění práva setrvat na území po dobu řízení o první žádosti neupravuje žádná další práva žadatelů. Zákon nijak neupravuje přístup k zaměstnání, zdravotnímu pojištění či bydlení a pomíjí tak zásadní práva, u nichž již české správní soudy opakovaně dospěly k nezbytnosti jejich zajištění, a to z většiny přímo s odkazem na závazky z Úmluvy z roku 1954 a zajištění jejího předmětu a účelu. Soudy opakovaně vyjádřili nutnost poskytnutí stejného standardu zacházení, jaký mají žadatelé o mezinárodní ochranu. Navržená úprava tuto judikaturu zcela pomíjí, stejně jako skutečnost, že po dobu řízení o žádosti je podle Úmluvy z roku 1954 osoba bez státní příslušnosti oprávněna požívat přinejmenším těch práv, která jsou přiznána osobám zákonně se zdržujícím na území ve smyslu Úmluvy.125 Absence právního postavení umožňující přístup k těmto právům je tak rozporná s Úmluvou z roku 1954.

Považuji za nezbytné, aby žadatelé měli přinejmenším přístup k zaměstnání, veřejnému zdravotnímu pojištění a ubytování prostřednictvím možnosti pobytu v pobytovém středisku. Řízení o určení osoby bez státní příslušnosti je svou lhůtou koncipováno na minimálně šest měsíců (přičemž několikaletá praxe vedení tohoto typu řízení Ministerstvem vnitra vykazuje systémové a závažné průtahy spočívající v opakovaném, často i několikanásobném překračování maximální lhůty pro vydání rozhodnutí). Absence zajištění jakýchkoli základních materiálních podmínek po celou dobu řízení staví žadatele do zcela neřešitelné situace, kdy nemají možnost legálního příjmu a zároveň nemají možnost zabezpečení základních životních potřeb a zdravotní péče s podporou státu. Ocitají se tak fakticky na ulici, zcela na okraji společnosti a je tím ohrožen i samotný předmět daného správního řízení a jejich možnost se ho účastnit (mj. proto, že nemají možnost získat doručovací adresu). Podrobně k jejich situaci srov. nedávnou studii UNHCR mapující postavení těchto osob v České republice.126 Podle mých aktuálních poznatků se od doby

125 Zpráva o šetření ze dne 8. srpna 2019, sp. zn. 2959/2018/VOP, dostupná z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/Xxxxxxxx/Xxxx/0000.

126 UNHCR. Studie o situaci osob bez státní příslušnosti v České republice. 2020, s. 31-48. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxx-xxx/xxxxx/xxx/xxxxxx/xxxxxxxxxx.xxx?xxxxxxxx&xxxxxx0xxxx00x0.

vydání studie na situaci osob bez státní příslušnosti a žadatelů o tento status v praxi nic nezlepšilo a její závěry jsou nadále plně platné.

Co se týče účasti žadatelů o určení osoby bez státní příslušnosti v systému veřejného zdravotního pojištění, Městský soud v Praze127 dospěl k závěru, že jim z hlediska zdravotního pojištění svědčí stejné postavení jako žadatelům o udělení mezinárodní ochrany, a proto by měli mít po podání žádosti postavení pojištěnce, za kterého pojistné hradí stát. K otázce ubytování pak Nejvyšší správní soud uvedl,128 že žadatelé o určení statusu osoby bez státní příslušnosti mají mít právo přístupu do pobytového střediska. Zdůraznil přitom zranitelné postavení žadatelů o určení osoby bez státní příslušnosti a rizika s ním spojené a svůj závěr opřel přímo o Úmluvu o právním postavení osob bez státní příslušnosti. Nejvyšší správní soud uvedl, že „absence státní příslušnosti s sebou nese (potenciální) riziko pro osoby, které se v této situaci nacházejí (byť nejde o ohrožení podobné pronásledování v případě mezinárodní ochrany). I v postavení osob bez státní příslušnosti se mohou ocitnout lidé bez finančních prostředků, se zdravotními problémy apod. Pro tuto skupinu může být, nadto po dobu řízení, kdy ještě jejich status není potvrzen, záruka přístupu do pobytového střediska zcela zásadní pro to, aby se o status mohli účinně ucházet. Není přitom podstatné, že někteří žadatelé ve skutečnosti osobami bez státní příslušnosti nejsou – to je bez významu i v případě žadatelů o mezinárodní ochranu, z nichž také většina nebude mít na mezinárodní ochranu nárok.“ Konstatoval tedy, že aby byl samotný přístup k řízení účinný a efektivní, je potřeba této skupině osob tato přiznat právo na dočasnou pomoc ze strany státu ve formě přístupu do pobytového zařízení.

Považuji za nezbytné, aby navrhovaná právní úprava reflektovala výše uvedené judikaturní závěry, které vycházejí z mezinárodního práva, a nesnižovala již dosažené standardy zacházení se žadateli o určení osoby bez státní příslušnosti.

Přístup k zaměstnání pak navrhuji upravit minimálně stejně, jako je tomu u žadatelů

o mezinárodní ochranu. Domnívám se však, že u této skupiny žadatelů, s ohledem na její odlišný profil a skutečnost, že často již v České republice před řízením delší dobu pobývaly, je možné otevřít přístup na trh práce i po kratší době, např. po dvou nebo třech měsících po podání žádosti. Považuji za zcela absurdní, aby tyto osoby neměly – na rozdíl od žadatelů

o mezinárodní ochranu – po celou dobu řízení možnost si zajistit základní životní potřeby na základě vlastní práce a příjmu (pak by stát ani nebyl plátcem jejich pojistného z veřejného zdravotního pojištění a nepotřebovaly by ubytování v pobytovém středisku, neboť by byly schopny si hradit vlastní bydlení – navržená úprava proto nedává smysl ani z hlediska rozpočtového zájmu České republiky).

Rovněž doporučení UNHCR vůči České republice v této oblasti požaduje „upravit právní postavení žadatelů během tohoto řízení obdobně jako u žadatelů o mezinárodní ochranu, v souladu s Příručkou UNHCR.“129

Tato připomínka je zásadní.

127 Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. července 2021, č. j. 14 A 131/2020-37.

128 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. března 2021, č. j. 10 Azs 347/2020-25.

129 Srov. UNHCR. Studie o situaci osob bez státní příslušnosti v České republice. 2020, s. 49. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxx-xxx/xxxxx/xxx/xxxxxx/xxxxxxxxxx.xxx?xxxxxxxx&xxxxxx0xxxx00x0

K § 279 odst. 3

Zásadně nesouhlasím s tím, aby uznané osoby bez státní příslušnosti získávaly pouze osvědčení o strpění. Strpění na území je mimořádným a nejslabším pobytovým institutem, který zákon o pobytu cizinců zná a který navazuje na vízum za účelem strpění. Již ke stávající úpravě, kdy je osobám bez státní příslušnosti přiznáváno pouze toto vízum, uplatnila má předchůdkyně zásadní připomínky a vedla šetření130, kde podrobně zdůvodnila, proč tento pobytový status neodpovídá tomu, co pro osoby bez státní příslušnosti garantují mezinárodní závazky České republiky. Připomínky jsem následně uplatnil i já. Nejen že Ministerstvo vnitra na tyto opakované výtky nijak nereagovalo, ale navržená úprava přináší v tomto ohledu ještě další zásadní zhoršení. Nově totiž strpění na území nemá být ani druhem pobytového oprávnění a jedná se tak o ještě mnohem slabší pobytový titul, než tomu je u stávajícího víza za účelem strpění. Nový zákon jej v souladu s § 16 považuje pouze za tolerovaný pobyt. Svou povahou tak tento institut míří na úplně odlišné situace, než je status osoby bez státní příslušnosti. Jeho povaha a s ním spojený rozsah práv jsou v řadě ohledů naprosto nedostatečné z hlediska Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti.131 Je v přímém rozporu rovněž s doporučením UNHCR132 i praxí jiných evropských států, které uznaným osobám bez státní příslušnosti automaticky přiznávají klasický dlouhodobý či rovnou trvalý pobyt (srov. např. Španělsko, Francie, Itálie, Velká Británie a další). Prakticky všechny státy, které vnitrostátně upravují řízení o určení osob bez státní příslušnosti ve smyslu Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti, přiznávají uznaným osobám bez státní příslušnosti trvalý pobyt či jeho ekvivalent v podobě dlouhodobého pobytu, k jehož obnovování dochází po několika letech.133 To odpovídá stanovisku UNHCR, které doporučuje minimální dobu platnosti pobytu v délce dvou let, preferovaná doba platnosti je však pět a více let, přičemž s uděleným povolením by měla být rovněž spojena preferenční (zrychlená) možnost naturalizace v souladu s čl. 32 Úmluvy. UNHCR pak tento požadavek výslovně formulovalo i vůči České republice a doporučilo

„upravit právní postavení a související práva osob po určení statusu osoby bez státní příslušnosti, aby účinně vedla k trvalému řešení v podobě získání státního občanství, v souladu s Příručkou UNHCR.“134

Skutečnost, že osoby bez státní příslušnosti získají pouze osvědčení o tolerovaném pobytu, nikoli pobytové oprávnění, považuji za fakticky naprosto degradující význam a smysl celého procesu řízení o určení osoby bez státní příslušnosti a zároveň zjevně rozpornou s mezinárodními závazky. U osob bez státní příslušnosti stát po ověření deklaruje absenci

130 Srov. např. šetření vedená pod sp. zn. VOP/491/2019/VOP/LJ, dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx

/Nalezene/Edit/8784; VOP/3450/2019/VOP/AK, dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/Xxxxxxxx/Xxxx/0000; VOP/3451/2019/VOP/AK, dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/Xxxxxxxx/Xxxx/0000.

131 Úmluva o právním postavení osob bez státní příslušnosti. Vyhlášená ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 108/2004.

132 UNHCR. Handbook on Protection of Stateless Persons. 2014, odst. 148; dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxx/00x000xx0.xxxx.

133 Srov. např. European Network on Statelessness. Amicus curiae submitted by the European Network on Statelessness to the Borgating Court of Appeal in Norway, in case number 17-073503ASD-BORG/01, 25. 5. 2018; dostupné z xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxx/0x000x000.xxxx.

134 Srov. UNHCR. Studie o situaci osob bez státní příslušnosti v České republice. 2020, s. 49. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxx-xxx/xxxxx/xxx/xxxxxx/xxxxxxxxxx.xxx?xxxxxxxx&xxxxxx0xxxx00x0

státoobčanského svazku k jinému státu. Tyto osoby tak fakticky nemají právo vstupu a pobytu na jakékoli jiné státní území. Přestože Úmluva z roku 1954 výslovně nestanoví povinnost přiznat osobám bez státní příslušnosti právo pobytu (stejně jako je tomu u Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951), tato povinnost je dovozena mezinárodněprávním výkladem s ohledem na předmět a účel smlouvy.135 Jinak by byl předmět a účel Úmluvy fakticky vyprázdněn. Skutečnost, že pobyt uznaných osob bez státní příslušnosti bude považován pouze za pobyt tolerovaný, považuji za zcela absurdní. Tolerovaný pobyt je v zákoně o pobytu cizinců standardně spojován mimo jiné s umístěním do detence, vazby, umístněním v zařízení pro zajištění cizinců, s lhůtou pro vycestování nebo výjezdním příkazem. Zcela jednoznačně tak směřuje na situace, které jsou svou povahou dočasné, nebo jsou dokonce v jistém slova smyslu pro společnost nežádoucí (viz např. pobyt osoby ve výkonu trestu odnětí svobody), a často směřují k vycestování. Přiznávání pobytového statusu (nikoli oprávnění) s tak nestabilní povahou, limitovaným rozsahem práv a velice specifickým, zjevně dočasným, účelem, považuji za krajně problematické a zjevně rozporné s mezinárodními závazky České republiky.

Považuji proto za nezbytné, aby byl s postavením uznané osoby bez státní příslušnosti spojen ideálně trvalý pobyt, případně jiné zvláštní dlouhodobé pobytové oprávnění, v minimální délce dvou let.

Tato připomínka je zásadní. K 358 odst. 2

Navržená úprava § 358 odst. 2 váže zánik platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění na podmínku platnosti rozhodnutí o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti po dobu rovnající se době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění. Není zřejmé, proč tomu tak je. Přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti z povahy věci není časově omezené a s výjimkou případu úmrtí nebo nabytí státního občanství se na něm nic nemění. Navrhovaná úprava tak kromě závazků z čl. 31 Úmluvy z roku 1954 pomíjí i samotnou povahu apatrismu, kdy dochází ke změně okolností v podstatě pouze v důsledku získání státního občanství (v případě osob bez státní příslušnosti v migrační situaci přitom může jít zpravidla výhradně o občanství toho státu, kde tyto osoby požívají práv dle Úmluvy z roku 1954, tedy v tomto případě České republiky). Navržená úprava je tak zcela protismyslná, neboť platnost rozhodnutí o správním vyhoštění je v daném případě třeba zrušit plošně. Správní vyhoštění stejně fakticky nemůže být vykonáno, avšak přetrvávající platnost rozhodnutí o správním vyhoštění může vést k nezákonnému zajištění osoby bez státní příslušnosti.

Navrhuji proto upravit zánik platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění totožným způsobem, jako je tomu u osob, kterým byl udělen azyl.

Rovněž upozorňuji na to, že zákonodárce vůbec neřeší situaci osob bez státní příslušnosti, kterým byl v minulosti uložen trest vyhoštění. Na situaci těchto osob a rozpor stávající právní

135 UNHCR. Handbook on Protection of Stateless Persons. 2014, odst. 147; dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxx/00x000xx0.xxxx, též XXXXXXXXX, K. Protecting Stateless Persons. Leiden/Boston: Brill Nijhoff, 2018, s. 239.

úpravy s mezinárodními závazky rovněž opakovaně upozorňovali mí předchůdci, avšak návrh nového zákona i nadále tyto připomínky nijak nereflektuje.

Tato připomínka je zásadní. K § 516 odst. 4

Uvedené ustanovení řeší situaci, kdy je cizinec žádající o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti držitelem jiného pobytového oprávnění. Podle navrhované úpravy mu ministerstvo vydá pouze osvědčení, že je osobou bez státní příslušnosti, tento cizinec ale nenabývá postavení osoby bez státní příslušnosti. Z důvodové zprávy nicméně není zřejmé, co tato skutečnost znamená. Rozhodnutí o žádosti o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti má z povahy věci pouze deklaratorní povahu – cizinec, který je fakticky osobou bez státní příslušnosti a splňuje definici z Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti, spadá pod její osobní rozsah a měl by tudíž požívat rovněž postavení osoby bez státní příslušnosti a práva s ním spojená. Pokud dovětek směřuje na to, že se jeho postavení „nesníží“ na úroveň osvědčení o strpění, lze to zcela jistě legislativně řešit jiným způsobem, např. upřesněním, že cizinci zůstává zachováno pobytové oprávnění, jehož je držitelem.

Uvedená formulace je problematická zejména v situaci, kdy cizinec v budoucnu o stávající oprávnění přijde. Podle navrhované úpravy by sice měl osvědčení o tom, že je osobou bez státní příslušnosti, ale zároveň se ztrátou dřívějšího pobytového oprávnění by ani tehdy nenabyl postavení spojené s tímto statusem. Není tudíž zřejmé, jaké postavení by měl. V každém případě tak tato situace směřuje k dalšímu porušení mezinárodních závazků vůči osobám, které se v této situaci ocitnou. Ačkoli chápu, že cílem navržené úpravy je patrně zachovat cizinci „silnější“ pobytové oprávnění, což je v pořádku (obzvlášť za situace, kdy jinak navržený pobytový titul strpění v žádném ohledu nenaplňuje standardy, které by pobytové oprávnění uznaných osob bez státní příslušnosti mělo mít, viz mé připomínky výše), ve stávající podobě je tato část navržené úpravy problematická z hlediska souladu s Úmluvou z roku 1954. Současně vede k nejednoznačnému vymezení postavení osob, kterých se dotýká, a to zejména s ohledem na jejich případné budoucí postavení.

Tato připomínka je zásadní. K § 516 odst. 5

Podle tohoto ustavení se řízení zastaví, jestliže se cizinec bez závažného důvodu nedostavil k pohovoru nebo neposkytuje informace nezbytné pro zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Z příručky UNHCR nicméně plyne, že v případě, kdy žadatel nespolupracuje, může být žádost zamítnuta, pouze pokud na základě dostupných důkazů nelze učinit závěr o apatridismu.136 Ten je totiž objektivním stavem, a pokud je z dostupných důkazů zřejmé, že cizinec je osobou bez státní příslušnosti, nelze mu status nepřiznat pouze z důvodu, že se nedostavil k pohovoru.

136 UNHCR. Handbook on Protection of Stateless Persons. 2014, odst. 93; dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxx/00x000xx0.xxxx.

Uvedené ustanovení odporuje podstatě postavení osob bez státní příslušnosti. Navrhuji jej proto vypustit.

