REVIDERET RAPPORT
Transport-, Bygnings- og Boligudvalget 2018-19
TRU Alm.del - Bilag 242
Review af Elektrificeringsprogrammet
Offentligt
REVIDERET RAPPORT
Efter aftale med Transport-, Bygnings-, og Boligministeriet og Banedanmark er udvalgte dele af rapporten undtaget i denne version.
Må ikke videredistribueres uden forudgå- ende aftale med Deloitte.
Review af Elektrificeringsprogrammet
Rapport - December 2018
Review af Elektrificeringsprogrammet
Indhold
Forord 1
Resume 2
Del I Elektrificeringsprogrammets baggrund, indhold og rammebetingelser 11
10 Tilsyn og leverancestyring 90
11 Myndighedsrapportering 98
Del III Forslag til forbedring af programmets robusthed og styrbarhed 103
12 | Overblik over løsningstiltag | 104 | ||
13 | Tværgående løsningstiltag | 106 | ||
14 | Disciplinspecifikke tiltag | 113 | ||
Del II Status for Elektrificeringsprogrammet 25 | 15 | Implementeringspakker | 148 | |
16 | Bilag | 154 | ||
5 Overblik over programmets robusthed og styrbarhed 29
Bilag A: Kommissorium for review af Elektrificerings- programmet 155
Bilag B: Modeldokumentation 158
Bilag C: Procesoverblik for tilsyns- og leverancestyring 166
Review af Elektrificeringsprogrammet
Forord
Rapporten dokumenterer Deloittes review af Elektri- ficeringsprogrammet gennemført fra juni til novem- ber 2018. Rapporten indeholder tre dele.
Del I introducerer læseren til Elektrificeringspro- grammets baggrund, indhold og de rammebetingel- ser, som programmet agerer indenfor.
Del II indeholder en beskrivelse af programmets ambitioner for de kommende år indenfor en række styringsrelevante områder. Ambitionerne beskrives ved hjælp af en række målbilleder for henholdsvis planlægning og udrulning, budget og økonomisty- ring, risikostyring, kontraktstyring, tilsyn og myndig- hedsrapportering. Del II indeholder desuden Deloit- tes kortlægning af Elektrificeringsprogrammet samt vores vurderinger af programmets aktuelle situation i forhold til det identificerede ambitionsniveau.
Del III indeholder Deloittes forslag – og understøt- tende analyser – til initiativer, der kan bidrage til re- alisering af det ambitionsniveau, der er identificeret i rapportens del II. Dette beskrives i en række tiltags- pakker, der efter behov kan implementeres enten sekventielt eller parallelt.
Det bemærkes, at dele af rapporten er kommercielt fortrolig og derfor er til snævert brug i Banedanmark og Transport-, Bygnings-, og Boligministeriet. Rap- porten må ikke videredistribueres uden forudgående aftale med Deloitte.
Henvendelser vedrørende denne rapport kan rettes til partner Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx (x00 00 00 00 00 / xxxxxxxxx@xxxxxxxx.xx).
København december 2018
Strækning 7
Strækning 6
Strækning 1
Esbjerg-Lunderskov
Allerede elektrificeret
Resume Figur 1.1. Strækninger i Vestdanmark.
Overblik og opsummering
Elektrificeringsprogrammet er i gang med elektrifice- ring af syv strækninger på Sjælland og i Jylland, så- ledes at de kan befærdes med eldrevne tog, jævnfør Figur 1.1 og Figur 1.2.
Elektrificeringen af en strækning kan i hovedtræk opdeles i forberedende arbejder og i den efterføl- gende elektrificering.
Én strækning (Esbjerg-Lunderskov) for nuværende færdiggjort, installations- og testaktiviteter pågår på yderligere to strækninger (København-Ringsted og Køge Nord-Næstved), der forventes færdiggjort in- denfor det næste halve år, mens elektrificeringsspe- cifikke installationsaktiviteter på de resterende strækninger endnu ikke er igangsat.
Ansvaret for udførelse af de forberedende arbejder tildeles Banedanmark Anlæg, der indgår total- eller hovedentrepriser med forskellige underleverandører, mens Elektrificeringsprogrammet, der også er en del af Banedanmark Anlæg, har indgået en totalentre- prise med et konsortium bestående af Xxx Xxxxxxxx Holding A/S, Siemens AG og Siemens AS (EPAS), der er ansvarligt for selve elektrificeringsdelen. Elek- trificeringsprogrammet er budgetteknisk ansvarligt for den samlede økonomi for såvel de forberedende arbejder som for elektrificeringen.
Grundet Elektrificeringsprogrammets strategiske vigtighed og kompleksitet, har Transport-, Byg- nings-, og Boligministeriet i samarbejde med Ba- nedanmark besluttet, at der skal gennemføres et eksternt review.
Denne rapport indeholder resultaterne af dette re- view, der er gennemført af Deloitte i samarbejde med Elektrificeringsprogrammet, Banedanmark og Transport-, Bygnings-, og Boligministeriet.
Det er Deloittes overordnede vurdering, at:
• Elektrificeringsprogrammets udrulningsplan er tilstrækkeligt robust.
• Den tildelte totalbevilling med stor sandsynlig- hed overholdes på seks ud af programmets syv bevilgede strækninger.
• Programmet generelt styres hensigtsmæssigt.
Deloittes vurdering af plan og budget skal imidlertid ses i lyset af en række centrale forbehold, herunder en udestående genforhandling af udrulningsplanen med EPAS samt centrale afhængigheder til udrulnin- gen af Signalprogrammet.
Desuden har Deloitte for hvert af reviewets analyse- områder (planlægning, økonomistyring, risikosty- ring, kontraktstyring, tilsyn samt myndighedsrap- portering) identificeret en række forhold, som med fordel vil kunne forbedres med henblik på at øge programmets fremadrettede styrbarhed.
Kilde: Banedanmark
Alle forbehold og forbedringstiltag præsenteres mere detaljeret i de efterfølgende afsnit.
Afsæt for det eksterne review
Deloittes metode for reviewet har fokuseret på at identificere og beskrive forbedringstiltag, der kan styrke Elektrificeringsprogrammets robusthed og styrbarhed indenfor følgende seks områder:
• Udrulning og planlægning.
• Budget- og økonomistyring.
• Risikostyring.
• Kontraktstyring.
• Tilsyn og leverancestyring.
• Programmets myndighedsrapportering.
Formålet hermed er at gøre Elektrificeringsprogram- met bedre i stand til kunne gennemføre udrulningen af de resterende strækninger til aftalt tid, pris og kvalitet og at sikre opsamling og anvendelse af erfa- ringerne fra de første strækninger.
For at kunne identificere de rette forbedringstiltag har det været nødvendigt først at fastlægge pro- grammets målbillede1. Dernæst er der foretaget en kortlægning af programmet indenfor hvert af de seks områder. Resultaterne herfra er brugt til at vurdere den aktuelle situation i forhold til målbille- derne og til at identificere de områder, hvor der er behov for, at Elektrificeringsprogrammet iværksæt- ter tiltag eller initiativer, såfremt ambitionen for målbilledet skal realiseres. Dette har til slut resulte- ret i udviklingen af 24 forbedringstiltag, der kan im- plementeres i tre tiltagspakker, som hjælper med til
at sikre, at implementeringstakten er synkroniseret, omkostningseffektiv og at synergier mellem tilta- gene udnyttes.
I det følgende gennemgås resultaterne fra kortlæg- ningen, vurderingen af programmets nuværende si- tuation, samt at de tiltag og tiltagspakker, som vur- deres nødvendige, såfremt målbillederne skal opnås.
Status for udrulning og planlægning
Elektrificeringsprogrammet har i efteråret 2018 gen- nemført en detaljeret replanlægning af udrulnings- planen. Dette har været nødvendigt, idet Signalpro- grammets reviderede udrulningsplan fra 2017, æn- dringer for øvrige anlægsaktiviteter samt en sam- menligning af leverandørens estimater med histori- ske erfaringer på igangværende eller allerede afslut- tede strækninger har vist, at den hidtidige plan ge- nerelt har været for optimistisk i forhold til de fast- satte tidsfrister for kørsel med eldrevne tog på strækningerne.
Desuden har det i den hidtidige planlægning været vanskeligt på præcis og systemunderstøttet vis at kunne vurdere konsekvenserne af de potentielle ka- skadeeffekter, såfremt en strækning blev forsinket, samt hvilken påvirkning denne forsinkelse vil kunne have på de efterfølgende strækninger. Muligheden for vurdering af kaskadeeffekter er blevet betydeligt forbedret i forbindelse med anvendelsen af den si- muleringsmodel, der er blevet udviklet i forbindelse med dette review.
Figur 1.2. Strækninger i Østdanmark.
Strækning 5
Strækning 2
Strækning 3
Strækning 4
Kilde: Banedanmark
1 Hermed forstås programmets egen forventning til robusthed og styrbarhed indenfor en overskuelig årrække.
Resultatet af replanlægningen betegnes som Elektri- ficeringsprogrammets gældende udrulningsplan og lægges således også til grund for Deloittes vurdering af planens robustheden og styrbarhed samt for ud- viklingen af forbedringstiltagene.
Udrulningsplanens robusthed
Deloitte vurderer, at Elektrificeringsprogrammets udrulningsplan er robust.
Det bemærkes dog, at plangrundlaget endnu ikke er forhandlet med EPAS, og at et efterfølgende - mulig- vis løbende - forhandlingsforløb med leverandøren kan medføre, at de tidsestimater og forudsætninger, der ligger til grund for planen, ændres.
Desuden bemærkes det, at planens afledte påvirk- ninger på trafikafviklingen særligt på strækning 6 og 7 endnu ikke er detaljeret belyst og derfor udestår som en del af den kommende og mere detaljerede planlægning af udrulningen.
Figur 1.3. Banedanmarks udrulningsplan1.
Note1: Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings- og Boligministeriet er de øvrige strækninger undtaget af figuren som følge af hen- synet til statens forhandlingsposition.
Kilde: Banedanmark.
Udrulningsplanens styrbarhed
Deloitte vurderer, at programmets hidtidige praksis for planlægning og udrulning generelt har været ud- fordret i forhold til planens fuldstændighed, idet der
Der er for nuværende tilvejebragt finansiering til syv af de i alt ni strækninger, der fremgår af kontrakten med EPAS. For strækningerne 8 og 9 er der ikke til- vejebragt finansiering og ikke udarbejdet beslut-
Tabel 1.1. Oversigt over den strækningsvise økonomi- ske bevilling samt for Elektrificeringsprogrammets prognose for færdiggørelse (PL18).
Strækning Totalbevilling1
ikke i tilstrækkeligt omfang er taget højde for de ri-
ningsgrundlag. De to strækninger behandles derfor
sici og usikkerheder, som kan medføre forsinkelser i
ikke yderligere i reviewet.
1: Esbjerg-Lunderskov 1.032 mio. kr.
tidsplanen. Dette vurderes dog mærkbart forbedret i Der er i togfondens fase 1 afsat 678 mio. kr. til fi-
forbindelse med replanlægningen, som er gennem- ført i efteråret 2018, idet anvendelsen af simule- ringsmodeller og mere konkret stillingtagen til kon- krete strækningsvise risici og usikkerheder har væ-
nansiering af tilstrækkelig elektrisk kapacitet på de allerede elektrificerede strækninger, men dette lig- ger p.t. ikke indenfor Elektrificeringsprogrammets ramme, hvorfor det ikke behandles yderligere i re-
2: København-Ringsted1 425 mio. kr.
(+1.300 mio. kr.)2
ret medvirkende til at etablere et stærkere styrings- grundlag for den aktuelle plan.
Det vurderes dog, at Elektrificeringsprogrammets styrbarhed kan styrkes yderligere ved at forbedre kvaliteten af det datagrundlag, som Elektrificering- sprogrammet giver til leverandøren, og som denne anvender til det strækningsspecifikke design. Ende- lig vurderes det meget tidskrævende for program- mets ledelse at skabe et tilstrækkeligt og fuldstæn- digt overblik over indhold og tidsplaner for de forbe- redende arbejder.
Status for budget og økonomistyring
I Elektrificeringsprogrammets nuværende budget- grundlag er der per 1. april 2018 forbrugt i alt ca.
viewet.
Budgettets robusthed
Deloitte vurderer, seks af Elektrificeringsprogram- mets syv strækninger med stor sandsynlighed kan gennemføre de planlagte anlægsaktiviteter inden for projekternes totalbevilling, som omfatter basisover- slaget og tildelte projekt- og centralreserver. Der er imidlertid betydelig risiko for at strækningen mellem Roskilde og Kalundborg vil overskride strækningens totalbevilling, hvilket primært skyldes den politiske beslutning om, at strækningen skal immuniseres.
Behovet herfor og omkostningerne forbundet med aktiviteterne er først identificeret efter udarbejdel- sen af strækningens finansieringsgrundlag.
For strækningerne København-Ringsted og Ring-
3: Køge Nord-
Næstved
4: Ringsted- Holeby (Femern)1
5: Roskilde- Kalundborg
6: Fredericia- Aarhus
7: Aarhus-Aalborg (Lindholm)
Hastigheds- opgradering
661 mio. kr.
1.055 mio. kr. (+1.164 mio. kr.)3
1.176 mio. kr.
2.744 mio. kr.
2.785 mio. kr.
46 mio. kr.
2,1 mia. kr., og programmet har en estimeret prog- nose for forbrug på ca. 8,4 mia. kr. ud af den totale finansieringsramme på ca. 8,8 mia. kr. Den stræk- ningsvise finansiering for færdiggørelse fremgår af Tabel 1.1.
2 Den Nye Bane København-Ringsted og Ringsted-Femern Banen.
sted-Holeby vurderer Deloitte, at basisoverslagene
for elektrificeringsaktiviteterne med stor sandsynlig- hed overskrides, men idet Elektrificeringsprogram- met her er leverandører til større anlægsprojekter2, forekommer der i disse projekter centralt placerede reservemidler, som vurderes at være robuste nok til,
Note1: Det bemærkes, at der for strækning 2 og 4 ikke er alloke- ret elektrificeringsspecifikke budgetreserver, idet Elektrificering- sprogrammet her fungerer som underleverandører til København- Ringsted-projektet samt Ringsted-Femern projektet.
Note2: Det bemærkes, at den centrale budgetreserve for hele Kø- benhavn-Ringsted projektet er på ca. 1,3 mia. kr.
Note3: Det bemærkes, at den centrale budgetreserve for hele Ringsted-Femern projektet er på ca. 1,2 mia. kr.
Kilde: Banedanmark
at de kan finansiere meromkostningerne for elektrifi- ceringen.
Vurderingen af budgetterne er foretaget med forbe-
Tabel 1.2. Deloittes vurderinger af budgetternes robusthed og risiko for overskridelse af totalbevillinger.
Strækning Samlet risikovurdering og primære årsager Høj risiko for overskridelse?
hold for, at det på nuværende tidspunkt ikke er mu- ligt præcist at fastlægge omkostningerne af den genforhandling med EPAS, som den replanlagte ud- rulningsplan forventes at medføre, samt at der for nogle af strækningernes vedkommende er tale om et ufuldstændigt risikobillede3, hvorfor det heller ikke har været muligt at fastlægge den præcise øko- nomiske effekt af risikoeksponeringen på stræknin- gerne. En oversigt over Deloittes vurdering af risici for hver strækning fremgår af Tabel 1.2.
1. Esbjerg- Lunderskov
2. København- Ringsted
3. Køge Nord- Næstved
4. Ringsted- Holeby (Femern)
5. Roskilde- Kalundborg
6. Fredericia- Aarhus
7. Aarhus-Aalborg
Hastighedsopg. Køge N - Næstved
Totalbevilling overholdt, men dele af centralreserven er forbrugt grundet afholdt meromkostning til elektrificering på cirka 40 pct.
Basisoverslag overskredet grundet meromkostninger til elektrificering. Der forekommer i København-Ringsted projektet centralt placerede reservemid- ler, som kan til disponeres til elektrificeringsaktiviteterne.
Totalbevilling overholdes med stor sandsynlighed, men dele af centralreser- ven forventes brugt grundet meromkostninger for de forberedende arbej- der samt forventede meromkostninger for elektrificeringsaktiviteterne.
Basisoverslag forventes med stor sandsynlighed overskredet, idet projektet er blevet udskudt et år, hvilket medfører meromkostninger. Samtidig er der stor strækningskompleksitet samt forventede meromkostninger til elektrifi- ceringen. Der forekommer i Ringsted-Femern projektet centralt placerede reservemidler, som kan til disponeres til elektrificeringsaktiviteterne.
Der er forhøjet risiko for, at totalbevillingen overskrides. Dette skyldes pri- mært omkostninger til immunisering, som er blevet besluttet gennemført efter budgettets udarbejdelse.
Totalbevillingen overholdes med stor sandsynlighed, men projektreserven forventes brugt grundet strækningens omfang og kompleksitet samt et ufuldstændigt risikobillede.
Totalbevillingen overholdes med stor sandsynlighed, men projektreserven forventes brugt grundet strækningens omfang og kompleksitet samt et ufuldstændigt risikobillede.
Totalbevillingen overholdes med stor sandsynlighed, men dele af centralre- serven er forbrugt grundet meromkostning af de forberedende arbejder.
Nej
Nej1
Nej
Nej2
Ja
Nej
Nej
Nej
Note1,2: For strækning 2 vurderes det, at den tildelte finansiering til selve elektrificeringen overskrides, men at det ikke i sig selv vil være nok til, at hele finansieringen af København-Ringsted-projektet overskrides da de centrale reserver i projektet ca. 1,3 mia. kr. For strækning 4 konklusionen tilsvarende og de finansielle reserver i projektet for nuværende er på ca. 1,2 mia. kr.
Kilde: Deloitte.
3 Det bemærkes, at der i budgettet for strækningerne 5-7 er indlagt nogle efterkalkulationsbidrag og sumposter, der reflekterer lærin- gen fra den første strækning, og at konsekvenserne af nogle af de realiserede risici kan være indeholdt heri.
Budgettets styrbarhed
På baggrund af den gennemførte kortlægning og analyse vurderes Elektrificeringsprogrammets nuvæ- rende budgetstyringspraksis generelt at indeholde mange gode elementer og strukturer.
Deloitte vurderer imidlertid, at Elektrificeringspro- grammets budgetter kan gøres mere styrbare ved at forbedre sporbarheden for den manuelle konverte- ring af anlægsoverslag, udarbejdet på baggrund af principperne for Ny Anlægsbudgettering, til aktivi- tetsbaserede budgetter i SAP-systemet.
Derudover vurderes budgettets styringsrelevans også at kunne forbedres, såfremt den nuværende store mængde af manuelt producerede og vedlige- holdte MS Excel-ark i højere grad systemunderstøt- tes, samtidig med at øvrige budgetdata samles og vedligeholdes i samme system. I den nuværende modus vurderes det vanskeligt at skabe og vedlige- holde et styringsrelevant overblik, der giver tilstræk- kelig indsigt i relationen mellem, bevilling, budget, forbrug, prognose og rapportering.
Budgettets rapporteringsfokus på indeværende års grundbudget vurderes nødvendig i forhold til den lø- bende budgetopfølgning, men det vurderes, at spor- barheden af de underliggende årsager til merom- kostninger med fordel kan forbedres ved også at styre på budgettets udvikling set ud over en flerårig udrulningsperiode.
4 Det bemærkes, at Elektrificeringsprogrammet har påbegyndt ar- bejde, der sigter mod, at risici for de forberedende arbejder også skal styres i RamRisk. Dog er det vurderingen, at risici i regi af de
Status for risikostyring
De risici, som kan henføres til elektrificeringen, regi- streres og styres af Elektrificeringsprogrammets risi- komanager ved anvendelse af programmet Ram- Risk, mens risici for de forberedende arbejder regi- streres og styres separat i Banedanmarks standard MS Excel-baserede risikoregister.4 Frem mod afslut- ningen af de forberedende arbejder overleveres de vigtigste risici herfor til programmet, og den reste- rende risikohåndtering styres herefter centralt.
Elektrificeringsprogrammet har adgang til de risici, som EPAS løbende identificerer, men Deloitte kan konstatere, at de ikke bliver brugt aktivt i den videre risikostyring, grundet kvaliteten af disse.
Risikoregisterets robusthed
Programmets nuværende risikoregister vurderes at have høj datakvalitet for de risici, der er identifice- ret, men Deloitte vurderer samtidig, at fuldstændig- heden af programmets nuværende risikoregister kan forbedres. Dette skyldes primært, at det foreløbige risikoregister, som udarbejdes i forbindelse med VVM-redegørelsen for hver strækning, først opdate- res i starten af installationsfasen for elektrificerin- gen. Dette betyder, at der ikke foreligger et fuldt ri- sikobillede for hele strækningen ved opstart af de- signfasen, men at dette snarere udarbejdes gradvist efterhånden som de forskellige udrulningsfaser akti- veres. Hertil kommer, at de forberedende arbejder nogle gange vurderes, at indrapportere usikkerheder som risici.
forberedende arbejder generelt er mere styrbare pga. mindre kom- pleksitet.
Styrbarheden af risici
Generelt vurderes programmets risikostyring at være velstruktureret, idet der arbejdes aktivt og struktureret med identificerede risici. Sammenhæn- gen med de øvrige styringsdiscipliner samt med de forberedende arbejder vurderes dog at kunne for- bedres. Herudover påvirkes styrbarheden negativt af, at det fulde risikobillede på en strækning først genereres sent i udrulningsprocessen.
Status for kontraktstyring
Kontrakten for elektrificeringen forvaltes af en dedi- keret kontraktstyringsenhed i Elektrificeringsprog- rammet.
Enheden håndterer i dag en række forskellige opga- ver, der enten kan relateres direkte til den indgåede kontrakt med EPAS eller til andre opgaver med rela- tion til kontraktstyring. Der håndteres for nuvæ- rende kun kontraktuelle vilkår med relevans for elektrificeringsdelen, idet de kontrakter, der indgås for forberedende arbejder, styres af andre dele af Banedanmark Anlæg.
Elektrificeringsprogrammets kontraktstyring rettes primært mod håndteringen af ændringsanmodninger (change requests) og kontraktkrav (claims), som lø- bende opstår i forbindelse med udrulningen af strækningerne. Både changes og claims kan rettes fra leverandør mod bygherre og omvendt, og pro- cessen herfor er tilnærmelsesvis sammenlignelig.
Styrbarheden af kontrakten med EPAS
Generelt vurderes programmets kontraktstyringsen- hed at være veldrevet, struktureret og velunderbyg- get. Den nuværende samarbejdsstruktur med EPAS
vurderes dog i nogen udstrækning at kunne besvær- liggøre kontraktstyringen, fordyre arbejdet og på- virke tidsplanen unødigt. Desuden vurderes en mere velstruktureret overlevering af kontraktrelateret vi- den til andre styringsdiscipliner at kunne løfte kvali- teten af disse områder.
Status for tilsyn og leverancestyring
Elektrificeringsprogrammets nuværende tilsynsorga- nisation kan karakteriseres som et traditionelt byg- herretilsyn, hvis primære opgave består i tilsyn med leverancer fra EPAS, overholdelse af de kontraktu- elle forpligtelser og af gældende banenormer. EPAS er som totalentreprenør forpligtet til at udøve egen- kontrol, og funktionen for Elektrificeringsprogram- mets eget tilsyn består således primært i tilsyn med EPAS’ egenkontrol. Dette tilsyn sker primært ved gennemgang af leverandørernes dokumentation og deres løbende egenkontrol, samt ved fysiske tilsyn i sporet. Tilsynet er oprettet som en selvstændig en- hed under Elektrificeringsprogrammet, og den fast- lægger egne opgaver og tilrettelægger opgaveløs- ningen selvstændigt i tæt samspil med projektle- derne.
Styrbarheden af tilsynet
Det nuværende bygherretilsyn vurderes at kunne forbedres i forhold til koblingen til de øvrige sty- ringsdiscipliner (særlig med kontraktstyring), lige- som tilsynets fokus på installationsfasen gør, at rele- vant viden fra design- og due diligence-faserne ikke i høj nok grad inddrages og bliver styrende for plan- lægningen af tilsynsaktiviteterne. Det bemærkes, at denne vurdering baseres på et målbillede, som ser på tilsynsopgaven som værende en mere sammen- hængende opgave, end det der indtil nu har været
udgangspunktet for tilsyn i regi af Elektrificering- sprogrammet.
Status for myndighedsrapportering
Myndighedsrapporteringen er i regi af Elektrificering- sprogrammet primært centreret omkring den kvar- talsvise megaprojektrapportering til Transport, Byg- ning-, og Boligministeriet, idet der dog også foregår anden myndighedsrapportering eksempelvis i kraft af den halvårlige anlægsstatus til Folketinget samt i Banedanmarks årsrapport.
For den kvartalsvise rapportering anvender Elektrifi- ceringsprogrammet en skabelon udarbejdet i fælles- skab af departementet og Banedanmark. Det bety- der i praksis, at ændringer i den overordnede struk- tur og den indholdsmæssige fremstilling skal aftales med departementet.
Styrbarheden af rapporteringsformen
Den nuværende myndighedsrapportering viderefor- midler i vid udstrækning de rigtige informationer og følger den rapporteringsskabelon som departemen- tet har udstukket i samarbejde med Banedanmark. Deloitte vurderer imidlertid, at den nuværende myn- dighedsrapportering mangler grafiske, intuitive op- stillinger, der kan skabe et hurtigt overblik samt af manglende formidling af risici. Det vurderes desuden at være uhensigtsmæssigt, at myndighedsrapporte- ringen primært fokuserer på bagudrettede observa- tioner, og kun i mindre grad på fremadrettede per- spektiver og handlemuligheder herunder stillingta- gen til effekterne af risici og usikkerheder på bud- get, tidsplan, mv.
Forslag til forbedret styring
På baggrund af vurderingerne af programmets nu- værende situation har Deloitte identificeret i alt 24 tiltag, som skal medvirke til at løse de identificerede problemstillinger og realisere indholdet af program- mets egne målbilleder for god styring.
Tre af løsningstiltagene har et tværgående fokus, hvilket vil sige, at de søger at optimere styrbarhe- den af programmet på tværs af alle styringsdiscipli- nerne. De tre tværgående forslag har en række un- dertiltag, som er mere handlingsorienterede for de specifikke styringsdiscipliner. Derudover har Deloitte identificeret 21 disciplinspecifikke løsningstiltag.
Et samlet overblik over løsningstiltagene er præsen- teret i tabel 1.3 på side 10 og gennemgås mere de- taljeret i rapportens kapitel 12-14.
