Strategie přistoupení České republiky k eurozóně
Strategie přistoupení České republiky k eurozóně
(Společný dokument vlády ČR a ČNB)
1. Přístupový proces České republiky (ČR) do Evropské unie (EU) se úspěšně završuje. V prosinci 2002 byla na summitu v Kodani dokončena jednání o finančních podmínkách přistoupení k EU a v dubnu 2003 byla v Aténách oficiálně podepsána smlouva o přistoupení ČR k EU. Po proběhlém referendu o vstupu ČR do EU v červnu 2003 se proces přistoupení uzavře ratifikací přístupové smlouvy parlamenty členských zemí EU. ČR by se měla v květnu 2004 stát členem EU.
2. Nedílnou součástí přistoupení ČR k EU je i závazek o následném přistoupení k eurozóně. Vzhledem k nevyhnutelným implementačním zpožděním hospodářských politik je nutné vytvořit pro integraci ČR do evropských měnových struktur kredibilní strategii, ze které budou následně jednotlivé hospodářské politiky a zejména měnová politika vycházet. Proto si vláda ve svém Programovém prohlášení uložila připravit ve spolupráci s Českou národní bankou (ČNB) strategii přistoupení k eurozóně.
3. Materiál představuje společný a koordinovaný přístup Ministerstva financí, Ministerstva průmyslu a obchodu a České národní banky k základním otázkám spojeným se vstupem ČR do Hospodářské a měnové unie. Shrnuje základní východiska procesu integrace ČR do evropských měnových struktur a diskutuje očekávané pozitivní efekty a možná rizika přistoupení k eurozóně. Dokument doporučuje přistoupení ČR k eurozóně jakmile pro to budou vytvořeny ekonomické podmínky. Časování proto do velké míry závisí na rychlosti procesu reálné konvergence pomocí strukturálních reforem a procesu nominální konvergence, zejména důslednou realizací fiskální konsolidace.
Východiska přistoupení k eurozóně
4. Hospodářská a měnová unie (HMU) byla implementována na základě Maastrichtské smlouvy ve třech fázích. V první fázi od roku 1990 byla završena liberalizace kapitálových toků a vytvořen jednotný vnitřní trh EU. Druhá fáze, která začala v roce 1994, byla zaměřena na dosažení pokroku v konvergenci ekonomik členských zemí. S třetí fází došlo v roce 1999 k zavedení bezhotovostního oběhu měny euro a k počátku fungování jednotné měnové politiky Evropské centrální banky (ECB), která stanovuje jednotnou úrokovou sazbu pro celou eurozónu. Proces měnové integrace byl završen zavedením eurového hotovostního oběživa v lednu 2002.
5. K základům ekonomické integrace v rámci HMU patří měna euro a procesy koordinace hospodářských a rozpočtových politik mezi sebou navzájem i mezi jednotlivými členskými státy. Koordinaci zajišťují procedury mnohostranného dohledu nad jejich vývojem. Vznik nadměrných rozpočtových deficitů je omezen ustanoveními Smlouvy o EU a tzv. Paktem stability a růstu (viz Box 1). Fiskální politika je v rámci těchto poměrně úzkých mantinelů ponechána v kompetenci jednotlivých členských zemí HMU.
BOX 1: Rozpočtové deficity členských zemí EU
Smlouva o založení ES ukládá v článku 104 členským zemím EU vyhnout se nadměrným deficitům veřejných financí. O tom, zda nadměrný schodek existuje, rozhoduje na základě zprávy Komise Rada EU. V případě rozhodnutí o nadměrném schodku doporučí Rada příslušné zemi přijmout korekční opatření, jejichž obsah není zveřejňován s výjimkou případů, kdy členská země na doporučení Rady během stanoveného období nereagovala. V návaznosti na Pakt stability a růstu mohou být navíc na členské země eurozóny uplatňovány i finanční sankce v podobě neúročených depozit nebo – v případě, kdy Rada po dvou letech od uložení sankcí nedospěje k názoru, že došlo k nápravě nadměrného deficitu – jednorázových pokut.
