Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 12/2004

I. Postavení správních orgánů a pojem „soud“ v článku 234 Smlouvy ES

Xxx. Xxxxxx Xxxxxxx, LL.M.

1. Vymezení problematiky

Článek 234/ex 177 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen SES, Smlouva ES) upravuje řízení o předběžné otázce. To se stalo základním institutem pro spolupráci mezi národními soudy a Evropským soudním dvorem (dále jen ESD, Soudní dvůr), prostřednictvím něhož Soudní dvůr formuloval stěžejní instituty komunitárního práva. Pro tento klíčový institut je nutno formulovat orgány, které jsou oprávněny řízení zahájit.

Smlouva ES hovoří o „soudu členského státu“. Zdá se tedy, že se budou moci na Soudní dvůr obrátit soudy tvořící součást řádné soustavy soudů. Jednotlivé teoreticko-právní aspekty pojmu „soud“ se promítají do českého právního řádu.1 Vymezení pojmů „soudnictví“ a „soud“ se nezdá být v rovině teoretického uspořádání zásadně zpochybňováno.2

V jiných členských zemích EU však rozdíl mezi soudními a správními orgány nemusí být tak jednoznačný. Jako příklad lze uvést anglické správní soudy označované za quasi-judiciální orgány či francouzský model rozhodování správních sporů orgány včleněnými do veřejné správy nicméně s vlastní specifickou charakteristikou.3 Proto se v případě některých orgánů, které jsou z pohledu českého právního řádu orgány správními, může jednat o instituce spíše judiciálního charakteru.

Zde se dostáváme k jádru naší problematiky – co je tedy charakteristickým rysem soudního orgánu ve smyslu čl. 234 SES, resp. je možno do této kategorie zahrnout i jiné orgány, nejen orgány ryze soudní povahy?

1 K teoretickému vymezení „soudnictví“ viz např. Xxx Xxxxxxxxxxx, J., Xxxxxx, P.: Civilní proces a organizace soudnictví, Masarykova universita, Doplněk, Brno 2003, str. 67.

2 Základní autorita je obsažena zejména v čl. 81 Ústav ČR, který stanoví, že „soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy.“ Blíže viz Xxxxxxxx, D. a kol.: Ústava České republiky – komentář, C.H.Beck, Praha 1997, str. 129-130, Xxxxxxxxxxx, J., Xxxxxx, P.: Civilní proces a organizace soudnictví, Masarykova universita, Doplněk, Brno 2003, str. 75-82.

3 K charakteristice správního soudnictví viz např. Xxxxxxxx, D. a kol.: Správní právo – obecná část,

5. rozšířené vydání, C.H.Beck, Praha 2003, str. 593-4, popis quasi-správního soudnictví je možno nalézt též in: Xxxxxxxx, V. a kol.: Ústavní právo a státověda, 1. díl – Obecná státověda, Linde, Praha 1998, str. 329-330.

International and Comparative Law Review No. 12/2004

2. Základní kritéria obsažená v judikatuře ESD

V prvé řadě je třeba uvést, že jako i jiné pojmy komunitárního práva je pojem soud pro účely čl. 234 SES vykládán autoritativně Soudním dvorem. Ten ve své bohaté judikatuře vytvořil autonomní komunitární koncept pojmu soud.4 Klíčovým případem je judikát C-61/65 Vaassen-Göbbles5 a C-54/96 Xxxxxx Consult6, kde Soudní dvůr vymezil následující kritéria:

1. orgán musí být vytvořen na základě práva (established by law)

2. musí se jednat o orgán stálý (permanent)

3. jeho pravomoc musí být obligatorní, tedy strany sporu nemají možnost obrátit se na jiný orgán (obligatory juridiction)

4. orgán musí rozhodovat spory mezi jednotlivci (inter partes)

5. musí při svém rozhodování aplikovat zákony (application of law)

6. musí se jednat o orgán nezávislý (independent).7

Soudní dvůr v některých svých rozhodnutích dále uvádí, že tyto orgány musí vést řízení, jehož cílem je vydání rozhodnutí soudní povahy.8 To podle našeho názoru do značné míry shrnuje všechna předchozí kritéria. Rozhodnutí soudní povahy vychází z řízení, v němž jsou uplatňovány charakteristické prvky soudů, jako nezávislých a nestranných orgánů.

Je třeba neopomenout, že se nejedná o ucelenou teoretickou definici, jde pouze o kritéria, ze kterých se odvíjí posuzovací činnost Soudního dvora. Navíc je nutno uvést, že i když se obsahově do značné míry kryjí s obecnou definicí soudnictví pro účely českého procesního práva, aplikace těchto kritérií není vůbec jednoznačná. Podstatné je, jak jsou v praxi realizována. Proto je někdy obtížné určit, zda je instituce oprávněna řízení zahájit.

3. Postavení klasických správních orgánů - Corbiau

Pro postavení správních orgánů v obecném slova smyslu je pro nás velmi důležité kritérium zejména nezávislosti rozhodujícího orgánů. Základním

4 Blíže viz např. C-24/92 Xxxxxx Xxxxxxx v. Administration des Contributions [1993] ECR I-1277, par. 15, Xxxxxxxx, X., Xxxxxxxxx, M.: References to the European Court, 2. vydání, Xxxxx&Xxxxxxx, London 2002, str. 31, Týč, V.: Základy práva Evropské unie pro ekonomy, 4. vydání, Linde, Praha 2004, str. 120-121.

5 C-61/65 Vaassen-Göbbles (a widow) v. Management of the Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf [1966] ECR 377.

6 C-54/96 Xxxxxx Consult Ingenieurgesellschaft mbH v. Bundesbaugesellschaft Berlin mbH [1997] ECR I-4961, viz níže.

7 K podrobné analýze jednotlivých kritérií viz: Xxxxxxx, V.: Teoretické aspekty pojmu „soud“ v řízení o předběžné otázce podle čl. 234 SES na pozadí judikatury ESD, Právník 7/2005.

8 Viz např. C-318/85 Criminal Proceedings against Xxxxxx Xxxxx Unterweger [1986] ECR 955, par. 4.

Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 12/2004

judikátem, ve kterém Soudní dvůr diskutoval otázku nezávislosti, byl případ C-24/92 Xxxxxx Xxxxxxx.9 V tomto případu se jednalo o otázky vznesené ředitelem lucemburského daňového úřadu v rámci opravného prostředku vznesenému proti daňovému výměru, jenž se týkal belgického státního příslušníka pracujícího v lucemburské bance.

Pojem „nezávislý orgán“ je chápán v tom slova smyslu, že příslušný orgán musí vystupovat jako nezávislý třetí ve vztahu k úřadu, který rozhodnutí vydal.10 Tomu tak nebylo v případě ředitele, nebo( nebylo zaručeno dostatečné oddělení od příslušného odboru daňového úřadu, který inkriminované rozhodnutí vydal. Navíc bylo možno podat opravný prostředek k soudu, přičemž před tímto soudem by vystupoval ředitel jako strana řízení. )editele tedy nebylo možno považovat za soud podle čl. 234 SES.

Domníváme se, že se jedná o typický případ, jenž se bude vztahovat na české správní orgány. Je to případ, na základě kterého budeme muset odmítnout oprávnění českých ryze správních orgánů jako orgánů oprávněných zahájit řízení o předběžné otázce. V úvahu mohou připadat pouze tělesa, jež budou mít v nějakém ohledu specifické postavení.