Zároveň znovu upozorňuji, že za absence jakékoli adekvátní právní úpravy postavení žadatelů o určení osoby bez státní příslušnosti během řízení, se může snadno stát, že nedostavení se k pohovoru je důsledkem právě této skutečnosti, kdy část těchto žadatelů se fakticky ocitá na ulici a bez jakékoli možnosti přebírat si poštu (a tudíž se i dozvědět o tom, že se mají dostavit na pohovor nebo v řízení doložit nějaké další skutečnosti).137 Na to upozornil i Nejvyšší správní soud, když uvedl, že pro zajištění účinného a efektivního přístupu k řízení je nezbytné umožnit těmto žadatelům přístup k ubytování v pobytových střediscích Ministerstva vnitra.138

Tato připomínka je zásadní. K § 517 odst. 4

Ministerstvo žadateli o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti poskytne bezplatně tlumočníka na úkony, ke kterým byl ministerstvem předvolán nebo vyzván, je-li přítomnost tlumočníka nezbytná. Tuto úpravu nepovažuji za dostatečnou. Mám za to, že by se zde měla použít stejná pravidla, jako v řízení o mezinárodní ochraně, kde je tlumočník poskytnut bezplatně ve všech případech. Jedná se o zcela zásadní procesní záruku, přičemž jsem přesvědčen, že ministerstvo nemůže pouze na základě žádosti vyhodnotit, zda bude v průběhu řízení nezbytné použít tlumočníka, nebo zda jsou znalosti cizince dostatečné pro to, aby pohovor (případně jiný úkon) proběhl náležitě bez jeho potřeby tlumočení. Význam tlumočení v průběhu řízení zdůrazňuje i Příručka UNHCR, podle které je tlumočení zásadní pro zajištění toho, aby měli žadatelů možnost předložit plně svůj případ a poskytnout a upřesnit informace, které jsou klíčové. Současně se jedná o procesní garanci, která umožňuje rozhodujícímu orgánu prozkoumat jakékoli nejednoznačnosti v posuzovaných případech.139

Tato připomínka je zásadní. K § 521

Do úpravy žaloby požaduji doplnit automatický odkladný účinek žaloby proti rozhodnutí

o žádosti o uznání osoby bez státní příslušnosti. Žaloba je jediným opravným prostředkem, který mají žadatelé k dispozici. Mám za to, že po dobu soudního řízení jim musí být bez dalšího umožněno setrvání na území. Tento požadavek je o to naléhavější, že osobám bez státní příslušnosti není umožněno požívat bezplatnou právní pomoc, na rozdíl od žadatelů o mezinárodní ochranu dle zákona o azylu. Jedná se přitom o obdobně zranitelné skupiny. V řadě případů se přitom jedná o cizince, kteří jsou v začarovaném kruhu správních vyhoštění, detencí a nemožnosti realizovat vyhoštění. Vyloučení odkladného

137 Srov. UNHCR. Studie o situaci osob bez státní příslušnosti v České republice. 2020, s. 39-40. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxx-xxx/xxxxx/xxx/xxxxxx/xxxxxxxxxx.xxx?xxxxxxxx&xxxxxx0xxxx00x0.

138 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. března 2021, č. j. 10 Azs 347/2020-25.

139 Viz odst. 72 příručky UNHCR, dostupné z:

xxxxx://xxx.xxxxx.xxx/xxxx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/xxxxx/00/0000/00/XX-XXXXX_Xxxxxxxx-xx-Xxxxxxxxxx-xx- Stateless-Persons.pdf.

účinku je do toho kruhu vrátí, přesto, že soudy mohou dospět k opačnému závěru, než ministerstvo vnitra.

V této souvislosti doplňuji, že za problematickou považuji i samotnou absenci systému bezplatné právní pomoci analogicky právům žadatelů o mezinárodní ochranu a asistenci UNHCR v řízení. Nezbytnost poskytnutí právní pomoci a ukotvení role UNHCR se opírá

o opakovaně zmiňovaná východiska historické i obsahové provázanosti postavení žadatelů

o mezinárodní ochranu a žadatelů o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti.

Tato připomínka je zásadní.

H. Část devátá – osvědčování skutečností, průkazy a cestovní doklady 77. K § 272 až 280

Důvodová zpráva v části k ustanovením § 272 až 280 chybně odkazuje na § 248 a 256. Ponecháno zřejmě v návaznosti na předchozí verzi navrhovaného zákona.

Tato připomínka je doporučující.

78. K § 315 odst. 3 písm. c)

Podle navrhovaného ustanovení ministerstvo vydá cestovní průkaz totožnosti rodinnému příslušníkovi občana EU, který je držitelem pobytové karty. Podmínkou je, že není držitelem cestovního dokladu a doloží, že si jej nemůže nezávisle na své vůli doložit.

Opakovaně se na nás obrací rodinní příslušníci občana EU, kteří si nemohou opatřit cestovní doklad nezávisle na své vůli. Nejsou však držitelé pobytové karty. O povolení k přechodnému pobytu teprve žádají. Pobytovou kartu však nemohou získat, protože náležitostí žádosti je cestovní doklad. V jednom z případů ministerstvo cizinci neosvědčilo oprávněnost pobyt vylepením vízového štítku s argumentem, že pro absenci cestovního dokladu nemá kam vízový štítek vylepit.

Navrhuji u rodinného příslušníka občana EU upustit od podmínky „je držitelem pobytové karty“. Žadateli o pobytovou kartu rodinného příslušníka občana EU, který doloží, že si nemůže opatřit doklad nezávisle na své vůli, by ministerstvo mohlo vydat cestovní průkaz totožnosti. Tím by odblokovalo pro cizince prakticky neřešitelnou situaci.

Mám za to, že dostatečnou pojistkou zneužití institutu vydání cestovního průkazu totožnosti je prokázání důvodů na vůli nezávislých pro získání cestovního pasu. Za těchto podmínek Česká republika vydáním cestovního průkazu totožnost nezasahuje do pravomocí cizího státu vydávat doklady svým vlastním příslušníkům.

Pobytová karta rodinného příslušníka občana EU má deklaratorní charakter. Nezakládá pobytová práva, ale slouží pouze k osvědčení stávajících práv přiznaných přímo unijním právem.140 Upuštění od podmínky držení pobytové karty rodinného příslušníka občana EU pro získání cestovního průkazu totožnosti je tedy na místě i s ohledem na unijní předpisy.

140 Například v rozsudku ve věci C-157/03 Komise Evropských společenství v. Španělské království ze dne 14. dubna 2005, ECLI:EU:C:2005:225, Soudní dvůr Evropské unie uvedl: „V tomto ohledu vyplývá právo vstupu na území

Tato připomínka je zásadní.

I. Část desátá – integrace cizinců

79. K hlavě 1 Český jazyk, dílu 2 Zkouška z jazyka

Důvodová zpráva na s. 104 uvádí, že by mělo paragrafové znění obsahovat výslovnou zmínku o existenci informačního systému MŠMT, který je využíván v souvislosti s prováděním zkoušek. Není tomu tak. Navrhuji proto sjednotit oba předkládané materiály.

Tato připomínka je doporučující.

80. K hlavě 2 Nástroje integrace cizinců, dílu 2 Adaptačně-integrační kurz

Důvodová zpráva na s. 107 uvádí, že by lektoři a tlumočníci adaptačně-integračních kurzů měli nově skládat každých 5 let zkoušku odborné způsobilosti. Paragrafové znění ovšem tento časový interval výslovně nezmiňuje. Navrhuji proto sjednotit oba předkládané materiály.

Tato připomínka je doporučující.

J. Část jedenáctá – návrat

81. K § 340 Ukončení a zánik pobytu, k němuž se vízum nevyžaduje

K odstavci 1

Znění „úmyslně závažným způsobem“ bylo převzatu ze stávajícího zákona o pobytu cizinců a odporuje snaze předkladatele o správné použití výhrad veřejného pořádku v jednotlivých unijních směrnicích. Použité této formulace nedává smysl. Její výklad se bude řídit rozsudkem SDEU ve věci C-380/18 E. P.141 Navrhuji použít formulaci, kterou používá předkladatel na jiných místech návrhu zákona („představuje hrozbu pro veřejný pořádek“)

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 3

Navrhované ustanovení zakotvuje ukončení pobytu, k němuž se nevyžaduje vízum, vydáním výjezdního příkazu ze strany policie. V daném případě však výjezdní příkaz představuje rozhodnutí podle návratové směrnice. Takové rozhodnutí s sebou nese určité

členského státu poskytované státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou manželi nebo manželkami státních příslušníků členského státu, z pouhého rodinného vztahu. Vydání povolení k pobytu státnímu příslušníkovi třetí země, který je manželem nebo manželkou státního příslušníka členského státu, tak musí být považováno nikoliv za úkon zakládající práva, ale za úkon ze strany členského státu určený ke konstatování osobního stavu státního příslušníka s ohledem na předpisy práva Společenství.“ Rozsudek dostupný na: xxxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx- content/CS/TXT/?uri=CELEX%3A62003CJ0157.

141 V podrobnostech viz POŘÍZEK, P. Výklad výhrady veřejného pořádku v jednotlivých ustanoveních zákona o pobytu cizinců [část III. Třetizemci – odepření vstupu, ukončení přechodného bezvízového pobytu – § 19, krátkodobá víza a související aspekty (předchozí konzultace – čl. 22 vízového kodexu, soudní výluka – § 171 odst. 2 a 3)] In: XXXXX, D., XXXXXXX, P. (eds.) Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2019. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2020, s. 24–28.

procesní záruky. Výjezdní příkaz, jak je nastaven v zákoně o pobytu cizinců, je pro splnění daných záruk zcela nevyhovující. Navrhuji, aby policie ukončovala pobyt, k němuž se nevyžaduje vízum, vydáním rozhodnutí o povinnosti opustit území.142

Navrhované ustanovení § 340 zákona o pobytu cizinců vychází z čl. 20 odst. 1 Schengenské prováděcí úmluvy v návaznosti na čl. 6 odst. 1 SHK. Článek 20 odst. 1 Schengenské prováděcí úmluvy umožňuje cizinci, který nepodléhá vízové povinnosti, krátkodobě pobývat na území Schengenu, pokud splňuje podmínky vstupu uvedené v čl. 6 odst. 1 písm.

a) a c) až e) SHK. SDEU ve věci C-380/18 E. P. potvrdil, že dodržením podmínek stanovených uvedeným ustanovením SHK je podmíněn nejen vstup, ale i další pobyt na území. 143

Výjezdní příkaz vydávaný podle § 340 odst. 3 ukončuje přechodný pobyt bezvízového třetizemce a fakticky konstatuje neoprávněnost jeho pobytu na území ČR. Důvody pro jeho vydání jsou vázány na splnění podmínek uvedených v § 340 odst. 1, resp. čl. 6 SHK.

Pobyt třetizemce, který přestal splňovat podmínky vstupu stanovené čl. 6 SHK, je neoprávněným pobytem ve smyslu čl. 3 bodu 2 návratové směrnice.144 Výjezdní příkaz vydávaný podle § 340 odst. 3 je nutné považovat za rozhodnutí o navrácení ve smyslu čl. 3 bodu 4 návratové směrnice. Cizinci, s nímž je vedeno řízení podle navrhovaného § 340 zákona o pobytu cizinců, musí být poskytnuta procesní ochrana podle kapitoly III návratové směrnice. Navrhovaná právní úprava § 340 zákona o pobytu cizinců dotčeným třetizemcům uvedené záruky nezaručuje.

V případech uvedených v § 340 se výjezdní příkaz nevydává z moci úřední v návaznosti na rozhodnutí o ukončení pobytu, ale sám představuje toto rozhodnutí. Rozhodnutí

o navrácení se vydává v písemné podobě a musí obsahovat věcné i právní důvody (čl. 12 návratové směrnice). Rozhodnutí musí též obsahovat informace o dostupných účinných prostředcích právní nápravy (čl. 13 návratové směrnice). Uvedené požadavky institut výjezdního příkazu nesplňuje.

Pokud se pobyt třetizemců uvedených v čl. 19 a 21 SPÚ, resp. v čl. 6 odst. 2 návratové směrnice, včetně třetizemců s uděleným jednotným schengenským vízem jiným členským státem EU stane na území ČR neoprávněným, měla by policie přistoupit k vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území ČR (ve smyslu navrhovaného § 344 zákona o pobytu cizinců).145

Tato připomínka je zásadní.

142 Pro podrobnou argumentaci pro naše závěry viz POŘÍZEK, P. Výklad výhrady veřejného pořádku v jednotlivých ustanoveních zákona o pobytu cizinců [část III. Třetizemci – odepření vstupu, ukončení přechodného bezvízového pobytu - §19, krátkodobá víza a související aspekty (předchozí konzultace – čl. 22 vízového kodexu, soudní výluka -

§ 171 odst. 2 a3)] In: XXXXX, D., XXXXXXX, P. (eds.) Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2019. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2020, s. 23 – 59. Dostupná na: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxxx-xxxxxxx-0000/.

143 Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 12. prosince 2019 ve věci C-380/18 E. P. proti Nizozemsku, ECLI:EU:C:2019:1071. Dostupný na: xxxxx://xxxxx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxx.xxx?xxxxxxxxxxx&xxxxX,X,X&xxxxx-000/00.

144 Bod 27 rozsudku. Viz též body 19 a 20 rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Azs 432/2019-29 ze dne

21. prosince 2020.

145 S ohledem na okolnosti případu je možné přistoupit i k vydání rozhodnutí o správním vyhoštění z důvodu hrozby pro veřejný pořádek. Jde o případy, kdy hrozba pro veřejný pořádek překročí práh, který pro použití uvedené výhrady obsažené v čl. 6 odst. 2 nastavil SDEU v rozsudku C-240/17 E.

82. K § 341 Výjezdní příkaz

K odstavci 2 písm. b), bod 3

Navrhované ustanovení zakotvuje vydání výjezdního příkazu v případě neudělení dlouhodobého pobytu, dochází-li ke ztrátě oprávnění k pobytu na území.

Z ustanovení tak není zcela zřejmé, zda ministerstvo vydává výjezdní příkaz také při zrušení dlouhodobého pobytu, nebo jeho neprodloužení. Pokud tomu tak je, je na místě tyto situace do daného ustanovení výslovně uvést (obdobně, jako v případě dlouhodobého víza). Navíc udělení výjezdní příkazu zákon při rušení dlouhodobého pobytu zmiňuje pouze v případě zrušení dlouhodobého pobytu za účelem ochrany na území (§ 187 odst. 1). I z toho pohledu je na místě explicitně vyřešit postup ministerstva při zrušení dlouhodobého pobytu ve společném ustanovení k výjezdnímu příkazu.

Zákon navíc v žádném z navrhovaných ustanovení neřeší vydání výjezdního příkazu při zrušení trvalého pobytu třetizemci (případně při neudělení trvalého pobytu, dojde-li tím ke ztrátě pobytového oprávnění).

Tato připomínka je zásadní.

83. K § 343 odst. 3 a § 347 odst. 2

O neprodloužení výjezdního příkazu a neprodloužení doby k vycestování hodlá správní orgán vyrozumět cizince telefonicky nebo pomocí elektronické komunikace. Telefonní hovor považuji za neprůkazný, neboť není nahráván.

Navrhuji proto, aby správní orgán vyrozumíval cizince elektronicky nebo jim zasílal textové zprávy (nemusí se jednat jen o SMS, ale i zprávu prostřednictvím WhatsAppu či jiné aplikace).

Tato připomínka je zásadní.

84. K § 345 Stanovení povinnosti vycestovat

Toto ustanovení musí zohledňovat skutečnost, že z unijního práva plyne požadavek na zohlednění přiměřenosti, včetně přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života, u všech unijních dlouhodobých víz, dlouhodobých pobytů a trvalého pobytu. Zároveň i v případě nesměrnicových víz a pobytů se uplatní čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 EÚLP. Navrhuji dovětek „kde to zákon stanoví“ vypustit

Zároveň mám za to, že by do návětí odst. 1 měly být přidány i situace, kdy cizinec na území žádá o změnu účelu pobytu. A pokud jí nebude vyhověno, máto to pro dotyčného za následek povinnost vycestovat.

Tato připomínka je zásadní.

85. K § 347 Doba vycestování

K odstavci 1

Ustanovení obsahuje nesprávný odkaz na § 325 odst. 1 písm. a), správně má být zřejmě 349 odst. 1 písm. a).

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 2

Za závažné důvody navrhuji doplnit demonstrativní výčet okolností uvedených v čl. 7 odst. 2 návratové směrnice.

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 4

Podle § 347 odst. 4 doba k vycestování začíná dnem následujícím po dni nabytí právní moci rozhodnutí, kterým je stanovena povinnost opustit území vycestování; po dobu skutečností, které odkládají povinnost opustit území, se tato doba staví a opět běží po zániku uvedené skutečnosti. To víceméně znamená, že lhůta začne běžet například před podáním opravných prostředků anebo před podáním žádosti o mezinárodní ochranu a poté, co řízení o opravném prostředku či řízení ve věci mezinárodní ochrany skončí, pokračuje plynutí uvedené lhůty. Ačkoliv taková úprava není neobvyklá (podobně se staví například lhůta k doplnění žaloby po dobu, než je ustanoven právní zástupce v řízení o žalobách), tato právní úprava nechává mnoho cizinců v nejistotě, jak dlouhá doba k vycestování jim zůstane po skončení například řízení ve věci mezinárodní ochrany.

Navrhuji proto, aby lhůta běžela v těchto případech od počátku, resp. navrhuji nahradit spojení „Doba k vycestování opět běží po zániku skutečností …“ např. takto: „Po zániku skutečností, které odkládaly povinnost opustit území vycestování, začne doba k vycestování běžet od počátku.“

Tato připomínka je zásadní.