6. V roce 1999 splnilo podmínky pro zavedení eura a vytvořilo eurozónu jedenáct zemí EU, ke kterým přistoupilo v roce 2001 rovněž Řecko. Velká Británie a Dánsko, které si na začátku maastrichtského procesu vyjednaly tzv. neúčastnickou doložku („opt out clause“), se v současnosti na projektu jednotné měny nepodílejí. Rovněž Švédsko, ačkoliv neúčastnickou doložkou nedisponuje, stojí z domácích politických důvodů prozatím mimo eurozónu.
7. ČR se bude s přistoupením k EU automaticky účastnit třetí fáze HMU, přičemž získá status členské země s dočasnou výjimkou pro zavedení eura, tj. v této fázi nebude členem eurozóny. ČNB se stane v okamžiku přistoupení k EU členem Evropského systému centrálních bank (ESCB). Po přijetí eura se ČNB zařadí do tzv. Eurosystému, který se skládá z ECB a centrálních bank členských zemí eurozóny.
8. Před zavedením měny euro musí tedy být ČR podle platné evropské legislativy členem EU a musí splnit maastrichtská konvergenční kritéria (viz Box 2), včetně slučitelnosti právních předpisů v oblasti HMU. Časový okamžik pro zavedení eura či pro splnění konvergenčních kritérií evropská legislativa explicitně neupravuje. ČR bude nicméně muset po vstupu do EU pravidelně dokumentovat směřování ekonomiky směrem k plnění maastrichtských konvergenčních kritérií v tzv. Konvergenčním programu.
BOX 2: Konvergenční kritéria
Kritérium cenové stability požaduje, aby členský stát vykazoval dlouhodobě udržitelnou cenovou stabilitu a průměrnou míru inflace, sledovanou během jednoho roku před šetřením, která nepřekračuje o více než 1,5 p.b. průměrnou míru inflace tří členských států EU, které dosáhly nejlepších výsledků v oblasti cenové stability. Kritérium dlouhodobých úrokových sazeb požaduje, aby průměrná dlouhodobá nominální úroková sazba členského státu EU v průběhu jednoho roku před šetřením nepřekračovala o více než 2 p.b. průměrnou úrokovou sazbu tří členských států, které dosáhly nejlepších výsledků v oblasti cenové stability.
Kritérium veřejného deficitu požaduje, aby poměr plánovaného nebo skutečného schodku veřejných financí k hrubému domácímu produktu nepřekročil 3%, kromě případů, kdy:
buď poměr podstatně poklesl, nebo se neustále snižoval, až dosáhl úrovně blížící se referenční hodnotě,
anebo překročení referenční hodnoty bylo pouze výjimečné a dočasné a zároveň poměr zůstává blízko k referenční hodnotě.
Kritérium hrubého veřejného dluhu znamená, že by poměr veřejného vládního dluhu k hrubému domácímu produktu neměl překročit 60%, kromě případů, kdy se poměr dostatečně snižuje a blíží se uspokojivým tempem k referenční hodnotě.
Kurzové konvergenční kritérium spočívá v minimálně dvouleté účasti v mechanismu ERM II a dodržování normálního rozpětí v mechanismu v blízkosti centrální parity alespoň po období dvou let.
9. Formální vyhodnocení míry konvergence nutné pro vstup do eurozóny se provádí podle procedury specifikované ve Smlouvě o EU. Konečné rozhodnutí je přijímáno po standardní proceduře vrcholným setkáním členských států EU na základě doporučení Rady ECOFIN. Členské země EU, jejichž ekonomické podmínky jsou vyhodnoceny jako potenciální hrozba pro zachování cenové stability v eurozóně, do měnové unie nebudou moci vstoupit a zůstane jim zachován status země s dočasnou výjimkou pro zavedení eura. Tyto země tak mohou
inkasovat výhody členství v eurozóně až se zpožděním a budou ve srovnání s novými členy eurozóny v komparativní nevýhodě.
