Vybraná praxe členů ENNHRI s mandátem podle článku 33(2) Úmluvy o právech lidí s postižením Obsah a záměr dotazníku 2 Analýza 3




Vybraná praxe členů ENNHRI s mandátem podle článku 33(2) Úmluvy o právech lidí s postižením



V prosinci 2019 vytvořil Veřejný ochránce práv, který funguje jako český nezávislý národní monitorovací mechanismus (“NMM”) Úmluvy o právech lidí s postižením („Úmluvy“), dotazník pro ostatní NMM v Evropě. Tento dotazník sekretariát organizace European Network of National Human Rights Institutions (ENNHRI) rozeslal mezi své členy. Dotazník se týkal dvou témat – provádění návštěv zařízení a poradních orgánů NMM.

Tato krátká zpráva analyzuje došlé odpovědi. Z odpovědí jsme identifikovali převládající praxi („PP“), tedy praxi, která je nejrozšířenější mezi členy, b) neobvyklou praxi („NP“) a c) pokusili se určit dobrou praxi („DP“) z lidskoprávního hlediska.



Obsah a záměr dotazníku

Kromě základních dotazů ohledně počtu zaměstnanců NMM, pozici v rámci institucionální struktury (tj. jestli je např. součástí instituce ombudsmana jako v ČR) a roku vzniku, otázky směřovaly do dvou oblastí. Konkrétně se jednalo o návštěvy zařízení, tedy o dohled Úmluvy v terénu, a o práci poradního orgánu. Poradní orgán je těleso, které pomáhá NMM v různých úkonech, např. zprostředkování praktických poznatků a aktuálních výzev, kterým čelí lidé s postižením. Je to jeden ze způsobů, jak naplňovat článek 33 odst. 3 Úmluvy, který vyžaduje aktivní zapojení lidí s postižením do procesu monitorování.

Ohledně návštěv zařízení se veřejný ochránce práv zajímal předně o to, jestli takové návštěvy ostatní NMM podnikají, případně jestli je v daných zemích nějaká jiná instituce, která takové návštěvy provádí. Dále ochránce zajímalo, kolik zařízení zhruba ročně jednotlivé NMM navštíví a jak takové návštěvy probíhají. Konkrétně, zda a kdy jsou tyto návštěvy hlášeny předem, v jakém zákoně jsou upraveny, zda si je volí NMM samy libovolně nebo na základě stížnosti zvenčí. Ptali jsme se také na rozsah pravomocí, které při návštěvě mají (zdali mohou klást otázky komukoli, prohlížet veškerou dokumentaci, včetně zdravotnické apod.). Poslední série dotazů v této části se věnovala ukládaným sankcím, jaké to přesně jsou, zda jsou vynutitelné a jak se postupuje v případě, že navštívené zařízení odepře přístup.

V druhé části dotazníku pak veřejný ochránce zkoumal, jestli a jak využívají ostatní NMM poradní orgány. Konkrétně se zajímal o přesné funkce ostatních poradních orgánů, o to, zda jsou ve skutečnosti plněny, jak velký je poradní orgán, jak se volí jeho členové a na jak dlouho. Také ho zajímalo, jestli jsou členové finančně kompenzováni. Dále se dotazoval na svolávání a nastolování agendy setkávání, jejich četnost a práci mimo tato zasedání. Část dotazů se věnovala i výstupům či výsledkům těchto zasedání – jejich formě a tomu, jestli jsou tyto výstupy závazné pro NMM a také, zdali jsou veřejně přístupné.




Analýza

25 ENNHRI členů má mandát podle článku 33(2) Úmluvy. Z těchto potenciálních respondentů 18 skutečně odpovědělo, jedna odpověď byla nekompletní ohledně detailů práce poradního orgánu. Rádi bychom poděkovali všem, kteří se zapojili, obzvlášť těm, kdo vyjádřili ochotu pokračovat ve výměně know-how přes e-mail nebo Skype.