Tabel 1.3. Oversigt over de 24 løsningstiltag, som Deloitte har udviklet med henblik realisering af opstillede målbilleder
Styringsdisciplin Beskrivelse af undertiltag
Tværgående tiltag
1. Øget kobling af styringsdisciplinerne
2. Styrkelse af løbende læringsopsamling
3. Forbedret governance og processtyring
Planlægning og udrulning
1. Ny samarbejdsmodel med leverandøren (EPAS)
2. Entydigt ansvar for de forberedende arbejder
3. Forhøjet kvalitet i udarbejdelsen af datapakke
4. Bedre anvendelse af risici, usikkerheder, eksterne aktiviteter og deres påvirk- ning på udrulningsplanen
Budget og økonomi- styring
1. Ny registrerings- og opfølgningsstruktur
2. Integreret systemunderstøttelse
Risici og risikostyring
1. Revision af risikostyringsstrategi
2. Sikring af tidligere identifikation af risici og samlet risikobillede
3. Procedure for udarbejdelse af risikohandlingsplaner
4. Styrket beskrivelse og dokumentation af mitigerende tiltag
5. Revurdering af opsætningen af RamRisk
Kontraktstyring
1. Samlet understøttelse af minimumskrav i ComplyPro
2. Bedre dokumentation af forløb op mod tidsfristsoverskridelser for ændringer
3. Afdækning af mulighed for implementering af et kontraktstyringssystem
Tilsyn og leverance- styring
Myndigheds- rapportering
1. Revision af tilsynsstrategi med fokus på en sammenhængende tilsynskæde
2. Afdækning af mulighed for forbedret it-understøttelse
3. Forbedring af styring af kompetenceudbud og -efterspørgsel
4. Styrkelse af den løbende indsigt i EPAS’ egenkontrol
1. En mere overskuelig præsentationsform
2. Konkretisering af risici
3. Sikring af et mere tidssvarende indhold
Kilde: Deloitte
Del I Elektrificeringsprogrammets bag- grund, indhold og rammebetin- gelser
I del I introduceres læseren til Elek- trificeringsprogrammets historie, indholdet af programmet samt til de rammebetingelser, snitflader og af- hængigheder, som programmet kan agere indenfor.
1 Elektrificeringsprogrammets baggrund
Elektrificeringsprogrammet har i 2017 færdiggjort elektrificeringen af den første strækning mellem Es- bjerg og Lunderskov. De sidste strækninger i den nuværende plan forventes færdiggjorte i 2027, mens der ikke er bevilget midler til igang- sættelse af strækning 8 og 9.
1.1 Afsæt
Som led i aftalen om en grøn transportpolitik mellem regeringen, Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti, Socialistisk Folkeparti og Det Radikale Venstre blev det i 2009 besluttet, at gennemføre en strategisk analyse af en yderligere elektrificering af banenettet med henblik på at gøre den danske jernbane mere moderne, sikker og pålidelig, og for at jernbanen på sigt kunne gøres uafhængig af fossile brændstoffer, jævnfør Tabel 1.1.
Analysen blev offentliggjort i 2011 og indeholder planer for elektrificering af i alt ni strækninger i peri- oden 2016-2027. Samtidig gennemføres modernise- ring af anlæg til forsyning af kørestrøm på nogle af
de allerede elektrificerede strækninger såvel som hastighedsopgraderinger, hvor sidstnævnte imidler- tid ikke håndteres af Elektrificeringsprogrammet.
1.2 Fra Elektrificeringsprogrammets beslutningsgrundlag til nu
På baggrund af Aftale om en grøn transportpolitik af
29. januar 2009 mellem den daværende regering (V, K), DF, S, RV, SF og LA blev det besluttet, med afta- len ”Elektrificering af jernbanen mv.” i 2012 og Lov om elektrificering af jernbanen af 21. maj 2013 mel- lem den daværende regering (S, RV, SF), V, K, DF, EL, KF og LA, at elektrificere strækningen mellem Esbjerg og Lunderskov (strækning 1).
Med Lov om anlæg af en jernbanestrækning Køben- havn-Ringsted over Køge af 25. februar 2009, ved- taget af den daværende regering (V, K), DF, S, RV, SF, EL, KF og LA, blev det besluttet at anlægge en ny elektrificeret bane mellem København og Ring- sted (strækning 2). Med Aftaler om Finansloven for 2013 mellem den daværende regering (S, RV, SF) og EL blev der afsat midler til at elektrificere stræk- ningen mellem Køge Nord og Næstved (strækning 3).
Med Aftale om fast forbindelse over Femern Bælt af
2. september 2008 mellem den daværende regering (V, K), S, SF og RV blev det besluttet at elektrificere strækningen mellem Ringsted og Holeby (strækning 4). Med Aftale om Togfonden DK af 14. januar 2014 mellem den daværende regering (S, RV, SF), DF og EL blev det besluttet at afsætte midler til elektrifice- ring af strækningerne mellem Roskilde og Kalund- borg (strækning 5), Fredericia og Aarhus (strækning 6) samt Aarhus og Aalborg (strækning 7).
Der er endnu ikke afsat midler til strækningerne 8 og 9 mellem henholdsvis Vejle og Struer og Aalborg og Frederikshavn, selv om disse fremgår af Togfon- den DK-aftalen 5.
Banedanmark udarbejdede sideløbende med de poli- tiske aftaler en businesscase, der underbyggede for- delene ved at samle elektrificeringsopgaverne under ét og ved at gennemføre funktionsudbud snarere end detailudbud. På den baggrund besluttede Ba- nedanmark at organisere elektrificeringen som et program først under Banedanmark, senere under Banedanmark Anlæg, og at udbyde alle ni stræknin- ger som en totalentreprise, men at udbyde de forbe- redende arbejder som selvstændige hoved- eller to- talentrepriser. Hastighedsopgraderingsaktiviteter gennemføres dog særskilt, mens der for opgradering af kørestrømsforsyningsanlæg i togfondens fase 1 er afsat 678 mio. kr. til finansiering af tilstrækkelig
5 Regeringen støtter imidlertid ikke gennemførslen af strækning 8 og 9.
elektrisk kapacitet på de allerede elektrificerede strækninger.
I 2015 blev der indgået kontrakt mellem Banedan- mark og et konsortium bestående af firmaerne Xxx Xxxxxxxx Holding A/S, Siemens AG og Siemens AS (betegnet EPAS), som skulle stå for design og udfø- relse af selve elektrificeringen af strækningerne.
Kontrakten indeholdt, foruden de ni nuværende strækninger, optioner på yderligere seks mindre strækninger.
Elektrificeringen af første strækning mellem Esbjerg og Lunderskov blev påbegyndt kort tid efter kon- traktindgåelse, og strækningen kunne befærdes med elektriske tog i april 2017. Strækningen er på nuvæ- rende tidspunkt den eneste strækning, der kan be- tegnes som afsluttet, selvom en mangelliste med mindre udeståender fra EPAS stadig er åben.
Elektrificering af strækning 2 - den nye bane mellem København og Ringsted blev påbegyndt i 2017 og installations- og testaktiviteter er endnu i gang, men de forventes afsluttet ultimo 2018.
Den aktuelle status på de resterende strækninger er således følgende6:
• Strækning 3 (Køge Nord-Næstved)
Her pågår elektrificeringsarbejdet og det forven- tes færdiggjort i 1. halvår 2019, om end immu- niseringsarbejdet af Næstved Station først plan- lægges afsluttet i 2. halvår 2019.
6 Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings-, og Bo- ligministeriet er strækning 6-8 undtaget som følge af hensynet til statens forhandlingsposition.
Tabel 1.1. Elektrificering af den danske jernbane giver mulighed for:
• Kortere rejsetider - blandt andet fordi el- drevne tog accelererer hurtigere.
• Mindre støj når togene kører fra stationerne.
• Mere stabil drift.
• Lavere drifts- og vedligeholdelsesomkostnin- ger.
• Driftsbesparelser for Banedanmarks organisa- tion.
• At opnå en mere miljøvenlig transportsektor.
Kilde: Banedanmark.
• Strækning 4 (Ringsted-Holeby)
Strækningen er i designfasen og den nordlige del af strækningen mellem Ringsted og Næstved Station forventes afsluttet i 2021, mens stræk- ningen fra Næstved til Holeby først afsluttes i 20277. På strækningen pågår der hastighedsop- graderingsaktiviteter sideløbende med elektrifi- ceringsarbejdet.
• Strækning 5 (Roskilde-Kalundborg)
Her er elektrificeringsarbejdet endnu ikke påbe- gyndt. Strækningen mellem Roskilde og Holbæk forventes afsluttet ultimo 2021, mens den reste- rende del af strækningen forventes færdiggjort i 2027. Der pågår ingen sideløbende hastigheds- opgraderinger, men strækningen mellem Ros- kilde og Holbæk skal immuniseres.
1.3 Hidtidigt forløb og fremdrift
På den første strækning mellem Esbjerg og Lunder- skov endte udrulningen med at være forsinket med cirka et halvt år i forhold til den tidsplan, som frem- gik af kontrakten med EPAS. Strækningen blev des- uden cirka 20 procent dyrere end det oprindelige budget (ankerbudgettet), men de samlede omkost- ninger kunne afholdes inden for den tildelte bevil- ling. Hovedparten af overskridningen af ankerbud- gettet kan tilskrives ændringsanmodninger og kon- traktkrav fra leverandørens side.
På den igangværende strækning mellem København og Ringsted (strækning 2) forventes færdiggørelsen ligeledes at blive cirka seks måneder forsinket, og Elektrificeringsprogrammet forventer, at ankerbud- gettet overskrides med cirka 9 procent. Hovedårsa- gerne hertil kan ifølge Banedanmark primært tilskri- ves ændrede jordbundsforhold i forhold til det forud- satte, forsinket færdiggørelse af design fra leveran- dørens side samt koordination med andre anlægsak- tiviteter på samme strækning (eksempelvis Signal- programmet, mv.). Det bemærkes, at Elektrifice- ringsprogrammet på strækningen er leverandør til et større anlægsprojekt, og at der i dette projekt fore- kommer centralt placerede reservemidler, som vil kunne anvendes til at finansiere en overskridelse af Elektrificeringsprogrammets ankerbudget.
På strækning 3 mellem Køge Nord og Næstved er der indgået en aftale med leverandøren om at ud- skyde færdiggørelsen med cirka seks måneder i for- hold til den tidsplan, som fremgik af kontrakten. Ud- skydelsen skyldes en række forskellige forhold, her- under at det herved ville være lettere at få adgang til de nødvendige sporspærringer, som dele af instal- lationsarbejdet kræver. Elektrificeringsprogrammet forventer, at ankerbudgettet på denne strækning overskrides med cirka 6 procent, som primært kan tilskrives ændringsanmodninger og kontraktkrav fra leverandørens side grundet blandt andet uforudsete jordbundsforhold og forhandlinger omkring støjge- ner, samt en mindre fordyrelse af de forberedende arbejder (tilpasning af eksisterende infrastruktur),
7 Strækningen mellem Næstved-Nykøbing Falster forventes dog færdig i 2023.
der muliggør elektrificeringen. Elektrificeringsprog- rammet forventer dog, at de samlede anlægsom- kostninger til strækningen kan afholdes inden for den tildelte bevilling.
Generelt tegner der sig på igangværende eller alle- rede afsluttede strækninger et billede af tidsplaner, som det har været vanskeligt at overholde, samt at ankerbudgetterne ikke i tilstrækkelig grad har været i stand til at kunne dække de faktiske udgifter på strækningen, hvorfor reservetræk har været nød- vendige. Det bemærkes, at bevillingen på hver strækning er givet i forhold til budgetteringsprincip- perne for Ny Anlægsbevilling (NAB), hvori der indgår budgetreserver. Der har på strækningerne således været tale om en om en overskridelse af basisover- slag, men ikke af totalbevillingerne, og Elektrifice- ringsprogrammet forventer, at det på alle tre stræk- ninger vil være muligt at holde de samlede anlægs- omkostninger til strækningen indenfor den tildelte bevilling.
Derudover bemærkes det, at de indtrufne forsinkel- ser og meromkostninger i forhold til basisoversla- gene ikke tilskrives én bestemt årsag, hvorfor grundlaget for at modvirke lignende fordyrelser og forsinkelser på endnu ikke elektrificerede stræknin- ger må betegnes at være komplekst og til dels strækningsspecifikt.
2 Overblik over Elektrificerings- programmet
Tabel 2.2. Oversigt over delaktiviteter for de forbere- dende arbejder.
Aktivitet Beskrivelse
Der eksproprieres enten for at få plads til højere broer, det nye kørestrømsanlæg el-
Programmet består udover elektrifi- ceringsaktiviteter også af forbere- dende arbejder, og i nogle tilfælde opgradering af eksisterende køre- strømsforsyninger og hastighedsop-
nærheden af - eksisterende overførte broer, så der kan skabes tilstrækkelig frihøjde til, at kørelednin- gerne kan føres under broerne, jævnfør Tabel 2.2.
De forberedende arbejder indeholder dog også andre aktiviteter såsom beskæring af træer, rydning af bu- ske og anden bevoksning, nedlæggelse af broer og etablering af nye broer og hastighedsopgradering af
Ekspropriation
Arkæologiske undersøgelser
Broarbejde
Rydning af bevoksning
Hastighedsopgradering
ler på grund af magnetfelter. Nogle steder
eksproprieres midlertidigt til arbejdsarea- ler.
Arkæologerne undersøger undergrunden for fortidsminder, inden arbejdet kan påbe- gyndes.
Mange broer er for lave til kørestrømsled- ningerne. Derfor modificeres eksisterende broer eller der bygges nye, der er høje nok. Der ryddes bevoksningen på begge sider af banen for at sikre kørestrømsanlægget.
Nogle steder opgraderes banen til en hø- jere hastigheden for at opnå en kortere rej-
gradering. Programmet har dertil mange og komplekse snitflader til Signalprogrammet og andre Ba- nedanmarkprojekter såvel som til jernbaneoperatørerne.
2.1 Programmets hovedbestanddele
Elektrificeringsprogrammet består af (1) forbere-
visse strækninger. I forbindelse med de forbere- dende arbejder kan det ofte være nødvendigt at ek- spropriere, da master og transformatorstationer kræver mere plads i forhold til en ikke-elektrificeret strækning. Færdiggørelse af de forberedende arbej- der er som udgangspunkt en forudsætning for, at elektrificeringsaktiviteter kan påbegyndes, omend nogle typer arbejder godt kan udføres parallelt (det er primært de forberedende sporarbejder og bro- hævningerne, der skal være færdiggjort).
De forberedende arbejder indgår projektaftaler med
setid.
Kilde: Banedanmark.
Tabel 2.1. Oversigt over delaktiviteter for elektrificerin- gen.
Aktivitet Beskrivelse
masterne.
Fundering til master Der etableres fundamenter til kørestrøms-
Opsætning af master Der er op til 110 meter mellem masterne. I
kurver og på stationer er der flere master
end på lige strækninger.
dende arbejder (herunder hastighedsopgradering)
(2) elektrificering og (3) opgradering af eksisterende kørestrømsforsyningsanlæg.
Forberedende arbejder
De forberedende arbejder indeholder alle de aktivi- teter, som gør det muligt at gennemføre den efter- følgende elektrificering af en strækning. Der er pri-
Elektrificeringsprogrammet, og disse dikterer den to- tale økonomi, forudsætninger, krav samt en over- ordnet aktivitetsbeskrivelse. Aftalerne er Elektrifice- ringsprogrammets primære styringsredskab i forhold til de forberedende arbejder, hvor det er muligt at uddybe meromkostninger og afvigelser i forhold til projektaftalen.
Etablering af transfor- merstationer og auto- transformere
Opsætning af Køreledninger
Immunisering og potentialudligning
Autotransformere er mindre end transfor- merstationer og sikrer, at spændingen bli- ver ledt videre.
Køreledningerne trækkes og anlægget gø- res klar til brug.
Immunisering er en nødvendig elektrisk be- skyttelse af de signaltekniske installationer, mens potentialudligning beskytter andre elektriske installationer på strækningen ek- sempelvis rejsekortstandere og
mært tale om modifikation af – eller sporarbejde i
informationstavler. Kilde: Banedanmark.
Elektrificering
Elektrificeringsarbejdet omfatter overordnet set etablering af kørestrømsforsyningsanlæg og af selve køreledningsanlægget. Kørestrømsforsyningsanlæg- get består af et banetransformeranlæg, der tilsluttes Energinet’s højspændingsnet, samt af tilhørende for- delingsstationer, som fordeler strømmen til køreled- ningsanlægget. Køreledningsanlægget består af fun- damenter og cirka otte meter høje stålmaster, som bærer køreledningsanlæggets ledninger. Hertil kom- mer en række installationer, der skal sikre mod fejl- funktion af signalanlæg og mod elsikkerhedshændel- ser, jævnfør Tabel 2.2.
Opgradering af kørestrømsforsyningsanlæg
Opgradering af de eksisterende kørestrømsanlæg in- debærer, at elektrificeringsudstyr på de stræknin- ger, som blev elektrificeret i perioden 1984 til 1997 bliver suppleret eller opgraderet, så det har tilstræk- kelig kapacitet til at understøtte den forøgede brug af elektriske tog.
2.2 Den tekniske løsning
Strømforsyning for det eksisterende anlæg
På en elektrificeret strækning ledes strøm til togene fra transformer- og fordelingsstationer via køreled- ningerne frem til togets strømaftagere. Returstrøm- men ledes via skinnerne samt et returstrømskabel tilbage til fordelingsstationerne. Figur 2.2 illustrerer et eksempel på den installerede løsning for eksiste- rende anlæg.
Strømforsyning for SICAT anlæg
På strækninger som ikke allerede er elektrificeret bygges SICAT anlæg. På strømforsyning til SICAT
anlæg er de store forsyningstransformatorer bygget sammen med forsyningsstationerne hvorfra strøm ledes via køreledningerne frem til togets strømafta- gere.
Siemens, som indgår i EPAS-konsortiet, og som er med til at levere totalentreprisen til Elektrificering- sprogrammet, har udviklet et køreledningssystem, som betegnes SICAT SX, afbilledet på Figur 2.1.
SICAT SX-systemet er som udgangspunkt baseret på kendt elektrificeringsteknologi, og skal kombine- res med andre systemkomponenter som strømforsy- ning og køreledning, der skal anlægsmæssigt og funktionelt betragtes som separate systemer.
Der er dog udviklet en række unikke løsninger på SICAT-systemet, som blandt andet består af føl- gende:
• Køreledning og bæretov er opsat ”vindskævt”, hvilket vil sige at både køretråd og bæretov, er forskudt i forhold til hinanden. Dette gør SICAT SX-systemet mere resistent over for sidevind, således at der kan være længere mellem ma- sterne, uden at det trækker ledningerne uden for tolerance-grænserne for togenes strømafta- gere.
• I et køreledningsanlæg opspændes køreledning og bæretov med lodder så der sikres konstant træk. I SICAT SX-systemet er trækket i køreled- ningen og især i bæretovet forøget, hvilket er med til at muliggøre større masteafstand. Sam- tidig er selve køreledningen mindre for at redu- cere vindpåvirkningen. Den mindre køretråd og det større træk medfører behov for andre mate- rialevalg end i de eksisterende systemer.
Figur 2.2. Grundprincipper for fremføring af energi til elektriske tog på en strækning. Et eksempel på 1x25 kV direkte forsyning med sugetransformere.
Banetransformer Jordkabel Fordelingsstation | |
Køretråd | |
Sugetransformer for hver 3. km | |
Returstrøm via skinner og ledning | |
25.000 V 1-faset ~
Højspændt strøm fra kraftværk
132.000 V 3-faset ~
Kilde: Trailc
Figur 2.1. Eksempler på unikke løsninger på Siemens SICAT SX-systemet: Vridning af køreledninger, større træk på ledningerne og længere mellem masterne.
Kilde: Banedanmark og Trailc
SICAT-SX er inden udrulningen på danske stræknin- ger kun installeret på én anden strækning i Europa8, og det konstateres, er der forud for idriftsættelsen på Esbjerg-Lunderskov kun har været begrænset driftserfaring med de valgte optimerende detailløs- ninger og ingen driftserfaring med de aktuelle mak-
met har færdiggjort sit arbejde, betyder det at eksi- sterende signaler og andet udstyr forinden skal gø- res immune overfor påvirkninger, som kan medføre fejlfunktion. Dette kaldes immunisering, og er nor- malt et langvarigt, omkostningstungt og komplekst projekt.
Det bemærkes, at store dele af elektrificeringsarbej-
Tabel 2.3. Oversigt over de væsentligste snitflader og af- hængigheder for elektrificeringen.
Snitflade Væsentligste afhængighed
Signalprogrammet Signalprogrammet skal være af-
sluttet før elektrificeringen af en strækning kan færdiggøres, da der ellers skal immuniseres.
simalhastigheder. Erfaringsgrundlaget er imidlertid styrket efter idriftsættelsen på Esbjerg-Lunderskov og derudover konstateres det også, at grundprincip- perne for systemdesignet generelt er velafprøvede.
2.3 Snitflader og afhængigheder
det på en strækning i princippet godt kan gennemfø- res inden færdiggørelsen af nyt signaludstyr. De dy- namiske test, der skal verificere, at udstyret funge- rer korrekt, og som i sidste ende er nødvendige for at der gives tilladelse til kørsel med eltog på stræk- ningen, kan imidlertid ikke gennemføres, før Signal-
Den Nye Bane (Kbh.-Ringsted)
Ringsted-Femern Banen
Færdiggørelsen af elektrificeringen er en forudsætning for kørsel med eltog på strækningen.
Færdiggørelsen af elektrificeringen er en forudsætning for stræknin- gens færdiggørelse.
Elektrificeringsprogrammets snitflader og afhængig-
heder er mangeartede. De væsentligste gennemgås nedenfor og er opsummeret i Tabel 2.3.
Signalprogrammet
programmet har installeret de nye signaler og de facto har indstillet brugen af de eksisterende signa- ler.
Det bemærkes desuden, at Signalprogrammets så-
DSB – Fremtidens Tog På hver strækning er færdiggø-
relse af elektrificering en forud- sætning for den efterfølgende ind- fasning af Fremtidens Tog.
Andre anlægsaktivite- Høj grad af koordination påkræ-
På alle de strækninger, hvor der skal elektrificeres, skal Signalprogrammet også udrulle nyt signalud- styr. Det er i praksis muligt at gennemføre installati- onsarbejderne parallelt på samme strækning, men særligt effektiviteten for den del af installations- og testarbejdet, der foregår i eller tæt på sporet, må forventes at være nedsat, såfremt dette sker.
De nye signaler er forberedt til kørsel med elektriske tog, men mange af de eksisterende signaler på endnu ikke-elektrificerede strækninger er ikke be- skyttet mod de magnetfelter, der optræder omkring ledninger og skinner eller imod returstrøm, der va- gabonderer ad andre veje end de tilsigtede. Såfremt en strækning skal elektrificeres, før Signalprogram-
kaldte reliability demonstration test (RDT), som er den test, der gennemføres efter endt installation med henblik på at funktionsafprøve signaludstyret på en strækning, som udgangspunkt ikke kan gen- nemføres sideløbende med Elektrificeringsprogram- mets dynamiske tests. Varigheden af de perioder hvor sideløbende arbejde ikke er muligt, er dog rela- tivt begrænset.
Medmindre en strækning immuniseres, er det uanset hvad ikke muligt at køre med eltog på strækningen, før både Signalprogrammet og Elektrificeringsprog- rammet er afsluttet.
ter (inkl. hastigheds- opgradering)
Kilde: Deloitte
vet, såfremt det rette sporgrund- lag skal etableres, og effektivite- ten for arbejdet i sporet skal op- retholdes.
8 En kortere enkeltsporet jernbane i Ungarn.
Den nye bane København-Ringsted
Den nye strækning mellem København og Ringsted er som udgangspunkt forberedt til elektrificering, hvilket betyder, at der ikke skal gennemføres forbe- redende arbejder. Udover den igangværende elektri- ficering gennemføres der dog også opsætning af sig- naludstyr og andre anlægsaktiviteter på stræknin- gen, som øger graden af koordination mellem Elek- trificeringsprogrammet og de øvrige aktører. Elektri- ficeringen betragtes i denne sammenhæng som et delbidrag til København-Ringsted-projektet.
Ringsted-Femernbanen
Denne 120 kilometer lange strækning gennemgår for nuværende en omfattende udbygning og opgra- dering med henblik på at kunne understøtte den øn- skede fremtidige kapacitet. Der etableres nye spor, flere eksisterende stationer og perroner ombygges, der opføres nye jernbanebroer, der udrulles nyt sig- naludstyr og strækningen elektrificeres. Som for strækningen mellem København og Ringsted betrag- tes Elektrificeringsprogrammets bidrag i denne sam- menhæng som en delleverance til hele strækningens projektportefølje. Dette stiller store krav til graden af koordination, da visse aktiviteter (etablering af nye spor eller modifikation af eksisterende, opførelse af nye broer eller modifikation af eksisterende, mv.) skal være afsluttet, før elektrificeringen kan påbe- gyndes.
Foruden de ovenstående snitfladeudfordringer, skal den trafikale drift desuden opretholdes på stræknin- gen, hvilket naturligvis ikke er en udfordring på den nye bane mellem København og Ringsted.
DSB – Fremtiden Tog
DSB planlægger i løbet af det næste årti at anskaffe en ny type elektriske tog og el-lokomotiver, der skal afløse IC3, IC4 og andre eksisterende dieseldrevne togtyper (betegnet Fremtiden Tog). Indfasningen af den nye togtype er afhængig af, at aftalte deadlines for færdiggørelse af elektrificering på strækningerne overholdes, da det ellers kan betyde, at dieseltogene må holdes kørende i længere tid, eller at andre transportmidler må anvendes i en periode på de strækninger, som ikke er klar til tiden. De aftalte strækningsspecifikke deadlines for kørsel med eltog fremgår af Tabel 2.4.
Andre anlægsaktiviteter
Der gennemføres løbende fornyelse, opgradering, vedligehold af den danske jernbane, herunder også på strækninger, som indgår i Elektrificeringsprog- rammet. Det betyder, at det strækningsspecifikke sporgrundlag9, som lægges til grund for det design, der ligger til grund for EPAS’ detaildesign, nogle gange ændres, hvilket kræver tæt koordination mel- lem programmet og resten af Banedanmarks an- lægs- og vedligeholdsaktiviteter. Der er desuden be- hov for koordination, såfremt andre anlægsaktivite- ter gennemføres på samme tid som elektrificerin-
Tabel 2.4. Oversigt over de strækningsvise deadlines for kørsel med Fremtidens Tog.
Deadline for kørsel
Strækning med eltog
1: Esbjerg-Lunderskov 2017
2: København-Ringsted Q2 2019
3: Køge Nord-Næstved Q3 2021
4: Ringsted-Holeby Q4 2024 (Q4 2028)1
5: Roskilde-Kalundborg Q4 2022 (Q4 2027)2
6: Fredericia-Aarhus Q4 2026
7: Aarhus-Aalborg Q4 2026
Note1: Strækningen mellem Næstved og Nykøbing forventes klar til eltogsdrift i 2024 (færdiggøres i 2023 og indgår i køreplan 2024), mens den resterende del af strækning 4 mellem Nykøbing og Holeby forventes først befærdet med eltog ved udgangen af 2028.
Note2: Strækningen mellem Roskilde og Holbæk forventes klar til el- togsdrift i køreplanen 2022, mens Den resterende del af strækning 5 mellem Holbæk og Kalundborg forventes først befærdet med eltog ved udgangen af 2027.
Kilde: Banedanmark.
9 Den præcise placering af master afhænger af sporets detaljerede geometri. Ved opgraderings- og fornyelsesarbejder er det ofte nød- vendigt at foretage ændringer i sporets detaljerede geometri, hvil- ket kan påvirke masteplaceringen
gen. Koordinationen skal modarbejde produktivitets- fald for de dele af installationsarbejdet, der foregår i eller i nærheden af sporet.
3 Reviewets baggrund, formål og tilgang
Reviewet skal medvirke til at for- bedre Elektrificeringsprogrammets robusthed og styrbarhed i forhold til planlægning, budget og økonomisty- ring, risikostyring, kontraktstyring, tilsyn og leverancestyring såvel som myndighedsrapportering.
3.1 Behovet for et eksternt review
De deadlines for indfasning af Fremtidens Tog, som ligger til grund for Banedanmarks opdaterede an- lægsplan, nødvendiggør at den detaljerede udrulning af elektrificeringen sker efter ændrede tidsplaner, som ikke er identiske med de tidsplaner, som er in- deholdt i kontrakten med EPAS.
