KØBENHAVN 2005
Statsrevisorerne 2004-05 (1. samling)
Beretning nr. 10 Beretning om Trafikministeriets håndtering af kontrakten med ARRIVA
Offentligt
10/04
Beretning om Trafikministeriets håndtering af kontrakten med ARRIVA
Beretning fra rigsrevisor fremsendt
til Folketinget i henhold til § 18, stk. 1, i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.
KØBENHAVN 2005
Henvendelse vedrørende denne publikation rettes til:
Statsrevisoratet Christiansborg
Prins Xxxxxxx Gård 2 1240 København K
Telefon: 00 00 00 00
Fax: 00 00 00 00
E-mail: xxxxxxxxxxxxxxxx@xx.xx Hjemmeside: xxx.xxxxxxxxxxx.xx
Yderligere eksemplarer kan købes ved henvendelse til:
Schultz Information Herstedvang 12
0000 Xxxxxxxxxxx
Telefon: 00 00 00 00
Fax: 00 00 00 00
E-mail: xxxxxxx@xxxxxxx.xx Hjemmeside: xxx.xxxxxxx.xx
XXXX 0000-0000
ISBN 87-7434-229-0
Denne beretning til Folketinget henhører under lov om revisionen af statens regnskaber § 18, stk. 1, der pålægger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bemærkninger at fremsende de af rigsrevisor i henhold til samme lov § 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkommen- de minister.
Statsrevisoratet, den 23. februar 2005
Xxxxx Xxxxxx Xxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxxx
Xxxxx Xxxx Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxx Xxxx Xxxxxx
3
Indholdsfortegnelse
II. Indledning, formål, afgrænsning og metode 14
B. Formål, afgrænsning og metode 15
III. Udgør kontrakten et egnet grundlag for Trafikministeriets styring? 16
A. Kontraktens dækning og fleksibilitet 17
B. Adgang til information om ARRIVAs opfyldelse af kontrakten 21
C. Kontraktens incitamentsstruktur 22
D. Uklarheder vedrørende kontraktens fortolkning 25
IV. Sikrer Trafikministeriet, at ARRIVA lever op til kontrakternes krav? 30
A. Trafikministeriets opfølgning på kontrakternes krav 30
B. Opfølgning på manglende kontraktopfyldelse 34
V. Sikrede Trafikministeriet en hensigtsmæssig håndtering af rekrutteringen og
uddannelsen af lokomotivførere til ARRIVA? 37
A. ARRIVAs rekruttering og uddannelse af lokomotivførere 37
B. Trafikministeriets budget og udgifter til uddannelse af lokomotivførere 40
VI. Har Trafikministeriet opnået den forventede besparelse ved udbuddet? 42
VII. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger 43
Statsrevisorernes bemærkning 45
Bilag:
1. Oversigt over krav til ARRIVA, jf. kontraktens ydelsesspecifikation 47
5
Beretning om Trafikministeriets håndtering af kontrakten med ARRIVA
I. Resumé
Indledning
1. Denne beretning vedrører Trafikministeriets anvendelse af og opfølgning på kontrakterne med ARRIVA Danmark A/S (herefter ARRIVA). Be- retningen afgives til statsrevisorerne i henhold til
§ 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf.
lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997, og om- handler forhold inden for finanslovens § 28. Tra- fikministeriet.
2. Trafikministeriet gennemførte i 2001 et udbud af den offentlige service-trafik med tog på de midt- og vestjyske jernbanestrækninger for pe- rioden 2003-2010. Udbuddet var det første dan- ske udbud af passagertrafik med tog, og Trafikmi- nisteriet benyttede sig i vid udstrækning af eks- tern konsulentbistand.
Udbuddet førte til, at trafikministeren den 30. januar 2002 indgik kontrakt med ARRIVA ”om udførelse af offentlig service-trafik med tog” (her- efter benævnt kontrakten eller hovedkontrakten) for perioden fra 5. januar 2003 til og med 14. de- cember 2010. Udbudsmaterialet indeholdt bl.a. et udkast til kontrakt, og den underskrevne kontrakt svarede til udkastet. Folketingets Finansudvalgs tilslutning til den indgåede kontrakt blev givet ved Akt 107 10/4 2002.
På baggrund af en anmodning fra statsrevi- sorerne afgav Rigsrevisionen i maj 2002 beret- ning nr. 12/01 om Trafikministeriets valg af ope- ratør på jernbanestrækninger i Midt- og Vestjyl- land. Det overordnede formål med beretning nr. 12/01 var at vurdere Trafikministeriets håndte- ring af udbudsprocessen. En væsentlig del af un- dersøgelsen vedrørte Trafikministeriets håndte- ring af DSB’s bud.
Beretningssagen blev fulgt op af § 18, stk. 4- notat til statsrevisorerne af 7. oktober 2002 og afsluttet i notat af 25. marts 2004.
Ved behandlingen af notatet af 7. oktober 2002 anmodede statsrevisorerne rigsrevisor om at foretage en opfølgende undersøgelse af Tra- fikministeriets anvendelse af og opfølgning på kontrakten med ARRIVA. Rigsrevisor afgav den
29. januar 2003 et notat til statsrevisorerne, hvor- af det fremgik, hvorledes Rigsrevisionen ville til- rettelægge undersøgelsen.
3. Efter indgåelsen af den oprindelige kontrakt indgik ministeriet den 13. juni 2002 en forhand- let kontrakt med ARRIVA ”om myldretidsbetje- ning indgående i udførelse af offentlig service- trafik med tog” (herefter myldretidskontrakten) for perioden 2003-2005 med option på forlæn- gelse for perioden 2006-2010. Finansudvalget til- sluttede sig indgåelsen af myldretidskontrakten ved Akt 199 25/6 2002. I november 2004 blev der på baggrund af et forlig mellem Trafikstyrel- sen og ARRIVA udarbejdet 2 tillægsaftaler til kontrakten. Aftalerne indebærer bl.a., at myldre- tidsbetjeningen fra 2006 gennemføres inden for rammerne af hovedkontrakten, og optionen ud- nyttes derfor ikke. Finansudvalget tilsluttede sig disse aftaler ved Akt 84 15/12 2004. Aktstykket var oprindelig fortroligt, men fortroligheden blev ophævet den 26. januar 2005.
4. Det overordnede formål med undersøgelsen er at gennemgå og vurdere Trafikministeriets an- vendelse af og opfølgning på kontrakterne med ARRIVA.
Formålet er opdelt i følgende delformål:
• Udgør kontrakten et egnet grundlag for Tra- fikministeriets styring?
7
• Sikrer Trafikministeriet, at ARRIVA lever op til kontrakternes krav?
• Sikrede Trafikministeriet en hensigtsmæssig håndtering af rekrutteringen og uddannelsen af lokomotivførere til ARRIVA?
• Har Trafikministeriet opnået den forventede besparelse ved udbuddet?
5. Ved vurderingen af Trafikministeriets kon- trakt med ARRIVA har det indgået, at udbuddet af de midt- og vestjyske jernbanestrækninger var det første danske udbud af passagertogtrafik, og at der derfor var tale om ministeriets første kon- trakt om passagertrafik med en privat togopera- tør. Trafikministeriet måtte derfor på et forholds- vist begrænset erfaringsgrundlag gennemføre ud- bud og kontraktindgåelse, herunder udvikle krav- specifikation og redskaber til styring og opfølg- ning på kontrakten.
Udgør kontrakten et egnet grundlag for Trafikministeriets styring?
6. Det er Rigsrevisionens vurdering, at kontrak- ten ikke fuldt ud udgjorde et egnet grundlag for Trafikministeriets styring.
Det er samtidig Rigsrevisionens vurdering, at ministeriet med forligsaftalen fra 2004 med AR- RIVA i al væsentlighed har løst problemerne i sty- ringsgrundlaget.
Rigsrevisionens vurdering er baseret på en undersøgelse af, om kontrakten er dækkende for den ønskede ydelse og fleksibel for ændringer samt giver Trafikministeriet adgang til de infor- mationer om ARRIVAs drift, der er nødvendige for den løbende kontraktopfølgning. Det er end- videre undersøgt, om kontrakten giver ARRIVA et incitament til ikke blot at overholde kontrak- tens krav, men også til at arbejde aktivt for at optimere opfyldelsen af kontraktens målsætnin- ger, og om kontrakten har været klart udformet
og ikke har givet anledning til uoverensstemmel- ser om fortolkningen.
Kontraktens dækning og fleksibilitet
7. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Trafik- ministeriets udformning af kontrakten ikke be- skrev den ønskede ydelse tilstrækkeligt dækken- de, og at kontrakten ikke var tilstrækkelig fleksi- bel, idet optionsbestemmelsen i kontrakten ikke kunne bruges til tilkøb af myldretidstrafik.
Da ARRIVAs køreplan ikke fuldt ud imøde- kom pendlere, kommuner og amters ønsker til togbetjeningen, forhandlede Trafikministeriet med ARRIVA herom med udgangspunkt i den op- tionsbestemmelse, som kontrakten indeholdt.
Imidlertid måtte Trafikministeriet i forbindel- se med forhandlingerne med ARRIVA erkende, at optionsbestemmelsen ikke kunne bruges til at sikre den ønskede betjening. Ministeriet måtte derfor revurdere anvendeligheden af optionsbe- stemmelsen og fandt på denne baggrund, at det var nødvendigt at indgå en myldretidskontrakt med en væsentlig højere togkilometerpris, end det var tilfældet, hvis optionsbestemmelsen i kon- trakten havde kunnet bruges.
Ministeriet har oplyst, at optionen derfor (kun) giver mulighed for at indhente en besparelse i den udbudte togtrafik, hvis der som led i en overord- net trafikpolitisk beslutning måtte vise sig et øn- ske om generelt at spare på indkøb af kollektiv trafik, ligesom optionen kan anvendes ved udvi- delser af trafikomfanget. Optionen var efter mini- steriets opfattelse ikke udformet på en måde, så den kunne bruges til at bestille konkrete tog, men var tænkt som en proportional udvidelse (eller indskrænkning) på hele nettet og alle tidspunkter.
Optionsaftalen er ændret ved tillægsaftale nr. 8 af 23. december 2004, idet parterne nu er eni- ge om, at en anvendelse af optionen skal inde- bære en genforhandling af køreplanens udform- ning. Det er Rigsrevisionens umiddelbare opfat- telse, at optionen dermed giver mulighed for at
8
foretage mere specifikke ændringer i trafikkens omfang og placering.
Adgang til information om ARRIVAs opfyldelse af kontrakten
8. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at kon- trakten generelt giver Trafikministeriet adgang til en række nærmere specificerede informationer om ARRIVAs drift mv.
Rigsrevisionen finder, at kontrakten er udfor- met, så ministeriet har tilstrækkelige informatio- ner til brug for den løbende kontraktopfølgning.
Kontraktens incitamentsstruktur
9. Rigsrevisionen har gennemgået 3 af kontrak- tens incitamentsordninger. For det første havde ARRIVA en høj grad af frihed til at udarbejde køreplanen kombineret med, at selskabet oppe- bar alle passagerindtægter. For det andet inde- holder kontrakten en bods-/bonusordning vedrø- rende regularitet og pålidelighed, og for det tred- je indeholder kontrakten en bods-/bonusordning for kundetilfredshed. De incitamentsskabende elementer i kontrakten skal motivere operatøren til at yde en ekstra indsats i forhold til kvalitet og service. Herudover ligger der selvfølgelig også et incitament i, at ARRIVA ikke modtager kon- traktbetaling, hvis selskabet ikke leverer den kon- traktfastsatte togkilometerproduktion.
Rigsrevisionens gennemgang af de 3 incita- menter har imidlertid vist, at kontraktens incita- ment, hvor ARRIVA modtog alle passagerind- tægter, ikke var tilstrækkelig effektivt til at si- kre en acceptabel togdrift. Det er endvidere Rigs- revisionens vurdering, at der er indikationer på, at kravene til ARRIVAs regularitet og pålide- lighed samt til kundetilfredshed er fastsat for- holdsvist lavt.
10. Trafikministeriet har oplyst, at ministeriet på baggrund af erfaringerne har erkendt, at de i kon-
trakten forudsatte incitamenter til sikring af tra- fikomfangets fordeling på nettet og forskellige tidspunkter af dagen generelt ikke har vist sig tilstrækkelige og derfor ikke kan anses for hen- sigtsmæssige. Denne erfaring har ført til, at mi- nisteriet har besluttet, at fremtidige udbud skal ske på grundlag af en egentlig køreplan, som kun kan ændres efter godkendelse af ministe- riet. Med hensyn til de 2 bods-/bonusordninger er det Trafikministeriets opfattelse, at incitamen- terne næppe havde virket så godt, såfremt der var tale om uopnåelige mål. Ministeriet har vi- dere anført, at uopnåelige mål ville have resul- teret i en tilsvarende højere kontraktbetaling, idet operatøren måtte forventes at have indregnet det- te forhold i den tilbudte pris.
Rigsrevisionen finder det positivt, at Trafik- ministeriet har nyttiggjort erfaringerne fra den første kontrakt ved at sikre, at kravene til ARRI- VAs køreplaner i tillægsaftalen af 23. december 2004 er betydeligt mere specifikke end i den op- rindelige kontrakt, samt at fremtidige udbud skal ske på grundlag af en egentlig køreplan.
Rigsrevisionen er enig i, at incitamentsord- ningerne skal have realistiske mål, men lægger dog vægt på, at målene er ambitiøse. Efter Rigs- revisionens vurdering kan der være risiko for, at Trafikministeriet ikke opnår en tilstrækkelig ef- fekt af ordningerne, når grænserne for udbeta- ling af bonus kun er marginalt forskellige fra den ydelse, DSB tidligere præsterede på de sam- me strækninger.
Uklarheder om kontraktens fortolkning
11. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at kon- trakten på enkelte områder har været udformet på en sådan måde, at der er opstået tvivl om opgø- relsen af ARRIVAs ydelser i forhold til kontrak- tens krav, ligesom der har været uklarheder i kontraktens grundlag. ARRIVA har derfor rejst uforudsete økonomiske krav, som Trafikministe- riet i vidt omfang har måttet imødekomme.
9
12. Uklarhederne har bl.a. vedrørt fortolkningen af kontraktens krav til opgørelsen af togkilome- terproduktionen og opgørelsen af krav vedrøren- de siddepladskapacitet i togene.
Rigsrevisionen har dog særligt hæftet sig ved en uklarhed i grundlaget for kontrakten, som medførte, at ARRIVA i december 2003 rejste et krav over for Trafikministeriet på samlet 60 mio. kr. Xxxxxx blev rejst bl.a. med henvisning til en påstået fejl i et notat om forventede passagerind- tægter, som Trafikministeriet i forbindelse med udbuddet stillede til rådighed for de potentielle tilbudsgivere. Med forbehold for de bevilgende myndigheders godkendelse indgik Trafikstyrel- sen den 3. november 2004 en forligsaftale med ARRIVA i form af en tillægsaftale til hovedkon- trakten. Forliget blev tiltrådt af Finansudvalget ved Akt 84 15/12 2004. Forligsaftalen mellem Trafikstyrelsen og ARRIVA indebærer samlet en omkostning for staten på 45,6 mio. kr. for pe- rioden 2004-2010. Staten yder således ARRIVA en kompensation på i alt 16,6 mio. kr. og fraskri- ver sig retten til indtægter fra ARRIVA som føl- ge af tilbagebetaling af ekstraordinære takststig- ninger på i alt 29,0 mio. kr., fordelt over årene 2003-2010. Ud over en afklaring af ARRIVAs krav indgik en række andre udestående spørgs- mål mellem Trafikstyrelsen og ARRIVA i for- ligsaftalen, herunder forskellige justeringer og præciseringer af kontrakten. Det indgår tillige i forliget, at myldretidsbetjeningen efter 2005, hvor myldretidskontrakten udløber, vil fortsætte inden for rammerne af den oprindelige kontrakt. Forligsaftalen indebærer, at Trafikministeriet ik- ke vil forlænge myldretidskontrakten efter 2005, der ville have medført samlede statslige udgifter i størrelsesordenen 45 mio. kr. i perioden 2006- 2010.