1 Návštěvy zařízení



1.2 Přehled základních informací


9 NMM odpovědělo, že nekonají návštěvy zařízení.


  • Z těchto respondentů 8 nemá mandát k monitorování míst, kde jsou lidé zbavení svobody, podle Dodatkového protokolu k Úmluvě proti mučení („OPCAT“). Pouze Estonsko uvedlo, že má zároveň OPCAT mandát, je tedy Národním preventivním mechanismem podle této úmluvy („NPM“). Tento NMM se nicméně účastní návštěv podle OPCAT v tom, že pomáhá při přípravě těchto návštěv zařízení a získává informace z návštěv NPM.


  • 4 respondenti uvedli další instituce ve „svých“ zemích, které navštěvují zařízení, včetně zařízení, kde žijí lidé s postižením.


  • Belgický NMM zdůraznil, že taková instituce zcela chybí v Belgii, konkrétně v regionu Brusel.


  • Průměrné číslo zaměstnanců u těchto NMM, které nepodnikají návštěvy zařízení, je méně než 5 (čísla se pohybovala od 1 do 9 zaměstnanců).


9 NMM odpovědělo pozitivně a jejich praxe zde byla analyzována


  • Celkem 7 NMM jsou zároveň ombudsman a NPM. 1

    • Výjimkou je Chorvatsko, kde Ombudsman pro lidi s postižením je nezávislá, specializovaná instituce, která koná návštěvy zařízení na základě zvláštního zákona, který zároveň neupravuje NPM.

    • Výjimkou je také Bosna a Hercegovina, kde instituce ombudsmana monitoruje práva lidí de facto, ačkoliv nemá podle práva mandát podle článku 33(2) Úmluvy.

  • Průměrné číslo zaměstnanců v této kategorii je více než 6.

  • Průměrné číslo je téměř 20 návštěv za rok.


Tabulka č. 1 a č. 2


Tabulky ilustrují počty zaměstnanců NMM, kteří se věnují právům lidí s postižením a počet monitorovacích návštěv za rok

Albánie

Finsko

Severní Makedonie

Kypr

Gruzie

Počet zaměstnanců

2

3

3

4

5

Počet návštěv

9

15

10

10

3



Bosna a Hercegovina

Chorvatsko

Česká republika

Rakousko

Počet zaměstnanců

5

9

10

15

Počet návštěv

5

30

9

85

1.2. Převažující, neobvyklá a dobrá praxe

Převažující praxe je praxe užívána většinou NMM (“PP”), neobvyklá praxe („NP“) je praxe, která byla zmíněna pouze jedním nebo několika NMM. Dobrá praxe je z hlediska ochrany lidských práv ta praxe, u které je rozumný předpoklad, že poskytuje největší ochran právům lidí s postižením.



1.2.1 Právní základ návštěv zařízení

PP S ohledem na právní základ, většina NMM uvedla, že se jedná o vnitrostátní úpravu působnosti zastřešující instituce (ombudsman, ochránce práv, obhájce lidu).

Někdy bylo ze znění daného zákona zřejmé, že monitorování Úmluvy specificky zahrnuje působnost k návštěvám zařízení (př. Rakousko). Často však zákon nespecifikoval, jestli návštěvy zařízení provádí daná instituce (ombudsman) podle OPCAT nebo Úmluvy (Albánie, Finsko, Gruzie, Česká republika)

! Třebaže to v praxi nečiní problémy, z pohledu teorie je výše popsaný stav problematický, jelikož NPM monitoruje práva v užším rozsahu než NMM podle Úmluvy.

NP Je zajímavé, že Kypr uvedl jako právní základ návštěv zařízení domácí zákon, který přímo inkorporuje Úmluvu do kyperského právního řádu. To znamená, že kyperský NMM považuje znění Úmluvy za dostatečné k provádění návštěv zařízení.2 Rakouský NMM zmínil obojí – domácí právní úpravu a článek 16 (3) Úmluvy.