Sammenholdes dette med et foreløbigt billede, hvor tidsplanerne for allerede afsluttede eller igangvæ- rende strækninger generelt er overskredet, har Transport-, Bygnings-, og Boligministeriet i samar- bejde med Banedanmark besluttet, at der skal gen- nemføres et review af Elektrificeringsprogrammet.
3.2 Formålet med reviewet
Formålet med reviewet er at styrke gennemførelsen af programmet til aftalt tid, pris og kvalitet samt at sikre opsamling og anvendelse af erfaringerne fra de første strækninger. Med afslutningen af de første tre strækninger, som forventes gennemført i første halvdel af 2019, har programmet kun elektrificeret cirka 162 km. ud af i alt 856 km. strækning, hvilket svarer til under 20 procent af den samlede stræk- ningsmasse, der skal elektrificeres. Programmet be- finder sig derfor i en fase, hvor eventuelle tiltag til forbedring af tidsplaner, økonomi og kvalitet stadig vil kunne anvendes på de resterende strækninger og med stor potentiel og mærkbar effekt.
Kommissoriet for reviewet fremgår af Bilag A.
3.3 Tilgang til reviewet
Deloitte er af Transport-, Bygnings-, og Boligmini- steriet og Banedanmark blevet bedt om at gennem- føre reviewet. Der er anlagt en metode, som fokuse- rer på at styrke Elektrificeringsprogrammets ro- busthed og styrbarhed i forhold til følgende seks analysespor:
• Spor 1: Udrulning og planlægning.
• Spor 2: Budget- og økonomistyring.
• Spor 3: Risikostyring.
• Spor 4: Kontraktstyring
• Spor 5: Tilsyn og leverancestyring.
• Spor 6: Programmets myndighedsrapportering.
Det bemærkes, at hvert analysespor dækker over både elektrificeringsarbejdet, de forberedende arbej- der og programmets øvrige aktiviteter (hastigheds- opgradering, m.v.). De forberedende arbejder har imidlertid deres eget styringsregime på tværs af di- sciplinerne i regi af Banedanmark Anlæg, og re- viewet har derfor primært fokuseret på de uhen- sigtsmæssigheder, der eksisterer i snitfladen mellem Banedanmark Anlæg og Elektrificeringsprogrammet.
For hvert analysespor har vi dels anlagt et internt perspektiv med henblik på at afdække de forhold og eventuelle problemstillinger, som isoleret set gør sig gældende for Elektrificeringsprogrammet. Der er li- geledes anlagt et eksternt perspektiv, der sikrer, at reviewet tegner et tilpas holistisk billede af program- mets afhængigheder og snitflader til andre anlægs- og togprogrammer. Dette sikrer, at de forslag som udarbejdes til forbedring af programmets robusthed og styrbarhed, ikke nødvendigvis er Elektrificerings- programscentrerede, men i lige så høj grad tager højde for de potentielle konsekvenser eller syner- gier, som forslaget har i forhold til andre program- mer og aktiviteter.
Figur 3.1. Tilgang til vurdering af programmets robusthed og styrbarhed i hvert af de seks analyserede spor.
FASE 3
FASE 1 FASE 2 FASE 4 FASE 5
Situations-
vurdering
Nuværende robusthed
Målbillede
M otivation
Forudsæt- ninger
I nvesterings- behov
Kompetence- behov
Løsningstiltag
Implementering
Forventet effekt
T ids- horisont
Nuværende styrbarhed
Hvordan skal EP’s fremtidige styrings- praksis se ud og hvorfor?
Kilde: Deloitte.
Hvordan er den nuværende styringspraksis på tværs af disciplinerne?
Er EP’s nuværende budget, tidsplan og risikostyring robust?
På hvilke punkter er der stor diskrepans mellem målbillede og nuværende situation?
Hvilke elementer af den hidtidige styringspraksis skal ændres eller forbedres for at nå det styringsmæssige målbillede?
Hvordan implementers tiltagene smidigt og effektivt, og hvilke investerings- og kompetencebehov er der?
Note: Der vurderes ikke robusthed for parametrene kontraktstyring, tilsyn og leverancestyring samt myndighedsrapportering. Løsningstiltag er primært orienteret imod optimering og forbedring af styringspraksis på kort sigt. Det forventes at have en indirekte effekt på programmets samlede robusthed på længere sigt.
Reviewet er indenfor hvert analysespor gennemført i fem faser, jævnfør Figur 3.1.
I første fase er programmets målbillede etableret. Herved forstås programmets egen forventning til ro- busthed og styrbarhed indenfor en overskuelig år- række. Konkret har fasen været anvendt til at iden- tificere og beskrive de ledelsesmæssige intentioner og valg, rammevilkår og andre faktorer, der define- rer målbilledet for programmet.
I anden fase er programmets nuværende situation kortlagt, så den efterfølgende vurdering kan baseres på et faktuelt og retvisende grundlag.
I tredje fase er der foretaget en vurdering af pro- grammets nuværende robusthed og styrbarhed i for- hold til det etablerede målbillede. Vurderingen har taget udgangspunkt i de analysespørgsmål, som er præsenteret i Tabel 3.1 nedenfor. Som en del af denne fase er der inddraget erfaringer fra andre pro- grammer i Banedanmark samt fra lignende internati- onale projekter.
I fjerde fase er mulige tiltag til forbedring af pro- grammets styrbarhed og robusthed analyseret in- denfor hvert analysespor med henblik på at komme med anbefalinger til løsninger, der kan løse de iden- tificerede problemstillinger, så målbilledet kan reali- seres.
I femte fase er tiltag til forbedring af programmets robusthed og styrbarhed samlet i en implemente- ringsplan, som sikrer, at implementeringstakten er synkroniseret, at synergier udnyttes, og at tiltagene ikke modvirker hinanden.
Gennem reviewet er Elektrificeringsprogrammets le- delse, Banedanmarks direktion og repræsentanter
fra Transport-, Bygnings-, og Boligministeriet lø- bende blevet involveret, ligesom resultater fra hver analysefase er blevet forelagt og diskuteret med Ba- nedanmark inden forelæggelse for departementet.
Tabel 3.1. Tilgang og analysespørgsmål til vurdering af programmets styrbarhed i hvert af de seks analyseområder.
Analyse- parametre | Sporbarhed | Fuldstændighed | Validitet | Aktualitet | Konsistens | Præsentation |
Udrulning | Er der transparens i forhold til | Vurderes tidsplanerne at af- | Er de anvendte data, der ligger | Er planerne tidssvarende i for- | Er der overensstemmelse mel- | Bliver udrulningsplaner præ- |
og | at kunne tidsfastlægge aktivi- | spejle den fulde varighed af | til grund for tidsplanen, af til- | hold til det anvendte formål? | lem forudsætninger og anta- | senteret, så det giver beslut- |
planlæg- | teter og processer i hver fase, | programmet?1 | strækkelig kvalitet og detalje- | gelser på tværs af stræknin- | ningstagerne det nødvendige | |
ning | og kan disse spores tilbage til | ringsgrad?1 | ger? | overblik? | ||
oprindelig begrundelse? |
Budget og økonomi
Er der transparens i budgettets datagrundlag, og kan oprindel- sen af et datapunkt spores helt til ende i forhold til oprindelse og/eller begrundelse?
Vurderes budgetposterne at afspejle den fulde omkostning for programmet?1
Er de anvendte data, der ligger til grund for budgettet, af til- strækkelig kvalitet og detalje- ringsgrad?1
Er budgetgrundlaget tidssva- rende i forhold til det anvendte formål?
Er der overensstemmelse in- denfor budgettets forudsæt- ninger og antagelser?
Bliver budgettet præsenteret, så det giver brugeren det nød- vendige overblik?
Risici og risikosty- ring
Er en risiko sporbar fra dens identifikation, oprettelse og i forhold til dens udvikling over tid?
Omfatter risikoregisteret et komplet billede af program- mets risici?1
Er de identificerede risici valide i forhold til vurderingen af de- res sandsynlighed, konse- kvens, nærhed, mv.
Er de identificerede risici aktu- elle og er indholdet tidssva- rende i forhold til programmets nuværende situation?
Identificeres, oprettes og be- handles identificerede risici på samme måde?
Skaber risikobehandlingen et tilstrækkeligt overblik, der gør det mulig for beslutningsta- gerne eller brugerne at gen- nemføres effektiv styring af ri- sici?
Kontrakt- styring
Er kontraktuelle ændringer sporbare over tid fra deres identificering over behandling og håndtering frem til afslut- ning?
Sikrer kontraktstyringen, at der er indsamlet relevante og dækkende data for alle kon- traktuelle ændringer?
[Parameter ikke anvendt]
Behandles identificerede kon- traktuelle ændringer ud fra en proces, der sikrer en rettidig håndtering og et aktuelt over- blik over ændringer?
Behandles kontraktuelle æn- dringer ud fra samme struk- tur?
Skaber kontraktstyringen et tilstrækkeligt overblik, der gør det mulig for beslutningstagere eller brugere at træffe beslut- ninger på et oplyst grundlag?
Tilsyn og leverance- styring
Er der transparens i tilsynets dokumentation, og kan oprin- delsen af og begrundelsen for et datapunkt fastlægges nøj- agtigt?
Vurderes tilsynet at omfatte de mest relevante leverancer/cen- trale aspekter i programmet?
Er de anvendte data, der ligger til grund for tilsynet med leve- rancerne, af tilstrækkelig kvali- tet og detaljeringsgrad?
Foretages tilsynet i god tid, så der kan sikres relevant mitige- ring?
Er der konsistens i den meto- dik der lægges til grund for til- synet?
Bliver resultaterne af tilsynene præsenteret på en måde som sikrer nødvendig overlevering mellem tilsyn og de øvrige sty- ringsdiscipliner?
Myndig- heds- rapporte- ring
Er der sammenhæng mellem den interne ledelsesinforma- tion og den information, som præsenteres i eksternt?
Præsenteres alle relevante in- formationer for myndighe- derne?
Er de ledelsesinformationer, som præsenteres korrekt ope- rationaliseret og baseret på de korrekte data?
Foregår rapporteringen i et passende interval, og med op- daterede informationer, som understøtter en hensigtsmæs- sig beslutningsproces?
Skaber informationerne i myn- dighedsrapporteringen et solidt sammenligningsgrundlag over tid i forhold til økonomi, tids- plan og risici?
Bliver ledelsesinformationen præsenteret, så det giver be- slutningstagerne det nødven- dige overblik?
Note1: Spørgsmål besvaret i relation til robusthedsvurderingen. Kilde: Deloitte.
Del II
Status for Elektrificerings- programmet
I denne del af rapporten beskrives målbillederne for hvert analysespor. Desuden præsenteres de kortlæg- ningsresultater, der beskriver Delo- ittes vurdering af Elektrificeringspro- grammets nuværende situation. En- delig sammenlignes den nuværende situation med målbilledet med hen- blik på at kunne vurdere program- mets nuværende robusthed og styr- barhed.
4 Rammebetingelser for Elektrificeringsprogrammet
Elektrificeringsprogrammet er un- derlagt en række eksterne forhold, der definerer de rammer, som pro- grammet skal agere indenfor.
Deloittes vurderinger af programmets nuværende robusthed og styrbarhed er udarbejdet med fokus på programmets rammebetingelser. Deloitte har identi- ficeret nogle betingelser og forhold, som program- met ikke umiddelbart kan ændre, og som derfor de- finerer programmets fastlagte begrænsninger og rammer. Disse beskrives mere detaljeret nedenfor.
4.1 Regulatoriske rammebetingelser
Principperne for Ny Anlægsbudgettering og de statslige regnskabsregler
Budget- og økonomistyringen af anlægsprojekterne i Elektrificeringsprogrammet er pålagt at følge prin- cipperne for Ny Anlægsbudgettering, hvorfor bud- getteringen udgøres af 12 omkostningskategorier, der så vidt muligt baseres på erfaringsbaserede pri- ser og fysik. Derudover skal basisoverslaget tillæg- ges et erfaringsbaseret korrektionstillæg på i alt 30
procent. Udover principperne for Ny Anlægsbudget- tering skal Elektrificeringsprogrammet desuden overholde de statslige regnskabsregler fastsat af Fi- nansministeriet.
Bevillingstildeling
Elektrificeringsprogrammet finansieres primært via strækningsspecifikke bevillinger på finansloven, hvorfor programmet ikke har mulighed for at fore- tage økonomisk udligning mellem de forskellige strækninger. Programmet skal ligeledes overholde Finansministeriets regler og standarder for bevil- lingsstyring.
Udestående politiske beslutninger
Der er fra politisk hold endnu ikke besluttet at elek- trificere strækningerne 8 og 9 mellem Aalborg og Frederikshavn samt Vejle og Struer.
Programrapportering
Elektrificeringsprogrammet er underlagt krav om re- gelmæssig indrapportering i et fast format til depar- tementet. Formatet er udarbejdet i fællesskab mel- lem Banedanmark og departementet, men alle afvi- gelser formatet vil skulle aftales med Transport-, Bygnings- og Boligministeriet.
4.2 Koordinationsrelaterede ramme- betingelser
Signalprogrammet og Fremtidens Tog
Henset til den strategiske vigtighed af indfasningen af Fremtidens Tog og grundet en revideret udrul- ningsplan for Signalprogrammet har det været nød- vendigt også at ændre på timingen af den stræk- ningsvise elektrificering. Dette har skulle imødegå behov for kortsigtede immuniseringer af stræknin- ger. Elektrificeringsprogrammet er således blevet pålagt at skulle agere ud fra disse fastlagte rammer.
Anlægsplanen
Banedanmarks anlægsplan10 koordinerer, på strate- gisk niveau, anlægsaktiviteterne på den danske jernbane, blandt andet for at sikre, at deadlines til indfasning af Fremtidens Tog kan overholdes. Desu- den sikrer anlægsplanen også, at der bliver taget højde for de eksterne snitflader og afhængigheder, der tidligere er gennemgået i rapportens kapitel 2. Det betyder samlet set, at de deadlines, der dikteres af denne plan er styrende for Elektrificeringspro- grammets udrulning på de strækningerne i kontrak- ten.
Øvrige anlægsprojekter
Da elektrificeringen af strækningerne København- Ringsted og Ringsted-Holeby indgår som delleveran- cer til de samlede anlægsprojekter, finansieres Elek- trificeringsprogrammet via strækningernes samlede bevillinger. Dermed er der også klare afhængigheder
mellem Elektrificeringsprogrammet og de to anlægs- projekter, hvor de to parter indgår i forhandlinger om den generelle budget- og økonomistyring.
4.3 Kontraktuelle og risiko- og til- synsrelaterede rammebetingelser
Kontraktregimet
For selve elektrificeringen er der valgt en totalentre- prisemodel, der betyder, at Elektrificeringsprogram- met alene skal forholde sig til kontraktstyring over- for EPAS. De aktiviteter, der kan henføres til de for- beredende arbejder, håndteres af andre dele af Ba- nedanmark Anlæg, men Elektrificeringsprogrammets ledelse er involveret gennem styregruppedeltagelse på projektniveau, hvor der afrapporteres på øko- nomi og risici.
Tilsynsregimet
Elektrificeringsprogrammet udøver for nuværende alene bygherretilsyn med totalentreprenøren EPAS, mens bygherretilsynet med leverandørerne af de forberedende arbejder foregår i regi af den normale tilsynsorganisation under Banedanmark Anlæg.
Bygherretilsynet er understøttet af den generelle le- verancestyring i Elektrificeringsprogrammets pro- jektstyringsorganisation, men er alene fokuseret på leverancerne i installationsfasen. Dette skyldes blandt andet, at kontrakten med EPAS er en totalen- treprisekontrakt, hvilket betyder, at tilsynet alene kan foretages på baggrund af færdige leverancer fra leverandøren. Leverandøren er således først formelt
10 Banedanmarks anlægsplan, opdatering juni 2018.
underlagt et kontraktuelt tilsyn, når denne har fær- digmeldt en endelig leverance.
Risikostyringsregimet
Rammebetingelserne for Elektrificeringsprogram- mets risikostyring udgøres generelt af de risikosty- ringsdirektiver, der gøres gældende for Banedan- marks Anlæg samt af Banedanmarks generelle risi- kostyringsstrategier. Dette skyldes, at Elektrifice- ringsprogrammet er organisatorisk underlagt Ba- nedanmark Anlæg og derfor bør følge rammer for ri- sikostyring af anlægsprojekter, som Banedanmark Anlæg har udstukket.
Derudover er Elektrificeringsprogrammet underlagt de gældende principper for håndtering af risici anført i Ny Anlægsbudgettering og udstukket af departe- mentet.
For nuværende håndteres risikostyringen af de akti- viteter, der kan henføres til de forberedende arbej- der, af andre dele af Banedanmark Anlæg. De risici som identificeres i de forberedende arbejder drøftes månedligt i en styregruppe. Elektrificeringsprogram- mets direktør er styregruppeformand her, og direk- tørens involvering i styregruppen er en af Elektrifice- ringsprogrammets primære styringsmekanismer i relation til det forberedende arbejde, idet størstede- len af det øvrige styringsansvar er delegeret til Ba- nedanmark Anlæg Vest og Øst.
5 Overblik over programmets ro- busthed og styrbarhed
Plangrundlaget vurderes at være til- strækkelig robust, mens budgettet for én af strækningerne vurderes udfordret. Der er identificeret mulig- heder for optimering af program- mets styrbarhed indenfor alle analy- seområder.
Nedenfor afspejles Deloittes vurdering af program- mets nuværende robusthed og styrbarhed indenfor de seks analyseområder, som gennemgås i nærmere detalje i de efterfølgende syv kapitler. Dette kapitel er tiltænkt at give læseren et overblik over program- mets nuværende situation, inden der fokuseres på forhold på hvert analyseområde.
5.1 Programmets nuværende ro- busthed
Udrulningsplanens robusthed
Deloitte vurderer, at Elektrificeringsprogrammets udrulningsplan er robust.
Det bemærkes dog, at plangrundlaget endnu ikke er forhandlet med EPAS, og at et efterfølgende - mulig- vis løbende - forhandlingsforløb med leverandøren kan medføre, at de tidsestimater og forudsætninger, der ligger til grund for planen, ændres.
Desuden bemærkes det, at planens afledte påvirk- ninger på trafikafviklingen særligt på strækning 6 og 7 endnu ikke er detaljeret belyst og derfor udestår som en del af den kommende og mere detaljerede planlægning af udrulningen.
Budgettets robusthed
Deloitte vurderer, at seks af Elektrificeringsprogram- mets syv politisk besluttede strækninger med høj sandsynlighed kan gennemføre de planlagte anlægs- aktiviteter inden for projekternes totalbevilling, hvil- ket omfatter basisoverslag samt tildelte projekt- og centralreserver. Strækningen mellem Roskilde og Kalundborg vurderes med betydelig risiko, at over- skride projektets totalbevilling, hvilket primært skyl- des pålagte omkostninger til immunisering.
For strækningerne København-Ringsted og Ring- sted-Holeby vurderes med betydelig risiko at over- skride basisoverslaget for elektrificeringsaktivite- terne, men idet Elektrificeringsprogrammet her er
leverandører til større anlægsprojekter11, forekom- mer der i disse projekter centralt placerede reserve- midler, som vurderes at være robuste nok til, at de kan finansiere meromkostningerne for elektrificerin- gen.
Vurderingen af budgetgrundlaget er bl.a. foretaget med forbehold for, at der for nogle af strækninger- nes vedkommende er tale om et ufuldstændigt risi- kobillede12, hvorfor det heller ikke har været muligt at fastlægge den præcise økonomiske effekt af risi- koeksponeringen på strækningerne.
Risikoregisterets robusthed
Programmets nuværende risikoregister vurderes at have høj datakvalitet for de risici, der er identifice- ret, men Deloitte vurderer samtidig, at fuldstændig- heden af programmets nuværende risikoregister kan forbedres. Dette skyldes primært, at der ikke gene- reres et fuldt risikobillede for hele strækningen ved opstart af designfasen, men at dette snarere sker gradvist efterhånden som de forskellige udrulnings- faser aktiveres. Hertil kommer, at de forberedende arbejder nogle gange vurderes, at indrapportere usikkerheder som risici.
5.2 Programmets nuværende styr- barhed
Udrulning og planlægning
Deloitte vurderer, at programmets hidtidige praksis for planlægning og udrulning generelt har været ud- fordret i forhold til planens fuldstændighed, idet er
11 Den Nye Bane København-Ringsted og Ringsted-Femern Banen.
ikke i tilstrækkeligt omfang er taget højde for de ri- sici og usikkerheder, som kan medføre forsinkelser i tidsplanen. Dette vurderes dog mærkbart forbedret i forbindelse med replanlægningen, som er gennem- ført i efteråret 2018, idet anvendelsen af simule- ringsmodeller og mere konkret stillingtagen til kon- krete strækningsvise risici og usikkerheder har væ- ret medvirkende til at etablere et stærkere styrings- grundlag for den aktuelle plan.
Programmets styrbarhed vurderes dog stadig at være udfordret af validiteten af det datagrundlag, som Elektrificeringsprogrammet har givet til leveran- døren, og som denne anvender til det stræknings- specifikke design. Endelig vurderes det meget tids- krævende for programmets ledelse at skabe et til- strækkeligt og fuldstændigt overblik over indhold og tidsplaner for de forberedende arbejder.
Budget og økonomistyring
Deloitte vurderer, at Elektrificeringsprogrammets budgetter kan gøres mere styrbare ved at forbedre sporbarheden for den manuelle konvertering af an- lægsoverslag, udarbejdet på baggrund af princip- perne for Ny Anlægsbudgettering, til aktivitetsbase- rede budgetter i SAP-systemet.
Derudover vurderes budgettets styringsrelevans også at kunne forbedres, såfremt den nuværende store mængde af manuelt producerede og vedlige- holdte MS Excel-ark i højere grad systemunderstøt- tes, samtidig med at øvrige budgetdata samles og vedligeholdes i samme system. I den nuværende
12 Det bemærkes, at der i budgettet for strækningerne 5-7 er ind- lagt nogle efterkalkulationsbidrag og sumposter, der reflekterer læ- ringen fra den første strækning, og at konsekvenserne af nogle af de realiserede risici kan være indeholdt heri.
modus vurderes det vanskeligt at skabe og vedlige- holde et styringsrelevant overblik, der giver tilstræk- kelig indsigt i relationen mellem, bevilling, budget, forbrug, prognose og rapportering.
Budgettets rapporteringsfokus på indeværende års grundbudget vurderes nødvendig i forhold til den lø- bende budgetopfølgning, men det vurderes, at spor- barheden af de underliggende årsager til merom- kostninger med fordel kan forbedres ved også at styre på budgettets udvikling set ud over en flerårig udrulningsperiode.
Risikostyring
Generelt vurderes programmets risikostyring at være velstruktureret, idet der arbejdes aktivt og struktureret med identificerede risici. Sammenhæn- gen med de øvrige styringsdiscipliner samt med de forberedende arbejder vurderes dog at kunne for- bedres. Elektrificeringsprogrammet har pointeret, at samarbejdet vis-a-vis de forberedende arbejde for nuværende søges optimeret gennem implemente- ring af fælles systemunderstøttelse (RamRisk).
Styrbarheden påvirkes derudover negativt af, at det risikoregister som er udarbejdet i forbindelse med strækningens VVM-redegørelse, først opdateres og revideres sent i udrulningsprocessen.
Kontraktstyring
Generelt vurderes programmets kontraktstyringsen- hed at være veldrevet, struktureret og velunderbyg- get. Den nuværende samarbejdsstruktur med EPAS vurderes dog i nogen udstrækning at kunne besvær- liggøre kontraktstyringen, fordyre arbejdet og på- virke tidsplanen unødigt. Desuden vurderes en mere
velstruktureret overlevering af kontraktrelateret vi- den til andre styringsdiscipliner at kunne løfte kvali- teten af disse områder.
Tilsyn og leverancestyring
Det nuværende bygherretilsyn vurderes at kunne forbedres i forhold til koblingen til de øvrige sty- ringsdiscipliner (særlig med kontraktstyring), lige- som tilsynets fokus på installationsfasen gør, at rele- vant viden fra design- og due diligence-faserne ikke i høj nok grad inddrages og bliver styrende for plan- lægningen af tilsynsaktiviteterne. Det bemærkes, at denne vurdering baseres på et målbillede, som ser på tilsynsopgaven som værende en mere sammen- hængende opgave, end det der indtil nu har været udgangspunktet for tilsyn i regi af Elektrificering- sprogrammet.
Myndighedsrapportering
Overordnet set, er styrbarheden af myndighedsrap- porteringen betinget af de rammer som departe- mentet selv udstikker for indholdet af rapporterin- gen.
Deloitte vurderer imidlertid, at den nuværende myn- dighedsrapportering mangler grafiske, intuitive op- stillinger, der kan skabe et hurtigt overblik samt af manglende formidling af risici.
Det vurderes desuden at være uhensigtsmæssigt, at myndighedsrapporteringen primært fokuserer på bagudrettede observationer, og kun i mindre grad på fremadrettede perspektiver og handlemuligheder herunder stillingtagen til effekterne af risici og usik- kerheder på budget, tidsplan, mv. Det bagudrettede fokus er i vid udstrækning en fastlagt ramme for
rapporteringen, men Deloitte vurderer, at Elektrifice- ringsprogrammet med fordel kunne supplere dette med et fremadrettet perspektiv.
6 Udrulning og planlægning
Tabel 6.1. Opsummering af Deloittes vurde- ring af udrulningsplanens robusthed og styr-
Elektrificeringen af de tilbagevæ- rende strækninger er underlagt en række eksterne deadlines og nogle usikkerheder og risici, der dog vur- deres at være håndteret tilfredsstil- lende i det senest opdaterede plan- grundlag.
Kapitlet beskriver indledningsvist målbilledet for, hvordan Elektrificeringsprogrammet i fremtiden gerne vil kunne gennemføre udrulning og planlæg- ning på de resterende strækninger. Herefter kort- lægges det hidtidige udrulningsforløb og robusthe- den og styrbarheden af det senest opdaterede plan- grundlag vurderes. Sluttelig sammenholdes situati- onsvurderingen med det opstillede målbillede for at identificere eventuelle udfordringer samt den kritiske vej frem.
6.1 Introduktion og sammenfatning
Analysen indeholder en vurdering af, om de senest opdaterede planer for udrulningen af de forbere- dende arbejder og elektrificeringsaktiviteterne på
strækningerne er robuste og styrbare og konklusio- nerne heraf fremgår af Tabel 6.1.13
Planlægning og udrulning er i rammen for Elektrifi- ceringsprogrammet defineret som indeholdende føl- gende kerneaktiviteter:
• Aktivitets- og fremdriftsstyring af igangværende aktiviteter i hver fase af udrulningen.
• Godkendelse af produkter i hver fase med hen- blik på faseskift.
• Involvering af leverandører med henblik på sik- ring af tilstrækkelig koordination.
• Planlægning i henhold til snitflader til øvrige pro- grammer og aktiviteter.