10. Kurzové konvergenční kritérium vyžaduje dvouletou účast v mechanismu ERM II a zároveň pohyb měnového kurzu v blízkosti centrální parity. Úroveň centrální parity a šíře fluktuačního pásma kurzového režimu v rámci ERM II budou, po dohodě ČNB s vládou, projednány s ECB a Evropskou komisí a následně schváleny radou ECOFIN. V červenci 2003 zpracovala ČNB jako informaci pro vládu ČR a pro veřejnost dokument s názvem „Kurzový mechanismus ERM II a kurzové konvergenční kritérium“, který obsahuje podrobnou argumentaci stávající pozice. Vzhledem k tomu, že samotná účast v XXX XX nevede, na rozdíl od nezvratitelného zafixování kurzu v rámci měnové unie, k odstranění rizika měnových turbulencí, je účast v mechanismu ERM II chápána jen jako brána pro přistoupení k eurozóně. Vláda se shoduje s ČNB, že delší než minimálně nutné dvouleté setrvání v ERM II se nejeví jako žádoucí.
Pozitivní efekty a rizika přistoupení
Očekávané pozitivní efekty
11. Přistoupením ČR k eurozóně dojde k završení procesu integrace české ekonomiky do evropských měnových struktur. Česká republika se bude moci plně podílet na formulaci a implementaci společné evropské měnové a kurzové politiky, které směřují k posilování makroekonomické stability v Evropě.
12. Členství v eurozóně by mělo mít pozitivní dopady na domácí hospodářskou politiku, neboť klíčovými prvky systému jsou požadavky na střednědobě vyrovnané veřejné rozpočty a na provádění strukturálních reforem podporujících dlouhodobě udržitelný hospodářský růst.
13. Rozpočtová politika prováděná v souladu s ustanoveními Paktu stability a růstu sníží náklady financování veřejných rozpočtů a povede ke stabilizaci dlouhodobých úrokových sazeb na nízké úrovni. Firmy i domácnosti budou profitovat nejen z nízkých úrokových sazeb, ale i z přístupu k hlubším, likvidnějším a transparentnějším kapitálovým trhům eurozóny.
14. Nezvratitelným zafixováním měny v rámci měnové unie dojde ke zvýšení stability finančního sektoru a ke snížení rizik vzniku měnových turbulencí. Prudké kurzové výkyvy představují pro malou otevřenou ekonomiku v prostředí liberalizovaných kapitálových toků významnou hrozbu.
15. Z eliminace kurzového rizika vůči zemím eurozóny, které jsou pro ČR nejdůležitějšími obchodními partnery, bude profitovat zejména domácí podnikový sektor. Tyto výhody se projeví jednak poklesem transakčních a zajišťovacích nákladů, ale také snížením investiční nejistoty. Sektor domácností získá výhody z vyšší cenové transparentnosti, která stimuluje působení konkurence.
16. Tyto pozitivní efekty budou přispívat k vytváření stabilnějšího prostředí pro podnikání, k efektivnější alokaci zdrojů a následně k vyššímu růstu ekonomiky. Přistoupení k eurozóně tak může dále urychlit reálnou konvergenci české ekonomiky směrem k průměru EU.
Možná rizika
17. Přistoupení ČR k eurozóně je spojeno s řadou výhod, ale také s některými riziky, jejichž intenzita působení se bude v čase měnit. Tato rizika jsou spojena především s reakcí hospodářství na ekonomické poruchy v podmínkách nezvratitelně zafixovaného měnového kurzu v rámci měnové unie. V případě nedostatečné cyklické a strukturální sladěnosti české ekonomiky a jejího finančního sektoru s ekonomikami eurozóny mohou mít ekonomické šoky nestejné, asymetrické dopady.
19. Na druhé straně plnění podmínek a plná aplikovatelnost Paktu stability a růstu bude vedle posílení automatického stabilizačního působení fiskální politiky vyžadovat i její zpřísnění tak, aby byla zajištěna dlouhodobá udržitelnost vyrovnaných veřejných financí. Stav veřejných financí se může stát bariérou pro vstup do eurozóny nejen díky nadměrným schodkům, ale i díky nedostatečnému strukturálnímu přizpůsobení zejména výdajové strany. Fiskální politika musí být připravena nejen plnit svou makroekonomickou stabilizační funkci, ale i být konzistentní s ostatními strukturálními politikami podporujícími konkurenční schopnost české ekonomiky v podmínkách jednotného trhu.