86. K § 348 ve spojení s § 353

Zásadně nesouhlasím s koncepcí vztahu azylového a návratového řízení, jak byla převzata ze současného zákona. Mám za to, že unijní právo neumožňuje vést řízení o správním vyhoštění se žadatelem o mezinárodní ochranu, a to minimálně do doby vydání rozhodnutí v řízení v prvním stupni. Vyplývá to zejména z čl. 9 odst. 1 revidované kvalifikační směrnice,146 podle kterého platí: „Žadatelé mohou v členském státě setrvat výlučně za účelem řízení do doby, než rozhodující orgán vydá rozhodnutí v řízení v prvním stupni podle kapitoly III. Toto právo setrvat nezakládá nárok na povolení k pobytu.“ Samotná návratová směrnice přitom v bodě 9 preambule poměrně jednoznačně řeší vztah azylového a návratového řízení, a to následujícím způsobem: „V souladu se směrnicí Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka [aktuálně platí ve vztahu ke směrnici 2013/32/EU, pozn. S. K.] by státní příslušník třetí země, který požádal o azyl v některém členském státě, neměl být považován za osobu neoprávněně pobývající na území daného

146 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (přepracované znění).

členského státu, dokud nenabude platnosti rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti nebo rozhodnutí o ukončení jeho oprávnění k pobytu jakožto žadatele o azyl.“

I z důvodové zprávy a citovaného rozsudku Soudního dvoru ve věci Gnandi jednoznačně plyne, že „[t]oto právo setrvat sice nezakládá podle výslovné dikce tohoto ustanovení nárok na povolení k pobytu, avšak zejména z bodu 9 odůvodnění směrnice 2008/115 vyplývá, že uvedené právo setrvat brání tomu, aby pobyt žadatele o mezinárodní ochranu byl považován za ‚neoprávněný‘ ve smyslu této směrnice během období od podání jeho žádosti o mezinárodní ochranu až do vydání rozhodnutí v řízení v prvním stupni o této žádosti“.147

Lze tedy shrnout, že minimálně od doby podání žádosti až do vydání rozhodnutí správním orgánem o zamítnutí žádosti nemůže být pobyt cizince považován za neoprávněný. Jelikož návratová směrnice se vztahuje pouze na osoby neoprávněně pobývající na území členských států (viz čl. 2 odst. 1 návratové směrnice), nespadá v tomto období cizinec do její působnosti.148 Souběžné vedení azylového a návratového řízení je proto vyloučeno.

Nadto je tato úprava rovněž v rozporu s čl. 31 Úmluvy o právním postavení uprchlíků („Ženevská úmluva“), který navrhovatel v navržené úpravě, na rozdíl od stávajícího zákona, nereflektuje. Podle čl. 31 Ženevské úmluvy nemohou státy „stíhat pro nezákonný vstup nebo přítomnost takové uprchlíky, kteří přicházejíce přímo z území, kde jejich život nebo svoboda byly ohroženy (…), vstoupí nebo jsou přítomni na jejich území bez povolení, za předpokladu, že se sami přihlásí bez prodlení úřadům a prokáží dobrý důvod pro svůj nezákonný vstup nebo přítomnost“. Toto ustanovení bylo provedeno právě § 119a odst. 1 současného zákona, v novém návrhu však jeho obdoba zcela schází. Navržená právní úprava tak není v rozporu pouze s unijními závazky, ale též s mezinárodními závazky České republiky.149

Požaduji proto jednak vypustit zcela § 353 odst. 3 a § 348 odst. 3 a jednak doplnit ustanovení, které bude obdobou § 119a odst. 1 zákona o pobytu cizinců.

Tato připomínka je zásadní.

87. K § 349 Důvody správního vyhoštění občana třetí země

Druhý odstavec jde nad rámec stávající právní úpravy v § 119 odst. 4 zákona o pobytu cizinců.150 Nevidím důvod, proč ve vztahu ke kategoriím cizinců pokrytých směrnicemi 2003/86/ES a 2016/801 rozsah důvodů pro vyhoštění rozšiřovat nad rámec stávající právní úpravy. Mám vážné pochybnosti, zda by důvody pro vyhoštění uvedené v § 349 odst. 1 písm. b) body 1 a 8 svojí intenzitou jako důvody pro vyhoštění obstály. Pokud jde

147 Rozsudek velkého senátu Soudního dvora EU ze dne 19. června 2018, C-181/16, Gnandi, odst. 40.

148 K tomu viz i rozsudek Soudního dvora ze dne 30. května 2013, Arslan, věc C-534/11, odst. 49, nebo rozsudek téhož soudu ze dne 25. června 2020, Ministerio Fiscal, ve věci C-36/20 PPU, odst. 96.

149 Viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 8. 2013, č. j. 6 As 28/2013-38, a ze dne 20. 12. 2017, č. j.

10 Azs 213/2017-47.

150 Viz POŘÍZEK, P. Výklad výhrady veřejného pořádku v jednotlivých ustanoveních zákona o pobytu cizinců (část I. Občané EU a jejich rodinní příslušníci). In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. (eds.) Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2016. 2., rozšířené vydání. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2017, s. 46, 47.

o cizince sloučení podle směrnice 2003/86/ES, předložení podvodně získaného, padělaného či pozměněného dokumentu v situaci, kdy o těchto skutečnostech nebude mít cizinec povědomí, nemůže vést k automatickému zamítnutí žádosti (zrušení, neprodloužení pobytu). V takovém případě musí členské státy podle čl. 17 směrnice provést individuální přezkum situace cizince a posoudit všechny dotčené zájmy. Jinými slovy, předložení padělaného dokladu nemusí vést ani k zamítnutí žádosti, natož k vyhoštění.151

Pokud jde o cizince s trvalým pobytem rezidenta, upozorňuji na čl. 12 odst. 1 směrnice 2003/109/ES. Umožňuje vyhostit rezidenta pouze na základě výhrad veřejného pořádku nebo bezpečnosti (na výklad této výhrady se použije analogicky stejný standard jako u omezení volného pohybu).

Navrhuji tak – v podstatě v souladu s dosavadní právní úpravou – u uvedených kategorií osob omezit důvody vyhoštění na § 349 odst. 1 písm. b) a případně na písm. b) bod 11.

Tato připomínka je zásadní.

88. K § 350 Správní vyhoštění ve zvláštních případech

K odstavci 1

Toto ustanovení vychází ze stávajícího znění § 119 odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Oceňuji snahu odlišit výhradu veřejného pořádku v návaznosti na požadavek čl. 22 odst. 3 použitím slova „závažný“. Jen dává navržené ustanovení smysl? Nerozumím spojení „na základě dlouhodobého pobytu a je držitelem dlouhodobého pobytu rezidenta jiného členského státu“. Nemá být „má postavení rezidenta v jiném členském státě“? V takovém případě by mi dávalo smysl použití spojení „závažná hrozba“.

Na jakou kategorii toto ustanovení vlastně míří. Chápu první část, která hovoří „na základě dlouhodobého pobytu“, neboť zákon už nepočítá se zvláštním typem dlouhodobého pobytu rezidenta jiného členského státu. Pak ale nerozumím, že se má současně jednat („a je držitelem“) o držitele dlouhodobého pobytu rezidenta jiného členského státu.

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 2

Toto ustanovení přebírá znění stávajícího § 119 odst. 6 zákona o pobytu cizinců.

Upozorňuji na to, že podle čl. 22 odst. 3a směrnice 2003/109/ES nelze obecně osobu v postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, které byla udělena (a v mezidobí nedošlo k jejímu odnětí) mezinárodní ochrana, vyhostit mimo území členských států. Výjimku z tohoto pravidla představuje navrácení (vyhoštění) rezidenta (a zároveň uprchlíka) v souladu s čl. 21 odst. 2 kvalifikační směrnice (2004/83/ES, nyní 2011/95/EU).152 Výhrady bezpečnosti státu a odsouzení za zvlášť závažný trestný čin představují výjimky ze zásady

151 Viz analogicky body 51, 55 a 56 rozsudku SDEU ve věci C-557/17 Y. Z., Z. Z., Y. Y. a (rovněž analogicky) body 23 a násl. rozsudku Krajského soudu v Praze č. j. 54 A 81/2018-37 ze dne 8. července 2020.

152 Viz THYM, D. Long Term Residents Directive 2003/109/EC. In: XXXXXXXXXX, X., THYM, D. (eds.) EU Immigration and Asylum Law. Second edition. München: X. X. Xxxx, 2016, s. 516.

nenavracení uprchlíků podle čl. 33 odst. 2 Ženevské úmluvy. Až dotud by se mohlo zdát, že z pohledu třetí věty § 350 odst. 2 (obdobně třetí věty § 119 odst. 6 stávajícího zákona o pobytu cizinců) je vše v pořádku. Zásada nenavracení obsažená v čl. 33 odst. 2 Ženevské úmluvy, resp. čl. 21 odst. 1 kvalifikační směrnice 2004/83/ES (2011/95/EU) nemá absolutní povahu. Musím však připomenout odkaz na čl. 21 odst. 1 kvalifikační směrnice 2004/83/ES (2011/95/EU), obsažený ve druhém pododstavci čl. 22 odst. 3a směrnice 2003/109/ES. Při navrácení uprchlíků jsou členské státy povinny dodržovat svoje mezinárodní závazky, resp. k navrácení uprchlíka může dojít pouze, pokud to uvedené závazky nevylučují.153 K těmto mezinárodním závazkům patří zásada nenavracení, pokud by dotyčná osoba byla vystavena mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu. Je obsažena v celé řadě lidskoprávních úmluv154 i v unijním právu155. A má absolutní povahu. Obecně tak s ohledem na uvedené závazky nebude možné rezidenta jiného členského státu v postavení uprchlíka mimo území EU vyhostit. To potvrdila i judikatura Soudního dvora Evropské unie.156

Situace, kdy bude uvedená osoba představovat hrozbu pro veřejný pořádek či bezpečnost, lze řešit pouze zrušením či neprodloužením dlouhodobého pobytu rezidenta jiného členského státu (nově jakéhokoli dlouhodobého pobytu, pokud se bude jednat o cizince, který má postavení rezidenta v jiném členském státě) a udělením výjezdního příkazu.

Navržené ustanovení, zejména třetí věta, je v rozporu s unijním právem. Rezidenta jiného členského státu v postavení uprchlíka nelze vyhostit mimo území vycestování.157

Navrhuji toto ustanovení vypustit

Tato připomínka je zásadní.

89. K § 354 a § 355

Mám za to, že současná právní úprava ani navrhovaná právní úprava posouzení skutečného nebezpečí neodpovídají mezinárodním závazkům České republiky. Mezinárodní závazky týkající se nemožnosti vyhoštění se neomezují na čl. 2 až 5 EÚLP a svobod (ač vítám, že ve srovnání s dnešní úpravou není již zmiňován pouze čl. 3 Úmluvy). Dalšími mezinárodními závazky jsou například čl. 6 EÚLP, čl. 3 Úmluvy proti mučení (č. 143/1988 Sb.), čl. 6, 7 a 13 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb., který může za velmi specifických okolností zahrnovat i případy klimatických uprchlíků, viz případ Výboru OSN pro lidská práva Teitotia proti Novému Zélandu), čl. 11 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.) a čl. 16 Úmluvy Rady Evropy

153 Viz čl. 21 odst. 1 a 2 kvalifikační směrnice 2004/83/ES (2011/95/EU).

154 Viz čl. 3 EÚLP, čl. 7 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech či čl. 3 Úmluvy proti mučení. V podrobnostech viz POŘÍZEK, P. Vstup cizince na území státu. Pohled mezinárodního, unijního a českého práva. Praha: Linde, 2013, s. 252 a násl.

155 Viz čl. 4 a čl. 19 odst. 2 Listiny EU, čl. 5 návratové směrnice. Viz též bod 11 odůvodnění směrnice 2011/51/EU.

156 Viz rozsudky ve věci C-673/19 M, A a T (zejména bod 40) a ve spojených věcech C-391/16, C-77/17 a C-78/17 M a X, X (zejména body 93–95 a 110 a odkazy na cit. judikaturu).

157 V podrobnostech viz POŘÍZEK, P. Pokus o škálu výhrad veřejného pořádku v cizineckých a azylových věcech aneb není výhrada jako výhrada. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. Ročenka uprchlického a cizineckého práva 2020/2021. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2022, s. 52-54.

o opatřeních proti obchodování s lidmi (č. 33/2017 Sb.); navíc zákaz non-refoulement u osob s postižením dovodil i Výbor pro práva osob s postižením v rozhodnutí NL proti Švédsku, č. 60/2019 ze dne 28. 8. 2020.

Požaduji proto rozšířit výčet těchto ustanovení, případně nahradit výčet obecným souslovím, které může například odpovídat současnému znění § 14a zákona o azylu.

Tato připomínka je zásadní.

90. K § 355 Postup policie

Rozšiřuje se seznam toho, kdy si policie nemusí žádat závazné stanovisko od ministerstva vnitra.

Dlouhodobě nesouhlasím s koncepcí, že si policie toto závazné stanovisko nemusí žádat v případě bezpečných zemí původu. Taková koncepce, kdy se důvody znemožňující vycestování posoudí pouhým odkazem na seznam bezpečných zemí původu, dle našeho názoru vůbec neodpovídá požadavkům plynoucím z judikatury ESLP k čl. 3 ani návratové směrnici, která neumožňuje omezit posouzení non-refoulement v případech bezpečných zemí původu. Tento koncept (bezpečné země původu) je v unijním právu vyhrazen právě a jen pro řízení ve věci mezinárodní ochrany. Jeho důsledkem je možné přesunutí důkazního břemena na žadatele ve věci mezinárodní ochrany. S takovým přesunem důkazního břemena se však vůbec nepočítá pro účely návratového řízení. Právě naopak, jde o jakousi pojistku, bude-li řízení ve věci mezinárodní ochrany extrémně rychlé z důvodu zařazení země na tento seznam, že skutečné nebezpečí porušení závazku non-refoulement bude ještě posouzeno řádně v řízení ve věci správního vyhoštění. Požaduji proto vypuštění této výjimky. Podotýkám, že v této věci je předložena Xxxxxxxx dvoru EU také předběžná otázka C-257/22 a požaduji, aby do doby rozhodnutí Soudního dvoru byl návrh v této části vypuštěn.

Jde-li o vynechání závazného stanoviska po ukončení řízení ve věci mezinárodní ochrany, rozumím takové snaze v případech, kdy následuje uložení vyhoštění vzápětí po skončení tohoto řízení. To ovšem nebývá vždy pravidlem, může se stát, že od skončení řízení uplynula již delší doba. Zde mi není jasné, jak bude probíhat ono „ověření“ u ministerstva vnitra, že nenastaly nové skutečnosti – jestli telefonicky, jak se to promítne do spisu a bude-li pak možnost soudu toto „ověření“ přezkoumat.

Požaduji zde vysvětlení anebo vypuštění.

Tato připomínka je zásadní.

91. K § 366 Úhrada nákladů spojených se zajištěním cizince za účelem předání nebo průvozu

K odstavci 2

Navrhované ustanovení přebírá znění předchozí právní úpravy, podle které se do nákladů spojených se zajištěním cizince za účelem předání podle přímo použitelného předpisu Evropské unie započítávají i náklady, které vznikly v souvislosti se zajištěním cizince. Tyto náklady pak hradí v případě dublinského řízení standardně cizinec (viz § 364 zákona).

Mám za to, že uvedený závěr neodpovídá právní úpravě v nařízení Dublin III. Z článku 30 uvedeného nařízení plyne, že náklady spojené s přemístěním (ve smyslu článku 30) zahrnují i náklady na zajištění za účelem přemístění. Vzhledem k přímé použitelnosti článku 30 proto nelze od osob, které mají být přemístěny, požadovat úhradu nákladů spojených se zajištěním. Tyto náklady hradí podle přímo použitelné úpravy přemisťující stát, který je nemůže požadovat od přemísťovaných osob. Podrobně tyto závěry odůvodnila má předchůdkyně ve zprávě o šetření.158

Nad rámec právních argumentů vycházejících zejména ze systematiky nařízení Dublin III a výkladu jednotlivých ustanovení uvádím, že náhradu nákladů spojených s přemístěním v situaci, kdy cizinec nemá možnost svým jednáním urychlit ukončení zajištění, považuji za krajně problematickou.

Navrhuji proto vypustit spornou část, a to bez náhrady.

Tato připomínka je zásadní.

92. K zajištění cizinců (§ 371 a následující)

Koncepce zajištění je převzata ze současného znění zákona o pobytu cizinců. Mám za to, že u nového zákona by bylo vhodné využít příležitosti a doplnit do něj to, co v současném zákoně schází a působí v praxi zásadní problémy v ochraně práv cizinců.

Předně mám za to, že zajištění dětí bez doprovodu je v rozporu s mezinárodními závazky. Proto požaduji jeho úplné vypuštění z návrhu zákona.

Dále žádám, aby byla do nového zákona doplněna definice zranitelných osob.

Konečně mám za to, že nadále již neobstojí ani zákonný koncept, že děti s doprovodem jsou v zajištění „pouze ubytovány“. Takové slovní vyjádření nedostatečně odhaluje skutečnou povahu pobytu v zařízení, tedy zbavení dětí jejich svobody. Tomu, že je zajištěna rodina s dětmi, by pak měly odpovídat další podmínky zajištění – jeho délka, uzpůsobení podmínek zakotvené již v zákoně a větší snaha o využití vhodných alternativ k detenci. Blíže k jednotlivým bodům viz dále.