4. Postavení profesních komor

Problematické je mimo jiné zařazení různých (quasi-) administrativních/soudních těles. Budou zřejmě splňovat prvních pět Vaassen- Göbbles kritérií. Avšak požadavek nezávislosti správního orgánu se zdá být u nich ex definitione vyloučen. Správní orgány jsou součástí moci výkonné a jako takové jsou pojmově součástí správní hierarchie.11 Podléhají pokynům nadřazených orgánů. Jejich rozhodovací činnost může reflektovat požadavky a specifické zájmy správních institucí.

Nicméně jak jsme uvedli výše, dělící čára mezi správním a soudním charakterem toho či ono orgánu nemusí být vždy ostrá. Existují tak hraniční případy, které musí být Soudním dvorem řešeny in concreto. Provedeme rozbor judikatury ohledně postavení profesních komor a dále úřadů na ochranu hospodářské soutěže.

9 C-24/92 Xxxxxx Xxxxxxx v. Administration des Contributions [1993] ECR I-1277, str. I-1277

10 Ibid, par. 15, (zvýraznění autor).

11 K požadavku nezávislosti referující instituce viz např. C-14/86 Pretore di Xxxx v. Persons Unknown [1987] ECR 245, a zejména C-24/92 Xxxxxx Xxxxxxx v. Administration des Contributions [1993] ECR I-1277, který vyloučil reference směřující od ředitele lucemburského berního úřadu.

International and Comparative Law Review No. 12/2004

4.1. Podstata problematiky

Postavení profesní komor je specifické, nebo( z hlediska české teorie (správního) práva se jedná o personální veřejnoprávní korporace, kterým byla svěřena moc samostatně plnit veřejné úkoly. Tyto veřejnoprávní korporace jsou založeny zákonem, mají pravomoc činit vrchnostenské úkony, požívají jisté nezávislosti na správních úřadech státu, podléhají však státnímu dozoru.12 Je zřejmé, že se tyto korporace podílejí na správních činnostech, např. regulaci výkonu určité profese. Vedle toho ovšem součástí práva na samosprávu je též zajištění určité autonomie ve vztahu ke státní moci. To oslabuje jejich provázanost se státní správou.

Jelikož jsou při své činnosti vázány právními předpisy, musí aplikovat nejen národní právo, ale i právo komunitární.13 Může jim být svěřena jeho implementace. Při těchto činnostech mohou vyvstat též otázky interpretace a aplikace komunitárního práva a následně je nutno rozhodnout, zda se orgány korporace mohou obrátit na ESD v rámci řízení o předběžné otázce. Pokud vyjdeme ze základní teoretické propozice, že se jedná o orgány, jež vykonávají primárně správní činnost, musíme jurisdikci Soudního dvora odmítnout. Soudní dvůr však tuto teoretickou premisu kvalifikoval v následujícím případu.

4.2. Postavení stavovských komor v případu Broekmeulen

Klíčovým judikátem je rozhodnutí C-246/80 Broekmeulen.14 Jedná se o zajímavý případ nejen v oblasti definice pojmu „soud“ podle čl. 234 SES, ale i pokud jde o volný pohyb osob, uznávání kvalifikace a o otázku obrácené diskriminace. Jelikož jednotlivá specifika tohoto případu jsou pro naše účely podstatná, provedeme v následujícím poněkud podrobnější analýzu skutkovou i právní.

K skutkovému stavu

Xxx Xxxxxxxxxxx byl lékař nizozemské státní příslušnosti, jenž získal lékařské vzdělání na belgické univerzitě. Chtěl však pracovat v Nizozemí jako praktický lékař. Získal oprávnění k výkonu lékařské praxe od nizozemského ministerstva zdravotnictví. K tomu ovšem bylo třeba, aby byl zaregistrován u Nizozemské královské společnosti pro rozvoj medicíny, která byla založena jako

12 Xxx Xxxxxxxx, D. a kol.: Správní právo – obecná část, 3. vydání, C.H.Beck, Praha 1998, str. 236.

13 Povinnost správních orgánů respektovat základní aplikační zásady komunitárního práva byla autoritativně stanovena v rozhodnutí C-106/77 Simmenthal [1978] ECR 629, par. 22, C-103/88 Fratelli Xxxxxxxx SpA v. Comune di Milano [1989] ECR 1839, par. 31, či nověji C-118/00 Xxxxx x. INASTI [2001] ECR I-5063, par. 52-53. Viz též diskuzi vedenou Xxxxxx xx Xxxxx in: Xxxxx, P, xx Xxxxx, G. (eds.): The Evolution of EU law, Oxford UP, Oxford 1999, str. 188.

14 C-246/80 Broekmeulen v. Huisarts Registratie Commissie [1981] ECR 2311.

Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 12/2004

soukromá asociace. Registrace byla prováděna Registračním výborem pro praktické lékaře. Tento výbor byl ovšem vázán vnitřními pravidly společnosti, jež byla přijímána po konzultaci se zástupci ministerstva školství a zdravotnictví. Na jejich základě byl pan Xxxxxxxxxxx povinen vykonat jednoroční vzdělávací kurz.

Pan Broekmeulen se proti rozhodnutí Registračního výboru odvolal k Odvolacímu výboru společnosti. Ten došel k závěru, že při rozhodnutí případu je třeba aplikovat příslušné směrnice, které se vztahovaly na uznávání kvalifikace. Odvolací výbor se rozhodl obrátit se na ESD v rámci preliminárního řízení a požádal o výklad příslušných komunitárních předpisů. Základním sporným bodem se však stalo, zda je Odvolací výbor vůbec oprávněn obrátit se na ESD, tedy zda se jedná o soud členského státu podle čl. 234 SES. Pokud vyjdeme z obecného pojetí soudu tak, jak je tento pojem chápán ve vnitrostátních právních řádech, je zřejmé, že do tohoto pojmu není možno zahrnout soukromoprávní instituci, která leží mimo běžnou soudní strukturu. To byl i případ nizozemského právního řádu.

Z rozhodnutí Soudního dvora

Soudní dvůr provedl analýzu postavení Odvolacího výboru nejen z pohledu formálního, ale i materiálního. Odvolací výbor se skládal podle vnitřních pravidel z tří zástupců jmenovaných nizozemskými lékařskými fakultami, tří zástupců jmenovaných samotnou Nizozemskou královskou společností a tří zástupců jmenovaným ministerstvy školství a zdravotnictví. To ESD charakterizoval jako významný stupeň účasti na straně nizozemských veřejných úřadů, což mělo vliv na formálně soukromoprávní charakter Odvolacího výboru. To samo o sobě však ještě nedostačuje, aby odvolací výbor byl oprávněn zahájit preliminární řízení. Soudní dvůr proto provedl další kvalifikaci.

Pokud jde o charakter řízení, Soudní dvůr poukázal na skutečnost, že u Odvolacího výboru vystupují de facto jako dvě strany jednak Registrační výbor, jednak dotčený lékař (popř. jeho právní zástupce). V podstatě se tedy jedná o sporné řízení, což ESD chápe jako podmínku pro řízení, v rámci kterého lze zahájit řízení podle čl. 234 SES.

Lékař, který nebyl zaregistrován u Společnosti, ve skutečnosti nemohl vykonávat činnost jako praktický lékař. Nebyl totiž uznán jako praktický lékař v rámci systému zdravotního pojištění a nemohl tedy léčit pacienty pokryté tímto systémem. Obecně je zřejmé, že nizozemský zdravotní systém fungoval na základě statusu uděleného lékaři Královskou společností a jednalo se tedy o obligatorní registraci.