20. K rozhodnutí o nezvratném zafixování směnného kurzu a přijetí jednotné měnové politiky může dojít až v okamžiku, kdy bude dosaženo udržitelné konvergence ekonomiky a makroekonomických i mikroekonomických politik (otevírání trhů, konkurenceschopnost v rámci jednotného trhu a prohlubování hospodářské integrace, fungování institucí na trzích produktů, služeb a kapitálu).
Ekonomická sladěnost
21. Charakteristiky české ekonomiky se postupně přibližují k charakteristikám zemí EU. Obchodní výměna s EU se na celkovém zahraničním obchodě české ekonomiky podílí zhruba dvěmi třetinami a příliv zahraničních investic ze zemí EU dosahuje až čtyř pětin všech investic proudících do české ekonomiky. Přesto byl doposud cyklický vývoj české ekonomiky sladěn s cyklickým vývojem eurozóny méně než v průměrné členské zemi eurozóny. Také v oblasti sladěnosti struktury reálné ekonomiky a finančního sektoru existuje prostor k dalšímu zlepšení.
22. Ohodnocení dostatečné ekonomické sladěnosti v čase a v mezinárodním srovnání lze realizovat například s využitím analýzy korelace ekonomického cyklu se zeměmi eurozóny, analýzy korelace poptávkových a nabídkových šoků mezi českou ekonomikou a ekonomikou zemí eurozóny, hodnocení strukturální podobnosti na základě podílu jednotlivých sektorů na celkové přidané hodnotě či na základě sady kritérií týkající se propojení mezinárodního obchodu a finančního sektoru ČR se zeměmi eurozóny.
23. Vysoké deficity veřejných rozpočtů ČR, vestavěné trendy k jejich dalšímu strukturálnímu prohlubování a nedostatečné podmínky pro symetrické fungování automatických stabilizátorů představují v současnosti vážnou bariéru pro stabilizační působení fiskální politiky. Cílem fiskální konsolidace musí být nejen dosažení maastrichtských kritérií, ale ve střednědobém časovém horizontu rovněž – v souladu s principy Paktu stability a růstu – vyrovnané strukturální saldo veřejných rozpočtů umožňující účinné působení automatických stabilizátorů a pružnost diskrečních výdajů. Při absenci autonomní měnové politiky bude totiž fiskální politika v režimu nezvratitelně zafixovaného kurzu v rámci měnové unie klíčovým nástrojem makroekonomické stabilizace.
24. Nedostatečně konsolidovaný systém veřejných financí by mohl mít obzvlášť nepříznivé důsledky během účasti ČR v ERM II a v prvních letech po přistoupení k eurozóně. V této době bude existovat vyšší pravděpodobnost rozdílného cyklického vývoje v ČR než v pozdějších letech. Cyklická nesladěnost může být zesilována i postupem strukturálních reforem, projevujících se jako nabídkové šoky s dopady do vývoje potenciálního produktu. Dále, v této době předpokládaný kladný inflační diferenciál mezi ČR a průměrem eurozóny bude mít při jednotných nominálních úrokových sazbách za následek nižší reálné úrokové sazby, které by mohly vést k neadekvátnímu růstu domácí poptávky. Obezřetná fiskální politika bude proto v letech těsně po přistoupení k eurozóně klíčovou podmínkou zachování dlouhodobě udržitelného ekonomického růstu.
25. V reakci na dlouhodobě nepříznivou fiskální situaci vláda v průběhu roku 2003 připravila a schválila tříletý konsolidační program s cílem omezit deficit veřejných rozpočtů do roku 2006 na maximálně 4 % HDP. Těžiště konsolidace spočívá v omezení objemu veřejných výdajů a mírném zvýšení složené daňové kvóty. Současně s návrhem řady dílčích výdajových a příjmových opatření dochází také k úpravě rámce, ve kterém se odehrávají fiskální procesy. Zavádí se princip střednědobého fiskálního cílení realizovaný prostřednictvím závazných agregátních tříletých výdajových rámců.