Rigsrevisionen finder det positivt, at Trafik- ministeriet i forbindelse med forliget med AR- RIVA i november 2004 har sikret en række præ- ciseringer og justeringer i kontrakten, herunder aftale om myldretidsbetjening inden for kontrak-
tens rammer og en præcisering af kravene til AR- RIVAs togdrift.
Sikrer Trafikministeriet, at ARRIVA lever op til kontrakternes krav?
13. Det er samlet Rigsrevisionens vurdering, at Trafikministeriet sikrer, at ARRIVA lever op til kontrakternes krav, men at opfølgningen på en- kelte områder kan forbedres.
Rigsrevisionens vurdering er baseret på en un- dersøgelse af, om Trafikministeriet følger op på kontrakternes krav og sikrer, at beregningen af ARRIVAs vederlag foretages på et dokumenteret grundlag, og om ministeriet følger op på konsta- terede mangler i kontraktopfyldelsen.
Trafikministeriets opfølgning på kontrakternes krav
14. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Trafik- ministeriet i vid udstrækning foretager en til- fredsstillende opfølgning på de konkrete krav, der vedrører beregningen af ARRIVAs vederlag og den egentlige togdrift. Rigsrevisionen har dog konstateret enkelte svagheder i ministeriets ef- terkontrol af ARRIVAs oplysninger.
Undersøgelsen har endvidere vist, at ministe- riets opfølgning på de krav, der regulerer ARRI- VAs generelle adfærd og overordnede vilkår for planlægning og udførelse af togdriften, på nogle områder kunne forbedres. Efter Rigsrevisionens opfattelse vil det kunne styrke opfølgningen, hvis ministeriet i højere grad indhenter informa- tioner om ARRIVAs samarbejde med tredjepar- ter, ARRIVAs opfyldelse af kontraktens krav vedrørende personaleforhold og ARRIVAs virke for et sammenhængende kollektivt trafiksystem, hvor flest mulige passagerer tilgodeses. Rigsre- visionen finder det tilfredsstillende, at Trafikmi- nisteriet nu har aftalt med ARRIVA, at årsrap- porten for 2004 vil beskrive opfyldelsen af kon- traktens krav til personaleforhold.
10
15. Trafikministeriet har bemærket, at der er tale om en nettokontrakt. Udgangspunktet for denne kontraktform er, at det løbende ansvar for driften i vid udstrækning overlades til operatøren, som qua passagerindtægterne har incitamenter til at yde passagererne en god service. Hermed er det også Trafikministeriets opfattelse, at en systema- tisk, hyppig og grundig dybdegående kontrol af ARRIVAs kontraktopfyldelse ikke er påkrævet, medmindre der foreligger særlige situationer – eksempelvis i forbindelse med ekstraordinært store driftsforstyrrelser. Trafikministeriet har end- videre bemærket, at ministeriet på passende måde skal sikre sig, at kontrakten opfyldes. Intensiteten af kontraktstyringen må afstemmes efter behovet, så det sikres, at ressourcerne anvendes på den mest hensigtsmæssige måde.
Rigsrevisionen er enig i, at ressourcerne skal anvendes på den mest hensigtsmæssige måde. Rigsrevisionen finder, at uanset hvordan kon- trakten mellem operatøren og ministeriet er ud- formet, har ministeriet det endelige ansvar for, at ARRIVA opfylder kontraktens krav.
Opfølgning på manglende kontraktopfyldelse
16. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Trafikministeriet tog hånd om de alvorlige pro- blemer med mange aflysninger i starten af 2003, ligesom ministeriet ultimo 2002 sikrede, at AR- RIVAs køreplan for 2003 overholdt specifikatio- nerne i myldretidskontrakten. Det forekommer dog mindre tilfredsstillende, at Trafikministeriet først sent har fulgt op på mangler i ARRIVAs ydelser vedrørende bl.a. mangelfuld information af passagerer og rengøring i togene.
Sikrede Trafikministeriet en hensigtsmæssig håndtering af rekrutteringen og uddannelsen af lokomotivførere til ARRIVA?
17. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Trafik- ministeriet ikke sikrede en hensigtsmæssig hånd-
tering af rekrutteringen og uddannelsen af loko- motivførere til ARRIVA, ligesom det er Rigsre- visionens vurdering, at Trafikministeriets orien- tering af Folketingets Finansudvalg i Akt 107 10/4 2002 om prisen på uddannelse og antallet af lokomotivførere hvilede på et utilstrækkeligt grundlag.
Rigsrevisionens vurdering er baseret på en un- dersøgelse af, om Trafikministeriet sikrede, at kontraktens bestemmelser gav ARRIVA mulig- hed for at rekruttere og uddanne det fornødne antal lokomotivførere til driftsstart, samt om mi- nisteriet sikrede, at budgettet for uddannelsesom- kostningerne blev overholdt, og at budgettet byg- gede på dækkende forudsætninger
ARRIVAs rekruttering og uddannelse af loko- motivførere
18. Ansvaret for at tilvejebringe et tilstrække- ligt antal lokomotivførere påhvilede ifølge kon- trakten ARRIVA, men Trafikministeriet havde i kontrakten indføjet bestemmelser om, hvordan ARRIVA skulle rekruttere og uddanne lokomo- tivførerne.
Undersøgelsen har vist, at Trafikministeriet før kontraktens indgåelse ikke havde et præcist overblik over, hvor mange lokomotivførere der var behov for. Undersøgelsen har endvidere vist, at ARRIVAs uddannelse af et tilstrækkeligt an- tal lokomotivførere til driftsstart blev vanskelig- gjort af, at Trafikministeriet ikke havde sikret, at den i kontrakten forudsatte uddannelseskapacitet hos privatbanerne og DSB var til rådighed.
19. Trafikministeriet har i evalueringsrapporten ”Erfaringer fra det første udbud af togtrafik” fra november 2004 vurderet, at den skitserede tids- plan for overgang af lokomotivførere fra DSB til ARRIVA var for stram. Rigsrevisionen er enig heri og finder, at Trafikministeriet kunne have forudset, at tidspunktet for tjenestemændenes tilkendegivelse om, hvorvidt de ønskede at over-
11
gå til ARRIVA, kunne gøre det vanskeligt for ARRIVA at vurdere omfanget af uddannelsesbe- hovet.
Trafikministeriet har bemærket, at ministeri- et havde sikret de formelle rammer for en til- strækkelig uddannelseskapacitet. Rigsrevisionen er enig heri, men finder, at ministeriet tillige bur- de have sikret, at uddannelsen af lokomotivføre- re hos privatbanerne var mulig i praksis.
20. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Trafik- ministeriet ikke i tilstrækkelig grad havde sikret, at bestemmelserne i kontrakten om rekruttering og uddannelse af det fornødne antal lokomotiv- førere til driftsstart var dækkende.
Trafikministeriets budget og udgifter til uddan- nelse af lokomotivførere
21. Undersøgelsen har vist, at Trafikministeriet ikke har sikret, at ministeriets budget for uddan- nelsesomkostningerne blev overholdt. Budgettet blev overskredet med 131 %, idet bevillingerne hertil steg fra 33,6 mio. kr. til 77,7 mio. kr. Under- søgelsen har desuden vist, at Trafikministeriets es- timat angivet i Akt 107 10/4 2002 vedrørende lo- komotivførerbehovet var upræcist, og at den an- givne uddannelsespris pr. lokomotivfører kun om- fattede en del af uddannelsen. Det er derfor Rigs- revisionens vurdering, at oplysningerne herom i aktstykket hvilede på et utilstrækkeligt grundlag.
22. Trafikministeriet har oplyst, at oplysninger- ne i Akt 107 10/4 2002 var baseret på de oplys- ninger, som ministeriet besad på tidspunktet for udarbejdelsen af aktstykket. Endvidere oplyste ministeriet, at det havde orienteret Folketingets Finansudvalg i alle tilfælde, hvor der var lejlig- hed til at vurdere pris og behov. Ministeriet fin- der derfor ikke, at der var givet utilstrækkelige oplysninger til Finansudvalget.
Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at det fremgår af korrespondance mellem DSB og Tra-
fikministeriet forud for udbuddet, at den oplyste pris alene vedrørte grunduddannelsen. Rigsrevi- sionen finder derfor, at oplysningerne til Finans- udvalget hvilede på et utilstrækkeligt grund- lag.
23. Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at Trafikministeriets budget blev overskredet med 131 %. Rigsrevisionen finder det tillige util- fredsstillende, at oplysningerne, som Folketin- gets Finansudvalg fik forelagt i Akt 107 10/4 2002 om prisen på uddannelse og antallet af lo- komotivførere, hvilede på et utilstrækkeligt grund- lag.
Har Trafikministeriet opnået den forventede besparelse ved udbuddet?
24. En samlet vurdering af de økonomiske virk- ninger ved udbuddet må afvente kontraktens ud- løb.
Rigsrevisionen kan dog konstatere, at Trafik- ministeriet indtil videre ikke har opnået den for- ventede besparelse i 2002 og 2003, men har over- skredet det oprindelige budget for disse år med samlet 37,1 mio. kr.
25. Det fremgår af Akt 107 10/4 2002, at Tra- fikministeriet i 2002 og 2003 forventede en samlet udgift på 227,5 mio. kr. på indkøb af of- fentlig service-trafik i Midt- og Vestjylland ved udbuddet af togtrafikken, svarende til en bespa- relse i forhold til tidligere år på ca. 32 mio. kr. Undersøgelsen har imidlertid vist, at denne be- sparelse ikke blev opnået, da den totale bevil- ling til forberedelsesperioden og første års drift på de udbudte strækninger kom til at udgøre 264,6 mio. kr., svarende til en samlet ekstrabe- villing på 37,1 mio. kr. Trafikministeriet har så- ledes i de første år efter kontraktindgåelsen af- holdt en række engangsudgifter, særligt ekstra udgifter til uddannelse af lokomotivførere, samt indgået en myldretidskontrakt, der frem til 2005
12
har medført en ekstraudgift på ca. 7,5 mio. kr. år- ligt.
26. Trafikministeriet har samlet bemærket, at udbuddet ikke har medført merudgifter for staten, og at der fortsat må forventes væsentlige bespa- relser set over hele kontraktperioden. Efter mi- nisteriets opfattelse må det antages, at den fast- satte kontraktbetaling giver et godt billede af Trafikministeriets udgifter frem til kontraktop- hør.
Rigsrevisionen kan konstatere, at opgørelsen over omkostningerne indtil nu ikke har vist be- sparelser, og det er Rigsrevisionens opfattelse, at en samlet vurdering af de økonomiske virknin- ger må afvente kontraktens udløb.
Afsluttende bemærkninger og anbefalinger
27. Udbuddet, der førte til Trafikministeriets kon- trakt med ARRIVA, er det første danske udbud af passagertogtrafik. Dette har betydet, at mini- steriet, efter udskillelsen af DSB som en selv- stændig virksomhed, har måttet opbygge egen ekspertise på jernbaneområdet. Som følge heraf har ministeriet afholdt betydelige udgifter til eks- tern rådgivning. Rigsrevisionen har forståelse for, at Trafikministeriet har haft et forholdsvist be- grænset erfaringsgrundlag for at gennemføre ud- bud og kontraktindgåelse, men vurderer dog, at ministeriets arbejde i forbindelse med udform- ningen og anvendelsen af kontrakten med AR- RIVA på nogle områder burde have været bedre tilrettelagt. Efter Rigsrevisionens opfattelse er kontrakten på flere punkter ikke dækkende for den ønskede ydelse og ikke fuldt ud egnet til sty- ring og opfølgning.
28. Efter indkøringsvanskelighederne, hvor DSB måtte overtage dele af driften, er det Trafikmini- steriets vurdering, at ARRIVAs drift af de midt- og vestjyske jernbanestrækninger er tilfredsstil- lende.
Trafikministeriet har oplyst, at kontrakten af- spejlede de erfaringer, der var til Trafikministe- riets rådighed på tidspunktet for dens udform- ning.
Ministeriet har tilføjet, at der aldrig har været lagt skjul på, at der var tale om det første danske udbud af togtrafik, og at udbudsinstrumentet na- turligvis skulle udvikles yderligere i lyset af er- faringerne med dette og eventuelt kommende udbud. At det siden har vist sig, at visse af de in- citamenter, der var indarbejdet i kontrakten, ikke var tilstrækkelig effektive, er ikke ensbetydende med, at Trafikministeriet ud fra de daværende er- faringer burde have udformet kontrakten anderle- des.
Trafikministeriet har desuden fremhævet, at køreplanen er ændret som følge af ARRIVAs overtagelse af driften, og at ARRIVAs dimensio- nering af trafikomfanget på de enkelte stræknin- ger generelt synes bedre i overensstemmelse med passagerefterspørgslen end DSB’s, og at der som led i udbuddet sker en udskiftning af togmateriel- let på de udbudte strækninger, som der ellers ik- ke var afsat penge til.
Trafikministeriet mener således, at det første udbud har været en succes på trods af visse van- skeligheder i startfasen.
29. Trafikstyrelsen har i november 2004 udar- bejdet en rapport om erfaringer fra første udbud af togtrafik.
Rigsrevisionen finder det positivt, at Trafik- ministeriet har taget initiativ til at opsamle erfa- ringerne fra første udbud, og at Trafikministeriet i forbindelse med de seneste kontrakttillæg har nyttiggjort erfaringerne, bl.a. ved at præcisere kra- vene til ARRIVAs fremtidige køreplaner.
Rigsrevisionen skal anbefale, at Trafikmini- steriet i forbindelse med fremtidige udbud sær- ligt er opmærksom på følgende forhold:
• Den ønskede trafikale ydelse skal være nøje specificeret.
13
• Der bør afsættes de fornødne ressourcer til ud- arbejdelse af kontrakten og forudsætninger- ne, herunder bør incitamentsstrukturerne nø- je analyseres.
• Kontrakten bør indeholde fleksibilitet, så det er muligt at foretage specifikke ændringer i tra- fikken.
• Alle kontraktlige krav bør specificeres og om muligt kvantificeres, så det står klart, hvilken ydelse operatøren skal levere for at opfylde kravene.
Rigsrevisionens undersøgelse har vist:
• Kontrakten viste sig på flere områder ikke fuldt ud egnet til styring, idet den indeholdt nog- le uklarheder og ikke var dækkende for den ønskede ydelse.
• Kontraktens incitamentsstruktur vedrørende køreplaner var uhensigtsmæssigt opbygget, li- gesom andre incitamenter med fordel kunne have været mere ambitiøse.
• Trafikministeriet har i hovedsagen foretaget en tilfredsstillende kontraktopfølgning.
• Trafikministeriets håndtering af rekruttering og uddannelse af lokomotivførere var util- fredsstillende.
• En samlet opgørelse af de økonomiske virk- ninger ved udbuddet må afvente kontraktens udløb, men ministeriet har ikke opnået de be- sparelser, der var lagt op til for de første 2 år.
• Trafikministeriet har opsamlet erfaringerne fra udbud og kontraktindgåelse og har i for- bindelse med den seneste tillægsaftale draget nytte heraf.
II. Indledning, formål, afgrænsning og metode
A. Indledning
30. Denne beretning vedrører Trafikministeriets anvendelse af og opfølgning på kontrakterne med ARRIVA Danmark A/S (herefter ARRIVA). Be- retningen afgives til statsrevisorerne i henhold til
§ 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf.
lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997, og om- handler forhold inden for finanslovens § 28. Tra- fikministeriet.