93. Vymezení zranitelných osob

Vymezení kategorie zranitelných osob pro vyhoštění a zajištění a identifikaci takových osob je potřebné z pohledu mezinárodních závazků, jimiž je Česká republika vázána, i na základě unijního práva.

Pracovní skupina OSN k svévolnému zbavení svobody doporučuje takovou úpravu, která zapovídá zbavení svobody zranitelných a ohrožených cizinců, například těhotných

158 Zpráva o šetření ze dne 6. února 2020, sp. zn. 3790/2019/VOP, dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/Xxxxxxxx/Xxxx/0000.

či kojících žen, starších osob, osob s postižením, obětí obchodování s lidmi či obětí špatného zacházení.159

Podle judikatury ESLP podmínky zajištění musí odpovídat míře zranitelnosti. ESLP tak v některých případech dospěl k závěru o porušení zákazu špatného zacházení (čl. 3 Úmluvy) tam, kde podmínky zajištění nebyly přizpůsobeny specifickým potřebám zranitelných osob. Např. ve věci Xxxx Xxxxx proti Maltě, kde zajištěná trpěla depresí, nespavostí, bolestí a opakovaně potřebovala lékařskou péči,160 či v případu Asalya proti Turecku,161 kde ESLP konstatoval: „Pokud se správní orgány rozhodnou umístit osobu s postižením do detence, měly by prokázat zvláštní péči, aby jí zajistily podmínky, které odpovídají zvláštním potřebám plynoucím z jejího postižení.“162

Tomu odpovídá potřeba zranitelné osoby nejprve identifikovat a následně jim přizpůsobit podmínky zajištění či dalších postupů při jejich navracení.

Definici zranitelných osob v návratové směrnici nalezneme v čl. 3 odst. 9.163 Přestože jsou zde zranitelné osoby určeny taxativně, z judikatury ESLP (viz výše) či Nejvyššího správního soudu plyne, že je namístě, aby ve vnitrostátním právu byl výčet situací zranitelnosti demonstrativní.164 Nejvyšší správní soud konstatoval: „Správní orgány nemohou vycházet pouze z taxativního výčtu zranitelných osob, který je uveden v čl. 3 odst. 9 [návratové směrnice], protože by nemohly hodnotit specifickou situaci každého zajišťovaného cizince a mohly by vydat rozhodnutí o zajištění vůči osobě, pro kterou bude detence představovat špatné zacházení ve smyslu čl. 3 Úmluvy. Při posuzování zranitelnosti je nutno brát v potaz i jiné případy zvláštní zranitelnosti, jako jsou oběti obchodování s lidmi nebo oběti ženské obřízky, osoby trpící závažnou chorobou nebo osoby s duševní poruchou“.165

Návratová směrnice v článku 16 odst. 3 požaduje, aby v podmínkách zajištění byla postavení zranitelných osob věnována zvláštní pozornost. Dále má být situace zranitelných osob zohledněna během lhůty pro dobrovolné opuštění území a během doby, kdy bylo uskutečnění vyhoštění odloženo (čl. 14 odst. 1). Podle článku 17 návratové směrnice

159 Working Group on Arbitrary Detention: Revidované posouzení č. 5 o zbavení migrantů svobody (Revised Deliberation No. 5 on deprivation of liberty of migrants), bod 41, Pracovní skupina sestavená Výborem pro lidská práva, 7. února 2018. Dostupné z:

xxxxx://xxx.xxxxx.xxx/xxxxx/xxxxxxx/xxxxx/Xxxxxxxxx/Xxxxxx/Xxxxxxxxx/XxxxxxxXxxxxxxxxxxx_XxxxxxxXxxxxxXxxxxx n.pdf.

160 Rozsudek ze dne 23. července 2013, č. 55352/12.

161 Rozsudek ze dne 15. dubna 2014, č. 43875/09, bod 50.

162 Dále lze zmínit např. xxxxxxxx ve věcech Romanov proti Rusku, č. 63933/00, rozsudek ze dne 20. října 2005, Kucheruk proti Ukrajině, č. 2570/04, rozsudek ze dne 6. září 2007.

163 Doporučení Komise (EU) 2017/2338 ze dne 16. listopadu 2017 o zavedení společné „příručky k navracení osob“, kterou mají příslušné orgány členských států používat při plnění úkolů souvisejících s navracením osob (dále jen

„Příručka k navracení osob“), část 1.8.

164 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. srpna 2022, č. j. 1 Azs 218/2021-71, rozsudek ze dne 24. února 2023, č. j. 3 Azs 378/2021-40.

165 Mimo jiné odkázal Nejvyšší správní soud na Příručku k navracení osob, část 1.8: „Komise členským státům doporučuje, aby se neomezovala na taxativní výčet ve směrnici (…).“

„nezletilé osoby bez doprovodu a rodiny s nezletilými dětmi jsou zadržovány pouze v případě, že neexistuje jiná možnost, a na co nejkratší přiměřenou dobu.“

I když je úprava v návratové směrnici kusá, plyne z ní i z judikatury ESLP jednoznačně, že detekce zranitelných osob při zajišťování je nutná. Takovou identifikaci v navržené právní úpravě, podobně jako ve stávajícím zákoně, nenajdeme.

V současné době v praxi existuje jedno zařízení vyčleněné pro ženy s dětmi, rodiny s dětmi a děti bez doprovodu nad 15 let. Toto faktické uspořádání ovšem neplyne ze zákonné úpravy, která neupravuje samostatnou identifikaci zranitelnosti těchto osob. Navíc obecně navržený zákon počítá s tím, že samostatní muži mezi zranitelné osoby nepatří (viz například návrh § 389 „zařízení pro samotné muže“). Z toho nutně plyne, že zranitelní samostatní muži – a takoví opravdu mohou být, například muži zranitelní z důvodu postižení, sexuální orientace – mohou být zajištěni v ostatních zařízeních, která ale jejich zranitelnosti, vyplývající například z postižení, nejsou uzpůsobena. To odpovídá také našim zjištěním ze zařízení pro samostatné muže.

Mám za to, že vymezení zranitelných osob s demonstrativním výčtem a prvotní identifikace zranitelnosti musí být zakotvena v zákoně.

Tato připomínka je zásadní.

94. K § 371 Zajištění cizince za účelem vycestování a § 372 odst. 3 Zajištění cizince za účelem jeho předání nebo průvozu

Zásadně nesouhlasím s jakýmkoli zajišťováním nezletilých dětí ve věku od 15 do 18 let v zařízeních pro zajištění cizinců. Zbavení svobody nezletilého cizince bez doprovodu nepovažuji za nutné opatření, nemluvě o naprosto nevhodném prostředí pro další rozumový a citový vývoj dítěte. V praxi by k zajišťování dětí bez doprovodu s ohledem na nařizovanou ústavní výchovu prakticky nemělo docházet. Zároveň nelze realizovat ani jejich vyhoštění. Domnívám se proto, že by Česká republika v tomto ohledu měla následovat pozitivní příklad Slovenska, kde zajištění dětí není přípustné.

Výbor pro práva dítěte a Výbor pro práva migrujících pracovníků ve společném obecném komentáři o povinnostech státu v oblasti lidských práv dětí v kontextu mezinárodní migrace v zemích původu, tranzitu, cíle a návratu166 konstatovaly, že: „Každé dítě má za jakýchkoli okolností (at all times) základní právo na svobodu a na to nebýt umístěno v imigrační detenci“. S ohledem na zásadní dopady na zdraví dítěte a vzhledem k tomu, že zbavení svobody je podle nich vždy v rozporu s nejlepšími zájmy dítěte Výbor pro práva dítěte a Výbor pro práva migrujících pracovníků uzavřel, že: „Imigrační detence dětí a rodin by měla být zakázána a její zrušení by mělo být zajištěno v politikách i v praxi.“167

166 Společný obecný komentář č. 4 (2017) Výboru pro práva migrujících pracovníků a jejich rodinných příslušníků a č. 23(2017) Výboru pro práva dítěte o povinnostech státu v oblasti lidských práv dětí v kontextu mezinárodní migrace v zemích původu, tranzitu, cíle a návratu, bod 5.

167 Bod 12 společného obecného komentáře.

Extrémní zranitelnost dětí a negativní dopad zajištění na jejich psychiku a zdravotní stav potvrzuje i řada odborných studií.168 Dle zvláštního zpravodaje OSN pro práva migrantů jsou děti vystavené detenci často traumatizovány a nedokáží pochopit, proč jsou

„trestány“, když nespáchaly žádný zločin. Výzkumy potvrdily, že i krátkodobé vystavení dětí podmínkám detence v nich vyvolává symptomy deprese a neklidu, nespavost a noční můry, problémy s příjmem potravy a somatické potíže. Negativní dopady krátkodobé i dlouhodobé detence (byť realizované v relativně humánních podmínkách) na vývoj a zdraví dítěte zdůraznilo rovněž Parlamentní shromáždění Rady Evropy v rezoluci č. 2020 z roku 2014.

Jediná situace, kdy si dokážu představit krátkodobé zajištění nezletilého bez doprovodu, je v případech, kdy existují pochybnosti o jím uváděném věku, a to po nezbytně nutnou dobu k ověření tohoto údaje.

Tato připomínka je zásadní.

95. K § 372 Zajištění cizince za účelem jeho předání nebo průvozu

Předložená právní úprava zatím počítá s uložením zvláštních opatření za účelem vycestování (alternativ k detenci) anebo se zajištěním cizince za účelem předání podle nařízení Dublin III. Požaduji, aby vážné nebezpečí útěku nebylo ve druhém odstavci definováno demonstrativně, ale taxativním výčtem.

Vzhledem k tomu, že takovéto posouzení vede k zásahu do základního lidského práva na osobní svobodu, mám za to, že výčet nemůže z povahy věci být demonstrativní. Takový závěr podle mého názoru plyne i z rozsudku Soudního dvora EU ve spojení s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, která vyžaduje, aby právní úprava zajištění měla dostatečnou kvalitu.

V bodě 40 rozsudku ve věci Al Chodor Soudní dvůr EU konstatoval, že „zajištění žadatelů, což je závažný zásah do jejich práva na svobodu, je podmíněno dodržováním striktních záruk, jimiž jsou existence právního základu, srozumitelnost, předvídatelnost, dostupnost a ochrana před svévolí“. V bodě 42 dodal, že „pravomoc dotyčných orgánů podle čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III ve spojení s jeho čl. 2 písm. n) provádět individuální posouzení v souvislosti s existencí nebezpečí útěku [musí být] vykonávána v určitých předem stanovených mezích. Proto je zásadní, aby kritéria definující existenci takového nebezpečí, které je důvodem pro zajištění, byla jasně vymezena závazným aktem, jehož uplatňování

168 Viz zejména Human Rights and Equal Opportunities Commission. A Last Resort? National Inquiry into Children in Immigration Detention [document pdf]. Sydney, 2004. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxx/xxxxxxx/xxxxx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxxx/xxx_xxxxxxxx.xxx (cit. dne 31. 5. 2023). Dále též XXXXXXX, Xxxxx et al. Captured Childhood: Introducing a New Model to Ensure the Rights and Liberty of Refugee, Asylum Seeker and Irregular Migrant Children Affected by Immigration Detention. Melbourne: International Detention Coalition, 2012, s. 48-57. (cit. dne 31. 5. 2023). Dostupné z: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxx/000x000x0.xxxx. Na řadu odborných materiálů odkazuje rovněž judikatura ESLP (viz např. studie dětského psychiatra prof. J.-Y. Hayeze z Katolické univerzity v Leuvenu, rozsudku ESLP ve věci Kanagaratnam a další proti Belgii ze dne 13. 12. 2011, č. 15297/09, bod 41).

bude předvídatelné.“169 Mám za to, že demonstrativní výčet okolností v tomto případě nezajišťuje dostatečnou předvídatelnost při zbavování cizinců svobody.

Tato připomínka je zásadní.

Dále požaduji, aby zákon upravil i situaci osob, u nichž policie dovodila, že je nelze zajistit (neshledala vážné nebezpečí útěku), a není ani potřeba jim uložit zvláštní opatření za účelem vycestování. Jde-li například o žadatele o mezinárodní ochranu v jiném členském státě, je namístě, aby tyto osoby, nemají-li jiné potvrzení, dostaly osvědčení

o svém postavení, s nímž budou moci cestovat do státu odpovědného za posouzení jejich žádosti ve věci mezinárodní ochrany, aniž by byly opakovaně vystavovány hrozbě zadržení a zajištění.170

Tato připomínka je zásadní.

96. K § 375 Prodloužení doby trvání zajištění

Ač důvody k prodloužení délky zajištění vycházejí v principu z návratové směrnice, mám za to, že bez stanovení určitých omezení nenaplňují dostatečně mezinárodní závazky týkající se práva na osobní svobodu. Jedinou omezující podmínkou v současném návrhu ustanovení je „za podmínky, že vycestování cizince je uskutečnitelné v době trvání zajištění“. Jde samozřejmě o první nutnou podmínku, která musí být zkoumána (nezbytnost zajištění).

Nicméně nastávají i případy, kdy se v důsledku dlouhého zbavení svobody natolik zhoršuje psychický stav cizince, že dopady zbavení svobody narážejí na další limity.

K případům prodloužení zajištění nad 180 dnů by v principu mělo docházet pouze ve výjimečných případech, což požaduje i návratová směrnice v čl. 15 odst. 1: „Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu (…).“

Soudní dvůr EU vyžaduje i u takového prodloužení znovu posoudit možnosti uložit alternativy k detenci, a tedy využít zbavení svobody až jako poslední možnost: „přezkum, který musí vykonávat soudní orgán, kterému byla předložena žádost o prodloužení zajištění státního příslušníka třetí země, musí tomuto orgánu umožnit případ od případu meritorně rozhodnout o prodloužení zajištění dotčeného státního příslušníka, o možnosti nahradit zajištění mírnějším donucovacím opatřením nebo o propuštění tohoto státního příslušníka, přičemž má uvedený orgán pravomoc vycházet jak ze skutečností a důkazů uvedených správním orgánem, který mu žádost předložil, tak i ze skutečností, důkazů a vyjádření, které jsou mu případně předloženy během tohoto řízení.“ 171

Požadavek přiměřenosti délky zajištění zdůrazňuje Pracovní skupina OSN o svévolné detenci: „Prvek přiměřenosti požaduje nalézt rovnováhu mezi posuzovanou situací a tím,

169 Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 15. března 2017, Al Chodor, věc C-528/15.

170 Této problematice se veřejný ochránce práv částečně věnoval ve zprávě o šetření ze dne 8. července 2019, sp. zn. 1963/2017/VOP, která je dostupná z: xxx.xxx.xxxxxxxx.xx.

171 Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 5. června 2014, ve věci Xxx Xxxxx, C‑146/14 PPU, bod 64 zdůraznění doplněno).

jak závažné dopady má ukládané opatření, jímž je zbavení svobody osoby bez oprávnění k pobytu, včetně dopadů zajištění na fyzické a psychické zdraví jedince.“172

Délka zajištění často neblaze ovlivňuje psychický stav cizince zbaveného svobody. Z toho důvodu je namístě při prodloužení opětovně posoudit a) nelze-li uložit zvláštní opatření; a b) jestli se z důvodu délky zajištění nezměnily okolnosti cizince, jde-li o jeho zranitelnost, například v důsledku dlouhého zbavení svobody.

Tyto záruky v navrhovaném znění postrádám, proto je požaduji doplnit do § 375 odst. 3. Překladatel tak může učinit například takto: „za podmínky, že vycestování cizince je uskutečnitelné v době trvání zajištění, nelze-li uložit zvláštní opatření a je-li to přiměřené z pohledu individuálních okolností cizince.“

Tato připomínka je zásadní.

97. K § 377 Nezletilý bez doprovodu a pochybnosti o věku cizince

Navržená úprava převzala současné znění ustanovení v části týkající se určování věku dětí bez doprovodu, u nichž je pochybnost o jimi udávaném věku.

Pochybnost o uváděném věku, která má dopad na postavení dotyčné osoby, obvykle vyvstane již ve vztahu k řízení o správním vyhoštění (které musí být zahájeno, aby bylo možno cizince vůbec zajistit), přičemž už zde má dopad na postavení dotyčné osoby během řízení.

Proto navrhuji, aby byla úprava týkající se pochybností o určení věku obecně zakotvena již ve vztahu k řízení o správním vyhoštění (u předání předpokládám, že prvním úkonem je teprve úkon směřující k zajištění).

Návrh zákona zároveň i nadále pomíjí zakotvení záruk vyplývajících z mezinárodních doporučení a závazků a rovněž judikatury správních soudů a Ústavního soudu, která se v posledních letech rozvinula (nad rámec zásady „v pochybnostech ve prospěch“ a informování cizince).