GP Za dobrou praxi považujeme systematické monitorování všech práv garantovaných Úmluvou na explicitním právním základu.



1.2.2 Zahajování návštěv zařízení

PP Drtivá většina NMM pořádá návštěvy zařízení z vlastní iniciativy i na základě individuálního podnětu/stížnosti, což odpovídá dobré praxi. (DP).

PP Všechna NMM mají všechny pravomoci odpovídající OPCAT (přístup do všech prostor všech zařízení, kde jsou lidé zbavení nebo omezení na svobodě z moci úřední či závislosti na péči, přístup k veškeré dokumentaci, včetně zdravotní a možnost vést rozhovor s kýmkoliv v zařízení, a to v soukromí (to považujeme za odpovídající DP).

NP Některá NMM mají navíc „zvláštní pravomoci“, jako například finský NMM/ombudsman, který může nařídit, aby policie prošetřila a vyjasnila záležitost, kterou se zaobírá.

PP Návštěvy většinou nejsou oznámené.

NP NMM v Chorvatsku a Bosně a Hercegovině oznamují své návštěvy dva dny předem. Ve Finsku jsou některé návštěvy oznámené, jiné ne (detaily o tom, kdy jsou oznámené předem a kdy nikoliv, nebyly poskytnuty)

DP Návštěvy by neměly být oznamovány, aby zjištění byla co nejvíce autentická.



1.2.3 Postup po návštěvě zařízení

PP Většina NMM odpověděla, že jejich opatření nejsou vynutitelná (výjimkou jsou odpovědi z Chorvatska, Albánie a Gruzie).

PP Postup po návštěvě je typově obdobný u všech NMM.

  • Navštívené instituce obdrží zprávu, která obsahuje napomenutí/varování/názor/doporučení nebo opatření k nápravě, podle kterého má do určité lhůty NMM zareagovat.

  • Pokud je to potřeba, NMM upomíná nadřízené/dohledové orgány či vládu pro další kontrolu (např. Chorvatsko a Albánie).

  • Vláda nebo zákonodárce je zpravidla vyrozuměn o závažných případech, např. nesprávný úřední postup „maladministration“ v Rakousku.

  • Dostupné prostředky se liší u různých NMM – např. Bosna a Hercegovina zmínila pouze doporučení navštívené instituci. Na druhou stranu, Finsko vyjmenovalo celou škálu opatření – od zahájení policejního vyšetřování, správních postihů, po „nápravu budoucího chování, stejně tak jako doporučení a názory informující pro všechna zařízení.

NP V Rakousku, případy špatného úředního postupu (maladministration) jsou také medializovány v rakouské televizní show Bürgeranwalt. ("Obhájce lidu").

NP Veřejný ochránce práv v Gruzii se snaží prosazovat svá doporučení také s využitím zahraničního tlaku, který dle svých slov vyvíjí skrz mezinárodní konference, alternativní zprávy, setkání se zahraničními diplomaty.

DB Teoreticky, čím přísnější sankce, tím účinnější by měla být ochrana. Nicméně, některé země samy od sebe indikovaly vysokou míru dodržování svých doporučení, ačkoliv jejich sankce jsou relativně slabé a nevynutitelné. V tomto ohledu, dobrá praxe nemůže být identifikována, jelikož záleží na národním kontextu.



1.2.4 Odepření přístupu do zařízení

PP Většina NMM nemá standardizovaný postup pro případy, kdy je odepřen přístup do zařízení. Nejčastěji je upozorněn dohlížející orgán/státní orgán výše v hierarchii, popřípadě přímo vláda v závislosti na typu zařízení (státní versus soukromé).

NP V Gruzii a na Kypru je odepření přístupu/znemožnění výkonu povinností NMM trestným činem. Ve Finsku k odepření situace nikdy nedošlo.

DP Měl by existovat standardizovaný postup na to, co dělat v případě odepření přístupu do zařízení.