31. Trafikministeriet gennemførte i 2001 et ud- bud af den offentlige service-trafik med tog på de midt- og vestjyske jernbanestrækninger for perio- den 2003-2010. Trafikministeriet angav i udbuds- materialet, der bl.a. indeholdt et udkast til kon- trakt, at målsætningerne med udbuddet er at øge markedsandele for den omhandlede trafik, at ska- be effektivisering, at understøtte et sammenhæn- gende trafiksystem skabt i samspil med andre tra- fikoperatører samt at tilgodese passagerernes be- hov.
Udbuddet førte til, at trafikministeren den 30. januar 2002 indgik kontrakt med ARRIVA om udførelse af offentlig service-trafik med tog for perioden fra 5. januar 2003 til og med 14. decem- ber 2010. Kontrakten svarede til kontraktudkastet i udbudsmaterialet, idet tilbudsgiverne skulle ind- arbejde kontraktudkastet fuldstændigt i deres til- bud. Finansudvalgets tilslutning til kontraktind- gåelsen blev givet ved Akt 107 10/4 2002. Heref- ter indgik ministeriet den 13. juni 2002 en for- handlet kontrakt med ARRIVA om ”myldretids- betjening indgående i udførelse af offentlig servi- ce-trafik med tog” (herefter myldretidskontrak- ten) for perioden 2003-2005 med option på for- længelse for perioden 2006-2010. Finansudval- get tilsluttede sig indgåelsen af myldretidskon- trakten ved Akt 199 25/6 2002. I forbindelse med indkøringsvanskelighederne overtog DSB i 2003
14
ne af hovedkontrakten, og optionen på forlæn- gelse af myldretidskontrakten bliver derfor ikke udnyttet. Finansudvalget tilsluttede sig disse af- taler ved Akt 84 15/12 2004.
I tabel 1 er vist en oversigt over tiltrådte akt- stykker vedrørende Trafikministeriets udbud af de midt- og vestjyske jernbanestrækninger.
Tabel 1. Tiltrådte aktstykker vedrørende udbud af de midt- og vestjyske jernbanestrækninger
Indhold
Nr. og dato
Akt 107 10/4 2002 Ansøgning om tilslutning til indgåelse af hovedkontrakten med ARRIVA
Akt 199 25/6 2002 Ansøgning om tilslutning til indgåelse af myldretidskontrakten
Akt 98 26/3 2003 Ansøgning om tilslutning til DSB’s midlertidige overtagelse af driften på dele af de udbudte strækninger samt ekstrabevilling til uddannelse af lokomotivførere
Akt 84 15/12 2004 Ansøgning om tilslutning til forligsaftale mellem Trafikstyrelsen og ARRIVA, herunder indgåelse af tillægskontrakter
32. På baggrund af en anmodning fra statsrevi- sorerne afgav Rigsrevisionen i maj 2002 beret- ning nr. 12/01 om Trafikministeriets valg af ope- ratør på jernbanestrækninger i Midt- og Vestjyl- land. Det overordnede formål med beretning nr. 12/01 var at vurdere Trafikministeriets håndte- ring af udbudsprocessen. En væsentlig del af un- dersøgelsen vedrørte Trafikministeriets håndte- ring af DSB’s bud. Beretningssagen blev fulgt op af § 18, stk. 4-notat til statsrevisorerne af 7. okto- ber 2002 og afsluttet i notat af 25. marts 2004.
33. Ved behandlingen af notatet af 7. oktober 2002 anmodede statsrevisorerne rigsrevisor om at foretage en opfølgende undersøgelse af Trafik- ministeriets anvendelse af og opfølgning på kon- trakten med ARRIVA. Rigsrevisor afgav den 29.
januar 2003 et notat til statsrevisorerne, hvoraf det fremgik, hvorledes Rigsrevisionen ville tilret- telægge undersøgelsen.
B. Formål, afgrænsning og metode
34. Det overordnede formål med undersøgelsen er at gennemgå og vurdere Trafikministeriets anven- delse af og opfølgning på kontrakterne med AR- RIVA. Formålet er opdelt i følgende delformål:
• Udgør kontrakten et egnet grundlag for Tra- fikministeriets styring?
• Sikrer Trafikministeriet, at ARRIVA lever op til kontrakternes krav?
• Sikrede Trafikministeriet en hensigtsmæssig håndtering af rekrutteringen og uddannelsen af lokomotivførere til ARRIVA?
• Har Trafikministeriet opnået den forventede besparelse ved udbuddet?
35. I undersøgelsen vurderes Trafikministeriets anvendelse af og opfølgning på kontrakterne. Det
15
Undersøgelsen omfatter primært Trafikmini- steriets opfølgning på kontrakterne i perioden fra indgåelsen af den udbudte kontrakt mellem Tra- fikministeriet og ARRIVA den 30. januar 2002 til oktober 2004, men vedrører i et vist omfang også Trafikministeriets forarbejde til kontrakter- ne, herunder hvorledes Trafikministeriet havde planlagt rekrutteringen og uddannelsen af loko- motivførere til ARRIVA, ligesom Rigsrevisio- nen i undersøgelsen har inddraget de tillægsafta- ler til kontrakten, som er indgået i november og december 2004.
Undersøgelsen omfatter en vurdering af, om de forventede besparelser med udbuddet er op- fyldt, men omfatter derudover ikke en vurdering af, om målsætningerne med udbuddet er blevet opfyldt, da der endnu ikke foreligger data til be- lysning heraf.
37. I forbindelse med udbuddet og i kontrakten med ARRIVA om togtrafikken i Midt- og Vest- jylland indgik en option på betjening af stræk- ningen mellem Tønder og Niebüll. De dansk/ty- ske myndigheder valgte ikke at bruge optionen. Strækningen er i stedet bragt i fornyet udbud, der foretages af de tyske myndigheder. Optionen på Tønder-Niebüll-strækningen har derfor ikke været omfattet af undersøgelsen.
38. Udbudsprocessen, kontraktindgåelsen og de første måneders kontraktopfølgning blev forestå- et af Trafikministeriets departement. Juli 2003 blev Trafikstyrelsen etableret og overtog arbej- det med opfølgningen på kontrakterne med AR- RIVA, mens opgaverne vedrørende DSB bibe- holdtes i departementet. Undersøgelsen har derfor omfattet både departementet og Trafikstyrelsen. I den følgende fremstilling benævnes departemen- tet og styrelsen samlet Trafikministeriet. Kun hvor det af forståelsesmæssige årsager er nød- vendigt, skelnes der mellem de 2 myndigheder.
39. Undersøgelsen bygger på interview og møder med medarbejdere i Trafikministeriet og Xxxxxx- styrelsen og på gennemgang af kontrakterne mel- lem Trafikministeriet og ARRIVA, mødereferater, rapporteringer fra ARRIVA, Trafikministeriets in- terne evalueringsrapporter samt redegørelser ind- hentet fra Trafikministeriet og Trafikstyrelsen. Rigs- revisionen har desuden indhentet oplysninger i Ba- nedanmark. Endelig har Rigsrevisionen deltaget i en af Trafikstyrelsens inspektioner. Dele af under- søgelsen har været forelagt Trafikministeriet som revisionsnotater. Beretningen har i udkast været fremsendt til høring i Trafikministeriet, og ministe- riets bemærkninger er i vidt omfang indarbejdet.
III. Udgør kontrakten et egnet grund- lag for Trafikministeriets styring?
40. Formålet med dette afsnit er at vurdere, om kontraktens bestemmelser udgør et egnet grundlag for Trafikministeriets styring. Rigsrevisionen har lagt følgende kriterier til grund for vurderingen:
• Kontrakten er dækkende for den ønskede ydel- se og fleksibel for ændringer.
• Kontrakten giver Trafikministeriet adgang til de informationer om ARRIVAs drift, der er nødvendige for den løbende opfølgning.
16
• Kontrakten giver ARRIVA et incitament til ikke blot at overholde kontraktens krav, men også til at arbejde aktivt for at optimere op- fyldelsen af kontraktens målsætninger.
• Kontrakten var klart udformet og har ikke gi- vet anledning til uoverensstemmelser om for- tolkningen.
A. Kontraktens dækning og fleksibilitet Kontraktens krav til trafikydelsen
41. Kontrakten og udbuddet indeholdt 2 krav til omfanget af togproduktionen. For det første et overordnet krav til den samlede togkilometer- produktion (dvs. det antal togkilometer, der skal køres) og dernæst et krav til minimumstogbetje- ningen inden for rammerne af den samlede tog- kilometerproduktion. Mindstekravet til togkilome- terproduktionen, som ARRIVA var forpligtet til at udføre, modsvarede det antal togkilometer, som DSB hidtil havde præsteret. I kontrakten er der som nævnt opstillet krav til minimums- togbetjening af stationerne. Minimumskravene var opdelt i kategori 11, 15, 18 og 31 betegnet efter det mindste antal togafgange pr. retning på mandage til fredage. Med denne konstruktion var der således lagt op til, at ARRIVA selv kun- ne disponere det resterende antal togkilometer, som lå ud over den pligtige minimumsbetjening. Dog var der i kontrakten en bestemmelse om, at ARRIVA ved disponeringen af det pligtige an- tal togkilometer – ud over at opfylde mini- mumsbetjeningen – også skulle tilgodese betje- ningen af flest mulige passagerer. Trafikmini- steriet oplyste, at det var samme princip, dvs. minimumskrav til togbetjening, der lå til grund for udformningen af den forhandlede kontrakt mellem DSB og Trafikministeriet for perioden 2000-2004, og at det var naturligt at tage ud- gangspunkt heri ved ydelsesspecifikationen i forbindelse med udbuddet af togtrafik i Midt- og
Vestjylland, idet erfaringerne med denne trafi- kale ydelsesbeskrivelse var positive. De præci- se betjeningskrav i ARRIVA-kontrakten blev dog tydeliggjort i forhold til DSB-kontrakten, som ifølge ministeriet kunne være vanskelig at for- holde sig entydigt til.
Myldretidskontrakten
42. Rigsrevisionen har undersøgt baggrunden for, at Trafikministeriet indgik myldretidskontrakten.
I februar 2002 udsendte ARRIVA udkast til køreplaner til høring. Høringen afstedkom umid- delbart herefter kritik fra både pendlere, kommu- ner og amter. Kritikken gik især på, at der ikke i forslaget var indeholdt ekstra togafgange i myl- dretiden på de strækninger, hvor DSB kørte med ekstra tog, ligesom kritikken også vedrørte an- komst- og afgangstidspunkternes dårlige tilpas- ning til lokale forhold, herunder skolers mødeti- der mv. Trafikministeriet var således klar over problemet med den manglede myldretidsdækning inden for 1 måned efter kontraktindgåelsen.
43. ARRIVA gennemførte herefter væsentlige æn- dringer i de foreløbige køreplaner og forhandlede med Trafikministeriet om, hvordan myldretidsbe- tjeningen kunne tilgodeses. Til slut vurderede Tra- fikministeriet dog, at myldretidsbetjeningen bedst kunne sikres ved indgåelse af en særlig kontrakt. Trafikministeriet har efterfølgende anført, at AR- RIVAs reviderede køreplan opfyldte væsentlige dele af den rejste kritik, og at det alene var for at imødekomme al kritik, at Trafikministeriet valgte at indgå den forhandlede myldretidskontrakt.
44. Myldretidskontrakten blev ikke udbudt, idet ministeriet vurderede, at der ikke kunne opnås økonomiske fordele ved at udbyde denne kon- trakt, fordi ARRIVA under alle omstændigheder skulle oppebære alle passagerindtægter fra de på- gældende strækninger uanset, hvem der udførte trafikken. Myldretidskontrakten sikrede nogen-
17
lunde samme omfang af myldretidsbetjening, som DSB hidtil havde leveret.
45. Myldretidskontrakten, der angår et tilkøb på
330.475 togkilometer, blev indgået som en for- handlet kontrakt med ARRIVA. Når ARRIVAs reviderede køreplansforslag, der indebar en re- duktion på 258.800 togkilometer om året på tra- fiksvage tidspunkter, tages i betragtning, var der tale om et nettotilkøb på 71.675 togkilometer (i 2003 dog kun 69.381 togkilometer).
Myldretidskontrakten, som medførte ekstra tog i morgen- og eftermiddagstimerne omfattede tilkøb af 33 ekstra togafgange på hverdage på be- stemte strækninger og tidspunkter, og ARRIVA er ifølge myldretidskontrakten forpligtet til som minimum at betjene strækningerne med mindst 2 togafgange i bestemte tidsintervaller. Det er lige- ledes fastlagt i myldretidskontrakten, at der ikke
må være mere end 40 minutter og mindre end 20 minutter mellem de 2 togafgange, og at ændrin- ger i togafgange kan, med Trafikministeriets god- kendelse, gennemføres, hvis efterspørgslen eller andre væsentlige forhold taler herfor.
Prisen for myldretidsbetjeningen/trafikudvi- delsen beløb sig, ifølge Akt 199 25/6 2002, til 7,0 mio. kr. i 2003, 7,7 mio. kr. i 2004 og 8,9 mio. kr. i 2005 (2002-priser). Myldretidskontrakten in- deholder desuden en option på videreførelse af myldretidsbetjeningen i perioden 2006-2010, sva- rende til den resterende løbetid for statens udbud- te kontrakt med ARRIVA.
46. I tabel 2 er antallet af togafgange – indehol- dende kontraktens minimumskrav, ARRIVAs før- ste køreplan, den reviderede plan og myldretids- kontraktens afgange – vist, og antallet er sam- menholdt med DSB’s daværende dækning.
Tabel 2. Indsats af togafgange på hverdage – kontraktens minimumskrav, ARRIVAs første køreplan, ARRIVAs reviderede plan og myldretidskontraktens afgange sammenholdt med DSB’s daværende dækning
Kontraktens minimumskrav | ARRIVAs første køreplan | ARRIVAs reviderede plan og myldretids- kontraktens afgange | DSB’s daværende dækning | |
----- Antal tog pr. retning ----- | ||||
Århus-Viborg ........................ | 18 | 19 | 20/21 | 19/201) |
Viborg-Skive......................... | 15 | 16 | 17/18 | 19/20 |
Skive-Struer ......................... | 11 | 16 | 18 | 20 |
Struer-Thisted ...................... | 11 | 11 | 12 | 8/11 |
Struer-Holstebro................... | 11 | 11 | 13/142) | 12/9 2) |
Holstebro-Ringkøbing .......... | 11 | 12 | 14/15 | 15 |
Ringkøbing-Skjern................ | 11 | 12 | 15/16 | 23/22 |
Århus-Skanderborg.............. 18 19 252) 25/232)
Skanderborg-Silkeborg ........ | 18 | 19 | 25 | 25 |
Silkeborg-Herning ................ | 15 | 18 | 23/22 | 23 |
Skjern-Herning ..................... | 11 | 18 | 16/17 | 14/13 |
Skjern-Varde ........................ | 11 | 16 | 16/17 | 15 |
Varde-Esbjerg ...................... | 15 | 19 | 23/25 | 32/31 |
Esbjerg-Ribe ........................ | 15 | 19 | 22/24 | 25 |
Ribe-Tønder ......................... | 11 | 16 | 15/16 | 15 |
1) Dertil kom yderligere 2 lokaltog Langå-Viborg. 2) Dertil kom IC og regionaltog fra andre strækninger. Note: -/- angiver, hvor der er forskel på antallet af tog i de 2 retninger. Xxxxx: Trafikministeriets bilag til aktstykke 199 om Xxxxxxxxxx af ARRIVAs togbetjening i Midt- og Vestjylland af 3. juni 2002, j. nr. 012-133. Afskrift fra tabel 3 og 5 (”Xxxxx tog i forhold til krav og i forhold til i dag i AR- RIVAs reviderede køreplan” og ”Indsats af togafgange på hverdage med ekstra tilkøb”). | ||||
18
Det ses af tabellen, at antal togafgange på bl.a. hovedstrækningerne Århus-Skanderborg, Skan- derborg-Silkeborg og Silkeborg-Herning efter den reviderede køreplan og myldretidskontraktens til- køb væsentlig overstiger kontraktens krav og i vidt omfang modsvarer DSB’s daværende antal afgange.
