Univerzita Palackého v Olomouci Právnická fakulta Michal Punda Dělba pravomocí mezi Evropskou unií a členskými státy prizmatem Lisabonské smlouvy Diplomová práce
Univerzita Palackého v Olomouci
Právnická fakulta
Xxxxxx Xxxxx
Dělba pravomocí mezi Evropskou unií a členskými státy
prizmatem Lisabonské smlouvy
Olomouc 2013
Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Dělba pravomocí mezi Evropskou unií a členskými státy prizmatem Lisabonské smlouvy vypracoval samostatně a citoval jsem všechny použité zdroje.
V
Olomouci dne 10. prosince 2013. Xxxxxx Xxxxx
Poděkování
Chtěl
bych na tomto místě upřímně poděkovat xxx. XXXx. Xxxxxxx
Xxxxxxx, Ph.D. za poskytnuté rady a
neobyčejně vřelý přístup v průběhu celého studia.
K odevzdání této práce vedla opravdu dlouhá a nelehká cesta. Nikdy nezapomenu na ty, kteří na této cestě šli spolu se mnou...
Obsah
2.1 Terminologie v unijním právu 12
2.2 Pojem „pravomoc“ v čl. 10a Ústavy a jeho poměr k terminologii v unijním právu 13
3 Zásada svěřených pravomocí a její rozvolnění 15
3.2 Vymezení zásady svěřených pravomocí 16
3.5.1 Doložka flexibility pohledem Ústavního soudu 23
3.5.2 Doložka flexibility pohledem Spolkového ústavního soudu 26
4.3 Podpůrné, koordinační a doplňkové pravomoci 32
4.5 Společná zahraniční a bezpečnostní politika 35
4.6 Systém pravomocí pohledem Ústavního soudu 37
5 Zásada subsidiarity a proporcionality 40
6 Zjednodušený postup pro přijímaní změn Xxxxx a obecná přechodová klauzule 47
6.1 Vymezení zjednodušeného postupu pro přijímání změn Xxxxx a obecné přechodové klauzule 47
6.4 Vnitrostátní parlamentní kontrola 52
7.1 Řádný legislativní postup 54
7.2 Zvláštní legislativní postup 56
7.3.1 Delegované právní akty 58
7.3.2 Prováděcí právní akty 59
1Úvod
Jedním ze stěžejních témat objevujících se v procesu evropského integrace, které je diskutováno na unijní i vnitrostátní úrovni, a to nejen v řadách politických elit, ale rovněž v právnické či laické veřejnosti, je dělba pravomocí mezi členskými státy a Evropskou unií (dále také jen „EU“ či „Unie“). Důvodem je určitý střet mezi tradičním chápáním suverenity státu a evropskou integrací, a to zejména s její komunitární formou, jež je charakteristická iniciativní rolí společných institucí a předností práva EU. S postupným rozšiřováním integrace, resp. rozšiřováním pravomocí EU, na základě jednotlivých revizí primárního práva, jakož i s jejich extenzivním výkladem prováděným Soudním dvorem (dále také jen „SD“), tak hranice oddělující pravomoci jednotlivých členských států od pravomocí EU či pravomocí sdílených procházela neustálým vývojem. Smlouvy1 před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost současně neobsahovaly žádné ustanovení obecně definující povahu, resp. jednotlivé druhy pravomocí, přičemž tyto bylo možno odvodit z jednotlivých článků Smluv (tzv. právních základů). Pravomoci byly v zásadě vymezeny funkcionální metodou - stanovením obecných cílů, více či méně konkrétních, k jejichž dosažení mají sloužit, a rovněž jednotlivými ustanoveními Smluv vymezujících, kdy a jakým způsobem má Unie jednat, nikoliv však exaktně, v některých případech immo vero neurčitě. Spolu s rozhodovací praxí SD, který vykládal pravomoci Unie značně extenzivně, se pak začala ozývat kritika požadující zpřesnění rozdělení pravomocí a zamezení jejich posilování ve prospěch Unie. Jistý posun v této oblasti znamenala Maastrichtská smlouva o Evropské unii, která provedla kodifikaci stávající judikatury SD v oblasti dělby pravomocí a pokusila se současně o její racionalizaci. Na základě této smlouvy došlo k přesnějšímu vymezení pravomocí Unie v souvislosti s jednotlivými cíli a politikami.
Jakkoli byl poprvé ve Smlouvách použit termín výlučná pravomoc, nebylo výslovně definováno, které pravomoci jsou výlučné či sdílené. V této otázce nepanovala shoda.2 V některých případech byl však položen důraz na skutečnost, že nově formulované pravomoci Unie mají pouze podpůrnou a komplementární povahu ve vztahu k pravomocím členských států, a speciální protokoly měly omezit faktické dopady příliš extenzivní judikatury SD v určitých kauzách.3 Maastrichtská smlouva zavedla do primárního práva zásadu svěření pravomocí jako obecný princip evropského práva a rovněž zobecnila zásady subsidiarity a proporcionality. Z hlediska vertikální dělby pravomocí však tento krok nebyl shledán jako dostatečný pro zvýšení její transparentnosti. Tato otázka pak byla členskými státy zásadně otevřena v Laekenské deklaraci s důrazem na zpřehlednění, zjednodušení a lepší rozdělení pravomocí.4 Tématem se zabýval Konvent o budoucnosti Evropy (dále jen „Konvent“) připravující návrh Smlouvy o ústavě pro Evropu, v rámci kterého byly diskutovány různé varianty rozdělení pravomocí.5 Zejména vzhledem k potřebě flexibility při plnění pravomocí EU byl odmítnut „kompetenční katalog“ (Kompetenzkatalog) přesně určující její činnost a způsob, jakým je tato činnost vykonávána.6 Takové řešení by rovněž bylo uskutečnitelné jen s velkými obtížemi, přičemž i ve federálních státech, ve kterých je toto řešení použito (např. Německo), existují „šedé zóny“ a je nutno se obracet na ústavní soudy při řešení kompetenčních konfliktů.7 Konvent se v rámci diskuse o pravomocích rovněž soustředil na modifikaci mechanismu zajišťující lepší a přísnější dodržování principu subsidiarity a proporcionality ze strany unijních institucí.8 Smlouva o ústavě pro Evropu (dále jen „Smlouva o Ústavě“)9 poprvé přinesla obecnou kategorizaci jednotlivých druhů pravomocí z hlediska míry zapojení Unie na přijímání právně závazných aktů. Po neúspěšné ratifikaci Smlouvy o Ústavě pak text týkající se dělby pravomocí téměř doslovně přebírá Lisabonská smlouva10.
1.1Cíle práce
Hlavní výzkumná otázka zní: Jaké změny v oblasti vertikální dělby pravomocí zakotvila do primárního práva Lisabonská smlouva z pohledu:
základních zásad, kterými se řídí vymezení pravomocí a jejich výkon, tj. zásady svěřených pravomocí a zásad subsidiarity a proporcionality;
systému pravomocí, tj. jejich kategorizace;
zjednodušených postupů pro přijímání změn Xxxxx a
legislativního procesu?
Hlavní výzkumná otázka je rozdělena do jednotlivých dílčích výzkumných otázek:
Jaký je obsah pojmu pravomoc v právu EU a v čl. 10a Ústavy České republiky?
Doznala zásada svěřených pravomocí Lisabonskou smlouvou nějakých změn, zejména s ohledem na částečná rozvolnění této zásady?
Je Lisabonskou smlouvou nastolený systém pravomocí více transparentní a současně lépe ohraničující jednotlivé druhy pravomocí pode míry zapojení EU?
Zvýšila Lisabonská smlouva úroveň kontroly zásad subsidiarity a proporcionality jako základních zásad výkonu pravomocí?
Představuje zjednodušený postup pro přijímání změn Xxxxx a přechodové klauzule dle Lisabonské smlouvy další možný přesun pravomocí na unijní úroveň?
Přispěla Lisabonská smlouva úpravou legislativního procesu k transparentnějšímu výkonu pravomocí? Byly v tomto procesu posíleny nebo oslabeny členské státy?
Považuji za důležité hned v úvodu zdůraznit některé aspekty Lisabonské smlouvy související s dělbou pravomocí, které nejsou předmětem mé této práce. Práce si neklade za cíl rozbor jednotlivých právních základů, ať už těch, které byly Lisabonskou smlouvou do Smluv doplněny, nebo těch, které byly upraveny či přesunuty. Předmětem zkoumání tak není mj. oblast bývalého III. pilíře, tj. policejní a justiční spolupráce v trestních věcech. Jedná se o oblast, ve které došlo k výraznému přesunu pravomocí na unijní úroveň, neboť Lisabonská smlouva tento pilíř ruší zahrnutím jednotlivých politik policejní a justiční spolupráce pod hlavu V třetí části SFEU s názvem „Prostor svobody, bezpečnosti a práva“.11 Práce rovněž nereflektuje změny týkající se sjednávání mezinárodních smluv.12
1.2Aplikovaná metodologie
Ke zvolenému tématu a k nastoleným výzkumným otázkám byl zvolen doktrinální přístup, v jehož rámci argumentace vychází z analýzy autoritativních zdrojů, tj. právních předpisů, soudních rozhodnutí a sekundárních zdrojů. Práce je založena zejména na interpretaci Xxxxx a v základní míře obsahuje judikaturu SD. Hojně je využíván nález Ústavního soudu České republiky ve věci Lisabonské smlouvy, přičemž není ponechán stranou ani pohled německého ústavního soudu. Aplikovány jsou tradiční výkladové metody (gramatický, systematický, teleologický).
1.3Členění práce
Práce se skládá z celkem 11 částí, vlastní text práce vyjma úvodu a závěru je pak rozčleněn do 6 částí.
První část pojednává o pojmu pravomoc, a to jak z pohledu unijního práva, tak z pohledu čl. 10a Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“)13 a jejich vzájemnému vztahu. Následuje část týkající se zásady svěřených pravomocí, jež je stěžejním principem uplatněném při dělbě pravomocí. Nejprve budou vymezeny hodnoty a cíle Unie, neboť ty představují základní meze při provádění pravomocí orgány Unie. Pozornost věnuji rovněž národní identitě členských států, jež je Unie povinna respektovat. Její vymezení v Lisabonské smlouvě doznalo změny spočívající v jejím výslovném navázání na ústavní identitu členských států. Tento posun v textu Smluv považuji v odborné diskusi neprávem za často opomíjený. Poté se výklad dostává k doktríně implicitních pravomocí a doložce flexibility, které zásadu svěřených pravomocí do určité míry narušují. V případě doložky flexibility se práce zaměřuje na nové vymezení doložky umožňující její širší uplatnění. Velký prostor v této otázce věnuji pohledu Ústavního soudu České republiky (dále také jen „Ústavní soud“) a okrajově i německého ústavního soudu, tj. Spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht).
Třetí část se zaměřuje na dělbu pravomocí s ohledem na míru zapojení Unie. Předmětem zkoumání jsou tak pravomoci výlučné, sdílené a koordinační, podpůrné a doplňkové. Z důvodu komplexnosti neponechávám stranou ani oblast společné zahraniční a bezpečnostní politiky, jako zvláštní oblasti, která má i přes zrušení pilířové struktury samostatnou povahu. Závěr kapitoly je pak věnován nálezu Ústavního soudu ve věci Lisabon I14, ve kterém se soud také zabýval otázkami ohraničeností pravomocí a kontroly nad jejich přenesením.
Předmětem čtvrté části jsou zásady subsidiarity a proporcionality, neboť Lisabonská smlouva na zásadu subsidiarity položila důraz novou rolí národních parlamentů při její kontrole. Pozornost tedy věnuji této nové roli národních parlamentů a všímám si rovněž dalších změn ve znění relevantních protokolů připojených ke Smlouvám týkajících se používání zásad subsidiarity.
Následující část obsahuje problematiku zjednodušeného postupu pro přijímání změn Xxxxx a obecné přechodové klauzule (tzv. passerelle). Zásadní otázkou se zde jeví případný přenos pravomocí na unijní úroveň. Mimo diskusi pak nelze ponechat vzájemný vztah české a evropské právní úpravy, kde klíčovou roli sehrává obsah pojmu pravomoc. Pozornost je opět věnována pohledu Ústavního soudu a v základních tezích současně i odlišnému názoru Spolkového ústavního soudu.
Poslední část se zabývá změnami v legislativním procesu. Nejprve je stručně vymezen řádný a zvláštní legislativní postup a následně je pozornost věnována nelegislativním právním aktům, tj. aktům delegovaným a prováděcím, jejichž právní úprava nahrazuje, resp. modifikuje dřívější komitologii.
2Pojem pravomoc
Pravomoc chápeme obecně jako oprávnění subjektu vykonávat veřejnou moc v rámci své působnosti. Pokud se jedná o termín pravomoc v právu Unie, není jednoznačný a jeho vývoj je spojen s vývojem integračního procesu. Jak uvádí X. Xxxxxxx, unijní právo však nerozlišuje jasně pojem působnosti, tj. okruh upravovaných vztahů, od pravomoci, která je nástrojem k jejich úpravě, a používá se často pojem pravomoci (angl. competency, fr. compétence) pro obě kategorie, i když toto rozlišení zná (angl. powers – competencies, fr. attributions – compétences, něm. Befugnisse – Zuständigkeiten). Je však evidentní, že členské státy svěřily Unii i část své působnosti – úkolů a cílů.15
Vzhledem k tomu, že definování pojmu „pravomoc“ je pro tuto práci zásadní, zaměří se výklad na jeho vymezení v následujících dvou podkapitolách, a to jak pohledu unijního práva, tak z pohledu čl. 10a Ústavy, který umožňuje přenos pravomocí na mezinárodní organizaci.16
2.1Terminologie v unijním právu
Pojmy pravomoc a působnost jsou často zaměňovány. X. Xxxxx rozumí pravomocí „způsobilost (v daném případě Unie a jejího orgánu) mít prostředky určené k plnění úkolů daného subjektu.“17 Synonymem pojmu pravomoc je pak kompetence. „Od pravomoci (kompetence) je pak třeba ostře odlišovat pojem působnosti, a převzít způsob, jakým to činí SFEU. Lisabonská smlouva totiž přispěla výrazným způsobem nejen k systematickému zpřehlednění, ale i pojmologickému a terminologickému vyjasnění základů evropského práva. Pravomoci vymezuje s ohledem na působnosti stanovené SFEU, které nazývá oblastmi.“18
Pojem pravomoc nebyl Smlouvami definován, přičemž „competence“ nebo „power“ byly používány jako synonyma a neměly z právního hlediska rozdílný obsah. V diskurzu evropského práva byly tyto pojmy zaměnitelné.19 Avšak Lisabonská smlouva do Smluv nově zavádí rozlišení obou pojmů. Zatímco výraz competences (Zuständigkeiten) je používán v souvislosti s okruhem pravomocí svěřených EU, tj. v souvislosti s vertikální dělbou pravomocí, powers (Befugnisse) je vyhrazeno pro prostředky, jimiž unijní instituce naplňují kompetence, a odráží tak horizontální dělbu pravomocí mezi nimi.20 „Existuje tak něco na způsob testu: pouze jestliže má EU competence, je oprávněna užít power. Rozměr competence je tak veskrze normativní, odkazuje na důvody a zároveň limity výkonu powers jako schopnosti subjektu (EU) realizovat svou politiku a zájmy.“21 Výraz competence se tak shoduje víceméně s působností a power s pravomocí.
Zarážející však je, že česká verze textu Lisabonské smlouvy používá v obou případech shodný termín pravomoc. Důležitou otázkou pak je, zda obsah pojmu pravomoc v Lisabonské smlouvě odpovídá obsahu pojmu pravomoc v čl. 10a Ústavy, neboť tímto článkem je umožněno, aby mezinárodní smlouvou byly některé pravomoci orgánů ČR přeneseny na mezinárodní organizaci, tedy rovněž na EU.
2.2Pojem „pravomoc“ v čl. 10a Ústavy a jeho poměr k terminologii v unijním právu
Jak jsem již uvedl výše, pojmy pravomoc a působnost jsou často zaměňovány. Právní teorie pojmem působnost rozumí okruh společenských vztahů, resp. jednotlivých činností svěřených orgánu právní normou. Pravomoc je pak dána prostředky, které jsou určené k plnění úkolů určitého orgánu v rámci jeho působnosti.22 Podobně dle J. Kysely pravomoc znamená způsobilost orgánu veřejné moci tuto moc vykonávat, jde tedy o „souhrn prostředků výkonu moci zákonodárné, výkonné a soudní“, přičemž působnost „vymezuje rozsah pravomoci, tzn. okruh vztahů, na něž lze pravomoc uplatnit.“23
Vstupem ČR do EU se nepochybně změnil zejména rozsah a obsah působnosti, přičemž výčet prostředků zůstává nezměněn.24 Z tohoto pohledu se pojem působnost jeví jako přesnější. Pokud se podíváme na průběh přijímání euronovely Ústavy25, zjistíme, že původní vládní návrh, který nebyl přijat, skutečně obsahoval místo pojmu pravomoc pojem působnost.26 Vládní návrh, který nakonec přijat byl, se naopak vrací k pojmu pravomoc, přičemž v přiložené důvodové zprávě je uvedeno, že je „třeba zvážit korektnost používání pojmu působnosti nebo pravomoci. Variantní návrh posuzovaný smíšenou pracovní komisí totiž mluvil o přenesení některých působnosti ústavních orgánů.“27 Důvodová zpráva rovněž příkladmo hovoří o tzv. „svrchovaných pravomocích“ v oblastech „tvorby práva, vynucování práva, centrálního bankovnictví atd.“28
Jaký je tedy obsah pojmu pravomoc v čl. 10a Ústavy, resp. jaké pravomoci jsou tímto článkem přenášeny? Z výše uvedeného je zřejmé, že nelze použít pouze gramatický výklad a je nutno použít i jiné druhy interpretace. Velmi citovaným je názor X. Xxxxxxxxxxxx, který považuje za pravomoci spadající pod režim čl. 10a Ústavy pouze ty, které jsou upraveny v normách ústavního pořádku.29 Pravomoci upravené zákonem pak spadají pod režim čl. 49 Ústavy.
Pokud se vrátím k otázce nakolik odpovídá obsah pojmu pravomoc, jak je pojímán v Lisabonské smlouvě, obsahu v čl. 10a Ústavy, stává se odpověď zásadní v případě zjednodušených postupů pro přijímání změn Smluv dle čl. 48 odst. 6 a 7 SEU, o kterých budu hovořit v kapitole 6, kde se budu rovněž věnovat pohledu Ústavního soudu, který se k obsahu pojmu pravomoc v čl. 10a Ústavy s ohledem na zjednodušené postupy pro přijímání změn Xxxxx nepřímo vyjádřil v nálezu Xxxxxxx X. Jak později uvedu, dle Ústavního soudu se čl. 10a Ústavy týká pouze změn ve vertikálním rozdělení pravomocí mezi ČR a mezinárodní organizací, což odpovídá pojmu „competences“ v Lisabonské smlouvě, nikoliv jeho horizontálního rozměru, tedy „powers“.
3Zásada svěřených pravomocí a její rozvolnění
Tato kapitola se nejprve věnuje hodnotám a cílům Unie, jež určují (omezují) směry, kterými se může Unie ve svých pravomocích rozvíjet. Pravomoci nejsou Unii svěřeny obecně, ale pouze specificky pro dosažení určitého cíle.30 Tyto cíle pak rovněž představují základní meze pro použití klauzule flexibility a dalších pružných ustanovení. Nepochybný význam má v oblasti svěřených pravomocí rovněž povinnost Unie respektovat národní identitu členských států.
3.1Hodnoty a cíle Unie
Evropská unie je společenstvím založeným na sdílení hodnot, byť je často v praktickém fungování tento rozměr upozaděn a Unie je nazírána především ekonomickým pohledem. Nejvýznamnější hodnoty Unie najdeme v čl. 2 SEU věta první, a jsou jimi úcta k lidské důstojnosti, svoboda, demokracie, rovnost, právní stát a dodržování lidských práv. Čl. 2 SEU věta druhá upřesňuje, že tyto hodnoty je schopna zaručit společnost vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovnosti žen a mužů. Cílem Unie je pak podpora míru, svých hodnot a blahobytu svých obyvatel.31
Čl. 3 SEU pokračuje v následujících odstavcích v definování dalších cílů, jimiž jsou prostor svobody, bezpečnosti a práva v odstavci 2, vnitřní trh v odstavci 3, měnová unie v odstavci 4 a vnější činnosti v odstavci 5. Pokud srovnáme výše uvedené znění SEU ve znění Niceské smlouvy, je možné povšimnout si zdůraznění prostoru svobody, bezpečnosti a práva (tedy materie bývalého třetího pilíře), který je v citovaném článku před cíly spadajícími do vnitřního trhu, čímž je odstraněn rozdíl mezi těmito „předlisabonskými“ pilíři. Dále je v odstavci upravujícím vnitřní trh poprvé v textu Smluv použit termín „sociálně tržní hospodářství“, či doslovně zcela nový pojem „vysoce konkurenceschopné sociálně tržní hospodářství“, což má být jeden z předpokladů pro „udržitelný rozvoj Evropy“, který je základním cílem vnitřního trhu. Ze Smluv byla tedy nakonec vypuštěna formulace ze Smlouvy o Ústavě o vnitřním trhu „s volnou a nenarušenou soutěží.“32 LS zdůraznila v rámci cílů vnitřního trhu i další sociální aspekty – např. termín „plná zaměstnanost“ nahradila dosavadní text hovořící toliko o vysoké úrovni zaměstnanosti. Nově zavádí jako cíle „sociální spravedlnost a ochranu“, „mezigenerační solidaritu“ a „ochranu práv dítěte“. Domnívám se, že je možné konstatovat, že sociálně orientované cíle převažují u společných ustanovení SEU v Hlavě I nad cíly liberálně ekonomickými.
Dle čl. 3 odst. 6 SEU pak Unie „sleduje své cíle vhodnými prostředky na základě pravomocí, které jsou jí Smlouvami svěřeny.“ Zde je vyjádřena zásada svěření pravomocí k výkonu pravomocí Unie. Jak uvidíme dále v textu, obecnost cílů Unie je příznačná i pro pravomoci.
3.2Vymezení zásady svěřených pravomocí
Zásada svěřených pravomocí je jedním z nejdůležitějších principů evropského práva a znamená, že Unie, resp. její orgány, mohou jednat pouze tehdy, jestliže je k tomu výslovně zmocněna. Podle této zásady jedná Unie „pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům.“33 Naopak, pravomoci, které nejsou Unii svěřeny, náleží členským státům (čl. 4 odst. 1 SEU).
Tato zásada byla vyjádřena ve SES ve znění Niceské smlouvy následovně: „Společenství jedná v mezích pravomocí svěřených mu touto smlouvou a cílů v ní stanovených.“34 Pokud půjdeme ještě více zpět v čase, zjistíme, že původní čl. 4 Římské smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství stanovil, že „každý orgán jedná v mezích působnosti, kterou mu svěřuje tato smlouva“. Z toho vyplývá, že dříve bylo smyslem ustanovení spíše horizontální omezení pravomoci jednotlivých orgánů, tj. jejich vzájemného vztahu. Zásada svěření, tedy vertikální omezení, se vyvinula postupně jako reakce na nárůst pravomocí způsobený změnami primárního práva a rovněž výkladem původních kompetencí.35 Formálně pak byla zakotvena do primárního práva Maastrichtskou smlouvou.
V současném znění SFEU je zásada svěřených pravomocí „zdvojena“ obdobnou zásadou výslovně vyjádřenou v čl. 13 odst. 2 SFEU, která se vztahuje na příslušné pravomoci orgánů Unie, tzn. z pohledu horizontálního. 36
Členské státy, které jsou nadány pravomocí měnit Smlouvy, pak přenesly v některých oblastech své pravomoci plně a Unie tak získala výlučnou pravomoc, nebo je přenesly pouze částečně a pak došlo ke vzniku sdílené (konkurující) pravomoci mezi členské státy a Unii.
Zásada svěřených pravomocí vychází ze zásady právního společenství (právního státu), která je zásadou evropského práva a obdobou vnitrostátního principu právního státu. Ačkoliv pojem právního státu představuje složitý právně-filozofický koncept, ve vztahu k vnitrostátnímu právnímu státu je jeho obsah zřejmý a jeho podstatou je omezení výkonu státní moci zákonem. Výše uvedená zásada právního společenství obsahuje mj. zásadu „výhrady zákona“, která znamená, že každý právní akt vydaný v rámci pravomoci Společenství, který zasahuje do základních práv a svobod jednotlivce, musí mít svůj základ v primárním právu. Princip právního společenství je přitom jednou ze základních ústavně právních zásad pronikající do celé řady oblastí (viz např. Granaria37, Les Verts v Parliament38).39
Pokud by orgán Unie jednal mimo svěřenou pravomoc, jednal by ultra vires.40 V této souvislosti je nutné zmínit, že Lisabonská smlouva v čl. 296 SFEU nově stanovuje jako náležitost právního aktu odůvodnění a dále je zde výslovně uvedeno, že musí „...odkazovat na návrhy, podněty, doporučení, žádosti nebo stanoviska požadovaná Smlouvami.“ Jedná se toliko o promítnutí dosavadní judikatury, která požaduje, aby pravomoc byla založena na objektivních a soudně přezkoumatelných skutečnostech, což je projev principu právního společenství. Ve srovnání s předchozí úpravou v čl. 253 SES obsahuje však tento článek rovněž povinnost odkazovat na podněty, doporučení a žádosti. Těmito pojmy jsou ve SFEU označeny formy legislativní iniciativy členských států, Evropského parlamentu, Evropské centrální banky, SD či Evropské investiční banky (viz např. čl. 289 odst. 4 SFEU).41
S určitým zjednodušením má tedy zásada svěřených pravomocí několik znaků. Jednak se jedná o ohraničenost (omezenost) pravomocí EU, neboť ty pravomoci, které nebyly Smlouvami přeneseny, zůstávají členským státům. Dalším znakem pak je, že si sama Unie nemůže určovat své pravomoci - je v tomto ohledu závislá na členských státech. Státy tak zůstávají “pány smluv”. Unie tedy nedisponuje legislativní kompetenční kompetencí.42 Tato skutečnost byla rovněž potvrzena v judikatuře Soudního dvora.43
Výše uvedený celkem přehledný, resp. transparentní systém dělby pravomocí, je nutné doplnit o doktrínu implicitních pravomocí, která byla vytvořena judikaturou SD. S touto doktrínou rovněž úzce souvisí i doložka flexibility. Než přistoupím k této problematice, v následující podkapitole se zaměřím na národní identitu, kterou Lisabonská smlouvě nově vyzdvihuje.