Ústavní soud při posuzování procesu určování věku v zákoně o pobytu cizinců konstatoval:

„Je-li rozhodováno o osobní svobodě státního příslušníka třetí země bez doprovodu ve věku hraničícím se zletilostí, má určení jeho věku zásadní dopad na zákonnost jeho zbavení svobody a na splnění povinnosti státu poskytovat dětem zvláštní podporu, jak vyžaduje jejich zranitelné postavení. Proces určení věku musí zohlednit nejlepší zájem dítěte a právo dítěte vyjadřovat se ve všech záležitostech, které se jej dotýkají (čl. 3 odst. 1 a čl. 12 Úmluvy o právech dítěte), čemuž odpovídá přítomnost tlumočníka i zástupce během celého procesu určení věku, seznámení dotčené osoby s výsledky určení věku

172 Working Group on Arbitrary Detention: Revidované posouzení č. 5 o zbavení migrantů svobody (Revised Deliberation No. 5 on deprivation of liberty of migrants), bod 24, Pracovní skupina sestavená Výborem pro lidská práva, 7. února 2018. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxx.xxx/xxxxx/xxxxxxx/xxxxx/Xxxxxxxxx/Xxxxxx/Xxxxxxxxx/XxxxxxxXxxxxxxxxxxx_XxxxxxxXxxxxxXxxxxx n.pdf (cit. 31. 5. 2023). Pracovní skupina zde odkazuje na svoji zprávu předloženou Valnému shromáždění OSN: United Nations Basic Principles and Guidelines on Remedies and Procedures on the Right of Anyone Deprived of Their Liberty to Bring Proceedings Before a Court.

a umožnění jí se k těmto výsledkům vyjádřit. S ohledem na zásadní dopad určení věku do práva na osobní svobodu je nezbytné určení věku provést důkladně, aby byly co nejvíce rozptýleny jakékoli pochyby o věku, respektive zletilosti či nezletilosti dotčené osoby; v případě přetrvávajících pochybností uplatnit zásadu v pochybnostech ve prospěch; a využít i jiné než medicínské metody určení věku, minimálně dokud nebude k dispozici metoda poskytující dostatečně přesné výsledky“ (zdůraznění doplněno).173

Z mezinárodních doporučení jednoznačně vyplývá, že v případě, kdy je přikročeno ke zjišťování věku nezletilého bez doprovodu, je třeba uplatnit holistický přístup spočívající ve využití více metod (zahrnujících např. podrobný rozhovor za účelem zjištění věku, posudek dětského psychologa apod.).174 Případné využití lékařského vyšetření je až jako poslední možnost pro případ, že ostatní, méně invazivní metody určení věku nejsou postačující k odstranění pochybnosti o věku,175 ba dokonce v některých právních úpravách je jejich využití zakázáno úplně.176 Důvodem je kromě ochrany práv nezletilé osoby rovněž skutečnost, že lékařská vyšetření jsou svým výsledkem značně nepřesná a sama o sobě tak zpravidla nemohou účinně odstranit pochybnosti o udávaném kalendářním věku.177

Požaduji tedy, aby předkladatel minimálně v souladu s výše uvedenými závěry Ústavního soudu doplnil do ustanovení:

a. přítomnost tlumočníka a opatrovníka během veškerých úkonů směřujících k zjištění věku;

173 Nález Ústavního soudu ze dne 7. července 2021, sp. zn. II. ÚS 482/21, bod 86.

174 Výbor OSN pro práva dítěte tento princip výslovně zakotvuje ve svém obecném komentáři č. 6, kde zdůrazňuje, že zjišťování věku musí zohledňovat nejen fyzický vývoj osoby, ale rovněž její psychickou vyspělost. Obecný komentář č. 6 (2005): Zacházení s dětmi bez doprovodu a odloučenými dětmi mimo jejich zemi původu. 2005, CRC/GC/2005/6, odst. 31. Dostupné z: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxx/00xx000x0.xxxx (cit. dne 31. 5. 2023). Rovněž dle doporučení UNHCR musí být zjišťování věku součástí komplexního posouzení zahrnujícího jak fyzický, tak psychologický vývoj a vyspělost jedince. UNHCR. Guidelines on International Protection No. 8: Child Asylum Claims under Articles 1(A)2 and 1(F) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. 2009, HCR/GIP/09/08, odst. 75. Dostupné z: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxx/0x0x0x0x0.xxxx (cit. dne 31. 5. 2023). Dle stanoviska UNICEF musí být jedním ze standardů pro provádění určování věku uplatnění holistického přístupu, který vyžaduje zohlednit celou řadu faktorů, mj. posouzení fyzického i psychologického stupně vývoje, prostředí, z něhož osoba pochází, a kulturní faktory. UNICEF. Age Assessment: A Technical Note, 2013, s. 16 (Standard 8). Dostupné z: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxx/0000000x0.xxxx (cit. dne 31. 5. 2023). Srov. též např. manuál XXXX, který rovněž zdůrazňuje nezbytnost holistického přístupu zohledňujícího více metod než pouhé fyzické (lékařské) posouzení a uvádí příkladmý výčet relevantních aktérů v tomto procesu, zahrnující sociální pracovníky, dětské psychology či pediatry. EASO. Age Assessment Practice in Europe. 2013, s. 13, 24 a násl. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxxx/xxxxx/xxxxxx/XXXX-Xxx-xxxxxxxxxx-xxxxxxxx-xx-Xxxxxx0.xxx (cit. dne 31. 5. 2023).

175 Srov. např. UNICEF. Age Assessment: A Technical Note, 2013, s. 15 (Standard 6). Dostupné z: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxx/0000000x0.xxxx (cit. dne 31. 5. 2023). Srov. též. Separated Children in Europe Programe. Position Paper on Age Assessment in the Context of Separated Children in Europe, 2012, s. 9. Dostupné z: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxx/0xx000x00.xxxx (cit. dne 31. 5. 2023).

176 Např. Velká Británie.

177 Srov. Doctors of the World. Age Assessment for Unaccompanied Minors, 2015, s. 4-7. xxxxx://xxxxxxxxxxx.xxxxx.xxxxxxxxx.xxx/0000/00/xxx-xxxxxxxxxxxxx-xxx.xxx (cit. dne 31. 5. 2023). Srov. též FRA. Separated, asylum-seeking children in European Union Member States, 2010, s. 53. Dostupné z: xxxx://xxx.xxxxxx.xx/xx/xxxxxxxxxxx/0000/xxxxxxxxx-xxxxxx-xxxxxxx-xxxxxxxx-xxxxxxxx-xxxxx-xxxxxx-xxxxxx-0 (cit. dne 31. 5. 2023).

b. seznámení cizince s výsledky určení věku a možnost vyjádření dotčeného cizince k těmto výsledkům, a dále že

c. pro určení věku se využívá kombinace metod, z nichž přednost mají nelékařské, co nejméně invazivní metody, a teprve v případě nezbytnosti a přetrvávající pochybnosti o věku lze přikročit rovněž k lékařskému určení věku.

Tato připomínka je zásadní.

98. K § 380 Ukončení zajištění cizince

V souladu s odst. 1 písm. b) vzniká povinnost propustit cizince v případě rozhodnutí soudu o zrušení rozhodnutí o zajištění nebo jeho prodloužení okamžikem doručení zrušujícího rozsudku policii. Článek 5 odst. 4 EÚLP přiznává každému, kdo byl zbaven svobody, právo obrátit se na soud, který urychleně rozhodne o zákonnosti zbavení svobody.

Podle odst. 2 pak platí, že pokud soud rozhodne z jiných důvodů než pro nenaplnění důvodů pro vydání rozhodnutí o zajištění nebo pro jejich ztrátu, vzniká povinnost propustit cizince uplynutím 2 dnů od doručení zrušujícího rozsudku. V mezidobí může policie vydat nové rozhodnutí.

Uvedená právní úprava je ve zjevném rozporu s čl. 5 odst. 4 EÚLP. Podle konstantní judikatury ESLP, včetně rozsudku ve věci Buishvili proti České republice,178 musí mít soud provádějící přezkum zbavení svobody více než poradní funkci. Musí mít pravomoc

„rozhodnout“ o „zákonnosti“ zbavení svobody a nařídit propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné.179 Nestačí tedy, pokud rozhodnutí soudu jenom zruší a věc vrátí k dalšímu posouzení správnímu orgánu, i pokud by šlo o krátkou lhůtu.

V uvedeném případě navíc prodleva mezi vydáním rozhodnutí a propuštěním cizince nemusí být krátká. Xxxxx sice zachovává sedmidenní lhůtu pro rozhodnutí soudů ve věcech zajištění, lhůta pro vyhotovení rozsudku je však obecně stanovena na jeden měsíc, s možností prodloužení (§ 54 odst. 3 soudního řádu správního). Ve skutečnosti tak může mezi vyhlášením a doručením rozsudku uběhnout několik dnů, případně týdnů. Uvedená právní úprava jde tedy ve zjevném rozporu se závěry ESLP, který v případě zrušení rozhodnutí soudem zdůrazňuje nezbytnost okamžitého faktického ukončení zajištění, jak podrobně popisuje ve svém rozsudku i Krajský soud v Brně.180

V zájmu souladu s mezinárodními závazky a judikaturou ELSP proto považuji za nezbytné navrhované ustanovení upravit tak, aby bylo zajištění ukončeno přímo výrokem soudu, a to okamžitě, bez jakýchkoli dodatečných podmínek.

Tato připomínka je zásadní.

178 Rozsudek ESLP ze dne 18. října 2012, Buishvili proti České republice, č. 30241/11, odst. 38–47. 179 Tamtéž, odst. 38.

180 Rozsudek ze dne 14. ledna 2021, č. j. 41 A 86/2020-31, č. 4159/2021 Sb. NSS.

99. K § 383 Typy zařízení

K odstavci 3

Zákon nově výslovně uvádí, že se zřizují dva typy zařízení: pro samostatné muže a pro zajištění samotných žen, osob s nezletilými dětmi, nezletilých bez doprovodu a popřípadě dalších osob, jejichž potřeby nemohou být zajištěny v zařízení pro samostatné muže. Důvodová zpráva uvádí, že druhý zmiňovaný typ zařízení bude určen pro rodiny, byť v zařízení pro rodiny bude zajištění vykonáváno i v případě samotných žen, či jinak zranitelných osob.

Zákon však nijak nevymezuje skupinu zranitelných osob. Dle poznatků ochránce z návštěv zařízení pro zajištění cizinců („ZZC“) jsou dnes zranitelné skupiny vymezeny vnitřním pokynem Ředitelství správy uprchlických zařízení („ŘSUZ“) vztahující se k sociální práci181 jako: „nezletilí bez doprovodu, samotné ženy, samotný rodič s dítětem, rodiny a v případě potřeby i klienti z jiných kategorií zranitelných osob.“ Správa uprchlických zařízení („SUZ“) má povinnost těmto osobám zajistit oddělené ubytování.

Vymezení zranitelných osob na podzákonné úrovni však považuji za nedostačující (viz obecná připomínka ke zranitelným osobám).

Jak jsem uvedl výše, při zajištění zranitelných osob má být věnována zvláštní pozornost jejich postavení a podmínkám detence.182

Při současném znění zákona není dostatečně jasné, kdo je zranitelnou osobou ve smyslu zákona o pobytu cizinců a není tak zaručeno, že budou těmto osobám zajištěny vhodné podmínky detence. Např. není zajištěno, že zařízení pro zranitelné osoby bude bezbariérové a bude tak přístupné i cizincům s určitým tělesným postižením, nebo že zařízení bude reflektovat potřeby cizinců s duševní poruchou.

Doporučuji proto rovněž upravit definici dvou typů zařízení, tak aby užívala pojem

„zranitelné osoby“ místo „dalších osob, jejichž potřeby nemohou být zajištěny v zařízení pro samostatné muže.“ Doporučuji upravit důvodovou zprávu, aby zavazovala SUZ k vytvoření zařízení, které bude odpovídat požadavkům zranitelných osob (včetně bezbariérového přístupu).

Tato připomínka je zásadní.

100.K § 384 Režimy zajištění

Zákon nově zavádí 3 režimy v zařízení. Základní režim, mírný režim, přísný režim. Dle důvodové zprávy se tyto tři režimy uplatní pouze v zařízení pro cizince-muže.

Nyní je v praxi ZZC rozlišováno mezi 2 režimy v zařízení: mírný režim, přísný režim.

181 V době sepsání těchto připomínek se jedná o čl. 20 pokynu ŘSUZ č. 1/2017 ze dne 19. 3. 2019, sociální práce v zařízení SUZ MV.

182 Viz čl. 16 odst. 3 návratové směrnice.

Nový „základní režim“ má plnit několik úloh: předubytování pro cizince muže (§ 386 odst. 4), předstupeň přísného režimu (§ 393 odst. 5), základní režim umístění (tedy nynější úloha mírného režimu).

Takto formulovaný základní režim nemůže kvalitně plnit ani jednu z výše zmíněných úloh. Nelze ubytovat společně zajištěné cizince čekající na výsledky vstupní zdravotní prohlídky, problémové cizince, kteří se nechovají plně v souladu s vnitřním řádem zařízení nebo neplní-li jiné povinnosti a „běžné“ klienty.

Doporučuji tedy přesně definovat úlohu základního režimu. Pokud má být základní režim výchozím režimem pro většinu cizinců, nesmí nově zavedený základní režim snížit jejich práva oproti současné úpravě mírného režimu.

Tato připomínka je zásadní.

101. K § 389 Ubytování v zařízení

Zásadně nesouhlasím s převzetím konceptu „ubytování“ dětí v zařízení pro zajištění cizinců. ESLP i Ústavní soud již dospěly k závěru, že takové umístění dětí, kdy děti fakticky nemají možnost zařízení opustit, je zbavením svobody těchto dětí, a nikoli pouze

„ubytováním“.

Ústavní soud konkrétně při posuzování zajištění rodiny v zařízení Bělá-Jezová konstatoval, že „má za to, že jakkoli napadeným rozhodnutím správního orgánu byl výslovně zajištěn pouze stěžovatel 1), stejné účinky mělo toto rozhodnutí i na nezletilé stěžovatele, neboť v jeho důsledku došlo k jejich umístění do ZZC Bělá-Jezová. Jestliže k zajištění rodiče nezletilých cizinců nebyla ze strany správního orgánu shledána žádná alternativa, ve vztahu k pobytovému režimu svých dětí předškolního věku neměl zajištěný stěžovatel 1) právo volby. Nezletilí stěžovatelé byli tedy za této situace nuceni sdílet stejný režim jako jejich zajištěný otec. Došlo tím tedy de facto k zbavení osobní svobody stěžovatelů 2) a 3). Ke stejnému závěru dospěl i Evropský soudní dvůr pro lidská práva ve výše citovaných rozsudcích ve věci A. B. a ostatní proti Francii (§ 122), R. K. a ostatní proti Francii (§ 84) či R. M. a ostatní proti Francii (§ 85)“ (zdůraznění doplněno).183

Pokud bude vůbec v zákoně ponechána možnost zajistit rodiny s dětmi, s čímž nesouhlasím, požaduji, aby místo „ubytování“ dětí byla tato forma zbavení svobody pojmenována jako zajištění rodiny.

Výklad nejlepšího zájmu dítěte Výborem pro práva dítěte požaduje úplný zákaz zajištění rodin tam, kde je dítě zbaveno svobody pouze z důvodu imigračního statusu svých rodičů:

„Když jsou děti doprovázeny, potřeba udržet rodinu spolu není opodstatněným důvodem k ospravedlnění toho, proč je dítě zbaveno svobody. Pokud nejlepší zájmy dítěte vyžadují udržet rodinu jednotnou, požadavek nezbavit dítě svobody se vztahuje i na jeho rodiče

183 Nález sp. zn. III. ÚS 3289/14 ze dne 10. května 2017. Další judikaturu ESLP na toto téma lze nalézt v několika vyjádřeních veřejného ochránce práv adresovaných Ústavnímu soudu, sp. zn. 6/2015/SZD/LJ ze dne 2. března 2015,

16. září 2015 a 31. října 2016, xxx.xxx.xxxxxxxx.xx. Dále viz též rozsudek ve věci NB a další proti Francii, č. 49775/20, bod 47: Soud „v daném případě nezletilého stěžovatele doprovázeli po dobu zadržení obaj jeho rodiče. Připomíná však, že jako ve věci AB a další proti Francii (…), že tato okolnost není taková, aby zprostila úřady povinnosti chránit nezletilé dítě a přijmout opatření v rámci pozitivních závazků vyplývajících z čl. 3 Úmluvy.“

a požaduje, aby úřady vybraly jiné alternativní řešení pro celou rodinu. Z toho důvodu, imigrační detence dětí a rodin by měla být zakázána a její zrušení by mělo být zajištěno v politikách i v praxi.“184

Požaduji proto zcela vypuštění zajištění rodin ze zákona a naopak vytvoření vhodné alternativy k tomuto zajištění.

Tato připomínka je zásadní.

Pokud této připomínce nebude vyhověno, musí právní úprava zajištění rodiny vycházet minimálně z judikatury Ústavního soudu, Výboru OSN pro lidská práva a ESLP.

ESLP konstatoval, že nezletilé děti tvoří zranitelnou skupinu, která má specifické potřeby ovlivněné zejména jejich věkem a samotnou existencí jejich závislostí na ostatních osobách. ESLP opět zdůraznil, že extrémní zranitelnost dítěte představuje faktor, který má přednost před skutečností, že se jedná o neregulérního migranta.185

Rovněž Ústavní soud připomněl, že je potřeba v souladu s Mezinárodním paktem pro občanská a politická práva zkoumat, jestli je „zbavení osobní svobody v rámci kontroly imigrace nezbytné a přiměřené ve světle konkrétních okolností (Obecný komentář k čl. 9 Paktu; rozhodnutí F. K. A. G. proti Austrálii ze dne 20. 8. 2013, stížnost č. 2094/2011). Na princip nezbytnosti a proporcionality klade důraz i Listina základních práv Evropské unie, dle jejíhož III. ÚS 3289/14 11 čl. 52 mohou být omezení práv uznaných listinou zavedena při dodržení zásady proporcionality pouze tehdy, pokud jsou nezbytná.“186 Na požadavek nezbytnosti v případě zbavení svobody poukazuje i ESLP.187

Kritérium nezbytnosti a přiměřenosti by se tedy mělo promítnout do odůvodnění rozhodnutí o zajištění.