1.2.5 Dodatečné informace

NP Rakouský NMM zmínil tzv. vícečlenný výbor či jednoho zástupce obyvatel zařízení, kteří bez výslovného zákonného zmocnění monitorují Úmluvu, pokud jde o lidi žijící v různých sociálních a zdravotnických zařízeních. Komise hájící práva pacientů brání práva těch, kdo byli nedobrovolně hospitalizováni, snaží se najít alternativy k hospitalizaci a pokud možno ukončit všechna omezující opatření. Ombudsman uzavřel dohodu s výborem/zástupci obyvatel zařízení a komisí hájící nedobrovolně hospitalizované, na jejímž základě mají tyto subjekty povinnost poskytovat podporu Ombudsmanovi/NMM při monitorování, jakož i informace a přístup k relevantním dokumentům.


NP V Gruzii jsou tyto návštěvy vždy pořádány spolu s NPM (jedná se o jiný odbor, také zastřešený ombudsmanem) a externími experty. Výjimkou jsou návštěvy institucí, kde lidé nejsou zbavení svobody, jako je monitorování inkluzivního vzdělávání ve školách. Na Kypru a v České republice se tato spolupráce děje někdy, ostatní se k tomuto nevyjádřili.

DP Systematická spolupráce s NPM a jinými subjekty ve formě výměny informací či společných návštěv je žádoucí pro sdílení know-how, lepšího využití kapacit a tím zvýšení počtu návštěv monitorujících Úmluvu.




2 Poradní orgán



2.1 Přehled základních informací



7 NMM odpovědělo, že nemají žádný poradní orgán. 3


  • Z těchto NMM, 2 zvažují tuto možnost v budoucnosti (NMM Spojeného království a v Severní Makedonii), 5 buď odpovědělo „ne“ nebo se k tomuto nevyjádřilo.



11 NMM odpovědělo, že využívají poradní orgán a jejich praxe je popsána níže.

  • Detaily ohledně poradního orgánu belgického NMM UNIA nebyly poskytnuty.

  • NMM ve Velké Británii ještě neužívá poradní orgán, ale jeho zamýšlené fungování má již vcelku konkrétní obrysy, a tak je tento návrh popsán níže také.


  • Většina těchto NMM (9) má poradní orgán („PO“) s fixním počtem členů a mandátem na jasně daný časový úsek.


  • Ve Francii a na Kypru jsou členy poradního organizace, nikoliv jednotlivci, mandát proto není časově omezen.


  • Počet členů se různil od 6 do 35, průměrný počet byl 16 (Velká Británie zvažuje počet od 10 do 12).


  • Délka mandátu se lišila od 1 do 6 let, průměrná délka byla 3,5 let (Velká Británie zvažuje 4 roky bez možnosti znovuzvolení, ale členové by pak participovali v monitorování jinak – jako členové přidružené skupiny). Většina NMM neuvedla, jestli je znovuzvolení možné.


Xxxxxxx č. 3 a č. 4


Tabulky ilustrují počet členů poradních orgánů NMM a délku jejich mandátů

Velká Británie

Rakousko

Chorvatsko

Finsko

Nizozemsko

Francie

Počet členů PO

12

34

15

9

6

6 organizací

Délka mandátu v letech

4

6

2

4

Nejméně 2

Není dáno



Estonsko

Kypr

Gruzie

Severní Irsko

Česká republika

Počet zaměstnanců

35

Není přesně daný počet

17

15

11

Počet návštěv

4

Není dáno

2

3

6





2.2 Převažující, neobvyklá a dobrá praxe (PP, NP, DP)


DP Je dobrou praxí monitorovacích mechanismů zřizovat poradní orgány.