3.3Národní identita
Maastrichtská smlouva v čl. F odst. 1 stanovila: „Unie ctí národní identitu svých členských států [...].“ Skutečný obsah pojmu „národní identita“ nebyl zcela zřejmý a panovaly v této otázce různé názory. Diskuse se týkala mj. toho, zda národní identita zahrnuje rovněž ústavní zásady členských států či nikoliv.44 K otázce se v několika málo případech rovněž vyjádřil SD, i když pouze nepřímo, neboť k výkladu pojmu před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost nebyl legitimován (viz čl. 46 SEU ve znění Xxxxxxx z Nice). Ve sporu týkajícího se oprávněnosti podmínky lucemburského občanství pro výkon povolání v oblasti veřejného vzdělávání obsažené v lucemburské ústavě SD uvedl, že „zachování národní identity členského státu je legitimním cílem respektovaným právním řádem Společenství (jak také uznává čl. F odst. 1 Smlouvy o Evropské unii).“ 45 SD však rozhodl, že v daném případě bylo omezení nepřiměřené.
Předpoklady pro uznání ústavní identity byly vysloveny v rozsudku Omega Spielhallen46, kde SD nejprve poukázal na ústavní tradice společné členským státům a poté dovodil, že respektování lidské důstojnosti je obecnou zásadou práva Unie. Následně SD připustil omezení svobody volného pohybu zaručené Společenstvím v kontextu ústavních zvláštností německého Základního zákona a jejich historických souvislostí.47 Někteří autoři považují přístup SD za provedení klasické unijní zásady jednoty v rozmanitosti.48 O „důvody spojené s ústavní tradicí Spojeného království“ se opřel SD při odůvodnění souladnosti aktivního i pasivního volebního práva při volbách do Evropského parlamentu u občanů Gibraltaru s právem Společenství.49
Pojem národní identity byl zmíněn v několika velmi důležitých stanoviscích generálních advokátů, a to např. v souvislosti s ochranou obecní samosprávy50, s dohledovou pravomocí orgánů členských států v oblasti státního občanství51, se zákazem obsaženým v řecké ústavě týkajícího se vyloučení účasti stavebních společností spojených s mediálními společnostmi ve veřejných zakázkách52. Jak uvádí A. von Xxxxxxxx a X. Xxxxxx, tyto stanoviska přesto nevyjasnily pojem národní identity a rovněž SD se v těchto řízeních na národní identitu neodkazoval.53 V posledně uváděném stanovisku generální advokát Xxxxxx však uvedl, že „zmíněná národní identita zcela evidentně zahrnuje ústavní identitu členského státu.“ Následně se pak odvolal na čl. 4 odst. 2 SEU (ve znění Lisabonské smlouvy).54 Věta první tohoto odstavce zní: „Unie ctí rovnost členských států před Smlouvami a jejich národní identitu, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, včetně místní a regionální samosprávy.“ Zásadní rozdíl v textu lisabonského znění této „klauzule identity“ ve srovnání se zněním obsaženým v Maastrichtské smlouvě, je výslovné navázání národní identity na „základní politické a ústavní systémy“, čímž základní prvky politického a ústavního systému členského státu, jeho ústavní identitu, je tedy Unie povinna respektovat. Zásadní otázkou je, v jakém rozsahu, resp. co spadá pod tyto chráněné ústavní prvky členského státu. Vzhledem k doposud skromné judikatuře SD není možné na tuto otázku uspokojivě odpovědět a je zřejmé, že rozhodující budou vždy konkrétní podmínky projednávaného případu.
Ve známém rozsudku Xxxxxx Xxxx-Xxxxxxxxxxxx SD uvedl, že je “třeba vzít v kontextu rakouských ústavních dějin v úvahu zákon o zrušení šlechtictví jako prvek národní identity.”55 SD se výslovně odvolává na čl 4 odst. 2 SEU s tím, že Unie ctí národní identitu členských států, jejíž součástí je rovněž republikové státní zřízení. Sledování základního ústavního cíle, pokud nepřekročí meze toho, co je nezbytné pro jeho zajištění, je legitimní.56 V souvislosti s tímto rozsudkem hovoří Ústavní soud dokonce o opravdovém pokroku a dodává, že „třebaže Soudní dvůr uznává národní identitu vždy jako výjimku z normálního chodu práva Unie, právo na úctu k národní identitě dnes nově vzniká.“57
3.4Implicitní pravomoci
Celý systém dělby pravomocí se poněkud znepřehledňuje extenzivním výkladem zásady svěření Soudním dvorem EU, a to doktrínou implicitních pravomocí. Doktrínu implicitních pravomocí lze nahlížet dvěma způsoby. Jednak jde o způsob, jakým lze vykládat určitou výslovně svěřenou pravomoc. Unie je v tomto případě nadána výslovně nesvěřenou, avšak věcně související pravomocí k výslovně svěřené pravomoci, za podmínky, že je nezbytná pro účinnou a rozumnou aplikaci výslovně svěřené pravomoci. Tedy pokud určitá norma předpokládá jinou normu, bez které by předpis neměl žádný smysl nebo by nemohl být rozumně a účinně (nebo také užitečně) aplikovány (viz Fédéchar58). Pro tuto doktrínu se v literatuře vžil název „compétences implicites“.59
Druhý způsob interpretace rozšiřuje pravomoc orgánů Unie o nástroje nové (doplňkové), které jsou „nepostradatelné“ pro plnění jejich úkolů (viz Germany and others v Commission60). Tato doktrína je nazývána „pouvoirs implicites“.61
Pro oblast vnějších vztahů (zejména pro uzavírání mezinárodních smluv s třetími stranami) se uplatňuje určitá varianta výkladu implicitních pravomocí, tzv. paralelismus vnitřních a vnějších pravomocí. Zmocnění jednat ve vnějších vztazích je totiž zahrnuto mlčky (implicitně) ve vnitřních pravomocích, pokud je tyto vnitřní pravomoci nutno realizovat vnějším opatřením i bez explicitně stanovené vnější pravomoci (viz např. „AETR“62). V této oblasti přispěla LS tím, že čl. 3 odst. 2 SFEU explicitně tento paralelismus vyjadřuje: „Ve výlučné pravomoci Unie je rovněž uzavření mezinárodní smlouvy, pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost.“63
3.5Doložka flexibility
Doložka flexibility výrazně souvisí s teorií implicitních pravomocí a rovněž určitým způsobem rozvolňuje zásadu svěření pravomocí. Xxxxxxx byla zanesena do Smluv již Jednotným evropským aktem. V čl. 308 SES ve znění Niceské smlouvy bylo uvedeno, že „ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů Společenství v rámci společného trhu je nezbytná určitá činnost Společenství, a tato smlouva mu k tomu neposkytuje nezbytné pravomoci, přijme Rada na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně vhodná opatření.“
Nyní je doložka flexibility upravena v čl. 352 SFEU následovně: „Ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci, přijme Rada na návrh Komise jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu vhodná ustanovení. Pokud jsou dotyčná ustanovení přijímána Radou zvláštním legislativním postupem, rozhoduje rovněž jednomyslně, na návrh Komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.“
Doložka flexibility má tedy umožnit řešení v případech, ve kterých chybějí orgánům Unie výslovné nebo nevýslovné (implicitní) pravomoci. Jak uvádí Xxxxx, „čl. 352 SFEU dále dovoluje odpomoci od nedostatečností uskutečnění cíle Smlouvy. Smlouva tak obsahuje určité rezervní (subsidiární) zmocnění EU; vyplňuje mezeru vznikající mezi cílem, obsaženým ve Smlouvě a směřujícím k uskutečnění určité legislativní iniciativy, a neexistencí výslovného zmocnění k uskutečnění takového cíle.“64 Tyto subsidiární pravomoci jsou nástrojem k odstranění mezerovitosti a nekoherence práva EU, neboť to často stanoví široké cíle, ale nepřiděluje vždy dostatečné pravomoci. Tím vznikají stavy kompetenční nouze.65
Pokud srovnáme znění doložky platné před a po LS, zjistíme zásadní rozdíl v jejím vymezení. Nově se doložka vztahuje na veškeré cíle stanovené primárním právem, nikoliv tedy pouze na cíle v rámci společného trhu. Vzhledem k nově definovaným cílům Unie dle čl. 3 SEU se pak oblast působnosti čl. 352 zdá být velmi široká.66
Restriktivní výklad pojmu „cíle stanovené Smlouvami“ je však obsažen v Prohlášení č. 41 připojeného k závěrečnému aktu mezivládní konference, která přijala Lisabonskou smlouvu.67 V tomto prohlášení je uvedeno, že je vyloučeno, „že by činnost založená na článku 308 Smlouvy o fungování Evropské unie sledovala pouze cíle stanovené v čl. 2 odst. 1 Smlouvy o Evropské Unii.“ Není tedy možné chápat zmocnění dle čl. 352 SFEU jako zmocnění k činnosti sledující pouze obecné cíle „podporovat mír, své hodnoty a blahobyt obyvatel.“ Musí se jednat o specifičtější cíl stanovený Smlouvami, jak ostatně indikuje použitá dikce „…v rámci politik vymezenými Smlouvami.“ Tato dikce určitým způsobem nahrazuje původní vymezení cílů jakožto cílů „v rámci společného trhu“.
Co se rozumí „politikami vymezených Smlouvami“ není však zcela jednoznačné. Není možné toto spojení vysvětlovat tak, že nesmí dojít k žádnému věcnému rozšíření, resp. doplnění pravomocí mimo věcný obsah politiky, která má v příslušné části Smluv vymezeny své cíle a hranice. To by zcela jistě odporovalo dosavadnímu pojetí klauzule flexibility, které v podstatě povolovalo zaplňování mezer doplňkovými pravomocemi mezi politikami určenými pro společný trh.68 Příliš extenzivní výklad pak naráží na Prohlášení č. 42 závěrečného aktu69 obsahující zákaz použití čl. 308 (čl. 352) jako základu „pro rozšíření rozsahu pravomocí Unie nad obecný rámec vymezenými ustanoveními Smluv jako celku, a zejména ustanoveními, která vymezují úkoly a činnosti Unie.“ Tento článek nesmí být rovněž použit jako „základ pro přijetí ustanovení, jejichž účinek by v podstatě znamenal změnu Xxxxx, aniž by se použil postup, který pro tento účel Xxxxxxx stanoví.“
Dále je nutno zdůraznit, že činnost Unie musí být na základě doložky flexibility „nezbytná“. Jedná se o promítnutí zásady subsidiarity70, která je primárně upravena v čl. 5 SEU. Pokud může být cíle uspokojivě dosaženo jinak, je nepřípustné, aby čl. 352 SFEU byl použit. Současně je vyloučeno jeho využití v případech, kdy Smlouvy přímo svěřují pravomoci v určité oblasti s vlastními legislativními postupy (viz např. Parliament v Council71).
Nově jsou posíleny parlamenty členských zemí, neboť Komise má povinnost je upozornit na veškeré návrhy založené na čl. 352 SFEU v rámci postupu pro kontrolu zásady subsidiarity podle čl. 5 odst. 3 SEU. To se týká jak návrhů legislativních aktů, tak aktů nelegislativních. Úprava tohoto kontrolního postupu je pak obsažena v Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality.72 Zde je však nutno poněkud kriticky poukázat na to, že pro návrhy založené na čl. 352 SFEU nejsou stanoveny žádné speciální postupy tohoto kontrolního postupu, ačkoli by jistě, vzhledem k jejich povaze, byl důslednější přístup pro ochranu principu subsidiarity žádoucí.73
Dále je v čl. 352 odst. 3 SFEU výslovně stanoveno, že opatření založená na této doložce nesmějí harmonizovat právní předpisy členských států, a to v případech, kdy Xxxxxxx takovou harmonizaci vylučují. Do Smluv je tímto toliko expresis verbis promítnuta dosavadní judikatura SD.74
Stejně jako tomu bylo již před vstupem LS v platnost, nelze na základě čl. 352 SFEU dosahovat cílů v oblasti SZBP, neboť ta má své vlastní postupy stanovené v SEU. I zde se tedy projevuje, že SZBP má v rámci činnosti Unie zvláštní postavení.
3.5.1Doložka flexibility pohledem Ústavního soudu
Považuji za důležité zmínit se o pohledu Ústavního soudu na problematiku doložky flexibility, která byla mj. obsahem jeho nálezu Xxxxxxx X.
V projednávané věci se jednalo o to, že Senát Parlamentu České republiky (dále také jen „Senát“ nebo „navrhovatel“) podal návrh, aby Ústavní soud rozhodl o souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem České republiky mj., pokud se jednalo o doložku flexibility, neboť „na rozdíl od stávajícího znění zakládacích smluv se navržené ustanovení Smlouvy neomezuje na oblast regulace vnitřního trhu, nýbrž představuje blanketní normu. Umožňuje tak prý přijetí opatření nad rámec unijních kompetencí, tj. mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy.“75
Dle vyjádření vlády České republiky, která byla také účastníkem řízení, se nejednalo o blanketní normu, což dle jejího názoru vyplývá z formulace čl. 352 SFEU. Dále vláda uvedla: „Aby mohla Unie na základě Lisabonské smlouvy čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU využít, musí být ve vztahu k navrhovanému legislativnímu aktu kumulativně splněny v něm obsažené podmínky. K používání doložky flexibility se rovněž vztahují dvě prohlášení připojená k Závěrečnému aktu mezivládní konference připravující Lisabonskou smlouvu, která prý kladou meze extenzivnímu výkladu a nepřiměřenému užití této doložky. Další meze rozšíření působnosti doložky flexibility představují opět zásada subsidiarity, která působí jako abstraktní mez rozšiřování unijních pravomocí, a její dodržování je kontrolováno vnitrostátními parlamenty (čl. 352 odst. 2 Smlouvy o fungování EU), a dále vyloučení aplikace doložky flexibility v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky a vyloučení harmonizace právních předpisů členských států na základě doložky flexibility v případech, kdy Smlouvy tuto harmonizaci vylučují. Tím je podle vlády předem vyloučeno použití doložky flexibility k harmonizaci právních předpisů v oblastech, ve kterých má Unie pouze podpůrné, koordinační nebo doplňkové pravomoci.“76
Ústavní soud zahájil svou argumentaci odkazem na samotnou právní povahy Unie, neboť klíčová jsou pro něj ustanovení o vstupu LS v platnost, o následných možných revizích primárního evropského práva a o možnosti vystoupení členského státu ze smluvního režimu EU. „Jde opět o otázku, kdo má v dané oblasti nejvyšší, ústavní kompetenční kompetenci; pokud by totiž Unie mohla své pravomoci libovolně měnit nezávisle na signatářských zemích, porušila by Česká republika ratifikací LS čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy.“77 Ústavní soud konstatoval, že pány smluv zůstávají členské státy, neboť Unie nezískává vstupem LS v platnost pravomoc k tvorbě vlastních nových kompetencí. Členské státy jsou tedy i nadále vybaveny touto kompetenční kompetencí. Navíc nový čl. 50 SEU umožňuje vystoupit z Unie. Uvedené argumenty považuje Ústavní soud za důkaz toho, že LS „neproměňuje výrazně charakter EU a že nezakládá možnost, aby Unie přijímala opatření nad rámec unijních kompetencí, tedy mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a odst. 1 Ústavy.“78
Ústavní soud dále pokračoval konstatováním, že LS aplikovatelnost doložky flexibility rozšiřuje a dochází tak k přesunu nových pravomocí na Unii. Tomuto rozšíření však současně koresponduje posílení Evropského parlamentu (nově nutný souhlas s aplikací doložky namísto pouhé konzultace) a dále posílení parlamentů členských států, které kontrolují dodržování principu subsidiarity.
Dle názoru Ústavního soudu čl. 352 SFEU neotvírá prostor k přijetí opatření mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy, neboť možnost přijmout takové opatření je omezena na cíle, které vymezuje čl. 3 SEU, „jenž tak poskytuje i dostatečné vodítko k určení mezí přenesených pravomocí, které orgány Unie nemohou překročit.“79 Rovněž Prohlášení č. 41 a č. 42 závěrečného aktu dále zúžilo možnost skrytého rozšiřování pravomocí Unie. Jakkoli z právního hlediska nemají tato prohlášení závaznou povahu, „vyjadřují přesvědčení smluvních stran - včetně vlády České republiky - co do náležité interpretace dotčeného ustanovení, kterou navíc stvrzuje i existující judikatura Soudního dvora týkající se výkladu článku 308 Smlouvy o ES. Tato prohlášení tedy mohou sloužit jako důležitá interpretační pomůcka při výkladu dotčených ustanovení.“80
Ústavní soud pak zmiňuje posudek SD 2/9481, ve kterém bylo judikováno, že doložku flexibility je možno využít jen při neexistenci výslovné či implicitní pravomoci, přičemž doložka byla vytvořena k vyplnění mezer v případech, kdy neexistuje specifické ustanovení Smlouvy, které by svěřovalo institucím Společenství výslovné nebo implicitní pravomoci, pokud jsou takové pravomoci přesto nezbytné k tomu, aby Společenství mohlo plnit své funkce se zřetelem na cíle vytyčené Smlouvou. Soud výslovně uvedl, že doložka flexibility, která je integrální částí institucionálního systému založeného na principu svěřených pravomocí, nemůže sloužit jako základ pro rozšiřování sféry pravomocí Společenství mimo obecný základ vytvořený ustanoveními Smlouvy jako celku, a zejména těmi, které definují úkoly a činnosti Společenství. „V žádném případě tak nemůže být článek 235 použit jako základ pro přijetí ustanovení, jejichž důsledkem by byla v podstatě novelizace Smlouvy bez řádné procedury, která pro tento účel existuje.“82
Ústavní soud konstatoval, že vzhledem k tomu, že čl. 352 SFEU je modifikací čl. 308 SES (nebo čl. 235), byť je jeho záběr rozšířen, je judikatura SD týkajíce se těchto článků relevantní i pro čl. 352 SFEU. „Za tohoto stavu považuje Ústavní soud institucionální rámec kontroly výkonu přenesených pravomocí - i s ohledem na článek 352 SFEU - za dostatečný, s přihlédnutím ke všem důvodům, které jsou uvedeny shora; znovu však zdůrazňuje, že použití tohoto článku lze považovat za zcela výjimečné.“83
Závěrem Ústavní soud k doložce flexibility uvedl, že čl. 352 nově zdůrazňuje ve svém druhém odstavci roli národních parlamentů při kontrole zásady subsidiarity, což znamená posílení pozice členských států. Samy členské státy pak rozhodují o tom, jak tato kontrola bude v jejich právním řádu zajištěna, neboť LS prostor pro zapojení národních parlamentů nijak neomezuje.84
Z výše popsaných důvodů pak Ústavní soud konstatoval, že čl. 352 SFEU není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Vzhledem k jasně logické a zřetelné argumentaci Ústavního soudu, nelze, dle mého názoru, nesouhlasit s jeho závěry.
Zároveň však z judikatury ÚS85 vyplývá, že přenesení pravomocí orgánům Unie je nutno považovat za podmíněné; může trvat potud, pokud jsou tyto pravomoci vykonávány způsobem slučitelným s uchováním státní suverenity ČR a způsobem, jenž neohrožuje samu podstatu materiálního státu právního státu.86
3.5.2Doložka flexibility pohledem Spolkového ústavního soudu
Spolkový ústavní soud (dále také jen „SÚS“) svým rozhodnutím z června roku 200887 zaujal poněkud odlišný názor k čl. 352 SFEU. Této otázce věnoval náležitou pozornost, neboť jakékoliv blanketní přenesení pravomocí nebo přenesení kompetenční kompetence („Kompetenz-Kompetenz“) považuje za nesouladné s ústavním pořádkem Spolkové republiky Německo. Dle jeho názoru doložka flexibility v novém znění umožňuje podstatnou změnu smluvního základu Unie bez účasti legislativních těles členských států, čímž dochází k rozvolnění (lockern) zásady svěřených pravomocí (begrenzte Einzelermächtigung)88. Povinnost Komise upozornit národní parlamenty dle čl. 352 odst. 2 SFEU považuje v této souvislosti za nedostatečné. Z důvodu neurčité povahy budoucí aplikace doložky flexibility podmiňuje její použití ratifikací spolkovými zákonodárnými sbory dle čl. 23 odst. 1 věta druhá a třetí Základního zákona (dále též “ZZ”). Spolková vláda, resp. její představitelé, nejsou oprávněni vyslovit formální souhlas s použitím doložky flexibility jménem Spolkové republiky Německo, dokud není splněn výše uvedený požadavek.89
4Systém pravomocí
V této kapitole se zaměřím na kategorizaci explicitně svěřených pravomocí, kterou LS nově provedla, neboť před jejím přijetím nebyl ve Smlouvách obsažen žádný komplexní katalog pravomocí Unie. Toto vymezení odráží dělbu pravomocí z pohledu míry zapojení Unie na přijímání právně závazných aktů.
Lze říct, že články 2 až 6 SFEU obsahují určitý kompetenční řád, který rozděluje pravomoci (kompetence) na výlučné; sdílené; podpůrné, koordinační a doplňkové; jsou zde obsaženy i specifické pravomoci, které se týkají koordinace hospodářských politik a politik zaměstnanosti členských států (i), společné zahraniční a bezpečností politiky včetně postupného vymezení společné obranné politiky (ii), oblasti výzkumu, technologického rozvoje a vesmíru (iii), rozvojové spolupráce a humanitární pomoci (iv).
Ustanovení o dělbě pravomocí v podstatě vycházejí z příslušných ustanovení Smlouvy o Ústavě schválených mezivládní konferencí v roce 2004. Tato ustanovení jsou zřetelně inspirována čl. 72 ZZ a směřují rovněž k přesnějšímu vymezení dělby pravomocí mezi Unii a členské státy.90 Nicméně lze zároveň říci, že systém pravomocí obsažený v článcích 2 až 6 SFEU příliš nezjednodušuje minulou právní úpravu. Systém „pouze“ usiluje o to, aby dosavadní pohled SD na dělbu pravomocí byl kodifikován ve smlouvách.
Je nutno upozornit, že ke zjištění přesné věcné a funkční pravomoci orgánů Unie výše uvedené články nepostačují. Princip svěření je navázán zejména na jednotlivá ustanovení Smluv upravující pravomoci v čl. 26 až 222 SFEU (tzv. právní základ, který stanoví rovněž i cíl jednotlivé pravomoci), popř. na tzv. překlenovací články, a to zejména čl. 352 SFEU. „Ke zjištění všech parametrů pravomoci v konkrétní oblasti, která je zařazena do SFEU, je třeba zajistit průnik čl. 2 a článků 3 až 6 SFEU s články 26 až 222 SFEU a s dalšími články Smluv, které upravují meze a způsob výkonu pravomocí Unie obecně, zejména se zřetelem na nástroje svěřené jednotlivým orgánům Unie.“91
4.1Výlučné pravomoci EU
Pokud výlučnou pravomoc Smlouvy v určité oblasti svěřují Unii, pak „může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie.“92
Členské státy tedy v těchto oblastech nedisponují legislativní pravomocí vyjma případu, kdy je Unie zmocní nebo pokud závazné unijní akty provádějí (implementují). Prováděním přitom rozumíme jak činnost legislativní, tak případně činnost výkonnou či jinou, avšak vždy směřující ke splnění povinností vyplývajících z unijního aktu.
Článek 3 odst. 1 SFEU pak taxativně vymezuje oblasti, ve kterých má Unie výlučné pravomoci. Jedná se o následující oblasti:
celní unie;
stanovení pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhu;
měnová politika pro členské státy, jejichž měnou je euro;
zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky;
společná obchodní politika.
Tento věcný seznam pravomocí se ve srovnání s dosavadní interpretací svěřených pravomocí v judikatuře SD v podstatě nezměnil. Jakkoli je tento seznam taxativní, lze si představit, že SD může nalézt i další případy výlučnosti.93 Zjednodušeně řečeno, SD v minulosti, kdy výčet výlučných pravomocí neexistoval, stanovil, že výlučnost je dána tehdy, když je evidentní.94 Judikatura však nevyvinula žádná kritéria, podle nichž by se mohlo obecně postupovat.95 V tomto ohledu je nutno považovat řešení použité v LS, které vymezuje pravomoci přímo ve Smlouvách expresis verbis, za přínosné a zpřesňující.
Ve výlučné pravomoci Unie je rovněž uzavření mezinárodní smlouvy, „pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost.“96 Vedle zmocnění vyplývajícího z legislativního aktu tedy přichází v úvahu, jak již bylo uvedeno v podkapitole pojednávající o implicitních pravomocech, zmocnění jednat ve vnějších vztazích, které je zahrnuto mlčky (implicitně) ve vnitřních pravomocích a dále o zmocnění v případech možné kolize mezi společnými unijními pravidly a činností členského státu. Tímto se opět dosavadní praxe přímo promítla do textu Smluv.
