Gladsaxe Kommune Rådhus Alle 7
Gladsaxe Kommune Xxxxxx Xxxx 0
2860 Søborg Att.: Social- og
Sundhedsforvaltningen
Midlertidig reducering af personlig og praktisk hjælp
Ankestyrelsen vender hermed tilbage i sagen om Gladsaxe Kommunes midlertidige reducering af personlig og praktisk hjælp i december 2021 og januar 2022.
Konklusion
Ankestyrelsen har gennemført en indledende undersøgelse af sagen.
På baggrund af Gladsaxe Kommunes udtalelse finder Ankestyrelsen ikke anledning til at foretage yderligere.
Vi lægger vægt på, at Gladsaxe Kommune oplyser, at iværksættelsen af nødberedskabet ikke var en generel eller varig reducering af den bevilgede hjælp til borgerne, ligesom der ikke var tale om en reducering af det generelle serviceniveau i kommunen.
Vi lægger også vægt på, at Gladsaxe Kommune oplyser, at behovet for iværksættelse af et nødberedskab opstod på baggrund af en række omstændigheder, herunder øget sygefravær og øvrigt fravær som følge af Covid-19. Det fremgår af kommunens udtalelse, at det ikke var muligt fx via omrokering af personale, brug af andre personalegrupper og brug af eksterne leverandører at sikre tilstrækkeligt personale til at levere den bevilgede hjælp.
Vi lægger desuden vægt på, at Gladsaxe Kommune oplyser, at der blev foretaget en konkret og individuel vurdering af den enkelte borgers samlede behov for hjælp og støtte, og at al pleje, der var nødvendig for borgerens helbred, blev ydet i fuld omfang. Kommunen oplyser også, at
10. februar 2023
X.xx. 23-5799
Ankestyrelsen 7998 Statsservice
Tel x00 0000 0000
xxx@xxx.xx xxxxxxxxxx@xxx.xx
EAN-nr:
57 98 000 35 48 21
Åbningstid:
man-fre kl. 9.00-15.00
ingen indsatser blev skåret helt væk, men hjælpen blev justeret i omfang (kadence) og udført på kortere tid under hensyntagen til den enkelte borgers behov.
Vi lægger derudover vægt på, at Gladsaxe Kommune oplyser, at der først blev ændret i den enkelte borgers personlige pleje og praktiske hjælp efter en forudgående dialog med borgeren.
Da kommunen således har handlet i overensstemmelse med regler og praksis, vurderer vi, at det ikke har betydning, at tilsynet tager sagen op til behandling.
Vi afslutter derfor sagen på det foreliggende grundlag. Vi offentliggør dette brev på xxx.xxx.xx.
Sagens oplysninger
Ældre Sagen skrev til Ankestyrelsen den 10. december 2021.
Ældre Sagen oplyste, at der i blandt andet Gladsaxe Kommune var tiltag i form af nødberedskab, som ifølge Ældre Sagen betød, at den bevilgede personlige og praktiske hjælp blev frataget borgere eller reduceret uden en konkret vurdering.
Ankestyrelsen bad den 16. december 2021 byrådet i Gladsaxe Kommune om en udtalelse.
Byrådet i Gladsaxe Kommune har den 24. marts 2022 sendt en udtalelse.
Følgende fremgår blandt andet af udtalelsen:
”Gladsaxe Kommune var, i lighed med en række andre kommuner, i en kortere periode nødt til at iværksætte et nødberedskab i hjemmeplejen og dermed prioritere i de visiterede indsatser til borgere, der modtog personlig eller praktisk hjælp efter serviceloven.
Gladsaxe Kommune har udarbejdet en lokal beredskabsplan (action card) for hjemmeplejen, der kan aktiveres i en situation med for lidt disponibelt beredskab i mere end 14 dage. Det vil sige personalemangel af et sådant ekstraordinært omfang, at
prioritering af opgaverne er nødvendig, da hjemmeplejen ikke vil være i stand til at levere det fulde omfang af de indsatser, som borgeren er visiteret til i forhold til personlig og/eller praktisk hjælp efter serviceloven.