Poslední podstatnou skutečností pro ESD byla otázka opravných prostředků proti rozhodnutí Odvolacího výboru k řádným soudům. Formálně zde tato možnost existovala, nicméně podle tvrzení nizozemské vlády nebyla dosud nikdy využita. Z pohledu ESD se tedy jednalo o možnost teoretickou a prakticky bylo nutno

International and Comparative Law Review No. 12/2004

považovat rozhodnutí Odvolací výboru za konečné. To v mnohém připomíná znění a výklad odstavce 3 čl. 234 SES a v mnohém, zdá se, zavazuje Odvolací výbor stejně jako národní soudy, které rozhodují v poslední instanci.

Soudní dvůr tedy s ohledem na shora uvedené zodpověděl na otázky položené Odvolacím výborem Nizozemské královské společnosti.

4.3. Zhodnocení

Rozhodnutí ESD v tomto případě může implikovat jistý posun chápání pojmu „soud“ v komunitárním právu pro účely čl. 234 SES, nebo( do něj zahrnuje v podstatě orgány, které jsou postaveny mimo klasickou soudní soustavu. Navíc se nejedná ani o orgán, který by byl zřízen na základě veřejného práva, ale o orgán soukromoprávní, který v sobě nese veřejnoprávní prvky, tedy ingerenci státní moci do jeho činnosti. V tomto případě se však jedná o ingerenci nikoli moci soudní, ale moci exekutivní, což se ovšem vymyká obecně pojetí orgánu podle čl. 234 SES. Je otázka, zda by právě tato exekutivní ingerence měla být rozhodujícím elementem pro charakteristiku soudu pro účely čl. 234 SES.

Je vhodné se též pozastavit nad skutečností, že, připustíme-li Odvolací orgán jako soud ve smyslu čl. 234 SES, z rozhodnutí ESD v podstatě vyplývá, že Odvolací orgán má postavení soudu podle čl. 234 odstavce 3 SES a měl by být zavázán jako národní soudy, které rozhodují v poslední instanci.

Další zajímavou věcí implicite obsaženou v rozhodnutí, je, že proti rozhodnutí Odvolacího výboru nebylo možno podat opravný prostředek. Odůvodnění spočívalo v praktickém neuplatňování apelace. Tato skutečnost byla odvozena na základě jakéhosi „obyčejového“ práva, které je v určitých ohledech kontinentálnímu právu poměrně vzdálené. Možnost podání opravného prostředku k řádnému soudu formálně existovala a následně tedy i možnost spolupráce mezi řádným národním soudem a Soudním dvorem.

V tomto případě, ostatně jak je poměrně časté, ESD vyšel a priori z požadavku na zajištění řádného fungování komunitárního práva. Národní legislativa, jež by ohrozila volný pohyb osob a uznávání kvalifikace získané v jiném členském státě jako jeho nezbytnou podmínku, by tak zasáhla do základu komunitárního práva.

Není možné se ubránit dojmu, že jednou z motivací rozhodnutí ESD byla potřeba o dané věci rozhodnout a poskytnout tak odpovídající výklad komunitárního práva. V tomto ohledu se jeví argumentace ESD jako poněkud účelová. Není přesvědčivým ani argument o ingerenci veřejné (exekutivní) moci ani argument o de facto konečném rozhodnutí věci ze strany Odvolacího orgánu,

Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 12/2004

a to zejména tehdy, pokud zřejmě nestály odvolání v cestě žádné formální (zákonné) překážky.

Přinesl tedy tento rozsudek průlom do řízení podle čl. 234 SES, obzvláště pokud jde o postavení quasi judiciálních těles? Domníváme se, že nikoli a v budoucnu nebude možno přijímat reference od „klasických“ správních orgánů.15 V podstatě se jedná o případ, který měl řadu specifických rysů. Zejména de facto nemožnost odvolání se k běžnému soudu představuje překážku v rozšíření použitelnosti tohoto rozsudku.

Postavení českých profesních komor

Pokud se na to podíváme z praktického hlediska a úzce z pohledu českého právního řádu, daná otázka by se mohla analogicky dotýkat postavení profesních komor. Ty jsou ze své povahy veřejnoprávní korporace.16 I když na ustavování jejich orgánů státní moc přímo neparticipuje, mají ze své podstaty veřejnoprávní charakter. Problém potřeby překonání soukromoprávní povahy v případu Broekmeulen tedy není aktuální. Dále profesní komory taktéž rozhodují o registraci svých členů, která je nutná pro výkon povolání. Nicméně možnost opravných prostředků se v příslušných právních předpisech předpokládá a nelze ji považovat za vyloučenou.

Domníváme se proto, že svou povahou výjimka případu Broekmeulen by se na české stavovské komory vztahovat neměla.17 Případné reference by měly být připuštěny až v následném opravném řízení soudním.18

5. Postavení úřadů na ochranu hospodářské soutěže

5.1. Základní judikatura

Případ Xxxxxx Consult

Problematika úřadů na ochranu hospodářské soutěže byla řešena v několika rozhodnutích. Jedním z nejvýznamnějších je rozhodnutí C-54/96 Xxxxxx Consult.

15 K odlišnému názoru viz diskuzi vedenou in: Foltýn, V.: Uplatnění institutu prejudiciálního řízení v podmínkách právního řádu ČR po vstupu ČR do Evropské Unie, EMP 5/2003, str. 36.

16 Srov. např. z. č. 85/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o advokacii a z.č. 220/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře.

17 Odlišný názor viz např.: Xxxxxxx, J.: Předběžné otázky a komunitární odpovědnost ČR u českých soudů, EMP 6/2003, str. 8-9.

18 Dalším rozsudkem, který se týkal rozhodování profesních komor, byl případ C-138/80 Xxxxx Xxxxxx [1980] ECR 1975. Nicméně je vázaný na specifické řízení před pařížskou advokátní komorou, jež se týkalo pouze vyjádření názoru ve vztahu k řízením před soudem jiného členského státu. Nejednalo se tedy o obligatorní jurisdikci, která je sama o sobě nezbytným kritériem pro soud podle čl. 234 SES a reference nebyla připuštěna. Proto zřejmě nebude případ Xxxxxx pro další případy příliš k užitku.

International and Comparative Law Review No. 12/2004

To se týkalo postavení Kontrolního výboru pro udělování veřejných zakázek, který působil v rámci německého Spolkového úřadu na ochranu hospodářské soutěže. V řízení před ním byl oslaben prvek spornosti. Soudní dvůr v podstatě shrnul svoji dosavadní judikaturu rozvolňování Vaassen-Göbbles kritérií a vyslovil se, že požadavek existence sporu není nezbytnou podmínkou pro definici soudu ve smyslu čl. 234 SES.19

Pokud jde o řízení před Úřadem Generální advokát Tesauro ve svém stanovisku kritizoval zejména netransparentnost řízení před Úřadem. Tak např. Úřad přijímal vlastní vnitřní procesní předpisy, které nemusely být publikovány. To se jistě neshoduje se základními zásadami vedení řízení před řádnými soudy. Dále podle Tesaura byli pracovníci rozhodující o odvolání organizačně propojeni s Úřadem, formálně byli jeho zaměstnanci bez stanovení pevného funkčního období, s neomezenou možností odvolání z funkce. Proto podle jeho názoru Spolkový úřad nesplňoval funkční kritéria pojmu soud pro účely čl. 234 SES.20

Soudní dvůr však zdůraznil jiné prvky řízení před kontrolním výborem. Šlo zejména o požadavek na jeho nestrannost a odpovědnost za vlastní rozhodnutí. Pokud jde o členy kontrolního výboru, aplikovala se na ně ustanovení předpisu pro postavení soudců. Soudní dvůr proto rozhodl, že kontrolní výbor kritéria splňoval.