Vzhledem k omezenému rozsahu práce se nemohu zabývat jednotlivými oblastmi výlučných pravomocí. Za potřebné považuji zmínit, že v návrhu Xxxxxxx o Ústavě měla být výlučnou pravomocí i oblast vnitřního trhu, tj. volný pohyb osob, zboží a kapitálu.97 Vnitřní trh byl však nakonec v konečné verzi Smlouvy o Ústavě přesunut do sdílených pravomocí, což nezměnila ani LS, a lze tak konstatovat, že výlučné pravomoci nebyly podstatným způsobem rozšířeny. Paradoxně by totiž zahrnutí oblasti vnitřního trhu do výlučných pravomocí mohlo způsobit potíže při jeho zdokonalování. Členské státy by v této oblasti neměly oprávnění přijímat legislativní ani právně závazné nelegislativní akty bez unijního zmocnění. Obrazně řečeno, státům, které by byly ve vizi vnitřního trhu „před“ Unií, by tak bylo bráněno, aby byly určitým „katalyzátorem“ i přesto, že by jejich činnost v dané oblasti byla v souladu s cíly Unie.98
4.2Sdílené pravomoci
Sdílené pravomoci představují nevýlučné pravomoci, tj. pravomoci sdílené mezi členskými státy a Unií. Pokud dle čl. 2 odst. 2 SFEU Smlouvy svěřují v určité oblasti Unii pravomoci sdílené s členskými státy, „mohou v této oblasti vytvářet a přijímat právně závazné akty Unie i členské státy“. Členské státy pak vykonávají svou pravomoc „v rozsahu, jakém ji Unie nevykonala. Členské státy opět vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat.“
Jednotlivé oblasti, ve kterých se uplatňuje sdílená pravomoc Unie a členských států, pak čl. 4 odst. 1 SFEU definuje jako obecnou zbytkovou kategorii, neboť sdílené pravomoci jsou veškeré pravomoci svěřené Unii členskými státy, které nejsou buď výlučnými pravomocemi nebo pravomocemi vymezenými čl. 6 SFEU, tj. pravomocemi podpůrnými, koordinačními či doplňkovými. Sdílené pravomoci jsou určitým zastřešujícím pojmem zahrnujícím různé oblasti práva EU.99 V jejich rámci rozeznáváme dvě hlavní skupiny, a to pravomoci konkurující a paralelní.
Čl. 4 odst. 2 SFEU pak demonstrativně vyjmenovává hlavní oblasti konkurujících pravomocí, jimiž jsou: vnitřní trh; sociální politika, pokud jde o hlediska vymezená ve SFEU; hospodářská, sociální a územní soudržnost; zemědělství a rybolov, vyjma zachování biologických mořských zdrojů; životní prostředí; ochrana spotřebitele; doprava; transevropské sítě; energetika; prostor svobody, bezpečnosti a práva a společné otázky bezpečnosti v oblasti veřejného zdraví, pokud jde o hlediska vymezená ve SFEU.
Pokud se jedná o výše uvedené oblasti, Unie je již svou činností podstatným způsobem upravila a tudíž v nich nezbývá mnoho prostoru pro výkon pravomocí členských států. Zde vzniká otázka, nakolik činnost Unie vylučuje případnou další činnost členského státu v dané oblasti. Určité objasnění této problematiky přináší Protokol o výkonu sdílených pravomocí100, ve kterém je uvedeno, že pokud Unie přijala v některé oblasti opatření, „vztahuje se rozsah tohoto výkonu jejích pravomocí pouze na ty prvky, které jsou upraveny předmětným aktem Unie, a tudíž se nevztahuje na celou oblast.“
Vyvstává zde však další otázka. Z čeho lze usuzovat na rozsah, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat? Jak uvádí Prohlášení č. 18 závěrečného aktu,101 u vymezení pravomocí tato situace nastává, když „příslušné orgány Unie rozhodnou o zrušení legislativního aktu, zejména aby lépe zajistily, že zásady subsidiarity a proporcionality budou trvale respektovány. Rada může na podnět jednoho nebo více svých členů (zástupců členských států) a v souladu s článkem 208 Smlouvy o fungování Evropské unie požádat Komisi, aby předložila návrhy na zrušení legislativního aktu. Konference vítá prohlášení Komise, že bude těmto žádostem věnovat zvláštní pozornost.“ Je nutné zdůraznit, že jde však pouze o politické vyjádření právního stavu, který již existoval před vstupem LS v platnost. Pokud by se jednalo o samotnou proceduru zrušení legislativního aktu, pravděpodobně by byla, co do nalezení shody, stejně obtížná jako vydání aktu. Také nelze předpokládat, že by Komise, jako orgán chránící zájmy Unie, oslabovala její pravomoc bez naléhavého důvodu.
Pokud tedy v některé z výše uvedených oblastí Unie vykoná svou pravomoc, členské státy jí ztrácí v rozsahu předmětného aktu Unie. Jedná se o tzv. preemptivní účinek výkonu pravomoci Unie, který znamená ztrátu příslušné pravomoci členského státu (tzv. doktrína dobytého pole).102 Do jisté míry se tedy v tomto ohledu může zdát být zavádějící označení této pravomoci jako sdílené, neboť ve skutečnosti je z pohledu členského státu reziduální.103 Extrémním důsledkem doktríny dobytého pole byl rozsudek Mangold,104 který se setkal s nesouhlasnými reakcemi zejména ze strany členských států. Z rozsudku vyplývá, že pokud se jedná o věcnou oblast, která je obsazena některou z výslovných pravomocí Unie, pak v této oblasti může SD posuzovat vnitrostátní právo členského státu nejen podle unijních aktů nebo Smluv, ale i podle hodnot společných všem členským státům.105 Tento názor byl rovněž potvrzen v rozsudku Kücükdeveci106 a dále obdobně v rozsudcích Metock107a Rhimou Chakroun108.
Druhou skupinou sdílených pravomocí jsou pravomoci definované v čl. 4 odst. 3 a 4 SFEU, které jsou označovány jako paralelní. Unie má dle těchto ustanovení jednak pravomoc vyvíjet činnost v oblasti výzkumu, technologického rozvoje a vesmíru (i) a dále vyvíjet činnost a provádět společnou politiku v oblasti rozvojové spolupráce a humanitární pomoci (ii). V obou případech nesmí výkon této pravomoci členským státům bránit ve výkonu jejich pravomoci. V těchto oblastech je zásadně možná legislativní činnost Unie i členských států současně. Tuto skupinu pravomocí však považuji za poněkud nesystémově zařazenou mezi sdílené pravomoci, a to s ohledem na samostatnou kategorii pravomocí podpůrných, koordinačních a doplňkových (vymezených v čl. 6 SFEU), o kterých se zmíním následně. Zcela zřetelně se objevuje tento problém při srovnání jednotlivých ustanovení, které upravují rozsah a způsob výkonu uvedených pravomocí.109 Možným vysvětlením je určitá obava, aby zařazení těchto pravomocí jako podpůrných, koordinačních a doplňkových (také jednotně nazývané jako „komplementární“), neznamenalo oslabení Unie v oblastech, které upravují. Tato obava je však lichá, neboť, jak dále uvedu, Unie může vydávat právně závazné akty i v oblastech spadajících pod čl. 6 SFEU. Zakázán je pouze jejich harmonizační účinek na předpisy členských států (viz čl. 2 odst. 5 SFEU).110
4.3Podpůrné, koordinační a doplňkové pravomoci
Třetí hlavní skupinou jsou podpůrné, koordinační a doplňkové pravomoci, které však stále náleží výlučně členským státům. Článek 2 odst. 5 SFEU zakotvuje tyto pravomoci tak, že „v některých oblastech a za podmínek stanovených Smlouvami má Unie pravomoc provádět činnosti, jimiž podporuje, koordinuje nebo doplňuje činnosti členských států, aniž by přitom v těchto oblastech nahrazovala jejich pravomoc. Právně závazné akty Unie přijaté na základě ustanovení Smluv, která se týkají těchto oblastí, nesmějí harmonizovat právní předpisy členských států.“
Jak vyplývá z tohoto ustanovení, členské státy ve skutečnosti žádnou vlastní pravomoc Unii nesvěřily. Unie může pouze podporovat, koordinovat nebo doplňovat realizaci pravomoci členských států, přičemž je zároveň vyloučena jakákoliv harmonizace právních předpisů. Pravomoci spadající do této skupiny jsou, na rozdíl od pravomocí sdílených, vymezeny taxativně v čl. 6 SFEU. Jedná se o následující oblasti: ochrana a zlepšování lidského zdraví; průmysl; kultura; cestovní ruch; všeobecné vzdělávání, odborné vzdělávání, mládež a sport; civilní ochrana a xxxxxxx xxxxxxxxxx.000
Zvážení si zaslouží otázka, jaký obsah má v tomto ustanovení zákaz harmonizace. Zákaz harmonizačních opatření zde znamená, že právně závazné akty nemohou být v těchto oblastech pravomocí přijaty na základě čl. 114 SFEU, který upravuje sbližování právních předpisů, a je tedy pro oblast těchto pravomocí pojmově vyloučen. Avšak přijetí legislativního (formálně „neharmonizačního“) aktu vyloučeno není a je otázkou, zda takový právní předpis ve svých důsledcích, jakkoli to není z jeho znění patrné, ani to nebylo úmyslem zákonodárce, může mít stejné účinky jako harmonizační právní předpis. Bylo by na SD, aby případně rozhodl, zda přijetím takového právního předpisu byl či nebyl porušen čl. 2 odst. 5 SFEU.
Při přípravě Smlouvy o Ústavě existovala snaha přijmout právě pro skupinu podpůrných, koordinačních a doplňkových pravomocí ustanovení, které by uvolňovalo možnost přijetí nových koordinačních nástrojů, aniž by to bylo zvlášť stanoveno v článcích upravujících jednotlivé pravomoci (čl. 26 až 222 SFEU). Pro odpor členských států nebyla tato snaha úspěšná a tzv. otevřená metoda koordinace nebyla přijata jako obecný nástroj. Bylo přijato doporučení, že „otevřená metoda koordinace má být považována jako soft instrument“.112 Tato metoda koordinace byla použita v čl. 156 SFEU pro oblasti sociální politiky.113
4.4Koordinační pravomoci v oblasti hospodářské politiky, politiky zaměstnanosti a sociální politiky
Tato skupina pravomocí má svůj smluvní základ v čl. 2 odst. 3 SFEU: „Členské státy koordinují své hospodářské politiky a politiky zaměstnanosti v souladu s úpravou uvedenou v této smlouvě, k jejímuž stanovení má pravomoc Unie.“
Vzhledem ke „koordinačnímu“ typu pravomoci se nabízí otázka, proč tato skupina pravomocí nebyla zařazena v rámci souhrnné kategorie pravomocí podpůrných, koordinačních a doplňkových. Důvody byly zřejmě politické. Lze se domnívat, že na jedné straně byla snaha o zařazení těchto pravomocí mezi pravomoci sdílené, což nebylo z hlediska preemptivního účinku případné činnosti Unie v této oblasti akceptovatelné pro určitou skupinu členských států, a na druhé straně působila snaha o jejich zařazení mezi pravomoci podpůrné, koordinační a doplňkové, přičemž toto řešení nebylo naopak schůdné pro druhou skupinu států. Vznikl tak kompromis, který tento speciální druh pravomoci zařadil symbolicky v čl. 2 SFEU mezi pravomoci sdílené a, zjednodušeně řečeno, doplňkové pravomoci.114 Z hlediska právní systematiky není toto řešení ideální, je odrazem složitosti při hledání kompromisu mezi protichůdnými názory členských států na řešení kompetenčních otázek.
Na čl. 2 odst. 3 SFEU pak obsahově navazuje čl. 5 SFEU, který stanovuje, že „členské státy koordinují své hospodářské politiky v rámci Unie. Za tímto účelem přijme Rada opatření, zejména hlavní směry těchto politik. Zvláštní ustanovení se vztahují na ty členské státy, jejichž měnou je euro.“ V čl. 5 odst. 2 SFEU je dále uvedeno: „Unie přijímá opatření ke koordinaci politik zaměstnanosti členských států, zejména vymezováním směrů těchto politik.“ Zajímavým je pak třetí odstavec čl. 5 SFEU, který oproti čl. 2 odst. 3 SFEU zahrnuje rovněž oblast sociální politiky: „Unie může dávat podněty pro zajištění koordinace sociálních politik členských států.“ Pokud jde však „o hlediska vymezená ve SFEU“, je sociální politika dle čl. 4 odst. 2 písm. b) oblastí pravomocí sdílených. Navíc, jak jsem uvedl v předchozí podkapitole, pokud se podíváme blíže na text čl. 156 SFEU vymezující rozsah a způsob výkonu pravomoci v této oblasti, má tato pravomoc rovněž i povahu pravomocí podpůrných, koordinačních a doplňkových. Chceme-li zjistit do jaké skupiny pravomocí tedy sociální politika patří, vyjma speciální oblasti sociální politiky spadající do pravomocí sdílených, je nepochybně rozhodující text čl. 156 SFEU. Z této argumentace je zřejmé, že sociální politika je řazena v rámci čl. 5 SFEU zcela nesystémově.
4.5Společná zahraniční a bezpečnostní politika
Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (dále také jen „SZBP“) zařazuji do této kapitoly z důvodu úplnosti vymezení pravomocí, neboť vzhledem ke své povaze by bylo vhodné zabývat se jí samostatně. I přes zrušení pilířové struktury si totiž tato oblast zachovává specifické postavení a je možno říci, že v tomto smyslu má oblast bývalého II. pilíře stále samostatnou povahu.
Dle čl. 2 odst. 4 SFEU má Unie „v souladu s ustanoveními Smlouvy o Evropské unii pravomoc vymezovat a provádět společnou zahraniční a bezpečnostní politiku včetně postupného vymezení společné obranné politiky.“ Tato oblast je tedy upravena v SEU a zařazení dotčeného ustanovení do SFEU má pouze vysvětlující charakter. SZBP je součástí vnější činnosti Unie obecně vymezené v Hlavě V SEU, která jednak obsahuje činnosti spadající do výlučné pravomoci Unie (společná obchodní politika) a činnosti spadající do sdílených pravomocí (rozvojová pomoc, rozvojová spolupráce) konkrétně upravené příslušnými ustanoveními SFEU, a jednak SZBP, která je specificky upravena pouze v SEU. Doposud odděleně fungující SZBP (realizovaná členskými státy) a vnější vztahy EU (realizované Evropským společenstvím) získávají Lisabonskou smlouvou společný právní základ.115
Dle čl. 24 odst. 1 SEU se „pravomoc Unie v otázkách společné zahraniční a bezpečnostní politiky se vztahuje na všechny oblasti zahraniční politiky a všechny otázky týkající se bezpečnosti Unie, včetně postupného vymezení společné obranné politiky, která by mohla vést ke společné obraně.“ Dále je v druhém pododstavci uvedeno, že SZBP „podléhá zvláštním pravidlům a postupům. Je vymezována a prováděna Evropskou radou a Xxxxx jednomyslně, nestanoví-li Smlouvy jinak. Přijímání legislativních aktů je vyloučeno.[…]“ SZBP je tedy stále založena na mezivládním přístupu vyžadujícím jednomyslnost.
Od ostatních – tedy i vnějších – politik je SZBP delimitována v čl. 40 SEU, dle něhož SZBP nezasahuje do jiných výslovně přidělených pravomocí EU (čl. 3- 6 SFEU) a naopak.116 Tento článek můžeme vnímat jako určitý projev zachování SZBP jako zvláštního pilíře. Toto vnímání podporuje Prohlášení č. 13117 a Prohlášení č. 14 závěrečného aktu118. První prohlášení zdůrazňuje, že SZBP nemá vliv na „odpovědnost členských států ve stávající podobě, pokud jde o formulaci a provádění jejich zahraniční politiky […].“ Ve druhém prohlášení je pak akcentováno, že SZBP „neovlivní stávající právní základ, odpovědnost ani pravomoci jednotlivých členských států, pokud jde o formulaci a provádění jejich zahraniční politiky […].“ Nicméně je zřejmé, že SZBP se nepochybně dotkne členských států, ať už níže zmíněným závazkem týkajícím se povinnosti loajality, nebo rozhodnutími přijatými v jejím rámci.119
Pokud se zamyslíme nad druhem unijní pravomoci v této oblasti, vyplývá z výše uvedeného popisu, že žádný z dříve definovaných druhů pravomocí neodpovídá její povaze. Nepochybně nepatří ani mezi výlučné pravomoci, ani mezi podpůrné, koordinační či doplňkové, neboť není uvedena v taxativním výčtu provedeném v čl. 3 SFEU a v čl. 6 SFEU. To by mohlo znamenat, že SZBP patří mezi pravomoci sdílené, jakkoli není uvedena v čl. 4 SFEU (výčet je toliko demonstrativní). Ze znění samotného článku 24 SEU je však zřejmé, že SZBP je nutno vnímat jako zvláštní druh pravomoci s jistým charakteristickým rysem sdílené pravomoci; ve svém důsledku je obdobou preemptivního účinku činnosti Unie na možnost výkonu pravomoci členským státem (jakkoli výše uvedená prohlášení s tímto závěrem nekonvenují). Třetí odstavec tohoto článku totiž ukládá povinnost členským státům „aktivně a bezvýhradně“ podporovat SZBP Unie „v duchu loajality a vzájemné solidarity“ a „respektovat“ její činnost v této oblasti (povinnost respektu činnosti Unie byla výslovně do textu přidána LS). Rovněž se členské státy dle druhého pododstavce „zdrží jakéhokoli jednání, které je v rozporu se zájmy Unie nebo může snižovat účinnost jejího působení jako soudržné síly v mezinárodních vztazích.“ Dle mého názoru se jedná o závazek přesahující pouhý závazek loajální spolupráce dle čl. 4 odst. 3 SEU.
Jak jsem již uvedl v podkapitole týkající se doložky flexibility dle čl. 352 SFEU, nemůže tento článek sloužit jako základ pro dosažení cílů stanovených v rámci SZBP, přičemž každý akt přijatý na jeho základě respektuje meze stanovené čl. 40 SEU. To je významný rozdíl oproti ostatním politikám.
Neméně významné je, že SZBP je oblastí s vyloučenou pravomocí SD s výjimkou kontroly čl. 40 SEU a legality některých rozhodnutí (viz čl. 275 SFEU, druhý pododstavec). SD je tedy v pozici jakéhosi „hlídače“ nad odděleností SZBP od ostatních politik Unie. Výše uvedené lze shrnout tak, že oblast SZBP představuje politiku sui generis a lze ji chápat za projev pokračující „pilirizace“.120
4.6Systém pravomocí pohledem Ústavního soudu
V nálezu Lisabon I se Ústavní soud musel vypořádat rovněž s napadenými ustanoveními čl. 2 odst. 1 SFEU a čl. 4 odst. 2 SFEU, neboť dle Senátu jsou tato ustanovení příznačná spíše pro federální státy s tím, že zavádí mj. kategorii výlučných pravomocí EU, která zahrnuje komplexní oblasti právní regulace. Navazující koncept sdílených pravomocí pak spolu s prý „ne zcela jasnými hranicemi tvorby norem sekundárního práva Unie otevírá dle Senátu prostor široké, předem obtížně identifikovatelné sféry unijní normotvorby, kde se implicitně, v souladu s prohlášením č. 17 připojeným ke Smlouvě, uplatňuje zásada přednosti unijního práva. Rozsah přenesení pravomocí tak může být podle názoru Senátu nahlížen ve sféře sdílených pravomocí z pohledu čl. 10a Ústavy jako předem ne zcela určitelný.“121
Ústavní soud odmítnul argumentaci Senátu, že LS nově zavádí kategorii výlučných pravomocí Unie, neboť jakkoli nebyly doposud výlučné pravomoci explicitně vyjmenovány v samostatném ustanovení, vyplývala tato kategorie pravomocí nejen z výkladu SD, ale rovněž i ze samotné SES122. A naopak hodnotí novou úpravu jako krok k větší jasnosti a přehlednosti, což je z ústavního vnitrostátního hlediska přínosné.
Dále pak Ústavní soud rovněž odmítl tvrzení Senátu, že rozsah sdílených pravomocí je z pohledu čl. 10a Ústavy ne zcela určitelný, neboť dle jeho názoru toto tvrzení v podstatě pomíjí čl. 2 odst. 6 SFEU, podle kterého rozsah a způsob výkonu pravomocí určují ustanovení smluv týkajících se jednotlivých oblastí. Dále uvedl, že „čl. 4 odst. 2 Smlouvy o fungování EU (2c) citovaný Senátem tedy nezakládá nějakou neomezenou kompetenční klauzuli v oblasti sdílených pravomocí, ale jen deklaruje hlavní oblasti, kde se sdílené pravomoci projeví; každá jednotlivá pravomoc však musí být v každém případě specifikována v relevantní části příslušné smlouvy. Lze tedy říci, že Xxxxxxx o EU neobsahuje sdílené pravomoci na základě čl. 4 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, ale na základě jednotlivých zvláštních smluvních ustanovení.“123 Ústavní soud následně konstatoval, že argumentace Senátu v podstatě pomíjí čl. 2 odst. 6 SFEU, podle kterého rozsah a způsob výkonu pravomocí Unie určují ustanovení Smluv týkající se jednotlivých oblastí, přičemž pokud není nějaká pravomoc výslovně označena jako výlučná nebo sdílená, zůstává plně v dispozici členskému státu dle zásady svěřených pravomocí. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům. „Přenos pravomocí podle čl. 10a Ústavy proto není neomezený, a tento článek tedy není v tomto směru porušen.“124
Ústavní
soud dále zdůraznil ohraničenost a dostatečnou kontrolu ČR nad
přenášením pravomocí, jejichž potřeba dále vyplývá
z ústavněprávních mezí přenosu pravomocí obsažených
v článku 10a Ústavy. K ohraničenosti přenesených pravomocí
Ústavní soud opět zopakoval, že samotný čl. 4 SFEU pravomoci
Unie nevymezuje, neboť ty jsou konkretizovány jednotlivými
ustanoveními v dalších částech SFEU, včetně konkrétních
rozhodovacích procedur a právních nástrojů. Zakotvit jednotlivé
pravomoci tak detailním způsobem, aby vždy a přesně odpovídaly
konkrétnímu právnímu aktu Unie, ani není možné. Naopak, LS
přesně stanovuje vymezené oblasti, v nichž může
normotvorba Unie probíhat.125
Navíc, jak zdůraznil Ústavní soud, čl. 5 SEU upravuje zásady
pro vymezení a výkon pravomocí Unie, jejichž bližší
konkretizace je ovládána principem svěřených pravomocí,
a dále připomněl, že výkon jiných než výlučných
pravomocí Unie je omezen principy subsidiarity a proporcionality.
„Tyto
zásady, spolu s konkrétními ustanoveními Smlouvy o EU a Smlouvy o
fungování EU, tedy poskytují dostatečně určitý normativní
rámec pro určení rozsahu, ve kterém Česká republika své
pravomoci na Evropskou unii přenesla.“126
V otázce
kontroly nad přenášením pravomocí Ústavní soud nejprve
konstatoval, že základním orgánem kontroly mezí
výkonu pravomocí Unií je SD s tím, že všechny orgány Unie
jsou navíc povinny dbát zásad subsidiarity a proporcionality,
k čemuž stanovuje Protokol o používání zásad subsidiarity
a proporcionality127
konkrétní postupy. Následně si však Ústavní soud ponechal
možnost působit ve výjimečných případech jako ultima
ratio a
zkoumat, zda některý akt Unie nevybočil z mezí, jež Česká
republika podle čl. 10a Ústavy přenesla na Unii. Výslovně
hodnotil svůj postoj jako obdobu rozhodnutí Spolkového ústavního
soudu ve věci Solange
II128.
Ústavní soud v neposlední řadě akcentoval, že LS rozšířila
rámec pro zapojení národních parlamentů do kontroly výkonu
pravomocí v souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních
parlamentů v Evropské unii129
a
Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Tím
získaly národní parlamenty v této oblasti významnou roli.
Ústavní soud pak na základě výše uvedených důvodů neshledal, že by čl. 2 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 SFEU byly v rozporu s ústavním pořádkem ČR. Z argumentace Ústavního soudu je zřejmé, že LS nejen neshledal rozpornou s ústavním pořádkem ČR, nýbrž naopak vyzdvihl její přínos k větší přehlednosti a jasnosti vymezení dělby pravomocí mezi členské státy a Unii současně s posílením kontroly výkonu těchto pravomocí.
5Zásada subsidiarity a proporcionality
Jak již bylo v úvodu zmíněno, vymezení pravomocí Unie se řídí zásadou svěření pravomocí. Výkon těchto pravomocí se pak dle čl. 5 odst. 1 SEU řídí zásadami subsidiarity a proporcionality.
5.1Zásada subsidiarity
Princip subsidiarity byl poprvé zaveden do primárního práva Jednotným evropským aktem, i když pouze parciálně ve vztahu k politice životního prostředí.130 Obecně byl pak tento princip obsažen v preambuli Smlouvy o Evropské unii, která současně vložila do Smlouvy o založení Evropského společenství ustanovení definující samotný princip subsidiarity.131 Amsterodamská smlouva následně připojila k SES dva protokoly, které tuto zásadu dále rozvinuly.
Dle prvního pododstavce čl. 5 odst. 3 SEU „jedná Unie podle zásady subsidiarity v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie.“ Pokud toto znění srovnáme s čl. 5 SES,132 můžeme nalézt určité rozdíly, které však nejsou zásadního charakteru. Lisabonské znění konkretizuje, co se rozumí „úrovní členských států“, přičemž jde o úroveň jak ústřední, tak regionální či místní. Jedná se o vyjádření principu, který v preambuli obsahovala již Maastrichtská smlouva, v podstatě odhodlání přijímat rozhodnutí co nejblíže občanům.133 Rozsah možného jednání Unie podle zásady subsidiarity nedoznává změny.