Trafikministeriet har efterfølgende anført, at det generelt gælder, at antallet af ARRIVA-af- gange i gennemsnit for alle de nævnte stræknin- ger ligger lidt højere end i DSB’s tidligere betje- ning. Dette følger af, at den samlede togkilome- terproduktion, som udføres af ARRIVA efter indgåelsen af myldretidskontrakten, er lidt høje- re end DSB-betjeningen. Det er Rigsrevisionens vurdering, at behovet for at indgå myldretidskon-
trakten er udtryk for, at Trafikministeriets ud- formning af hovedkontrakten ikke har været dæk- kende for den ønskede ydelse.
Kontraktens optioner i forhold til myldretids- kontrakten
47. Kontrakten fra 30. januar 2002 indeholdt et afsnit om genforhandling. Det hedder heri, som det fremgår af nedenstående boks 1, at Trafik- ministeriet med 12 måneders varsel kan kræve en regulering af omfanget af togkilometerpro- duktionen inden for ±10 % mod en regulering af vederlaget.
Operatøren skulle i sit tilbud prissætte sådan- ne ændringer.
Boks 1
Om genforhandling (kontraktens pkt. 7)
”Det må forventes, at der indtil ophøret af nærværende kontrakt vil blive behov for at ændre i ydelserne, her- under ved udvidelser, indskrænkninger og bortfald samt ved, at egentlige nye ydelser tilføjes. Det må endvi- dere forventes, at det er en forudsætning for den optimale gennemførelse af nærværende kontrakt, at der i et vist omfang løbende mellem parterne vedtages ændringer.
I forbindelse med beskrivelsen af de enkelte ydelser er der søgt taget højde herfor ved at beskrive tænkelige behov for ændringer, hvem der kan forlange ændringerne og i givet fald konsekvenserne af ændringer. Ek- sempelvis er der i bilag 1 (ydelsesspecifikation) en nærmere beskrivelse af Trafikministeriets adgang til at ændre trafikomfanget med ±10 %.
Det kan imidlertid bestemt ikke udelukkes, at der vil kunne opstå yderligere behov for ændringer end de så- ledes beskrevne.
Det er derfor aftalt, at såfremt en part mener, at der er behov for ændringer, da vil den anden part til enhver tid med en positiv, samarbejdende og ansvarlig holdning være villig til hurtigst muligt at deltage i en genfor- handling med henblik på at få afprøvet, om det er muligt at finde en ændringsløsning, der er acceptabel for begge parter. Genforhandlingen skal ske under overholdelse af de udbudsretlige regler samt de EU-retlige principper for medlemsstaternes betaling for offentlig service-trafik og om muligt på grundlag af de i forvejen med nærværende kontrakt fastlagte opgavefordelinger, prissætninger og andre principper, og således at konsekvenserne af ændringerne står i forholdsmæssigt forhold til indholdet af ændringerne.”
Om Trafikministeriets adgang til at ændre trafikomfanget (bilag 1, afsnit 2.3)
”Trafikministeriet kan med 12 måneders varsel kræve en regulering af omfanget af produktionen inden for
±10 % af togkilometer for hver af de i afsnit 2.1 angivne perioder for hhv. Nord- og Sydpakken mod regule- ring af vederlaget.
Operatøren skal i sit tilbud prissætte sådanne ændringer, jf. Bilag 2.”
48. Der var i kontrakten aftalt forskellige priser pr. togkilometer ved ændringer afhængig af, om det var udvidelser eller indskrænkelser. Et tilkøb af togkilometer ville medføre en merudgift pr.
kørt togkilometer på mellem knap 32 kr. og godt 35 kr., mens en reduktion tilsvarende vil udløse en besparelse på omkring 18 kr. pr. togkilome- ter.
19
Myldretidskontrakten indebar, at Trafikmi- nisteriet i 2003 betalte knap 96 kr. pr. kørt kilo- meter for tilkøbet. I 2004 udgør kilometerprisen 107 kr. for myldretidsbetjeningen, og i 2005 sti-
ger prisen til 124 kr. pr. kilometer (2002-priser). Denne pris skal sammenholdes med, at prisen ifølge hovedkontrakten var omkring 22 kr. pr. kørt togkilometer.
Kontraktpris | Optionspris | Myldretidspris | |
Kr. | |||
Pris pr. togkilometer .............................. 00 00 00-000
49. Rigsrevisionen har forespurgt Trafikministe- riet, hvorfor kontraktens bestemmelser om mini- steriets adgang til at regulere trafikomfanget in- den for et udsving på ±10 % ikke blev anvendt, henset til at nettoforøgelsen svarede til en udvi- delse på ca. 1 % i trafikomfanget, og at options- prisen for en udvidelse af trafikomfanget var af- talt til 35 kr. pr. tilkøbt togkilometer i modsæt- ning til tillægskontraktens 96-124 kr. pr. togkilo- meter.
Dette skal også ses i sammenhæng med, at trafikministeren i sit svar til Folketingets Finans- udvalg af 2. april 2002 på spørgsmål nr. 1 i til- knytning til aktstykket om myldretidskontrakten, jf. Akt 107 10/4 2002, lagde op til, at optionsbe- stemmelsen kunne anvendes til tilkøb af myldre- tidstrafik. Trafikministeren tilkendegav således på spørgsmålet om anvendelsen af optionsbe- stemmelsen i forhold til at undgå nedskæringer i køreplanen i myldretiden, at en udvidelse af AR- RIVAs foreløbige udkast til køreplan, så der eta- bleres halvtimesdrift i myldretiderne kl. 6-9 og kl. 15-18 på hverdage på strækningerne Esbjerg-Ri- be, Esbjerg-Varde og Århus Silkeborg måtte vur- deres at kræve ca. 300.000 togkilometer ekstra. Ministeren oplyste videre, at en sådan udvidelse ville kunne realiseres inden for optionsmulighe- derne i kontrakten med ARRIVA, idet dispone- ringen af en eventuel udvidelse af ARRIVAs tog- kilometerproduktion ville skulle ske i dialog med ARRIVA.
Trafikministeriet har anført, at det svar, som ministeriet gav Finansudvalget, byggede på mi-
nisteriets vurdering primo april 2002. I forbin- delse med forhandlingerne med ARRIVA om myldretidsbetjeningen i løbet af april måned har det således været Trafikministeriets udgangs- punkt, at optionen skulle søges anvendt. Baggrun- den herfor har bl.a. været hensynet til at sikre en så lav tilkøbspris som mulig. Forhandlingerne vi- ste dog, at ARRIVA ikke ville kunne levere den ønskede myldretidsbetjening inden for rammer- ne af optionen. Trafikministeriet anførte videre, at dette gav ministeriet anledning til at revurdere anvendeligheden af optionen, og det var således derefter ministeriets opfattelse, at et specifikt til- køb i myldretiden ikke ville kunne ske med ud- gangspunkt i optionen.
Trafikministeriet oplyste videre, at det var mi- nisteriets opfattelse, at tilpasningsmuligheden i kontrakten og den tilhørende optionspris udtryk- ker prisen, hvormed der kan ske tilkøb, såfremt ARRIVA frit kan tilrettelægge togkørslen for de tilkøbte togkilometer. Trafikministeriet oplyste vi- dere, at prisen på ca. 35 kr. pr. togkilometer ikke var gældende for ændringer, der var så koncen- trerede, som tilfældet var her.
Trafikministeriet oplyste endelig, at med myl- dretidskontrakten var der tale om et specifikt til- køb, hvor det blev fastlagt af Trafikministeriet og ikke af ARRIVA, hvor de ekstra togkilome- ter skulle placeres, og det var derved også uden betydning, at trafikudvidelsen kun var på 1 %. Hverken kontraktens bestemmelser om ministe- riets adgang til at regulere trafikomfanget eller optionsprisen kunne derfor anvendes.
20
Trafikministeriet har efterfølgende anført, at ministeriet finder, at konklusionen om, at optio- nen er stort set værdiløs, er trukket for skarpt op. Ministeriet har oplyst, at optionen giver mulig- hed for at indhente en besparelse i den udbudte togtrafik, hvis der som led i en overordnet trafik- politisk beslutning måtte vise sig et ønske om generelt at spare på indkøb af kollektiv trafik. Ministeriet anførte videre, at tankegangen bag optionen om reduktion af trafikomfanget var den, at operatøren i så fald alt andet lige ville reduce- re trafikomfanget på de steder og tidspunkter, hvor indtægtseffekten var mindst og dermed, hvor konsekvenserne for betjeningen af passagererne var mindst. Trafikministeriet oplyste videre, at tan-
kegangen bag den generelle til købsoption var den samme, nemlig at operatøren ville indsætte tog på strækninger og tidspunkter, hvor passa- gerefterspørgslen var størst. Optionen var ikke ud- formet på en måde, så den kunne anvendes til at bestille konkrete tog, men var tænkt som en pro- portional udvidelse på hele nettet og alle tids- punkter. Ministeriet tilføjede, at det efterfølgen- de har måttet erkendes, at en operatør vil have et incitament til først at søge en udvidelse af trafik- omfanget opfyldt ved at udnytte sine tog på ledi- ge tidspunkter.
Rigsrevisionen kan konstatere, at optionen har begrænset værdi, hvilket Trafikministeriets forsøg på at anvende den i forbindelse med for- handlingerne med ARRIVA om myldretidsbe- tjeningen og ministeriets efterfølgende revurde- ring af anvendeligheden af optionen også viser. Rigsrevisionen har desuden noteret sig, at opti- onsaftalen nu er ændret. Det fremgår således af tillægsaftale nr. 8 af 23. december 2004 – som ligger i forlængelse af forliget fra november 2004 – at såfremt Trafikstyrelsen gør brug af ad- gangen til at regulere produktionsomfanget med
±10 %, er parterne enige om, at kravene til køre- planers udformning skal genforhandles.
B. Adgang til information om ARRIVAs opfyldelse af kontrakten
51. Kontrakten giver Trafikministeriet adgang til en række centrale informationer om ARRIVAs drift og opfyldelse af kontrakten. Kontrakten in- deholder desuden krav om, at operatøren perio- devist skal levere oplysninger om togdriftens af- vikling, herunder alle de oplysninger der ligger til grund for Trafikministeriets beregning af sel- skabets vederlag.
Operatøren skal endvidere én gang årligt ind- sende en handlingsplan og udkast til køreplan til behandling i Trafikministeriet, ligesom der ved udgangen af hvert kalenderår skal leveres en rap- port om trafikafviklingen.
21
52. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at kon- trakten generelt giver Trafikministeriet adgang til en række nærmere specificerede informatio- ner om ARRIVAs drift mv. Det er Rigsrevisio- nens vurdering, at de oplysninger, operatøren skal levere sammen med ministeriets adgang til at foretage inspektioner, giver ministeriet et godt grundlag for den løbende kontraktopfølgning.
C. Kontraktens incitamentsstruktur
53. Rigsrevisionen har gennemgået og vurderet 3 af kontraktens væsentlige incitamentsskabende elementer, som indebærer, at ARRIVAs indtægt kan påvirkes såvel positivt som negativt afhæn- gigt af de præsterede ydelser. Det drejer sig om følgende:
• Kontrakten giver betydelige frihedsgrader i til- rettelæggelsen af togdriften samtidig med, at alle passagerindtægter tilfalder operatøren.
• Bods-/bonusordning vedrørende regularitet (rettidighed) og pålidelighed (aflysninger).
• Bods-/bonusordning vedrørende kundetilfreds- hed.
Kontraktens bods-/bonusordninger har tilsam- men medført, at ARRIVA i 2003 modtog en bo- nus på i alt 3,7 mio. kr. Maksimalt kunne bods-/ bonusordningerne dette år have udløst betalinger på i alt 7,3 mio. kr., dog under forudsætning af, at DSB ikke havde overtaget noget af kørslen. Det er ikke tilsvarende muligt at vurdere, hvor meget incitamentet vedrørende ARRIVAs frihe- der i driftstilrettelæggelsen kan forøge passager- indtægterne.
Herudover ligger der selvfølgelig også et in- citament i, at ARRIVA ikke modtager kontrakt- betaling, hvis selskabet ikke leverer den kon- traktfastsatte togkilometerproduktion.
Operatørens indtægt er afhængig af antallet af passagerer
54. Kontrakten indebærer, at operatøren har sto- re frihedsgrader til at udforme køreplanen og dermed opnå den bedst mulige passagerdæk- ning. Dette er kombineret med, at operatøren be- holder alle indtægterne fra befordring af passa- gererne. Hensigten med ordningen er, at opera- tøren skal udarbejde køreplanen og gennemføre driften, så flest mulige vælger toget som trans- portmiddel.
55. ARRIVAs første udkast til køreplan fra fe- bruar 2002 viste, at incitamentsstrukturen ikke virkede efter hensigten. I køreplansudkastet hav- de ARRIVA tilrettelagt driften efter et meget jævnt mønster over døgnet og over ugens dage, hvor der ikke var taget højde for variationer i pas- sagerantallet over døgnet og over ugen. Efter kri- tik fra bl.a. pendlere og kommuner reviderede AR- RIVA sit køreplansudkast og etablerede ekstraaf- gange morgen og eftermiddag på visse stræknin- ger. Da Trafikministeriet kunne konstatere, at ARRIVAs reviderede køreplan ikke imødekom al kritik, udarbejdede ARRIVA et oplæg til, hvor- dan Trafikministeriet imod en merbetaling kunne sikre indsættelse af ekstra tog morgen og efter-
22
middag. Dette oplæg var udgangspunktet for myl- dretidskontrakten. Det var således ikke inden for kontraktens ramme muligt for Trafikministeriet at sikre en tilstrækkelig togdækning i myldretids- perioderne, hvorfor Trafikministeriet som nævnt måtte indgå myldretidskontrakten med ARRIVA. Rigsrevisionen må konstatere, at kontraktens incitament, hvor ARRIVA modtog alle passa- gerindtægter i kombination med kontraktens krav til minimumsbetjening af strækninger, ikke var tilstrækkelig effektiv til at sikre en acceptabel togdrift. ARRIVA valgte at prioritere køreplan og togdrift efter en minimering af omkostnin- gerne til materiel frem for en optimering af pas- sagerindtægter. Dette bekræftes også af Trafik- styrelsen, der i sin rapport om erfaringer fra før- ste udbud af togtrafik, der er fremsendt til orien- tering til Trafikudvalget i november 2004, har anført, at ARRIVA valgte at optimere i forhold til det rullende materiel, der udgør den væsent- ligste kapitalomkostning, frem for efter passa- gerindtægter. ARRIVA præsterede en produk- tion, som stort set var jævnet ud over alle ugens dage, hvilket givetvis gav den samlet set bedste
udnyttelse af materiellet.
Trafikministeriet har oplyst, at ministeriet på baggrund af erfaringerne har erkendt, at de i kontrakten forudsatte incitamenter til sikring af trafikomfangets fordeling på nettet og forskelli- ge tidspunkter af dagen generelt ikke har vist sig tilstrækkelige, og derfor ikke kan anses for hen- sigtsmæssige. Denne erfaring har ført til, at mi- nisteriet har besluttet, at fremtidige udbud skal ske på grundlag af en egentlig køreplan, som kun kan ændres efter godkendelse af ministeriet.
Rigsrevisionen finder det positivt, at Trafik- ministeriet har nyttiggjort erfaringerne fra den første kontrakt ved at sikre, at kravene til AR- RIVAs køreplaner i tillægsaftalen af 23. decem- ber 2004 om optimering af køreplaner og frem- gangsmåde ved fremtidige udarbejdelser af op- timerede køreplaner er betydeligt mere specifik- ke end i den oprindelige kontrakt.