Případ Köllensperger

Podobný scénář je možno vyčíst z případu C-103/97 Köllensperger a Atzwanger21, který se na rozdíl od Spolkového kontrolního úřadu týkal Úřadu pro udělování veřejných zakázek pro zemi Tyrolsko. Předmětem řízení byl spor o udělení zakázek vztahujících se k rozšíření místní nemocnice ve Schwazu.

Na první pohled se zdá, že se jedná o stejný typ úřadu jako v případě Spolkového kontrolního úřadu. Nicméně generální advokát Saggio byl jiného názoru. Poukázal na to, že jak spolkový, tak zemský úřad mají v podstatě stejnou strukturu. Nicméně pokud jde o otázku nezávislosti členů, v případě zemského úřadu postrádal výslovný odkaz na aplikaci předpisů o postavení soudců. Spolkové předpisy byly přesnější, pokud jde o otázku nezávislosti a neodvolatelnosti z funkce členů spolkového úřadu. Obdobně chybělo v zemském předpisu ustanovení, jež by upravovalo možnost stran vznášet námitky k členům úřadu, kteří

19 Viz C-54/96 Xxxxxx Consult Ingenieurgesellschaft mbH v. Bundesbaugesellschaft Berlin mbH [1997] ECR I-4961, par. 30-31.

20 Blíže viz stanovisko generálního advokáta Tesaura v případu C-54/96 Xxxxxx Consult, par. 31 a násl.

21 C-103/97 Köllensperger GmbH & Co. a Atzwanger AG v. Gemeindeverband Bezirkskrankenhaus Schwaz, ECR 1999, str. I-551.

Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 12/2004

jejich věc rozhodovali. Došel proto k závěru, že zemský úřad pro ochranu hospodářské soutěže nelze považovat za soud pro účely čl. 234 SES.22

Soudní dvůr se svým generálním advokátem opět nesouhlasil. Uvedl, že Spolkový úřad splňuje prvních pět kritérií (Vaassen-Göbles), pokud jde o kritérium šesté – nezávislost – ESD provedl další analýzu. Zejména vyšel z toho, že nezávislost členů Úřadu je zajištěna povinností aplikovat při odvolání v řízení o udělení zakázek zákon upravující správní řízení. Ten obsahuje specifická ustanovení ohledně podmínek, kdy jeho členové nemohou v případu rozhodovat. Nesplnění těchto podmínek by podle judikatury Ústavního soudu vyvolávalo procesní vadu řízení, rozhodnutí v něm vydané následně mohlo být předmětem opravných prostředků stran. Navíc bylo zakázáno dávat členům Úřadu při výkonu jejich funkce jakékoli instrukce.23 Soudní dvůr tedy rozhodl obdobně jako v případu Xxxxxx Consult a následně odpověděl na položené otázky.24

Český úřad pro ochranu hospodářské soutěže

Pokud hodnotíme postavení českého Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, je možno nalézt paralely k úpravě německé.25 Existují určité záruky nezávislosti Úřadu (jmenování předsedy na 6 let a jeho neodvolatelnost, neslučitelnost výkonu jeho funkce se členstvím v politické straně) před nimi probíhalo řádně - aplikace správního řádu obdobně jako v případě jejich německých protějšků. Aplikace správního řádu však Úřad neodlišuje od správních orgánů.

Domníváme se proto, že je dost možné, že Soudní dvůr bude receptivní, pokud dojde k zahájení řízení ze strany Úřadu. Lze předpokládat, že bude připraven na jeho otázky odpovědět.

5.2. Zhodnocení

Obdobně jako v případu Broekmeulen nejsou rozhodnutí Soudního dvora zcela jednoznačná. Je nutno zdůraznit, že se v případě úřadů na ochranu hospodářské soutěže jednalo o správní orgány a nemohly být z hlediska vnitrostátního práva označeny za soudy. Judikatura Soudního dvora proto přináší další příklad, kdy dochází k rozvolnění kritérií pojmu „soud“ pro účely čl. 234

22 Xxxxxxxxxx generálního advokáta Xxxxxx v případu C-103/97 Köllensperger a Atzwanger.

23 Blíže viz C-103/97 Köllensperger a Atzwanger, par. 22-25.

24 Z pozdějších rozhodnutí viz též C-92/00 Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik Planungs-Gesellschaft mbH (HI) v. Staft Wien [2002] ECR I-5533, par. 25-26, C-470/99 Universale-Bau AG v. Entsordgungsbetriebe Simmering GmbH [2002] ECR I-11617, ve kterém ESD podal výklad v řízení podle čl. 234 SES bez diskuze o právní povaze kontrolního senátu pro zadávání veřejných zakázek.

25 Blíže viz zákon č. 273/1996 Sb., v platném znění, o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.

International and Comparative Law Review No. 12/2004

SES. V případě německých institucí jsme postrádali záruky jejich nezávislosti a transparentnosti řízení před nimi vedenými tak, jak je obvyklé (a nezbytné) v řízeních před řádnými soudy. Proto podle našeho názoru je možno judikaturu oprávněně kritizovat.

Závěry

Podle našeho názoru nelze ze shora uvedených případů dovodit, že by Xxxxxx dvůr obecně připustil či byl připraven připustit jako soudy i další ryze správní orgány.26 To je zřejmé zejména ze základního principu vymezeného v rozhodnutí Corbiau.

Případ Broekmeulen byl výjimečný tím, že odvolací výbor rozhodoval o právech a povinnostech osob a proti jeho rozhodnutí nebyl realizován opravný prostředek. Proto ho nebude možno aplikovat na drtivou většinu správních orgánů. To je patrné i z výkladu čl. 6/1 Evropské úmluvy na ochranu lidských práv a svobod, která vylučuje oblasti práva, které by nebyly pokryty soudním přezkumem.27 Proto podle našeho názoru bylo rozhodnutí Broekmeulen velmi výjimečné a není je možno aplikovat ani na české profesní komory ani na jiné správní orgány. Není nám znám jiný případ před ESD, který by byl k rozhodnutí Broekmeulen analogický.

Hodnotíme-li judikaturu ESD, máme za to, že postoj Soudního dvora není zcela správný. Soudní dvůr neměl brát v potaz nedostatečnost praxe v Nizozemí. Teoretická možnost opravných prostředků existovala a bylo na jednotlivcích, aby začali opravných prostředků využívat. Považujeme proto rozhodnutí ESD za nesystémové a teoreticky ne zcela „čisté“. Zajímavé je, že výjimku případu Xxxxxxxxxxx převzal i generální advokát Xxxx-Xxxxxx Xxxxxxx ve svém návrhu nové definice „soudu“ pro účely čl. 234 SES.28 Obdobně pokud jde o další orgány, by( relativně nezávislé, existuje-li možnost opravných prostředků k řádnému soudu, má být řízení o předběžné otázce využito až v tomto řízení.