Součástí zkoumání přiměřenosti pak má být též uzpůsobení celého zajištění rodiny potřebám dítěte. Je tedy potřeba, aby byl zohledněn, v souladu s judikaturou ESLP, věk dětí, délka zadržení a vhodnost prostor pro ubytování dětí.188 Tato kritéria by jako rámec posuzování zákonnosti zajištění měla být zakotvena v zákoně.

184 Společný obecný komentář č. 4 (2017) Výboru pro práva migrujících pracovníků a jejich rodinných příslušníků a č. 23(2017) Výboru pro práva dítěte o povinnostech státu v oblasti lidských práv dětí v kontextu mezinárodní migrace v zemích původu, tranzitu, cíle a návratu, body 11-12.

185 Viz též vyjádření veřejného ochránce práv k Ústavnímu soudu ze dne 31. 10. 2016, sp. zn. 6/2015/SZD/LJ, dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/Xxxxxxxx/Xxxx/0000

186 Nález sp. zn. III. ÚS 3289/14 ze dne 10. května 2017, bod 39.

187 Viz též rozsudek ESLP ve věci Xxxxxxxx a ostatní proti Polsku, č. 23685/14, ze dne 26. 3. 2020, AB a ostatní proti Francii, č. 11593/12 ze dne 12. července 2016, bod 120. Viz též cit. nález Ústavního soudu, bod 40 a v něm citovaná judikatura ESLP.

188 „V posledních letech soud v několika případech zkoumal, zda podmínky, za kterých byli nezletilí s doprovodem drženi v zajišťovacích centrech pro cizince, byly v souladu s čl. 3 (viz SF a další proti Bulharsku, č. 8138/16, body 80- 83, 7. prosince a případy v nich uvedené). Shledal porušení článku 3 zejména z důvodu kombinace tří faktorů: nízký věk dítěte, délka zadržení a nevhodnost prostor pro ubytování dětí“ (zdůraznění doplněno). Rozsudek ve věci RM a další proti Francii č. 33201/11 ze dne 12. července 2016.

Aby délka zbavení svobody odpovídala čl. 3 EÚLP, musí se přitom značně zkrátit, délka až 90 dnů by rozhodně současným požadavkům neodpovídala.189 Požaduji tuto délku značně zkrátit.

Vhodnost prostor pro ubytování dětí musí být nejen zajištěna v zákonné úpravě, ale též musí být v individuálních případech součástí odůvodnění rozhodnutí o zajištění, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu: „za situace, kdy se důvody zajištění týkají i nezletilého dítěte, nebo pokud je na základě tvrzení zákonných zástupců nebo z okolností případu (malé dítě, žádní příbuzní v České republice apod.) zřejmé, že dítě bude (muset) pobývat po dobu zajištění jeho zákonných zástupců s nimi, musí správní orgány k této skutečnosti přihlédnout. Výše zmíněné podmínky pro vydání rozhodnutí o zajištění (nebezpečí útěku, přiměřenost, existence alternativ), jakož i okolnosti samotného zajištění v případě, že je k němu přikročeno (jeho délka, zařízení, kde bude provedeno…) je poté třeba hodnotit právě s ohledem na skutečnost, že budou přímo dopadat i na nezletilé dítě.“190

Veškeré uvedené požadavky tedy již nyní plynou z judikatury správních soudů a Ústavního soudu. Přesto požaduji, aby byly zohledněny v (případné) nové právní úpravě při vydávání rozhodnutí o zajištění rodiny. Xxxx aby případné zajištění rodiny bylo: a) nezbytné,

b) přiměřené a zohledňující c) věk dětí, d) délku zadržení a e) podmínky zajištění.

Tato připomínka je zásadní.

102. K § 390 Ubytovací místnost

Zákon nově rozšiřuje vybavení ubytovací místnosti o uzamykatelné skříňky. Z praxe systematických návštěv v ZZC je mi známo, že policie často provádí kontrolu pokojů cizinců, aby zamezila držení zakázaných předmětů. V rámci této kontroly má nyní policie přístup i do neuzamykatelných skříněk cizinců. Doporučuji tedy v důvodové zprávě vyjasnit, zda bude mít policie při provádění prohlídek pokojů přístup do těchto uzamykatelných skříněk.

Tato připomínka je doporučující.

103. K § 393 Mírný režim zajištění

Dle návrhu je zařízení rozděleno na základní režim, mírný režim a přísný režim. Důvodová zpráva uvádí, že mírný režim by měl cizincům poskytovat materiální a nemateriální benefity, jdoucí nad rámec základního standardu, který je nutný zaručit všem zajištěným.

189 „V případu Xxxxx proti Francii z roku 2012 byla rodina zbavena osobní svobody po dobu 15 dnů. ESLP tehdy shledal, že taková délka detence sice sama o sobě není excesivní, avšak z pohledu dětí mohla být vnímána jako nekonečná s ohledem na podmínky v zařízení, jež nebylo dostatečně přizpůsobeno pro pobyt malých dětí. Oproti tomu byly rodiny s nezletilými dětmi ve čtyřech z nyní projednávaných případů zajištěny na dobu sedmi, devíti a deseti dnů. V posledním případě rodina strávila v zařízení celkem 18 dnů. ESLP ve všech pěti případech vždy nejdříve dovozuje, že podmínky, kterým byly děti vystaveny, přestože jsou zjevně pro dítě významným zdrojem stresu a neklidu, nebyly samy o sobě dostatečně závažné, aby v případě zajištění trvajícího krátkou dobu, měly za následek porušení práv chráněných článkem 3 Úmluvy. Soud v žádném z uvedených rozhodnutí použitý pojem "krátká doba" nevymezuje.“ Uvedenou judikaturu shrnula má předchůdkyně v citovaných vyjádřeních sp. zn. 6/2015/SZD/LJ.

190 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. června 2015, č. j. 1 Azs 39/2015-60 (zdůraznění doplněno).

Podmínky zajištění by měly odrážet povahu zbavení svobody cizinců (administrativní detence). Proto by v zařízení měla být omezena svoboda pohybu jen v nejnutnější míře a zajištění cizinci by měly mít zásadně možnost pohybu venku v průběhu celého dne. Dále by cizinci měli mít přístup k bohaté nabídce aktivit a smysluplných činností.191

Doporučuji proto, aby bylo odstraněno ustanovení § 393 odst. 2 písm. a), které za benefit považuje účast na volnočasových aktivitách v plném rozsahu. Účastnit se aktivit v plném rozsahu je nyní součástí mírného režimu, tedy výchozího režimu pro cizince, což by mělo být zachováno i v novém režimu v zařízení. Cizinci by novou právní úpravou neměli být kráceni na svých právech.

Dále doporučuji, aby bylo minimálně v důvodové zprávě rámcově vymezeno, jaké výhody mohou být dostupné až po určité době v zařízení, aby bylo zajištěno, že tyto benefity nebudou standardem, který je dnes zaručen všem cizincům. Výše zmíněný standard podmínek zajištění by měl být zásadně dostupný všem zajištěným cizincům (nejedná-li se o přísný režim) a neměl by podléhat zásluhovosti či být vázán na uplynutí určité, v zákoně blíže nespecifikované doby.

Tato připomínka je zásadní.

104.K § 394 Povinnosti zajištěného cizince

Zákon neumožňuje cizincům mít v zajištění při sobě mobilní telefony.

Výbor CPT dlouhodobě doporučuje, aby si zajištění cizinci mohli mobilní telefony ponechat nebo k nim mít alespoň přístup.192 Tento názor sdílím a dlouhodobě toto doporučuji i ve svých zprávách z návštěv v ZZC.193

Pro cizince v ZZC znamená přístup k telefonu často jediný kontakt s rodinou a smysluplný kontakt s vnějším světem. Přestože SUZ umožňují cizinci opsat telefonní číslo z jejich mobilního telefonu a následně využít telefonní automat nabitou telefonní kartu, zahraniční hovory jsou velmi drahé a pokud rodina sama nemá dostatečné finanční prostředky, je telefonní kontakt cizince s rodinou naprosto minimální. Cizinci nemohou využít většinu chatovacích aplikací či sociálních sítí, jelikož tyto vyžadují dvoufázové ověření identity, kterou bez mobilního telefonu nemohou provést i když mají v zařízení zajištěný přístup k internetovým kioskům.

Doporučuji tento zákaz znovu uvážit, s ohledem na to, že mobilní telefon a konkrétně sociální sítě v současnosti představují pro cizince základní nástroj pro kontakt s rodinou a dalšími blízkými. Doporučuji zákonodárci, aby s ohledem na vývoj moderních technologií umožnil cizincům ponechat si své mobilní telefony nebo zajistil, aby cizinci měli k telefonům alespoň přístup.

191 Rada Evropy. Evropský výbor pro zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (CPT). Informační přehled (factsheet): Imigrační detence. CPT/Inf(2017)3 [online], 2017. [cit 29. května 2023], str. 8.

192 Informační přehled (factsheet): Imigrační detence, opt. cit., str. 8.

193 Zpráva z návštěvy zařízení pro zajištění cizinců Balková ze dne 15. července 2020, sp. zn. NZ 81/2019, dostupná z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/Xxxxxxxx/Xxxx/0000

Tato připomínka je zásadní.

105. K § 396 Návštěvy

K odstavci 3

Podle navrhovaného ustanovení má cizinec právo přijímat v zařízení návštěvy advokáta nebo právního zástupce podle tohoto zákona.

Není mi bez dalšího zřejmé, zda pro návštěvu cizince bude muset právní zástupce podle tohoto zákona disponovat plnou mocí. Pokud by tomu tak bylo, považuji to za problematické z hlediska přístupu k právní pomoci. Je na místě, aby právní zástupci měli volný přístup do cizineckých detencí. Možnost setkat se s cizinci by proto neměla být podmíněna předložením plné moci. Právníci totiž v řadě případů mohou navázat první kontakt s cizinci (případně sepsat plnou moc) právě až po vstupu do zařízení.

Považuji tedy, aby zůstal zachován standard předvídaným současným zněním zákona

o pobytu cizinců (§ 144 odst. 3), resp. aby bylo zřejmé, že podmínkou pro setkání právníka se zajištěným cizincem není předložení plné moci.

Tato připomínka je zásadní.

106.K § 397 Přijímání balíčků a nákupy

K odst. 4

Právo na přístup k právníkovi představuje jednu ze tří základních pojistek v průběhu zbavení svobody. Zařízení zajišťuje zdarma dostupnou právní pomoc cizincům, kteří si nemohou dovolit zaplatit právníka sami. Cizinci, kteří by si naopak mohli právníka zaplatit, však nemají neomezený přístup ke svým financím, neboť ty jsou uschované u provozovatele zařízení.

Z praxe systematických návštěv v ZZC vyplynulo, že mnohá zařízení by cizinci neposkytla část uschovaných peněžních prostředků na pokrytí právního poradenství. Doporučuji předcházet nejednotnému výkladu a zahrnout do § 397 odst. 4 také možnost čerpat prostředky v dostatečné výši na zaplacení právního poradenství. Jelikož náklady na zaplacení právního poradenství přesahují částku, kterou lze 1x týdně čerpat k nákupu, doporučuji možnost čerpat prostředky na právní pomoc promítnout také do vyhlášky a to v náležité výši.

Tato připomínka je zásadní.

107.K § 399 Umístění do přísného režimu

K odstavci 3

Cizinec umístění do části s přísným režimem má možnost podat stížnost k Ministerstvu vnitra, které stížnost do 30 dnů od odevzdání vyřídí (§ 405 odst. 2). Tento dozorový mechanismus nepovažuji za dostatečný, jelikož neumožňuje cizinci rychlý a efektivní přezkum umístění na přísný režim.

Při umístění na přísný režim je cizinec, byť formálně stále v administrativní detenci, reálně umístěn pod setrvalý dohled ze strany policistů do režimu blížícího se vězeňskému typu detence.194 Tímto se umístění na přísný režim přibližuje kázeňskému trestu samovazby, což ostatně potvrzuje též Výbor CPT.195

Výbor CPT chápe pojem „samovazba“ jako označení situace, kdy je vězeň soudním nařízením, kázeňským opatřením uvaleným v rámci vězeňského systému, preventivním administrativním opatřením či pro jeho vlastní ochranu držen odděleně od ostatních vězňů. Vězeň je následkem tohoto opatření držen o samotě; v některých státech však může být ubytován spolu s jedním nebo dvěma dalšími. Pobyt cizince na přísném režimu bez smysluplného lidského kontaktu pod neustálým dohledem policie označit se tedy přibližuje de facto samovazbě.

ESLP se k ukládání samovazby vyjádřil tak, že: „Samovazba, a to ani v případech, kdy se jedná pouze o relativní izolaci, nelze uložit na neomezenou dobu a mělo by být založeno na skutečných důvodech a nařízeno pouze výjimečně s ohledem na potřeby vězně a s nezbytnými procesními zárukami a po přijetí veškerých preventivních opatření.“196

Zákon o pobytu cizinců umožňuje cizinci podat proti umístění stížnost k ministerstvu vnitra, které do 30 dní od doručení stížnosti rozhodne. Tento mechanismus však není dostatečně rychlý, aby mohl mít reálný dopad na umístění cizince v části s přísným režimem, a neprobíhá na úrovni, která by umožnila přezkoumat důvody umístění přímo na místě v ZZC.

Proto doporučuji, aby byly procesní záruky upraveny minimálně jako v zákoně č. 293/1993 Sb. o výkonu vazby, jež se svým obsahem nejvíce blíží situaci zajištěného cizince umístěného do části s přísným režimem. Dle § 23 odst. 7 zákona o výkonu vazby o stížnosti proti rozhodnutí o uložení kázeňského trestu rozhodne do 5 pracovních dnů od jejího podání ředitel věznice nebo jím pověřený zaměstnanec Vězeňské služby. Tento mechanismus přiznává obviněnému procesní záruku, že jeho umístění do samovazby bude rychle a efektivně přezkoumáno.

Naopak zajištěný cizinec umístěný do části s přísným režimem má přístupný mechanismus, který nechává ministerstvu příliš dlouho dobu k posouzení stížnosti a naopak neumožňuje osobě (např. vedoucímu ZZC), která má přímý přístup k osobě cizince, aby posoudila okolnosti umístění do části s přísným režimem.

Důrazně doporučuji, aby zákonodárce upravil procesní mechanismu stížnosti, tak aby poskytoval zajištěnému cizinci efektivní prostředek nápravy.

Tato připomínka je zásadní.

194 XXXXX, Dalibor, POŘÍZEK, Xxxxx. Sborník z vědeckého semináře uskutečněného dne 20. října 2011 v Kanceláři veřejného ochránce práv – „Návratová“ směrnice (2008/115/ES): rok první. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2012, s. 195. ISBN 978-80-904579-3-5.

195 Rada Evropy, Evropský výbor pro zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání. Samovazba. Výňatek z 21. obecné zprávy CPT zveřejněné v roce 2011, CPT/Inf(2011)28-part2, bod 54.

196 Rozsudek ESLP ze dne 13. listopadu 2018, A.T. proti Estonsku (č. 2), č. 70465/14, § 73 (zdůraznění doplněno).

V první větě zákon chybně odkazuje na ustanovení § 367 odst. 2. Správný odkaz vztahující se k možnosti podat stížnost ministerstvu je § 405 odst. 2. Navrhuji proto upravit paragrafové znění.

Tato připomínka je doporučující.

108.K § 400 Cizinec umístěný v přísném režimu

Doba umístění na základě úředního záznamu

Zákon nově prodlužuje dobu umístění cizince na základě úředního záznamu na 72 hodin. Dobu 72 hodin považuji za excesivní a v rozporu s článkem 8 Listiny základních práv a svobod.

Umístění cizince do administrativní cizinecké detence je samo o sobě významným omezením osobní svobody chráněné článkem 8 Listiny a článkem 5 EÚLP. Zákon o pobytu cizinců dovoluje osobní svobodu cizince ještě více omezit skrze institut umístění na přísný režim, přičemž by nově prvních 72 hodin nebylo o takovémto zásahu do základních práv vydáno rozhodnutí správního orgánu, ale toto umístění probíhá na základě úředního záznamu. Nadto připomínám, že dle stávající právní úpravy je rozhodnutí o umístění cizince do části s přísným režimem zasíláno také ochránci. Sběr těchto údajů přispívá k monitoringu dodržování základních lidských práv zajištěných cizinců a posiluje roli ochránce jako národního preventivního mechanismu ve smyslu OPCAT.197 Prodloužením doby umístění před vydáním rozhodnutí o umístění na přísný režim dochází ke snížení role ochránce jako národního preventivního mechanismu.

Za maximální limit, po který může být osoba omezena na osobní svobodě, aniž by osoba omezená na svobodě měla rychlý a účinný přístup k soudnímu přezkumu, považuji s odkazem na článek 8 Listiny dobu 48 hodin.