V souvislosti s kategorizací pravomocí, jež přinesla LS, lze pak pozitivně hodnotit explicitní vymezení výlučných pravomocí, v rámci kterých zásadu subsidiarity aplikovat nelze, a vymezení oblastí, jež spadají do sdílených pravomocí, jakkoli se jedná o zbytkovou kategorii, v rámci kterých je Unie povinna se zásadou subsidiarity řídit. Pravomoci podpůrné, koordinační či doplňkové pak náleží výlučně členským státům a aplikace zásady subsidiarity je zde vyloučena.134
Co lze vnímat kriticky z hlediska gramatického vyjádření, je však jistá rozpornost v použitém vyjádření, neboť lze nepochybně uspokojivě dosáhnout cílů zamýšlené činnosti členskými státy (na úrovni ústřední, regionální či místní) a zároveň jich může být z důvodu jejího rozsahu či účinků lépe dosaženo na úrovni Unie.135
Ve druhém pododstavci čl. 5 odst. 3 SEU je pak nově uvedeno, že „orgány Unie uplatňují zásadu subsidiarity v souladu s Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Vnitrostátní parlamenty dbají na dodržování zásady subsidiarity v souladu s postupem uvedeným v tomto protokolu.“ Tento text nebyl ve Smlouvách před LS obsažen, nově odkazuje na Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality (dále také jen „Protokol“), který tak závazně interpretuje zásady a stanovuje postupy aplikace. Nové znění výše uvedeného Protokolu a Protokolu o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii pak formálně zásadním způsobem posiluje postavení národních parlamentů v rámci kontroly dodržování principu subsidiarity. Jedná se o tzv. proceduru včasného varování, která je také označována jako tzv. mechanismus „žluté karty“ a mechanismus „oranžové karty“. Tato procedura národním parlamentům nově umožňuje, aby vykonávaly kontrolu subsidiarity ex ante, tedy před přijetím legislativního aktu (viz čl. 6 a 7 Protokolu). Každý národní parlament (nebo jeho kterákoli komora) je oprávněn ve lhůtě osmi týdnů136 ode dne postoupení návrhu legislativního aktu137 zaslat předsedům Evropského parlamentu, Rady a Komise odůvodněné stanovisko uvádějící, proč se domnívají, že dotyčný návrh není v souladu se zásadou subsidiarity. Evropský parlament, Rada a Komise138 pak přihlížejí k těmto odůvodněným stanoviskům. Pokud odůvodněná stanoviska o nedodržení zásady subsidiarity v návrhu legislativního aktu představují nejméně jednu třetinu všech hlasů139 – za tímto účelem má každý národní parlament dva hlasy, přičemž u dvoukomorového parlamentu má každá komora jeden hlas – musí být návrh přezkoumán (mechanismus žluté karty). Navrhovatel se však může rozhodnout, zda návrh zachová, změní nebo stáhne. Vnitrostátní parlamenty tedy nemohou návrh zablokovat.140 Pokud by dále v rámci řádného legislativního postupu představovaly negativní odůvodněná stanoviska národních parlamentů prostou většinu hlasů, musí být návrh rovněž přezkoumán a Komise rozhodne, zda návrh zachová, změní nebo stáhne. Pokud Komise svůj návrh zachová, musí v odůvodněném stanovisko uvést, proč se domnívá, že návrh je v souladu se zásadou subsidiarity, a následně jej spolu s odůvodněnými stanovisky národních parlamentů předkládá normotvůrci Unie (EP a Radě), který je nadán rozhodnout, zda předložený návrh je či není v souladu se zásadou subsidiarity (mechanismus oranžové karty).141
Určité otazníky však vznikají nad účinností parlamentní kontroly, a to vzhledem k rozsahu legislativní činnosti a vzhledem k samotné lhůtě osmi týdnů na zaslání odůvodněného stanoviska. Slovy bývalého předsedy Spolkového ústavního soudu Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx je při množství navrhovaných právních aktů „vyloučené zajistit individuální kvalifikovanou kontrolu subsidiarity“. Současně je dle jeho názoru nemožné, aby parlamenty stihly tyto akty posoudit v osmitýdenní lhůtě k tomu určené z hlediska dopadů na domácí prostředí.142 K prodloužení lhůty vyzval i EP.143 Často je v této souvislosti akcentována otázka nedostatečného počtu odborníků v zastupitelských orgánech (ve srovnání s ministerstvy), neboť otázka, zda určitý výsledek je možné lépe dosáhnout na úrovni členského státu, je spíše otázkou politickou než právní. Ta pak vyžaduje věcnou expertní analýzu vyžadující odpovídající odborný aparát.144 Jako hlavní překážka v aktivaci mechanismu včasného varování se však jeví dosažení potřebného počtu hlasů. Vypovídající je v tomto ohledu skutečnost, že k uplatnění žluté karty došlo doposud ve dvou případech. Jednalo se o iniciativu Komise, tzv. Monti II.145a návrh nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce146. Ve druhém případě Komise dokonce prominula nedodržení osmitýdenní lhůty; v opačném případě by žlutá karta nemohla být uplatněna.147
Vnitrostátní parlamenty (či některé jejich komory) získaly rovněž novou možnost napadnout legislativní akt podle čl. 263 SFEU z důvodu porušení zásady subsidiarity u SD (čl. 8 Protokolu). Důležité je však zdůraznit, že tuto možnost musí umožňovat vnitrostátní právo členského státu. LS nezaručuje totiž toto právo přímo, neboť žaloba je dle Protokolu předávána „členským státem“ jménem svého vnitrostátního parlamentu. Právní řád členského státu tedy určuje postup, jakým je žaloba k SD podána. Možnost napadnout legislativní akt jak ve fázi návrhu (ex ante), tak ve stádiu již platného předpisu (ex post), lze nepochybně hodnotit pozitivně, neboť je žádoucím způsobem zdvojená kontrola, zejména za situace, kdy národní parlamenty nedisponují mechanismem „červené karty“. Vzhledem k rozhodovací praxi SD se ani soudní kontrola subsidiarity nicméně nejeví jako příliš účinný nástroj.148
Negativně lze však v novém Protokolu hodnotit absenci vymezení hledisek, podle kterých by se mělo posuzovat splnění podmínek odůvodňujících činnost Unie v rámci zásady subsidiarity.149 Protokol také neobsahuje některé původní požadavky, které byly formulovány jako test subsidiarity, tj. požadavek jednoduchosti, přenechání prostoru pro řešení na národní úrovni a respekt těchto řešení ze strany Unie.150 Důvody, které vedly k této změně a její možné následky, jsou nejasné.
Komise, jako hlavní autor legislativních návrhů, ve své zprávě o subsidiaritě a proporcionalitě z roku 2011 uvedla: „V protokolu revidovaném Lisabonskou smlouvou se již nezmiňuje ověřování souladu (např. “potřebnosti” a “přidané hodnoty EU”). Používání zásady se namísto toho posunulo k procedurálním aspektům tak, aby se k věci mohli vyjadřovat všichni klíčoví aktéři. Komise však “potřebnost” a “přidanou hodnotu EU” dále ověřovala ve svém analytickém rámci a doporučuje, aby podobně postupovali i ostatní aktéři.“151 Potřebnost a přidaná hodnota jsou dle Pokynů pro hodnocení dopadu zásadními kritérii, podle kterých Komise (prostřednictvím Výboru pro hodnocení dopadu152), ověřuje v oblasti nevýlučných pravomocí oprávněnost své legislativní či nelegislativní činnosti.153 Splnění těchto kritérií je pak testováno prostřednictvím strukturovaných otázek. Tyto pokyny nebyly po vstupu LS v platnost revidovány.154 Je tedy možno říci, že Komise přístup k aplikaci zásady subsidiarity i přes změnu Protokolu z hlediska základních principů nezměnila.155
Již jsem uvedl, že soudní kontrola subsidiarity se nejeví jako účinný nástroj zajišťující její dodržení. Důvodem je zejména to, že SD nevěnuje dostatek pozornosti hmotné stránce subsidiarity a postihuje pouze zjevnou chybu normotvůrce.156 Rozhodovací praxe SD je navíc skromná, přičemž právní nauka hodnotí význam subsidiarity v jeho judikatuře jako malý.157 Současně tato judikatura prakticky nepřispívá k vyjasnění zásady subsidiarity.158
Jako podstatný nedostatek soudní kontrole subsidiarity se rovněž jeví její omezení na legislativní akty, a to vzhledem k tomu, že detailní úpravu často obsahují akty nelegislativní, které již této kontrole nepodléhají. K porušení subsidiarity tak může dojít až přijetím nelegislativního aktu. S ohledem na problematičnost soudní kontroly, se pak i přes určité výše nastíněné výhrady jeví kontrola ex ante, kterou LS zakotvila do primárního práva, jako přínosná.
5.2Zásada proporcionality
Zásada proporcionality se dotýká dle čl. 5 odst. 4 SEU veškeré činnosti Unie: „Podle zásady proporcionality nepřekročí obsah ani forma činnosti Unie rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv.“ Vymezení se opět zásadně neodlišuje od znění čl. 5 SES159. Nahrazení slova „činnost“ za „obsah a forma činnosti“ lze chápat jako zpřesnění dosavadní formulace, které nemění definici proporcionality. Toto zpřesnění bylo z hlediska právní jistoty žádoucí. Zásada proporcionality se na základě své definice vztahuje na všechny druhy unijních pravomocí a lze říci, že je určitým protikladem k doktríně implicitních pravomocí; dovoluje Unii využít svých pravomocí pouze v takovém rozsahu a takovými prostředky, které jsou z hlediska cílů stanovených Smlouvami (čl. 3 SEU dalšími) nezbytné pro jejich dosažení.
Nově pak na zásadu proporcionality odkazuje v rámci vymezení postupů pro přijímání aktů čl. 296 SFEU, který stanovuje povinnost řídit se touto zásadou v případech, kdy Xxxxxxx neuvádějí druh aktu, který má být přijat160. Toto ustanovení tak navazuje na novou dikci čl. 5 odst. 4 SEU, neboť akty jsou „formou činnosti“ Unie. V konkrétním případě by aplikace zásady proporcionality měla vést např. k tomu, že nebude přijato nařízení unifikující právní úpravu, pokud k dosažení cíle Smlouvy postačí přijmout směrnici.161
Podle čl. 5 odst. 4 SEU, který se uplatní stejně jako v případě zásady subsidiarity, orgány Unie „uplatňují zásadu proporcionality v souladu s Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality.“ Protokol je tedy nově závazným vodítkem při interpretaci této zásady. Podle Protokolu musí každý orgán neustále dbát na dodržování zásad jak subsidiarity, tak proporcionality, přičemž návrhy legislativních aktů se rovněž odůvodňují s ohledem na obě uvedené zásady, které vedou k nutnosti postupovat tak, „aby každá zátěž, finanční nebo správní, dopadající na Unii, vlády členských států, regionální nebo místní orgány, hospodářské subjekty a občany byla co nejmenší a přiměřená cíli, jehož má být dosaženo.“ Zmíněné ustanovení obdobně jako v případě subsidiarity zdůrazňuje mj. ochranu regionální i místní úrovně členských států před nepřiměřenou zátěží unijní činnosti. Lze si povšimnout, že je zde použito výrazu „přiměřený“, nikoliv „nezbytný“, na rozdíl od definice zásady proporcionality. Tento rozdíl v použitém adjektivu je projevem určitého lavírování v otázce, jaká unijní činnost je a jaká již není v souladu se zásadou proporcionality. Ostatně SD námitky proti jejímu porušení přezkoumává jen neochotně s tím, že naplnění podmínek proporcionality je věcí politických aktérů při schvalování legislativy.162 Je tedy určitým zklamáním, že národní parlamenty nedisponují obdobnou možností jako v případě subsidiarity, tj. zaujmout odůvodněné stanovisko i ve vztahu k zásadě proporcionality. Mechanismus včasného varování je použitelný, nutno říci bohužel, pouze v rámci kontroly dodržování principu subsidiarity.
6Zjednodušený postup pro přijímaní změn Xxxxx a obecná přechodová klauzule
Lisabonská smlouva zavedla zjednodušený postupu pro přijímání změn třetí části SFEU a přechodové klauzule, tzv. passerelle163. Následně bude zkoumáno, zda tyto postupy nemohou znamenat další případný přenos pravomocí na unijní úroveň, přičemž bude využito rovněž poznatků z kapitoly 2, jež se týkala vymezení pojmu pravomoc.
6.1Vymezení zjednodušeného postupu pro přijímání změn Xxxxx a obecné přechodové klauzule
Zjednodušený postup dle čl. 48 odst. 6 SEU lze využít pouze u změn ustanovení části třetí SFEU, které se týkají vnitřních politik a činností Unie. Princip je takový, že o změně ustanovení může rozhodnout Evropská rada164, a to jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem a Komisí, v případě institucionálních změn v měnové oblasti, potom s Evropskou centrální bankou. Významné je, že rozhodnutí Evropské rady může vstoupit v platnost až po schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy, přičemž, jak je výslovně uvedeno, takové rozhodnutí nesmí rozšířit pravomoci svěřené Unii Smlouvami.
Čl. 48 odst. 7 SFEU pak upravuje zjednodušený postup přijímání změn v hlasování Rady podle SFEU nebo podle hlavy V. SEU, a to z jednomyslného hlasování na hlasování kvalifikovanou většinou, pokud tak jednomyslně rozhodne Evropská rada.165 Dále pak v případě, že SFEU stanoví, že Rada přijímá legislativní akty zvláštním legislativním postupem, může Evropská rada opět jednomyslně přijmout rozhodnutí, které umožní přijímat tyto akty řádným legislativním postupem. Jedná se o tzv. obecnou přechodovou klauzuli.166 Každá taková iniciativa Evropské rady musí být oznámena vnitrostátním parlamentům členských států, přičemž vysloví-li některý z nich ve lhůtě 6 měsíců svůj nesouhlas, rozhodnutí nemůže být přijato. Není-li nesouhlas v této lhůtě vysloven, může Evropská rada rozhodnutí přijmout. Podmínkou však je předchozí souhlas EP.
6.2Zjednodušený postup pro přijímání změn Xxxxx a obecná přechodová klauzule pohledem Ústavního soudu
Výše uvedené zjednodušené postupy byly rovněž napadeny Senátem u Ústavního soudu ve věci Xxxxxxx X. Senát uvedl, že pojem pravomoci, s nímž pracuje čl. 10a Ústavy, „nemá pouze materiální rozměr překrývající se s vymezením oblasti působnosti, ale také rozměr institucionální, vztahující se ke způsobu rozhodování.“167 Názor Senátu Ústavní soud odmítl, neboť § 48 odst. 6 SEU v třetím pododstavci rozšíření pravomoci svěřené Unii expresis verbis vylučuje, přičemž tím je dle jeho názoru „výslovně eliminována jakákoli pochybnost ve vztahu k čl. 10a Ústavy České republiky. Změna podle čl. 48 odst. 6 uskutečněná jednohlasným rozhodnutím Evropské rady musí být schválena členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy. Klíčové z ústavněprávního hlediska – jak je zmíněno – však je, že podle doslovného znění zkoumaného článku nelze na Unii žádné další pravomoci přenášet.“168 Zároveň připomněl, že podobný zjednodušený postup obsahovalo evropské právo s určitými nepříliš podstatnými odlišnostmi již ve SES (čl. 137 odst. 2 a čl. 175 odst. 2).
Pokud jde o obecnou přechodovou klauzuli dle § 48 odst. 7 SEU, Ústavní soud konstatoval, že v tomto případě „o změnách rozšiřujících unijní pravomoci nelze pojmově ani uvažovat, neboť se týká - jak je zjevné - jen hlasování.“169 Tentýž závěr lze nejspíše per analogiam učinit i v případě tzv. zvláštních přechodových klauzulí.170
Na tomto místě se otevírá již zmíněná problematika obsahu pojmu pravomoc v čl. 10a Ústavy a v LS. Ústavní soud se vyjádřil v tom smyslu, že pokud nelze dle čl. 48 odst. 6 SEU přenést pravomoci, pak nemohou být přeneseny ani pravomoci ve smyslu čl. 10a Ústavy (změnou Smluv). Obdobné platí v případě čl. 48 odst. 7 SEU, kde podle Ústavního soudu o přenosu pravomocí nelze „pojmově ani uvažovat“.
Ústavní soud tedy bez hlubšího zkoumání považuje pojem pravomoc v LS za obsahově totožný s pojmem pravomoc dle čl. 10a Ústavy. Mohl však ústavodárce v době schvalování euronovely Ústavy vědět, jak bude pravomoc definována v LS?171 Další možností by bylo, že pojem pravomoc definuje sama mezinárodní smlouva, což by znamenalo, že výklad Ústavy by byl závislý na takové mezinárodní smlouvě – to by bylo však zcela absurdní, jak uvádí X. Xxxxx.172 Ústavní soud tedy z tohoto pohledu něco tvrdil, aniž by řekl z jakého důvodu. Bříza je toho názoru, že čl. 10a Ústavy je „koncipován tak, aby zaručil, že k jakémukoliv omezení svrchované moci bude třeba ústavní většiny“173 Za takové omezení svrchované moci považuje i ztrátu práva veta v případě změny hlasování z jednomyslnosti na kvalifikovanou většinu.
Ústavní soud se však přiklonil – jakkoli svůj postoj jasněji nevymezil – k pojetí čl. 10a Ústavy jako ustanovení, které se týká pouze změn ve vertikálním rozdělení pravomocí. Tím však, jak uvádí X. Xxxxxx, chápe pojem „pravomoc“ jako „působnost“, „tedy jako okruh společenských vztahů, o němž mají nadále rozhodovat orgány Evropské unie, přičemž způsob tohoto rozhodování je z hlediska čl. 10a Ústavy nepodstatný.“174 Ústavní soud nicméně na dvojí obsahový význam pojmu pravomoc v LS nepoukázal, a to lze hodnotit jako jistý nedostatek.
Ústavní soud též poznamenal, což na první pohled nemusí být zřejmé, že odstavec šestý a sedmý čl. 48 SEU se v zásadě odlišují pouze mírou autonomie, kterou ponechávají členským státům při schvalování rozhodnutí. Zatímco šestý odstavec poskytuje členským státům absolutní uvážení ve smyslu volnosti při volbě způsobu schválení rozhodnutí, sedmý odstavec pak omezuje tento způsob pouze na vyjádření nesouhlasu národního parlamentu. Ústavní soud rovněž zdůraznil, že rozhodnutí učiněná na základě čl. 48 odst. 6 a 7 SEU jsou přezkoumatelná SD, což „prokazuje, že nemají charakter novelizace Smluv, ale naopak, Smlouvy si nad těmito akty (novelizujícími formálně deklasifikované normy) podržují vyšší právní sílu.“175 Totožný závěr pak učinil i v případě speciálních přechodových klauzulí. X. Xxxx shledává závěr Ústavního soudu za souladný s právní doktrínou práva EU, neboť změny podle těchto ustanovení nelze chápat jako ústavní změnu smlouvy, ale právě jako rozhodnutí, která mohou měnit formálně deklasifikované normy SEU, tedy normy, které jsou předmětem čl. 48 odst. 6 a 7 SEU.176
Další část nálezu se týkala vnitrostátních rozhodovacích procedur stanovených ve výše uvedených článcích, neboť rozhodnutí dle šestého odstavce může vstoupit v platnost až po schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy (ohledně postupu dle čl. 48 odst. 6 SEU), resp. pokud vnitrostátní parlament ve lhůtě šesti měsíců nevyjádří svůj nesouhlas (ohledně postupu dle čl. 48 odst. 7). V době vydání rozhodnutí Ústavního soudu však právní řád ČR tyto procedury neupravoval. Jakkoli se neexistence těchto procedur sama o sobě ústavnosti LS přímo nedotýkala, Ústavní soud požadoval vymezení role, kterou budou hrát jednotlivé komory Parlamentu, přičemž akcentoval jejich možnost nově uplatnit právo veta dle § 48 odst. 7 SEU jako významné kontrolní pravomoci, a to i s ohledem k dodržování principu subsidiarity. Je nepochybné, že „požadavek určitosti přenesených pravomocí se vztahuje nejen k jednání orgánů EU, ale i orgánů České republiky, pokud je jejich součinnost nezbytná k přijetí rozhodnutí EU, které se přenesených pravomocí bezprostředně dotýká.“177
V případě zjednodušeného postupu dle § 48 odst. 6 SEU pak Ústavní soud deklaroval požadavek, aby rozhodnutí přijaté podle tohoto odstavce, kterým se mění substantivní ustanovení Smluv, podléhalo kontrole Ústavního soudu z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem ČR. „Pouze tak lze garantovat, že přenesením pravomocí, ke kterému dochází podle článku 48 odstavce 6 již okamžikem přijetí Lisabonské smlouvy, nedává Česká republika možnost přijmout na základě tohoto ustanovení rozhodnutí, které by bylo v rozporu s ústavním pořádkem českého státu.“178 Připustil analogii takového souhlasu se schvalováním mezinárodních smluv včetně možnosti předběžného přezkumu (návrhu rozhodnutí Evropské rady) Ústavním soudem, nenaznačil však konkrétní proceduru způsob nenaznačil.179 Ta byla zavedena do právního řádu až zákonem č. 162/2009 Sb., kterým se novelizovaly jednací řády obou komor Parlamentu.180
6.3Zjednodušený postup pro přijímání změn Xxxxx a obecná přechodová klauzule pohledem Spolkového ústavního soudu
Rovněž jako v případě doložky flexibility, tak i v této otázce zaujal SÚS poněkud odlišný názor. SÚS považuje dosah zmocnění dle čl. 48 odst. 6 SEU ke změnám ustanovení obsažených v třetí části SFEU za určitelný pouze omezeně, resp. v materiálním ohledu pro německého zákonodárce za stěží předvídatelný.181 Zdůrazňuje, že změny se mohou týkat celkem 172 článků v oblasti vnitřních politik a hospodářské a měnové unie, přičemž obsah těchto změn je omezen pouze zákazem rozšiřování pravomocí již přenesených na Unii.182 Jak uvedl, „souhlas“ Spolkové republiky Německo v procesu zjednodušené změny smluv vyžaduje přijetí zákona ve smyslu čl. 23 odst. 1 věty druhé ZZ jako lex specialis k čl. 59 odst. 2 ZZ. Vztah rozhodnutí podle čl. 48 odst. 6 SEU k uspořádání kompetencí Unie zakládá povinnost, aby zjednodušený postup pro přijímání změn byl obecně posuzován jako přenos svrchovaných práv ve smyslu čl. 23 odst. 1 věty druhé ZZ.183
SÚS se tedy na rozdíl od Ústavního soudu nespokojil se zákazem rozšíření pravomocí uvedeným v čl. 48 odst. 6 SEU třetí pododstavec a vyžaduje proceduru obdobnou jako v případě přijetí implementačního zákona samotné LS.
V případě přechodové klauzule dle čl. 48 odst. 7 SEU konstatoval SÚS, že se rovněž jedná o změnu smluv podle primárního práva, kterou je nutno posoudit dle čl. 23 odst. 1 věty druhé ZZ. Právo národního parlamentu vyslovit nesouhlas (čl. 48 odst. 7 třetí pododstavec SEU) není dostatečnou náhradou výhrady ratifikace. Souhlas zástupce německé vlády (v Evropské radě) vyžaduje z tohoto důvodu přijetí zákona v souladu s čl. 23 odst. 1 věty druhé, v případě nutnosti věty třetí ZZ.184
Jak výstižně uvádí Xxxxx, pokud by ÚS „udělal to samé jako něm. ÚS, tak by musel (1) prohlásit, že uvedené procedury mohou být přenosem kompetencí ve světle české Ústavy a (2) nařídit, aby tyto změny byly schvalovány zásadně obdobně jako ratifikace Lisabonu.“185
6.4Vnitrostátní parlamentní kontrola
V ČR je použita procedura parlamentní kontroly, tzv. vázaného mandátu, jak pro zjednodušený postup dle čl. 48 odst. 6 SEU, tak pro obecnou přechodovou klauzuli dle čl. 48 odst. 7 SEU a navazující speciální přechodové klauzule186. Implementace této procedury byla provedena zákonem č. 162/2009 Sb., kterým se, jak jsem již uvedl, novelizovaly jednací řády obou komor Parlamentu. Bez předchozího souhlasu Poslanecké sněmovny a Senátu tak nelze za ČR vyslovit souhlas s výše uvedeným zjednodušeným postupem pro přijímání změn a s aktivací přechodových klauzulí. Jednotlivé komory Parlamentu tedy disponují obecně dvěma postupy umožňujícími zablokovat využití čl. 48 odst. 6 SEU a jedním postupem v případě čl. 48 odst. 7 SEU.
První možností, jak jsem uvedl výše, je zamítnutí návrhu vlády na vyslovení souhlasu s příslušnou obecnou skupinou procesních rozhodnutí v Evropské radě či Radě187. Tento institut je nazýván jako tzv. vázaný mandát188 a implementuje v případě přechodových klauzulí de facto právo veta vyplývající přímo z čl. 48 odst. 7 SEU (tzv. červená karta). Druhou možností je neschválení zjednodušených změn v rámci ratifikace dle čl. 48 odst. 6 SEU
Zajímavou otázkou je povaha rozhodnutí Evropské rady podle čl. 48 odst. 6 SEU, který má zásadní vliv na procesní průběh ratifikace. Jak jsem uvedl v předchozí podkapitole, Ústavní soud deklaroval požadavek, aby rozhodnutí přijaté podle výše uvedeného odstavce, kterým se mění substantivní ustanovení Smluv, podléhalo kontrole Ústavního soudu z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem ČR. Zákon č. 162/2009 Sb. následně vložil do Jednacího řádu Senátu ustanovení (§ 119o), které stanovuje, že rozhodnutí podle čl. 48 odst. 6 SEU projednává Senát jako mezinárodní smlouvu, což umožňuje mj. předběžnou kontrolu ústavnosti, kterou v rozhodnutí Lisabon I deklaroval Ústavní soud. Jednací řád Poslanecké sněmovny obsahuje analogické ustanovení, které pro projednání předmětných návrhů požaduje, aby bylo použito „ustanovení upravující projednávání mezinárodních smluv obdobně“. Otázkou zůstává, proč bylo použito této analogie, neboť logicky pak nelze dospět k jinému závěru, že pokud je postupováno analogicky jako v případě mezinárodní smlouvy, pak se nemůže jednat o mezinárodní smlouvu.189 Nicméně je zcela jasné, že Ústavní soud získal přezkumnou pravomoc. Rozhodnutí Evropské rady podle čl. 48 odst. 6 tak může být zablokováno jak pomocí institutu vázaného mandátu, tak jeho zamítnutím v rámci následné ratifikace, neboť má povahu mezinárodní smlouvy. Vzhledem k tomu, že toto rozhodnutí nesmí rozšířit pravomoci svěřené Unii Smlouvami a tudíž se v takovém případě nejedná o klasifikaci takového rozhodnutí jako mezinárodní smlouvy dle čl 10a Ústavy, budou k jeho ratifikaci postačovat prosté většiny v obou komorách Parlamentu obdobně jako v případě souhlasu s rozhodnutím v rámci vázaného mandátu.