Můžeme vnímat též druhou stránku věci. Tou je požadavek zajištění uniformní aplikace komunitárního práva. Extenzivní výklad byl pochopitelný v počátečním stádiu vývoje komunitárního práva tak, aby došlo k jeho co největšímu „zdomácnění“. V současné době však, kdy je komunitární právo běžně přijímáno a komunitární soudy jsou dlouhodobě přetíženy, není podle našeho názoru k širokému výkladu důvod.

26 Obdobný názor viz Xxxxx, M.: Soudní orgán ve smyslu článku 234 SES, EMP 2/2004, str. 13-14.

27 Viz stanovisko generálního advokáta Xxxx-Xxxxxx Xxxxxxxx v C-17/00 Xx Xxxxxx, par. 87-88.

28 Ibid, par. 95.

Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 12/2004

Jde-li o rozhodnutí Xxxxxx Consult a Köllensperger, situace je částečné odlišná. Obdobná úprava úřadů pro ochranu hospodářské soutěže bude i v ostatních právních řádech. Analogie s německou úpravou je tedy pravděpodobná. Avšak domníváme se, že ji lze aplikovat pouze na instituce, které budou mít obdobný charakter, tedy které, by( formálně součástí administrativy, budou mít určitá specifika, která zaručí jejich relativně nezávislé postavení. Opět podle našeho názoru to nebude platit v případě „klasických“ správních orgánů.

De lege ferenda se nám proto jeví jako vhodné zúžit možnost referencí pouze na ryze soudní tělesa. Zde ovšem musíme připomenout úvodní odstavce tohoto příspěvku, jež poukázaly na diverzitu národních právních řádů, a nelze proto výjimečně vyloučit potřebu individuálního posouzení konkrétního orgánu. Záleží ovšem na Soudním dvoru, zda se přikloní k více restriktivnímu výkladu čl. 234 SES.

International and Comparative Law Review No. 12/2004

I. Administrative Bodies and the Term “Court or Tribunal” in Article 234 of the EC Treaty

Xxx. Xxxxxx Xxxxxxx, LL. M.

1. The scope of the issue

Article 234/ex 177 of the Treaty Establishing the European Community (hereinafter referred to as EC Treaty, TEC) regulates preliminary ruling procedure. This type of procedure has become a fundamental institute for cooperation between national courts and the European Court of Justice (Court of Justice, Court, ECJ), through which the Court has determined basic institutes of the Community law. It is necessary for this key institute to formulate bodies allowed to launch these proceedings.

The EC Treaty uses the term “court or tribunal” of a Member State. It seems then that the Court of Justice may be referred to by courts which form part of the system of regular courts. Individual theoretical legal aspects of the term “court or tribunal” are also reflected in the Czech legal order.1 The determination of the term “judiciary” and “court” does not seem to be principally questioned in theory.2

However, in other EU Member States the difference between judicial and administrative bodies is not so clear. It is possible to mention English administrative courts referred to as quasi-judicial authorities, or the French model of decision-making in administrative litigations made by bodies incorporated into public administration, though having their own characteristics.3 Therefore, some of those authorities, in the Czech legal order considered as administrative bodies, could rather be taken for institutions of judicial nature.

1 For theoretical determination of the term “judiciary” see e.g. Xxxxxxxxxxx, J., Xxxxxx, P.: Civilní proces a organizace soudnictví, Masarykova universita, Doplněk, Brno 2003, p. 67.

2 The basic authority is provided namely by Article 81 of the Czech Constitution which declares that ‘judicial power is executed by independent courts in the name of the Republic.” For details see Xxxxxxxx, X. et al.: Ústava České republiky - komentář, C.H.Beck, Praha 1997, p. 129-130, Xxxxxxxxxxx, J., Xxxxxx, P.: Civilní proces a organizace soudnictví, Masarykova universita, Doplněk, Brno 2003, p. 75-82.

3 As far as the characteristics of the administrative judiciary are concerned, see x.x Xxxxxxxx, D. et al.: Správní právo – obecná část, 5th revised edition, C.H.Beck, Praha 2003, p. 593-4, for a description of quasi-administrative judiciary see also Xxxxxxxx, V. et al.: Ústavní právo a státověda, 1.díl - Obecná státověda, Linde, Praha 1998, p. 329-330.

Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 12/2004

At this point we come to the core of the issue – what is then the characteristic feature of a judicial body in the sense of Article 234 TEC, or, could bodies of other than a strictly judicial nature be included into this category?

2. Basic criteria in the case law of the ECJ

First, it is necessary to notice that alike other terms of Community law, for the purposes of Article 234 TEC it is the Court of Justice that interprets the term “court or tribunal” authoritatively. In its rich case law, the Court has established an autonomous Community concept of the term court.4 The key case is the decision C-61/65 Vaassen-Göbbles5 and C-54/96 Xxxxxx Consult6 where the Court of Justice defined the following criteria:

1. the body must be established by law

2. the body must be permanent

3. its jurisdiction must be obligatory, i.e. the parties do not have an option to address another body

4. the body decides disputes between individuals (inter partes)

5. in its decision-making the body must apply law

6. the body must be independent.7

In several of its decisions, the Court further states that those bodies must conduct proceedings resulting in decisions of judicial nature.8 In our opinion, this requirement in a large extent sums up all the criteria mentioned above. Decisions of judicial nature come out of proceedings in which characteristic elements of courts as independent and impartial bodies apply.

We must emphasize that this is not a comprehensive theoretical definition but rather a set of criteria that form a basis for the assessment process of the Court itself. Further, we must notice that even though in their contents they largely coincide with the general definition of judiciary as used in the Czech procedural law, application of those criteria is far from being unambiguous. The substantial

4 For details see e.g. C-24/92 Xxxxxx Xxxxxxx v. Administration des Contributions [1993] ECR I-1277, par. 15, Xxxxxxxx, X., Xxxxxxxxx, M.: References to the European Court, 2nd ed., Xxxxx & Xxxxxxx, London 2002, p. 31, Xxx, V.: Základy práva Evropské unie pro ekonomy, 4th ed., Linde, Praha 2004, p. 120-121.

5 C-61/65 Vaassen-Göbbles (a widow) v. Management of the Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf [1966] ECR 377.

6 C-54/96 Xxxxxx Consult Ingenieurgesellschaft mbH v. Bundesbaugesellschaft Berlin mbH [1997] ECR I-4961, see below.

7 For a detailed analysis of the individual criteria see Xxxxxxx, V.: Teoretické aspekty pojmu „soud“ v řízení o předběžné otázce podle čl. 234 SES na pozadí judikatury ESD, Právník 7/2005

8 See e.g. C-318/85 Criminal Proceedings against Xxxxxx Xxxxx Unterweger [1986] ECR 955, par. 4.

International and Comparative Law Review No. 12/2004

issue is how they operate in practice and, therefore, it is sometimes difficult to determine without any doubt whether a particular institution is authorised to commence the proceedings.

3. Position of typical administrative bodies - Corbiau

If we analyse, in general, the position of administrative authorities, it is important to focus on the criterion of independence of the decision-making bodies. The basic decision in which the Court of Justice discussed the criterion of independence was the case C-24/92 Xxxxxx Xxxxxxx.9 The preliminary questions were raised by the director of the Luxembourg Tax Authority during the appeal against its tax decision which concerned a Belgian national working in a Luxembourg bank.

The term “independent body” implies that this body decides independently on the authority that issued the appealed decision.10 This was not the case of the director because the separation from the concerned department of the tax authority was not insured. Moreover, it was possible to appeal against the decision of the director to the court. In these proceedings before the court, the director was one of the parties of the proceedings and, therefore, could not be considered as a court within Article 234 TEC.