Xxxxx uvádím, že dle mě dostupných informací, se umístění cizince do části s přísným režimem nad dobu 48 hodin dlouhodobě týká jednotek případů ročně. Proto nepovažuji za nutné upravovat dobu, po jejímž uplynutí vydá policie rozhodnutí o umístění. Tento úkon týká-li se jednotek případů ročně, nemůže být pro policii zatěžující.

Procesní záruky

Dále doporučuji do zákona výslovně uvést, že proti rozhodnutí o umístění na přísný režim se lze bránit podáním stížnosti k ministerstvu vnitra a také podáním žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Rozhodnutí o umístění do částí s přísným režimem má povahu uložené kázeňského trestu samovazby, které významně zasahuje do základních práv cizince. K soudnímu přezkumu ukládání kázeňských trestů se vyjádřil také Ústavní soud,198 který uvedl, že kázeňské tresty, které zasahují do základních lidských práv, musí poskytovat možnost účinné procesní ochrany – konkrétně soudního přezkumu tohoto rozhodnutí dle čl. 36 odst. 2 Listiny.

197 Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 78/2006 Sb.m.s., o sjednání Opčního protokolu k Úmluvě proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání.

198 Nález Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 32/08, bod 32.

Navrhuji proto výslovně zakotvit v zákonné úpravě možnost soudního přezkumu.

Nad rámec uvádím, že poučení o možnosti podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu je již v současné době součástí poučení o rozhodnutí o umístění cizince do části s přísným režimem. I z tohoto důvodu doporučuji reflektovat tuto dobrou praxi v novém zákoně.

Tato připomínka je zásadní.

K odstavci 2

Dle důvodové zprávy je maximální doba pro umístění do části s přísným režimem 30 dní. Tento údaj není zcela pravdivý. Dle současné právní úpravy v § 135 odst. 5 a i dle navrhované právní úpravy v § 400 odst. 2 je uvedena i možnost prodloužení umístění až o dalších 30 dnů, dopustí-li se cizinec jednání dle § 399 odst. 1 nebo trvá-li důvod pro zvýšený dohled. Cizinec tedy může být v části s přísným režimem umístěn až po dobu 60 dní.

Dále upozorňuji na to, že § 400 odst. 2 ve větě třetí odkazuje na chování dle „odstavce 1“. Dle jazykového výkladu by tato věta odkazovala na § 400 odst. 1. Správný odkaz by však měl být na chování dle § 399 odst. 1. Doporučuji tento odkaz upravit v zákoně.

Zákon o pobytu cizinců dovoluje osobní svobodu cizince omezit skrze institut umístění na přísný režim, přičemž toto umístění může trvat dle současné i navrhované právní úpravy ve svém součtu až 60 dní.

Výše zmiňuji důvody, proč se přísný režim přibližuje uložení kázeňského trestu samovazby.

Samovazba může být ukládána jen za výjimečných okolností jako nejzazší opatření na co nejkratší dobu, neboť může mít mimořádně zhoubný vliv na mentální, somatické a sociální zdraví jednotlivce.

Vzhledem k potenciálně velmi nebezpečným účinkům samovazby se výbor CPT domnívá, že v souladu se zásadou přiměřenosti by jakožto kázeňský trest měla být využívána pouze výjimečně a jako nejzazší opatření, a to v co nejkratším trvání. Výbor CPT je názoru, že maximální doba samovazby by neměla přesahovat 14 dní za jeden přestupek, raději by však měla být nižší.199

Dle pravidel Xxxxxxx Xxxxxxx je samovazba umístěním vězněných osob na 22 a více hodin denně bez smysluplného lidského kontaktu. OSN považuje za dlouhou samovazbu umístění po dobu delší 15 dnů. Dlouhodobá samovazba má být zakázána.200

Výjimečně dlouhá doba umístění na přísný režim neobstojí ani při srovnání u obdobného institutu v zákoně o výkonu vazby a v zákoně o výkonu trestu odnětí svobod. Dle § 22 odst. 2 písm. e), zákona o výkonu vazby, lze uložit kázeňský trest samovazby až na 10 dní. Podle

199 Samovazba. op. cit, bod 56.

200 Pravidla OSN o minimálních standardech zacházení s vězněnými osobami. Příloha rezoluce Valného shromáždění OSN č. 70/175, přijaté dne 17. 12. 2015. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xxxxxxx- import/ochrana_osob/ZARIZENI/Veznice/Pravidla-Nelsona-Mandely.pdf

§ 20 odst. 2 písm. g) zákona o výkonu trestu odnětí svobody lze uložit kázeňský trest samovazby až do 20 dnů.

V tomto srovnání shledávám obrovský nepoměr s důrazem na to, že v případě cizince v ZZC dosud nebylo vyneseno rozhodnutí o správním vyhoštění, a proto by se s ním nemělo zacházet jako s odsouzeným jako v případě uložení kázeňských trestů. Zajištění cizince má povahu správní detence a nemělo fungovat na principech vězení, ve kterém jsou ukládány tresty charakteru omezení osobní svobody v takové délce jako u trestů kázeňských a už vůbec ne v takovém rozsahu, jak tomu je dnes.

Důrazně proto doporučuji zkrátit zákonem předvídanou maximální dobu umístění do části s přísným režimem na maximálně 14 dní, ale nejlépe na dobu ještě kratší.

Tato připomínka je zásadní.

109.Neexistence součinnosti policie s veřejným ochráncem práv

Současná právní úprava zakotvuje v § 178d spolupráci ochránce a policie.201 V návrhu nového zákona však toto ustanovení zcela absentuje. Je přitom zcela klíčové pro plnění jeho zákonného zmocnění dle § 1 odst. 6 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv.

Návratová směrnice v čl. 8 odst. 6 zavádí pro členské státy povinnost zavést „účinný systém pro sledování nuceného navracení.” Aby mohl ochránce provádět účinné sledování vyhoštění v rámci tohoto systému, je nezbytné, aby měl přístup k nezbytným informacím a dokumentům, a to s dostatečným předstihem. Bez těchto informací se ochránce nemůže kvalifikovaně rozhodnout o tom, zda provede sledování nuceného návratu (výkonu vyhoštění) či nikoli.

Nezbytným předpokladem pro efektivní sledování nuceného navracení je přístup veřejného ochránce práv ke správním a soudním rozhodnutím, a totéž platí i o příslušných statistických datech (jde ostatně o obdobu mechanismu, který ve vztahu k řízení o udělení mezinárodní ochrany a UNHCR zakotvuje § 39 zákona o azylu). Analýza dat obsažených ve správních a soudních rozhodnutích umožnuje ochránci zodpovědně posoudit dodržování standardů stanovených v návratové směrnici a rovněž tak i poskytnout dotčeným subjektům kvalifikovanou a jedinečnou zpětnou vazbu k jejich rozhodování (ke sjednocení aplikační praxe apod.).202

Trvám proto na tom, aby byla současná podoba § 178d zachována.

201 Policie informuje veřejného ochránce práv s přiměřeným předstihem o každém výkonu správního vyhoštění, předání nebo průvozu cizince a poskytuje pověřenému zaměstnanci Kanceláře veřejného ochránce práv nezbytnou součinnost. Policie předává veřejnému ochránci práv kopie rozhodnutí o správním vyhoštění, rozhodnutí o zajištění, rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění, rozhodnutí o přerušení zajištění, rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení, rozhodnutí o umístění zajištěného cizince do části s přísným režimem a rozhodnutí o prodloužení umístění zajištěného cizince do části s přísným režimem a informuje jej o rozhodnutích soudu o žalobách podaných proti těmto rozhodnutím.

202 Důvodová zpráva k zákonu č. 427/2010 Sb. kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, č. 427/2010 Dz).

Tato připomínka je zásadní.

110. K § 410 Vyřazení z evidence nežádoucích osob

K odstavci 1

Právní úprava v § 155 odst. 1 stávajícího zákona o pobytu cizinců, ze které navržené ustanovení vychází, požaduje po policii přezkoumat důvody v Evidenci nežádoucích osob jedenkrát ročně. V nové právní úpravě stanovena lhůta tříletá. Nevidím důvod, proč tuto lhůtu měnit oproti platné právní úpravě, kterou navrhuji převzít.

Tato připomínka je zásadní.

111.K § 412 Zdravotní služby po dobu zajištění cizince

Dle důvodové zprávy obecně platí, že stát hradí náklady za poskytnutí nutné a neodkladné zdravotní péče, která je vyjmenována v § 412 odst. 1. Doporučuji důvodovou zprávu doplnit demonstrativním výčtem nutné a neodkladné zdravotní péče, jelikož selhání při poskytování adekvátní zdravotní péče v detenci může mít za následek porušení čl. 3 Úmluvy.

ESLP se několikrát vyjádřil k nedostatečné zdravotní péči vězňů, která vedla k porušení čl. 3 Úmluvy. V rozsudku Shirkhanyan proti Arménii203 ESLP uvedl, že by zdravotní péče měla zahrnovat také zajištěných příslušných lékařských pomůcek, jako je např. invalidní vozík. V rozsudku Slyusarev proti Rusku204 ESLP shledal porušení čl. 3 Úmluvy, jelikož zařízení nezajistilo nové brýle zatčenému stěžovateli, který měl problémy se zrakem.

Na základě zkušenosti ze systematických návštěv zařízení je mi známo, že zařízení také poskytují zubařskou péči, což považuji za dobrou praxi. Tato péče však není v tomto ustanovení uvedena.

Doporučuji vymezit okruh zdravotní péče, která má být dle tohoto ustanovení poskytnuta včetně demonstrativního výčtu zdravotnických pomůcek, které by zařízení mělo cizinci v případě potřeby zajistit.

Tato připomínka je doporučující.

K. Část dvanáctá – odchylky od správního řádu

112.K § 419 Tlumočení

Důvodová zpráva na s. 125 nesprávně uvádí, že pátý odstavec daného ustanovení umožňuje realizovat úkony v řízení za použití certifikovaného technického zařízení. Paragrafového znění tuto možnost upravuje ve třetím odstavci. Navrhuji proto upravit důvodovou zprávu.

Tato připomínka je doporučující.

203 Rozsudek ESLP ze dne 22. února 2022, Shirkhanyan proti Arménii, č. 54547/16, odst. 164-165. 204 Rozsudek ESLP ze dne 20. dubna 2010, Slyusarev proti Rusku, č. 60333/00, odst. 43.

113.K § 421 Účastníci řízení

Zásadně nesouhlasím se zúžením účastenství v řízení o žádosti ve vztahu k řízením vedeným podle § 126 a násl. (dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny) a podle § 228 a násl. (přechodný pobyt rodinného příslušníka občana EU).

Navržené řešení popírá konstrukci práva na sloučení rodiny vyplývající ze směrnice 2003/86/ES a práva na udělení přechodného pobytu rodinnému příslušníkovi občana EU ze směrnice 2004/38/ES. V těchto případech, jak plyne z práva EU, je to totiž občan EU, resp. nositel oprávnění ke sloučení podle směrnice 2003/86/ES (tzv. sponzor), kterým primárně svědčí právo na sloučení rodiny, resp. na udělení přechodného pobytu. Navržená úprava v těchto případech rovněž popírá definici účastenství podle § 27 správního řádu.

Ve vztahu k občanům EU a jejich rodinným příslušníkům judikatura Soudního dvora EU zdůrazňuje, že ani ustanovení SFEU týkající se občanství Unie ani směrnice 2004/38/ES nepřiznává rodinnému příslušníkovi občana EU žádné samostatné (vlastní) právo, veškerá případná práva zakotvená v uvedených dokumentech jsou odvozena od výkonu svobody pohybu občana EU.205 Tak např. v rozsudku ve věci C-40/11 Soudní dvůr EU uvedl: „66 … ustanovení Smlouvy týkající se občanství Unie nepřiznávají státním příslušníkům třetí zemí žádné samostatné právo. 67 Stejně jako práva přiznaná směrnicí 2004/38 státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, jenž je oprávněnou osobou podle této směrnice, případná práva přiznaná státním příslušníkům třetích zemí ustanoveními Smlouvy týkajícími se občanství Unie nejsou vlastními právy příslušejícími těmto státním příslušníkům, nýbrž právy odvozenými od výkonu svobody pohybu občanem Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. května 2011, McCarthy, C-434/09,

…, bod 42,206 a výše uvedený rozsudek Dereci a další, bod 55207).“

Zakotvení, resp. „účel a odůvodnění“ odvozených práv vstupu a pobytu pro rodinné příslušníky, obsažených v čl. 5 odst. 2 (Právo na vstup), 6 odst. 2 (Právo pobytu po dobu do tří měsíců) a čl. 7 odst. 2 (Právo po dobu pobytu delší než 3 měsíce) směrnice 2004/38/ES, spočívajících v právu doprovázet a následovat občana EU, který vykonal své právo na svobodu pohybu a usadil se v jiném členském státě EU, je založeno

„na zjištění, že odmítnout jejich uznání by mohlo narušit svobodu pohybu občana Unie tím,

205 V podrobnostech viz POŘÍZEK, P. Postavení občana EU (ČR) v řízení o povolení k přechodnému pobytu. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. Pobyt cizinců: vybrané právní problémy II. Sborník z vědeckého semináře uskutečněného dne

26. června 2014 v Kanceláři veřejného ochránce práv – Pobyt cizinců: vybrané právní problémy II. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2015, s. 49-74.

206 „ … právy přiznanými touto směrnicí rodinným příslušníkům oprávněné osoby nejsou vlastní práva příslušející těmto rodinným příslušníkům, nýbrž práva odvozená, získaná z důvodu jejich postavení rodinného příslušníka oprávněné osoby (…).“ Obdobně i rozsudek Soudního dvora EU ze dne 8. května 2013, Ymeraga a Ymeraga-Tafarshiku, ve věci C-87/12, bod 34.

207 Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 15. listopadu 2011, Xxxxxx a další, ve věci C-256/11, bod 55: „ … práva přiznaná touto směrnicí rodinným příslušníkům oprávněné osoby nejsou vlastními právy příslušející těmto rodinným příslušníkům, nýbrž právy odvozenými, získanými z důvodu jejich postavení rodinného příslušníka oprávněné osoby (…).“ Obdobně i rozsudky Soudního dvora EU ze dne 8. května 2013, Ymeraga a Ymeraga-Tafarshiku ve věci C-87/12, bod 35; ze dne 10. října 2013, Alokpa a další, ve věci C-86/12, bod 22; a dále ze dne 12. března 2014, O. a B., ve věci C-456/12, bod 36.

že by jej odradilo od výkonu jeho práv na vstup do hostitelského členského státu a pobyt v něm“.208

Z judikatury Soudního dvora EU lze dovodit, že přestože se rozhoduje o udělení přechodného pobytu rodinnému příslušníkovi, toto právo (na udělení přechodného pobytu rodinnému příslušníkovi) svědčí primárně občanovi EU, nikoli jeho rodinnému příslušníkovi. Práva přiznaná ustanoveními SFEU a směrnicí 2004/38/ES rodinným příslušníkům nejsou jejich vlastními právy. Jde o práva svojí povahou druhotná, sekundární, poněvadž rodinní příslušníci jsou nepřímými adresáty práv [přiznaných] občanům EU a svá práva nabývají prostřednictvím občanů EU v důsledku toho, že tito občané vykonávají právo volného pohybu.209 Mohlo by je odradit případné neumožnění společného usídlení se s rodinnými příslušníky v hostitelském členském státě od výkonu práva na svobodu pohybu. Jinými slovy, přestože unijní právo přiznává migrujícímu občanovi EU právo na sloučení rodiny,210 ústředním bodem Soudního dvora EU není sloučení rodiny jako takové, ale možnost, aby mohl občan EU vykonávat práva spojená s výkonem volného pohybu bez překážek či „břemen“, kladených vnitrostátním právem.211

Ostatně výše uvedené vyplývá i ze samotného znění čl. 7 odst. 2 směrnice 2004/38/ES (Právo pobytu po dobu delší než tři měsíce212), dle něhož „[p]rávo pobytu stanovené v odstavci 1 se vztahuje rovněž na rodinné příslušníky doprovázející nebo následující v hostitelském členském státě občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného

208 Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 8. listopadu 2012, Iida, ve věci C-40/11, bod 67. Srov. i bod 63 tamtéž:

„Takový požadavek dále odpovídá účelu odvozených práv vstupu a pobytu, která směrnice 2004/38 stanoví pro rodinné příslušníky občanů Unie, protože jinak by skutečnost, že by občana Unie nemohla jeho rodina v hostitelském členském státě doprovázet nebo následovat, mohla narušit jeho svobodu pohybu tím, že by jej odradila od výkonu jeho práva na vstup a práva pobytu v tomto členském státě (v tomto smyslu viz výše uvedený smyslu rozsudek Metock a další, bod 63).“ Obdobně srov. i rozsudky Soudního dvora EU ze dne 12. března 2014, S. a G., ve věci C-457/12 bod 41; ze dne 8. května 2013, Ymeraga a Ymeraga-Tafarshiku, ve věci C-87/12, bod 35; ze dne

10. října 2013, Alokpa a další, ve věci C-86/12, bod 22; ze dne 12. března 2014, O. a B., ve věci C-456/12 bod 45 a dále ze dne 7. července 1992, Xxxxx, ve věci C-370/90, bod 20.