Pokud se Evropská rada rozhodne využít čl. 48 odst. 7 SEU, musí být vnitrostátní parlamenty informovány o této iniciativě nejméně šest měsíců před přijetím rozhodnutí, přičemž informační povinnost se vztahuje na všechny komory, jimiž jsou tvořeny.190 Obě komory Parlamentu tedy mají de iure opět dvě možnosti, jak aktivaci přechodových klauzulí zablokovat. Jednací řády obou komor jednak předpokládají vázaný mandát pro vládu, přičemž je zachována šestiměsíční lhůta stanovená výše uvedeným článkem, během které mohou komory zablokovat použití přechodové klauzule přímo ze Smlouvy. Tím je v zásadě vyloučena možná schizofrenní situace, kdyby se vláda stavěla k použití přechodové klauzule pozitivně, zatímco jedna z komor Parlamentu by uplatnila právo veta přímo vůči Evropské radě.191
7Legislativní proces
Legislativním procesem budu v této kapitole chápat proces sekundární normotvorby, která doznala Lisabonskou smlouvou jistých změn. Obecně lze rozlišovat právo iniciační (legislativní iniciativy), projednávání návrhu a konečně rozhodování o jeho přijetí.192 Výsledkem sekundární normotvorby jsou pak právní akty, jejichž vymezení se v zásadě shoduje s předchozí úpravou, nové je jejich dělení na legislativní a nelegislativní akty.193
Vymezení právních aktů Unie je v zásadě shodné s původní úpravou. Mezi druhy právních aktů tedy patří nařízení, směrnice a rozhodnutí. Nově však není rozhodnutí považováno pouze za individuální právní akt, jak vyplývá z dikce čl. 288 čtvrtého poodstavce194. Lisabonská smlouva tak opět explicitně odráží stav, který zde již byl.195 Tento článek rovněž řadí formálně mezi právní akty i doporučení a stanoviska, u kterých je však uvedeno, že nejsou závazná, a tudíž nejsou ve skutečnosti právními akty.
Legislativní akty jsou novým pojmem, přičemž jsou to ty akty, které jsou přijaté legislativním postupem, tj. řádným nebo zvláštním legislativním postupem.
7.1Řádný legislativní postup
Řádný legislativní postup v zásadě nahrazuje spolurozhodovací proceduru dle SES a tento postup je obecným postupem pro přijímání legislativy, přičemž EP a Rada mají v rámci tohoto postupu rovné postavení. Společně přijímají nařízení, směrnice nebo rozhodnutí.196 V rámci postupů, pro které dříve SES stanovovala jiný postup než spolurozhodování, došlo k zavedení řádného legislativního postupu celkem v 27 případech.197 Vzhledem k výraznému rozšíření počtu oblastí, ve kterých je řádný legislativní postup používán, došlo k posílení postavení EP v legislativním procesu.
Důležitou změnou je rovněž ztráta iniciačního monopolu Komise ve zvláštních případech stanovených ve Smlouvách, kdy legislativní akty mohou být přijímány z podnětu skupiny členských států nebo EP, na doporučení Evropské centrální banky nebo na žádost SD či Evropské investiční banky.198 Jakkoli je použitá terminologie nejednotná, ve všech případech však platí, že „podnět“, „doporučení“ nebo „žádost“ vedou k zahájení legislativního procesu, a jejich právní důsledky jsou proto stejné, jako u návrhu Komise.199 Postavení Komise však zůstává i nadále zásadní, neboť její monopolní postavení je v podstatné většině oblastí zachováno.
Významnou novinkou je právo občanské iniciativy, v rámci které může nejméně jeden milion občanů Unie vyzvat Komisi k předložení návrhu právního aktu o otázkách obsažených v iniciativě.200 I když záleží na uvážení Komise, zda tak učiní, jde o iniciativu tak velkého počtu lidí, že tímto postupem získává legitimitu, aby byla řešena. Občanská iniciativa totiž představuje prvek přímé demokracie a poprvé v historii vůbec je takový prvek zakotven do mezinárodní a nadnárodní politiky. Zakotvení tohoto institutu je hodnoceno jako velký úspěch, rovněž je však zřejmé, že teprve budoucnost prokáže, zda má své opodstatnění.201 Občanskou iniciativu provádí nařízení č. 211/2011, které dále vyžaduje, aby iniciativa byla zároveň podpořena občany v minimálně jedné čtvrtině členských států, přičemž stanovila jejich minimální počet v jednotlivých státech odpovídající počtu poslanců EP z těchto států.202 Pokud jde o dosavadní využití této iniciativy, doposud se podařilo shromáždit dostatečný počet podpisů (pouze) u třech iniciativ.203
Samotný průběh přijímání aktů, jak je upraven čl. 294 SFEU, je velmi podobný původnímu spolurozhodování dle SES a je nutno konstatovat, že ke zjednodušení procedury nedošlo. LS sjednotila použitou terminologii, neboť používá jako výraz zrovnoprávnění obou institucí jednotný výraz „postoj“, a to jak pro původní „stanovisko“ EP, tak pro „společný postoj“ Rady. Komise má dle nové úpravy postavení spíše dozorčího orgánu, přičemž pouze v případě jejího negativního stanoviska musí Rada ve druhém čtení schválit návrh jednomyslně.204 Výrazný posun k transparentnosti lze spatřovat v zásadě veřejnosti při projednávání legislativních aktů, a to bez ohledu na to, zda je akt přijímán v řádném nebo zvláštním legislativním postupu.205 Dříve bylo zasedaní veřejné pouze za určitých podmínek při spolurozhodovacím postupu, a to na základě sekundárního aktu206. Zásadní je pak nové postavení vnitrostátních parlamentů s ohledem na dodržování zásad subsidiarity, o čemž bylo pojednáno v předchozí kapitole.
7.2Zvláštní legislativní postup
Zvláštní legislativní postup je na rozdíl od řádného legislativního postupu souhrnnou kategorií pro veškeré dosavadní legislativní postupy vyjma spolurozhodování a spolupráce, neboť kooperační postup již nebyl převzat novou právní úpravou. Článek 289 odst. 2 SFEU odkazuje na zvláštní případy stanovené Smlouvami, kdy přijetí nařízení, směrnice nebo rozhodnutí „Evropským parlamentem za účasti Rady nebo Rady za účasti Evropského parlamentu“ je zvláštním legislativním postupem.
Hlavním typem zvláštního legislativního postupu, při kterém Rada rozhoduje po konzultaci EP, a to buď jednohlasně nebo kvalifikovanou většinou, je tzv. konzultační postup. Stanoviska EP zde však nejsou závazná a lze tedy hovořit o velmi omezeném postavení v rámci výše uváděného postupu. Dominantním způsobem rozhodování rady zůstává jednomyslnost.207
Další typ vyžaduje ke schválení legislativního aktu souhlas EP a uplatňuje se jen v několika málo případech v obdobném rozsahu jako v dosavadní úpravě (změnou je pak přejmenování souhlasu v anglickém znění smluv z assent na consent).208 Rada rozhoduje opět jednomyslně nebo kvalifikovanou většinou. Bez souhlasu EP tedy není možné akt přijmout, nicméně EP není legitimován navrhovat jeho změny.
EP může rovněž rozhodovat „z vlastního podnětu“, tj. bez návrhu Komise. V těchto případech se jedná o oblasti, které se ho bezprostředně dotýkají. Jedná se o oblast výkonu funkcí členů EP, pravidel výkonu vyšetřovacího práva a rovněž je tímto postupem upravován statut a obecné podmínky výkonu funkce veřejného ochránce práv. V těchto případech je zásadně vyžadován souhlas Rady.209
7.3Nelegislativní akty
U těch právních aktů, kde smlouva nestanoví, že jsou přijímány řádným či zvláštním legislativním postupem, jedná se o delegované či prováděcí právní akty, tedy o právní akty nelegislativní neboli podlegislativní. LS rozlišuje mezi delegovanými právními akty (čl. 290 SFEU) a prováděcími pravními akty (čl. 291 SFEU).210 Je však nutno připustit, že rozdíl mezi legislativními a nelegislativními akty je formální, neboť akty legislativní jsou vymezeny jako právní akty přijaté legislativním postupem, přičemž akty nelegislativní jsou ty, které přijaty legislativním postupem nejsou.211
7.3.1Delegované právní akty
Delegovanými právními akty jsou nelegislativní akty s obecnou působností, které je oprávněna přijímat Komise, a to na základě přenesení této pravomoci legislativním aktem. Delegovaným právním aktem se mohou doplňovat nebo měnit některé prvky legislativního aktu, které nejsou podstatné, přičemž takovým legislativním aktem musí být výslovně vymezeny cíle, obsah, rozsah a doba trvání přenesení delegované pravomoci. Podstatné prvky dané oblasti jsou vyhrazeny pouze legislativním aktům a nesmějí být předmětem přenesení pravomoci.212 Přesto je důležité vnímat skutečnost, že delegovaný akt může být ve své podstatě aktem legislativním, neboť obsahuje rovněž závazná pravidla a má „obecnou působnost“, jak uvádí čl. 290 odst. 1 SFEU.213
Pravomoc Komise přijímat delegované právní akty byla zavedena do primárního práva až Lisabonskou smlouvou. Dříve tuto pravomoc vykonávala Komise pouze na základě sekundární legislativy.214 Zde je nutné poznamenat, že příslušné rozhodnutí Rady umožňující měnit a doplňovat nepodstatné prvky aktů přijatých spolurozhodovacím postupem bylo vydáno na základě čl. 202 třetí odrážka SES, který však Xxxx umožňoval svěřit Komisi pouze prováděcí pravomoci. Je tedy na místě domnívat se, že přijímání takových aktů Komisí (a samotné rozhodnutí Rady) nebylo zcela v souladu s primárním právem.215 LS tak odstranila tento ne zcela uspokojivý stav.
Jak jsem uvedl výše, nelegislativní akt s obecnou působností (delegovaný právní akt) může doplňovat nebo měnit některé nepodstatné prvky aktu legislativního, což z hlediska klasického vnímání hierarchie právních předpisů je poněkud netradiční, neboť předpis nižší právní síly doplňuje nebo mění předpis vyšší právní síly jakkoli v jeho nepodstatných prvcích (pojem „nepodstatný prvek“ může navíc v různých případech obsahovat různé stupně volnosti při uvážení). Zde je rovněž patrné, že zvolená definice legislativních a nelegislativních aktů není pohledem právní techniky ideální.
Lisabonská smlouva rovněž zavádí do primárního práva kontrolu delegovaných aktů, neboť čl. 290 odst. 2 ukládá zákonodárci povinnost stanovit v legislativním aktu podmínky pro přenesení pravomocí.216 Mohou být dvojího druhu, neboť EP a/nebo Rada, které mají rovné postavení, mohou rozhodnout o zrušení přenesení pravomoci (a), či vyslovit námitky ve lhůtě stanovené legislativním aktem (b), následkem čehož nemůže delegovaný akt vstoupit v platnost. Zákonodárce však není povinen stanovit kumulativně obě tyto podmínky. Forma kontroly, která tak spočívá v právu na zrušení delegovaného aktu a v právu na námitky proti tomuto aktu, tj. nesouhlas s aktem, má však „binární“ charakter; zákonodárce nemá v tomto procesu formální právo navrhnout změny delegovaného aktu. Nelze tedy hovořit o ideálním řešení, neboť se tak vytrácí možnost úprav delegovaného aktu bez nutnosti jeho zrušení nebo využití práva námitek, jež mají povahu poslední pojistky než-li nástroje, který by sloužil ke kontrole nad jednotlivými detaily obsahu příslušného delegovaného aktu.
7.3.2Prováděcí právní akty
Členské státy dle čl. 291 odst. 1 SFEU mají povinnost přijmout „veškerá nebytná vnitrostátní právní opatření k provedení právně závazných aktů Unie.“217 V případě, že jsou pro provedení právních aktů nezbytné jednotné podmínky, svěří tyto akty Komisi prováděcí pravomoci. V náležitě odůvodněných případech a v případech uvedených v čl. 24 a 26 SEU jsou pak takové pravomoci svěřeny Radě. EP a Rada jsou povinni předem stanovit pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí, a to řádným legislativním postupem formou nařízení.218 Prováděcí právní akty konkretizují legislativní akty, popř. jiné akty včetně delegovaných. Tuto funkci nemají vůči Unii, nýbrž ve vztahu k harmonizační povinnosti členských států.219 Komise prováděcími akty nevykonává žádnou „kvazilegislativní“ pravomoc, její pravomoc je pouze výkonná. Odpovědnost za provádění právně závazných aktů Unie mají členské státy, ale v okamžiku, kdy je třeba jednotných prováděcích podmínek, musí Komise uplatnit svou výkonnou pravomoc. Její zásah není dobrovolný. V případě, že jsou splněny podmínky uvedené v čl. 291 odst. 2 SFEU, je tento zásah povinný.220
Oproti úpravě obsažené v LS nebyla v SES omezena prováděcí pravomoc stricto sensu pouze na případy aktů, které vyžadují jednotné podmínky k jejich provedení. Zejména pak neměla Rada povinnost stanovit podmínky pro kontrolu výkonu těchto pravomocí.221 Podle nařízení č. 182/2011222, které bylo vydáno v souladu s novým požadavkem na povinnost stanovit pravidla pro kontrolu Komise při výkonu prováděcích pravomocí řádným legislativním postupem, je možno použít již pouze dva postupy, a to poradní nebo přezkumný postup, což vede k zpřehlednění dříve procesně složité komitologie.223 V rámci přezkumného postupu byl zachován zásadní vliv členských států, které mohou navrhovaný prováděcí akt zablokovat.224
8Závěr
V úvodu práce byla nastolena výzkumná otázka, která vzhledem k jejímu charakteru byla dále rozvedena do jednotlivých dílčích otázek. Na tyto dílčí otázky pak byly v jednotlivých částech práce hledány odpovědi. Níže je tak prezentována snaha o jejich vyjádření, jež tyto odpovědi shrnuje a snaží se z nich vyvodit závěry.
Zásada svěřených pravomocí jako zásada, podle které jedná Unie pouze v mezích svěřených jí ve smlouvách, Lisabonskou smlouvou nedoznala změny, naopak, tato zásada byla touto revizí primárního práva zdůrazněna. Tuto zásadu narušuje doktrína implicitních pravomocí a doložka flexibility. Působnost doložky flexibility byla rozšířena, neboť se již neomezuje na oblast společného trhu a nově se vztahuje na veškeré cíle stanovené Smlouvami, což se může jevit jako značné rozšíření pro sféru její možné aplikace. Na druhou stranu je výklad pojmu „cíle stanovené Smlouvami“ restriktivně korigován prohlášeními připojenými k závěrečnému aktu, jakkoli tato prohlášení nejsou právně závazná. Tato prohlášení i přes svou nezávaznou povahu rovněž vyzdvihl Ústavní soud v nálezu Xxxxxxx X, neboť dle jeho názoru zúžila možnost skrytého rozšiřování pravomocí Unie. Rovněž zdůrazňuje, že judikatura Soudního dvora je stále relevantní i ve vztahu k čl. 352 SFEU a doložka flexibility tak nemůže sloužit jako základ pro rozšiřování pravomocí Unie mimo obecný základ vytvořený ustanoveními Smlouvy jako celku, přičemž doložka flexibility je integrální součástí institucionálního systému založeného na principu svěřených pravomocí. Ústavní soud rovněž odmítl, že by doložka flexibility mohla znamenat přenesení kompetenční kompetence. Přes jasnou a srozumitelnou argumentaci Ústavního soudu nelze však přehlížet fakt, že doložka flexibility zmocňuje orgány Unie jednat za situace, kdy chybí konkrétní zmocnění, přičemž její použití není omezeno na oblast společného trhu. To ostatně zdůraznil i Spolkový ústavní soud. Je možno konstatovat, že doložka flexibility dle Lisabonské smlouvy je silnějším nástrojem v rukou orgánů Unie, přičemž nová posílená role národních parlamentů (a tedy i členských států) při kontrole zásady subsidiarity není jeho odpovídající protiváhou.
Lisabonská smlouva zavádí kategorizaci pravomocí z pohledu míry zapojení Unie na přijímání právně závazných aktů, která směřuje k jejich přesnějšímu vymezení. Smlouvy tak poprvé obsahují určitý kompetenční řád a lze konstatovat, že vymezení jednotlivých typů pravomocí se zásadně neodchyluje od dosavadní judikatury Soudního dvora. Jako do určité míry problematická se jeví doktrína preempce pro oblasti konkurujících pravomocí v rámci pravomocí sdílených, která je výslovně vyjádřena ve Smlouvách. Členské státy mohou v těchto oblastech vykonávat pravomoc pouze v rozsahu, jakém ji Unie nevykonala nebo přestala vykonávat. Pravomoc členských států je tak zbytkovou pravomocí. Unie tedy může v těchto oblastech získat dle svého uvážení velmi silnou pozici.225 Dle mého názoru by přesnější delimitace sdílených pravomocí v rámci konkurujících pravomocí měla být předmětem diskuse v rámci další revize primárního práva, jakkoli by nalezení optimálního řešení bylo obtížné, ne-li téměř nemožné. Celkově lze však kategorizaci pravomocí provedenou Lisabonskou ve srovnání s minulou úpravou hodnotit pozitivně, a to zejména s ohledem na její větší přehlednost a jasnost, což také vyjádřil Ústavní soud v nálezu Xxxxxxx X.
Kontrola dodržení zásady subsidiarity je často považována za klíč k posílené roli národních parlamentů dle Lisabonské smlouvy. Toto posílení bylo uskutečněno zavedením kontroly ex ante, tzv. procedurou včasného varování, a získáním aktivní legitimace pro žalobu dle čl. 263 SFEU z důvodu porušení zásady subsidiarity. Jedná se v obou případech jistě o krok správným směrem. V případě předběžné kontroly se však jeví jako problematická osmitýdenní lhůta pro zaslání odůvodněného stanoviska, a to z několika důvodů. Jednak vzhledem k objemu legislativní činnosti a jednak vhledem k odborné náročnosti posouzení dopadu navrhovaného právního aktu. To ve výsledku vede k tomu, že dosažení potřebného počtu hlasů k aktivaci žluté nebo oranžové karty je velmi obtížné.226 Pro řešení tohoto ne zcela ideálního stavu považuji za důležité přiměřeně prodloužit lhůtu osmi týdnů.
Nelze však zapomínat na to, že národní parlamenty nicméně nemohou legislativní proces zablokovat a nejsou v tomto ohledu „pány situace“. Jsem toho názoru, že touto možností by měla zákonodárná tělesa členských států disponovat, neboť současný systém včasného varování je skutečně pouze varováním nikoliv skutečnou kontrolou. Posílení pozice národních parlamentů je tak v tomto ohledu do jisté míry symbolické.
Pozitivně nelze hodnotit ani vymezení tzv. testu subsidiarity, neboť ve srovnání s protokolem připojeným k Amsterodamské smlouvě je dokonce ještě více nekonkrétní. Ukazuje se, že subsidiarita je spíše otázkou politickou než čistě ekonomickou či právní. Tento stav však není ideální, neboť se tím vytrácí pevně stanovená kritéria, podle kterých by bylo možno posoudit, zda-li je činnost Unie oprávněná či nikoliv. S jistou mírou zjednodušení a špetkou ironie lze říci, že při navržení legislativního aktu postačuje, pokud Komise prohlásí, že v souladu se zásadou subsidiarity je.
Není pak příliš překvapivé, že ani soudní kontrola subsidiarity není v praxi nástrojem, který by hrál významnou roli, jakkoli došlo k rozšíření subjektů, které mohou podat žalobu pro její porušení. Soudní dvůr trpí určitou nevolí zabývat se hmotnou stránkou subsidiarity, přičemž prostor pro posouzení dodržení zásady subsidiarity, obrazně řečeno, přenechává politickým aktérům.
Neméně důležitým aspektem, který zhoršuje možnost kontroly subsidiarity, je její omezení pouze na legislativní akty, přičemž porušení může nastat až přijetím nelegislativního aktu. Právě ty často obsahují zásadní detaily právní úpravy dané oblasti. Nelegislativní akty tak de facto mohou prolamovat zásadu subsidiarity.
Jestliže Lisabonská smlouva posílila právní jistotu zřetelnějším vymezením sdílených pravomocí, kde je zásada subsidiarity aplikována, pak v případě definice testu subsidiarity a její kontroly se vydává cestou opačnou.
V případě zásady proporcionality je pak nutno negativně hodnotit skutečnost, že národní parlamenty nezískaly obdobnou možnost vyjádřit k návrhům legislativních aktů. Spolu s faktem, že samotný protokol nepřináší žádné výrazné změny, tak Lisabonská smlouva promarnila šanci v této oblasti posílit kontrolu proporcionality.
Lisabonská smlouva nově umožnila zjednodušený postup pro přijímaní změn Xxxxx. Postup dle čl. 48 odst. 6 SEU lze využít pro změny ustanovení obsažených ve třetí části SFEU, které se týkají vnitřních politik a činností Unie. Dle čl. 48 odst. 7 SEU lze pak zjednodušeným postupem změnit způsob hlasování v ustanoveních SFEU a hlavy páté SEU a rovněž změnit způsob přijímání legislativních aktů. V úvodu jsem si položil otázku, zda-li tyto zjednodušené postupy mohou znamenat další možný přesun pravomocí na unijní úroveň. Z pohledu českého ústavního pořádku se v této souvislosti jako stěžejní projevilo chápání pojmu pravomoc tak, jak je pojímána v Lisabonské smlouvě a v čl. 10a Ústavy. Dle názoru Ústavního soudu vyjádřeného v nálezu Xxxxxxx X, aplikací čl. 48 odst. 6 a čl. 48 odst. 7 SEU nedochází k přesunu pravomocí dle čl. 10a Ústavy, neboť se tento článek týká pouze změn ve vertikálním rozdělení pravomocí mezi ČR a mezinárodní organizací. To odpovídá pojmu „competence“ v Lisabonské smlouvě, nikoliv pojmu „power“ chápanému v horizontálním smyslu. V českém překladu Lisabonské smlouvy je však, bohužel, použit překlad „pravomoc“ v obou případech. Ukázalo se, že pojem „competence“ měl být v české verzi Lisabonské smlouvy překládán jako „působnost“. Lisabonská smlouva v anglickém znění pak v čl. 48 odst. 6 SEU zakazuje přesun dalších „competences“ na Unii. Přístup Ústavního soudu se však u některých autorů setkal s kritikou, ke které zavdal příčinu rovněž Ústavní soud sám, který jakkoli odmítl možný přesun pravomocí dle čl. 48 odst. 6 SEU, následně požaduje zajištění kontroly rozhodnutí přijatého na základě tohoto článku z hlediska souladu takového rozhodnutí s ústavním pořádkem. Této problematice jsem se rovněž věnoval, i když pouze okrajově, z pohledu Spolkového ústavního soudu, který dospěl k názoru, že změny Xxxxx dle předmětných článků, zjednodušeně řečeno, mohou znamenat přenos pravomocí a Spolkový ústavní soud ta vyžaduje jejich schválení zásadně obdobně jako v případě ratifikace Lisabonské smlouvy samotné.
Je tedy zřejmé, že zodpovězení otázky možného přenosu pravomocí dle čl. 48 odst. 6 a čl. 48 odst. 7 SEU, je otázkou, jež je závislá na ústavních systémech členských států, a nelze na ni dát jednoznačnou odpověď.
V oblasti legislativního procesu došlo Lisabonskou smlouvou k větší míře transparentnosti při přijímaní legislativních aktů, a to zejména rozšířením oblastí, kde je použit řádný legislativní postup, ve kterých má Evropský parlament stejné postavení jako Rada. K větší transparentnosti rovněž přispěla nově zavedená zásada veřejnosti při projednávání legislativního aktu.
Pokud jde o právo legislativní iniciativy, Komise ztratila své výlučné postavení, nicméně pouze v oblastech, které nemají zásadní vliv na provádění politik Unie. V tomto ohledu mohla Lisabonská smlouva otevřít členským státům a Evropskému parlamentu větší prostor pro jejich postavení jakožto iniciátora evropské legislativy. Je však na místě klást si otázku, zda-li by pak postavení Komise jako hlavního strážce evropské integrace nebylo narušeno a nemohla tak být ve výsledku narušena evropská integrace samotná. Tuto otázku považuji za velmi zajímavou pro případný další výzkum v této oblasti. Nelze rovněž opomenout, že občané EU získali právo v rámci občanské iniciativy vyzvat Komisi k předložení právního aktu. Mezi faktory, které však omezují její využití, patří bezesporu počet občanů EU, kteří iniciativu musí podpořit, aby byla Komisí přijata, včetně požadavku na její přeshraniční podporu. Vzhledem k dosavadní praxi se jeví jako žádoucí některé z kvanitativních podmínek změkčit, zejména za situace, kdy iniciativa má fakticky pouze doporučující charakter.