[…]
Da der derfor forelå en lokal beredskabsplan for opretholdelse af nødvendig drift og udførelse af nødvendige opgaver, blev denne taget i brug, da nødberedskabet i hjemmeplejen blev iværksat grundet personalemangel i december 2021. Det er en plan for, hvordan en sådan situation skal håndteres. Det vil som udgangspunkt være samme plan, der tages i anvendelse, når der er omfattende personalemangel, uanset om manglen skyldes fx Covid-19 eller en lovlig varslet strejke. Den lokale beredskabsplan skal sikre, at der foretages de rigtige prioriteringer således, at borgerne fortsat får den nødvendige hjælp samtidig med, at der er tydelighed om ansvarsfordeling og beslutningstagning, så det ikke bliver den enkelte medarbejder, der skal stå til ansvar for prioriteringen.
Nødberedskabet i Gladsaxe Kommunes hjemmepleje trådte i kraft tirsdag 7. december 2021 til i første omgang 3. januar 2022.
Nødberedskabet blev efterfølgende forlænget udelukkende for praktisk hjælp frem til 17. januar 2022, hvorefter det ophørte. Beslutningen om nødberedskab blev truffet af den administrative ledelse i Social- og Sundhedsforvaltningen. Byrådet blev orienteret skriftligt om, at det var besluttet at iværksætte nødberedskab 7. december 2021 og om den delvise forlængelse 4. januar 2022.
Derudover er der blevet orienteret mundtligt om medarbejdersituationen i hjemmeplejen på Byrådsmødet 15. december 2021 samt på møderne i Sundheds- og Rehabiliteringsudvalget 1. december 2021 og 11. januar 2022.
1.2 Omfattende personalemangel som årsag
Beslutningen om at iværksætte beredskabsplanen i hjemmeplejen blev taget på grund af en omfattende mangel på personale, der ikke kunne løses ved hjælp af vikarer eller afløsere. Dette skyldes en kombination af flere faktorer. For det første er der en generel mangel på personale på ældreområdet, hvorfor der er flere vakante stillinger. Dette blev i efteråret 2021 kombineret med et højt sygefravær blandt det faste personale bl.a. grundet Covid-19,
medarbejdere i isolation, afholdelse af udskudt sommerferie og seniordage/omsorgsdage.
[…]
Det skulle dog vise sig, at det også i efteråret og i starten af vinteren 2021 var umuligt at få vikarer nok, og underbemandingen blev mere omfattende og mere akut på grund af øget (syge)fravær og afslutningen på ferieafviklingsperioden pr. 31. december. Disse faktorer resulterede i starten af december 2021 i, at Gladsaxe Kommune ikke længere kunne få vagtplanerne for hjemmeplejen til at hænge sammen, hvorfor opgaverne måtte prioriteres.
[…]
Årsager til forlængelse af nødberedskabet
Nødberedskabet blev forlænget fra 4. til 17. januar 2022, udelukkende for praktisk hjælp, fordi ekstraordinært mange medarbejdere i begyndelsen af januar var fraværende grundet Covid-19 og øvrig sygdom. Fx var 46 medarbejdere 3. januar syge med Covid-19. Medarbejdersituationen var dog forbedret, blandt andet fordi færre afholdt ferie. 18. januar 2022 var medarbejdersituationen forbedret så meget, at nødberedskabet blev ophævet. Det skyldes bl.a. bedre mulighed for vikardækning og flere ansatte, hvilket er uddybet nedenfor.