I et mere strategisk perspektiv har planlægning og udrulning til formål at sikre, at Elektrificeringsprog- rammet gennemfører elektrificeringen og de tilhø- rende forberedende arbejder til tiden, så implemen- teringen af Fremtidens Tog kan gennemføres i hen- hold til planen. Det er desuden vigtigt, at Elektrifice- ringsprogrammets planlægning sikrer mindst mulig gene for togtrafikken og Banedanmarks andre an- lægsprogrammer. Dette indebærer, at Elektrifice- ringsprogrammets planlægning er koordineret med andre projekter og programmer i Banedanmark, så- ledes at der samlet set kan gennemføres en effektiv
barhed
Robusthed
Elektrificeringsprogrammets udrulningsplan vurderes robust. Det bemærkes dog, at plangrundlaget endnu ikke er forhandlet med EPAS, og at forhandlingsforløbet kan med- føre, ændrede tidsestimater og forudsætnin- ger.
Styrbarhed
Deloitte vurderer, at programmets hidtidige praksis for planlægning og udrulning gene- relt har været udfordret i forhold til planens fuldstændighed, idet er ikke i tilstrækkeligt omfang er taget højde for de risici og usik- kerheder, som kan medføre forsinkelser i tidsplanen. Dette vurderes dog mærkbart forbedret i forbindelse med replanlægningen, som er gennemført i efteråret 2018, idet an- vendelsen af simuleringsmodeller og mere konkret stillingtagen til konkrete stræknings- vise risici og usikkerheder har været medvir- kende til at etablere et stærkere styrings- grundlag for den aktuelle plan.
13 Tabel 3.1 indeholder en oversigt over, hvilke analysespørgsmål og parametre, der ligger til grund for disse konklusioner.
og velkoordineret fornyelse af det danske jernbane- net.
Det har i vurderingen af planens robusthed været centralt at identificere, om elektrificeringen kan fær- diggøres indenfor de strækningsspecifikke deadlines, der er fastsat for indfasning af Fremtidens Tog. På samme måde har det for vurderingen af planens styrbarhed været centralt at identificere, om det er muligt at styre de fastlagte tidsplaner, mitigere eventuelle tidsfristoverskridelser eller forklare grun- den til disse overskridelser.
Deloitte vurderer, at det senest opdaterede plan- grundlag generelt fremstår robust, men at indholdet generelt er behæftet med stor usikkerhed, idet det endnu ikke er forhandlet med EPAS.
Deloitte vurderer desuden, at programmets styrbar- hed er udfordret af begrænset validitet af det data- grundlag, som Elektrificeringsprogrammet har givet til leverandøren, og som denne anvender til det strækningsspecifikke design. Endelig vurderes det meget tidskrævende for programmets ledelse at skabe et tilstrækkeligt og fuldstændigt overblik over indhold og tidsplaner for de forberedende arbejder.
6.2 Metode til vurdering af program- mets robusthed
For både de forberedende arbejders og for elektrifi- ceringens vedkommende baseres robusthedsvurde- ringen på en gennemgang af Elektrificeringspro- grammets senest opdaterede planlægningsgrundlag. Her indgår en vurdering af, om der på fremtidige ud- rulninger i tilstrækkelig grad er taget højde for histo- riske erfaringer fra allerede afsluttede eller igangvæ-
rende strækninger, og om antallet af samtidige ud- rulninger er baseret på realistiske forudsætninger. Der tages i vurderingen også højde for eksterne på- virkninger fra andre programmer og anlægsprojek- ter, ligesom graden af realisme i pålagte kontrakt- mæssige tidsfrister eller afhængigheder til eksem- pelvis indfasning af Fremtidens Tog eller færdiggø- relse af Signalprogrammet vurderes.
Vurderingen af udrulningsplanens robusthed er sket ved anvendelse af en computersimuleringsmodel, som er udviklet af Deloitte i samarbejde med Elek- trificeringsprogrammet. Modellen kan vise den po- tentielle effekt af de usikkerheder og risici, der knyt- ter sig til de forberedende arbejder og til elektrifice- ringen på hver strækning, jævnfør Figur 6.1.
Modellen kan samtidig tage højde for en række eks- terne faktorer, herunder graden af tabt arbejdsef- fektivitet, såfremt andre programmer eller Banedan- mark Anlæg arbejder på samme strækning på samme tid, hvad effekten vil være, hvis det forud- satte antal sporspærringer og varigheden af disse
Figur 6.1. Modellerede elementer i simuleringsmodellen.
Eksterne begrænsninger
• EPAS’ produktionskapacitet
• Sporspærringsregimer
Eksterne aktiviteter
• Tilstedeværelse af Signalprogrammet
• Øvrige anlægsaktiviteter
• Varighed af hver fase
• Usikkerhed vedrørende varighed
• Risici for hver fase
• Varighed af hver fase
• Usikkerhed vedrørende varighed
• Risici for hver fase
Elektrificerings-aktiviteter
Forberedende arbejder
Udrulningsplan
Risikomodelleret planlægnings- grundlag
Kilde: Deloitte
ikke er som forudsat, eller hvilken effekt en højere indlæringskurve på installationsaktiviteter vil have på den samlede strækningsvise udrulning. Modellen baserer sig på datainput fra historiske erfaringer i programmets ”contract-” og ”working schedules”, fra Banedanmarks anlægsplan eller fra kvalitative esti- mater fra Elektrificeringsprogrammet.
Modellen genererer en række resultater, der adres- serer sandsynligheden for, at udrulningen kan fær- diggøres indenfor en række fastsatte tidsfrister.
Der er i modellen primært fokus på, om hver stræk- ning kan færdiggøres indenfor den tidsfrist, og der- med muliggør rettidig indfasning af Fremtidens Tog på strækningen. Modellens resultater lægges til grund for vurderingen af robustheden af de nuvæ- rende udrulningsplaner. Således kategoriseres pla- nen på en strækning som robust, hvis modellens re- sultater viser, at der selv i et scenarie, hvor de an- givne usikkerheder af varighed af installationsaktivi- teter og identificerede risici falder uheldigt sammen, vil være tilstrækkeligt med tid til, at deadline for Fremtidens Tog ikke overskrides. En mere detaljeret beskrivelse af modellens indhold og funktionalitet fremgår af bilag B.
Metode til vurdering af programmets styrbar- hed
Vurderingen af udrulningsplanernes styrbarhed tager udgangspunkt i faseplanerne for både de forbere- dende arbejder og for elektrificeringen. Som en del af denne vurdering indgår graden af aktivitets- og fremdriftsstyring, godkendelsesprocesser for fase- skift, dialog med og involvering af leverandøren, inddragelse af snitflader til andre programmer og aktiviteter, roller og ansvar i programmet, dataun- derstøttelse og anvendelse af it-værktøjer, m.m.
Planernes styrbarhed vurderes inden for disse områ- der ud fra en række kriterier, der kan medvirke til at fastlægge og mere præcist beskrive graden af styr- barhed inden for hvert kriterie. Kriterierne fremgår af tabel 6.2.
6.3 Målbilledet
Målbilledet for programmets udrulning og planlæg- ning er opstillet med afsæt i de ønsker og behov, som Elektrificeringsprogrammet har til den fremti- dige planlægning og udrulning. Målbilledet består således af seks temaer, der uddybes i en konkret beskrivelse af de områder, som Elektrificeringspro- grammets planlægning og udrulning i fremtiden (om 1-3 år) bør omfatte. Temaerne skal forstås som am- bitionen for, hvordan Elektrificeringsprogrammet gerne i fremtiden vil gennemføre den resterende planlægning og udrulning på de strækninger, der endnu ikke er færdige.
Det bemærkes, at tema 6 går igen i flere af målbille- derne for de øvrige analysespor, da der er tale om tværgående koordination og kobling mellem sty- ringsdisciplinerne.
Tema 1. Effektiv koordination med leverandøren.
Elektrificeringsprogrammet skal identificere og pro- aktivt udnytte mulighederne for konstruktivt at kunne inddrage leverandøren (EPAS, m.fl.) i hver fase, udover den koordination, der i fasemodellen og i kontraktmæssig forstand lægges op til. Dette gæl- der ikke kun for arbejdet i sporet men i lige så høj grad for eksempelvis due diligence-, design- og test- faserne. Elektrificeringsprogrammet skal ydermere have indsigt i, og tæt koordination med, Banedan-
tabel 6.2. Overblik over temaer i det opstil- lede målbillede
1. Effektiv koordination med leverandøren
2. Klar governance- og godkendelsesstruk- tur
3. Høj kvalitet i produkterne fra hver fase af fasemodellen
4. Rettidig involvering af øvrige program- mer og anlægsaktiviteter
5. Erfaringsopsamling fra gennemførte strækninger
6. Kobling mellem styringsdisciplinerne
xxxx Xxxxx, så de forberedende arbejder og frem- driften heraf sker i tæt koordination med Elektrifice- ringsprogrammets medarbejdere. Effektiv koordina- tion med leverandøren og med resten af Banedan- mark Anlæg samt udnyttelse af mulighederne herfor skal medvirke til, at programmet rettidigt kan identi- ficere mulige problemområder, som herved effektivt bliver håndteret. Herved sikres en høj grad af ro- busthed i udrulningsplanen og en tættere koordina- tion og planlægning på tværs af Elektrificeringsprog- rammet og det øvrige Banedanmark.
Tema 2. Klar governance- og godkendelsesstruktur.
Elektrificeringsprogrammet skal have en overskuelig og effektiv governancestruktur – særligt i forhold til godkendelsesprocesser - og et godt overblik over, hvornår programmet skal godkende leverancer fra EPAS som en del af bygherreansvaret i en totalen- treprise, og hvem der i givet fald skal træffe beslut- ning herom. Samme forhold bør gøre sig gældende for de forberedende arbejder, hvor der skal være god indsigt i disse aktiviteters fremdrift, i hvornår Elektrificeringsprogrammet skal (eller bør) involve- res i godkendelsesregimet og også i den daglige fremdrift i projektet. En klar governancestruktur skal desuden sikre, at Elektrificeringsprogrammets med- arbejdere fra høj til lav har indsigt på rette niveau, hvilket vil sikre en effektiv styring af udrulningspla- nen, at stakeholdere træffer beslutninger på oplyst grundlag, samt at beslutninger træffes på det rette niveau.
Tema 3. Høj kvalitet i produkterne fra hver fase af fasemodellen.
Elektrificeringsprogrammet skal kontinuerligt og pro- aktivt sikre, at kvaliteten af de produkter, der gene- reres i fasemodellens due diligence- og designfaser, ikke giver anledning til afledte og alvorlige problem- stillinger (større claims, changes, forsinkelser, mv.) i de efterfølgende faser. Dette gælder særligt for ud- arbejdelsen af den datapakke, der fungerer som grundlaget for disse faser. Høj kvalitet i produkterne fra de tidlige dele af fasemodellen vil medvirke til at tilbageløb og forsinkelser i udrulningsplanen undgås, og at kaskadeeffekter ikke genereres i de videre programfaser.
Tema 4. Rettidig involvering af øvrige programmer og anlægsaktiviteter.
Elektrificeringsprogrammet skal kunne holde et stra- tegisk overblik over udrulningsaktiviteterne for både elektrificeringen og de forberedende arbejder, så Banedanmarks andre programmer eller øvrige an- lægsaktiviteter kan involveres rettidigt, og den nød- vendige koordination kan finde sted. Dette skal både være gældende for situationer, hvor ændringer eller forsinkelser i Elektrificeringsprogrammets aktiviteter påvirker andre programmer, og hvor ændringer i an- dre programmers udrulningsplaner har vist sig at påvirke Elektrificeringsprogrammet. Rettidig involve- ring skal sikre, at eventuelle forsinkelser eller juste- ringer i udrulningsplanen håndteres på et tidligt stade, og at kaskadeeffekter modvirkes i forhold til andre programmer, anlægsaktiviteter, i jernbane- operatørernes drift, mv.
Tema 5. Erfaringsopsamling fra gennemførte stræk- ninger.
Elektrificeringsprogrammet skal sikre, at der løbende samles op på erfaringer fra de forberedende arbej- der og fra elektrificeringen af tidligere gennemførte og igangværende strækninger. Denne erfaringsop- samling skal afspejles i planlægningsgrundlaget for de fremtidige strækninger, så at de samme fejl i vi- dest muligt omfang minimeres, og positive forløb el- ler læringspunkter kan repliceres. Erfaringsopsam- lingen skal styres af en sektion i Elektrificeringsprog- rammet, der i øvrigt forestår den generelle planlæg- ning og koordination på de fremtidige strækninger. Erfaringsopsamlingen og proaktiv anvendelse af er- faringer på fremtidige strækninger skal medvirke til at sikre, at udrulningsplanen løbende bliver mere ro- bust, at kilder til gentagne forsinkelser identificeres og håndteres, og at effekten fra positive erfaringer kan udnyttes fremadrettet.
Tema 6. Kobling mellem styringsdisciplinerne.
De fire styringsdiscipliner bestående af planlægning, kontraktstyring, risikostyring og økonomistyring skal understøtte deres gensidige afhængigheder for at kunne skabe en effektiv og robust styring af Elektri- ficeringsprogrammet. Der er derfor behov for hyppig koordination og tæt samarbejde med en fælles mål- sætning og entydig rolle- og ansvarsfordeling inden- for og mellem hver styringsdisciplin. Koblingen skal ske på en måde, der sikrer klare roller og klart an- svar mellem hver styringsdisciplin, og som sikrer, at informationer fra de øvrige discipliner anvendes på det rigtige tidspunkt i forhold til deres respektive målsætning. For eksempel bør en forsinkelse i udrul- ningsplanen automatisk lede til analyser i forhold til eventuelle økonomiske konsekvenser, et ændret risi- kobillede eller ændrede forhold vedrørende kontrakt- styring eller tilsyn.
6.4 Udrulningsplanens robusthed
Baggrunden for nuværende udrulningsplan En detaljeret replanlægning af Elektrificeringspro- grammets aktiviteter har i efteråret 2018 været nødvendig, idet Signalprogrammets reviderede ud-
rulningsplan fra 2017, ændringer for øvrige anlægs- aktiviteter og en sammenligning af leverandørens estimater med historiske erfaringer på igangvæ- rende eller allerede afsluttede elektrificerede stræk- ninger har vist, at den hidtidige plan generelt har været for optimistisk i forhold til de fastsatte tidsfri- ster for kørsel med eltog på strækningerne.
Desuden har det i den hidtidige planlægning kun i begrænset omfang og uden effektiv systemunder- støttelse, været muligt at estimere potentielle ka- skadeeffekter, hvis en strækning blev forsinket, og hvilken påvirkning denne forsinkelse vil kunne have på de efterfølgende strækninger. Dette er først ble- vet muligt at kvantificere i forbindelse med anven- delse af den simuleringsmodel, der er blevet udviklet i forbindelse med dette review.
Den nuværende udrulningsplan er optimeret i forhold til flere forhold og hensyn14.Den nuværende udrul- ningsplan
Elektrificeringen af en strækning initieres ved udar- bejdelse og godkendelse af en VVM-redegørelse15. På baggrund heraf iværksættes de forberedende ar- bejder, der muliggør selve elektrificeringen.
Mængden af det forberedende arbejde er stræk- ningsspecifikt, men består hovedsageligt af modifi- kation eller nedlægning af eksisterende broer, spor- sænkning og opførelse af nye broer, så der kan ska- bes tilstrækkelig frihøjde til, at kørestrømsledninger kan føres gennem broerne. De forberedende arbej- der kan for eksempel også indeholde hastighedsop- graderinger samt rydning af bevoksning, så der er plads til de master og fundamenter, der skal bære køreledningerne.
De forberedende arbejder gennemføres af andre dele af Banedanmark Anlæg, som i nødvendigt om- fang kontraherer med civile underleverandører om hele eller dele af broarbejdet. Dette sker ved indde- ling af arbejdet i en række arbejdspakker, der enten udbydes som hoved- eller totalentrepriser. Arbejdet planlægges og styres ved anvendelse af I-5 fasemo- dellen i Tracé, som er den model, som generelt an- vendes af Banedanmark Anlæg i forbindelse med anlægsaktiviteter, jævnfør Figur 6.2. Modellens faser består af:
• Fase 1. En definitionsfase, hvor VVM-redegørel- sen indgår.
14 Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings-, og Bo- ligministeriet er disse undtaget som følge af hensynet til statens forhandlingsposition.
• Fase 2. En programfase, hvor omfanget af det forberedende arbejde klarlægges.
Decision
Definition Phase
Project design Phase
Execution
Expropriation
• Fase 3. En designfase, hvor de specifikke aktivi- teter for strækningen enten udarbejdes af un- derleverandører eller af Banedanmarks anlægs- afdelinger.
Program Phase
Documentation & approvals
Figur 6.2. Fasemodellen, som anvendes til planlægning og gennemførelse af forberedende arbejder.
15 Vurdering af Virkninger for Miljøet (VVM) er en redegørelse for, hvordan et bygge- eller anlægsprojekt vil påvirke det omgivende
mKiilldjøe.: Banedanmark
• Fase 4. En udførelsesfase, hvor arbejdet gen- nemføres.
• Fase 5. En afslutningsfase, hvor arbejdet doku- menteres og overleveres til drift og løbende ved- ligehold.
Fase 3-5 kan for de forberedende arbejders vedkom- mende være overlappende, da eksempelvis hver ar- bejdspakke kan befinde sig på forskellige stadier af fasemodellen.
Når de forberedende arbejder nærmer sig afslutnin- gen, kan selve elektrificeringsaktiviteterne påbegyn- des. Dette skyldes primært at de modifikationer, som gennemføres på en strækning, til en vis grad skal være dokumenterede, før det er muligt at gen- nemføre det elektrificeringsspecifikke design.
Elektrificeringen gennemføres som en totalentreprise med EPAS som leverandør, men hvor Elektrificering- sprogrammet som bygherre undervejs er ansvarligt for levering af delbidrag, godkendelse af produkter, overlevering til Banedanmark Teknik i forbindelse med ubrugtagning, koordination med andre pro- grammer og aktiviteter, mv.
Til elektrificeringen anvendes også en fasemodel, som er designet af Elektrificeringsprogrammet, og som ikke er identisk med den model, som anvendes på de forberedende arbejder. Modellen for elektrifi- cering fremgår af Figur 6.3 og er serielt opbygget, således at den næste fase ikke kan påbegyndes, før Elektrificeringsprogrammet og eksterne myndighe- der har godkendt de leverancer, som skal produce- res i hver fase.
Modellens faser består af:
• Fase 1. Elektrificeringsprogrammet udarbejder dokumentation for det nuværende sporgrundlag på strækningen (datapakken), leverer denne til EPAS, som påbegynder due diligence aktiviteter.
Figur 6.3. Fasemodellen, som anvendes til planlægning og gennemførelse af elektrificeringen.
Kilde: Banedanmark
• Fase 2. En designfase, hvor EPAS detailplanlæg- ger udformningen af elektrificeringsarbejdet på strækningen.
• Fase 3. En installations- og testfase, hvor ma- ster opstilles, kabler trækkes, transformator- og fordelingsstationer etableres, mv. Herefter gen- nemføres der henholdsvis statiske og dynamiske test16 på strækningen, inden den overleveres til Banedanmark.
Af Tabel 6.3 fremgår den nuværende status for hen- holdsvis de forberedende arbejder og elektrificerin- gen på de igangsatte eller allerede afsluttede stræk- ninger.
Tabel 6.3. Oversigt over den nuværende status på elektrificering af fjernbanen1.
Strækning (færdiggørelse) | Forberedende arbejder | Elektrificeringsaktiviteter |
1: Esbjerg-Lunderskov (2017) | Afsluttet | Afsluttet |
2: København-Ringsted (2018) | Ingen – udføres af Kbh-Ringsted projektet | Fase 3. Installation og test |
3: Køge Nord-Næstved (2019) | Afsluttet | Fase 3. Installation og test |
Note1: Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings- og Boligministeriet er de øvrige strækninger undtaget af figuren som følge af hensynet til statens forhandlingsposition. Kilde: Banedanmark.
16 Statiske test indebærer systemafprøvning uden kørsel af tog på strækningen, mens dynamiske tests indebærer afprøvning af strækningen ved kørsel med testtog.
På Figur 6.4 fremgår den nuværende udrulningsplan for elektrificeringsaktiviteterne på de tilsvarende strækninger. Planen viser varigheden af henholdsvis due diligence-, design-, installations- og dokumenta- tionsfaserne på hver strækning, når simuleringsmo- dellen har vurderet, at der er 50 procent sandsynlig- hed for, at varigheden ikke overskrides grundet usikkerheder og risici. Desuden er der med den sti- plede linje angivet en strækningsspecifik usikkerhed for, hvornår eltogsdrift i værste fald først vil være muligt, når der tages højde for usikkerheder i varig- heden af hver fase samt muligheden for at eventu- elle risici indtræffer.
Af planen fremgår, at strækning 1 (Esbjerg-Lunder- skov) allerede er færdiggjort og at strækning 2 (Kø- benhavn-Ringsted) er i den afsluttende testfase.
Strækning 3 (Køge Nord-Næstved) befinder sig i overgangen mellem fundament/mastearbejde og trådtrækning. De resterende strækninger, hvoraf
kun strækning 4N fremgår, befinder sig enten i due diligence/designfasen ellers er elektrificeringsspeci- fikke aktiviteter slet ikke påbegyndt.
Figur 6.4. Banedanmarks udrulningsplan1.
Note1: Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings- og Boligministeriet er de øvrige strækninger undtaget af figuren som følge af hensynet til statens forhandlingsposition.
Kilde: Banedanmark.
Forskellene mellem Elektrificeringsprogrammets nu- værende udrulningsplan og Banedanmarks anlægs- plan er ikke nærmere beskrevet17.
Figur 6.5. Den nuværende udrulningsplan i forhold til seneste udgave af Banedanmarks anlægsplan (juni 2018)1.
Note1: Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings- og Boligministeriet er de øvrige strækninger undtaget af figuren som følge af hensynet til statens forhandlingsposition.
Kilde: Banedanmark.
17 Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings-, og Bo- ligministeriet er gældende forskelle undtaget som følge af hensynet til statens forhandlingsposition.
Vurdering af robustheden af den nuværende udrulningsplan
Som det delvist fremgår af Figur 6.4, overholdes alle deadlines for Fremtidens Tog selv i et ”worst case” scenarie, hvor hovedparten af de angivne usikkerhe- der og risici er sammenfaldende og hvor der er taget højde for kaskadeeffekter18 mellem strækningerne. Der er tilmed i planen minimum tre måneders buffer til de angivne deadlines, som kan give plads til de usikkerheder eller risici, som det på nuværende tids- punkt ikke har været muligt at kvantificere. Generelt vurderes planen derfor overordnet set at være ro- bust i forhold til, at den forventes at kunne over- holde de tidsfrister, der er angivet for kørsel med el- tog på strækningerne.
Nedenfor gennemgås robusthedsvurderingen påhver strækning. Efterfølgende præsenteres resultaterne af de følsomhedsanalyser, som Deloitte har gennem- ført i forbindelse med robusthedsanalysen19.
Strækning 2: København-Ringsted
På denne strækning har der ikke været behov for nogen forberedende arbejder, da der er tale om en nyanlagt strækning. Desuden er elektrificeringsakti- viteterne så fremskredne, at det kun er testfasen, der endnu ikke er færdiggjort. Det betyder også, at usikkerheder og risici forbundet med denne stræk- ning er relativt begrænsede.
Ifølge Xxxxx 6.4 er der selv i et worst case scenarie fem måneders buffer fra afslutning af elektrificerin- gen, til at strækningen skal befærdes med eltog.
18 Sådan at forstå at der tages højde for, at en forsinkelse på en strækning kan have konsekvenser for start- og sluttidspunktet på de efterfølgende strækninger.
Henset til strækningens fremskredne forløb vurderes dette at være tilstrækkelig robust.
Strækning 3: Køge Nord-Næstved
De forberedende arbejder blev på strækning 3 af- sluttet i løbet af 2016. Selve elektrificeringen af strækningen blev påbegyndt i februar 2017 og befin- der sig for nuværende i installationsfasen. Det bety- der også, at der kan ses bort fra alle usikkerheder og risici, der kan henføres til de forberedende arbej- der og elektrificeringsaktiviteternes due diligence- og designfase.
Forudsat at der aftales tilstrækkeligt med tid til at Elektrificeringsprogrammet efterfølgende kan gen- nemføre de dynamiske tests, udarbejde dokumenta- tion og indhente godkendelse til eltogsdrift hos Tra- fik-, Bygge- og Boligstyrelsen, vurderes planen på strækning 3 at være tilstrækkelig robust. Omfanget af dette tidsforbrug er dog ikke afspejlet i det nuvæ- rende plangrundlag.
Strækning 4: Ringsted – Holeby
Der arbejdes i øjeblikket på strækningen med hen- blik på at forberede den til elektrificering. Dette in- debærer blandt andet en udvidelse til dobbeltspor, hastighedsopgradering, en ny bro over Storstrøm
m.m. For elektrificeringen er det strækningsspeci- fikke design ved at blive udarbejdet, og det forven- tes færdiggjort i løbet af i første halvår 2019.
19 Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings-, og Bo- ligministeriet er delelementer i vurderingen undtaget som følge af hensynet til statens forhandlingsposition.
Tabel 6.4. Robusthedsvurdering af strækning 2: København - Ringsted.
2:
15/12/18 - 30/01/19
Forventet slutdato mid/worst case
Strækning 2018
5 mdr.
Buffer til Fremtidens Tog deadline
31/05/19
Åbning
Kilde: Banedanmark.
Tabel 6.5. Robusthedsvurdering af strækning 3: Køge Nord - Næstved.
Strækning 3:
2018-2020
20/04/19 04/06/19
Forventet slutdato mid/worst case
25 mdr.
Buffer til Fremtidens Tog deadline
01/07/21
Fremtidens Tog deadline
Kilde: Banedanmark.
Generelt vurderes udrulningsplanen for denne strækning at være tilstrækkelig robust.
Strækning 5: Roskilde – Kalundborg
Den nuværende udrulningsplan for strækning 5 vur- deres at være tilstrækkelig robust. Det bemærkes dog samtidig, at der i værste fald kan pågå sporar- bejde, immuniseringsaktiviteter og broarbejde sam- tidig med at der elektrificeres, og at dette kræver en øget grad af koordination på strækningen.
Strækning 6: Fredericia – Aarhus
Udrulningsplanen for denne strækning vurderes til- strækkelig robust.
Strækning 7: Aarhus – Aalborg
Udrulningsplanen for denne strækning vurderes til- strækkelig robust.
Strækning 8: Vejle – Struer
Der er på denne strækning endnu ikke iværksat ak- tiviteter for hverken de forberedende arbejder eller for elektrificeringen. Dette skyldes, at den politiske beslutning og påkrævede finansiering endnu ude- står.
Strækning 9: Aalborg-Frederikshavn
Der er på denne strækning endnu ikke iværksat ak- tiviteter for hverken de forberedende arbejder eller
20 Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings-, og Bo- ligministeriet er følsomhedsanalysen af planlægningsgrundlaget undtaget som følge af hensynet til statens forhandlingsposition.
for elektrificeringen. Dette skyldes, at den politiske beslutning og påkrævede finansiering endnu ude- står.
Plangrundlagets følsomhed
Deloitte har gennemført en række følsomhedsanaly- ser af Banedanmarks nuværende planlægnings- grundlag, med henblik på at teste planens robusthed over for de forudsætninger, der lægges til grund20.
Robustheden i forhold til at kunne nå de fastlagte deadlines for kørsel med Fremtidens Tog reduceres , hvis Elektrificeringsprogrammet ikke kan arbejde lige så effektivt som forudsat sideløbende med Sig- nalprogrammets installationsaktiviteter.
Planens robusthed vil også kunne svækkes betyde- ligt, hvis de forudsætninger, der ligger til grund for EPAS’ produktionskapacitet21, reduceres. Følsom- hedsanalysen afspejler dog en halvering af produkti- onskapaciteten, hvilket må betegnes som værende et meget pessimistisk scenarie. Det betyder også at den realiserede produktionskapacitet skal reduceres væsentligt, før det vil have en mærkbar effekt.