Průběh samotného řádného legislativního procesu se téměř neodlišuje od spolurozhodovacího postupu dle SES a lze konstatovat, že proces samotný nebyl příliš zjednodušen. Jako přínos lze však jednoznačně hodnotit rozšíření oblastí, kde je použit řádný legislativní proces. Lisabonská smlouva dále zásadně reformuje tvorbu nelegislativních aktů, neboť transformuje právní základ a procedury bývalé komitologie, která byla nahrazena delegovanými a prováděcími akty. V oblasti delegovaných pravomocí se uplatňuje kontrola EP a Rady s použitím práva revokace a práva na námitky. Zákonodárce však nemá právo navrhnout úpravy delegovaného aktu a kontrola tak má spíše povahu výstrahy před použitím práva veta. Komise je ve výsledku při výkonu delegovaných pravomocí posílena, neboť členské státy při neexistenci komitologických výborů jsou v tomto procesu značně oslabeny, jakkoli vymezení cílů, obsahu, rozsahu a doby trvání delegace je plně v rukou zákonodárce. Ten je stěží schopen legislativním aktem podmínky přenesení pravomocí vymezit do detailů, zejména v oblastech s vysoce odbornou problematikou, které mají dynamiku v čase, a pro které jsou delegované akty zejména určeny. Zdánlivé nuance v obsahu jejich ustanovení mohou mít zcela zásadní dopad. Nastává tak jistým způsobem paradoxní situace, kdy z obecného právního hlediska transparentní právní úprava delegovaných aktů umožňující jejich případné zrušení EP či Radou, ve srovnání s ne zcela navenek jasnými a čitelnými procesy uvnitř komitologických výborů, může být vzhledem k nutnosti zrušit celý akt a s tím spojenou menší ochotou tak učinit ve výsledku méně transparentní - ať už vzhledem k omezenému odbornému aparátu a z toho plynoucí nedokonalé znalosti příslušné problematiky, nebo vzhledem k politickým nákladům takového kroku.
V případě prováděcích aktů bylo Lisabonskou smlouvou nově stanoveno, že pravidla a obecné zásady, jakým je kontrolována Komise při výkonu prováděcích pravomocí členskými státy, stanoví EP a Rada řádným legislativním postupem formou nařízení. Příslušným nařízením byla v této oblasti komitologie zachována a zjednodušena na dva postupy. V rámci přezkumného postupu disponují členské státy vydáním záporného stanoviska možností navrhovaný prováděcí akt zablokovat, tj. Komise takový akt nepřijme. EP tuto možnost nemá a je možno konstatovat, že de iure tento proces není schopen ovlivnit.
9Seznam citovaných zdrojů
9.1Právní předpisy
Interinstitutional
Agreement between European Parliament, Coucil and Commission on
better law-making. Úř. věst. C 321, 31. prosince 2003, s. 1-5.
Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie. Úř. věst. C 115, 9. května 2008, s. 1 a násl.
Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí. Úř. věst. L 55, 28. února 2011, s. 13-18.
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 211/2011 ze dne 16. února 2011, o občanské iniciativě. Úř. věst. L 65, 11. března 2011, s. 1 a násl.
Protokol
č. 1 o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii. Úř.
věst. C 83, 30. března 2010, s. 203-205.
Protokol č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 206-209.
Protokol č. 25 o výkonu sdílených pravomocí. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 307.
Prohlášení č. 13 o společné zahraniční a bezpečnostní politice. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 343.
Prohlášení č. 14 o společné zahraniční a bezpečnostní politice. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 343.
Prohlášení č. 17 o přednosti práva. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 344.
Prohlášení č. 18 o vymezení pravomocí. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 344.
Prohlášení č. 41 k článku 352 Smlouvy o fungování Evropské unie. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 350.
Prohlášení č. 42 k článku 352 Smlouvy o fungování Evropské unie. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 351.
Rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999, o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi. Úř. věst. L 184, 17. července 1999, s. 23-26.
Rozhodnutí Rady 2004/338/ES. Úř. věst. L 106, 22. března 2004, s. 22-45.
Rozhodnutí Rady 2006/512/ES ze dne 17. července 2006, kterým se mění rozhodnutí 1999/468/ES o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi. Úř. věst. L 200, 22. července 2006, s. 11-13.
Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství. Úř. věst. C 306, 17. prosince 2007, s. 1-230.
Smlouva o Ústavě pro Evropu. Úř. věst. C 310, 16. prosince 2004, s. 1 a násl.
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů.
9.2Soudní rozhodnutí
Ústavní
soud České republiky
Nález Ústavního soudu ze dne 8. března 2006, Cukerné kvóty III, sp. zn. Pl. ÚS 50/04.
Nález Ústavního soudu ze dne 26. listopadu 2008, Lisabon I, sp. zn. Pl. ÚS 19/08.
Spolkový ústavní soud
Rozhodnutí ze dne 22. října 1986, Solange II, sp. zn 2 BvR 197/83.
Rozhodnutí
ze dne 30. června 2009, Lissabon,
sp.
zn. 2 BvE 2/08. Dostupné na
<xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxxx/xx00000000_0xxx000000xx.
html)>.
Soudní dvůr Evropské unie
8/55 Fédéchar v High Authority [1956] ECR 245.
41/76 Donckerwolcke [1976] ECR 1921.
22/70 Commission v Council [1971] ECR 263.
3, 4 a 6/76 Xxxxxx [1976] ECR 1279.
101/78 Granaria [1979] ECR 623.
294/83
Les
Verts
v
Parliament [1986]
ECR 1339.
174/84 Bulk Oil [1986] ECR 576.
281/85 Germany and others v Commission [1987] ECR 3203
C-295/90 Parliament v Council [1992] ECR I-5299.
Opinion 2/94 Accession by the Community to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms [1996] ECR I-1759.
C-473/93 Commission v Luxembourg [1996] ECR I-3207.
Opinion 2/94 Accession by the Community to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms [1996] ECR I-1759.
C-376/98 Germany v European Parliament and Council [2000] ECR I-8419.
Rozhodnutí ze dne 14. října 2004, Omega Spielhallen und Automatenaufstellungs GmbH, C-36/02, Sb. rozh. s. I-9609.
Rozhodnutí ze dne 22. listopadu 2005, Mangold, C-144/04, Sb. rozh. s. 2005 I-9981.
Rozhodnutí ze dne 12. září 2006, Španělsko v Spojené království, C-145/04, Sb. rozh. s. I-07917.
Stanovisko generální advokátky X.X. Xxxxxxxxx ze dne 4. června 2008 ve věci rozhodnutí ze dne 13. listopadu 2008, Coditel Brabant, C-324/07, Sb. rozh. s. 2008 I-8457.
Rozhodnutí ze dne 25. července 2008, Metock, C-127/08, Sb. rozh. [2008] ECR I-6241.
Stanovisko generálního advokáta M.P. Madura ze dne 8. října 2008 ve věci rozhodnutí ze dne 16. prosince 2008, Michaniki, C-213/07, Sb. rozh. s. I-09999.
Stanovisko generálního advokáta M.P. Madura ze dne 30. září 2009 ve věci rozhodnutí ze dne 2. března 2010, Xxxxxxx, C-135/08, Sb. rozh. s. 2010 I-01449.
Rozhodnutí ze dne 19. ledna, Kücükdeveci, C-555/07, Sb. rozh. 2010 I-365.
Rozhodnutí ze dne 4. března 2010, Xxxxxx Xxxxxxxx, C-578/08, Sb. rozh. [2010] ECR I-1839.
Rozhodnutí ze dne 8. června 2010, Vodafone, Telefónica, T-Mobile, Orange Personal Communications Services v Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform, C-58/08, Sb. rozh. s. I-5026.
Rozhodnutí ze dne 22. prosince 2010, Xxxxxx Xxxx-Xxxxxxxxxxxx, C-208/09, Sb. rozh. s. 2010 I-13693.
9.3Ostatní primární zdroje
CONV 47/02, 15. května 2002.
CONV 375/1/02, 4. listopadu 2002.
CONV 495/03, 20. ledna 2003.
CONV 528/03, 6. února 2003.
CONV 850/03, 18. červenec 2003.
European Commission. Impact Assessment Guidelines. SEC(2009) 92, 15. ledna 2009.
Evropská
komise. Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě. Provádění
článku 290 Smlouvy o fungování Evropské unie. KOM(2009)673
v konečném znění,
9. prosince 2009.
Evropská komise. Tisková zpráva:
Lhůta pro zastánce prvních občanských iniciativ končí - jaké
budou další kroky? IP/13/1012,
31. října 2013.
Evropská komise. Zpráva komise o subsidiaritě a proporcionalitě (17. zpráva o zlepšení právních předpisů za rok 2009). KOM(2010) 547 v konečném znění, 8. října 2010.
Evropská komise. Zpráva komise o subsidiaritě a proporcionalitě (18. zpráva o zlepšení právních předpisů za rok 2010). KOM(2011) 244 v konečném znění, 10. června 2011.
Evropská komise. Zpráva komise o subsidiaritě a proporcionalitě (19. zpráva o zlepšení právních předpisů za rok 2011). COM(2012) 373 final, 10. července 2012.
Evropská komise. Návrh nařízení Rady o výkonu práva na kolektivní akci v rámci svobody usazování a volného pohybu služeb. COM(2012) 130 final, 21. března 2012.
Evropská komise. Návrh nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. COM(2013) 534 final, 17. července 2013.
Evropská komise. Zpráva komise. Výroční zpráva o o subsidiaritě a proporcionalitě za rok 2012. COM(2013) 566 final, 30. července 2013.
Evropský parlament. Zásada subsidiarity [online]. Duben 2013 [citováno 14. září 2013]. Dostupné na <xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxx/xxx/xx/XXX_0.0.0.xxx>.
House of Lords. The Treaty of Lisbon: an impact assessment. Volume I: Report [online]. 2008, [cit. 17.10.2011]. Dostupné na <xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxxxxxxxxx.xx/xx/xx000000/xxxxxxxx/xxxxxxx/00/00.xxx>.
Inter-Institutional
Common Aproach to Impact Assessment (IA) [online].
Nedatováno [cit. 19. září 2013]. Dostupné na
<xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxx/xxx_xxxx/xxxx/xx_xxxxxx
_approach_to_ia_en.pdf>.
Presidency Conclusions, European Council Meeting in Laeken. SN 300/1/01REV 1, 15. prosince 2001.
Usnesení Evropského parlamentu ze dne 13.9.2012 o 18. zprávě o zlepšení právních předpisů - používání zásad subsidiarity a proporcionality (2010). P7_TA-PROV(2012)0340.
Vládní
návrh na vydání ústavního zákona, kterým se mění ústavní
zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, a ústavní zákon
č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Parlament České
republiky, Poslanecká sněmovna.
III. volební období. Sněmovní tisk č. 208 [online]. 28.4.1999,
[citováno 13.1.2012]. Dostupné na
<xxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxx/
orig2.sqw?idd=27966>.
Vládní návrh na vydání ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna. III. volební období. Sněmovní tisk č. 884/0 [online]. 23.3.2001, [citováno 13.1.2012]. Dostupné na <xxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxx/xxxxx.xxx?Xx0&XXx000&XX0x0>.
Závěrečný akt mezivládní konference. Úř. věst. C 306, 17. prosince 2007, s. 231 a násl.
9.4Sekundární zdroje
XXXXXXX,
Xxxxxxxxx. EC Employment Law. 3.
vydání. Oxford: Oxford University Press, 2006. 798 x.
XXXXXXX, Xxxxxxx, MALÍŘ, Xxx, XXXXXXX, Xxxxx. Kontrola dělby pravomocí v EU se zřetelem ke kompetenčním excesům. Praha: Ústav státu a práva, 2010. 193 s.
XXXXXXXXX, Xxxxxxx F. M.. National and constitutional identity before and after Lisbon. Utrecht Law Review, 2010, roč. 6, č. 3, s. 36-49.
XXXXXXXX, Xxxxx xxx, BAST, Xxxxxx. The Federal Order of Competences. In: XXXXXXXX, Xxxxx xxx, XXXX, Xxxxxx (eds). Principles of European Constitutional Law. Oxford: Hart, 2009, s. 275-308.
XXXXXXXX, Xxxxx xxx, XXXXXX, Xxxxxxx. Overcoming absolute primacy: Respect for national identity under the Lisbon Treaty. Common Market Law Review, 2011, roč. 48, č. 5, s. 1417-1453.
XXXXXXXX, Xxxx, XXXXX, Xxxx, XXXXXXX, Aleš. Teorie práva. 2. vydání. Praha: ASPI, 2003. 323 x.
XXXXX, Xxxx. Jaké jsou dopady „Lisabonského nálezu“ (nejen) pro ústavní rovinu vztahu českého a unijního práva. Soudní rozhledy, 2009, roč. 15, č. 6, s. 201-209.
XXXXX, Xxxx. Nález Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě – (opožděné) poznámky kritického čtenáře II: kauza zjednodušené revize primárního práva [online]. Jiné právo, 15.2.2009 [cit. 3.2.2013]. Dostupné na <xxxx://xxxxxxxxx.xxxxxxxx.xx/0000/00/xxxxx-xxxxxxxxx-xxxxx-x-xxxxxxxxxx_00.xxxx>.
XXXXX, Xxxx. Pár prvotních poznámek a tipů ke čtení „německého Lisabonu” II [online]. Jiné právo, 3.7.2009 [cit. 4.11.2013]. Dostupné na <xxxx://xxxxxxxxx.xxxxxxxx.xx/0000/00/xxx-xxxxxxxx-xxxx-xx-xxxxx-xxxxxxxxx.xxxx>.
XXXXX,
Xxxx. The
Lisbon Treaty: law, politics, and Treaty reform. Oxford:
Oxford University Press, 2010. 466 x.
XXXXX, Xxxx, DE BÚRCA, Gráinne. EU Law: Text, Cases, and Materials. 5. vydání. Oxford: Oxford University Press, 2011. 1155 x.
XXXXXXXXXX, Xxxxx. Změny v legislativních procedurách EU podle Lisabonské smlouvy. Časopis pro právní vědu a praxi, 2010, roč. 18, č. 1, s. 65-74.
XXXXXXXX, Xxxx a kol. Xxxxx and Xxxxxxxx´s European Union Law. 6. vydání. Oxford: Hart, 2011. 985 x.
XXXXXXXXX, Xxxxx. Subsidiarita v Lisabonské smlouvě - náprava nedostatků? Working Papers Fakulty mezinárodních vztahů. Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, 2009, č. 8. 19 x.
XXXXXXX,
Xxxxxxx. The
EU Principle of Subsidiarity and Its Critique.
Oxford: Oxford Univerisity Press, 2002, s. 156-157. Citováno dle
XXXXXXXXX, Xxxxx. Přístup
Evropského soudního dvora k principu subsidiarity [online].
xxxxxxxx.xx, 4. září 2008 [cit. 2. října 2013]. Dostupné
na
<xxxx://xxxxxxxx.xxxxxxxxxxxxxxxx.xx/Xxxxxxxx/0000-xxxxxxx-xxxxxxxxxx-xxxx
niho-dvora-k-principu-subsidiarity.aspx>.
XXXXX, Xxxxxxx. Reformed Subsidiarity in the Constitution for Europe. Can it deliver on expectations? Institut Européen d´Administration Publique Working Paper, 2005, č. 5. 41 x.
XXXXXXXX,
Xxxx. Lisabonský nález z Karlsruhe: Spolkový ústavní soud
určil podmínky a meze přenosu kompetencí na EU. In KUNST, Xxx
(ed). Evropská
inspirace z Karlsruhe.
Praha: OEZ, 2009, s. 13-47.
XXXXXXXXXXX, Xxxxxxx. Beyond
the Exceptionalism
of
Constitutional Conflicts:
The Ordinary Functions of the Identity Clause. Xxxx Xxxxxx Working Paper, 2012, č. 1, s. 1 a násl.
XXXXX, Xxxxxxxx. Visions on the reforms of competences in the European Convention. Příspěvěk na konferenci „Governing Together in the New Europe“ pořádané na Xxxxxxxx College, Cambridge, 12.-13. dubna 2003 [cit. 31.7.2013]. Dostupné na <xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxx/xxxxxxx/xxxxx/xxxxxx/Xxxxxxxx/Xxxxxx/xxxxx.xxx>.
XXXXXXXXXXXXX, Xxxxxxxx. Division of Powers in European Union Law: The Delimitation of Internal Competence between the EU and the Member States. Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2009. 338 x.
XXXX, Xxxxx, XXXXXXXX, Xxxxxxxx. Český a slovenský parlament po Lisabonské smlouvě. Praha: Institut pro evropskou politiku EUROPEUM, 2010, 84 x.
XXXXXX, Xxxx. Looking through Different Glasses at the Lisbon Treaty: The German Constitutional Court and the Czech Constitutional Court. In: XXXXXXX-XXXXXXX, Xxxxxxx a kol. (eds). The German Constitutional Court’s Lisbon Ruling: Legal and Political Science Perspectives. Bremen: Universität Bremen, 2010, s. 11-20.
XXXX, Xxxxxx. Kauza Lisabonské smlouvy III. Pravomoci EU [online]. Jiné právo, 16.12.2008 [cit. 4.2.2013]. Dostupné na <http:// xxxx://xxxxxxxxx.xxxxxxxx.xx/0000/00/xxxxx-xxxxxxxxx-xxxxxxx-xxx-xxxxxxxxx.xxxx>.
XXXXXX, Xxx. K dalším důsledkům přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR. Právní rozhledy, 2002, roč. 10, č. 11, s. 525-533.
XXXXXX, Xxx. Mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy po „lisabonském nálezu“ Ústavního soudu. In XXXXXXX, Aleš, WINTR, Xxx (eds). Lisabonská smlouva a ústavní pořádek ČR. Plzeň: Xxxx Xxxxx, 2009, s. 49-61.
XXXXXX, Xxx. Implementace Lisabonské smlouvy v pravidlech jednání Parlamentu ČR. Časopis pro právní vědu a praxi, 2010, roč. 18, č. 1, s. 40-51.
XXXXX, Xxxxxx, XXXX, Xxxxxxx, XXXXXXXX, Xxxxx a kol. Komentovaná rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie. Praha: Linde, 2010. 447 x.
XXXXXXXX, Xxxxxx. Komitologie jako hybný mechanismus evropské integrace. Současná Evropa, 2011, roč. 16, č. 2, s. 103-120.
XXXXX, Xxxxx. The Debate on European Powers and Competencies: Seeing Trees but not the Forest? Xxxxxx Xxxxxxxxx-Institut Paper, 2003, č. 18, s. 1-25.
XXXXXXXXX, Xxxx. Právo Evropské unie a Evropských společenství v judikatuře Ústavního soudu ČR. In MALÍŘ, Xxx a kol. Česká republika v Evropské unii (2004-2009). Institucionální a právní aspekty členství. Praha: Ústav státu a práva, 2009, s. 17-34.
XXXXX, Xxxxx. In BAHÝLOVÁ, Xxxxx a kol. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 202-228 (čl. 10a Ústavy).
XXXXXXX, Xxxxxxxx X., XXXXXXXX, Bruno. Editorial. In XXXXXXX, Xxxxxxxx X., XXXXXXXX, Xxxxx (eds). The next big thing. Making Europe ready for the Citizens´ Initiative. Wien: Neuer Wissenschaftlicher Verlag, 2011, s. 9-14.
XXXXX, Xxxx-Xxxxxx. The Lisabon Treaty: A Legal and Politoval Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 2010. 426 x.
XXXXXXX,
Xxxxx a kol. Když
se řekne Lisabonská smlouva… Perspektiva fungování Evropské
unie podle nového smluvního rámce
[online].
Praha:
OEZ, 2008 [cit. 22. října 2011]. Dostupné na <http://
xxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xxxxxxx/00/0000-xxxx_xx_xxxxx_
lisabonska_smlova.pdf>.
XXXXXXX, Xxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 749-755 (čl. 216 SFEU).
XXXXXX, Xxxxxxxxx, XXXXXXXX, Xxxx, XXXXXXX, Xxxxx. How to Sharpen a Dull Sword - The Principle of Subsidiarity and its Control. German Law Journal, 2006, roč. 9, č. 7, s. 733-760.
XXXXXXXXX, Xxxxxx. Analysis Case C-376/98 - Tobacco Advertising Directive. München: Grin Verlag, 2008. 6 x.
XXXXXXX, Xxxxx. Právní problémy tzv. vnějších smluv Evropské unie. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2009. 136 x.
XXXXXXX, Xxxxx. Právo vnějších vztahů EU. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010. 246 x.
XXXXXXX, Xxxxx. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010. 328 x.
XXXXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 875-880 (čl. 289 SFEU).
XXXXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 880-882 (čl. 290 SFEU).
XXXXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 892-894 (čl. 296 SFEU).
XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx, kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 13-18 (čl. 3 SEU).
XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 24-39 (čl. 5 SEU).
XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 199-203 (čl. 2 SFEU).
XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 990-995 (čl. 352 SFEU).
ŠIŠKOVÁ, Xxxxxxx, XXXXXXXXX, Xxxx. Evropské a české právo, jejich vzájemný poměr v judikatuře Ústavního soudu ČR. Praha: Linde Praha, 2010. 448 x.
XXXXXXX, Xxxxxxx. Lisabonská smlouva a její dopady na evropské, mezinárodní a vnitrostátní právo členských států. Praha: Leges, 2012. 288 x.
XXXXXXX, Xxxxxx. The Lisbon Treaty within and without Constitutional Orthodoxy. In PERNICE, Xxxxxx, XXXXXXX, Xxxxxx (eds). Ceci n'est pas une Constitution - Constitutionalisation without a Constitution?. Baden-Baden: Nomos, 2009, s. 22-43.
XXXXXXXXXX, Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxxx, XXXXXXX, Xxxxxx. Současný vztah členských států k právu Společenství: Otázka ústavní identity. In Ústavní soud České republiky. Ročenka 2011. Brno: Ústavní soud, 2012, s. 80-87.
TICHÝ, Luboš a kol. Evropské právo. 3. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2006. 880 x.
XXXXX, Luboš a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2011. 1005 x.
XXXXXXX, Xxxxxx. Evropská unie před Lisabonskou smlouvou a po její eventuální rafitikaci. In XXXXXXX, Aleš, WINTR, Xxx (eds). Lisabonská smlouva a ústavní pořádek ČR. Plzeň: Xxxx Xxxxx, 2009, s. 233-245.
Ústavní soud České republiky. Ročenka 2011. Brno: Ústavní soud, 2012. 116 s.
XXXXXXX, Xxxxxxxx, BOPP, Xxxxxxxxx. The Institutional Architecture of CFSP after the Lisbon Treaty - Constitutional breakthrough or challenges ahead? Challenge, Liberty & Security. Research Paper No.10, červen 2008 [cit. 21. listopadu 2011]. Dostupné na <xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxx/xxxx/0000.xxx> .
XXXXXX, Xxxxxx. Obsah pojmu „pravomoc“ v článku 10a Ústavy ČR. Jurisprudence, 2011, roč. 20, č. 2, s. 4-12.
XXXXXX, Xxxxxx. Rozdělení kompetencí mezi Evropskou unií a členskými státy. In XXXXX, Xxxxx (ed). Evropské právo. Plzeň: Xxxx Xxxxx, 2011, s. 225-241.
XXXXXX, Xxxxxx. Zpětný přenos pravomocí Evropské unie na členské státy. Dizertační práce. Olomouc: Univerzita Palackého, 2011. 240 x.
XXXXXXX, Xxxx. Kompetenční a hodnotový rámec Evropské unie v "lisabonském" nálezu Ústavního soudu. In XXXXXXX, Aleš, WINTR, Xxx (eds). Lisabonská smlouva a ústavní pořádek ČR. Plzeň: Xxxx Xxxxx, 2009, s. 135-146.
XXXXXXX, Xxxx. Ústavní rozměr členství v Evropské unii a otázka souladu Lisabonské smlouvy. In MALÍŘ, Xxx a kol. Česká republika v Evropské unii (2004-2009). Institucionální a právní aspekty členství. Praha: Ústav státu a práva, 2009, s. 34-54.
10Shrnutí a klíčová slova
Název: Dělba
pravomocí mezi Evropskou unií a členskými státy prizmatem
Lisabonské smlouvy
Klíčová slova:
vertikální dělba pravomocí, zásada svěřených pravomocí,
národní identita, doložka flexibility, zásady subsidiarity a
proporcionality, zjednodušené postupy pro přijímání změn
Smluv, řádný legislativní postup, delegované a prováděcí
akty
Shrnutí:
Dělba pravomocí mezi Evropskou unií a členskými státy je jedním ze stěžejních témat v procesu evropské integrace. S jejím postupným rozšiřováním, které s sebou přináší přenos dalších pravomocí z členských států na EU, a se související judikaturou Soudního dvora EU, tak hranice oddělující pravomoci členských států od pravomocí EU či pravomocí sdílených prochází neustálým vývojem. Hlavní výzkumná otázka zní, jaké změny v oblasti vertikální dělby pravomocí zakotvila do primárního práva Lisabonská smlouva. Hlavní výzkumná otázka je pak rozdělena do šesti dílčích výzkumných otázek.
Práce je členěna do šesti kapitol (vyjma úvodu a závěru). První kapitola se věnuje pojmu pravomoc, a to jak z pohledu práva EU, tak z pohledu čl. 10a Ústavy ČR a jejich vzájemného poměru. Tato problematika se stává naléhavou při zjednodušeném postupu pro přijímání změn zřizovacích smluv (kapitola 5).