[…]
Omrokering af personale
Hjemmeplejen i Gladsaxe er én samlet enhed, der organisatorisk er opdelt på fem områder. Internt i hjemmeplejen blev der i stort omfang gjort brug af omrokeringer af medarbejdere for bedst muligt at udnytte ressourcerne og dække vagtplanerne dér, hvor presset var størst. Men på grund af den generelle mangel på sundheds- og omsorgspersonale fandtes der ultimo november og primo december 2021 ikke personale, der kunne omrokeres fra andre områder i Gladsaxe Kommune til hjemmeplejen. Blandt andet fordi kommunens plejeboliger også var ramt af et højt sygefravær.
Hvis kommunen skulle have omrokeret personale, ville det derfor have været ufaglært personale. Her var det en klar vurdering fra ledelsen i Social- og Sundhedsforvaltningen, at en omrokering af
ikke-fagudlært personale til hjemmeplejen ville kræve en sådan indsats i forhold til oplæring, at det ikke ville kunne løse de akutte problemer. Der er bl.a. krav til journalisering i omsorgsjournaler samt grundlæggende krav til hygiejne og observation af borgernes funktionsniveau, som kræver oplæring, og som ville tage ressourcer fra det faglærte personale.
Brug af andre personalegrupper
Gladsaxe Kommune har indtil for nylig haft en politisk beslutning om, at borgerne skulle møde så få forskellige medarbejdere i deres eget hjem som muligt. Det betød, at det som udgangspunkt var faglært personale, der udførte både den personlige- og praktiske hjælp. Dette udgangspunkt måtte forlades, da det blev tydeligt, at der ikke kunne findes tilstrækkeligt faglært personale. 1. december 2021 blev det politisk besluttet, at der skulle oprettes et team bestående af cirka 18-20 ufaglærte medarbejdere der, efter den relevante oplæring og introduktion, kunne varetage den praktiske hjælp i form af rengøring og madanretning. På den måde skulle der frigives faglært personale til at varetage plejeopgaver.
Det var dog ikke et tiltag, der kunne løse den akutte mangel på personale i december, da de nye medarbejdere først skulle rekrutteres og oplæres. I december 2021 blev 18 nye stillinger slået op, og rekrutteringsprocessen fortsatte i januar i samarbejde med kommunens jobcenter. Ultimo januar 2022 var otte ud af 18 nye rengøringsstillinger besat.
Brug af eksterne leverandører
Gladsaxe Kommune har indkøbsaftaler med tre vikarbureauer, som vi normalt bruger til vikardækning og afløsning i ferieperioder og ved sygdom. Aftalerne er indgået efter reglerne om offentligt udbud.
Når de faste vikarbureauer ikke kan levere det nødvendige antal vikarer, åbner aftalerne op for, at Gladsaxe Kommune kan gå uden om de tre faste vikarbureauer, hvorfor kommunen i løbet af efteråret 2021 tog kontakt til flere andre vikarbureauer. I november blev der indgået samarbejde med to ekstra vikarbureauer, i december yderligere fire, men disse kunne heller ikke levere personale nok til at dække behovet. Samtidig viste det sig, at en del vikarer ikke mødte op til de aftalte vagter.
På grund af forskellige krav og regler om offentlige myndigheders indkøb af tjenester hos private virksomheder er indgåelse af nye indkøbsaftaler en længere proces. Den akutte mangel på personale kunne derfor ikke løses via indgåelse af flere aftaler.
Gladsaxe Kommune blev kontaktet af, og har indhentet tilbud hos, yderligere tre private vikarbureauer i december 2021, men kommunen måtte afvise at indgå samarbejde med disse virksomheder, da de ikke kunne leve op til kommunens krav om kvalitet, herunder krav om brug af kommunens dokumentations- og journaliseringssystemer.
[…]
Kommunen afsendte brev om aktivering af nødberedskab i hjemmeplejen 7. december 2021 til alle cirka 1400 borgere, der er modtagere af personlig pleje og praktisk hjælp. Brevet til borgerne er vedlagt som bilag 3. Derudover blev der informeret på kommunens hjemmeside, via pressemeddelelse m.v.