Bods-/bonusordning vedrørende regularitet og pålidelighed
56. Hvert kvartal bliver den såkaldte regulari- tets- og pålidelighedsfaktor opgjort. Faktoren er en sammenregnet værdi, der udtrykker ARRI- VAs præcision og omfanget af aflysninger. Re- gularitets- og pålidelighedsfaktoren ligger mel- lem 0 og 100 %, hvor 100 % betyder, at alle tog afgik til tiden, og ingen afgange blev aflyst. I kontrakten er det fastsat, at i tilfælde af, at regu- laritets- og pålidelighedsfaktoren er under 95 %, skal ARRIVA betale en bod, svarende til 2,5 % af vederlaget. Hvis værdien ligger mellem 95- 97 %, foretages der ingen reguleringer i vederla- get, og er faktoren større end 97 %, vil ARRIVA modtage en bonus, svarende til 2,5 % af vederla- get.
Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at da ministeriet indgik kontrakten med ARRIVA, fo- relå der kun nogle usikre erfaringstal for den re- gularitet og pålidelighed, som DSB tidligere hav- de præsteret på de udbudte strækninger.
57. Undersøgelsen har videre vist, at for perio- den 2003 - medio 2004 har ARRIVA opnået en regularitets- og pålidelighedsfaktor på over 97 % og dermed en bonus på 2,5 % af vederlaget. Und- taget herfra er dog 1. kvartal 2003, hvor selska- bet måtte betale en bod på 2,5 % af vederlaget.
Et regneeksempel i kontrakten med ARRI- VA viser, at DSB i 2000 opnåede en regulari- tets- og pålidelighedsfaktor på 96,8 % uden at være tilskyndet af en tilsvarende bods-/bonus- ordning. Tallene for DSB’s faktor var dog så- kaldte erfaringstal behæftet med en betydelig usikkerhed, men for 2003, hvor DSB forestod dele af driften på de strækninger ARRIVA skulle betjene, opnåede DSB også en bonus på 2,5 %.
Det er samlet Rigsrevisionens vurdering, at ovennævnte forhold indikerer, at kravet til AR- RIVAs regularitet og pålidelighed er fastsat for- holdsvist lavt. Rigsrevisionen kan konstatere, at
23
også Trafikstyrelsen har overvejet ambitions- niveauet i ordningen. I en rapport fra november 2004 om erfaringer fra første udbud af togtrafik har styrelsen anført, at det må vurderes uhen- sigtsmæssigt, hvis målet bevidst sættes så højt, at kontraktopfyldelsen stort set altid vil udløse bod. Det fremgår videre af rapporten, at der har været stillet spørgsmålstegn ved, om en så god målopfyldelse, som ARRIVA har præsteret i Midt- og Vestjylland, burde føre til en skærpel- se af kravene for løbende at få en forbedret kvalitet. Det fremgår videre, at det er vanske- ligt at vurdere, om de mål, som er sat for regu- laritet og pålidelighed, har en tilstrækkelig svær- hedsgrad. Styrelsen vurderer bods-/bonussyste- met som et hensigtsmæssigt instrument, der skal
videreudvikles og anvendes ved kommende ud- bud.
Bods-/bonusordning vedrørende passagerernes tilfredshed
58. ARRIVA afrapporterer halvårligt undersø- gelser af passagerernes tilfredshed. Hvis under- søgelserne viser, at kundetilfredsheden ligger over et vist niveau, tilfalder der ARRIVA en bonus, mens en lav kundetilfredshed betyder et tilsvarende fradrag i vederlaget. Kundetilfreds- heden vurderes efter en skala fra 1 til 5, hvor 1 er laveste score, mens 5 udtrykker maksimal kun- detilfredshed. ARRIVAs vederlag reguleres efter følgende skala:
Kundetilfredshedsscore | 1,0-2,0 | 2,0-2,5 | 2,5-3,5 | 3,5-4,0 | 4,0-5,0 |
Bod/bonus (% af vederlaget) ........................ ÷2,5 ÷1,5 0 1,5 2,5
ARRIVA har indtil videre afrapporteret 3 kun- detilfredshedsundersøgelser. Kundetilfredsheden er steget fra 3,60 i 1. halvår 2003 til 3,79 i 1. halvår 2004. Uanset stigningen har alle undersø- gelser udløst en bonus på 1,5 % af vederlaget.
59. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Tra- fikministeriet ikke kendte niveauet for kundetil- fredsheden med DSB’s betjening på de midt- og vestjyske jernbanestrækninger, inden det i kon- trakten blev fastlagt, hvad ARRIVA skulle præ- stere for at udløse henholdsvis bod og bonus. Først i efteråret 2002 gennemførte et konsulent- firma en kundetilfredshedsundersøgelse af DSB’s drift på de strækninger, som ARRIVA senere skul- le overtage.
Rigsrevisionen finder, at der er indikationer på, at ordningen ikke har en tilstrækkelig svær- hedsgrad. ARRIVA har således i alle 3 halvårs- perioder opnået bonus, selv i 1. halvår af 2003, hvor driften var præget af problemer med bl.a. aflysninger. Trafikministeriet har bemærket, at ARRIVAs driftsproblemer var stærkt overekspo-
neret i pressen. De foranstaltninger, som ARRI- VA iværksatte til stabilisering af driften, tog i vid udstrækning hensyn til de mange passage- rer på bekostning af ulemper for de få. Ministe- riet finder derfor ikke, at man alene ud fra det faktum, at ARRIVA fik bonus i 1. halvår 2003 kan konkludere, at ordningen ikke har tilstræk- kelig sværhedsgrad. Trafikministeriet har videre anført, at incitamenterne har virket efter hensig- ten, fordi kalibreringen af bods-/bonusordnin- gerne har givet en realistisk mulighed for at op- nå bonus ved at levere en god service.
Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at vur- deringen af sværhedsgraden også er baseret på, at kundetilfredshedsundersøgelsen af DSB’s drift fra 2002 viste, at den gennemsnitlige grad af til- fredshed på daværende tidspunkt udgjorde 3,4, dvs. resultatet lå 0,1 under grænsen for at opnå bonus. Trafikministeriet har anført, at ARRIVA indtil videre kun har opnået den laveste bonus, og at selskabet for at opnå den højeste bonus skal præstere en ikke ubetydelig forbedring i kundetilfredsheden. Rigsrevisionen finder fortsat,
24
60. Samlet har denne del af undersøgelsen vist, at Trafikministeriet har søgt at indarbejde for- skellige incitamentsskabende elementer i kontrak- ten.
Undersøgelsen har imidlertid vist, at hoved- kontraktens kobling mellem stor frihed i ud- formningen af køreplanen og det forhold, at ARRIVA oppebærer alle passagerindtægter, ik- ke var tilstrækkeligt til at sikre en hensigts- mæssig togdrift. Det ses af de seneste kontrakt- tillæg af 3. november og 23. december 2004, at Trafikministeriet har specificeret kravene til ARRIVAs fremtidige køreplaner.
Undersøgelsen har endvidere vist, at Trafik- ministeriet fastlagde og indgik aftale om bods-/ bonusordningerne uden et præcist kendskab til
DSB’s tidligere præstationer på de samme stræk- ninger.
Det har efter Rigsrevisionens opfattelse be- tydet, at niveauet for bods-/bonusordningerne er fastsat på et for løst grundlag, og at en række indikatorer viser, at sværhedsgraden for bods-/ bonusordningerne ikke har været tilstrækkelig ambitiøs. Det er ministeriets vurdering, at inci- tamenterne næppe havde virket så godt, såfremt der var tale om uopnåelige mål. Ministeriet har videre anført, at uopnåelige mål ville have re- sulteret i en tilsvarende højere kontraktbetaling, idet operatøren måtte forventes at have indreg- net dette forhold i den tilbudte pris.
Rigsrevisionen er enig i, at incitamentsord- ningerne skal have realistiske mål, men finder det væsentligt, at målene er ambitiøse. Efter Rigsre- visionens vurdering er der risiko for, at Trafik- ministeriet ikke opnår en tilstrækkelig effekt af ordningerne, når grænserne for udbetaling af bo- nus kun er marginalt forskellige fra den ydelse, DSB tidligere præsterede på de samme stræk- ninger.
D. Uklarheder vedrørende kontraktens for- tolkning
61. Kontrakten mellem Trafikministeriet og AR- RIVA er gældende for en 8-årig periode. I en så- dan kontraktperiode vil der uundgåeligt kunne opstå uenigheder mellem kontraktparterne. Det er derfor væsentligt, at kontrakten er præcis og entydig, så uenigheder om kontraktens fortolk- ning reduceres mest muligt.
62. Rigsrevisionen har undersøgt, om kontrak- ten har givet anledning til fortolkningsmæssige tvister mellem Trafikministeriet og ARRIVA.
Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at kon- traktens bestemmelser om periodisering har gi- vet anledning til tvivl om fortolkningen. I boks 2 er vist 2 eksempler på denne type fortolknings- problemer.
25
Boks 2
ARRIVA krævede i 2004 en tilbagebetaling på ca. 1 mio. kr., som Trafikministeriet i 1. halvår havde fradraget i ARRIVAs vederlag som følge af manglende togkilometerproduktion i forbindelse med ARRIVAs driftsvan- skeligheder i foråret 2003. ARRIVA fandt, at der var tale om en fejlagtig regulering, da fradraget i henhold til kontrakten skal foretages én gang om året. Trafikstyrelsen lagde derimod til grund, at togkilometerproduktio- nen skulle opgøres månedligt, dernæst kvartalvist og regulerede ARRIVAs vederlag i overensstemmelse hermed. Trafikstyrelsen bad Kammeradvokaten om en vurdering. Kammeradvokaten bemærkede, at kon- trakten på dette punkt nok kan give anledning til nogen fortolkningstvivl, idet der i forskellige relationer er for- udsat forskellige periodiseringer af togkilometerproduktionen. Sammenfattende var det Kammeradvokatens vurdering, at kontrakten formentlig må fortolkes således, at vederlagsregulering skal baseres på en årlig op- gørelse af togkilometerproduktionen. På baggrund af Kammeradvokatens vurdering, besluttede Trafikstyrel- sen at tilbagebetale beløbet på ca. 1 mio. kr. til ARRIVA.
Et andet periodiseringsproblem vedrører opgørelsen af siddepladskapaciteten i togene. ARRIVA er forpligtet til at tilrettelægge togproduktionen, så alle passagerer kan få siddeplads ved 95 % af togafgangene fra samt- lige stationer. Det fremgår imidlertid ikke af kontrakten, hvilken periode der skal lægges til grund for opgørel- sen af belægningen af togene. Efter ARRIVAs overtagelse af driften måtte Trafikministeriet og ARRIVA ind- byrdes aftale at lægge sig fast på en bestemt tolkning af periodiseringsspørgsmålet.
Rigsrevisionens undersøgelse har, jf. boks 2, vist, at kontraktens periodisering i visse tilfælde ikke har været tilstrækkelig præcis. Rigsrevisio- nen har særligt hæftet sig ved, at der har været tvivl om opgørelsesperioden for togkilometer- produktion, hvor fortolkningstvivlen vedrørte, om ARRIVAs togkilometerproduktion skulle op- gøres månedligt, kvartalsvist eller årligt. Perio- diseringsspørgsmålet har betydning for, hvor me- get ministeriets betalinger til ARRIVA skal re- duceres på grund af en manglende togkilome- terproduktion i en given periode. En længere op- gørelsesperiode giver ARRIVA større mulighe- der for at indhente en manglende kørsel. Trafik- ministeriet rejste et krav mod ARRIVA på grund
af manglende kørsel i foråret 2003. Ministeriet måtte imidlertid nedskrive kravet med 1 mio. kr., da ministeriet efter rådgivning fra Kammeradvo- katen ikke kunne fastholde en påstand om, at tog- kilometerproduktionen skulle opgøres pr. måned eller kvartal.
Rigsrevisionen finder det uheldigt, at kon- traktens bestemmelser vedrørende dette centrale element er udformet, så de har givet anledning til fortolkningstvivl.
63. Rigsrevisionens undersøgelse har, jf. boks 3, vist, at kontraktens bestemmelser har medført uenighed mellem parterne på grund af manglen- de forbehold.
Boks 3
I oktober 2003 fremsatte ARRIVA et krav på godt 422.000 kr. pr. måned over for Trafikstyrelsen som kom- pensation for manglende billetindtægter på grund af en forsinket åbning af Viby Jylland Station. Banedan- mark forestår i samarbejde med Århus Kommune opførelsen af stationen. Det fremgår af kontrakten, at der fra køreplansskiftet pr. 15. december 2003 ville blive åbnet stationer i Viby og Hørning mellem Århus og Skanderborg. Begge stationer indgår i operatørens forpligtelser. Kammeradvokaten vurderede i april 2004, at Trafikstyrelsen nok måtte være den nærmeste til at bære risikoen for, at åbningen af Viby Jylland Station er blevet forsinket, og derfor bør godtgøre ARRIVAs dokumenterede tab. Det er endnu ikke muligt at opgøre, hvor meget Trafikministeriet må betale ARRIVA som kompensation, men parterne er nået til enighed om et acontobeløb, svarende til 375.000 kr. pr. måned. Trafikministeriet har foreløbigt frem til åbningen af Viby Jyl- land Station den 2. oktober 2004 betalt ca. 3,6 mio. kr. Beløbet reguleres endeligt på basis af en trafiktælling i 2005. Der var ikke i kontrakten taget forbehold for manglende eller forsinket åbning af de 2 stationer, da Trafikministeriet vurderede, at et forbehold for åbningsdatoen ville have medført en højere kontraktbetaling, som kunne have oversteget kompensationen for den forsinkede åbning.
26
Det er Rigsrevisionens opfattelse, at uanset at et forbehold kunne have forhøjet ARRIVAs bud, kunne Trafikministeriet have taget forbehold for manglende eller forsinket åbning af de 2 statio- ner i kontrakten, da Trafikministeriet ikke har haft indflydelse på opførelsen af stationerne og dermed ikke har kunnet sikre opfyldelsen af kon- traktens forudsætninger på dette område. Hertil kommer, at ministeriet derved ville have sikret sig et mere retvisende budget for driften af de ud- budte strækninger.
64. Rigsrevisionens undersøgelse har samlet vist, at kontrakten på nogle områder har været udfor- met mindre klart og utilstrækkeligt i forhold til den ønskede ydelse. Dette har betydet, at der er opstået fortolkningsuenigheder, og at ARRIVA på grundlag af de sager, Rigsrevisionen har gen- nemgået, har rejst uforudsete økonomiske krav, som Trafikministeriet i vidt omfang har måttet imødekomme.
Forlig og præcisering af aftalegrundlaget
65. I december 2003 rejste ARRIVA et krav over for Trafikministeriet på samlet 60 mio. kr. Xxxxxx blev rejst bl.a. med henvisning til en på- stået fejl i et notat af 5. marts 2001, som Tra- fikministeriet i forbindelse med udbuddet stille- de til rådighed for de potentielle tilbudsgivere. Notatet angav bl.a., hvor mange indtægter der kunne forventes på de udbudte strækninger. XX- XXXX mente, at der på baggrund af oplysninger- ne i notatet kunne forventes passagerindtægter for rejser internt i amterne i størrelsesorden 60 mio. kr. årligt.
Trafikstyrelsen anførte heroverfor, at notatet skal forstås således, at der kan forventes indtæg- ter på ca. 54 mio. kr. årligt. ARRIVA mente sig berettiget til en kompensation på forskellen mel- lem disse 2 beløb, svarende til 6 mio. kr. om året i den resterende kontraktperiode. Hertil kommer krav om kompensation for rentetab mv., hvorfor
ARRIVA samlet har stillet krav om 60 mio. kr. over hele kontraktperioden.