2.2.1 Jmenování/zvolení člena poradního orgánu


(P)P 5 NMM užívá systém výběrového řízení pořádaného NMM. Jako kritéria, popř. jejich kombinace, byla uvedena tato:

  • Odbornost

  • Zkušenost života s postižením nebo zkušenost s tím být ochránce práv lidí s postižením (př. Estonsko);

  • Síť kontaktů - network (Nizozemí)

  • Nejméně dva roky pracovní zkušenosti v oboru práv lidí s postižením (Gruzie)

  • Reputace (př. Česká republika)

  • Nezávislost/nestrannost (př. Gruzie)

  • Severní Irsko, které má v současnosti poradní orgán ve zkušebním módu, zvažuje kombinaci kritérií pro dosažení reprezentativnosti s ohledem na lidi s různou zkušeností/odborností postižení, geografickým umístěním, atd.


  • V Rakousku jmenuje Ombudsmanská rada členy s ohledem na jejich odbornost, zkušenosti a pověst.

  • Finsko používá kombinaci výběrového řízení pro externí členy, zatímco jiní získávají členství na základě svého postavení v NMM.

  • Ve 2 NMM jsou členy PO organizace (Kypr a Francie). Ve Francii Ochránce jmenuje organizace s ohledem na reprezentativnost, odbornost a nezávislost.

  • Velká Británie tyto údaje neposkytla.

  • V Chorvatsku jsou členové jmenováni Ombudsmanem pro lidi s postižením neformálně, na základě své expertízy.


DP Volná soutěž založená na základě objektivních kritérií, jakými jsou odbornost, zkušenosti, osobní reputace a síť kontaktů, která zároveň zohledňuje diverzitu s ohledem na různou odbornost a zkušenost s postižením, rasu či etnicitu, geografii, pohlaví, věk, atd.



2.2.2 Setkání PO


PP Všechny PO se setkávají pravidelně. 5 NMM odpovědělo, že setkání jsou zhruba třikrát až čtyřikrát za rok. 4 NMM odpověděly, že jejich setkání se dějí dvakrát za rok. Ve Finsku je to 6-8 setkání ročně.


UP Velká Británie má v plánu 2 pravidelná setkání PO ročně a k tomu jedno setkání, na otevřené bázi – za přítomnosti veřejnosti pro maximální zapojení komunity.


GP Zakomponovat do pravidelných setkání PO i setkání, která jsou otevřená veřejnosti nebo zveřejněná online, a tím zpřístupnit obsah více lidem, včetně lidí, kteří mohou mít problém s přístupností.



2.2.3 Rozhodování o agendě jednání


P Toto se velmi liší u jednotlivých PO – 4 NMM odpověděly, že agendu udávají právě NMM, 3 NMM odpověděly, že o agendě rozhodují NMM a PO dohromady více méně stejným dílem. Jeden respondent (Gruzie) odpověděl, že o agendě si rozhoduje PO. Zbytek (3) zadal možnost „jiné“.

  • V Rakousku, kde se poradní orgán nesoustředí pouze na práva lidí s postižením, předseda Lidskoprávního poradního výboru rozhoduje o agendě.

  • Obdobně ve Finsku je Komise pro práva lidí s postižením součástí poradního orgánu Lidskoprávního centra a Komise udává agendu spolu s Centrem.

  • Velká Británie se ještě o tomto nerozhodla.


DP Není zde žádná dobrá praxe k identifikování, jelikož rozhodování o agendě musí korespondovat dalším aspektům PO – jeho funkcím a četnosti setkání.



2.2.4 Funkce poradních orgánů


PP 10 PO poskytuje NMM vhled do tématu na základě osobní zkušenosti.

9 PO oslovují nebo mají tu možnost oslovit NMM s vlastními podněty, na které se může NMM zaměřit

8 PO poskytuje spojení s dotčenými komunitami.

8 PO konzultuje na jejich žádost s NMM specifická témata (2 k tomu mají mandát, ale neděje se tak ve skutečnosti).

7 PO připomínkují návrhy zákonů (pouze v jednom případě se tak děje, ačkoliv to není součástí mandátu PO, v jednom případě to pak je součástí mandátu a neděje se tak ve skutečnosti.