Der blev først ændret i en borgers personlige eller praktiske hjælp efter, at medarbejdere i hjemmeplejen havde haft en samtale med pågældende om deres behov. Derfor var der tale om en gradvis implementering af beredskabet, og ingen borgere har fået ændret midlertidigt i deres hjælp uden forudgående dialog herom.
Vurderingen og dialogen med borgeren om de midlertidige ændringer blev foretaget af hjemmeplejens koordinatorer og de medarbejdere i hjemmeplejen, som udfører hjælpen i borgerens hjem. For at sikre, at borgerne fortsat fik den nødvendige hjælp, blev der foretaget en konkret, individuel vurdering af borgerens samlede behov for hjælp og støtte ud fra borgerens funktionsniveau og særlige behov. Aftaler med borgerne om de midlertidige ændringer blev dokumenteret via de planlagte indsatser på hjemmeplejens kørelister.
Al pleje, der var nødvendig for borgerens helbred eller kunne udgøre en sundhedsmæssig risiko, hvis det ikke blev udført, blev ydet i fuldt omfang, og alle nødkald og henvendelser blev besvaret. Beredskabsplanen indeholder en oversigt over den pleje, der er vurderet som nødvendig. Hjælp efter sundhedsloven blev ydet i samme omfang som normalt.
Ingen af de indsatser, som borgerne er visiteret til, blev skåret helt bort i perioden bortset fra, at enkelte borgere og pårørende på eget initiativ kontaktede kommunen og ønskede at aflyse hjælpen.
Hjemmeplejen har fortsat leveret alle de visiterede indsatser til borgerne, men hjælpen blev justeret i omfang (kadence) og udført på kortere tid under hensyntagen til den enkelte borgers behov fx:
- Rengøring kunne reduceres til rengøring af køkken og badeværelse samt fjernelse af synligt snavs, som kunne udgøre en sundhedsmæssig risiko for borgerne.
- Dagligt bad kunne ændres til bad én gang ugentligt, dog ikke, hvis borgeren havde særlige behov fx pga. inkontinens.
- Frokost blev tilberedt i forbindelse med morgenmåltidet.
- Øvrige opgaver blev udført på kortere tid. […]
Gladsaxe Kommune bemærker, at der hverken i december 2021 eller nu er tale om en generel eller varig reducering af den tildelte hjælp, og at der i øvrigt ikke er tale om besparelser. Der var derfor efter kommunens klare overbevisning hverken hjemmel til eller grundlag for at ændre de over for borgerne trufne afgørelser.
Gladsaxe Kommune har endvidere ikke et ønske om at reducere det generelle serviceniveau. Borgerne har ved bevillingen fået vurderet deres behov og har fået tildelt den praktiske og personlige hjælp, der dækker deres behov – og denne bevilling står ved magt. Borgerne kan således fortsat støtte ret på deres bevillinger.”
Ankestyrelsens kompetence som tilsynsmyndighed
Ankestyrelsen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Det står i § 48, stk. 1, i kommunestyrelsesloven.
Ankestyrelsen beslutter, om der er tilstrækkelig anledning til at rejse en tilsynssag. Det står i § 48 a i kommunestyrelsesloven.
Ved vurderingen af, om der er anledning til at rejse en tilsynssag, vurderer Ankestyrelsen, om sagen er generelt egnet til at understøtte det kommunale tilsyns overordnede formål og funktion. Vi lægger vægt på, om det vil have væsentlig betydning, at vi tager sagen op til behandling.
Ankestyrelsen kan bl.a. inddrage sagens principielle, generelle og alvorlige karakter. Ankestyrelsen kan også inddrage, om sagen objektivt set har stor økonomisk eller administrativ betydning for en eller flere kommuner, organisationer, foreninger, borgere m.fl.
Venlig hilsen
Xxxxx X. Xxxxxxxx
Kopi er sendt til:
Ældre Sagen
Vi har anvendt:
Lovbekendtgørelse om kommunernes styrelse (kommunestyrelsesloven) nr. 47 af 15. januar 2019