Srov. i stanovisko generálního advokáta Xxxx ve věci C-83/11 Xxxxxx a další, bod 36: „ … Z tohoto úhlu je právo na sloučení rodiny pojato jako právo, které je nerozlučně spjato s právem na volný pohyb občana Unie, a vychází z myšlenky, že tento občan může být odrazen od využití práva pohybu z jednoho členského státu do jiného, jestliže jej nemohou doprovázet jeho rodinní příslušníci. Sloučení rodiny tedy podléhá nepřímé ochraně z důvodu možného zásahu do užitečného účinku občanství Unie.“

209 GUILD, E., XXXXX, S., XXXXXX, X. The EU Citizenship Directive. A Commentary. Oxford: Oxford University Press, 2014, s. 111.

210 Xxxxxxx, X. Free Movement and the Fragmentation of Family Reunification Rights. European Journal of Migration and Law. Vol. 15. Issue 1. 2013, s. 74. XXXXXXXXXXX, X. Reverse Discrimination, Family Reunification and Union Citizens of Immigrant Origin. In: Guild, X., Xxxxxxxxxxxxx, D., Xxxxxxxx, C. G. (eds.) The Reconceptualization of European Union Citizenship. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2013, s. 171. Xxxxxxxxx, X. Granting Citizenship- related Rights to Third-Country Nationals: An Alternative to the Full Extension of European Union Citizenship? European Journal of Migration and Law. Vol. 14. Issue 1. January 2012, s. 70. Xxxxxxxx, P. V., Xxxxxxxx, D. On The Limits of Judicial Intervention: EU Citizenship and Family Reunification Rights. European Journal of Migration and Law. Vol. 13. Issue 4., 2011, s. 443. Xxxxxxxxxx, X. Family Reunification Rights of (Migrant) Union Citizens: Towards a More Liberal Approach. European Law Journal. Vol. 15. No. 5. September 2009, s. 634–653.

211 Krūma, K. EU citizenship, nationality and migrant status: an ongoing challenge. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2014, s. 226.

212 V podmínkách České republiky se jedná o přechodný pobyt ve formě potvrzení (pro občana EU dle ustanovení

§ 87a zákona o pobytu cizinců), resp. povolení k přechodnému pobytu (pro rodinné příslušníky občana EU dle ustanovení § 87b téhož zákona).

členského státu, za předpokladu, že tento občan Unie splňuje podmínky stanovené v odst. 1 písm. a), b) nebo c)“ (důraz doplněn). Každému potvrzení práva probytu pro rodinného příslušníka tak musí bezprostředně předcházet posouzení, zda občan EU vykonal právo volného pobytu a zda aktuálně splňuje podmínky stanovené čl. 7 odst. 1 písm. a), b) nebo c) směrnice 2004/38/ES. Bez jejich splnění se rodinný příslušník nemůže dovolávat odvozeného práva pobytu.213

Z logiky věci tak musí mít občan EU i v tomto řízení možnost účinně uplatňovat svoje práva ve vztahu k případnému zpochybňování naplnění podmínek stanovených v čl. 7 odst. 1 směrnice. Rovněž tak s ohledem na skutečnost, že přiznání práva pobytu rodinnému příslušníkovi svědčí (jak bylo doloženo výše) primárně občanovi EU a jeho by mohlo odradit od výkonu práva volného pohybu, musí mít občan EU efektivní nástroje, kterými by se mohl bránit i případnému uplatnění některé z výhrad (veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví) uvedených v čl. 27 směrnice 204/38/ES nebo zneužití práv ve smyslu čl. 35 téže směrnice. Účinné uplatnění uvedených práv je schopno zajistit občanu EU pouze postavení účastníka řízení.

Podle stávající právní úpravy, v řízení o udělení přechodného pobytu rodinnému příslušníkovi občana EU podle § 87b, jeho ukončení214 podle § 87f, v řízení o neprodloužení pobytové karty215 podle § 87p a při udělení trvalého xxxxxx000 (§ 87h) a jeho zrušení (§ 87l) zákona o pobytu cizinců, má občan EU postavení účastníka řízení dokonce podle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu. Stejné závěry budou platit i ve vztahu k rodinným příslušníkům nemigrujících občanů ČR ve smyslu § 15a odst. 2 zákona o pobytu cizinců.217

Uvedené závěry potvrdil i Krajský soud v Praze ve svém rozsudku č. j. 46 A 16/2016-48 ze dne 21. srpna 2018, body 30 až 32.

K obdobným závěrům, pokud jde o účastenství občana EU, resp. ČR v řízení o přechodném pobytu s jeho rodinným příslušníkem, lze dospět i ve vztahu k tzv. sponzorovi (státní příslušník třetí země, který oprávněně pobývá na území členských států) ve smyslu směrnice 2003/86/ES. Dle čl. 1 je cílem směrnice „stanovit podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají

213 To samozřejmě nevylučuje, že občanovi EU bylo právo pobytu nad tři měsíce osvědčeno již v minulosti. Srov. v tomto ohledu rozsudek Soudního dvora EU ze dne 25. července 2008, Metock a další, ve věci C-127/08, body 90– 99.

214 V podrobnostech viz POŘÍZEK, P. Postavení občana EU (ČR) v řízení o povolení k přechodnému pobytu. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. Pobyt cizinců: vybrané právní problémy II. Sborník z vědeckého semináře uskutečněného dne 26. června 2014 v Kanceláři veřejného ochránce práv – Pobyt cizinců: vybrané právní problémy II. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2015, s. 58. Dostupné z: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxx_xxxxxxx_xx_0000/xxxxx_xxxxxxx_xx_0000.xxx

215 V podrobnostech viz tamtéž, s. 69-73. Zároveň v mezidobí od napsání uvedeného příspěvku došlo ke změně právní úpravy v tom smyslu, že dnes již není pochyb o tom, že neprodloužení pobytové karty rodinnému příslušníkovi občana EU má za následek ukončení přechodného pobytu (viz § 87p odst. 2 věta druhá zákona o pobytu cizinců).

216 V podrobnostech viz tamtéž, s. 73, 74. 217 V podrobnostech viz tamtéž, s. 59-66.

na území členských států“218 (důraz doplněn). Dle čl. 2 písm. c) směrnice je osobou usilující

o sloučení rodiny „státní příslušník třetí země, který oprávněně pobývá v členském státě a žádá o sloučení rodiny nebo jehož rodinní příslušníci žádají o sloučení rodiny za účelem jeho následování;“

Směrnice 2003/86/ES explicitně zakotvuje při splnění stanovených podmínek právo na sloučení rodiny,219 což potvrdila opakovaně i judikatura Soudního dvora EU. Poprvé tak soud učinil v rozsudku ve věci C-540/03,220 v němž uvedl, že čl. 4 odst. 1 směrnice 2003/86/ES jde nad rámec čl. 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských a základních svobod a čl. 7 Listiny základních práv EU a „ukládá členským státům přesně vymezené pozitivní povinnosti, kterým odpovídají jasně definovaná subjektivní práva - jelikož jim v případech určených směrnicí ukládá toto sloučení některým rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny povolit, aniž by mohly uplatnit svůj prostor pro uvážení.“ (bod 60).221

Ze znění čl. 1 směrnice 2003/86/ES vyplývá, že při splnění dalších podmínek stanovených směrnicí, právo na sloučení rodiny222 ve vztahu k členům nukleární rodiny definovaným

218 Viz rovněž rozsudky Soudního dvora EU ze dne 8. května 2013, Ymeraga a Ymeraga-Tafarshiku, ve věci C-87/12, bod 25; ze dne 6. prosince 2012, O., S. a L., ve spojených věcech C-356/11 a C-357/11, bod 63 a dále ze dne

15. listopadu 2011, Dereci a další, ve věci C-256/11, bod 46.

219 Srov. např. XXXXXX, X., XXXXXX, M. D., XXXXXX, X., XXXXXXX, K. European Migration Law. Antwerp – Oxford – Portland: Intersentia, 2009, str. 179. Rovněž i XXXXXXXXXX, K. (Ed.) EU Immigration and Asylum Law. München: X. X. Xxxx, 2010, str. 171, 172 a 177 či WEISBROCK, A. Legal Migration to the European Union. Leiden – Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2010, s. 255. Viz též Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu. Pokyny pro používání směrnice 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny. COM(2014) 210 final. 3. 4. 2014, s. 2 a 5, a Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu o používání směrnice Rady 2003/86/ES. KOM(2008) 610 v konečném znění, 8. 10. 2008,

s. 3 a 4.

Srov. i stanovisko generálního advokáta Xxxxx ve věci C-140/12, Xxxx, bod 59: „Směrnice o sloučení rodiny upravuje právo státních příslušníků třetích zemí na sloučení rodiny, a to na základě unijního práva. Jejím cílem je stanovit podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států, přičemž stanoví požadavky, jimž uplatňování toto práva podléhá.“

220 Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 26. června 2006, Parlament proti Radě, věc C-540/03.

221 Obdobně viz rozsudek Soudního dvora EU ze dne 6. prosince 2012, O., S. a L., ve spojených věcech C-356/11 a C- 357/11bod 70 nebo rozsudek téhož soudu ze dne 4. března 2010, Chakroun, ve věci C-578/08, bod 41. Srov. i stanovisko generálního advokáta Xxxxxxxxxx ve věci C-338/13, Noorzia: „20. V této souvislosti je nejprve třeba uvést, že právo na sloučení rodiny, přiznané a upravené směrnicí 2003/86, představuje zvláštní podobu práva na respektování rodinného života, které představuje základní právo zakotvené v článku 8 EÚLP a v článku 7 Listiny, a jako takové je chráněno právním řádem Evropské unie. 21. Přímý vztah mezi základním právem na respektování rodinného života a právem na sloučení rodiny je přiznán směrnicí 2003/86 konkrétně v bodě 2 odůvodnění uvedeném výše v bodě 7. 22. V tomto kontextu Soudní dvůr výslovně konstatoval, že ustanovení směrnice 2003/86 musí být vykládána ve světle základních práv, konkrétně práva na respektování rodinného života upraveného jak v EÚLP, tak v Listině. 23. Soudní dvůr dále uvedl, že směrnice 2003/86, a především čl. 4 odst. 1, ukládá členským státům přesně vymezené pozitivní povinnosti, kterým odpovídají jasně definovaná subjektivní práva, jelikož jim v případech určených směrnicí ukládá povolit sloučení některým rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny, aniž by mohly uplatnit prostor pro uvážení.“

222 Na tom nic nemění fakt, že toto právo lze obecně považovat za „slabší“ (nikoli tak široké), než právo na sloučení rodiny, které požívají migrující občané EU. Viz Xxxxxxxxx, A. Court of Justice of the European Union: The Right to Family Reunification of Third-Country Nationals under EU Law; Decision of 4 March 2010, Case C-578/08, Xxxxxx Xxxxxxxx v. Minister van Buitenlandse Zaken. European Constitutional Law Review. Vol. 6. Issue 3. 10/01/2010, s. 469, 470; XXXXXX, X. Xxxxxxxx on N. v. Inspecteur van de Belastingdienst Oost/kantoor Almelo (Case C-470/04 of 7 September 2006), European Parliament v. Council (Case C-540/03 of 27 June 2006) and Xxx-Xxxxx and Tas (Case C- 192/05 of 26 October 2006). European Journal of Migration and Law. Vol. 9. Issue 1. January 2007, s. 148; Stavera,

A. Free Movement and the Fragmentation of Family Reunification Rights. European Journal of Migration & Law. Vol.

čl. 4 odst. 1 směrnice, svědčí primárně osobě usilující o sloučení (sponzorovi)223 a až sekundárně rodinným příslušníkům.224 Na tom nic nemění ani fakt, že vnitrostátní právní úprava zvolila v souladu s čl. 5 odst. 1 směrnice cestu podání žádosti o sloučení rodinným příslušníkem. V obou případech je osobou usilující o sloučení rodiny třetizemec pobývající na území některého z členských států.225 Tento závěr našel i explicitní odraz v domácí právní úpravě. Ustanovení § 42a odst. 4 zákona o pobytu cizinců považuje v případech řízení o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území za „nositele oprávnění ke sloučení rodiny“ cizince, „kterému byl na území povolen pobyt nebo udělen azyl.“226

Tyto závěry navíc potvrdil ve svém nejnovějším rozsudku i Nejvyšší správní soud.227

Xxxxxxx, předkladatel nemůže navrženou konstrukcí popřít charakter práva na sloučení rodiny podle směrnice 2003/86/ES a na udělení přechodného pobytu (prodloužení a zrušení přechodného pobytu, neudělení a zrušení trvalého pobytu) rodinnému příslušníkovi občana EU. Žádám tak, aby byla toto řízení, resp. tyto kategorie osob z navrženého zúžení účastenství řízení vyjmuty.

Tato připomínka je zásadní.

114.K § 427 Vyřazení ze seznamu zapsaných zástupců

V zásadě rozumím potřebě regulovat určitým způsobem právnické osoby poskytující právní pomoc cizincům. Některá ustanovení v § 426 až 428 však považuji za příliš přísná.

Například u § 427 odst. 1 písm. b), kdy se má vyřadit osoba, která vznikla před méně než jedním rokem, mám obavu, že by takový postup mohl „zabetonovat“ současný stav existujících nevládních organizací, což nemusí být vždy v zájmu cizinců. Mohou nastat situace, kdy právníci dlouhodobě působící v jedné organizaci budou mít odlišnou vizi fungování neziskové organizace, a rozhodnou se založit si novou nevládní organizaci. V takovém případě kvalita poskytování pomoci nemusí nutně klesnout, mají-li právníci dostatečně dlouhé zkušenosti v uvedené oblasti.

Proto navrhuji aspoň zmírnit předmětné ustanovení dovětkem „ledaže zástupce prokáže dlouhodobé zkušenosti v oblasti cizineckého anebo azylového práva.“

15. Issue 1. 2013, s. 85, 86; Xxxxxxx, Xx. Protection of Families Composed by EU Citizens and Third-country Nationals: Some Suggestions to Tackle Reverse Discrimination. European Journal of Migration and Law. Vol. 16. Issue 2. 2014,

s. 269, 270. Opačně bychom pak mohli za použití argumentu a minori ad maius dovodit, že jestliže toto právo náleží osobám usilujícím o sloučení – třetizemcům, o to více náleží slučujícím se migrujícím občanům EU.

223 Viz např. XXXXXXXXXXX, X. Family Reunification as a Right under Community Law. European Journal of Migration and Law. Vol. 8. Issue 2. April 2006, s. 217, 218.

224 Srov. čl. 4 odst. 1 směrnice 2003/86/ES. 225 Srov. čl. 2 písm. c) směrnice.

226 V podrobnostech viz POŘÍZEK, P. Postavení občana EU (ČR) v řízení o povolení k přechodnému pobytu. In: XXXXX, D., POŘÍZEK, P. Pobyt cizinců: vybrané právní problémy II. Sborník z vědeckého semináře uskutečněného dne 26. června 2014 v Kanceláři veřejného ochránce práv – Pobyt cizinců: vybrané právní problémy II. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2015, s. 74-78.

227 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. února 2022, č. j. 5 Azs 308/2020-76, body 16 a 17.

Dále mám za to, že seznam zapsaných zástupců má mít pouze evidenční charakter. Rozhodně by tedy nemělo docházet k hodnocení součinnosti uvedené organizace s ministerstvem. Z povahy věci zástupci organizace často vstupují do právních sporů s ministerstvem.

Navrhuji proto vypustit z ustanovení § 427 odst. 1 písmeno h), a to bez náhrady.

Tato připomínka je zásadní.

115.K § 428 Jednání jménem zapsaného zástupce

Ve třetím odstavci by měla být zohledněna i možnost, že dotčená osoba mohla získat vysokoškolské právní vzdělání v Evropské unii.

Mimo to podotýkám, že u některých úkonů nemusí být právnické vzdělání zcela nezbytné, např. tam, kde pracovník či pracovnice nevládní organizace pouze doprovází cizince na biometriku, úřad práce, do pojišťovny a podobně. V některých případech může takovou činnost vyřídit i sociální pracovník, který se dokonce může v dotčené oblasti orientovat mnohem lépe.

Požaduji proto, aby překladatel v právní úpravě odlišil činnosti, kde je skutečně potřeba právnické vzdělání.

Tato připomínka je zásadní.

116.K § 438 Žádost o založení cizineckého účtu K odstavci 2

V odstavci 2 písm. b) navrhuji doplnit písmeno „s“ u zjevného překlepu slova

„samostatně.“

Tato připomínka je doporučující. K odstavci 4

Zákon upravuje dva způsoby založení cizineckého účtu, na základě elektronické žádosti cizince. První způsob spočívá v založení účtu prostřednictvím elektronické identifikace (např. datová schránka či bankovní identita). Druhým způsobem je podání žádosti prostřednictvím Integrovaného cizineckého agendového systému („ICAS“).

Cizinci, kteří žádají o založení cizineckého účtu prostřednictvím ICAS musí zaplatit poplatek za založení. Bude se jednat o všechny cizince, kteří budou chtít na zastupitelských úřadech podat žádost o pobyt delší než 90 dnů. Současně se cizinci, kteří budou pobývat na území bez povolení k pobytu, musí dostavit na ministerstvo a nechat si založit cizinecký účet tam. I v těchto případech musí zaplatit poplatek za založení účtu.

Výše poplatku není nikde specifikována. Důvodová zpráva současně neobsahuje zdůvodnění zpoplatnění založení cizineckého účtu.

Vzhledem k zásadě hospodárnosti navrhuji, aby bylo založení cizineckého účtu bezplatné pro všechny. V určitých případech by totiž náklady cizince k podání žádosti neúměrně