NP 4 PO dávají rady i s ohledem na monitorování a jednotlivé úkoly, priority, pracovní plány, výzkumný záměr a výsledek

DP Je dobrou praxí zapojit PO do praktických úkolů NMM a jiných úkolů týkajících se monitorování. Pomáhá to lepšímu porozumění členů poradního orgánu roli monitorovacího orgánu a vzájemné výměně informací o praktických výzvách a překážkách v monitorování Úmluvy.



2.2.5 Práce poradního orgánu mimo pravidelná setkávání


PP Celkem 7 členů zodpovědělo, že PO pracují také mimo oficiální setkání.

  • V Rakousku a Chorvatsku pracují v pracovních skupinách na přípravě pravidelných zasedání.

  • V Nizozemsku se členové připravují na setkání podle přesných instrukcí NMM. Gruzie také uvedla, že intenzivní forma přípravy je nutná.

  • V Gruzii se členové PO také podílí na jiných úkolech NMM, pokud mají potřebnou odbornost (jako je výzkum).

  • Na Kypru a v Nizozemí mezi sebou členové PO intenzivně komunikují o aktuálních tématech

  • V Nizozemí, členové PO také bývají členové oslovování NMM telefonicky či e-mailem, když je potřeba získat jejich odezvu nebo radu ohledně monitorovacích záměrů, priorit, výsledků výzkumu atd.

  • Ve Francii, členové PO (organizace) komunikují o svých dalších projektech, organizují události dohromady a mají vlastní osvětové akce na Úmluvu, také publikují report ohledně implementace Úmluvy a jiná podstatná témata.

  • Jinak žádná další aktivita mimo zasedání jménem PO nebyla popsána.

  • Velká Británie a Severní Irsko nemůžou toto prozatím zodpovědět.

DP Je dobrou praxí, když jsou členové motivováni k tomu, vyvíjet aktivitu mimo pravidelná zasedání, např. udržují komunikaci o aktuálních tématech a tím zvyšují svou expertízu či mají vlastní nezávislé projekty jako členové poradního orgánu a tím šíří povědomí o monitorování a Úmluvě.



2.2.6 Finanční kompenzace


PP 6 NMM kompenzuje pouze cestovní výdaje členů PO. 3 NMM neposkytují žádnou finanční kompenzaci.

NP Nizozemí platí nejen cestovní výdaje, ale uzavírá s členy i smlouvu a poskytuje symbolickou odměnu za odvedenou práci. Rakousko mimo kompenzaci cestovních výdajů také poskytuje standardní odměnu na základě pracovní smlouvy.


DP Je dobrou praxí zajistit, že členové PO mají svůj čas a snahu finančně kompenzovanou.



2.2.7 Výstupy


PP Výstupy zahrnují „společná stanoviska, rozhodnutí o postupu NMM, doporučení a vyjádření názorů“.


UP Ve Finsku, PO poskytuje připomínky ohledně současných problémů, pracovního plánu NMM, k návrhům projektů, výzkumným záměrům, právním úpravám, kampaním a osvětovým akcím.


UP Pouze 3 NMM mají výstupy PO veřejně dostupné na svých webových stránkách.


UP Severní Irsko, Finsko a Chorvatsko uvedli, že při splnění některých podmínek (př. schválení ombudsmanem) je výstup PO závazný pro NMM. Ostatní považují výstupy za čistě doporučující.


GP Je dobrou praxí formalizovat výstupy PO a také je zveřejnit pro užití občanskou společností a větší dopad práce PO.

1 V Rakousku je Úmluva monitorována Nezávislou monitorovací komisí, ale i Rakouský ombudsmanem – oba mají mandát dle článku 33(2) Úmluvy. Komise však návštěvy zařízení neprovádí, to pouze Ombudsman.

3 Velká Británie, Dánsko, Albánie, Švédsko, Německo, Bosna a Hercegovina a Severní Makedonie

Document Metadata

Filed: April 8th, 2020