Det var Kammeradvokatens vurdering, at der var en ikke ubetydelig risiko for, at ARRIVA ville kunne få helt eller delvist medhold i deres krav på 60 mio. kr., såfremt dette skulle behand- les som en voldgiftssag. Med forbehold for de bevilgende myndigheders godkendelse indgik Tra- fikstyrelsen den 3. november 2004 en forligsafta- le med ARRIVA i form af en tillægsaftale til ho- vedkontrakten. Forliget blev tiltrådt af Finansud- valget ved Akt 84 15/12 2004.
66. Ud over en afklaring af ARRIVAs krav ind- gik en række andre udestående spørgsmål mel- lem Trafikstyrelsen og ARRIVA i forligsaftalen, herunder forskellige justeringer og præciseringer af kontrakten.
Med forliget blev parterne enige om, at der ik- ke efterfølgende kan sættes spørgsmålstegn ved indtægtsoplysningerne i notatet af 5. marts 2001. Udbudsmaterialet og kontrakten indeholdt regler for, hvordan billetindtægter skal deles mel- lem DSB og ARRIVA. På grund af en mulig in- konsistens i kontrakten blev der i forbindelse med forliget med ARRIVA foretaget en præcisering
af delingsreglerne.
I forliget indgik en fornyet aftale om myldre- tidsbetjening. Myldretidskontrakten indeholdt en option på en videreførsel af den fastsatte betje- ning i perioden 2006-2010 mod ekstrabetaling til ARRIVA på ca. 9 mio. kr. årligt. I forliget blev det aftalt, at Trafikstyrelsen ikke vil anvende den- ne option. Det blev aftalt, at myldretidsbetjenin- gen efter 2005 skal gennemføres inden for kon- trakten, og at betjeningen skal fortsætte i mindst samme omfang og med samme intervaller som under myldretidskontrakten. I tilslutning hertil blev der indgået en aftale om optimering af kø- replaner for perioden 2006-2010. Denne del af aftalen indeholder bestemmelser om køreplaner- nes udformning med sigte på optimal betjening af flest mulige passagerer ved disponering af den
27
samlede årlige togkilometerproduktion samt ope- ratørens ret til i et vist omfang at benytte andet materiel end det, der følger af den oprindelige kontrakt. De nye bestemmelser præciserer i langt højere grad end den oprindelige kontrakt kravene til ARRIVAs togdrift over døgnet og over ugen. Trafikministeriet har dermed søgt at tage højde for, at den tidligere omtalte incitamentsstruktur i form af krav til minimumsbetjening ikke sikre- de den ønskede ydelse.
Aftalen indebærer desuden, at ARRIVA ind- træder i Bus & Tog-samarbejdet i stedet for Tra-
fikministeriet, ligesom ARRIVA opgiver et krav om at få andel i det tilskud, der frem til 2004 er blevet givet DSB for takstnedsættelser.
67. Aftalen indebærer en samlet omkostning for staten på 45,6 mio. kr. bestående dels af en kontant kompensation på 16,6 mio. kr., dels af en lempelse af ARRIVAs kontraktlige forplig- telse til at tilbagebetale for store takststigninger på i alt 29,0 mio. kr. fordelt over årene 2003- 2010. Fordelingen af den kontante kompensati- on fremgår af tabel 3.
Tabel 3. Fordeling af den kontante kompensation til ARRIVA (2004-priser)
2004 | 2005 | 2006-2010 pr. år | I alt | |
----- Mio. kr. ----- | ||||
Kompensation ............................................. | 6,0 | 6,0 | ||
Renter ......................................................... | 0,1 | 0,1 | ||
Bus & Tog-samarbejde, adm. udgifter ........ | 1,4 | 1,4 | ||
Bus & Tog-samarbejde, kontingent............. | 1,8 | 0,8 | 0,8 | 6,6 |
Tilskud til forbedring af 10 MR-togsæt ........ | 2,5 | 2,5 | ||
Statslige udgifter i alt................................... | 9,3 | 3,3 | 4,01) | 16,6 |
1) Dette beløb omfatter 0,8 mio. kr. i hvert af årene i perioden 2006-2010. | ||||
Tabellen viser, at den kontante kompensation til ARRIVA udgør 9,3 mio. kr. i 2004, 3,3 mio. kr. i 2005 og 0,8 mio. kr. i hvert af årene i perioden 2006-2010.
Den kontante kompensation indeholder flere elementer. Den indeholder en engangskompensa- tion til ARRIVA på 6 mio. kr. Dernæst kompen- seres ARRIVA med i alt 8 mio. kr. for selskabets udgifter til administration og kontingent i forbin- delse med ARRIVAs indtræden i Bus & Tog- samarbejdet.
Forligsaftalens bestemmelser om fastholdel- sen af den specifikke myldretidsbetjening kræ- ver, at ARRIVA råder over flere togsæt. Trafik- styrelsen giver derfor som led i forliget ARRI- VA mulighed for i et begrænset omfang efter 2005 at anvende ældre MR-togsæt, der lejes af
DSB. Med henblik på at sikre en vis komfort- mæssig forbedring af MR-togsættene er det en del af forliget, at Trafikstyrelsen yder ARRIVA et tilskud på op til 250.000 kr. pr. tog til moder- nisering af 10 MR-tog, i alt 2,5 mio. kr.
Den resterende del af kompensationen be- står af en lempelse af ARRIVAs forpligtelse til at tilbagebetale for store takststigninger på i alt 29 mio. kr.
Denne del af kompensationen fordeles over kontraktens løbetid fra 2003 til 2010.
Forligsaftalen indebærer desuden som nævnt, at Trafikministeriet ikke vil gøre brug af en op- tion på forlængelse af myldretidskontrakten efter 2005, der ville have medført samlede statslige udgifter i størrelsesordenen 45 mio. kr. (2004-pri- ser) i perioden 2006-2010.
28
68. Forliget mellem Trafikstyrelsen og ARRI- VA blev udmøntet i tillægsaftale af 3. novem- ber 2004 til kontrakt af 30. januar 2002 om ud- førelse af offentlig service-trafik med tog. Her- udover blev der indgået en tillægsaftale af 23. december 2004 om optimering af køreplaner og
fremgangsmåde for den fremtidige udarbejdelse af optimerede køreplaner.
Med de seneste kontrakttillæg er der, jf. boks 4, i alt tilføjet 8 tillæg til Trafikministeriets kon- trakter med ARRIVA.
Note: Tillæg 6 blev oprindelig tildelt nr. 5, men blev i forbindelse med indgåelse af forligsaftale mellem Tra- fikstyrelsen og ARRIVA ændret til nr. 6.
Boks 4
Tillæg til kontrakterne af 30. januar og 13. juni 2002 mellem Trafikministeriet og ARRIVA
Tillæg 1: Tilføjelse af forbehold for Finansudvalgets godkendelse af kontraktindgåelsen. Tillæg 2: Aftale om mindre ændring i kontraktens bestemmelser om takststigninger.
Tillæg 3: Aftale om mindre dispensationer fra kontraktens trafikale krav til operatøren i forbindelse med ud- formningen af køreplanen for 2003.
Tillæg 4: Aftale i forbindelse med DSB’s overtagelse af togdriften på strækningen mellem Århus og Struer i perioden 12.-13. april 2003 - 13.-14. december 2003. Godkendt af Folketingets Finansudvalg ved
Akt 98 26/3 2003.
Tillæg 5: Forligsaftale mellem Trafikstyrelsen og ARRIVA af 3. november 2004. Godkendt af Folketingets Finansudvalg ved Akt 84 15/12 2004.
Tillæg 6: Aftale om mindre dispensationer fra kontraktens trafikale krav til operatøren i forbindelse med ud- formningen af køreplanen for 2004.
Tillæg 7: Aftale om mindre dispensationer fra kontraktens trafikale krav til operatøren i forbindelse med ud- formningen af køreplanen for 2005.
Tillæg 8: Aftale om optimering af køreplaner og fremgangsmåde for den fremtidige udarbejdelse af optime- rede køreplaner.
Boksen viser de 8 tillæg til kontrakterne, hvor be- stemmelser i hovedkontrakten og i myldretidskon- trakten er ændret, eller der er sket tilføjelser.
Rigsrevisionens bemærkninger
Det er Rigsrevisionens vurdering, at kontrakten ikke fuldt ud udgjorde et egnet grundlag for Tra- fikministeriets styring. Det er samtidig Rigsrevi- sionens vurdering, at ministeriet med forligsafta- len fra 2004 med ARRIVA i al væsentlighed har løst problemerne i styringsgrundlaget.
Vurderingen er baseret på, at Trafikministe- riets udformning af kontrakten ikke beskrev den ønskede ydelse tilstrækkeligt dækkende, og at kontrakten ikke var tilstrækkelig fleksibel, idet
optionsbestemmelsen i kontrakten ikke kunne bru- ges til tilkøb af myldretidstrafik.
Trafikministeriet måtte således i forbindelse med forhandlingerne med ARRIVA erkende, at optionsbestemmelsen ikke kunne bruges til at sikre den ønskede betjening. Ministeriet måtte derfor revurdere anvendeligheden af optionsbe- stemmelsen og fandt på denne baggrund, at det var nødvendigt at indgå en myldretidskontrakt med en væsentlig højere togkilometerpris, end det var tilfældet, hvis optionsbestemmelsen i kon- trakten havde kunnet bruges.
Optionsaftalen er ændret ved tillægsaftale nr. 8 af 23. december 2004, idet parterne nu er eni- ge om, at en anvendelse af optionen skal inde- bære en genforhandling af køreplanens udform-
29
Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at kon- trakten på enkelte områder har været udformet på en sådan måde, at der er opstået tvivl om opgø- relsen af ARRIVAs ydelser i forhold til kontrak- tens krav, ligesom der har været uklarheder i kontraktens grundlag. ARRIVA har derfor rejst uforudsete økonomiske krav, som Trafikministe- riet i vidt omfang har måttet imødekomme.
Rigsrevisionen finder det positivt, at Trafik- ministeriet i forbindelse med forliget med AR- RIVA i november 2004 har sikret en række præ- ciseringer og justeringer i kontrakten, herunder af- tale om myldretidsbetjening inden for kontrak- tens rammer og en præcisering af kravene til AR- RIVAs togdrift.
IV. Sikrer Trafikministeriet, at AR- RIVA lever op til kontrakternes krav?
69. Formålet med dette afsnit er at vurdere, om Trafikministeriet sikrer, at ARRIVA lever op til kontrakternes krav.
Rigsrevisionen har lagt følgende kriterier til grund for vurderingen:
• Trafikministeriet følger op på alle kontrak- ternes krav og sikrer, at beregningen af AR- RIVAs vederlag foretages på et dokumente- ret grundlag.
• Trafikministeriet følger op på konstaterede mangler i kontraktopfyldelsen.
Trafikministeriets kontraktopfølgning er hoved- sageligt baseret på gennemgang, vurdering og kontrol af oplysninger, som ARRIVA leverer ved møder og ved indsendelse af rapporter og regnskabsmæssige og statistiske data. Herudover gennemfører ministeriet lejlighedsvist inspektio- ner.
A. Trafikministeriets opfølgning på kontrak- ternes krav
70. I bilag 1 er vist en oversigt over kontrak- tens krav til ARRIVA. Kontrakten indeholder 27 hovedkrav. Nogle af kravene indeholder del- krav, og mange krav er yderligere specificeret i bilag.
En væsentlig del af kontraktens krav er kon- krete og veldefinerede. De centrale krav til om- fanget og kvaliteten af ARRIVAs togdrift er i vid udstrækning nøje defineret, så omfanget af de præsterede ydelser direkte kan måles. Det drejer sig bl.a. om krav vedrørende kilometer- produktion, regularitet og pålidelighed samt kun- detilfredshed, der direkte påvirker ARRIVAs ve- derlag. Herudover drejer det sig bl.a. om krav vedrørende ARRIVAs mindstebetjening af stati- oner og krav til materiellets standard og udform- ning.
Kontrakten indeholder også krav, der be- skriver vilkårene for ARRIVAs drift, fx krav til personaleforhold, krav til ARRIVAs samarbej- de med tredjepart og krav, der på det mere over- ordnede plan skal regulere ARRIVAs planlæg- ning og tilrettelæggelse af togdriften. Hovedpar- ten af disse krav er mindre konkrete.
30
Opfølgning af de konkrete krav vedrørende bl.a. togdriften
71. Trafikministeriet følger løbende ARRIVAs opfyldelse af de konkrete krav, og i det omfang, det er muligt, bliver ARRIVAs oplysninger ef- terkontrolleret. Trafikministeriet sikrer bl.a., at køreplanen overholder minimumskravene, og at materiellet har den krævede standard. Rigsrevi- sionens undersøgelse har videre vist, at Trafik- ministeriet i al væsentlighed sikrer, at betalinger-
ne til ARRIVA foretages på et dokumenteret og kontrolleret grundlag. Undersøgelsen har vist, at Trafikministeriets opfølgning og efterkontrol i vid udstrækning hviler på, at ARRIVAs oplys- ninger om bl.a. kilometerproduktion, regularitet og pålidelighed samt kundetilfredshed er opgjort eller verificeret af enten Banedanmark eller et uafhængigt konsulentfirma.
Rigsrevisionens undersøgelse har dog, som det fremgår af boks 5, vist enkelte svagheder i kontrollen.
Boks 5 Erstatningskørsel med bus og aflysninger af tog
Erstatningstransporten foretages med bus og er derfor ikke omfattet af Banedanmarks registreringer. Trafik- ministeriet foretager ikke kontrol af ARRIVAs oplysninger om erstatningskørsel, hvorfor beregningen af ve- derlaget alene er baseret på ARRIVAs indberetninger. Erstatningskørsel med bus udgør dog en beskeden del af ARRIVAs samlede produktion, fx 1,4 % og 0,3 % af den samlede produktion i 2. kvartal 2003 og 2. kvartal 2004.
Information af passagerer ved aflysninger
Ved aflysninger af togafgange er det af hensyn til ARRIVAs vederlag et krav, at aflysningen er varslet senest 72 timer i forvejen, og at varslingen sker på internettet, til Banedanmark og i et offentligt medium (avis eller radio/tv). I bods-/bonusordningen for regularitet og pålidelighed indgår aflysninger, der ikke er varslet korrekt, med 6-dobbelt vægt, dvs. at én uvarslet aflysning indgår i beregningen som 6 aflysninger. Banedanmark ud- arbejder opgørelser over ARRIVAs aflysninger, herunder om de er foretaget mere end 72 timer i forvejen, og Trafikministeriet foretager en stikprøvevis opfølgning af ARRIVAs bekendtgørelser af trafikændringer via AR- RIVAs og Banedanmarks hjemmeside. Trafikministeriet sikrer imidlertid ikke, at varslingen er gennemført i et offentligt medie. Trafikministeriet kan forlange at få dokumentation for, at der er foregået en korrekt varsling, men har ikke benyttet denne mulighed.
Kundetilfredshedsundersøgelser
Rigsrevisionen har gennemgået konsulentfirmaets rapporter vedrørende gennemgangen af ARRIVAs målin- ger af kundetilfredsheden. Rigsrevisionen kan konstatere, at konsulentfirmaets kontrol er baseret på en ef- terfølgende kontrol af bl.a. ARRIVAs indtastninger af oplysninger fra spørgeskemaer, af den statistiske bear- bejdning og af, at den forudsatte stikprøveplan er overholdt. Eventuelle afvigelser bliver anført i rapporten fra konsulentfirmaet til Trafikministeriet. Konsulentfirmaet foretager derimod ikke nogen kontrol af ARRIVAs kon- krete udførelse af produktion, uddeling og indsamling af spørgeskemaer i togene, hvorfor Rigsrevisionen må konstatere, at kontrollen ikke er fuldt dækkende.