21 Med produktionskapacitet forstås, hvor hurtigt EPAS forventes at kunne lægge fundamenter, rejse elmaster og trække tråd per kilo- meter strækning.
Mitigerende tiltag
Selv hvis plangrundlagets robusthed af forskellige grunde reduceres, er der identificeret en række initi- ativer, der vil kunne mitigere risikoen for, at dead- line for Fremtidens Tog overskrides22.
Såfremt de mitigerende tiltag kombineres, må det forventes, at der vil kunne indhentes en endnu større forsinkelse. Det er dog en grundlæggende for- udsætning for de mitigerende tiltags effekt, at de iværksættes tidsnok til, at de kan nå at få effekt på en eller flere strækninger.
Sammenfatning
Elektrificeringsprogrammets nuværende udrulnings- plan vurderes generelt at være robust
Det bemærkes dog, at plangrundlaget endnu ikke er forhandlet med leverandøren (EPAS), og at der der- for er stor usikkerhed om, hvorvidt denne kan til- træde de tidsestimater og forudsætninger, der ligger til grund for planen.
6.5 Udrulningsplanens styrbarhed
Den nuværende styringspraksis
For de forberedende arbejders vedkommende styres udrulningen ved anvendelse af I-5 fasemodellen i le- delsessystemet Tracé. Elektrificeringsprogrammet er ikke direkte involveret i den daglige styring af disse
22 Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings- og Bo- ligministeriet er initiativerne undtaget som følge af hensynet til sta- tens forhandlingsposition.
arbejder, da ansvaret herfor er overdraget til andre dele af Banedanmark Anlæg.
Elektrificeringsprogrammets direktør er formand i styregruppen for det forberedende arbejde, hvor der holdes månedlige statusmøder, og hvor der gives til- ladelse til det fastlagte budget (anvendelse af pro- jektreserver), tidsplaner, mv. Direktørens involve- ring i styregruppen er en af Elektrificeringsprogram- mets primære styringsmekanismer i relation til det forberedende arbejde, idet størstedelen af det øvrige styringsansvar er delegeret til Banedanmark Anlæg Vest og Øst.
For elektrificeringsaktiviteterne er der tale om en to- talentreprise, hvor EPAS jævnfør den anvendte fase- model og efter due diligence-fasen primært er an- svarlig for den videre fremdrift på strækningen.
Elektrificeringsprogrammet er i samarbejde med øv- rige dele af Banedanmark ansvarlig for at udføre det løbende tilsyn med leverandøren, for bygherreleve- rancer23 og for godkendelse af overskridelser af ud- rulningens tidsplan m.m.
Programmets udrulning styres, opdateres og revide- res i henhold til den ”working schedule”, som EPAS udarbejder på hver strækning. Elektrificeringsprog- rammet har hidtil ikke haft en særskilt projektplan til styring af udrulningen andet end den anlægsplan, der er udarbejdet til mere strategisk brug i regi af Banedanmark og EPAS egen plan. Ved anvendelse af simuleringsværktøjet, vil Elektrificeringsprogrammet
23 For eksempel generering af datapakken der beskriver sporgrund- laget på hver strækning og bestilling af testtog i den dynamiske testfase.
imidlertid være i stand til proaktivt at modellere sty- ringsrelevante udrulningsplaner til internt brug og til forhandling med EPAS.
I forhold til governance afholdes der ugentlige sta- tusmøder med EPAS, hvor fremdrift, aktuelle og fremtidige problemstillinger og ønsker og behov i re- lation til udrulning drøftes. Disse møder har karakter af tavlemøder, hvor de emner, der optager leveran- døren lige nu, behandles, og hvor Elektrificerings- programmets medarbejdere kan deltage.
På månedlige statusmøder behandles forhold af mere principiel karakter og med mere strategisk fo- kus. Det kan eksempelvis være planlægning og ko- ordination i forhold til udrulning på fremtidige stræk- ninger, udskydelse af kontraktbundne deadlines samt større change requests eller claims fra EPAS. Det er også på disse møder, at Elektrificeringspro- grammets direktør godkender eventuelle overskri- delser, hvis de rækker ud over de tidsfrister, der an- gives i kontraktgrundlaget.
Hvert kvartal afholdes styregruppemøder, hvor ude- lukkende deltagere fra Banedanmark deltager. På disse møder gennemgås programmets nuværende status, budget og planlægning, og der godkendes større ændringer til planen eller til budgettet.
Desuden afholdes der også månedsvise ”Joint Stee- ring Commitee” -møder mellem Banedanmark, Sie- mens og Aarsleff Rail, hvor forhold af principiel og strategisk betydning for leverandøren behandles.
Endelig afholdes der møder mellem programmets di- rektør og leverandøren i forbindelse med faseskift eller efter behov, hvis der opstår forhold, der kan være kritiske for fremdriften på en strækning.
Det bemærkes, at der er særskilte governancestruk- turer for strækning 2 og 4 (Den Nye Bane Køben- havn-Ringsted samt Ringsted-Holeby), da Elektrifi- ceringsprogrammet her er underleverandør til pro- jekterne.
Fremdriftsrapportering til Banedanmarks direktion sker månedsvis og mere uddybende i forbindelse med den kvartalsvise rapportering, der udarbejdes til departementet.
Vurdering af den nuværende styringspraksis Styrbarheden vurderes ved anvendelse af de seks vurderingskriterier, som er tidligere beskrevet i rap- portens kapitel 3. Opsummerende konklusioner er præsenteret i Tabel 6.6-Tabel 6.10.
Sporbarhed:
En gennemgang af udrulningsplanerne for de alle- rede overståede og igangværende strækninger har vist, at der generelt er god sporbarhed fra den op- rindelige plan for elektrificering (contract schedule), der er udarbejdet af EPAS, frem til den faktiske igangværende eller afsluttede plan for udrulning på strækningen. Det er ligeledes for størstedelen af strækningerne muligt at identificere, hvilke aktivite- ter, der er blevet forsinket, samt hvor lang tid denne forsinkelse har varet.
Den samme sporbarhed vurderes ikke i samme grad at gøre sig gældende for de forberedende arbejder. Indledningsvist er der for visse strækninger udarbej- det stadeplaner (eller lignende), men det har ikke ved gennemgangen været muligt at spore, hvilke aktiviteter der er blevet forsinkede, eller hvor tid lang disse forsinkelser i givet fald har varet.
Tabel 6.6. Opsummering af Deloittes vurde- ring af planlægningens sporbarhed
For den del af arbejdet, der vedrører EPAS, vurderes sporbarheden at være god. For de forberedende arbejder vurderes det vanske- ligt at spore forsinkelser over tid, idet tidli- gere versioner af projektplanen ikke umid- delbart er tilgængelige. Sporbarheden inden for den gældende plan vurderes dog at være god. For øvrige bygherreleverancer vurderes sporbarheden at være mangelfuld i forhold til at kunne identificere kilder til forsinkelser el- ler ændrede udrulningsforløb over tid.
Endelig vurderes det vanskeligt at spore, om der er i den hidtidige planlægning på endnu ikke elektrificerede strækninger har været taget højde for forsinkelser, som allerede er indtruffet på afsluttede eller igangværende strækninger. Dette forhold vurderes dog for- bedret med implementeringen af program- mets planlægnings- og simuleringsværktøj for udrulning.
Tabel 6.7. Opsummering af Deloittes vurde- ring af planlægningens fuldstændighed
For de forberedende arbejder vurderes I-5 processen i Tracé at afspejle samtlige aktivi- teter for de forberedende arbejder.
Fasemodellen, som anvendes i forbindelse med elektrificering, vurderes at afspejle samtlige aktiviteter for EPAS, mens beskri- velsen af de øvrige bygherreleverancer og interne aktiviteter i Banedanmark ikke frem- går lige så eksplicit.
For både de forberedende arbejder og for elektrifice- ringen gælder desuden, at der ikke er udarbejdet dokumentation for, hvorfor visse aktiviteter er ble- vet forsinkede, samt i hvor høj grad der er taget højde for lignende forsinkelser for samme aktiviteter på fremtidige strækninger. Dette kan udfordre styr- barheden på fremtidige udrulninger, idet det frem- står uklart, hvorvidt der er inkorporeret en tilstræk- kelig buffer, der kan tage højde for erfaringerne fra tidligere udrulninger.
Fuldstændighed:
Fasemodellen, som anvendes til de forberedende ar- bejder, vurderes at være fuldstændig, idet den dæk- ker over samtlige aktiviteter forbundet med design, installation og idriftsættelse.
Elektrificeringsaktiviteterne dokumenteres som ud- gangspunkt kun ud fra de aktiviteter, som beskrives i den arbejdsplan, som EPAS har udarbejdet. Dette betyder, at der ligger en række aktiviteter både før designfasen og efter installations- og testfasen, som vurderes at være mindre velbeskrevne. Et eksempel herpå er aktiviteter i forbindelse overlevering af le- verancer til Banedanmark Teknik, som er beskrevet separat i Tracé og men hvor den manglende fælles systemunderstøttelse øger koordinationsbehovet markant i tilfælde af ændringer i elektrificeringens udrulning. Dette kan udfordre styrbarheden af udrul- ningen på en strækning, idet der er aktiviteter, der ikke eksplicit fremgår af den gældende udrulnings- plan.
Validitet:
For de forberedende arbejder anvendes primært er- faringsbaserede tidsestimater baseret på lignende
arbejdspakker. Dette vurderes at virke tilfredsstil- lende. For elektrificeringsaktiviteterne anvendes i den seneste udrulningsplan en kombination af tids- estimater baseret på kontraktgrundlaget med EPAS og historiske erfaringer fra tidligere eller igangvæ- rende strækningen. Dette vurderes ligeledes at virke tilfredsstillende.
De risici, der ligger til grund for planlægningen, vur- deres dog ikke at være baseret på de risici, der fremgår af RamRisk, idet de lige nu fremstår mere generiske af karakter. Grunden hertil vurderes pri- mært at skyldes, at der i risikostyringen ikke tages stilling til, hvilke risici der kan påvirke en strækning, før de elektrificeringsspecifikke aktiviteter påbegyn- des. Dette betyder, at der reelt ikke ligger nogen identificerede risici på fremtidige strækninger, hvil- ket vurderes at kunne udfordre validiteten af de tidsplaner, der ligger til grund for udrulningen.
Aktualitet:
Planerne opdateres løbende (månedsvis) og vurde- res generelt at være tidssvarende for både de forbe- redende arbejder og elektrificeringen.
Det er identificeret, at indholdet af den datapakke som Banedanmark udarbejder, og som ligger til grund for det EPAS sektionsspecifikke design, ikke altid er tilstrækkelig opdateret i forhold til den fakti- ske udformning i sporet. Dette har på igangværende og allerede afsluttede strækninger været medvir- kende til forsinkelser, idet leverandøren har designet udrulningen på et delvist mangelfuldt grundlag. De- loitte vurderer, at dette i vid udstrækning et spørgs- mål om kvalitetsudfordringer Banedanmarks gene- relle dokumentation om spor layout mv.
Tabel 6.8 Opsummering af Deloittes vurde- ring af planlægningens validitet.
Planlægningens validitet vurderes udfordret af, at de risici, der ligger til grund for planen, er generiske af karakter. Dette forbedres imidlertid under implementeringen af pro- grammets simuleringsværktøj.
Tabel 6.9. Opsummering af Deloittes vurde- ring af planlægningens aktualitet.
Planlægningens aktualitet vurderes udfordret i forhold til at sikre, at indholdet at datapak- ken, der lægges til grund for det stræknings- specifikke design, er tilstrækkelig opdateret. Dette er i vid udstrækning et spørgsmål om kvalitetsudfordringer Banedanmarks gene- relle dokumentation om spor layout mv.
Idet Elektrificeringsprogrammets seneste plangrund- lag (oktober 2018) ikke er forhandlet på plads med EPAS, er der for nuværende inkonsistens mellem de planer, som programmet arbejder med, og de pla- ner, som leverandøren planlægger udrulningen ef- ter. Dette vurderes at være en midlertidig problem- stilling, idet Elektrificeringsprogrammet har oplyst, at de forventer at gå i forhandling med EPAS vedrø- rende det seneste plangrundlag, og at en aftale om en konsolideret plan kan forventes indgået i løbet af 2019.
Konsistens:
Der er ikke konsistens mellem fasemodellerne for de forberedende arbejder og elektrificeringen. Dette vurderes dog at være berettiget grundet arbejdernes forskellighed.
Governancestrukturen afviger på strækning 2 og 4 fra de resterende strækninger, da Elektrificering- sprogrammet her betragtes som underleverandører. Dette vurderes principielt at kunne udfordre konsi- stensen i styringen af strækningerne, men det aner- kendes samtidig, at bevillingsstrukturer, ansvarsfor- deling og behovet for tæt koordination kan skabe behov for governance, som ikke i samme udstræk- ning gør sig gældende på de andre strækninger.
Præsentation/overblik:
Der er i programmets seneste plangrundlag taget højde for både usikkerhed og risici, ligesom kaska- deeffekter mellem forsinkelser på strækninger frem- går eksplicit af planlægningen. Dette vises intuitivt i Elektrificeringsprogrammets planlægnings- og simu- leringsværktøj, og vurderes at give beslutningsta- gerne det nødvendige strækningsspecifikke overblik samt overblikket på tværs af strækningerne.
Det vurderes desuden, at de arbejdsplaner, som EPAS arbejder efter, giver et tilpas nuanceret over- blik over de konkrete aktiviteter på hver strækning, men at det ikke er muligt at se hvilke usikkerheder eller risici, der er inkorporeret i planen.
Det vurderes samtidig, at det grundet den mang- lende konsistens mellem programmets plangrundlag og EPAS arbejdsplaner, for nuværende kan være vanskeligt for beslutningstagere at træffe beslutnin- ger på et oplyst og transparent grundlag, før disse planer er enslydende.
6.6 Udfordringer i forhold til målbille- det
På baggrund af ovenstående kortlægning og vurde- ring kobles de identificerede udfordringer til hvert målbilledtema. Konklusionerne af Deloittes vurderin- ger er opsummeret i Tabel 6.12 på næste side.
Tabel 6.10. Opsummering af Deloittes vurde- ring af planlægningens konsistens.
Elektrificeringsprogrammet seneste plan- grundlag er inkonsistent med den plan, som EPAS arbejder efter. Dette skyldes udestå- ende forhandlinger, som programmet for- venter kommer på plads i løbet af 2019. Pro- blemstillingen forventes således at være midlertidig.
Præsentation og overblik vurderes generelt at være tilfredsstillende, men det kræver at indfasningen af programmets planlægnings- og simuleringsværktøj forankres og anven- des fremadrettet.
Det udfordrer dog overblikket, at der for nu- værende arbejdes med forskellige planer programmet og EPAS imellem.
Tabel 6.11. Opsummering af Deloittes vurde- ring af planlægningens præsentation og overblik.
Tabel 6.12. Programmets nuværende styringsmæssige udfordringer i relation til det opstillede målbillede.
Tema fra målbillede Identificeret udfordring Relateret løsningsforslag
Effektiv koordination med leverandøren
Klar governance- og godkendelsesstruktur
Høj kvalitet i produk- terne fra hver fase af fa- semodellen
Rettidig involvering af øvrige programmer og anlægsaktiviteter
Erfaringsopsamling fra gennemførte stræknin- ger
Kobling mellem sty- ringsdisciplinerne
• Der er for nuværende ikke konsistens mellem Elektrificeringsprogrammets seneste plan- grundlag og de planer, som EPAS arbejder ud fra.
• Det er ikke muligt at se, hvilke usikkerheder og risici leverandøren har indlejret i deres arbejdsplaner.
• Den nuværende governance, forankret i styregruppeformandskabet hos Elektrificerings- programmets direktør i de forberedende arbejder, kunne med fordel styrkes yderligere for at sikre en systematisk godkendelsesstruktur og videnoverdragelse.
• Datapakken, som anvendes til udarbejdelse af det strækningsspecifikke design, er ikke altid tilstrækkelig opdateret, hvilket ofte er en effekt af kvalitetsudfordringer med Ba- nedanmarks generelle dokumentation om sporlayouts.
• Ingen udfordringer identificeret.
• Det vurderes vanskeligt at spore, hvorvidt der på endnu ikke elektrificerede strækninger er taget højde for forsinkelser, som allerede er indtruffet på afsluttede eller igangvæ- rende strækninger.
• Begrænset systematik i risikoidentifikationen på fremtidige strækninger vurderes at kunne udfordre validiteten af de tidsplaner, der ligger til grund for udrulningen.
#1 Ny samarbejdsmodel med leverandø- ren
#4 bedre håndtering af risici, usikkerhed, eksterne aktiviteter og deres påvirkning på udrulningsplanen
#2 Ansvaret for de forberedende arbejder gøres entydigt
Tværgående tiltag #3 Forbedring af gover- nance og procesunderstøttelse
#3 Forhøjet kvalitet i udarbejdelse af da- tapakken til leverandøren
Tværgående tiltag #2 Styrkelse af løbende læringsopsamling
Tværgående tiltag #1 Øget kobling af styringsdisciplinerne
Kilde: Deloitte
7 Budget og økonomistyring
Tabel 7.1. Opsummering af Deloittes vurde- ring af budgetgrundlagets robusthed og styr- barhed
Deloitte vurderer, at totalbevillingen for seks af Elektrificeringsprogram- mets syv strækninger med høj sandsynlighed overholdes, mens ri- sikoen for overskridelse er betydelig for én strækning. En eventuel gen- forhandling af udrulningsplanen med EPAS er dog medvirkende til væ- sentlige budgetusikkerheder for alle strækninger.
7.1 Introduktion og sammenfatning
I dette kapitel præsenteres indledningsvist målbille- det for Elektrificeringsprogrammets økonomi. Heref- ter vises resultaterne af kortlægning og vurdering af budgettets robusthed og fremadrettede styrbarhed, som er opsummeret i Tabel 7.1.
I Elektrificeringsprogrammets nuværende budget- grundlag er der per 1. april 2018 forbrugt i alt ca. 2,1 mia. kr., og programmet har en estimeret prog- nose for forbrug på ca. 8,4 mia. kr. ud af den totale bevilling på ca. 8,8 mia. kr.24 Rammen udgøres for
nuværende af otte selvstændige bevillinger, der for- deler sig på bevillinger til de syv første strækninger samt til hastighedsopgraderingen af strækningen mellem Køge Nord og Næstved. Der er endnu ikke anvist finansiering til de to sidste strækninger (Vejle-Struer og Aalborg-Frederikshavn), og disse
Robusthed
Seks af Elektrificeringsprogrammets syv strækninger kan gennemføre de planlagte anlægsaktiviteter inden for totalbevillingen, som omfatter basisoverslaget inklusiv tildelte projekt- og centralreserver. Deloitte vurderer at der er høj sandsynlighed for at stræknin- gen mellem Roskilde og Kalundborg over- skrider totalbevillingen, hvilket primært skyl- des pålagte omkostninger til immunisering. Vurderingen af budgettet er foretaget med forbehold for, at det på nuværende tidspunkt ikke er muligt præcist at fastlægge omkost- ningerne af den genforhandling med EPAS.
Styrbarhed
Deloitte vurderer, at Elektrificeringsprogram- mets budget og bevillingsstyring kan forbed- res ved at sikre sporbarheden i den manuelle konvertering af anlægsoverslag, udarbejdet på baggrund af principperne for Ny Anlægs- budgettering, til aktivitetsbaserede budget- ter i SAP-systemet. Derudover vurderes bud- getternes styringsrelevans også at kunne forbedres, såfremt den nuværende store mængde af manuelt producerede og vedlige- holdte MS Excel-ark i højere grad systemun- derstøttes, samtidig med at øvrige budget- data samles og vedligeholdes i samme sy- stem.
Budgetternes rapporteringsfokus på indevæ- rende års grundbudget er nødvendigt i for- hold til den løbende budgetopfølgning, men det vurderes, at der mangler et fremadrettet og flerårigt fokus.
indgår derfor ikke i vurderingen. Der er i Togfondens fase 1 afsat 678 mio. kr. til finansiering af tilstræk- kelig elektrisk kapacitet på de allerede elektrifice- rede strækninger, men dette ligger p.t. ikke indenfor Elektrificeringsprogrammets ramme, hvorfor det ikke behandles yderligere i reviewet.
Rapporten tager udgangspunkt i programmets øko- nomi til og med april 2018, og alle tal er i prisniveau 2018, med mindre andet angives.
Budget- og økonomistyring forstås i denne rapport som en række styringsområder, der har til formål at sikre overholdelsen af programmets og strækninger- nes økonomiske rammer, og at budgetterne dispo- neres til de forudsatte formål, aktiviteter og leveran- cer. Styringsområderne afgrænses i denne rapport til bevillingsstyring, planlægning og budgettering, regnskab og opfølgning samt resultatstyring. I den forbindelse bør det pointeres, at økonomistyringen i regi af de forberedende arbejder ikke er behandlet selvstændigt i dette review, da styringen varetages
24 Heri indgår ikke de centrale projektreserver for de to selvstæn- dige projekter København-Ringsted og Ringsted-Femern.
Note: Tabel 3.1 indeholder en oversigt over, hvilke analysespørgsmål og parametre, der ligger til grund for ovenstående konklusioner.
af Banedanmark Anlæg. Omvendt analyseres hen- sigtsmæssigheden af denne styringsmæssige adskil- lelse, ligesom den nuværende (styregruppe base- rede) governance mellem de forberedende arbejder og Elektrificeringsprogrammet analyseres.
Rapporten skelner i kortlægningen desuden mellem strækningernes totalbevilling og deres basisover- slag. Med totalbevilling forstås strækningernes sam- lede politisk tildelte finansiering inklusive projekt og centralreserver, mens basisoverslaget er et udtryk for den forventede omkostning på strækningen, når der ikke tages højde for risici, mv. Ved basisoversla- get på en strækning forstås det oprindelige grund- lag, der er lagt til grund en stræknings ankerbudget og totalbevilling, og som årligt opdateres i takt med at udrulningen af strækningen finder sted (opdate- ringer af basisoverslaget benævnes budgetprogno- ser) 25.
Vurderingen af budgettet for Elektrificeringspro- grammets syv strækninger foretages med forbehold for, at det på nuværende tidspunkt ikke er muligt præcist at fastlægge omkostningerne af den genfor- handling med leverandøren (EPAS), som den nuvæ- rende udrulningsplan forventes at medføre, samt at der for nogle af strækningernes vedkommende er tale om et ufuldstændigt risikobillede, hvorfor det heller ikke har været muligt at fastlægge den præ- cise økonomiske effekt af risikovurderingen.
Baseret på den gennemførte kortlægning vurderer, at seks af Elektrificerings programmets syv stræk- ninger kan gennemføre de planlagte anlægsaktivite- ter inden for totalbevillingen, som omfatter basis- overslaget inklusiv tildelte projekt- og centralreser- ver.
På strækningen mellem Roskilde og Kalundborg vur- derer Deloitte at risikoen for overskridelse af total- bevillingen er høj, primært grundet pålagte omkost- ninger til immunisering, og fordi der ikke vurderes at være taget tilstrækkelig højde for forventede fordy- relser af elektrificeringsaktiviteterne. Det bemærkes i den forbindelse, at totalbevillingen vurderes at kunne overholdes, såfremt omkostninger til immun- iseringen finansieres andetsteds.
For strækningerne København-Ringsted og Ring- sted-Holeby vurderes risikoen for at basisoversla- gene overskrides at være høj, men idet Elektrifice- ringsprogrammet her er leverandører til større an- lægsprojekter, forekommer der i disse projekter centralt placerede reservemidler, som vurderes at være robuste nok til, at de kan finansiere merom- kostningerne for elektrificeringen.
På baggrund af den gennemførte kortlægning og analyse vurderes Elektrificeringsprogrammets nuvæ- rende budgetstyringspraksis generelt at indeholde mange gode elementer og strukturer. Det vurderes dog samtidig, at bevillings- og budgetstyringen på en række områder kan forbedres, hvor særligt spor- barheden mellem de årlige budgetrul og muligheden
25 Basisoverslaget udgør grundlaget for projektets ankerbudget (an- kerbudget er basisoverslag + 10 pct. projektreserve), som igen ud- gør grundlaget for projektets totalbevilling (ankerbudget + central- reserve). Kilde: Hovednotat for Ny Anlægsbudgettering (Dec. 2017)
for at kunne præsentere et tilstrækkeligt og fyldest- gørende overblik til beslutningstagere vurderes ud- fordret.
7.2 Målbilledet
Målbilledet for budget- og økonomistyring er udvik- let med afsæt i de ønsker og behov, som Elektrifice- ringsprogrammet har i forhold til den fremtidige budget- og økonomistyring. Målbilledet består såle- des af en række temaer, som uddybes i en konkret beskrivelse af de områder, som Elektrificeringspro- grammets budget- og økonomistyring i fremtiden (om 1-3 år) bør omfatte. Temaerne skal forstås som ambitionen for, hvordan Elektrificeringsprogrammet gerne i fremtiden vil gennemføre budget- og økono- mistyring.
Temaerne sammenholdes senere i dette kapitel med de faktiske forhold for Elektrificeringsprogrammets nuværende budget- og økonomistyring og danner herved rammen for de forbedringsinitiativer, som er præsenteret senere i rapportens del III. Der er op- stillet seks temaer, jævnfør Tabel 7.2, som er be- skrevet i yderligere detalje nedenfor.
Tema 1. Stram budget-, reserve- og ændringssty- ring
De budget- og resultatansvarlige for Elektrificerings- programmets budgetområder skal have ret til at di- sponere i overensstemmelse med de givne budget- forudsætninger, der vil fremgå af budgettet for Elek-
26 Cost-to-complete angiver de samlede estimerede projektomkost- ninger ved projektets afslutning.
trificeringsprogrammets og årets budget. Dette in- debærer, at budgettet ikke må overskrides, og at budgettet skal anvendes til det angivne formål samt til at sikre de forudsatte resultater.
Ændringer i forhold til budgettet skal håndteres sy- stematisk, og projekterne skal proaktivt håndtere ændringer i omkostningerne inden for egen budget- ramme, da der ikke må udlignes mellem bevillin- gerne. Såfremt dette ikke er muligt, skal finansiering håndteres via de dedikerede reservemidler. Der skal være klare regler og processer for disponering af re- servemidlerne, hvilket vil sikre en rettidig og nød- vendig anvendelse af reservemidler til specifikt an- givne formål i programmet. Dette vil yderligere in- debære, at reservemidlerne ikke disponeres på for- hånd.
Der skal være en klar organisatorisk forankring af ansvaret for disponering af reservemidlerne. Yder- mere bør budgetændringer vurderes og håndteres i forhold til, hvorvidt en anvendelse af Elektrifice- ringsprogrammets reservemidler er nødvendig, så- fremt der ikke findes anden finansiering.
Tema 2. Styrbart budget
Elektrificeringsprogrammet skal have et styrbart budget, der skal skabe overblik over ”cost-to-com- plete”26 både på stræknings- og programniveau, og som inddeles i forhold til såvel NAB-kategorier27 som aktivitetsposter. Budgettet skal være realistisk og
27 De budgetposter, der skal anvendes, jævnfør Ny Anlægsbudget- tering (NAB).
Tabel 7.2. Overblik over temaer i målbilledet for budget- og økonomistyring
1. Stram budget-, reserve- og ændrings- styring.
2. Styrbart budget.
3. Sammenhængende model for økonomi- styring.
4. Ensartede og transparente økonomipro- cesser.
5. Integreret system- og dataunderstøt- telse.
6. Kobling mellem styringsdisciplinerne.
gøre programmet i stand til at identificere budget- mæssige udfordringer tidsnok til at kunne iværk- sætte mitigerende handlinger.