Obsahem druhé kapitoly je zásada svěřených pravomocí, přičemž je zde akcentována doktrína implicitních pravomocí a doložka flexibility. Oblast použití doložky flexibility byla Lisabonskou smlouvou rozšířena na cíle stanové zřizovacími smlouvami a není již omezena pouze na oblast společného trhu. Vznikly pochybnosti, zda-li se nejedná o přenos kompetenční kompetence. Ústavní soud ČR to v nálezu Lisabon I odmítl a konstatoval, že nejde o blanketní normu, která by umožňovala obcházet čl. 10a Ústavy ČR. Kapitola rovněž obsahuje poněkud odlišný pohled Spolkového ústavního soudu, který zdůraznil neurčitost možných případů uplatnění doložky flexibility, což vyžaduje z ústavního hlediska ratifikaci zákonodárným sborem. Dle jeho názoru doložka flexibility rozvolňuje princip svěřených pravomocí. Stranou diskuse není ponechána ani klauzule o národní identitě, kterou je EU povinna respektovat. Obsahem národní identity v lisabonském znění jsou výslovně rovněž základní politické a ústavní systémy. Podle rozsudku Soudního dvora EU ve věci Xxxxxx Xxxx-Xxxxxxxxxxxx, je sledování základního ústavního cíle legitimní, pokud nepřekročí meze toho, co je nezbytné pro jeho zajištění.
Třetí kapitola se zabývá kategorizací výslovně svěřených pravomocí z pohledu míry zapojení EU na přijímání právně závazných aktů. Lisabonská smlouva nově provedla kategorizaci pravomocí, která je i přes některé nesystémové prvky více transparentní a oproti předchozí úpravě přesněji vymezuje jednotlivé druhy pravomocí.
Následující kapitola se zaměřuje na zásadu subsidiarity a proporcionality, zejména na její politickou kontrolu ex ante, tzv. procedurou včasného varování, jejíž praktická aplikace je problematická, jakkoli je její zavedení přínosem. Samotný test subsidiarity je pak ve srovnání s dřívější právní úpravou ještě více nekonkrétní. U zásady proporcionality pak kontrola ex ante zavedena nebyla, což lze považovat za deficitní.
V rámci čtvrté kapitoly je diskutován další možný přenos pravomocí v souvislosti se zjednodušenými postupy pro přijímání změn zřizovacích smluv dle čl. 48 odst. 6 a čl. 48 odst. 7 SEU. Z pohledu českého ústavního pořádku se jako zásadní projevil obsah pojmu pravomoc v čl. 10a Ústavy ČR ve srovnání s obsahem tohoto pojmu v Lisabonské smlouvě. Ústavní soud ČR v nálezu Lisabon I judikoval, že čl. 10a Ústavy ČR se týká pouze změn ve vertikálním rozdělení pravomocí mezi ČR a mezinárodní organizací, přičemž rozšíření pravomocí svěřených EU zjednodušenými postupy je dle čl. 48 odst. 6 SEU výslovně vyloučeno. Dle Spolkového ústavního soudu ve věci Lissabon však změny zřizovacích smluv dle předmětných článků mohou být přenosem pravomocí a je tak vyžadováno jejich schválení obdobně jako v případě rafitikace Lisabonské smlouvy samotné.
Poslední kapitola obsahuje úpravu legislativního procesu dle Lisabonské smlouvy. Vedle vymezení řádného legislativního postupu, který nahradil spolurozhodovací proceduru a jehož použití bylo zavedeno do nových oblastí, se kapitola zaměřuje na úpravu nelegislativních aktů, tj. aktů delegovaných a prováděcích, jež nahradily procedury bývalé komitologie. Jakkoli tak došlo k systematizaci a zjednodušení právní úpravy, některé její důsledky mohou být ve výsledku méně transparentní, přičemž došlo k posílení Komise v tomto procesu na úkor členských států.
11Abstract and Keywords
Title: Division of Competences between the European Union and Its Member States after the Treaty of Lisbon
Keywords: division of competences, principle of conferral, national identity, flexibility clause, principles of subsidiarity and proporcionality, simplified revision procedure, ordinary legislative procedures, delegated and implementing acts
Abstract:
Division of competences between the European Union and the member states is one of the principal topics in the process of European integration. With its gradual expansion, brought about by the transfer of further competences from the member states to the EU, and with the related case law of the Court of Justice of the EU (CJEU), the boundaries separating the competences of the member states from the competences of the EU or the shared competences are thus undergoing continual evolution. The main research question is, what changes in the area of vertical division of competences were incorporated into primary law by the Treaty of Lisbon. The main research question is then divided up into six component research questions.
The thesis is divided up into six chapters (apart from the introduction and the conclusion). The first chapter is devoted to the term and the concept of competence, both from the viewpoint of EU law, as well as from the viewpoint of Art. 10a of the Constitution of the Czech Republic and their mutual relationship. This issue becomes pressing in the simplified revision procedure for the revision of the Founding Treaties (chapter 5).
The second chapter contains a discussion of the principle of conferral, whereby the doctrine of implied powers and the flexibility clause are emphasized here. The sphere of application of the flexibility clause was expanded by the Treaty of Lisbon to objectives determined by the Founding Treaties and is no longer limited only to the sphere of the common market. Doubts have arisen as to whether this may be a transfer of competence to decide on its own competence (Kompetenz-Kompetenz). The Constitutional Court of the Czech Republic (CCC) rejected that in the ruling Lisabon I and stated that this is not a general norm that would enable the circumvention of Art. 10a of the Constitution of the Czech Republic. The chapter also contains the somewhat different view of the Federal Constitutional Court of Germany, which emphasized the indefiniteness of possible cases of application of the flexibility clause, which requires, from a constitutional viewpoint, ratification by a legislative assembly. In its opinion, the flexibility clause loosens the principle of conferral. The national identity clause, which the EU has an obligation to respect, is not left by the wayside of the discussion either. National identity in the Lisbon version also expressly includes fundamental political and constitutional systems. According to the judgment of the CJEU in the matter of Xxxxxx Xxxx-Xxxxxxxxxxxx, the pursuance of a fundamental constitutional objective is legitimate provided that it does not go beyond the limits of that which is necessary for its securing.
The third chapter deals with the categorization of expressly conferred competences in terms of the extent of the involvement of the EU in the passing of legally binding acts. The Treaty of Lisbon has newly effected a categorization of competences which is, even despite some non-systemic elements, more transparent, and, in comparison to the previous rules, more precisely defines the individual types of competences.
The subsequent chapter focuses on the principle of subsidiarity and proportionality, primarily on its political control ex ante, the so-called early warning procedure, the practical application of which is problematic, regardless of how beneficial its introduction may be. Further, the test of subsidiarity itself is, as compared to the previous legal rules, even more unspecific. Additionally, in regard to the principle of proportionality, ex ante control was not introduced, which can be considered a deficit.
Within the fourth chapter, the further possible transfer of competences is discussed in connection with the simplified revision procedures for the revision of the Founding Treaties according to Art. 48(6) and Art. 48(7) of the Treaty on European Union (TEU). In terms of Czech constitutional rules, the content of the concept of competence in Art. 10a of the Constitution of the Czech Republic as compared to the content of this concept in the Lisbon Treaty has shown to be fundamental. The CCC adjudicated in the ruling Lisabon I that Art. 10a of the Constitution of the Czech Republic only pertains to changes in the vertical division of powers between the Czech Republic and an international organization, whereby the expansion of powers entrusted to the EU by way of simplified procedures is expressly ruled out according to Art. 48(6) of the TEU. However, according to the Federal Constitutional Court of Germany in the matter of Lissabon, changes in the Founding Treaties according to the relevant articles can be a transfer of competences and their approval is thus required similarly as in the case of the ratification of the Lisbon Treaty itself.
The last chapter contains the rules for legislative procedures according to the Treaty of Lisbon. Besides the definition of the ordinary legislative procedure that has taken the place of the co-decision procedure and the use of which has been introduced into new areas, the chapter focuses on the rules for non-legislative acts, i.e. delegated and implementing acts, which have replaced the procedures of the former comitology. Regardless of the systemization and simplification of the legal rules that may have occurred thereby, some of its consequences can be less transparent as a result, whereby the Commission has been strengthened in this process to the detriment of the member states.
1 Pojmem „Smlouvy“ se v této práci rozumí Xxxxxxx o Evropské unii (dále také jen „SEU“) a Smlouva o fungování Evropské unie (dále také jen „SFEU“), přičemž z kontextu je zřejmé, zda-li se jedná o dřívější dokumenty, tj. Smlouvu o založení Evropského hospodářského společenství (dále také jen „EHS“), Smlouvu o založení Evropského společenství (dále také jen „SES“) nebo o SEU před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost.
2 XXXXX, Xxxx, DE BÚRCA, Gráinne. EU Law: Text, Cases, and Materials. 5. vydání. Oxford: Oxford University Press, 2011, s. 73.
3 XXXXXXX, Xxxxxxx, MALÍŘ, Xxx, XXXXXXX, Xxxxx. Kontrola dělby pravomocí v EU se zřetelem ke kompetenčním excesům. Praha: Ústav státu a práva, 2010, s. 21.
4 Srov. Presidency Conclusions, European Council Meeting in Laeken. SN 300/1/01 REV 1, 15. prosince 2001, s. 21-22.
5 Přehled viz XXXXX, Angelika. Visions on the reforms of competences in the European Convention. Příspěvěk na konferenci „Governing Together in the New Europe“ pořádané na Xxxxxxxx College, Cambridge, 12.-13. dubna 2003 [cit. 31.7.2013]. Dostupné na <xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxx/xxxxxxx/xxxxx/xxxxxx/Xxxxxxxx/Xxxxxx/xxxxx.xxx>.
6 XXXXXXXXXXXXX, Xxxxxxxx. Division of Powers in European Union Law: The Delimitation of Internal Competence between the EU and the Member States. Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2009, s. 226.
7 Srov. CONV 47/02, 15. května 2002, s. 11. Návrh kompetenčního katalogu viz např. CONV 495/03, 20. ledna 2003.
8 XXXXX, Xxxx-Xxxxxx. The Lisabon Treaty: A Legal and Political Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 2010, s. 82.
9 Smlouva o ústavě pro Evropu. Úř. věst. C 310, 16. prosince 2004, s. 1 a násl.
10 Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství. Úř. věst. C 306, 17. prosince 2007, s. 1-230. Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie. Úř. věst. C 115, 9. května 2008, s. 1 a násl.
11 Lisabonská smlouva v této oblasti do jisté míry reaguje na stav, který předtím vzhledem k judikatuře SD již de facto částečně existoval. Srov. XXXXXXX, Xxxxxx. Evropská unie před Lisabonskou smlouvou a po její eventuální rafitikaci. In XXXXXXX, Aleš, WINTR, Xxx (eds). Lisabonská smlouva a ústavní pořádek ČR. Plzeň: Xxxx Xxxxx, 2009, s. 239.
12 Čl. 216 SFEU, který obecně vymezuje podmínky, za kterých Unie může uzavřít mezinárodní smlouvu, není kompetenční normou, která by přenášela na Unii další pravomoci. Srov. např. XXXXXXX, Xxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 749 (čl. 216 SFEU). Tento názor zastává rovněž Ústavní soud ČR, viz bod 183. nálezu ze dne 26. listopadu 2008, Lisabon I, sp. zn. Pl. ÚS 19/08 (dále “Lisabon I”). Dle čl. 3 odst. 2 SFEU je ve výlučné pravomoci Unie rovněž uzavření mezinárodní smlouvy, „pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost.“
13 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
14 Nález ze dne 26. listopadu 2008 sp. zn. Pl. ÚS 19/08 (dále jen „Lisabon I“).
15 XXXXXXX, Xxxxx. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 27.
16 Jak bylo uvedeno v úvodu, předmětem práce je vertikální dělba pravomocím, tj. dělba pravomocí mezi Unií a členskými státy a nikoliv horizontální dělba pravomocí mezi orgány Unie.Samotný pohled na dělbu pravomocí může mít několik rovin: podle míry zapojení EU pravomoci dělíme na výlučné, nevýlučné - sdílené a koordinační, podpůrné a doplňkové; podle způsobu svěření na výslovné, implicitní (subsidiární); podle úrovně rozlišení adresátů pak na vertikální, tj. vztah EU – členský stát, a horizontální, tj. stanovení, který orgán EU vykonává pravomoci svěřené Unii.
17 TICHÝ, Luboš a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2011, s. 83.
18 Tamtéž, s. 84.
19 XXXXX, Xxxxx. The Debate on European Powers and Competencies: Seeing Trees but not the Forest? Xxxxxx Xxxxxxxxx-Institut Paper, 2003, č. 18, s. 3; srov. též XXXXXXXX, Xxxxx xxx, BAST, Xxxxxx. The Federal Order of Competences. In: XXXXXXXX, Xxxxx xxx, XXXX, Xxxxxx (eds). Principles of European Constitutional Law. Oxford: Hart, 2009, s. 278.
20 Srov. XXXXXX, Xxxxxx. Obsah pojmu „pravomoc“ v článku 10a Ústavy ČR. Jurisprudence, 2011, roč. 20, č. 2, s. 5-6.
21 Tamtéž, s. 6.
22 Srov. např. XXXXXXXX, Xxxx, XXXXX, Xxxx, XXXXXXX, Aleš. Teorie práva. 2. vydání. Praha: ASPI, 2003, s. 38.
23 XXXXXX, Xxx. K dalším důsledkům přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR. Právní rozhledy, 2002, roč. 10, č. 11, s. 525.
24 Srov. XXXXXX, Xxx. K dalším důsledkům přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR. Právní rozhledy, 2002, roč. 10, č. 11, s. 525-533.
25 Ústavní zákon č. 395/2011 Sb.
26 Vládní návrh na vydání ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, a ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna. III. volební období. Sněmovní tisk č. 208 [online]. 28.4.1999, [citováno 13.1.2012]. Dostupné na <xxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxx/xxxx0.xxx?xxxx00000>.
27
Vládní návrh na vydání ústavního zákona, kterým se mění
ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky.
Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna. III. volební
období. Sněmovní tisk č. 884/0 [online]. 23.3.2001, [citováno
13.1.2012]. Dostupné na
<xxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xxxx/xxxxx.xxx?Xx0&XX
=884&CT1=0>.
28 Tamtéž.
29 Srov. XXXXX, Xxxxx. In BAHÝLOVÁ, Xxxxx a kol. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 216 (čl. 10a Ústavy).
30 XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 13 (čl. 3 SEU).
31 Z formulace čl. 2 SEU „Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody…“ ve spojení se zněním čl. 3 SEU („Cílem Unie je podporovat mír, své hodnoty…“) vyplývá, že hodnoty Unie jsou zároveň jejími cíly.
32 Srov. čl. I-3 odst. 2 Smlouvy o Ústavě.
33 Čl. 5 odst. 2 SEU.
34 Čl. 5 odst. 1 SES.
35 Srov. XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 24 (čl. 5 SEU). Vztažení pravidla o mezích působnosti svěřených smlouvou na celou Unii provedla Maastrichtská smlouva.
36 Srov. XXXXX, Xxxx-Xxxxxx. The Lisabon Treaty: A Legal and Political Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 2010, s. 82.
37 101/78 Granaria [1979] ECR 623.
38 294/83 Les Verts v Parliament [1986] ECR 1339.
39 TICHÝ, Luboš a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2011, s. 140.
40 Právní akt vydaný bez příslušného zmocnění vyplývajícího ze Smluv by musel být zrušen na základě žaloby na neplatnost podle čl. 263 SFEU.
41 XXXXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 894 (čl. 296 SFEU).
42 Z tohoto důvodů nemůže být dle ÚS Unie pokládána za druh federálního státu či entitu jí obdobnou , která by v každém ohledu stála vždy nad jednotlivými státy. Srov. zejména body 132 a 146 Lisabonu I.
43 Srov. např. posudek 2/1994 Accession by the Community to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms [1996] ECR I-1759, body 23 a 24, C-376/98 Germany v European Parliament and Council [2000] ECR I-8419, body 83 - 85. Analýza rozhodnutí viz SCHNEIDER, Xxxxxx. Analysis Case C-376/98 - Tobacco Advertising Directive. München: Grin Verlag, 2008.
44 Srov. XXXXXX, Xxxxxx. Zpětný přenos pravomocí Evropské unie na členské státy. Dizertační práce. Olomouc: Univerzita Palackého, 2011, s. 74 a literatura tam citovaná.
45 C-473/93 Commission v Luxembourg [1996] ECR I-3207, bod 35. Citováno dle XXXXXXXX, Xxxxx xxx, SCHILL, Xxxxxxx. Overcoming absolute primacy: Respect for national identity under the Lisbon Treaty. Common Market Law Review, 2011, roč. 48, č. 5, s. 1423-1424.
46 Rozhodnutí ze dne 14. října 2004, Omega Spielhallen und Automatenaufstellungs GmbH, C-36/02, Sb. rozh. s. I-9609.
47 TCHAKALOFF, Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxxx, XXXXXXX, Xxxxxx. Současný vztah členských států k právu Společenství: Otázka ústavní identity. In Ústavní soud České republiky. Ročenka 2011. Brno: Ústavní soud, 2012, s. 85.
48 XXXXX, Xxxxxx, XXXX, Xxxxxxx, XXXXXXXX, Xxxxx a kol. Komentovaná rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie. Praha: Linde, 2010, s. 237.
49 Rozhodnutí ze dne 12. září 2006, Španělsko v Spojené království, C-145/04, Sb. rozh. s. I-07917, bod 79.
50 Stanovisko generální advokátky X.X. Xxxxxxxxx ze dne 4. června 2008 ve věci rozhodnutí ze dne 13. listopadu 2008, Coditel Brabant, C-324/07, Sb. rozh. s. 2008 I-8457, bod 85 a násl.
51 Stanovisko generálního advokáta M.P. Madura ze dne 30. září 2009 ve věci rozhodnutí ze dne 2. března 2010, Xxxxxxx, C-135/08, Sb. rozh. s. 2010 I-01449, bod 23 a násl.
52 Stanovisko generálního advokáta M.P. Madura ze dne 8. října 2008 ve věci rozhodnutí ze dne 16. prosince 2008, Michaniki, C-213/07, Sb. rozh. s. I-09999, bod 30 a násl.
53 XXXXXXXX, Xxxxx xxx, SCHILL, Xxxxxxx. Overcoming absolute primacy: Respect for national identity under the Lisbon Treaty. Common Market Law Review, 2011, roč. 48, č. 5, s. 1424.
54 Stanovisko generálního advokáta M.P. Madura ze dne 8. října 2008 ve věci rozhodnutí ze dne 16. prosince 2008, Michaniki, C-213/07, Sb. rozh. s. I-09999, bod 31. Snad lze připomenout, že Lisabonská smlouva vstoupila v platnost až 1.12.2009.
55 Rozhodnutí ze dne 22. prosince 2010, Xxxxxx Xxxx-Xxxxxxxxxxxx, C-208/09, Sb. rozh. s. 2010 I-13693, bod. 80. V projednávaném případě občanka Rakouska s bydlištěm v Německu napadla zákon zakazující používání šlechtických titulů na dokladech totožnosti s odkazem na omezení unijní svobody pohybu.
56 Tamtéž, body 92-93.
57 Ústavní soud České republiky. Ročenka 2011. Brno: Ústavní soud, 2012, s. 86.
58 8/55 Fédéchar v High Authority [1956] ECR 245.
59 XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 24 (čl. 5 SEU).
60 281/85 Germany and others v Commission [1987] ECR 3203
61 XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 24 (čl. 5 SEU).
62 22/70 Commission v Council [1971] ECR 263.
63 Obdobně 3, 4 a 6/76 Xxxxxx [1976] ECR 1279. Citováno dle XXXXXXX, Xxxxxxxxx. EC Employment Law. 3. vydání. Oxford: Oxford University Press, 2006, s. 64.
64 TICHÝ, Luboš a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2011, s. 95.
65 XXXXXXX, Xxxxx. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 33.
66 Pro úplnost je nutno dodat, že v rámci vnější činnosti Unie je pro aplikaci čl. 352 SFEU nutno dodržet obecné cíle pro oblast mezinárodních vztahů dle čl. 21 SEU, přičemž použití doložky flexibility je vyloučeno u SZBP (viz čl. 352 odst. 4).
67 Prohlášení č. 41 k článku 352 Smlouvy o fungování Evropské unie. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 350. Pro závěrečný akt mezivládní konference, která přijala Lisabonskou smlouvu, je dále používána zkratka „závěrečný akt“.
68 XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 993 (čl. 352 SFEU).
69 Prohlášení č. 42 k článku 352 Smlouvy o fungování Evropské unie. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 351.
70 O zásadách subsidiarity a proporcionality jako o zásadách, kterými se řídí výkon svěřených pravomocí, budu pojednávat následně. Na tomto místě textu stále vymezuji samotný pojem „svěřené pravomoci“.
71 C-295/90 Parliament v Council [1992] ECR I-5299.
72 O způsobu výkonu kontroly zásady subsidiarity bude pojednáno v příslušné části práce.
73 Srov. House of Lords. The Treaty of Lisbon: an impact assessment. Volume I: Report [online]. 2008, [cit. 17.10.2011]. Dostupné na <xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxxxxxxxxx.xx/xx/xx000000/xxxxxxxx/xxxxxxx/00/00.xxx>.
74 XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 994 (čl. 352 SFEU).
75 Bod 5. b) Lisabonu I.
76 Bod 40. Lisabonu I.
77 Bod 145. Lisabonu I.
78 Bod 146. Lisabonu I.
79 Bod 149. Lisabonu I.
80 Tamtéž.
81 Opinion 2/94 Accession by the Community to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms [1996] ECR I-1759.
82 Bod 151. Lisabonu I.
83 Bod 152. Lisabonu I.
84 Bod 153. Lisabonu I.
85 Viz např. nález ze dne 8. března 2006, Cukerné kvóty III, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, bod B) a Lisabon I, bod 94.
86 XXXXXXX, Xxxxxxx, XXXXXXXXX, Xxxx. Evropské a české právo, jejich vzájemný poměr v judikatuře Ústavního soudu ČR. Praha: Linde Praha, 2010, s. 66.
87 Rozhodnutí ze dne 30. června 2009, Lissabon, sp. zn. 2 BvE 2/08. Dostupné na <xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxxx/xx00000000_0xxx000000xx.xxxx)>.
88 V německé právní vědě „princip omezeného jednotlivého zmocnění“. Srov. XXXXXXXX, Xxxx. Lisabonský nález z Karlsruhe: Spolkový ústavní soud určil podmínky a meze přenosu kompetencí na EU. In KUNST, Xxx (ed). Evropská inspirace z Karlsruhe: vztah evropského práva k ústavnímu řádu členského státu ve světle rozhodnutí německého ústavního soudu k Lisabonské smlouvě. Praha: OEZ, 2009, s. 35-36.
89 Lissabon, bod 328.
90
XXXXXXX, Xxxxx a kol. Když
se řekne Lisabonská smlouva… Perspektiva fungování Evropské
unie podle nového smluvního rámce
[online].
Praha: OEZ, 2008 [cit. 22. října 2011]. Dostupné na <http://
xxxx://xxx.
xxxxxxxx.xx/xxxxxxx/00/0000-xxxx_xx_xxxxx_xxxxxxxxxx_xxxxxx.xxx>.
91 XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 200 (čl. 2 SFEU).
92 Čl. 2 odst. 1 SFEU.
93 XXXXXXX, Xxxxx. Úvod do evropského práva. 3. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 28.
94 Srov. xxxxxx, poznámka pod čarou 50); autor odkazuje na rozsudky SD 41/76 Donckerwolcke [1976] ECR 1921 a 174/84 Bulk Oil [1986] ECR 576.
95 TICHÝ, Luboš a kol. Evropské právo. 3. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2006, s. 84.
96 Čl. 3 odst. 2 SFEU.
97 Srov. CONV 528/03, 6. února 2003.
98 Srov. XXXXX, Xxxx. The Lisbon Treaty: law, politics, and Treaty reform. Oxford: Oxford University Press, 2010, s. 160.
99 XXXXX, Xxxx, DE BÚRCA, Gráinne. EU Law: Text, Cases, and Materials. 5. vydání. Oxford: Oxford University Press, 2011, s. 85.
100 Protokol č. 25 o výkonu sdílených pravomocí. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 307.
101 Prohlášení č. 18 o vymezení pravomocí. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 344.
102 Srov. XXXXXXXX, Xxxx a kol. Xxxxx and Xxxxxxxx´s European Union Law. 6. vydání. Oxford: Hart, 2011, s. 102-104.
103 Srov. House of Lords. The Treaty of Lisbon: an impact assessment. Volume I: Report [online]. 2008, [cit. 17.10.2011]. Dostupné na <xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxxxxxxxxx.xx/xx/xx000000/xxxxxxxx/xxxxxxx/00/00.xxx>.
104 Rozhodnutí ze dne 22. listopadu 2005, Mangold, C-144/04, Sb. rozh. s. 2005 I-9981.
105 XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 26 (čl. 5 SEU).
106 Rozhodnutí ze dne 19. ledna, Kücükdeveci, C-555/07, Sb. rozh. 2010 I-365.
107 Rozhodnutí ze dne 25. července 2008, Metock, C-127/08, Sb. rozh. [2008] ECR I-6241.
108 Rozhodnutí ze dne 4. března 2010, Xxxxxx Xxxxxxxx, C-578/08, Sb. rozh. [2010] ECR I-1839.
109 Čl. 179 odst. 2, 180, 181, 208, 210, 214 odst. 1 a 214 odst. 6 SFEU.
110 Srov. XXXXX, Xxxx. The Lisbon Treaty: law, politics, and Treaty reform. Oxford: Oxford University Press, 2010, s. 171.
111 Konkrétně jsou pak pravomoci v těchto oblastech definovány v čl. 165, 167, 168, 173, 195, 196 a 197 SFEU.
112 CONV 375/1/02, 4. listopadu 2002, s. 7.
113 XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 203 (čl. 2 SFEU).
114 XXXXX, Xxxx, DE BÚRCA, Gráinne. EU Law: Text, Cases, and Materials. 5. vydání. Oxford: Oxford University Press, 2011, s. 88.