26. Nastartování procesu obnovy fiskální rovnováhy napomáhá přiblížit českou ekonomiku stavu, ve kterém bude schopna aspirovat na přijetí eura. Jde však pouze o první etapu, na kterou musí navazovat etapa další, ve které dojde k dalšímu snižování schodků veřejných financí díky provádění hlubších strukturálních reforem. Pro realizaci všech přínosů plynoucích z jednotné měny, eliminaci možných rizik a z hlediska zdravého fungování ekonomiky před i po přijetí eura je tudíž nezbytné pokračovat v započatém úsilí a směrovat fiskální soustavu k vyrovnaným pozicím.
27. Pouhé splnění maastrichtského rozpočtového kritéria není dostatečné, což názorně dokumentují současné ekonomické obtíže některých členských zemí EU, které v minulosti nevyužily plně příležitost k dosažení fiskální rovnováhy. Nutnost vytvoření dostatečného manévrovacího prostoru ve fiskální soustavě je navíc zvýrazněna i tím, že již ve druhé polovině této dekády začnou veřejné rozpočty pociťovat působení nepříznivých demografických tlaků. Razantní konsolidace je nadto třeba i z toho důvodu, že rozpočtová soustava bude, zejména v prvních letech po vstupu do EU, vystavena nutnosti najít dostatek zdrojů na profinancování nezbytných infrastrukturních investic, což zpětně usnadní proces reálné ekonomické konvergence.
28. Pro formování fiskální politiky, ale i z hlediska plnění budoucích členských povinností v rámci EU v koordinačních a dozorových procedurách, bude kritická úroveň všech národohospodářských statistických dat. Bez zajištění jejich dostatečné kvality (včasnosti,
spolehlivosti, stability, transparentnosti) bude obtížné správně porozumět a vyhodnotit hospodářskou situaci a připravit korektivní opatření. Statistická data jsou navíc základním prvkem všech koordinačních a dohledových procedur. I nedostatečná kvalita národohospodářských statistik a vládní finanční statistiky se mohou stát („technickou“) překážkou vstupu do eurozóny.
29. Vhodnými přístupy k posouzení pokroku v oblasti konsolidace veřejných financí mohou být například analýza citlivosti vestavěných stabilizátorů pomocí hodnocení dopadů fluktuací HDP na hospodaření veřejných rozpočtů, analýza manévrovacího prostoru veřejných rozpočtů pro diskréční politiku dle struktury rozpočtu či mezinárodní komparace průběhu deficitu veřejných rozpočtů a cyklické pozice ekonomiky.
Trh práce
30. Trh práce v ČR je charakteristický, podobně jako trh práce v EU, poměrně malou mobilitou a flexibilitou pracovní síly. Navíc v horizontu několika let po přijetí do EU je třeba počítat s restrikcemi omezujícími volný pohyb pracovních sil z nových členských zemí. Posílení adaptačních mechanismů na trhu práce vyžaduje realizaci kroků posilujících flexibilitu trhu práce a pružnost reálných mezd a to nejen v institucionální oblasti, ale také v oblastech jako jsou dopravní infrastruktura a zvýšení flexibility na trhu s byty.
31. Hodnocení stupně flexibility trhu práce lze realizovat například hodnocením meziregionální mobility obyvatelstva, analýzou rozptylu v regionálních mírách nezaměstnanosti, analýzou pružnosti mezd, hodnocením podílu dlouhodobě nezaměstnaných na celkovém počtu nezaměstnaných či hodnocením struktury zaměstnanosti.
Strategie přistoupení k eurozóně
32. Přistoupení ČR k eurozóně navazuje dle evropské legislativy na vstup země do EU. Členství v eurozóně umožní ČR plně se podílet na formulaci a implementaci společné evropské měnové a kurzové politiky a povede k posílení makroekonomické stability české ekonomiky.
33. Z procedurálního hlediska je za předpokladu přistoupení ČR k EU v roce 2004 a při splnění maastrichtských konvergenčních kritérií prvním teoreticky možným rokem přistoupení k eurozóně rok 2007. Při respektování kurzového mechanismu ERM II pouze jako vstupní brány do eurozóny s maximálně dvouletým setrváním, spočívá rozhodnutí ohledně načasování přijetí eura na výhledu plnění ostatních konvergenčních kritérií a na vyhodnocení dostatečné sladěnosti české ekonomiky s ekonomikami eurozóny. Jinými slovy, ČR by se měla zapojit do mechanismu XXX XX teprve po vytvoření předpokladů pro to, aby jí bylo umožněno v době vyhodnocování kurzového kritéria (po dvou letech od vstupu do ERM II) přijmout měnu euro a poté bez problémů realizovat výhody z jejího přijetí.