Budgettet skal være koblet til den seneste udrul- ningsplan og indeholde en kobling af leverancer, økonomi, aktiviteter og ressourcer for hver stræk- ning. Strukturen i budgettet skal sikre gnidningsfri opdatering på baggrund af ændringer i forudsætnin- ger og sikre at budgettet samtidig er detaljeret nok til at kunne levere substantielle og meningsfulde af- vigelsesforklaringer, der vil skabe overblik over for- dyrende samt periodeforskudte aktiviteter og leve- rancer.
Mindre ændringer til budgettets forudsætninger in- den for året bør følge retningslinjerne i Banedan- marks prognoseproces, statens udgiftsopfølgning samt megaprojektrapporteringen og bør sikre en lø- bende prognosticering af programmets økonomi.
Tema 3. Sammenhængende model for økonomisty- ring
Elektrificeringsprogrammet skal have en økonomi- styringsmodel, der sikrer sammenhæng mellem pro- grammets centrale styringsdimensioner. Økonomi- styringsmodellen skal sikre, at økonomistyringen un- derstøtter strækningerne på kritiske parametre som eksempelvis projektstyringsressourcer, kontrakter, ændringer, strækninger, leverancer og forudbetalin- ger. Økonomistyringsmodellens registreringsstruktur skal skabe sammenhæng mellem udrulningsplanen,
budgettet og regnskabet, så den matcher rapporte- ringskravene på tværs af de enkelte strækninger.
Økonomistyringsmodellen bør også styrke Elektrifi- ceringsprogrammets indsigt på tværs af planer, res- sourcer, leverancer og økonomi, hvor det skal være muligt at følge og forklare ændringer samt synlig- gøre de økonomiske konsekvenser.
Tema 4. Ensartede og transparente økonomiproces- ser
Økonomistyringsmodellens processer skal beskrive alle økonomifunktionens styringsrelevante aktivite- ter samt interne og eksterne deadlines. Dette omfat- ter blandt andet måneds- og årsafslutning, udarbej- delse af budget, prognose og finanslov, opfølgning på TEN-T28 støtte samt økonomirapportering. Pro- cesserne skal understøtte den daglige budget- og økonomistyring, skabe transparens på tværs af hele økonomifunktionen og fastlægge en ensartethed i økonomifunktionens arbejdsgange.
Processerne skal være velforankrede blandt økono- mifunktionens medarbejdere med et entydigt pro- cesejerskab og med angivelse i tid for, hvornår de forskellige processer vil være relevante. Processerne skal ligeledes understøtte den aftalte rolle- og an- svarsfordeling i økonomifunktionen samt de fast- lagte opgaver og tidspunkter i det udarbejdede års- hjul. Økonomimodellens processer skal derfor foran- kres i faste værktøjer og skabeloner, der supporte- rer økonomifunktionens løbende styrings- og rappor- teringsbehov på projekt- og programniveau.
28 EU fremmer udbygningen af transportinfrastruktur på det trans- europæiske transportnet (TEN-T) via støttetildelinger. Kilde: Trans- port-, Bygnings-, og Boligministeriet.
Tema 5. Integreret system- og dataunderstøttelse
Elektrificeringsprogrammets økonomistyringsmodel bør understøttes af en integreret systemplatform og datastruktur, der skal sikre effektiv og systematisk budget- og økonomistyring. Dette vil indebære, at systemplatformen og datastrukturen skal under- støtte sammenkoblingen af Ny Anlægsbudgettering og den løbende økonomiopfølgning, hvilket vil gøre det muligt at foretagende kontinuerlige dataudtræk til styring, rapportering og budgettering.
Data skal anvendes til estimering og budgettering på det enkelte projekt, hvor data fra tidligere udrulnin- ger aktivt vil blive anvendt til at kvalificere og kon- trollere budgetteringsforudsætningerne. Gennem anvendelse af data sikres også en løbende vidensde- ling på relevante parametre, der vil være sammen- lignelige på tværs af programmet. Herudover skal data ligge til grund for afvigelsesforklaringer på øko- nomi og leverancer og herigennem sikre konsistens på tværs af projekterne, der skal kunne konsolideres til substantielle og meningsfulde afvigelsesforklarin- ger på programniveau. Ligeledes skal data kvalifi- cere den løbende dialog og gensidig læring mellem økonomiafdelingen og de budgetansvarlige i forhold til planlægning, budgettering og økonomiopfølgning.
Tema 6. Kobling mellem styringsdisciplinerne
De fire styringsdiscipliner, bestående af planlæg- ning, kontraktstyring, risikostyring og økonomisty- ring, skal understøtte deres gensidige afhængighe- der for at kunne skabe en effektiv styring af Elektri- ficeringsprogrammet. Der vil derfor være brug for hyppig koordination og tæt samarbejde mellem sty-
ringsdisciplinerne med en fælles målsætning og en- tydig rolle- og ansvarsfordeling inden for og mellem hver styringsdisciplin.
Koblingen skal ske på en måde, der sikrer klare rol- ler og ansvar mellem hver styringsdisciplin, og som sikrer, at informationer fra de øvrige discipliner an- vendes på det rigtige tidspunkt i forhold til deres re- spektive målsætning. Eksempelvis bør en forsinkelse i udrulningsplanen undersøges i forhold til eventuelle økonomiske konsekvenser, et ændret risikobillede eller ændrede forhold i kontraktstyring eller i tilsyns- rollen.
7.3 Budgettets robusthed
I dette afsnit præsenteres indledningsvist resulta- terne af kortlægningen af Elektrificeringsprogram- mets økonomi samt eventuelle afvigelsesforklarin- ger. Herefter vurderes budgetternes fremadrettede robusthed.
Med undtagelse af strækningerne mellem Køben- havn og Ringsted (strækning 2) samt mellem Ring- sted og Holeby (strækning 4) er elektrificeringsar- bejdet på hver strækning finansieret gennem stræk- ningsspecifikke bevillinger, jævnfør Tabel 7.3. Und- tagelserne skyldes, at Elektrificeringsprogrammet på disse strækninger opererer som underleverandør til Ringsted-Femern projektet og København-Ringsted projektet, hvorfor finansieringen til elektrificerings- aktiviteterne kommer fra de to projektet overord- nede anlægsbevillinger. På disse strækninger foku- seres der således på det afsatte budget til elektrifi- cering.
Da risikohåndteringen i Elektrificeringsprogrammet indebærer, at nogle risici kvantificeres økonomisk i
Tabel 7.3. Oversigt over det politiske grundlag for elektrificering og hastighedsopgradering af fjernba- nen.
Strækning Politisk aftale
1: Esbjerg-Lunderskov Grøn transportpolitik 2009
2: København-Ringsted Grøn transportpolitik 2009
3: Køge Nord-Næstved Finanslov 2013 4: Ringsted-Holeby Lov nr. 285 af 15/4/2009 5: Roskilde-Kalundborg Togfonden DK
6: Fredericia-Aarhus Togfonden DK
7: Aarhus-Aalborg Togfonden DK
Hastighedsopgradering Togfonden DK
Kilde: Banedanmark
forhold til både sandsynlighed og konsekvens, ind- går der i vurderingen af budgetgrundlagets ro- busthed en overordnet dækningsbetragtning. Denne består af de strækningsspecifikke kvantificerede ri- sici, de endnu ikke-kvantificerede risici på hver strækning samt de programmæssige tværgående ri- sici, som kan påløbe hver strækning, men som det på nuværende tidspunkt ikke er muligt at kvantifi- cere præcist.
Robusthedsvurderingen indeholder således ikke en eksplicit kvantitativ vurdering af strækningernes risi- koeksponering, men derimod en samlet betragtning af budgetgrundlagets risikoeksponering, hvor de for- skellige niveauer af risikovurderinger beskrives29. Da Elektrificeringsprogrammet ikke indarbejder identifi- cerede risici i budgetgrundlaget, er det således cen- tralt at beskrive balancen i strækningernes ro- busthedspåvirkning, da strækningerne jævnfør Ny Anlægsbudgettering har samme procentvise reser- vemidler, men vurderes at have forskellig risikoek- sponering30.
Vurderingen af budgetgrundlaget for Elektrificerings- programmets syv bevilgede strækninger er foretaget med forbehold for de økonomiske effekter af en gen- forhandling af Banedanmarks nuværende udrul- ningsplan med leverandøren (EPAS). Disse effekter er på nuværende tidspunkt ikke mulige at kvantifi- cere præcist.
29 Vurdering af virkninger for miljøet (VVM), er en redegørelse for, hvordan et bygge- eller anlægsprojekt vil påvirke det omgivende miljø. VVM-redegørelserne indeholder blandt andet et fuldstændigt risikoregister for den pågældende strækning.
30 Det bemærkes, at Banedanmark ifølge NAB ikke må indarbejde identificerede risici i budgetgrundlaget.
Hertil kommer, at der på nuværende tidspunkt ikke er udarbejdet en fuld risikovurdering på strækning
4-7, og at der derfor kan forekomme yderligere risici på disse strækninger, som kan medføre omkostnin- ger og budgetusikkerheder. Der har heller ikke væ- ret muligt på nuværende tidspunkt at fastlægge størrelsen af disse risici og usikkerheder.
De to sidstnævnte forhold bevirker, at Deloittes ro- busthedsvurdering af strækningernes budgetter er behæftet med væsentlig usikkerhed31.
Nuværende budgetgrundlag
I Elektrificeringsprogrammets nuværende budget- grundlag er der per 1. april 2018 forbrugt i alt ca. 2,1 mia. kr., og programmet har en estimeret prog- nose for forbrug på ca. 8,4 mia. kr. ud af summen af totalbevillingerne på ca. 8,8 mia. kr.
Grundlaget for udarbejdelsen af programmets strækningsvise totalbevillinger består af et basis- overslag udarbejdet på baggrund af erfaringspriser og ekspertvurderinger efter principperne for Ny An- lægsbudgettering. Basisoverslaget er udarbejdet af Anlægsudvikling i Banedanmark og understøttes af VVM-redegørelser samt af eksterne kvalitetssikrings- rapporter.
Totalbevillingerne til programmets strækninger knyt- tet til forskellige politiske aftaler. Den fulde økonomi
31 Det bemærkes, at der i budgettet for strækningerne 5-7 er ind- lagt nogle efterkalkulationsbidrag og sumposter, der reflekterer læ- ringen fra den første strækning, og at konsekvenserne af nogle af de realiserede risici kan være indeholdt heri.
for den enkelte strækning er indeholdt i den stræk- ningsspecifikke totalbevilling, og økonomistyringen af de enkelte bevillinger håndteres derfor separat. Dette betyder også, at de bevilligede midler ikke kan anvendes til at udligne økonomien på tværs af Elek- trificeringsprogrammets strækninger eller dispone- res til øvrige anlægsaktiviteter.
I henhold til Ny Anlægsbudgettering tildeles hver strækning en bevilling svarende til basisoverslaget, samt en projektreserve på 10 procent og en central- reserve på 20 procent heraf. Der er således ikke ind- arbejdet risikovurderinger i strækningernes basis- overslag, hvorfor Elektrificeringsprogrammets prog- noser ikke tager højde for eventuelle vægtede risi- koværdier32.
Særskilt for strækningerne mellem København og Ringsted (strækning 2) samt Ringsted og Holeby (strækning 4) gælder, at der ikke indgår udspecifice- rede projekt- og centralreserver, da elektrificeringen af strækningerne er en underleverance til stræknin- gernes overordnede anlægsprojekter. I vurderingen af robustheden af budgetterne på de to strækninger er der imidlertid taget højde for, hvorvidt der i an- lægsprojekternes budgetter er resterende, ikke-di- sponerede reserver til rådighed, som ville kunne di- sponeres til elektrificeringsprogrammets aktiviteter i
32 Den vægtede risikoværdi betegner den mulige økonomiske kon- sekvens af en materialiseret risiko i forhold til sandsynligheden for at risikoen materialiseres.
33 Immuniseringen af strækningen mellem Roskilde og Holbæk esti- meres at beløbe sig til ca. 109 mio. kr., som finansieres af central- reserven på strækningen mellem Roskilde og Kalundborg (stræk- ning 5) på ca. 181 mio. kr.
tilfælde af, at basisoverslagene for elektrificerings- aktiviteterne overskrides.
I tillæg til elektrificeringen af de syv bevilligede strækninger gennemfører programmet også en række mindre afledte projekter. Hastighedsopgrade- ringen af strækningen mellem Køge Nord og Næst- ved (strækning 4) finansieres af Togfonden DK, mens en række planlagte immuniseringsprojekter på strækningerne finansieres af midler fra centralreser- ven på den specifikke strækning33.
For strækningerne fra Roskilde til Kalundborg (strækning 5), fra Fredericia til Aarhus (strækning 6) samt særskilt for Aarhus Hovedbanegård, som ind- går som en del af strækning 6, har Banedanmark i tillæg til kvalitetssikringsdokumentationen udarbej- det budgetnotater, der blandt andet uddyber basis- overslagets hovedposter, forudsætninger og enheds- priser. Tilsvarende notater er ikke udarbejdet for strækningerne 1-4.
Der er tilføjet efterkalkulationsbidrag og sumposter med henblik på at kunne dække uforudsete udgifter til EPAS, og beløbet er baseret på de krav og æn- dringsanmodninger, der grundet erfaringer fra den allerede afsluttede strækning mellem Esbjerg og Lunderskov (strækning 1), forventes også at gøre sig gældende på strækning 5, 6 og 734.
34 Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings- og Bo- ligministeriet er de eksakte procentsatser undtaget som følge af hensynet til statens forhandlingsposition.
Figur 7.1. Bevillingsdisponering for strækning 1: Es- bjerg-Lunderskov
Kilde: Banedanmark
Den strækningsvise kortlægning af budgettet frem- går af Figur 7.1-Figur 7.6. Af figurerne fremgår alene bevillingsdisponeringen35.
I forhold til Elektrificeringsprogrammets bevillingsdi-
Også hastighedsopgraderingsaktiviteterne forventes at anvende hele basisoverslaget samt at disponere både projekt- og centralreserven. Således har pro- grammet for denne aktivitet fået godkendt dispone- ring af cirka 94 pct. af centralserven.
Budgetgrundlagenes afvigelsesforklaringer
Figur 7.2. Bevillingsdisponering for strækning 3. Køge Nord-Næstved
513 | 41 | 107 |
Totalbevilling 661
0 000 000 000 400 500 600 700
sponering viser kortlægningen af budget- og økono- midata, at de tildelte basisoverslag forventes fuldt disponeret.
På strækning 1 (Esbjerg-Lunderskov), der som den eneste strækning i store træk kan betegnes som af- sluttet, har det desuden været nødvendigt at an- vende hele projektreserven samt cirka 57 pct. af centralreserven.
Prognosen på strækning 3 (Køge Nord-Næstved) vi- ser desuden, at programmet forventer at skulle di- sponere midler fra projektreserven.
For strækning 2 (København-Ringsted) og strækning 4 (Ringsted-Holeby) viser prognosen en overskri- delse af basisoverslagene, som kræver, at Elektrifi- ceringsprogrammet får tildelt yderligere reservemid- ler fra anlægsprojektet København-Ringsted og Ringsted-Femern projektet.
Både på strækning 5 mellem Roskilde og Kalundborg samt på strækning 6 mellem Fredericia og Aarhus forventer Elektrificeringsprogrammet, at dele af pro- jektreserverne disponeres.
På strækning 7 mellem Aarhus og Aalborg forventer Elektrificeringsprogrammet på nuværende tidspunkt ikke at skulle disponere nogen reservemidler.
35 Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings- og Bo- ligministeriet er strækning 2 og 4 samt prognosen for de øvrige
Årsagerne til de forventede meromkostninger i for- hold til de udarbejdede basisoverslag er varierende for hver strækning, men kan generelt tilskrives en- ten (1) en fordyrelse af de forberedende arbejder,
(2) elektrificeringsarbejdet, (3) Elektrificeringspro- grammets og Banedanmarks projektstyringsomkost- ninger eller en kombination heraf.
På strækning 1 (Esbjerg-Lunderskov) har merom- kostningerne vis-a-vis basisoverslaget således pri- mært været forårsaget af leverandørkrav fra EPAS vedrørende utilstrækkelig varighed af de tildelte sporspærringer. Dette resulterede i en fordyrelse på cirka 20 pct. i forhold til basisoverslaget. Også bro- pakkerne, som indgår som en del af de forbere- dende arbejder, blev på strækningen fordyret med cirka 17 pct. i forhold til basisoverslaget.
Fordyrelsen af strækning 2 (København-Ringsted) kan primært henføres til meromkostninger på elek- trificeringsarbejdet. Den nuværende prognose viser en samlet fordyrelse på cirka 9 procent af basisover- slaget, hvilket primært skyldes en generel forsin- kelse af projektet på cirka seks måneder.
strækninger undtaget som følge af hensynet til statens forhand- lingsposition.
Basisoverslag Projektreserve (10%)
Kilde: Banedanmark
Centralreserve (20%)
På strækning 3 (Køge Nord-Næstved) forventes det ifølge den nuværende budgetprognose, at basisover- slaget overskrides, hvilket primært skyldes en fordy- relse af broerne under de forberedende arbejder.
På strækning 4 (Ringsted-Holeby) viser den nuvæ- rende budgetprognose, at basisoverslaget også for- ventes overskredet. Dette skyldes en fordyrelse af projektstyringsomkostningerne hvilket delvist skyl- des et komplekst koordinationsarbejde med samtidig tilstedeværelse af både Femern-projektet, Signal- programmet og andre dele af Banedanmarks Anlæg.
Den nuværende budgetprognose på strækning 5 mellem Roskilde og Kalundborg viser en mindre overskridelse af basisoverslaget, hvilket tilskrives af- holdte omkostninger til immuniseringsarbejde på strækningen. Prognosen for strækning 6 mellem Fredericia-Aarhus, viser også en mindre overskri- delse af den basisoverslaget, hvilket primært skyl- des meromkostninger til normopgraderinger og im- muniseringsprojektets programfaserapport. På strækning 7 forventes der på baggrund af den nu- værende budgetprognose ikke overskridelser af ba- sisoverslaget.
For hastighedsopgraderingsaktiviteter viser progno- sen en overskridelse af basisoverslaget på cirka 10 pct., hvilket skyldes en allerede afholdt meromkost- ning for de forberedende arbejder, der primært er
Strækning 1: Esbjerg - Lunderskov
På baggrund af de gennemgåede budgetdata og henset til progressionen i arbejdet på strækningen vurderes totalbevillingen overholdt. Meromkostnin- gerne til basisoverslaget vurderes primært at være et resultat af et større antal krav fra leverandøren (EPAS) vedrørende blandt andet utilstrækkelig varig- hed af de tildelte sporspærringer samt projektforsin- kelser. Da arbejdet på Esbjerg-Lunderskov stort set er afsluttet, vurderes der ikke at forekomme yderli- gere væsentlige meromkostninger.
Strækning 2: København - Ringsted
På strækningen mellem København og Ringsted er basisoverslaget allerede overskredet grundet fordy- relser af elektrificeringsarbejdet, hvorfor Køben- havn-Ringsted-projektet har godkendt en yderligere forøgelse af budgettet. . Da den resterende reserve for hele København-Ringsted projektet er på cirka 1,3 mia. kr., vurderes det muligt at frigive yderligere midler til elektrificeringsaktiviteterne. Eftersom elek- trificeringsarbejdet forventes afsluttet ultimo 2018, vurderes risikoen for yderligere væsentlige fordyrel- ser også at være begrænset.
Strækning 3: Køge Nord - Næstved
På strækningen mellem Køge Nord og Næstved vur- deres det nødvendigt at anvende dele af centralre-
Figur 7.3. Bevillingsdisponering for strækning 5. Ros- kilde-Kalundborg
Kilde: Banedanmark
Totalbevilling | 2.122 | 207 | 415 | 2.744 | ||
1.000 | 2.000 | 3.000 |
Figur 7.4. Bevillingsdisponering for strækning 6. Fredericia-Aarhus
0
drevet af merforbrug på sporarbejder samt af kon- sulentydelser.
Vurdering af det nuværende budgetgrundlags robusthed
Ud fra kortlægningens resultater vurderes den frem- adrettede robusthed af de pågældende strækningers budgetgrundlag.
serven grundet allerede afholdte meromkostninger på de forberedende arbejder samt forventede fordy- relser på elektrificeringen af strækningen. Eftersom de forberedende arbejder på strækningen er afslut- tet, vurderes disse ikke at kræve yderligere finansie- ring, men baseret på erfaringerne fra strækning 1 (Esbjerg-Lunderskov), vurderes en meromkostning
Basisoverslag Projektreserve (10%)
Kilde: Banedanmark
Centralreserve (20%)
af elektrificeringsarbejdet (krav og ændringsanmod- ninger fra EPAS) at være overvejende sandsynlig.
Dette skyldes især, at elektrificeringsarbejdet stadig er undervejs, hvorfor risikoen for løbende claims og change requests fra leverandøren, som det var til- fældet på Esbjerg-Lunderskov, vurderes at kunne belaste strækningens økonomi.
Strækning 4: Ringsted - Holeby
Arbejdet på strækningen mellem Ringsted og Holeby er endnu ikke påbegyndt, men på baggrund af resul- taterne fra kortlægningen vurderes det, at basis- overslaget vil med høj sandsynlighed blive overskre- det. Dette skyldes, at der på strækningen ikke er af- sat specifikke reservemidler til mitigering af risici, mens den nuværende prognose for strækningen vi- ser en forventet meromkostning af projektstyring al- lerede før anlægsarbejdet er påbegyndt.
Også elektrificeringsomkostningerne vurderes for- øget på baggrund af erfaringerne med krav og æn- dringsanmodninger fra EPAS fra strækningen mel- lem Esbjerg og Lunderskov. Den strækningsspeci- fikke risikoeksponering for Ringsted-Holeby viser også, at der kun er identificeret overordnede risici for strækningens designfase. Risikoeksponeringen inkluderer for nuværende således ikke risici for de senere faser af elektrificeringsarbejdet, hvorfor sandsynligheden for yderligere meromkostninger vurderes at være høj.
Ringsted-Femern projektet indeholder dog, stadig en stor projekt- og centralreserve på omkring 1,2 mia. kr., som kan disponeres ved meromkostninger af elektrificeringsarbejdet. Det er i den forbindelse op- lyst, at Elektrificeringsprogrammet indgår i dialog
med Ringsted-Femern projektet vedrørende dispo- nering af disse reserver. Det er således vurderingen, at strækningen ikke vurderes at være udsat i forhold til den samlede projektøkonomi i Ringsted-Femern projektet.
Strækning 5: Roskilde - Kalundborg
Elektrificeringsprogrammet har på strækningen mel- lem Roskilde og Kalundborg taget højde for den er- faringsmæssige fordyrelse af elektrificeringsarbej- det, som blev observeret på strækning 1 mellem Es- bjerg og Lunderskov. Dette er sket ved at tilføje et efterkalkulationsbidrag og sumpost . Efterkalkulati- onsbidraget og sumposten vurderes at øge robust- heden af budgetgrundlaget, men tager udelukkende højde for de forventede fordyrelser på elektrifice- ringsarbejdet. Efterkalkulationsbidraget og sump- osten vurderes således ikke at dække meromkost- ninger på eksempelvis de forberedende arbejder el- ler til projektstyring.
Det er af hensyn til Signalprogrammets udrulnings- plan besluttet at immunisere strækningen mellem Roskilde og Holbæk (dele af strækning 5), hvilket ifølge de foreløbige estimater disponerer en andelaf centralreserven på forhånd. Ligeledes vurderes det at ville øge omkostningerne til projektstyring. Dette vurderes at udfordre budgettets robusthed.
Sammenholdes dette med et risikobillede på stræk- ningen, som endnu ikke indeholder alle faser af elektrificeringen, vurderes risikoen for at stræknin- gens totalbevilling skrides at være høj. Såfremt im- munisering finansieres andetsteds, vurderes forbru- get dog at kunne holde sig inden for totalbevillingen.
Figur 7.5. Bevillingsdisponering for strækning 7. Aar- hus-Aalborg
Kilde: Banedanmark
Figur 7.6 Bevillingsdisponering for hastighedsopgrade- ringen af Køge Nord-Næstved
Kilde: Banedanmark
Strækning 6: Fredericia - Aarhus
På denne strækning er der ligeledes taget højde for den erfaringsmæssige fordyrelse af elektrificerings- arbejdet ved tilføjelsen af et efterkalkulationsbidrag og sumpost. Efterkalkulationsbidraget og sumposten vurderes at øge robustheden af budgetgrundlaget på strækningen, som også skal dække eventuelle for- dyrelser af elektrificeringsarbejdet på Aarhus Hoved- banegård. Da efterkalkulationsbidraget og sump- osten er baseret på strækninger uden samme kom- pleksitet, vurderes det dog ikke at kunne dække samtlige fordyrelser af elektrificeringsarbejdet.
Da Fredericia-Aarhus er en hovedstrækning med et stort antal broer, har Elektrificeringsprogrammet på baggrund af erfaringerne fra Esbjerg-Lunderskov og Køge Nord-Næstved mitigeret eventuelle fordyrelser på de forberedende arbejder med en yderligere sumpost. Dette beløb omfatter tre risikoparametre i form af36:
• Udførelsesforhold og stadeplanlægning.
• Broernes tilstand.
• Manglende dispensationer.
Deloittes tidligere gennemførte kvalitetssikring37 af strækningen konstaterer, at der ikke redegøres nær- mere for, hvordan de konkrete erfaringer er an- vendt, og hvilke andre forudsætninger, der ligger bag. Tilsvarende er der på to udvalgte broer tillagt sumposter på cirka 435.000 kr. og cirka 400.000 kr., for at imødegå usikkerheder vedrørende den tekniske løsning.
36 Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings- og Bo- ligministeriet er forudsætningerne undtaget som følge af hensynet til statens forhandlingsposition.
I den gennemførte kvalitetssikringsrapport har Delo- itte også vurderet, at sumposternes størrelse er op- gjort på et spinkelt erfaringsgrundlag, da de er ba- seret på to projekter, der på daværende tidspunkt ikke er fuldt ud realiseret.
Elektrificeringsprogrammet har også taget højde for kompleksiteten af de forberedende arbejdet på Aar- hus Banegård, ved at tilføje to særlige korrektions- faktorer. Disse korrektionsfaktorer skal således tage højde for arbejder, der udføres nær sporanlæg i drift samt kompleksiteten af anlægsforholdene.
Alle ovenstående mitigerende tiltag vurderes at øge robustheden af budgetgrundlaget for strækningen mellem Fredericia og Aarhus, og sammenholdes strækningens omfang og kompleksitet med de tidli- gere gennemførte strækninger, vurderes robusthe- den stadig at være høj. Da den strækningsspecifikke risikoeksponering for strækningen også vurderes at være høj, samt at den for nuværende udelukkende inkluderer risici på de forberedende arbejder, vurde- res det, at hele projektreserven på strækningen som minimum må forventes brugt.