72. Samlet har denne del af undersøgelsen vist, at Trafikministeriet generelt foretager en tilfreds- stillende opfølgning, herunder efterkontrol af de konkrete og veldefinerede krav, og at beregnin- gen af ARRIVAs vederlag i al væsentlighed fo- retages på et dokumenteret og kontrolleret grund- lag.
Rigsrevisionens undersøgelse har dog vist en- kelte svagheder i ministeriets efterkontrol af AR- RIVAs oplysninger.
Opfølgning af krav vedrørende de generelle vilkår for ARRIVAs drift
73. Enkelte af kontraktens krav har karakter af overordnede hensigtserklæringer, der bl.a. har til formål at påvirke ARRIVAs planlægning og til- rettelæggelse af togdriften. Det indgår således som et krav, at operatøren ved disponeringen af togkilometerproduktionen skal tilgodese flest mulige passagerer. I henhold til et andet krav skal
31
operatøren virke for et sammenhængende kol- lektivt trafiksystem med koordination mellem tog og bus og med andre operatørers tog, ligesom ventetiden ved omstigning skal søges nedbragt. Trafikministeriet har oplyst at, kontrakten med ARRIVA er udformet, så selskabet har en betydelig grad af selvstændighed i tilrettelæggel- sen af togdriften, og Trafikministeriet lægger stor vægt på ikke at overtage rollen som trafikplan- lægger på de udbudte strækninger. Trafikmini- steriet har endvidere oplyst, at eftersom ARRI- VA selv skal fastlægge sin køreplan, bliver det også i vid udstrækning ARRIVA, der i samar- bejde med de amtslige trafikselskaber og de øv- rige togoperatører skal sikre sammenhængen i trafikken. Ministeriets opfølgning af disse krav består derfor i, at ARRIVA rapporterer om em- net på de månedlige møder og ved eventuelle henvendelser fra de øvrige aktører. Trafikmini- steriet har efterfølgende oplyst, at ministeriet følger udviklingen i passagertal, ligesom mini- steriet drøfter forbedringer af køreplanen med ARRIVA, herunder ministeriets forslag til for-
bedringer.
Rigsrevisionen er enig med Trafikministeriet i, at ARRIVA er tillagt en betydelig selvstæn- dighed i tilrettelæggelsen af togdriften på de ud- valgte strækninger. Dog finder Rigsrevisionen, at ministeriet mere selvstændigt kunne skaffe sig oplysninger, der sætter ministeriet i stand til at vurdere, om ARRIVA lever op til de pågælden- de krav. Efter Rigsrevisionens opfattelse er det væsentligt, at Trafikministeriet bl.a. sikrer sig, at selskabet effektivt arbejder for at nedbringe ven- tetiderne ved omstigning, at køreplanerne hæn- ger sammen med den øvrige kollektive trafik, og at ARRIVA ved udarbejdelse af køreplaner til- godeser flest mulige passagerer. Rigsrevisionen finder, at det ligeledes er væsentligt, at Trafikmi- nisteriet følger op på disse krav, da de i vid ud- strækning afspejler nogle af de centrale målsæt- ninger i forbindelse med, at jernbanedriften blev bragt i udbud.
74. Det fremgår af kontrakten, at ARRIVA hvert år inden den 1. oktober skal indsende en hand- lingsplan, som danner grundlag for udarbejdelse af den nye køreplan, samt udkast til den nye kø- replan. Handlingsplanen skal bl.a. beskrive, hvor- ledes operatøren vil søge at få flere passagerer, imødekomme kundeønsker, minimere omstig- ningstider samt foretage hensigtsmæssige juste- ringer, som de indhentede erfaringer giver anled- ning til.
Kontraktens tidsplan for ARRIVAs hand- lingsplan er lagt an på, at køreplansskiftet skal ske i maj måned. Fra 2002/2003 blev tidspunktet for køreplansskift flyttet til december, hvilket har betydet, at kontraktens dato for operatørens levering af handlingsplanen og køreplansskiftet ikke længere passer sammen.
ARRIVA fremsendte medio 2003 udkast til køreplan for 2004, som ARRIVA og Trafikmi- nisteriet drøftede ved flere månedsmøder. Hand- lingsplanen blev derimod, i overensstemmelse med kontrakten, fremsendt ultimo september 2003 og havde dermed begrænset værdi i forhold til selve køreplansprocessen. Trafikministeriet har anført, at det næppe er rimeligt at fokusere på en bestemt dato. Emnerne fra handlingsplanen har forskellig tidshorisont, og de drøftes, når det fal- der naturligt i forhold til planens aktiviteter. Tra- fikministeriet har oplyst, at der ikke umiddelbart er planer om at flytte tidspunktet for ARRIVAs afgivelse af handlingsplanen.
Rigsrevisionen kan konstatere, at uanset hand- lingsplanen drøftes på de månedlige møder mel- lem Trafikstyrelsen og ARRIVA, har ministeriet på grund af ændringen i datoen for køreplans- skiftet fået reduceret anvendeligheden af hand- lingsplanen som et aktuelt redskab i relation til styring og opfølgning på køreplansprocessen. Rigsrevisionen har endvidere noteret sig, at AR- RIVAs direktør på et månedsmøde tilkendegav, at han gerne havde set, at der var en mere natur- lig sammenhæng mellem tidspunktet for hand- lingsplanen og køreplansperioden. Rigsrevisionen
32
finder, at Trafikministeriet med fordel kan få ju- steret tidspunktet for handlingsplanens afgivelse i forhold til køreplansskiftet.
75. Kontrakten regulerer på en lang række om- råder ARRIVAs samarbejde og aftaler med tred- jeparter. ARRIVA skal bl.a. indgå et kontraktligt samarbejde med DSB og Banedanmark, ligesom selskabet i samarbejde med amterne, DSB og andre togoperatører skal virke for et samlet kol- lektivt trafiksystem. Endelig er ARRIVA for- pligtet til at inddrage pendlerforeninger som høringspart i bl.a. udarbejdelse af nye kørepla- ner.
Trafikministeriet har oplyst, at ministeriet lø- bende foretager kontrol af, at dette samarbejde finder sted. Undersøgelsen har vist, at det gene- relt er ministeriets politik ikke at involvere sig i ARRIVAs samarbejde og kontrakter med tredje- parter. Ministeriet har oplyst, at en eventuel ind- blanding i ARRIVAs samarbejde vil være i strid med kontrakten og dens intentioner. Desuden vil en indblanding give samarbejdet en uheldig slag- side, idet Trafikministeriet absolut ingen kompe- tence har over for tredjepart, hvorfor enhver ind- griben ville blive til ugunst for ARRIVA. Tra- fikministeriet har oplyst, at når det politisk er be- sluttet at udlicitere togtrafikken, og der herefter indgås kontrakt med en jernbanevirksomhed om trafikudførelsen, overgår ansvaret for togdriften til virksomheden. Trafikministeriets opgave er da at sikre, at kontrakten overholdes. Ministeriet overvåger gennem dialogen på statusmøderne, at ARRIVA har etableret relevant samarbejde og aftaler med tredjepart, men ministeriet er ikke part i og har ikke adgang til at involvere sig di- rekte i det daglige samarbejde mellem ARRIVA og tredjepart. Hvis der opstår situationer, hvor samarbejdet ikke fungerer, eller ARRIVA ikke lever op til forpligtelserne i kontrakten, kan Tra- fikministeriet indskærpe dette over for ARRIVA. Ministeriet har oplyst, at dette er sket i enkelte tilfælde.
Rigsrevisionen kan konstatere, at ministeriet ikke aktivt indhenter information om, hvordan samarbejdet forløber fra andre kilder end ARRI- VA. Rigsrevisionen er enig i, at kontrakten og de praktiske omstændigheder tilsiger, at ARRI- VA har en selvstændig rolle i forbindelse med tilrettelæggelsen af samarbejdet med tredjepart. Der er imidlertid forhold, som efter Rigsrevisio- nens opfattelse tilsiger, at Trafikministeriet bør følge tættere op på ARRIVAs samarbejde med andre myndigheder, institutioner mv. med hen- blik på at sikre, at ARRIVA overholder sine for- pligtelser. For det første har Trafikministeriet, uan- set at togdriften på de midt- og vestjyske jern- banestrækninger varetages af ARRIVA, ansvaret for at sikre, at ARRIVA overholder den indgå- ede kontrakt, ligesom det er ministeriets ansvar, at der sker en passende køreplanskoordinering. For det andet har de områder, som berøres af AR- RIVAs samarbejde med tredjepart, en væsentlig økonomisk og trafikal betydning.
Efter Rigsrevisionens opfattelse tilsiger områ- dets væsentlighed, at Trafikministeriet mere ak- tivt søger at indhente information om ARRIVAs samarbejde med tredjepart. Trafikministeriet har yderst begrænsede muligheder for at påvirke tred- jepart, og særligt amternes andel af samarbejdet, men efter Rigsrevisionens vurdering bør mini- steriet løbende vurdere, om ARRIVA i samarbej- det handler i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i kontrakten med Trafikministeriet.
76. Kontrakten regulerer en række forhold ved- rørende personaleforhold i ARRIVA. Trafikmi- nisteriet har bl.a. i forbindelse med udbuddet valgt at indskrive en række sociale klausuler i kon- trakten for at sikre, at operatøren deltager aktivt i skabelsen af det rummelige arbejdsmarked. Til- svarende indeholder kontrakten 8 konkrete krav til ARRIVA vedrørende arbejdsmiljø, der bl.a. omfatter etablering af et system, der sikrer, at Tra- fikministeriet løbende har overblik over omfan- get og karakteren af arbejdsskader. ARRIVA skal
33
Trafikministeriet har efterfølgende oplyst, at det er aftalt med ARRIVA, at årsrapporten for 2004 vil beskrive de omtalte forhold. Rigsrevi- sionen finder Trafikministeriets initiativ tilfreds- stillende.
Rigsrevisionen er enig i, at ressourcerne skal anvendes på den mest hensigtsmæssige måde. Rigsrevisionen finder, at uanset hvordan kontrak- ten mellem operatøren og ministeriet er udfor- met, er det ministeriets ansvar at sikre, at ARRI- VA opfylder kontraktens krav.
78. Undersøgelsen har vist, at ministeriets op- følgning på de krav, der regulerer ARRIVAs ge-
nerelle adfærd og overordnede vilkår for plan- lægning og udførelse af togdriften, på nogle om- råder kunne forbedres. Efter Rigsrevisionens op- fattelse ville det styrke opfølgningen, hvis mini- steriet i højere grad indhenter informationer om ARRIVAs samarbejde med tredjeparter og om ARRIVAs virke for et sammenhængende kol- lektivt trafiksystem, hvor flest mulige passagerer tilgodeses. Rigsrevisionen finder det tilfredsstil- lende, at Trafikministeriet nu har aftalt med XX- XXXX, at årsrapporten for 2004 vil beskrive op- fyldelsen af kontraktens krav til personalefor- hold.
B. Opfølgning på manglende kontrakt- opfyldelse
79. Rigsrevisionen har undersøgt, hvordan Tra- fikministeriet har fulgt op på manglende opfyl- delse af kontrakten. Rigsrevisionen har gennem- gået 5 tilfælde, hvor Trafikministeriet i forbin- delse med opfølgningen har konstateret en mang- lende opfyldelse af kontraktens krav. I boks 6 er vist 2 eksempler.
34
Boks 6
Primo december 2002 konstaterede Trafikministeriet i forbindelse med gennemgang af ARRIVAs køreplan 6 tilfælde, hvor ARRIVA med den angivne trafik ikke ville overholde specifikationerne i myldretidskontrakten. Trafikministeriet meddelte umiddelbart herefter ARRIVA, at Trafikministeriet havde konstateret, at ARRIVA ikke overholdt kontrakten og bad ARRIVA redegøre for, hvordan ARRIVA ville bringe køreplanen i overens- stemmelse med kontrakten. ARRIVA foretog på den baggrund en række ændringer af køreplanen, der brag- te den i overensstemmelse med kontrakten.
I februar 2003 opstod der problemer med mange aflysninger som følge af mangel på lokomotivførere. Trafikmi- nisteriet gav ARRIVA et skriftligt påkrav om, at de konstaterede mangler i form af manglende togkilometerpro- duktion og aflysninger skulle afhjælpes inden senest 30 dage. Trafikministeriet forbeholdt sig i den forbindelse kontraktens misligholdelsesbeføjelser og fremhævede bl.a. muligheden for at lade tredjemand afhjælpe drifts- problemerne samt mulighederne for at hæve kontrakten. Efter forhandlinger indgik Trafikministeriet, ARRIVA og tredjemand, DSB, en principaftale med det formål at sikre en normalisering af togtrafikken i Midt- og Vestjylland frem til medio december 2003. Aftalen, som fik Finansudvalgets godkendelse ved Akt 98 26/3 2003, indebar, at Trafikministeriet indgik en kontrakt med DSB og en tillægskontrakt med ARRIVA, hvorefter DSB midlertidigt skulle gennemføre togtrafikken på strækningen mellem Århus og Struer i perioden fra 13. april 2003 til 13. de- cember 2003. Undersøgelsen har desuden vist, at Trafikministeriet i forbindelse med ARRIVAs driftsproblemer i flere tilfælde reducerede ARRIVAs rateudbetaling på grund af manglende togkilometerproduktion.
I de 2 eksempler der er vist i boksen, har mini- steriet taget hånd om de konstaterede problemer og sikret sig en acceptabel togtrafik på de ud- budte strækninger.
80. Undersøgelsen har imidlertid også vist til- fælde, hvor Trafikministeriet ikke har taget hånd
om konstaterede problemer. I boks 7 er vist 3 ek- sempler på, at ministeriet ikke umiddelbart har grebet ind ved manglende opfyldelse af kontrak- tens krav.
Boks 7
Ved en inspektion i marts 2003 konstaterede Trafikministeriet en række problemer med ARRIVAs service og information over for passagererne. Trafikministeriet sendte inspektionsrapporten til ARRIVA og drøftede flere af de konstaterede problemer på et månedsmøde. Ministeriet sendte inspektionsrapporten til ARRIVA, men foretog sig imidlertid intet for at sikre sig, at ARRIVA tog initiativ til at udbedre de konstaterede forhold, og ministeriet har først i august 2004 gennemført en opfølgende inspektion. Målsætningen for en inspektion i august 2004 var afviklingen af myldretidstrafikken, togenes indvendige rengøring, tilstedeværelse af service- medarbejdere og passagerantallet. I denne inspektion blev der således fulgt op på nogle, men ikke alle pro- blemer, der blev påvist i inspektionen fra 2003. Trafikministeriet har oplyst, at inspektionen fra marts 2003 ik- ke blev behandlet i ARRIVA, fordi den tidsmæssigt faldt sammen med en betydelig ledelsesudskiftning i virk- somheden. Derfor blev samme tema taget op i inspektionen i august 2004. Inspektionen viste, at nogle af de problemer, der blev påvist ved marts 2003-inspektionen, stadig gjorde sig gældende; rengøringen af togene var i visse tilfælde mangelfuld, og passagererne mødte kun sjældent en servicemedarbejder. Trafikministeri- et har oplyst, at resultatet af inspektionerne blev forelagt ARRIVA, der tog det til efterretning. ARRIVA har ef- terfølgende opsagt arbejdstidsaftalen med togservicemedarbejderne for ledelsesmæssigt at sikre, at det kontraktfastsatte antal passagerer møder en togservicemedarbejder, ligesom ARRIVA har opsagt aftalen med rengøringsselskabet for selv at overtage opgaven.