34. Připravenost ČR na účast koruny v mechanismu ERM II a na přistoupení k eurozóně bude každoročně pravidelně vyhodnocována nejen formálními kritérii potřebnými pro vstup, ale také pomocí podrobnějších ekonomických analýz. Konkrétně při zpracování a projednávání Konvergenčních programů vždy na podzim daného roku bude vládě předloženo vyhodnocení současného a očekávaného plnění maastrichtských konvergenčních kritérií a vyhodnocení stupně ekonomické sladěnosti ČR s eurozónou. Na základě tohoto hodnocení bude vládě Českou národní bankou a Ministerstvem financí navrženo rozhodnutí, zda iniciovat proceduru směřující ke vstupu koruny do mechanismu ERM II. S ohledem na záměr
setrvat v tomto mechanismu jen po nezbytně nutné dva roky bude rozhodnutím o vstupu do mechanismu ERM II implikován i okamžik přistoupení k eurozóně, tedy zavedení měny euro v České republice.
35. Letošní vyhodnocení bylo provedeno u příležitosti zpracování Předvstupního hospodářského programu za rok 2003 v letních měsících. Případná účast ČR v ERM II od května 2004, tj. k datu předpokládaného přistoupení k EU (nejdříve možný termín) by dle legislativy EU a pozice ČR vůči mechanismu ERM II znamenala vyhodnocení konvergenčních kritérií kolem poloviny roku 2006. Stávající výhled plnění maastrichtských konvergenčních kritérií, který bere v úvahu schválenou koncepci reformy veřejných financí, však nevede k předpokladu plnění kritéria deficitu veřejných rozpočtů k tomuto datu. Z toho plyne, že ČR nebude schopna přistoupit k eurozóně již na přelomu let 2006 a 2007 a po předpokládaném přistoupení ČR k EU v květnu 2004 setrvá česká koruna mimo mechanismus ERM II.
36. Strategickým cílem vlády a ČNB je vytvořit podmínky pro přijetí měny euro v ČR. Hospodářská strategie vlády bude zaměřena na podporu hospodářského růstu, udržení makroekonomické stability, zajištění dlouhodobé konkurenceschopnosti podniků a zvyšování zaměstnanosti při současném snižování vysoké míry dlouhodobé nezaměstnanosti. Ve fiskální oblasti vláda ještě v tomto volebním období připraví další etapu fiskální reformy tak, aby splnění fiskálních maastrichtských kritérií nebylo založeno na jednorázových příjmech či škrtech, ale bylo důsledkem postupných reformních kroků resp. hlubokých strukturálních reforem.
37. Samostatná česká měnová politika bude do doby završení měnového integračního procesu i nadále realizována prostřednictvím strategie cílování inflace. V rámci tohoto režimu budou inflační cíle orientovány na plnění maastrichtských konvergenčních kritérií v oblasti cenové stability a dlouhodobých úrokových sazeb.
38. Pro hladké budoucí fungování ekonomiky v prostředí kurzového mechanismu ERM II a posléze po zavedení měny euro, kdy se Česká republika vzdá samostatné měnové politiky, je klíčová dostatečná sladěnost české ekonomiky s ekonomikami eurozóny v reálné a finanční sféře, flexibilní fiskální politika a dobře fungující trh práce K dosažení dalšího pokroku v těchto oblastech je třeba dále prohloubit strukturální reformy zaměřené na zvýšení flexibility české ekonomiky a provést druhou fázi konsolidace systému veřejných financí založené na strukturálních reformách veřejných financí.
39. Za předpokladu plnění maastrichtských kritérií včetně úspěšné konsolidace veřejných financí, dosažení dostatečného stupně reálné konvergence a přiměřeném postupu strukturálních reforem zajišťujících dostatečnou ekonomickou sladěnost se zeměmi EU lze očekávat přistoupení ČR k eurozóně v horizontu let 2009-2010.
V Praze 30.9.2003