Strækning 7: Aarhus – Aalborg
Ligesom på strækning 5 og 6 har Elektrificering- sprogrammet tilføjet et efterkalkulationsbidrag og en sumpost på strækningen mellem Aarhus og Aalborg, hvilket vurderes at øge robustheden af budget- grundlaget. Strækningen vurderes ikke at have den samme grad af kompleksitet som strækningen mel-
37 Deloitte: VVM-undersøgelse af elektrificering og opgradering af strækningen Fredericia-Aarhus (2017)
lem Fredericia og Aarhus, men da det er en hoveds- trækning med det højeste antal broer i programmet, forventes strækningen at have væsentligt større kompleksitet end de hidtil gennemførte strækninger.
Denne kompleksitet har Elektrificeringsprogrammet mitigeret med en sumpost hvilket vurderes at øge robustheden af de forberedende arbejder. Deloittes tidligere gennemførte kvalitetssikring af strækningen viser, at sumposten har samme estimeringsgrundlag som sumposterne på strækningen Fredericia-Aarhus, hvorfor de samme konklusioner også gør sig gæl- dende på strækningen mellem Aarhus og Aalborg38.
Sammenholdes risikoeksponeringen på strækningen med strækningens kompleksitet og omfang, vurde- res projektreserven som minimum disponeret.
Hastighedsopgradering Køge Nord - Næstved
For hastighedsopgraderingen af Køge Nord-Næstved vurderes dele af centralreserven brugt grundet en allerede afholdt meromkostning af de forberedende arbejder. Denne meromkostning skyldes primært et merforbrug i sporarbejdet, som vurderes at dispo- nere hele projektreserven, samt dele af centralre- serven.
Tværgående programrisici
Ud over de strækningsspecifikke risici, har Elektrifi- ceringsprogrammet identificeret en række omkost- ningstunge risici, som eksempelvis omhandler for- sinkelser eller replanlægning af den samlede udrul- ningsplan, der kræver genforhandling af kontrakten med EPAS. Disse risici er på nuværende tidspunkt
ikke afspejlet i de strækningsvise budgetter og kan således ende med at skulle afholdes ved siden af de udgifter, der normalt indgår i budgetteringen af strækningerne.
Hertil kommer, at der forekommer en række pro- gramrelaterede risici, som på nuværende tidspunkt ikke er identificeret, men som kan have samme store effekt på programmets samlede forbrug. Det drejer sig blandt andet om den manglende finansie- ring af strækningerne mellem Vejle og Struer og Aalborg (Lindholm) og Frederikshavn, som er en del af hovedkontrakten med EPAS, og som leverandøren derfor til en vis grad kan kræve kompensation for, uanset om strækningerne besluttes elektrificeret el- ler ej.
Sammenfatning og vurdering
Baseret på den gennemførte kortlægning vurderer Deloitte, at budgetterne for seks af Elektrificerings- programmets syv strækninger med stor sandsynlig- hed overholder totalbevillingerne.
På strækningen mellem Roskilde og Kalundborg vur- deres det, at totalbevillingen med høj sandsynlighed vil blive overskredet primært grundet pålagte om- kostninger til immunisering, og fordi der ikke vurde- res at være taget tilstrækkeligt højde for forventede fordyrelser af elektrificeringsaktiviteterne. Det be- mærkes i den forbindelse, at totalbevillingen vurde- res at kunne overholdes, såfremt omkostninger til immunisering finansieres andetsteds.
38 Deloitte: VVM-undersøgelse af elektrificering og opgradering, Aarhus-Lindholm (2017).
For strækningerne København-Ringsted og Ring- sted-Femern er sandsynligheden for at basisoversla- gene for elektrificeringsaktiviteterne overskrides at
Tabel 7.4. Deloittes vurderinger af budgetternes robusthed og risiko for overskridelse af totalbevillinger.
Strækning Samlet risikovurdering og primære årsager Høj risiko for overskridelse?
være høj, men idet Elektrificeringsprogrammet her er leverandører til større anlægsprojekter, forekom- mer der i disse projekter centralt placerede reserve- midler, som vurderes at være robuste nok til, at de kan finansiere meromkostningerne for elektrificerin- gen.
En oversigt over robusthedsvurderingen for budget- tet på hver strækning fremgår af Tabel 7.4.
1. Esbjerg- Lunderskov
2. København- Ringsted
3. Køge Nord- Næstved
4. Ringsted- Holeby (Femern)
5. Roskilde- Kalundborg
6. Fredericia- Aarhus
7. Aarhus-Aalborg
Hastighedsopg. Køge N - Næstved
Totalbevilling overholdt, men dele af centralreserven er forbrugt grundet afholdt meromkostning til elektrificering på cirka 40 pct.
Basisoverslag overskredet grundet meromkostninger til elektrificering. Der forekommer i København-Ringsted projektet centralt placerede reservemid- ler, som kan til disponeres til elektrificeringsaktiviteterne.
Totalbevilling overholdes med stor sandsynlighed, men dele af centralreser- ven forventes brugt grundet meromkostninger for de forberedende arbej- der samt forventede meromkostninger for elektrificeringsaktiviteterne.
Basisoverslag forventes med stor sandsynlighed overskredet, idet projektet er blevet udskudt et år, hvilket medfører meromkostninger. Samtidig er der stor strækningskompleksitet samt forventede meromkostninger til elektrifi- ceringen. Der forekommer i Ringsted-Femern projektet centralt placerede reservemidler, som kan til disponeres til elektrificeringsaktiviteterne.
Der er forhøjet risiko for, at totalbevillingen overskrides. Dette skyldes pri- mært omkostninger til immunisering, som er blevet besluttet gennemført efter budgettets udarbejdelse.
Totalbevillingen overholdes med stor sandsynlighed, men projektreserven forventes brugt grundet strækningens omfang og kompleksitet samt et ufuldstændigt risikobillede.
Totalbevillingen overholdes med stor sandsynlighed, men projektreserven forventes brugt grundet strækningens omfang og kompleksitet samt et ufuldstændigt risikobillede.
Totalbevillingen overholdes med stor sandsynlighed, men dele af centralre- serven er forbrugt grundet meromkostning af de forberedende arbejder.
Nej
Nej1
Nej
Nej2
Ja
Nej
Nej
Nej
Note1,2: For strækning 2 vurderes det, at den tildelte finansiering til selve elektrificeringen overskrides, men at det ikke i sig selv vil være nok til, at hele finansieringen af København-Ringsted-projektet overskrides da de centrale reserver i projektet ca. 1,3 mia. kr. For strækning 4 konklusionen tilsvarende og de finansielle reserver i projektet for nuværende er på ca. 1,2 mia. kr.
Kilde: Deloitte.
7.4 De økonomiske effekter af Ba- nedanmarks nuværende udrulnings- plan
Ovenstående vurdering af de nuværende budgetters robusthed tager ikke højde for mulige budgetmæs- sige implikationer Banedanmarks seneste udrul- ningsplan (oktober 2018). Deloittes robusthedsvur- dering er således betinget af udfaldet af en genfor- handlingsproces med EPAS, som vurderes at være behæftet med stor usikkerhed.
Meromkostninger på programniveau
Den budgetmæssige implikation af genforhandlingen er p.t. vanskelig at estimere, idet det endnu er uklart, hvilke principper Banedanmark (og EPAS) vil lægge til grund for fordeling af meromkostninger på de enkelte strækninger. Dette vanskeliggør også en analyse af effekterne på de enkelte budgetters ro- busthed.
Deloitte har derfor på det nuværende grundlag ikke mulighed for præcist at estimere replanlægningsom- kostningerne39.
Meromkostninger på projektniveau
Den nuværende plan har, ud over de forventede omkostninger på programniveau, også enkelte ef- fekter, som på nuværende tidspunkt kan identifice- res på strækningsniveau. Disse omkostninger er mere konkrete og kan på nuværende tidspunkt esti- meres med en rimelig sikkerhed, idet der dog kun er
39 Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings- og Bo- ligministeriet er den estimerede risikoværdi undtaget som følge af hensynet til statens forhandlingsposition.
tale om en del af de samlede omkostninger, som vil kunne pålægges hver strækning40.
7.5 Budgettets styrbarhed
Den nuværende styringspraksis Elektrificeringsprogrammet har ikke en dedikeret budget- og økonomistyringsenhed, hvorfor budget- og økonomistyringen udføres af medarbejdere, som er organiseret centralt i Projektøkonomi i Banedan- mark. Dermed muliggøres en tværgående koordina- tion til budget- og økonomistyringen af de øvrige anlægsprojekter i Banedanmark, der kan forventes at have snitflader til Elektrificeringsprogrammet.
Budget- og økonomistyringen opfattes som en tre- delt disciplin i forhold til de forberedende arbejder, elektrificeringsarbejdet samt de interne programsty- ringsomkostninger. Dette skyldes, at det samlede arbejde på de nuværende strækninger udføres af henholdsvis i Banedanmark Anlæg, elektrificeringsle- verandøren samt tredjepartsleverandører ansat af Elektrificeringsprogrammet.
Bevillingerne for programmets strækninger udarbej- des indledningsvis af Anlægsudvikling i Banedan- mark som anlægsoverslag bestående af tolv hoved- poster i henhold til principperne for Ny Anlægsbud- gettering. Bevillingerne overdrages efterfølgende til medarbejderne i Projektøkonomi, der opdeler de tolv hovedposter i konkrete aktiviteter, for at skabe et
40 Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings- og Bo- ligministeriet er disse undtaget som følge af hensynet til statens forhandlingsposition.
styrbart budgetgrundlag. Styringen af de forbere- dende arbejder, elektrificeringen og programsty- ringsomkostninger gennemgås enkeltvis nedenfor.
Forberedende arbejder
På baggrund af det opsplittede anlægsoverslag og den konkrete bevilling udarbejder programmet pro- jektaftaler med controllere i Banedanmark omkring de forberedende arbejder på de respektive stræk- ninger. Styringsprocessen for de forberedende ar- bejder illustreres i Figur 7.7.
Projektaftalerne dikterer den totale og periodiserede økonomi, forudsætninger, krav samt en overordnet aktivitetsbeskrivelse. Aftalerne er Elektrificeringspro- grammets primære styringsredskab i forhold til de forberedende arbejder, hvor det er muligt at uddybe meromkostninger og afvigelser ift. projektaftalen.
Der er ikke udarbejdet projektaftaler på stræknin- gerne 1-3, men det tiltænkes udarbejdet på de re- sterende strækninger.
Da der sidenhen er implementeret en ny governan- cestruktur for styringen af de forberedende arbej- der, forventer Elektrificeringsprogrammet at indgå projektaftaler på alle fremtidige strækninger, lige- som der arbejdes på indgåelse af en projektaftale med Ringsted-Femern projektet i forhold til stræk- ning 4, for at fastlægge den endelige finansiering til elektrificeringsarbejdet. Der er på nuværende tids- punkt indgået en projektaftale med projektet for de forberedende arbejder på strækning 5 (Roskilde-Ka- lundborg), og Elektrificeringsprogrammet forventer, at der fremadrettet også indgås projektaftaler på strækning 6 (Fredericia-Aarhus) og strækning 7 (Aarhus-Aalborg).
På baggrund af de indgåede projektaftaler udarbej- der de forberedende arbejder budgetter for aktivite- terne på den konkrete strækning, som efterfølgende indlejres manuelt i Banedanmarks SAP-system.
Disse indledende fundingbudgetter udgør opfølg- ningsgrundlaget for de forberedende arbejder, og det aktuelle forbrug afstemmes herimod. Projekt- medarbejdere i de forbedrende arbejder udarbejder månedligt en opdateret prognose, som sammen med det månedlige forbrug gennemgås med Elektrifice- ringsprogrammets økonomimedarbejdere ved faste månedsmøder.
Elektrificering
Budget- og økonomistyringen af elektrificeringsar- bejdet tager udgangspunkt i den indgåede totalen- treprise, som budgetmæssigt er registreret i Ba- nedanmarks SAP-system af programmets medarbej- dere. Medarbejderne deltager på månedlige status- møder, hvor det aktuelle forbrug, prognosen samt mulige og kapitaliserede ændringsanmodninger og krav drøftes med leverandøren.
Selve økonomistyringen af elektrificeringsarbejdet varetages af Elektrificeringsprogrammets projektle- delsesorganisation, der godkender fremdrift i forhold til de kontraktligt definerede betalingsmilepæle og faseovergange. Projektledelsesorganisationen har også den primære styringsrolle i forhold til godken- delse af ændringsanmodninger og leverandørkrav.
Programmets økonomimedarbejdere fokuserer på budgetopfølgning og afvigelsesforklaring i forhold til elektrificeringsarbejdet med henblik på den løbende rapportering.
Programstyring
Budget- og økonomistyringen i forhold til den in- terne projektorganisation gennemføres af økonomi,
Figur 7.7. Elektrificeringsprogrammets budget- og økonomistyring af de forberedende arbejder
Excel
Kilde: Banedanmark.
som vedligeholder og opdaterer et ressourceoverblik ved anvendelse af MS Excel. Dette overblik indehol- der det budgetterede og aktuelt forbrugte antal ti- mer fra Banedanmarks interne medarbejdere, samt hvilken procentdel af medarbejderomkostningerne, som forbruges af Elektrificeringsprogrammet. Res- sourceoverblikket udarbejdes for det indeværende regnskabsår.
Samlet opfølgning og rapportering:
På baggrund af udtræk fra Banedanmarks SAP-sy- stem foretager økonomimedarbejderne månedlig budgetopfølgning for den enkelte strækning. Data- udtræk for de enkelte strækninger håndteres manu- elt i MS Excel, hvorfor der forekommer flere budget- og økonomistyringsark per strækning, hvilket nær- mere illustreres i Figur 7.8. Også rapporteringen på programmets økonomi håndteres manuelt i MS Ex- cel, hvor der i forhold til den seneste optælling figu- rerer syv forskellige former for rapporteringsark.
Budgetopfølgningen og rapporteringen tager ud- gangspunkt i indeværende års grundbudget samt i ændringerne til budgettet for den indeværende må- ned eller det indeværende kvartal.
Afvigelsesforklaringer til grundbudgettet foretages via styringsbudgetter med indeværende månedsæn- dringer til grundbudgettet. Elektrificeringsprogram- met anvender ligeledes månedsbudgetter, der afvi- gelsesforklares i forhold til styringsbudgetterne og sammenholdes med grundbudgettet, det aktuelle forbrug, cost-to-complete og den samlede prognose.
På baggrund af de månedlige budgetopfølgninger op- eller nedskrives den samlede prognose for den
pågældende strækning på kvartalsbasis. Efter afslut- ning af regnskabsåret opdateres grundbudgettet med alle ændringer fra det indeværende år, hvilket
udgør det efterfølgende års grundbudget. Således justeres grundbudgetterne for en strækning tre gange årligt, ligesom der udarbejdes et nyt grund- budget årligt.
De nuværende budgetter for strækning 5 og 7 (Ros- kilde-Kalundborg og Aarhus-Aalborg) har karakter af basisoverslag, da der på nuværende tidspunkt ikke er pågået ændringer fra de oprindelige basisover- slag. På strækning 7 (Århus-Lindholm) er der ind- gået kontrakter på en bropakke i de forberedende arbejder hvorfor der for denne strækning foreligger opdaterede basisoverslag.
Vurdering af den nuværende styringspraksis Budgetgrundlagets styrbarhed vurderes på baggrund af resultaterne fra kortlægningen og de udvalgte vurderingskriterier i tabel 3.1. Styrbarhed defineres i denne ramme som Elektrificeringsprogrammets mu- lighed for at sikre, at den fremtidige udrulning gen- nemføres inden for den afsatte økonomi. Opsumme- ringerne er vist i Tabel 7.5-Tabel 7.10.
Sporbarhed:
På baggrund af kortlægningen af Elektrificeringspro- grammets styring af det nuværende budget, vurde- res, det hvorvidt der er transparens i budgettets da- tagrundlag, og om oprindelsen af et datapunkt kan spores helt til ende i forhold til dets oprindelse eller begrundelse. På baggrund af den gennemførte kort- lægning og analyse vurderes Elektrificeringspro- grammets nuværende budgetstyringspraksis gene- relt at indeholde mange gode elementer og struktu- rer, men at der er forhold som kan styrkes yderli- gere.
En af de grundlæggende forbedringspotentialer vur- deres at være, at Elektrificeringsprogrammets
Figur 7.8. Elektrificeringsprogrammets budget- og økonomistyring af elektrificeringsarbejdet
Excel
Kilde: Banedanmark.
strækningsbudgetter udarbejdes på baggrund af manuelle konverteringer af anlægsoverslagene fra Anlægsudvikling. Anlægsoverslagene er udarbejdet efter principperne for Ny Anlægsbudgettering og konverteres til aktivitetsbaserede budgetter, der kan indgå i SAP’s artskontostruktur. Det betyder, at be- villingen gives ud fra Ny Anlægsbudgetterings tolv omkostningskategorier, som i udgangspunktet defi- neres af enhedspriser gange mængder, men at bud- get- og økonomistyringen foregår på baggrund af aktiviteter på de forskellige strækninger. Da budget- tet lægges efter ét princip, men regnskabet opgøres på efter et andet, reduceres sporbarheden, da bud- get og regnskab sammenlignes på så højt et niveau, at det vil være svært at uddrage tilstrækkeligt dybe årsagsforklaringer. Konverteringen sker for at skabe et mere styrbart grundlag for programmet, men den manglende systemunderstøttelse gør at sporbarhe- den er udfordret.
Da den manuelle konvertering fra de tolv omkost- ningskategorier, og dertilhørende underposter, til aktiviteter foregår i MS Excel, udarbejdes et større antal MS Excel-ark for hver strækning, som også lø- bende skal opdateres og vedligeholdes. Den manu- elle og ikke systemunderstøttede konvertering af anlægsoverslag vurderes at udfordre sporbarheden i Elektrificeringsprogrammets økonomi, da risikoen for fejl i form af overskrivning, version styring og mang- lende arkivering øges.
Programmets strækningsbudgetter sammenholdes ikke over tid grundet de årlige budgetopdateringer, hvorfor der i stedet fokuseres på sammenligning af forbrug og prognose i indeværende års-, kvartals- eller måneds grundbudget. Dette fokus er giver et stærkt setup for den løbende udgiftsopfølgning, men mekanismerne i Elektrificeringsprogrammet til over tid at skabe sporbarhed og viden omkring særligt strategiske budgetposter og specifikke omkostnings- drivere er svagere41.
Dette udfordrer eksempelvis styringen af de indlagte efterkalkulationsbidrag og sumposter, da program- met mister indsigten i de fordyrende faktorer, som kan udfordres i den løbende leverandørstyring på grund af de løbende budgetopdateringer. Elektrifice- ringsprogrammets primære fokus på indeværende grundbudget, samt den delvist manglende kontinui- tet i budgetsektionen vurderes at resultere i, be- grænset effektivitet i bevillingsstyringen. Dette ses klarest i manglende fokus på og viden om hvilke ak- tiviteter, der driver omkostningerne på de forskellige strækninger over tid, og dermed konstituerer de un- derliggende årsager til budgetoverskridelser. Det manglende fokus vurderes at begrænse mulighe- derne for proaktiv handling på baggrund af histori- ske budgeterfaringer.
Elektrificeringsprogrammets implementering af en ny governancestruktur for styringen af de forbere- dende arbejders økonomi på strækning 4-7 vurderes
Tabel 7.5. Opsummering af Deloittes vurde- ring af budgetgrundlagets sporbarhed
Sporbarheden mellem den nuværende prog- nose og strækningernes basisoverslag kan styrkes ved at øge systemunderstøttelse af den nuværende manuelle manuel konverte- ring af anlægsoverslag til aktivitetsbaserede budgetter.
Budgettets rapporteringsfokus på indevæ- rende års grundbudget vurderes nødvendig i forhold til den løbende budgetopfølgning, men vurderes, at være uhensigtsmæssigt, idet det vanskeliggør sporbarheden af de un- derliggende årsager til meromkostninger.
Elektrificeringsprogrammet har derudover implementeret en ny governancestruktur i forhold til budgetstyring for de forberedende arbejder på strækning 4-7, hvilket vurderes at øge sporbarheden.
41 For nuværende har økonomimedarbejdere ansvar for opfølgning på indeværende år budget og forbrug, mens opfølgning af strategi- ske budgetposter og omkostningsdrivere er forankret hos Banedan- marks afdeling Strategisk planlægning.
omvendt at øge sporbarheden, da programmet der- ved får større indsigt i, hvilke parametre der ligger til grund for strækningens aktiviteter, leverancer og økonomi. Eftersom der ikke er samme governance- struktur for strækningerne 1-3, vurderes sporbarhe- den for disse at være yderligere reduceret sammen- lignet med sporbarheden for strækningerne 4-7.
Fuldstændighed:
Her undersøges, hvorvidt de kortlagte budgetposter afspejler den fulde omkostning for Elektrificering- sprogrammet. Det vurderes, at budgetgrundlagets fuldstændighed udfordres af et begrænset fokus på og stillingtagen til økonomiske effekter fra risici og leverandørkrav, der er identificeret i forbindelse med risiko- og kontraktstyringen af programmet. Efter- som der ikke anvendes en stringent eller fuldkom- men afspejling af de økonomiske effekter af risici og leverandørkrav, vurderes den generelle fuldstændig- hed af budgettet reduceret tilsvarende.
Ligeledes vurderes budgetgrundlagets fuldstændig- hed også udfordret af, at der ikke i tilstrækkelig grad forekommer en struktureret overførsel af erfa- ringer fra de forberedende arbejder på gennemførte strækninger til mitigering af kompleksiteten på de efterfølgende strækninger.
Validitet:
Her vurderes det, hvorvidt de anvendte data, der ligger til grund for Elektrificeringsprogrammets bud- getgrundlag, har en tilstrækkelig kvalitet og detalje- ringsgrad. Grundlæggende vurderes de anvendte data at være valide, og der vurderes således ikke at være større udfordringer med datakvaliteten i bud- getlægningen.
Det bemærkes dog, at budgetteringen af de forbere- dende arbejder på strækning 5-7 inddrager få in- terne erfaringspriser grundet manglende sammenlig- nelighed i Banedanmarks historiske projektporte- følje. Dette mitigeres imidlertid af Elektrificering- sprogrammet gennem eksternt indhentede erfa- ringspriser.
Aktualitet:
Her vurderes, hvorvidt budgetgrundlaget er tidssva- rende i forhold til de anvendte formål. På baggrund af kortlægningen vurderes der ikke at være udfor- dringer med aktualiteten af de anvendte data.
Konsistens:
Det vurderes her, hvorvidt der er overensstemmelse inden for budgettets forudsætninger og antagelser. Det vurderes, at budgetgrundlaget her er udfordret, da anvendelsen af mitigerende efterkalkulationsbi- drag og sumposter ikke anvendes konsistent på tværs af Elektrificeringsprogrammets strækninger. Eksempelvis er det kun på strækningerne 5-7, hvor der anvendes efterkalkulationsbidrag og sumposter på både elektrificeringsarbejdet og for de forbere- dende arbejder, mens den mitigerende sumpost på broarbejdet varierer mellem strækning 5 (Roskilde- Kalundborg) og strækning 6-7. Derudover er der også konstateret inkonsistens i anvendes af efterkal- kulationsbidrag på etablering af BPU-områder.
Ligeledes afviger styringen af strækning 2 (Køben- havn-Ringsted) og 4 (Ringsted-Holeby) fra de øvrige strækninger, da der eksempelvis ikke foreligger samme reserver og aftaledokumenter som for de øv- rige strækninger. Det bemærkes dog, at Elektrifice- ringsprogrammet planlægger at udarbejde samme
Tabel 7.6. Opsummering af Deloittes vurde- ring af budgetgrundlagets fuldstændighed
Budgettets fuldstændighed kan styrkes ved øget fokus på og systematik i arbejdet med de økonomiske effekter fra risici og leveran- dørkrav, der er identificeret i forbindelse med risiko- og kontraktstyringen af pro- grammet.
Tabel 7.7. Opsummering af Deloittes vurde- ring af budgetgrundlagets validitet
Grundlæggende er de anvendte data valide, og der vurderes ikke at være større proble- mer med datakvalitet i budgetlægningen.
Budgetteringen af de forberedende arbejder på strækning 5-7 inddrager få interne erfa- ringspriser grundet manglende sammenlig- nelighed i Banedanmarks historiske projekt- portefølje. Dette mitigeres af Elektrificering- sprogrammet gennem eksternt indhentede erfaringspriser.
Aktualiteten af de anvendte data, som ligger til grund for budgettet, vurderes at være til- fredsstillende.
Tabel 7.8. Opsummering af Deloittes vurde- ring af budgetgrundlagets aktualitet
aftaledokumenter for strækning 4 (Ringsted-Holeby) som på de øvrige strækninger.
Præsentation:
Her vurderes det, hvorvidt budgettet præsenteres, så det giver brugeren eller beslutningstagere det nødvendige overblik.
Det vurderes, at den løbende opdatering af både prognose og grundbudget udfordrer præsentations- kriteriet, da programmet herved lettere mister det fornødne overblik over strækningernes samlede øko- nomi og udviklingen heri. Et resultat af den løbende opdatering vurderes at være, at økonomirapporte- ringen udføres på indeværende års grundbudget i forhold til den totale bevilling og ikke i forhold til ba- sisoverslaget. Selvom dette er et nødvendigt fokus, vurderes det manglende fokus på forbrug og budget for hele projektets levetid at vanskeliggøre Elektrifi- ceringsprogrammets løbende læring, strækningsvis sammenligning og udnyttelse af erfaringer på tværs af strækningerne.
Overblikket vurderes også derudover at være udfor- dret af mængden af MS Excel ark, der anvendes i budget- og økonomistyringen, da det fulde billede af strækningernes økonomi ikke forekommer ét sted, men skal stykkes sammen af flere forskellige ark.
Desuden foreligger data ikke ét samlet sted og med fælles systemunderstøttelse. Dette reducerer over- blikket i de materialer, som produceres, og vurderes primært at være resultatet af manglen på system- værktøjer, som kan lette styringen af relationen mellem, bevilling, budget, forbrug, prognose og rap- portering.
7.6 Udfordringer i forhold til målbil- ledet
På baggrund af kortlægningen og vurderingen af det nuværende budgetgrundlagets robusthed og styr- barhed, er der identificeret en række udfordringer og udviklingspunkter i forhold til det opstillede mål- billede. I Tabel 7.11 kobles hvert målbilledtema med de udfordringer og udviklingspunkter som kortlæg- ningen og vurderingen af budgetgrundlaget har identificeret.
Tabel 7.9. Opsummering af Deloittes vurde- ring af budgetgrundlagets præsentation
Budgettets rapporteringsfokus på indevæ- rende års grundbudget vurderes nødvendig i forhold til den løbende budgetopfølgning, men det vurderes, at sporbarheden af de un- derliggende årsager til meromkostninger med fordel kan forbedres ved også at styre på budgettets udvikling set ud over en fler- årig udrulningsperiode.
Derudover vurderes budgettets styringsrele- vans og mulighed for at kunne skabe det nødvendige overblik også at kunne forbed- res, såfremt den nuværende store mængde af manuelt producerede og vedligeholdte MS Excel-ark i højere grad systemunderstøttes.
Anvendelsen af mitigerende efterkalkulati- onsbidrag og sumposter vurderes ikke an- vendt konsistent på tværs af Elektrificerings- programmets strækninger ligesom styringen af strækning 2 (København-Ringsted) og 4 (Ringsted-Holeby) afviger fra de øvrige strækninger, da der eksempelvis ikke forelig- ger samme reserver og aftaledokumenter som for øvrige strækninger.
Tabel 7.10. Opsummering af Deloittes vurde- ring af budgetgrundlagets konsistens
Tabel 7.11. Programmets nuværende styringsmæssige udfordringer i relation til det opstillede målbillede for budget- og økonomistyring.