We suppose that this is a typical case that will be applicable in case of Czech administrative bodies. Based on it we have to refuse the competence of the purely administrative Czech bodies to commence the preliminary ruling procedure. Only bodies whose position will be in some way specific could come into consideration.

4. Position of professional chambers

Among others, it may be questionable how to assess the position of various (quasi-) administrative/judicial bodies. They will probably meet the first five Vaassen-Göbbles criteria. However, the requirement of independency in case of administrative bodies seems to be excluded ex definitione. Administrative bodies form a part of the executive power and as such they are defined as a part of the administrative hierarchy.11 They are subject to instructions of superior bodies. Their decision-making may reflect requirements and specific interests of administrative institutions.

9 C-24/92 Xxxxxx Xxxxxxx v. Administration des Contributions [1993] ECR I-1277.

10 Ibid, par. 15, (emphasis by the author).

11 As regards the requirement of the referring institution see e.g. C-14/86 Pretore di Xxxx v. Persons Unknown [1987] ECR 245, and namely C-24/92 Xxxxxx Xxxxxxx v. Administration des Contributions [1993] ECR I-1277, which rejected references filed by the director of the Luxemburg Tax Authority.

Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 12/2004

However, as shown above, the dividing line between the administrative and judicial nature of a particular body does not have to be always clear. There are “border” cases that have to be resolved by the Court of Justice in concreto. We will analyse the case law that concerns the position of professional chambers and national competition authorities.

4.1. Substance of the issue

The position of professional chambers is specific, since in the Czech theory of (administrative) law they are personal public-law corporations that have been granted the power to fulfil public tasks independently. These public corporations are established by law, they hold the authority to issue sovereign acts, and they enjoy certain independence on administrative bodies of the state although they are subject to state surveillance.12 It is obvious that such corporations take part in the administrative conduct, e.g. the regulation of performance of a particular profession. In addition, a part of the right to self-governance is also a guarantee of certain independence on the state power. This weakens their links and bonds to the state administration.

Since in their conduct they are bound by state regulations, they have to apply both national and Community law13 and they can be entrusted with its implementation. Questions of interpretation and application of Community law may arise in those activities and, consequently, it is necessary to decide whether corporation bodies may refer to the ECJ questions within preliminary ruling procedure. Should we recognise the basic theoretical assumption that they are authorities that conduct primarily administrative activity, we must reject the Court of Justice jurisdiction. The Court, however, qualified this theoretical assumption in the following case.

4.2. Position of professional chambers in the Broekmeulen case

The key case is the decision C-246/80 Broekmeulen.14 This case is interesting not only for the definition of the term “court or tribunal” under Article 234 TEC. It also deals with the issues concerning the free movement of persons, recognition of qualification and reversed discrimination. Since the specific features of the case are

12 See Xxxxxxxx, X. et al.: Správní právo – obecná část, 3rd ed., C.H.Beck, Praha 1998, p. 236.

13 The duty of administrative bodies to respect the basic application rules of the Community law was authoritatively set in C-106/77 Simmenthal [1978] ECR 629, par. 22, C-103/88 Fratelli Xxxxxxxx SpA v. Comune di Milano [1989] ECR 1839, par. 31, or recently in C-118/00 Xxxxx x. INASTI [2001] ECR I-5063, par. 52-53. See also discussion by Xxxxx xx Xxxxx in: Xxxxx, P, xx Xxxxx, G. (eds.): The Evolution of EU law, Oxford UP, Oxford 1999, p. 188.

14 C-246/80 Broekmeulen v. Huisarts Registratie Commissie [1981] ECR 2311.

International and Comparative Law Review No. 12/2004

particularly important for our purposes, in the following section we will present a more detailed analysis, both factual and legal.

Facts

Mr. Xxxxxxxxxxx, a Dutch national, was a physician who gained his medical university education in Belgium. He intended to run his practice in the Netherlands and, consequently, received authorisation to perform medical practice from the Dutch Ministry of Health. To be allowed to practice he also needed to be registered with the Dutch Royal Society for the Development of Medicine that was established as a private-law association. The registration was conducted by its Registration Committee. However, this Committee was bound by internal rules of the society that were adopted after consultations with representatives of the Ministry of Education and the Ministry of Health. On their basis, Mr. Xxxxxxxxxxx was due to undergo a one-year training course.

Mr. Xxxxxxxxxxx appealed to the Appeal Committee of the Society against the decision of the Registration Committee. The Appeal Committee arrived to the conclusion that upon judging the case it is necessary to apply directives referring to the recognition of qualification. The Appeal Committee decided to refer questions to the ECJ within preliminary ruling procedure and asked for an explanation of the relevant Community legislation. The key issue was whether the Appeal Committee is authorised to refer questions to the ECJ, in other words, whether it is a “court or tribunal” under Article 234 TEC. Should we take the general notion of courts as it is understood by national legal orders, then it is obvious that it cannot include an institution of private law lying beyond the regular structure of courts. This was also the case of the Dutch legal order.

From the decision of the Court of Justice

The Court of Justice analysed the position of the Appeal Committee both from the formal and material point of view. Pursuant to its internal rules, the Appeal Committee consisted of three representatives appointed by Dutch medical schools, three representatives appointed by the Dutch Royal Society and three representatives appointed by the ministries of education and health. The ECJ characterised this as an important level of participation of Dutch public authorities, which had a certain impact on formally private law nature of the Appeal Committee. However, this is not sufficient for the Appeal Committee to be allowed to launch preliminary ruling procedure. The Court of Justice, therefore, made a further qualification.

As to the nature of the proceedings, the Court of Justice noted that there are de facto two parties before the Appeal Committee - Registration Committee and the concerned physician (or his attorney, respectively). Basically, it is a contentious

Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 12/2004

procedure. This is understood by the ECJ as a precondition under which proceedings under Article 234 TEC may be opened.

A physician not registered with the Society could not actually perform his/her medical practice because he/she had not been recognised as a practicing doctor within the health insurance system. Consequently, he/she could not treat patients covered by this system. It is obvious that the Dutch heath insurance scheme functioned on the basis of the status granted to the physician by the Royal Society. Therefore, the registration was obligatory.

The last important issue for the ECJ was the question of remedies to regular courts against the decision of the Appeal Committee. Although such an option formally existed, according to the statement of the Dutch government it has never been used. From the ECJ point of view it was merely a theoretical possibility and decisions of the Appeal Committee were considered final. This in many aspects resembles the wording and interpretation of par. 3 of Article 234 TEC and seems to be binding for the Appeal Committee in the same way as for national courts of last instance.

The Court, with respect to the issues mentioned above, responded to the questions asked by the Appeal Committee of the Dutch Royal Society.

4.3. Assessment

The ECJ decision in this case may imply a certain progress in understanding the term “court or tribunal” under Article 234 TEC, for the Court is ready to accept also authorities standing outside the regular system of courts. Yet, the Committee is not even a body established by public law but a body of private law embodying public law features, i.e. with some form of interference of state power. In this case we are not dealing with interference of th judicial power but rather of executive power. This surpasses the general notion of a body pursuant to Article 234 TEC. The question is whether it is this executive interference that should form the crucial element in determining the national court's characteristics under Article 234 TEC.

Noteworthy is the fact that if we admit the Appeal Committee as a court under Article 234 TEC, then the ECJ decision in general indicates that the Appeal Committee holds the position of a court under Article 234 par. 3 TEC, and thus it should be bound in the same way as national courts of last instance.