115 Důležitou skutečností je pak v mezinárodních vztazích získání právní subjektivity EU (viz čl. 47 SEU).
116 XXXXXXX, Xxxxx. Právo vnějších vztahů EU. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 219.
117 Prohlášení č. 13 o společné zahraniční a bezpečnostní politice. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 343.
118 Prohlášení č. 14 o společné zahraniční a bezpečnostní politice. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 343.
119 Srov. XXXXXXX, Xxxxx. Právní problémy tzv. vnějších smluv Evropské unie. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2009, s. 125.
120 Srov. XXXXXXX, Xxxxxxxx, BOPP, Xxxxxxxxx. The Institutional Architecture of CFSP after the Lisbon Treaty - Constitutional breakthrough or challenges ahead? Challenge, Liberty & Security. Research Paper No. 10, červen 2008 [cit. 21. listopadu 2011]. Dostupné na <xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxx/xxxx/0000.xxx> .
121 Bod 4. a) Lisabonu I.
122 Viz čl. 5 SES.
123 Bod 134. Lisabonu I.
124 Tamtéž
125 Bod 136. Lisabonu I.
126 Bod 137. Lisabonu I.
127 Protokol č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 206-209.
128 Bod 139. Lisabonu I. Rozhodnutí Solange II viz rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 22. října 1986, sp. zn 2 BvR 197/83.
129 Protokol č. 1 o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii. Úř. věst. C 83, 30. března 2010, s. 203-205.
130 Srov. čl. 130r odst. 4 Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství.
131 Čl. 3b (následně přečíslován Amsterodamskou smlouvou na čl. 5).
132 „V oblastech, které nespadají do jeho výlučné pravomoci, vyvíjí v souladu se zásadou subsidiarity Společenství činnost pouze tehdy a do té míry, pokud sledovaných cílů nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států, a proto, z důvodu jejich rozsahu či účinků, jich může být lépe dosaženo na úrovni Společenství.“
133 Tento princip rovněž nalézáme v čl. 10 odst. 3 SEU, který stanovuje, že „každý občan má právo podílet se na demokratickém životě Unie. Rozhodnutí jsou přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům.“
134 Unie činnost členských států pouze koordinuje, podporuje nebo doplňuje. Srov. XXXXXXXXX, Xxxxx. Subsidiarita v Lisabonské smlouvě - náprava nedostatků? Working Papers Fakulty mezinárodních vztahů. Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, 2009, č. 8, s. 13.
135 XXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 33 (čl. 5 SEU).
136 V návrhu Smlouvy o Ústavě činila lhůta pouze 6 týdnů.
137 Návrhem legislativního aktu se pro účely Protokolu rozumějí návrhy Komise, podněty skupiny členských států, podněty Evropského parlamentu, žádosti Soudního dvora, doporučení Evropské centrální banky a žádosti Evropské investiční banky za účelem přijetí legislativního aktu (čl. 3 Protokolu).
138 Případně skupiny členských států, Soudní dvůr, Evropská centrální banka nebo Evropská investiční banka, pochází-li od nich návrh legislativního aktu.
139 Jde-li o návrh v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech a v oblasti policejní spolupráce, pak postačuje jedna čtvrtina hlasů.
140 V této souvislosti je nutno připomenout, že při přípravě Smlouvy o Ústavě vznikaly návrhy požadující zavedení mechanismu, který byl označován jako „červená karta“. Tento mechanismus by znamenal, že by v případě dvou třetin záporných hlasů nebylo možné návrh legislativního aktu dále zvažovat. Takový návrh však nezískal většinovou podporu.
141 Evropský parlament a Rada před ukončením prvního čtení posoudí soulad legislativního návrhu se zásadou subsidiarity a zohlední přitom zejména odůvodnění předložená národními parlamenty a odůvodněné stanovisko Komise. Pokud následně normotvůrci zaujme většinou 55 % členů Rady nebo většinou odevzdaných hlasů v Evropském parlamentu stanovisko, že návrh není v souladu se zásadou subsidiarity, není dále legislativní návrh zvažován.
142 XXXXXXX, Xxxxxxx, MALÍŘ, Xxx, XXXXXXX, Xxxxx. Kontrola dělby pravomocí v EU se zřetelem ke kompetenčním excesům. Praha: Ústav státu a práva, 2010, s. 101.
143 Usnesení Evropského parlamentu ze dne 13.9.2012 o 18. zprávě o zlepšení právních předpisů - používání zásad subsidiarity a proporcionality (2010). P7_TA-PROV(2012)0340, bod 14.
144 Srov. XXXXXXX, Xxxxxxx. Lisabonská smlouva a její dopady na evropské, mezinárodní a vnitrostátní právo členských států. Praha: Leges, 2012, s. 142-143.
145 Evropská komise. Návrh nařízení Rady o výkonu práva na kolektivní akci v rámci svobody usazování a volného pohybu služeb. COM(2012) 130 final, 21. března 2012. Komise však nedospěla k názoru, že by zásada subsidiarity byla porušena. Uznala však, že by její návrh pravděpodobně nezískal nezbytnou politickou podporu, která by umožnila její přijetí v EP a Radě, a návrh stáhla. Srov. Výroční zprávu o subsidiaritě a proporcionalitě za rok 2012. COM(2013) 566 final, 30. července 2013, s. 7-8.
146 Evropská komise. Návrh nařízení Rady o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce. COM(2013) 534 final, 17. července 2013. Jedná se o návrh v oblasti prostoru svobody, bezpečnosti a práva, kde ke spuštění mechanismu včasného varování postačuje jedna čtvrtina všech hlasů (tj. 14, získáno bylo 19 hlasů).
147 Jednalo se o vstřícné gesto Komise, která do osmitýdenní lhůty nezapočítala měsíc srpen, ve kterém většina parlamentů vůbec nezasedá.
148 Podat žalobu pro porušení zásady subsidiarity získal dle Protokolu rovněž Výbor regionů, a to v případech, kde SFEU stanoví, že výbor má být konzultován
149 Viz čl. 5 původního Protokolu č. 30 o používání zásad subsidiarity a proporcionality (dále také „Protokol č. 30), který podrobněji specifikoval test subsidiarity:
- posuzovaná záležitost má nadnárodní aspekty, které nelze uspokojivě regulovat činností členských států;
- činnost pouze členských států nebo nečinnost Společenství by byla v rozporu s požadavky Smlouvy (jako je potřeba napravit narušení soutěže nebo vyvarovat se zastřeného omezování obchodu nebo posílit hospodářskou a sociální soudržnost) nebo by jinak významně poškodila zájmy členských států;
- činnost na úrovni Společenství by vzhledem ke svému rozsahu nebo účinkům přinesla ve srovnání s činností na úrovni členských států jasné výhody.
150 Srov. čl. 6 a 7 Protokolu č. 30:
Činnost Společenství má být co nejjednodušší, slučitelná s požadavkem uspokojivého dosažení cíle opatření a s potřebou efektivního prosazení. Společenství přijímá předpisy pouze v nezbytné míře. Za jinak stejných podmínek by se směrnicím měla dávat přednost před nařízeními a rámcovým směrnicím před podrobnými opatřeními. Směrnice, jak je uvedeno v článku 249 Smlouvy, ač pro každý členský stát, kterému jsou určeny, závazné pokud jde o výsledek, jeho. má být dosaženo, ponechávají volbu forem a metod vnitrostátním orgánům.
- Pokud jde o povahu a rozsah činnosti Společenství, měla by opatření Společenství ponechávat co nejvíce prostoru národnímu rozhodování, slučitelnému se zajištěním cíle opatření a s dodržením požadavků Smlouvy. Pozornost by se měla věnovat respektování zavedených národních mechanismů a organizaci a fungování právních systémů členských států, při respektování práva Společenství. Opatření Společenství by měla členským státům dávat prostor pro alternativní způsoby dosažení cílů opatření tam, kde je to vhodné, a s výhradou potřeby náležitého prosazování.
151 Evropská komise. Zpráva komise o subsidiaritě a proporcionalitě (18. zpráva o zlepšení právních předpisů za rok 2010). KOM(2011) 244 v konečném znění, 10. června 2011, s. 2. Ke kritériu potřebnosti a ověření přidané hodnoty se Komise přihlásila již ve své první zprávě o subsidiaritě a proporcionalitě po vstupu LS v platnost. Srov. Evropská komise. Zpráva Komise o subsidiaritě a proporcionalitě (17. zpráva o zlepšení právních předpisů za rok 2009). KOM(2010) 547 v konečném znění, 8. října 2010, s. 3.
152 Impact Assessment Board, viz xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxx/xxx/xxx_xx.xxx.
153 European Commission. Impact Assessment Guidelines. SEC(2009) 92, 15. ledna 2009, s. 22.
154 Na Pokyny pro hodnocení dopadu se odvolává i nejnovější zpráva Komise o subsidiaritě a proporcionalitě. Srov. Výroční zprávu o subsidiaritě a proporcionalitě za rok 2012. COM(2013) 566 final, 30. července 2013, s. 2.
155 Přičemž Evropský parlament, Rada a Komise se dohodly na obecném pravidle, že Pokyny pro hodnocení dopadu vypracované Komisí budou základem pro jejich výstupy, z kterých budou vycházet. Srov. Inter-Institutional Common Aproach to Impact Assessment (IA) [online]. Nedatováno [citováno 19. září 2013]. Dostupné na <xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxx/xxx_xxxx/xxxx/xx_xxxxxx_xxxxxxxx_xx_xx_xx.xxx>. Tato dohoda se rámcově odvolává na Interinstitutionální dohodu mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o zdokonalení tvorby právních předpisů, Úř. věst. C 321, 31.12.2003.
156 XXXXXXX, Xxxxxxx. The EU Principle of Subsidiarity and Its Critique. Oxford: Oxford Univerisity Press, 2002, s. 156-157. Citováno dle XXXXXXXXX, Xxxxx. Přístup Evropského soudního dvora k principu subsidiarity [online]. xxxxxxxx.xx, 4. září 2008 [cit. 2. října 2013]. Dostupné na <xxxx://xxxxxxxx.xxxxxxxxxxxxxxxx.xx/Xxxxxxxx/0000-xxxxxxx-xxxxxxxxxx-xxxxxxxx-xxxxx-x-xxxxxxxx-xxxxxxxxxxxx.xxxx>.
157 XXXXX, Xxxxxxx. Reformed Subsidiarity in the Constitution for Europe. Can it deliver on expectations? Institut Européen d´Administration Publique Working Paper, 2005, č. 5, s. 26. Jediným řízením, kde SD zkoumal dodržení zásady subsidiarity v posledních letech bylo řízení ve věci nařízení o roamingu zahájené v roce 2008. Část týkající se otázky subsidiarity je však stručná. Viz Rozhodnutí ze dne 8. června 2010, Vodafone, Telefónica, T-Mobile, Orange Personal Communications Services v Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform, C-58/08, Sb. rozh. s. I-5026.
158 XXXXXX, Xxxxxxxxx, XXXXXXXX, Xxxx, XXXXXXX, Xxxxx. How to Sharpen a Dull Sword - The Principle of Subsidiarity and its Control. German Law Journal, 2006, roč. 9, č. 7, s. 747.
159 „Činnost Společenství nepřekročí rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů této smlouvy.“
160 „Neuvádějí-li Smlouvy druh aktu, který má být přijat, zvolí jej orgány pro jednotlivé případy v souladu s platnými postupy a se zásadou proporcionality.“
161 XXXXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 893 (čl. 296 SFEU). Tento požadavek byl expressis verbis uveden ve výše zmíněném původním protokolu č. 30.
162 XXXXXX, Xxxxxx. Rozdělení kompetencí mezi Evropskou unií a členskými státy. In XXXXX, Xxxxx (ed). Evropské právo. Plzeň: Xxxx Xxxxx, 2011, s. 241.
163 Spolu s doložkou flexibility jsou společně nazývané také jako „evolutivní“ nebo „dynamické“ klauzule.
164 Evropská rada rozhoduje na návrh vlády členského státu, EP nebo Komise.
165 Vyjma rozhodnutí souvisejících s vojenstvím nebo obranou.
166 Smlouvy obsahují další tzv. zvláštní přechodové klauzule (čl. 31 odst. 3 SEU a čl. 81 odst. 3, čl. 153 odst. 2, čl. 192 odst. 2, čl. 312 odst. 2 a čl. 333 odst. 1 a 2 SFEU).
167 Bod 6. c) Lisabonu I.
168 Bod 160. Lisabonu I.
169 Bod 161. Lisabonu I.
170 XXXXXXX, Xxxxxxx, MALÍŘ, Xxx, XXXXXXX, Xxxxx. Kontrola dělby pravomocí v EU se zřetelem ke kompetenčním excesům. Praha: Ústav státu a práva, 2010, s. 36.
171 Srov. XXXXX, Xxxx. Nález Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě – (opožděné) poznámky kritického čtenáře II: kauza zjednodušené revize primárního práva [online]. Jiné právo, 15.2.2009 [cit. 3.2.2013]. Dostupné na <xxxx://xxxxxxxxx.xxxxxxxx.xx/0000/00/xxxxx-xxxxxxxxx-xxxxx-x-xxxxxxxxxx_00.xxxx>.
172 Srov. XXXXX, Xxxx. Jaké jsou dopady „Lisabonského nálezu“ (nejen) pro ústavní rovinu vztahu českého a unijního práva. Soudní rozhledy, 2009, roč. 15, č. 6, s. 201-209.
173 XXXXX, Xxxx. Nález Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě – (opožděné) poznámky kritického čtenáře II: kauza zjednodušené revize primárního práva [online]. Jiné právo, 15.2.2009 [cit. 3.2.2013]. Dostupné na <xxxx://xxxxxxxxx.xxxxxxxx.xx/0000/00/xxxxx-xxxxxxxxx-xxxxx-x-xxxxxxxxxx_00.xxxx>.
174 XXXXXX, Xxx. Mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy po „lisabonském nálezu“ Ústavního soudu. In XXXXXXX, Aleš, WINTR, Xxx (eds). Lisabonská smlouva a ústavní pořádek ČR. Plzeň: Xxxx Xxxxx, 2009, s. 52.
175 Bod 162. Lisabonu I.
176
XXXX, Xxxxxx.
Xxxxx Lisabonské smlouvy III. Pravomoci EU [online].
Jiné právo, 16.12.2008 [cit. 4.2.
2013]. Dostupné na
<http://
xxxx://xxxxxxxxx.xxxxxxxx.xx/0000/00/xxxxx-xxxxxxxxx-xxxxxxx-xxx-xxxxxxxxx
.html>.
Deklafifikací přitom rozumí to, že „tyto
normy na rozdíl od ostatních ustanovení nemají stejný
normativní charakter, a lze proto hovořit cum grano salis o nižší
právní síle norem v rámci jednoho dokumentu.“
Odkazuje pak na článek Xxxx Xxxxxxxxxx, The New Revision of the
Old Constitution, International Journal of Constitutional Law, sv.
3/2, 2005, s. 283 a násl.
177 Bod 165. Lisabonu I.
178 Bod 167. Lisabonu I.
179 XXXXXXX, Xxxx. Kompetenční a hodnotový rámec Evropské unie v „lisabonském“ nálezu Ústavním soudu. In XXXXXXX, Aleš, WINTR, Xxx (eds). Lisabonská smlouva a ústavní pořádek ČR. Plzeň: Xxxx Xxxxx, 2009, s. 144.
180 Zákon č. 162/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů.
181 Lissabon, bod 311.
182 Tamtéž.
183 Tamtéž, bod 312.
184 Tamtéž, bod 319.
185
XXXXX, Xxxx. Pár
prvotních poznámek a tipů ke čtení „německého Lisabonu”
II [online]. Jiné
právo, 3.7.2009 [cit. 4.11.2013]. Dostupné na
<xxxx://xxxxxxxxx.xxxxxxxx.xx/0000/00/xxx-xxxxxxxx-xxxx-xx-xxxxx-xxxxxxxxx
.html>.
186 Viz poznámka pod čarou 142).
187 § 109i Jednacího řádu Poslanecké sněmovny a § 119k a 119m Jednacího řádu Senátu
188 Podle J. Kysely by bylo přesnější užívat výrazu „kompenzační klauzule“, neboť smyslem povinného před-běžného souhlasu komor je kompenzovat ztrátu jejich role článků ratifikačního procesu a Parlament de facto vládě nic neukládá. Srov. XXXXXX, Xxx. Implementace Lisabonské smlouvy v pravidlech jednání Parlamentu ČR. Časopis pro právní vědu a praxi, 2010, roč. 18, č. 1, s. 40-51.
189 Tamtéž, s. 47.
190 Čl. 6 a 8 Protokolu o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii.
191 Srov. KRÁL, Xxxxx, XXXXXXXX, Xxxxxxxx. Český a slovenský parlament po Lisabonské smlouvě. Praha: Institut pro evropskou politiku EUROPEUM, 2010, s. 31.
192 TICHÝ, Luboš a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2011, s. 262.
193 Toto dělení bylo převzato ze Xxxxxxx o Ústavě. Naopak „evropský zákon“ a „evropský rámcový zákon“, jako nová označení pro nařízení, resp. směrnici, nebyly převzaty.
194 „Rozhodnutí je závazné v celém rozsahu. Pokud jsou v něm uvedeni ti, jimž je určeno, je závazné pouze pro ně.“
195 Např. rozhodnutí Rady byly zřízeny některé orgány Unie (např. Soud pro veřejnou službu Evropské unie), zatímco v jiných případech byly zřízeny nařízením.
196 Čl. 289 odst. 1 SFEU.
197 Články 42 první pododstavec, 43 odst. 2, 51 druhý pododstavec, 56 druhý pododstavec, 59 odst. 1, 64 odst. 2, 75 první pododstavec, 79 odst. 2 písm. a) a b), 82 odst. 1 a 2, 83 odst. 1, 85 odst. 2, 87 odst. 2, 88 odst. 2, 91 odst. 2, 116 druhý pododstavec, 121 odst. 6, 129 odst. 3, 133, 177 odst. 1 první a druhý pododstavec, 207 odst. 2, 212 odst. 2, 257, 281 druhý pododstavec, 291 odst. 3, 322 odst. 1 a 336 SFEU. Srov. XXXXX, Xxxx-Xxxxxx. The Lisabon Treaty: A Legal and Political Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 2010, s. 365-368.
198 Čl. 289 odst. 4 SFEU
199 XXXXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 879 (čl. 289 SFEU).
200 Dle čl. 11 odst. 4 SEU “Nejméně jeden milion občanů Unie pocházejících z podstatného počtu členských států se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimiž je podle mínění těchto občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provedení Smluv.”
201 Srov. XXXXXXX, Xxxxxxxx X., XXXXXXXX, Xxxxx. Editorial. In XXXXXXX, Xxxxxxxx X., XXXXXXXX, Xxxxx (eds). The next big thing. Making Europe ready for the Citizens´ Initiative. Wien: Neuer Wissenschaftlicher Verlag, 2011, s. 9.
202 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 211/2011 ze dne 16. února 2011, o občanské iniciativě. Úř. věst. L 65, 11. března 2011, s. 1 a násl. Jakkoli se jedná o přímo použitelný předpis, vzhledem k tomu, že z tohoto nařízení vyplývají vnitrostáním orgánům členských států určité povinnosti, bylo nutno k provedení nařízení vydat v některých státech příslušné právní předpisy. V případě ČR se jedná o zákon č. 191/2012 Sb., o evropské občanské iniciativě.
203 Jedná se o iniciativy “Right to Water” podle níž je voda “veřejný statek nikoliv zboží”, “One of Us”, jež chce ukončit financování z EU pro činnosti vyžadující zničení lidských embryí ,a “Stop Vivisection”, která žádá konec pokusů na živých zvířatech. Dalších pět iniciativ však nedokázalo shromáždit dostatečný počet hlasů. Srov. Evropská komise. Tisková zpráva: Lhůta pro zastánce prvních občanských iniciativ končí - jaké budou další kroky? IP/13/1012, 31. října 2013.
204 XXXXXXXXXX, Xxxxx. Změny v legislativních procedurách EU podle Lisabonské smlouvy. Časopis pro právní vědu a praxi, 2010, roč. 18, č. 1, s. 68.
205 Dle čl. 15 odst. 2 SFEU „Evropský parlament, jakož i Rada při projednávání návrhu legislativního aktu a hlasování o něm, zasedají veřejně“. Dle čl. 16 odst. 8 SEU věty první pak „Rada zasedá veřejně, pokud projednává návrh legislativního aktu a hlasuje o něm.“
206 Rozhodnutí Rady 2004/338/ES. Úř. věst. L 106, 22. března 2004, s. 22-45.
207 Jednomyslně rozhoduje Rada dle článků 21 odst. 3, 22 odst. 1, 64 odst. 3, 77 odst. 3, 81 odst. 3, 87 odst. 3, 89, 113, 115, 118 druhý pododstavec, 126 odst. 14 druhý pododstavec, 127 odst. 6, 153 odst. 2 druhý pododstavec, 192 odst. 2, 194 odst. 3, 203, 262, 308, 311 třetí pododstavec SFEU. Pokud Smlouvy nestanoví jinak, rozhoduje Rada kvalifikovanou většinou (čl. 16 odst. 3 SEU), a to podle článků 23 druhý pododstavec, 182 odst. 4 a 349 SFEU. Srov. XXXXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 876 (čl. 289 SFEU).
208 V oblasti spolupráce v trestních věcech (čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU), mezinárodních smluv mimo smlouvy týkající se výhradně společné zahraniční a bezpečnostní politiky (čl. 218 odst. 6 SFEU), implementace opatření týkajících se systému vlastních zdrojů, z nichž je financován rozpočet Unie (čl. 311 SFEU), stanovení víceletého finančního rámce (čl. 312 odst. 2 SFEU), nebo přijetí vhodných opatření k naplnění některého z cílů Unie (čl. 352 odst. 1 SFEU). Srov. XXXXXXXXXX, Xxxxx. Změny v legislativních procedurách EU podle Lisabonské smlouvy. Časopis pro právní vědu a praxi, 2010, roč. 18, č. 1, s. 69.
209 Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou nebo jednomyslně (čl. 223 odst. 2 a čl. 228 odst. 4 SFEU), či se souhlasem Rady i Komise (čl. 226 třetí pododstavec SFEU). Srov. XXXXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 877 (čl. 289 SFEU).
210 TICHÝ, Luboš a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2011, s. 270.
211 XXXXX, Xxxx. The Lisbon Treaty: law, politics, and Treaty reform. Oxford: Oxford University Press, 2010, s. 58.
212 Srov. čl. 290 odst. 1 a 2 SFEU
213 XXXXX, Xxxx. The Lisbon Treaty: law, politics, and Treaty reform. Oxford: Oxford University Press, 2010, s. 58.
214 Rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999, o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi. Úř. věst. L 184, 17. července 1999, s. 23-26, ve znění rozhodnutí Rady 2006/512/ES ze dne 17. července 2006, kterým se mění rozhodnutí 1999/468/ES o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi. Úř. věst. L 200, 22. července 2006, s. 11-13.
215 Srov. XXXXXXXXX, Xxxxxxxxx. In XXXXXXX, Xxxxxxxxx a kol. (eds). Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2010, s. 881 (čl. 290 SFEU).
216 Dosavadní kontrola byla založena na zmiňovaném rozhodnutí Rady 1999/468/ES, které definovalo „regulativní postup“ v rámci tzv. komitologie. Viz čl. 2 písm. b) „opatření obecného významu, která provádějí podstatné prvky základního aktu […] se přijímají regulativním postupem; pokud základní akt stanoví, že některé jiné než podstatné prvky tohoto aktu mohou být upraveny nebo aktualizovány prováděcím postupem, přijímají se tato opatření regulativním postupem.“ Opět je nutno připomenout, že rozhodnutí hovoří pouze o prováděcích aktech. Následné rozhodnutí Rady 2006/512/ES, kterým se měnilo rozhodnutí Rady 1999/468/ES pak stanovilo pro opatření obecného významu “regulativní postup s kontrolou”.
217 Toto ustanovení je lex specialis k čl. 4 odst. 3 SEU, který v rámci zásady loajální spolupráce ukládá členským státům učinit "veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie."
218 Srov. čl. 291 odst. 2 a 3 SFEU.
219 TICHÝ, Luboš a kol. Evropské právo. 4. vydání. Praha: X. X. Xxxx, 2011, s. 271.
220 Tuto skutečnost zdůrazňuje rovněž sama Komise. Srov. Evropská komise. Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě. Provádění článku 290 Smlouvy o fungování Evropské unie. KOM(2009)673 v konečném znění, 9. prosince 2009, s. 3-4.
221 "K dosažení cílů vytýčených touto smlouvou za podmínek jí vymezených Rada […] svěřuje Komisi v aktech, které přijímá, pravomoci k provádění předpisů, které vydá. Rada může upravit určité podmínky výkonu těchto pravomocí." (čl. 202 SES třetí odrážka)
222 Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí. Úř. věst. L 55, 28. února 2011, s. 13-18.
223 Srov. rozhodnutí Rady 2006/512/ES ze dne 17. července 2006, kterým se mění rozhodnutí 1999/468/ES o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi. Úř. věst. L 200, s. 11-13. Dle tohoto rozhodnutí stoupl celkový počet komitologických procedur na pět.
224 Přezkumný postup se dle čl. 2 odst. 2 nařízení č. 182/2011 použije zejména u prováděcích aktů s obecnou působností a dále pak u ostatních prováděcích aktů týkajících se programů se značným dopadem, společné zemědělské politiky a společné rybářské politiky, životního prostředí, zabezepčení a bezpečnosti, ochrany zdraví nebo bezpečnosti osob, zvířat nebo rostli, společné obchodní politiky a daní.
225 Její činnost však musí být v souladu mj. se zásadou subsidiarity a proporcionality.
226 V tomto ohledu je sama o sobě výmluvná skutečnost, že do současné doby došlo k uplatnění žluté karty pouze ve dvou případech.