Tema fra målbil- lede
Identificeret udfordring Relateret løsningsforslag
Stram budget-, re- serve- og æn- dringsstyring
• Elektrificeringsprogrammets nuværende proces med løbende budgetopdateringer er nødvendig i relation til proces- serne for udgiftsopfølgning, men fokus på flerårig budgetoverholdelse, herunder fokus på gentagne afvigelser over tid, vil styrke den samlede budgetstyring.
• Tidligere har Elektrificeringsprogrammet ikke haft en stringent proces for disponering af reserven, men program- met har efterfølgende igangsat implementering af nye godkendelsesprocesser.
Tværgående tiltag #2 Styr- kelse af løbende læringsop- samling
Styrbart budget • Budgetmæssige udfordringer identificeres i nogle tilfælde ikke tidsnok til at kunne iværksætte mitigerende handlin- ger, hvorfor der forekommer en inkonsekvent brug af efterkalkulationsbidrag og sumposter.
• Strukturen i budgetterne understøtter kun i nogen grad substantielle og meningsfulde afvigelsesforklaringer, der skaber overblik over fordyrende samt periodeforskudte aktiviteter og leverancer. Dette vurderes primært at kunne begrundes med, at budget- og økonomistyringen udføres på marginalen fra indeværende års grundbudget til den totale bevilling og ikke også i forhold til det oprindelige basisoverslag.
#1 Ny registrerings- og op- følgningsstruktur
Sammenhæn- gende model for økonomistyring
• Den anlagte budgetstruktur, som gennemføres i henhold til Ny Anlægsbudgettering og regnskabsregistrering på artskonti og aktiviteter, vanskeliggør dybe årsagsforklaringer i budget- og økonomistyringen, og vurderes også at vanskeliggøre koblingen mellem økonomi og produktion.
#1 Ny registrerings- og op- følgningsstruktur
Ensartede og transparente øko- nomiprocesser
• Der vurderes ikke at forekomme ensartede og transparente processer for opsamling af læring og erfaringer fra de tidligere strækninger.
• Der vurderes at forekomme variation mellem økonomistyringsprocesserne for særligt strækningerne 1-4 i forhold til strækningerne 5-7. Noget af denne inkonsistens er imidlertid forårsaget af bevillingsmæssige rammeforudsæt- ninger og implementering af læringspunkter fra de tidligere strækninger.
Tværgående tiltag #3 For- bedring af governance og procesunderstøttelse
Integreret system- og dataunderstøt- telse
• Fraværet af en integreret systemplatform og datastruktur, der sikrer effektiv og systematisk budget- og økonomi- styring, vurderes at udfordre Elektrificeringsprogrammet. Den nuværende budget- og økonomistyring foregår i et stort antal MS Excel-ark, der ikke har fælles systemunderstøttelse, hvilket øger risikoen for manuelle fejl i både budgettering, styring og rapportering og mindsker sporbarheden.
#2 Integreret systemunder- støttelse
Kobling mellem styringsdiscipli- nerne
• Der forekommer delvist manglende inddragelse af strækningsspecifikke eller programtværgående risici i Elektrifi- ceringsprogrammets budgetgrundlag, da den månedlige rapportering af de økonomiske nøgletal ikke indeholder input fra risikostyringen, der kan påvirke den givne prognose.
Tværgående tiltag #1 Øget kobling af styringsdiscipli- nerne
Kilde: Deloitte.
8 Risikostyring
Robustheden af risikoregisteret og styrbarheden i risikostyringen vur- deres udfordret af, at det samlede risikobillede for strækningerne ge- nereres sent i udrulningsprocessen.
Kapitlet præsenterer målbilledet for Elektrificerings- programmets risikostyring samt kortlægning og vur- dering af risikoregisterets robusthed og fremadret- tede styrbarhed. Med mindre andet angives, tages der udgangspunkt i programmets risikoregister og styringsprocesser per 27 juni 2018.
8.1 Introduktion og sammenfatning
I dette kapitel af reviewet vurderes robustheden af Elektrificeringsprogrammets nuværende risikoregi- ster. Desuden vurderes risikostyringsdisciplinens fremadrettede styrbarhed.
Risikostyring forstås i denne sammenhæng som en række aktiviteter, der har til formål at sikre, at pro- grammet er styrbart ved at:
• Identificere risici for Banedanmark definerede konsekvensklasser: tid, økonomi, kvalitet, om- dømme og trafikintensitet, der efterfølgende vurderes og håndteres.
• Sikre at risikobilledet for programmet er kendt og operationelt for programmets styringsdiscipli- ner, og at der er implementeret en stringent proces til identifikation, vurdering, mitigering og overvågning af risici.
• Risikostyringen giver mulighed for at alle delta- gere i programmet har mulighed for at bidrage til programmets risikobillede.
På baggrund af den gennemførte kortlægning og analyse vurderes Elektrificeringsprogrammets nuvæ- rende risikoregister samt den nuværende risikosty- ringspraksis generelt at indeholde mange gode ele- menter og strukturer. Følgende udfordringer er dog identificeret:
• Det risikoregister som er udarbejdet ifm. VVM- redegørelsen for en strækning, opdateres ikke forud for opstarten af en strækning, så der fore- ligger ikke et komplet risikobillede for hele strækningen ved opstart af design-fasen.
• På de forberedende arbejder, som arbejder selv- stændigt med risici i regi af Banedanmark An- læg, indrapporteres usikkerheder nogle gange
Tabel 8.1. Opsummering af Deloittes vurde- ring af risikostyringens robusthed og styrbar- hed
Robusthed
Programmets nuværende risikoregister vur- deres at have høj datakvalitet for de risici, der er identificeret, men Deloitte vurderer samtidig, at fuldstændigheden af program- mets nuværende risikoregister kan forbed- res. Dette skyldes primært, at de risici, som udarbejdes i forbindelse med VVM-redegørel- sen, ikke vedligeholdes og opdateres regel- mæssigt nok. Hertil kommer, at de forbere- dende arbejder nogle gange vurderes, at indrapportere usikkerheder som risici.
Styrbarhed
Generelt vurderes programmets risikostyring at være velstruktureret, idet der arbejdes aktivt og struktureret med identificerede ri- sici. Sammenhængen med de øvrige sty- ringsdiscipliner samt med de forberedende arbejder vurderes dog at kunne forbedres.
Herudover påvirkes styrbarheden negativt af, at det fulde risikobillede på en strækning først genereres sent i udrulningsprocessen.
Note: Tabel 3.1 indeholder en oversigt over hvilke analysespørgsmål og parametre, der ligger til grund for ovenstående konklusioner.
som risici42, og derudover arbejder de ikke i samme system som Elektrificeringsprogrammet. Deloitte vurderer at dette udfordrer program- mets samlede styrbarhed.
• Samarbejdet med de øvrige styringsdiscipliner samt med de forberedende arbejder vurderes at være mangelfuldt.
Vurderingen er præsenteret i Tabel 8.1 og uddybes yderligere i de følgende afsnit. Elektrificeringsprog- rammet har derudover pointeret, at der allerede ar- bejdes med udbedring af nogle af de beskrevne op- mærksomhedspunkter.
8.2 Målbilledet
Målbilledet for risikostyring består af en række te- maer, som uddybes i en konkret beskrivelse af de områder, som Elektrificeringsprogrammet skal ar- bejde hen imod med henblik på at udvikle og for- bedre risikostyringspraksis.
Temaerne sammenholdes senere i dette kapitel med de faktiske forhold for Elektrificeringsprogrammets nuværende risikostyring og danner herved rammen for de forbedringsinitiativer, som er præsenteret se- nere i rapportens del III. Der er opstillet seks te- maer, jævnfør Tabel 8.2, som er beskrevet i yderli- gere detalje nedenfor.
Tema 1. Fælles strategi og proces
I Elektrificeringsprogrammet skal der være en fælles opfattelse af, hvad en risiko er, og hvordan risici har
42 Usikkerheder er ikke i samme omfang som risici operationaliser- og kvantificerbare ift. deres forventede påvirkning på budget og tidsplan. Det bør dog pointeres, at de risici, som knytter sig til de enkelte bropakker i de forberedende arbejder, er væsentligt mindre
betydning for programmet. Arbejdet med program- mets risici skal være forankret i en risikostyrings- strategi, der tager afsæt i den strategiske ramme fra Banedanmark Anlæg. Risikostyringsstrategien skal give klare retningslinjer for, hvordan risikostyring skal opfattes i Elektrificeringsprogrammet samt af ri- sikotolerancerne på forskellige niveauer i forhold til tid, økonomi, omdømme, kvalitet og trafikintensitet.
I tillæg til risikostyringsstrategien skal der for risiko- styringen være udarbejdet dokumenterede proces- ser, der beskriver, hvordan risici identificeres, vur- deres, mitigeres og monitoreres, samt hvordan risi- kobilledet operationaliseres og videreformidles til de øvrige styringsdiscipliner.
Tema 2. Struktureret analytisk tilgang
Elektrificeringsprogrammet skal løbende vurdere alle delprojekters (strækningers) risikobillede. Dette skal ske som en del af den rullende identifikation, vurde- ring, mitigering og monitorering af risici. Elektrifice- ringsprogrammet skal foretage den løbende vurde- ring af projekternes aktiviteter, produkter, processer og ressourcer med henblik på at følge ændringer el- ler nye hændelser til risikobilledet. Leverandørens identificering og vurdering af risici skal desuden ind- drages løbende i Elektrificeringsprogrammets risiko- styring.
Der skal foretages en løbende og tværgående, top- down risikovurdering, hvor programrisici, Banedan- marks forretningsrisici samt tværgående risikote- maer vurderes og afstemmes. Herudover skal der
end risici i regi af EPAS’ arbejde, grundet markant mindre komplek-
sitet og leverancernes tidsmæssige afgrænsning.
Tabel 8.2. Overblik over temaer i målbilledet for risikostyring.
1. Fælles strategi og proces.
2. En struktureret analytisk tilgang.
3. Ensartet registrering.
4. Struktureret proces for håndtering af ri- sici og for mitigering.
5. Klare roller og ansvar.
6. Kobling mellem styringsdisciplinerne.
efter behov foretages specifikke risikoanalyser for en dybere forståelse af årsager og dynamik.
Der skal for hele risikostyringsområdet være velbe- skrevne, eksemplificerede og arbejdsorienterede procesbeskrivelser.
Tema 3: Ensartet registrering
Risikostyringen skal være baseret på en systematisk og ensartet registrering af risici i Elektrificeringspro- grammets risikostyringssystem. Det registreres på baggrund af gennemførte analyser og workshops, hvorvidt risikoen skal monitoreres, indarbejdes i planlægningen og/eller budgetteringen eller om der er behov for umiddelbar handling. Det skal desuden anføres i registreringen, hvem der er risikoejer. For risici, der er indarbejdet i planlægningen og/eller budgetteringen, skal planlagte mitigerende handlin- ger og referencer til eventuelle poster i budgettet og relevante ændringer i planlægningen registreres.
Risikorapportering skal lægge hovedvægt på risici med ændret status, dvs. risici som har bevæget sig fra monitorering til et behov for mitigerende hand- linger, samt på de risici der har materialiseret sig. Rapporteringen skal således sætte fokus på mulige handlinger og skabe klarhed omkring implemente- ring.
Tema 4. Struktureret proces for håndtering af risici og mitigering
Når det besluttes at mitigere en risiko på program- eller projektniveau, skal den mitigerende handling anføres i risikoregisteret. Når en mitigerende hand- ling er gennemført, skal den evalueres for at se, hvorvidt handlingen medførte den forventede effekt
og nedbragte sandsynligheden, konsekvensen eller begge dele.
Når en risiko mitigeres kan der eventuelt udarbejdes specifikke handlingsplaner, såfremt risikoen skulle indtræffe. Afhængig af risikoens mulige indvirkning på projekt og program skal der foretages en akut eskalering af risikoen til programniveau og til pro- grammets styregruppe. Risikoens udvikling skal overvåges tæt på udførende niveau og med støtte fra Elektrificeringsprogrammets risikomanager. Øv- rige supportfunktioner skal inddrages, såfremt ud- viklingen medfører behov for vurdering af detalje- rede konsekvenser.
Tema 5. Klare roller og ansvar
Risikostyringen skal udføres under klare roller og ansvar. Rolle- og ansvarsfordelingen skal være klart beskrevet og veldefineret, kommunikeret og forstået af alle i Elektrificeringsprogrammet.
På programniveau skal ansvaret for risikostyringen forankres hos programdirektøren som i dette ar- bejde assisteres af programmets risikomanager. På projektniveau skal den enkelte projektleder være ansvarlig for risikostyringen og skal i dette arbejde assisteres af programmets risikomanager.
Alle, der har opgaver vedrørende risikostyring, skal i denne forbindelse kende deres opgave og ansvar, samt hvordan dette relaterer sig til beslægtede op- gaver. Dette gælder for både ansatte med relation til elektrificeringen, de forberedende arbejder, køre- strømsmodernisering, immunisering, m.m.
Tema 6: Kobling mellem styringsdisciplinerne
Styringsdisciplinerne for kontraktstyring, risikosty- ring og økonomistyring skal understøtte deres gensi- dige afhængighed for at skabe en effektiv og robust styring af Elektrificeringsprogrammet. Derfor skal hyppig koordination og tæt samarbejde mellem sty- ringsdisciplinerne foregå med en fælles målsætning og entydig rolle- og ansvarsfordeling både inden for styringsdisciplinen og mellem dem.
Koblingen skal ske på en måde, der sikrer klare rol- ler og ansvar mellem hver styringsdisciplin, og som sikrer, at de informationer, som de øvrige styrings- discipliner de har brug, er tilgængelige på det rigtige tidspunkt. Eksempelvis skal en månedlig rapporte- ring af de økonomiske nøgletal baseres på input fra risikostyringen, såfremt der er sket ændringer i risi- kobilledet, der påvirker en given prognose. Informa- tionsudvekslingen skal ske løbende ved møder, rap- portering og via system- og dataunderstøttelse.
8.3 Risikostyringens robusthed
For vurdering af den nuværende robusthed af risiko- registeret analyseres, hvorvidt den kan karakterise- res som værende fuldstændig, samt hvorvidt de data, der er registreret, vurderes at have en til- strækkelig validitet. Konklusionen fremgår af Tabel 8.3.
Det nuværende risikoregister
En gennemgang af risikoregisteret viser, at alle identificerede styringsrelevante risici for elektrifice- ringsdelen registreres i programmet RamRisk. Risici for elektrificeringsdelen indføres i risikoregisteret forud for installationsfasen og herefter i takt med, at de bliver identificeret. De datapunkter, som registre- res i det nuværende risikoregister, fremgår af Tabel 8.4.
For de forberedende arbejder identificeres risici forud for igangsættelsen af arbejdet og herefter i takt med, at de bliver identificeret. De forberedende arbejder anvender Banedanmarks standard MS Ex- cel-baserede risikoregister.
På månedlig basis overføres de ti væsentligste risici for de forberedende arbejder for de enkelte stræk- ninger til RamRisk. De ti væsentligste risici for de forberedende arbejder er identificeret på arbejds- pakkeniveau af Banedanmark Anlæg og er udvalgt på baggrund af en kvalitativ vurdering af konse- kvens og sandsynlighed for de enkelte risici.
Elektrificeringsprogrammet anvender risikoregisteret styringsmæssigt til opgørelser af programmets sam- lede risikoeksponering. Det er afgørende at under- strege, at den teoretiske værdi af en risiko (frekvens gange budgetkonsekvens) ikke indføres i Elektrifice- ringsprogrammets budgettering, jævnfør praksis i Ny Anlægsbudgettering, men alene udgør et internt styringsværktøj for ledelsen.
Programrisici eksponerer alle strækninger i program- met for en risiko for andelsmæssige meromkostnin-
ger. Den mest markante programrisiko er for nuvæ- rende en eventuel genforhandling med EPAS om- kring det eksisterende planlægningsgrundlag43.
Vurdering af risikoregisterets nuværende ro- busthed
Fuldstændighed:
Det vurderes, at fuldstændigheden af den del af risi- koregisteret, som styres af Elektrificeringsprogram- met, er udfordret af manglen på et samlet risikobil- lede for alle udrulningsaktiviteter på hele stræknin- gen ved opstart af designfasen. Dette skyldes dels, at risici for de forberedende arbejder ikke i fuldt om- fang er afspejlet i risikoregisteret, og dels at det ek- sisterende risikoregister fra VVM-redegørelserne ikke opdateres med elektrificeringsspecifikke risici på en given strækning før sent i udrulningsprocessen.
Førstnævnte er problematisk, da disse risici kan have afgørende betydning for elektrificeringsarbej- det på grund af de tidsmæssige afhængigheder, og fordi løsninger i de forberedende arbejder kan på- virke designet i elektrificeringsarbejdet.
For elektrificeringsdelen vurderes der først at eksi- stere et nogenlunde komplet risikobillede, når selve installationsarbejdet er påbegyndt. Baseret på gen- nemgangen af risikoregisteret er der dog også iden- tificeret risici på igangværende strækninger, som Deloitte vurderer burde være oprettet, men som
43 Efter aftale med Banedanmark og Transport-, Bygnings- og Bo- ligministeriet er oversigt over tværgående risikoeksponering undta- get som følge af hensynet til statens forhandlingsposition
44 Risici kan kvantificeres i form af både sandsynlighed og konse- kvens, men usikkerheders sandsynlighed ikke kan fastlægges yder- ligere.
ikke fremgår af risikoregisteret. Dette reducerer log- gens fuldstændighed.
Desuden vurderes det, at der for de forberedende arbejdes vedkommende er registreret en række ri- sici, der reelt vurderes at være usikkerheder44, og som derfor i højere grad burde inkorporeres i pro- grammets planlægning og budgettering.45
Endelig vurderes det, at fuldstændigheden af loggen reduceres af, at den ikke indeholder eventuelle alle erfaringer fra tidligere strækninger fra eksempelvis kontraktstyringsenheden, der vurderes at kunne være relevante for fremtidige strækninger.
Validitet:
Her analyseres, hvorvidt de anvendte værdier for henholdsvis sandsynlighed, konsekvens, nærhed, mv. vurderes at være valide.
Deloitte konkluderer, at validiteten af risikoregisteret generelt er høj, idet en kvalitativ gennemgang af den vægtede risikoværdi for elektrificeringsprogram- mets nuværende programrisici samt af ”Value at
Risk” vurderes at udgøre et validt grundlag for risi- kostyringen. Derudover er de gennemgåede risici velbeskrevne og datapunkterne er valide.
45 Elektrificeringsprogrammet har tilkendegivet, at de søger at im- plementere RamRisk ledelsessystemet i de forberedende arbejder, hvilket vil minimere relevansen af de beskrevne udfordringer.
Tabel 8.3. Opsummering af Deloittes vurde- ring af risikoregisterets fuldstændighed og validitet
Programmets nuværende risikoregister vur- deres at have høj datakvalitet for de risici, der er identificeret, men Deloitte vurderer samtidig, at fuldstændigheden af program- mets nuværende risikoregister kan forbed- res.
Dette skyldes primært, at der ikke genereres et fuldt risikobillede for hele strækningen ved opstart af designfasen, men at dette snarere sker gradvist efterhånden som de forskellige udrulningsfaser aktiveres.
Tabel 8.4. Registrerede datapunkter for risici ved anvendelse af RamRisk (kun for elektrifi- ceringsaktiviteter)
1) Risiko beskrivelse
2) Risiko status (åben/lukket)
3) Risikoansvarlig.
4) Tiltagsansvarlig (mitigering)
5) Årsag
6) Konsekvens
7) Vurdering af risikoens påvirkning af:
a. projektomkostninger
b. tidsplan
c. programmets omdømme
d. kvalitet.
8) Dato for seneste drøftelse mellem risiko- og tiltagsejer
Kilde: Banedanmark
8.4 Den nuværende risikostyrings- praksis
Den nuværende styringspraksis
I Elektrificeringsprogrammets risikostyring indgår
10 risici overføres til RamRisk af risikomanage- ren.
Elektrificeringen:
Tabel 8.5. Oversigt over roller og ansvar i risi- kostyringsdisciplinen.
Roller Ansvar
forskellige roller med dertil udpegede ansvarsområ- der, disse fremgår af Tabel 8.5
Risikostyringen for elektrificeringen følger en fem- trins cyklus, illustreret i Figur 8.1, som benyttes kontinuerligt og iterativt gennem hele forløbet.
Denne tilgang er valgt for at sikre en løbende op- følgning på risikobilledet. Cyklussen er indarbejdet i en fast og ensartet proces, som baseres på Ba- nedanmarks generelle risikostyringsproces, som de- fineres i ledelsessystemet Tracé, samt på det teore- tiske grundlag, som er defineret i ”Management of
• Due diligence og designfaserne: De teknisk an- svarlige identificerer igennem due diligence- og designfaserne eventuelle risici. Disse overleveres til risikomanageren til registrering i RamRisk.
• Evaluering ved faseskift: Risikomanageren afhol- der en workshop med projektlederen og rele- vante fagpersoner ved faseovergangen til instal- lationsfasen. Som en del af denne workshop identificeres eventuelle nytilkomne risici.
• Installationsfasen: Risikomanageren afholder en
workshop med projektlederen og relevante fag-
Styregruppe (Internt BDK)
Management team i EP
Projektle- dere/projekt- chefer
Overordnet ansvarlig for at ri- sikopolitikken overholdes, og at der er afsat ressourcer til løse opgaverne.
Ansvarlig for at retningslinjer i risikopolitikken og –strate- gien overholdes.
Ansvarlig for at risikoporteføl- jen for projektet afspejler projektets virkelighed.
Risk (MoR)”46. Den specifikke tilgang, der benyttes i Elektrificeringsprogrammet, er defineret i arbejdsdo- kumenter, og i forbindelse med dette review er pro- cessen blevet optegnet og fremgår af Figur 8.1. Risi- kostyringsprocessen følger generelt nedenstående fremgangsmåde47.
Identificering af risici registreret i RamRisk frem- kommer på baggrund af følgende processer:
De forberedende arbejder:
• Den udførende del af Banedanmark Anlæg leve- rer månedligt et Banedanmarks standard MS Ex- cel-baserede risikoregister indeholdende alle re- gistrerede risici for de forberedende arbejder, hvor de 10 væsentligste risici er markeret. Disse
46 Management of Risk (MoR) er en best practice tilgang til risiko- styring udviklet af OGC, den engelske stats ”Office of Government Commerce”.
personer ved projektstart. På denne workshop udarbejdes et foreløbigt risikobillede, som base- rer sig på erfaringer fra tidligere strækninger, gennemgang af risici identificeret i VVM-redegø- relsen samt på en overordnet granskning af strækningen.
• Løbende registrering: Risikomanageren afholder månedlige statusmøder med økonomi, risiko- ejerne og de tiltagsansvarlige. Der afholdes også statusmøder mellem Elektrificeringsprogrammet og EPAS. Såfremt der ved disse møder identifi- ceres nye styringsrelevante risici, registreres disse.
47 Det bemærkes derudover, at der i Banedanmark Anlæg er startet projekt der skal understøtte en højere ensretning på risikoområdet, som EP også er underlagt. Dette projekt blev startet forud for re- viewet, men er endnu ikke afsluttet.
Risiko manager Ansvarlig for risikostyrings-
processen herunder vedlige- holdelse af risikoregister og relevante dokumenter, bistå risiko- og tiltagsejere samt rapportering.
Risikoejer Ansvarlig for at såvel beskri-
velse som evaluering af risi- koen er korrekt, samt for at definere tiltag.
Tiltagsejer Ansvarlig for at udføre de til-
tag, som er defineret af risi- koejeren.
Kilde: Banedanmark
Identificeringen af risici vedrørende de forberedende arbejder finder sted umiddelbart forud for-, samt under selve udførelsen af arbejderne. På samme vis identificeres risici vedrørende elektrificeringens ar- bejde.
Når en risiko er identificeret, registreres den for elektrificeringens vedkommende i RamRisk. Her ind- føres en beskrivelse af den enkelte risiko, hvad der vurderes at være årsagen til risikoen, samt hvilken effekt risikoen forventes at have, såfremt den ind- træffer. Herudover analyserer og vurderer risikoeje- ren og risikomanageren i samarbejde risikoens eventuelle påvirkning på omkostninger, omdømme, tidsplan eller kvalitet, samt sandsynligheden for, at risikoen indtræffer.
Såfremt det vurderes, at en registreret risiko bør mi- tigeres, vil mitigeringen blive defineret og estimeret af risikomanageren og af den udpegede risikoejer.
Herefter udpeges en tiltagsejer, som har til ansvar at sikre mitigeringstiltagets udførelse.
På baggrund af vurderingen af den enkelte risiko samt det eventuelle mitigeringstiltags karakteristika fastlægger risikomanageren en plan for opfølgning på risikoens status. Herefter noteres mitigeringen, tiltagsejeren, risikoejeren samt planen for opfølgnin- gen i RamRisk. Håndteringen af de konkrete risici iværksættes herefter af risiko- og tiltagsejerne, og risikomanageren iværksætter nu planen for opfølg- ning.
Som en del af risikomanagerens opfølgnings- og sta- tusaktiviteter gennemføres følgende:
• Månedligt informationsmøde med økonomisty- ring, hvor de aktive risici og deres eventuelle definerede økonomiske konsekvens gennemgås.
• Månedligt opfølgningsmøde med risikoejeren hvor status for risikoejerens risici gennemgås, og eventuelle nye risici identificeres.
• Månedligt opfølgningsmøde med tiltagsejeren hvor status for tiltagsejerens mitigeringsaktivite- ter gennemgås, og eventuelle nye risici identifi- ceres.
• Ugentligt statusmøde med elektrificeringspro- grammets projektledelse samt med EPAS, hvor de primære risici for hver enkelt strækning gen- nemgås, og eventuelle nye risici identificeres.
Såfremt der er ændringer til en risiko, registres dette i RamRisk. Ud over ovenstående aktiviteter udarbejdes der månedligt en status for området til programledelsen. Denne status indeholder følgende:
• Det totale risikoniveau for programmet udtrykt i kroner, opdelt i risikoklasser og risikotype, samt en oversigt over risikobilledets sandsynligheds- og konsekvensvurderinger.
• En kort status for risici på de enkelte stræknin- ger samt for programmet som helhed.
• Eventuelle nye programrisici som programledel- sen skal vurdere håndteringen af.
Programledelsen er herefter ansvarlig for at orien- tere styregruppen i det omfang, de måtte finde det relevant.
EPAS registrerer deres identificerede risici i egne ri- sikostyringssystemer og overfører herefter deres ri- sici til en separat del af RamRisk, som risikomanage- ren for elektrificeringsprogrammet har adgang til.
EPAS notering i RamRisk bærer præg af, at RamRisk ikke anvendes som konsortiets risikostyringssystem, og risici registreres derfor ofte kort og overfladisk.
De risici, som EPAS registrerer, bliver alene brugt til
Figur 8.1. Elektrificeringsprogrammets fem-trins cyklus for risikostyring.
Kilde: Banedanmark
orientering af Elektrificeringsprogrammets ledelse og benyttes ikke styringsmæssigt proaktivt48.
Den udførende del af Banedanmark Anlæg, som er ansvarlig for udførelsen af de forberedende arbejder, gennemfører risikoidentifikation, vurdering og ana- lyse for de forberedende arbejder uafhængigt af den proces, der benyttes i Elektrificeringsprogrammet.
Samarbejdet med Elektrificeringsprogrammet be- grænser sig på dette område