Another interesting thing implicitly included in the decision is that there were no remedies against the decision of the Appeal Committee. The reasoning was based on the non-application of the appeal in practice. This conclusion rested on a kind of “customary” law that is not in some respects familiar to the continental

International and Comparative Law Review No. 12/2004

law. A possibility to file a remedy at a regular court formally existed, and, consequently, also a possibility for the cooperation between regular national courts and the Court of Justice.

In this case, as is relatively frequent, the ECJ a priori wanted to ensure proper functioning of Community law. National legislation that would jeopardise the free movement of persons and recognition of qualification gained in another Member State as its necessary condition would then interfere with the fundamental principles of Community law.

It might be presumed that one of the motivations of the ECJ decision was the urgent need to decide the case and hence provide a relevant interpretation of Community law. In this respect, the argumentation of the ECJ appears rather purpose-built. We find persuasive neither the argument of interference of public (executive) power nor the argument of the de facto final decision of the Appeal Committee, namely under the circumstances when obviously no formal (legal) obstacles stood in the way of an appeal.

Has this judgment brought a break-through in the procedure under Article 234 TEC, especially as the position of quasi-judicial bodies is concerned? We do not think so, and in the future probably it will not be possible to accept references from typical administrative bodies.15 In general, this is a case with a number of specific features. Namely, the factual impossibility of an appeal to regular court establishes an obstacle to a more widely used applicability of this judgment.

Position of Czech professional chambers

Looking at the issue from a practical point of view and through the prism of the Czech legal order, the issue could per analogiam concern the position of Czech professional chambers that are public law corporations by their nature,16 even though the state power does not directly participate in the establishment of their particular bodies. Therefore, the necessity to overcome the private law nature in the Broekmeulen case is not topical. Professional chambers also decide upon registration of their members that is required for the performance of their profession. The option to use remedial measures is presumed in the relevant legal provisions and cannot be regarded impossible.

Therefore, it may be assumed that the exemption contained in the Breukmeulen case by its nature should not be applied to Czech professional

15 For a different opinion see the discussion in: Foltýn, V.: Uplatnění institutu prejudiciálního řízení v podmínkách právního řádu ČR po vstupu ČR do Evropské Unie, EMP 5/2003, p. 36.

16 See e.g. Act No. 85/1996 Coll., as amended, on advocacy and Act No. 220/1991 Coll., as amended, on the Czech Medical Chamber, Czech Dental Chamber and Czech Pharmacists Chamber.

Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 12/2004

chambers17, and possible references ought to be admitted only in subsequent remedial proceedings before courts.18

5. Position of the Czech Competition Authority

5.1. Fundamental case law

Xxxxxx Consult Case

The position of competition authorities has been an issue in several decisions. One of the most important was the decision C-54/96 Xxxxxx Consult. This dealt with the position of the Control Committee for Awarding Public Contracts which operated within the German Federal Competition Authority. The inter-partes element was weakened in those proceedings. The Court of Justice generally summed up its previous case law that brought loosening of the Vaassen-Göbbles criteria and ruled that the requirement of existence of inter-partes proceedings is not a necessary precondition for the definition of a court under Article 234 TEC.19

With respect to the proceedings before the Competition Authority, Advocate General Xxxxxxx in his Opinion criticised their non-transparency. For example, the Authority would adopt its own internal rules of procedure. These rules of procedure did not have to be published. This fact does not comply with fundamental rules of proceedings before regular courts. Tesauro supposed that the officials who decided on the appeal were part of the organisation of the Competition Authority. Formally they were its employees without defined term of office and unlimited possibility of being discharged from their function. Consequently, in his opinion, the Federal Competition Authority did not meet the functional criteria for a court pursuant to Article 234 TEC.20

However, the Court of Justice emphasised other elements of proceedings before the Control Committee. Especially, the Court underlined the requirement of its impartiality and responsibility for its decisions. As concerns members of the Control Committee, they were subject to provisions regulating the position of

17 For a different opinion see e.g. Xxxxxxx, J.: Předběžné otázky a komunitární odpovědnost ČR u

českých soudů, EMP 6/2003, p. 8-9.

18 Another judgment that concerned decision-making of professional chambers was C-138/80 Xxxxx Xxxxxx [1980] ECR 1975. However, it came out of specific proceedings before the Paris Bar that concerned only its opinion on proceedings before a court of another Member State. Thus, it was not a case of obligatory jurisdiction that is a necessary criterion for a court under Article 234 TEC and the reference was not admitted. Therefore, the Borker case will not be useful when dealing with other cases.

19 See C-54/96 Xxxxxx Consult Ingenieurgesellschaft mbH v. Bundesbaugesellschaft Berlin mbH [1997] ECR I-4961, par. 30-31.

20 For details see Opinion of Advocate General Tesauro in C-54/96 Xxxxxx Consult, par. 31 et seq.

International and Comparative Law Review No. 12/2004

judges. The Court of Justice, therefore, ruled that the Control Committee did meet the necessary criteria.

Köllensperger Case

A similar scenario can be found in C-103/97 Köllensperger and Atzwanger21 that, unlike the Federal Control Authority, concerned awarding public contracts for Bundesland Tyrol. The subject matter of the proceedings was a dispute on the award of contracts concerning expansion of a local hospital in Schwaz.

At first sight, it seems that this is an identical type of authority as the Federal Competition Authority. Nevertheless, Advocate General Saggio was of a different opinion. He pointed out that both the federal and land competition authorities have the same structure. However, as concerns independence of its members, with the Land Competition Authority Advocate General missed any explicit reference to the application of regulations on the position of judges. Federal regulations were more specific as to the issue of independence and irrevocability of members of the Federal Competition Authority. Similarly, the land regulations lacked provisions giving to the parties the possibility to raise objections against members of the authority that have decided upon their case. Therefore, Advocate General came to the conclusion that the Land Competition Authority cannot be regarded as a court for the purposes of Article 234 TEC.22

The Court of Justice again disagreed with its Advocate General, stating that the Federal Competition Authority meets the first five criteria (Vaassen-Göbbles). As far as the sixth criterion of independence is concerned, the ECJ made a further analysis. This analysis was based on the fact that independence of the members of the Competition Authority is guaranteed by their duty to apply the act regulating administrative proceedings when deciding upon appeal in proceedings on the award of contract.

The above-mentioned act sets forth specific provisions about conditions under which the members of the Competition Authority are entitled to decide a case. According to the case law of the German Constitutional Court, a failure to meet those requirements would cause procedural error and the decision issued in such proceedings could be subject to remedies of either party. Yet, the members of the Competition Authority, when performing their functions, were not allowed to

21 C-103/97 Köllensperger GmbH & Co. a Atzwanger AG v. Gemeindeverband Bezirkskrankenhaus Schwaz, ECR 1999, p. I-551.

22 Opinion of Advocate General Saggio in C-103/97 Köllensperger and Atzwanger.

Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 12/2004

receive any instructions.23 The Court of Justice then ruled similarly to the Xxxxxx Consult case and, consequently, responded to the questions.24

The Czech Competition Authority

As for the position of the Czech Competition Authority, we can find parallels with the German regulations.25 There are certain guarantees of independence of the Competition Authority (appointment of the chairperson for 6 years and his/her irrevocability, incompatibility of his/her office with any membership in political parties, limited possibility of being discharged). This is not typical for purely administrative bodies. There are also certain guarantees for proceedings before the Competition Authority – they must be conducted properly - application of the administration code, similarly to their German counterparts. However, the application of the administration code does not distinguish the Competition Authority from administrative bodies.

Therefore, we assume that the Court of Justice will probably be receptive if the preliminary ruling procedure is commenced by the Czech Competition Authority. It is likely that the Court will be ready to respond to its questions.

5.2. Assessment

Similarly to the Broekmeulen case, the decisions of the Court are not entirely unambiguous. It must be emphasised that the competition authorities decided only as administrative bodies and, hence, could not be considered as courts under national law. The above analysed case law of the Court of Justice provides another example of loosening criteria set for the term “court or tribunal” pursuant to Article

234 TEC. With the German institutions we missed guarantees of their independence and transparency of proceedings before them as it is usual (and necessary) at proceedings before regular courts. In our opinion, the ECJ case law can be legitimately criticised.

23 For details see C-103/97 Köllensperger and Xxxxxxxxx, par. 22-25.

24 Further decisions see also C-92/00 Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik Planungs-Gesellschaft mbH (HI) v. Staft Wien [2002] ECR I-5533, par. 25-26, C-470/99 Universale-Bau AG v. Entsordgungsbetriebe Simmering GmbH [2002] ECR I-11617 where the ECJ interpreted EC law under Article 234 TEC without discussing the legal nature of the Control Committee for Awarding Public Contracts.

25 For details, see Act No. 273/1996 Coll., as amended, on the Competence of the Competition Authority.

International and Comparative Law Review No. 12/2004

Conclusions

The above-mentioned cases evidently did not concern judicial bodies from the national point of view but only administrative bodies. The Court was not prepared to respect the rule of subsidiarity and the national theoretical determination of judicial institutions.

Nevertheless, in our opinion the cases do not indicate that the Court of Justice would generally accept or would be ready to accept as courts other purely administrative bodies.26 The Broekmeulen case was exceptional by the fact that the Appeal Committee decided upon the rights and duties of individuals and no remedies against its decisions were used in practice. That is why this case will not be applicable upon a vast majority of administrative bodies. This is obvious also from the interpretation of Article 6/1 of the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms that requires that no branches of law be excluded from judicial revision.27 In our opinion, the Broekmeulen decision was very exceptional and it is not applicable to either Czech professional chambers or other administrative bodies. We are not familiar with any other ECJ decision similar to the Broekmeulen case.

The situation is rather different in the decision Xxxxxx Consult and Köllensperger. Alike regulation of competition authorities may be found in other legal orders. Thus, an analogy with the German regulation is probable. Still, we assume that this is applicable only to institutions of a similar nature, i.e. to those that are formally a part of administration, but have certain specific features that guarantee their relatively independent position. Again, in our opinion, this will not be applicable in case of typical administrative bodies.

Assessing the ECJ case law, we believe that the attitude of the Court of Justice is not quite correct. As to the Broekmeulen case, the Court of Justice should not have taken into account insufficient practice in the Netherlands. There existed a theoretical option of remedies and it was solely upon individuals to use them. Consequently, we consider the decision of the ECJ as non-systematic and theoretically not quite “pure”. An interesting thing is that Advocate General Xxxx-Xxxxxx Xxxxxxx incorporated the Broekmeulen case exception into his new draft definition of “a court or tribunal” for the purposes of Article 234 TEC.28 Similarly, as concerns other bodies, though relatively independent, if there is an option to appeal to a regular court, the preliminary ruling procedure should be used in this subsequent phase.

26 For a similar opinion, see Xxxxx, M.: Soudní orgán ve smyslu článku 234 SES, EMP 2/2004, p. 13- 14.

27 See Opinion of Advocate General Xxxx-Xxxxx Xxxxxxx in C-17/00 Xx Xxxxxx, par. 87-88.

28 Ibid, par. 95.

Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 12/2004

We may point out another facet of the issue - the requirement to ensure a uniform application of Community law. The extensive interpretation was understandable in the early stages of the development of the Community law, in order to pursue its largest possible “domestication”. Nowadays though, the Community law has been generally accepted, the Community courts are permanently overloaded and, consequently, there is no reason to keep to such a broad interpretation.

De lege ferenda then, it seems useful to limit the possibility to refer only to purely judicial bodies. However, at this point we must go back to the first paragraphs of this article that underlined the diversity of national legal orders. Therefore, we cannot exclude an exceptional case when it is necessary to scrutinize a concrete body individually. Of course, the choice of a more restrictive interpretation of Article 234 TEC is the task of the Court of Justice itself.

International and Comparative Law Review No. 12/2004

II. Soudní kontrola III. pilíře

Xxx. Xxxxxxx Xxxxxx

Ustanovení hlavy VI smlouvy SEU (policejní a justiční spolupráce v trestních věcech) spadá podle čl. 46 písm. b) pod příslušnost Soudního dvora za podmínek v článku 35 SEU. Za ustanovení hlavy VI je nutno považovat i tu část Schengenského acquis, která byla rozhodnutím Rady přiřazena k třetímu pilíři. Toto platí i pro všechna ostatní nezařazená ustanovení a rozhodnutí, nebo( dle čl. 2 odst. 1 pododst. 4 Schengenského protokolu je určeno, že dokud o není rozhodnuto o zařazení těchto aktů, považují se za právní akty opírající se o hlavu VI Smlouvy

o Evropské unii.1

1. Předběžné otázky

V jasné návaznosti na řízení podle článku 234 SES je v čl. 35 odst. 1 SEU stanovena pravomoc Soudního dvora rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se platnosti a výkladu rámcových rozhodnutí a rozhodnutí, výkladu úmluv uzavřených podle této hlavy, jakož i platnosti a výkladu opatření k jejich provedení.

Zatímco na úmluvy podle čl. 34 písm. d) SEU se pravomoc Soudu vztahuje alespoň co se týče výkladu (ne tedy platnosti), na dohody podle článku 38 SEU se dle převažujícího názoru nevztahuje pravomoc ESD vůbec.2 Je tomu tak nejspíše pro jejich možný politický charakter a jejich souvislost s II. pilířem, který jinak stojí zcela mimo soudní pravomoc ESD.

Na rozdíl od čl. 234 písm. a) SES se ovšem pravomoc Soudního dvora v oblasti řízení o předběžných otázkách nevztahuje na primární (unijní) právo. Ovšem pokud má soud rozhodovat o výkladu (a platnosti) výše zmíněného sekundárního práva, musí je hodnotit i z hlediska jeho souladnosti s primárním právem, což se neobejde bez jeho výkladu. Je tak tedy třeba dovodit incidenční pravomoc Soudního dvora i k výkladu primárního práva.3

1 Zde je nutno poznamenat, že ve všech českých překladech Schengenského protokolu, které se autorovi dostaly do ruky, se uvádí, že takovéto akty spadají pod hlavu VII Smlouvy o Evropské unii. Rozdílně (oproti ostatním jazykovým verzím, které autor studoval) je uváděno i číslování v čl. 3 Schengenského protokolu (V místo IIIa).

2 Xxxxxxxx in von der Groeben/Xxxxxxxx, Article 35 EU, m. č. 6. Podle Xxxxx in Grabitz/Xxxx, Article 35, m. č. 5 by se pravomoc ESD měla vztahovat na usnesení Rady, kterým se dohoda schvaluje.

3 Röben in Xxxxxxx/Xxxx, Article 35 EUV, m. č. 8.

Document Metadata

Table of Contents

Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 12/2004

Document Metadata