I forbindelse med Trafikministeriets gennemgang af ARRIVAs rapporteringer, konstaterede Trafikministeriet allerede i starten af 2003, at ARRIVAs oplysninger om overbelægning ikke, som forudsat i en aftale mellem ARRIVA og Trafikministeriet, var baseret på konkrete observationer af togenes servicemedarbejdere, når disse er til stede i togene, men på at der i forvejen er udpeget en række ”problemafgange”, der konsekvent bliver indrapporteret som overbelagte. ARRIVAs opgørelsesmetode betyder, at Trafikministeriet ikke modta- ger oplysninger om de reelle afgange med overbelægning, men altid estimerede oplysninger. ARRIVA har anvendt metoden gennem hele kontraktforløbet, og Trafikministeriet har drøftet problemstillingen med ARRI- VA, men der er endnu ikke kommet en endelig afklaring af problemet. Trafikministeriet har efterfølgende op-
35
lyst, at 3 nye togsæt har automatisk passagertælleudstyr, og at ministeriet har udarbejdet forslag til, hvordan udstyret kan udnyttes til at opgøre passagertal og dermed overbelagte tog.
ARRIVA skal årligt udarbejde en rapport, hvor operatøren skal give en udtømmende og forklarende redegø- relse for trafikafviklingen i henhold til kontrakten. Rapporten skal i henhold til kontrakten herudover indeholde en redegørelse om opfyldelse af krav til trafikydelse og kvalitet i henhold til kontraktens bilag 1 samt de for- anstaltninger, der på disse områder er gennemført, samt redegørelser for samarbejdet med pendlerklubber og for eventuelle ulykker og uheld. Endelig skal selskabets årsberetning og årsregnskab vedlægges. ARRI- VA har på nuværende tidspunkt afgivet en rapport for 2003. Trafikministeriet har foretaget en gennemgang af årsrapporten og har generelt konkluderet, at ARRIVAs officielle regnskab for 2003 kun indeholder helt overordnede informationer, og at det bør overvejes, om der eventuelt skal stilles uddybende spørgsmål til regnskabet. Trafikministeriet har indtil videre ikke vurderet de øvrige dele af årsrapporten.
81. Rigsrevisionen har gennemgået ARRIVAs årsrapport for 2003.
Gennemgangen har vist, at årsrapporten ik- ke som angivet i kontrakten giver en udtøm- mende og forklarende redegørelse for trafikaf- viklingen i henhold til kontrakten. Hertil kom- mer, at rapporten ikke som angivet i kontrakten indeholder en redegørelse om opfyldelsen af alle kontraktens krav til trafikydelse og kvali- tet.
Rigsrevisionen må konstatere, at Trafikmini- steriet ikke har anmodet ARRIVA om en fyldest- gørende afrapportering for 2003, der svarer til kontraktens krav.
82. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Tra- fikministeriet forholdsvist hurtigt tog hånd om de alvorlige problemer i starten af 2003, ligesom ministeriet ultimo 2002 sikrede, at ARRIVAs kø- replan for 2003 overholdt specifikationerne i myl- dretidskontrakten.
Rigsrevisionens undersøgelse har imidlertid også vist, at Trafikministeriet for nogle mindre, men ikke uvæsentlige forhold, har undladt eller først sent har fulgt op på mangler i ARRIVAs ydelser.
Rigsrevisionens bemærkninger
Det er samlet Rigsrevisionens vurdering, at Tra- fikministeriet sikrer, at ARRIVA lever op til kon- trakternes krav, men at opfølgningen på enkelte områder kan forbedres.
Vurderingen er baseret på, at Trafikministe- riet i vid udstrækning foretager en tilfredsstillen- de opfølgning på de konkrete krav, der vedrører beregningen af ARRIVAs vederlag og den egent- lige togdrift. Rigsrevisionen har dog konstateret enkelte svagheder i ministeriets efterkontrol af ARRIVAs oplysninger.
Rigsrevisionen finder, at ministeriets opfølg- ning på de krav, der regulerer ARRIVAs gene- relle adfærd og overordnede vilkår for planlæg- ning og udførelse af togdriften, på nogle områ- der kunne forbedres. Efter Rigsrevisionens op- fattelse ville det styrke opfølgningen, hvis mini- steriet i højere grad indhenter informationer om ARRIVAs samarbejde med tredjeparter, ARRI- VAs opfyldelse af kontraktens krav vedrørende personaleforhold og om ARRIVAs virke for et sammenhængende kollektivt trafiksystem, hvor flest mulige passagerer tilgodeses. Rigsrevisio- nen finder det tilfredsstillende, at Trafikministe- riet nu har aftalt med ARRIVA, at årsrapporten for 2004 vil beskrive opfyldelsen af kontraktens krav til personaleforhold.
Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Trafikministeriet tog hånd om de alvorlige pro- blemer med mange aflysninger i starten af 2003, ligesom ministeriet ultimo 2002 sikrede, at AR- RIVAs køreplan for 2003 overholdt specifikatio- nerne i myldretidskontrakten. Det forekommer dog mindre tilfredsstillende, at Trafikministeriet først sent har fulgt op på mangler i ARRIVAs ydelser vedrørende bl.a. mangelfuld information af passagerer og rengøring i togene.
36
V. Sikrede Trafikministeriet en hen- sigtsmæssig håndtering af rekrutte- ringen og uddannelsen af lokomotiv- førere til ARRIVA?
83. Formålet med dette afsnit er at vurdere, om Trafikministeriet sikrede en hensigtsmæssig hånd- tering af rekrutteringen og uddannelsen af loko- motivførere til ARRIVA. Rigsrevisionen har lagt følgende kriterier til grund for vurderingen:
• Trafikministeriet sikrede, at kontraktens be- stemmelser gav ARRIVA mulighed for at re- kruttere og uddanne det fornødne antal loko- motivførere til driftsstart.
• Trafikministeriet sikrede, at ministeriets bud- get for uddannelsesomkostningerne blev over- holdt, og at budgettet byggede på dækkende forudsætninger.
A. ARRIVAs rekruttering og uddannelse af lokomotivførere
84. Ansvaret for at tilvejebringe et tilstrækkeligt antal lokomotivførere påhvilede ifølge kontrak- ten ARRIVA, men Trafikministeriet havde i kon- trakten indføjet bestemmelser om, hvordan AR- RIVA skulle rekruttere og uddanne lokomotiv- førerne. Trafikministeriet har oplyst, at kontrakt- bestemmelserne vedrørende lokomotivførere ge- nerelt blev udformet med henblik på at minime- re usikkerhederne for tilbudsgiverne.
Lokomotivførerbehovet på de udbudte stræk- ninger
85. Undersøgelsen har vist, at Trafikministeriet ikke havde fastsat i kontrakten, hvor mange loko- motivførere ARRIVA skulle anvende til betje- ning af de udbudte strækninger.
Trafikministeriet har oplyst, at dette skyldtes, at der ikke var sikkerhed for, hvor mange loko- motivførere den vindende operatør ville bruge i driften.
Trafikministeriet rettede i marts 2001 fore- spørgsel til DSB om, hvor mange lokomotivføre- re DSB anvendte til betjening af de udbudte strækninger.
DSB svarede, at det ikke var muligt at opgø- re antallet af lokomotivførere, der anvendtes på strækningerne. Ved udarbejdelse af Akt 107 10/4 2002, hvori indgåelsen af kontrakten blev fore- lagt Finansudvalget, vurderede Trafikministeri- et, at der samlet var behov for 120 lokomotivfø- rere.
Trafikministeriet har oplyst, at det senere viste sig, at ministeriets estimat ikke omfattede de nødvendige reserver til sygdom, afspadsering osv.
86. Undersøgelsen har desuden vist, at der i he- le forberedelsesperioden var usikkerhed om, hvor mange lokomotivførere der var behov for til be- tjening af de udbudte strækninger. Nedenståen- de oversigt viser udviklingen i lokomotivfører- behovet.
Trafikministeriets vurdering, Akt 107 10/4 2002 | ARRIVAs vurdering, februar 2002 | ARRIVAs vurdering ved driftsstart, januar 2003 |
----- Antal lokomotivførere ----- | ||
120 140 162
Oversigten viser, at ARRIVA i februar 2002 vur- derede, at der var behov for i alt 140 lokomotiv- førere til at gennemføre driften. Det fremgår des- uden af oversigten, at ARRIVA justerede beho-
vet, så det i januar 2003 ved driftsstart udgjorde ca. 162 lokomotivførere.
37
87. ARRIVA rådede ved driftsstart over ca. 140 lokomotivførere og var nødsaget til at aflyse et betydeligt antal togafgange.
Med udgangspunkt i kontraktens mislighol- delsesbestemmelser rejste Trafikministeriet krav om, at ARRIVA afhjalp de konstaterede mang- ler. ARRIVA tilkendegav, at selskabet ville ind- sætte busser, og at problemet ville være løst ok- tober 2003, når der var uddannet et tilstrækkeligt antal lokomotivførere.
Dette fandt Trafikministeriet ikke accepta- belt. For at sikre, at de udbudte strækninger til fulde blev betjent med togtrafik, indgik Trafikmi- nisteriet, jf. Akt 98 26/3 2003, en kontrakt med DSB og en tillægskontrakt med ARRIVA, hvor- efter DSB midlertidigt gennemførte togtrafikken på strækningen Århus-Struer i perioden 12.-13. april 2003 - 14. december 2003. DSB modtog her- for et vederlag på 45,8 mio. kr. Samme beløb blev fratrukket ARRIVAs faste vederlag.
Efter DSB’s overtagelse af dele af driften blev omfanget af forsinkelser og aflysninger reduce- ret væsentligt, og også efter ARRIVAs overta- gelse af driften af strækningen Århus-Struer pr.
15. december 2003 har togdriften på de midt- og vestjyske jernbanestrækninger efter Trafikmini- steriets vurdering været tilfredsstillende.
88. Rigsrevisionen finder, at Trafikministeriet før indgåelsen af kontrakten burde have skaffet sig et mere præcist overblik over, hvor mange loko- motivførere der var behov for, da det ville have givet Trafikministeriet bedre grundlag for at vur- dere, om ARRIVA havde sikret sig det fornødne antal lokomotivførere til driftsstart.
Fristen for DSB’s tjenestemænds tilkende- givelse om overgang til ARRIVA
89. En del af ARRIVAs lokomotivførerbehov skulle ifølge kontrakten dækkes af lokomotivfø- rere, der havde varetaget betjeningen af tog på strækningerne for DSB. Størstedelen af disse lo-
komotivførere var tjenestemænd. Tjenestemænd er ikke omfattet af virksomhedsoverdragelseslo- ven. Overgang fra DSB hvilede derfor på, at tje- nestemændene frivilligt ville lade sig udlåne til ARRIVA.
Det fremgik af kontrakten, at tjenestemæn- dene senest 9 måneder inden driftsstart over for DSB skulle tilkendegive, hvorvidt de påtænkte at gå over til den nye operatør. Senest 4 måneder før driftsstart skulle tjenestemændene give bin- dende tilsagn. I foråret 2002 blev det dog af hen- syn til ARRIVAs uddannelsesindsats aftalt at rykke denne frist frem til den 12. juli 2002, dvs. til 5½ måned før driftsstart.
90. Rigsrevisionen har undersøgt baggrunden for, at fristen for tjenestemændenes tilsagn lå relativt sent i forberedelsesperioden. Trafikministeriet har oplyst, at fastsættelsen af svarfristen var en af- vejning mellem den nye operatørs ønske om et sikkert grundlag for personaleplanlægningen mod muligheden for at forpligte tjenestemændene til at lade sig udlåne til en ny arbejdsgiver.
Undersøgelsen har vist, at fristen for den en- delige tilkendegivelse – også efter fremrykningen
– har været placeret uhensigtsmæssigt sent i for- beredelsesperioden. Antallet af tjenestemænd, der overgik fra DSB, havde betydning for, hvor mange lokomotivførere ARRIVA skulle lade ud- danne. På grund af den sene tidsfrist var det præ- cise lokomotivførerbehov først kendt på et tids- punkt, hvor ARRIVA ikke kunne nå at få færdig- uddannet et tilstrækkeligt antal lokomotivførere til driftsstart.
Trafikstyrelsen har i evalueringsrapporten ”Er- faringer fra det første udbud af togtrafik” fra no- vember 2004 vurderet, at den skitserede tidsplan for overgang af lokomotivførere var for stram.
Rigsrevisionen er enig heri og finder, at Tra- fikministeriet kunne have forudset, at tidspunk- tet for tjenestemændenes tilkendegivelse kunne gøre det vanskeligt for ARRIVA at vurdere om- fanget af uddannelsesbehovet.
38
Uddannelseskapaciteten
91. Da ARRIVA ikke kunne være sikker på at overtage et tilstrækkeligt antal lokomotivførere fra DSB, var ARRIVA forpligtet til at få uddan- net lokomotivførere i såvel forberedelsesperio- den som i den efterfølgende driftsperiode. XX- XXXX skulle ifølge kontrakten benytte sig af ud- dannelsestilbud, der blev stillet til rådighed af DSB og privatbanerne.
Oplysningerne om uddannelsestilbuddene byg- gede på, at Trafikministeriet inden udbuddet hav- de undersøgt uddannelsesmulighederne hos DSB og privatbanerne, der havde tilkendegivet at kun- ne uddanne henholdsvis 75 og 40 lokomotivfø- rere i 2002. Begge uddannelser var formelt god- kendt af Jernbanetilsynet som sikkerhedsmyndig- hed. Dog skulle uddannelsen hos privatbanerne udbygges med bl.a. ATC-uddannelse og stræk- ningsindøvning.
92. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at kon- traktens forudsætninger om uddannelseskapaci- teten ikke holdt.
ARRIVA vurderede i foråret 2002 det samle- de uddannelsesbehov til 80 lokomotivførere og iværksatte uddannelse af 20 lokomotivførere hos DSB. DSB tilkendegav imidlertid over for AR- RIVA, at de næste uddannelseshold ikke ville kunne være færdiguddannet til driftsstart. XXXX- VA fik derfor Trafikministeriets godkendelse til at uddanne de resterede 60 lokomotivførere hos privatbanerne.
ARRIVA orienterede imidlertid i juni 2002 Trafikministeriet om, at det var overvejende sandsynligt, at selskabet ikke kunne få uddannet lokomotivførere hos privatbanerne.
Årsagen var, at Dansk Jernbaneforbund hav- de tilkendegivet, at sikkerheden ikke ville være tilstrækkelig tilgodeset med privatbaneuddannel- sen. Dansk Jernbaneforbund havde imidlertid xx- xxxxxx i forbindelse med Trafikministeriets for- beredelse af udbuddet i 2001 tilkendegivet, at for-
bundet af sikkerhedsmæssige årsager forholdt sig skeptisk til uddannelse af lokomotivførere i pri- vatbaneregi.
På den baggrund besluttede Trafikministeriet og ARRIVA at få samtlige lokomotivførere ud- dannet hos DSB.
Xxxxxxx blev dog ikke færdiguddannet til driftsstart den 5. januar 2003, men henholdsvis marts, april og juli 2003.
93. Rigsrevisionen finder, at ARRIVAs uddan- nelse af et tilstrækkeligt antal lokomotivførere til driftsstart blev vanskeliggjort af, at Trafikmini- steriet ikke havde sikret, at den i kontrakten for- udsatte uddannelseskapacitet hos privatbanerne og DSB var til rådighed.
Rigsrevisionen finder desuden, at Trafikmi- nisteriet forud for kontrakten burde have afkla- ret, om uddannelse af lokomotivførere hos privat- banerne var mulig.
Trafikministeriet har hertil bemærket, at mi- nisteriet havde sikret de formelle rammer for en tilstrækkelig uddannelseskapacitet.
Rigsrevisionen er enig heri, men finder, at mi- nisteriet tillige burde have sikret, at uddannelsen af lokomotivførere hos privatbanerne var mulig i praksis.
94. Det er samlet Rigsrevisionens opfattelse, at Trafikministeriet forud for indgåelsen af kon- trakten ikke i tilstrækkelig grad har sikret, at be- stemmelserne i kontrakten gav ARRIVA mulig- hed for at rekruttere og uddanne et tilstrækkeligt antal lokomotivførere til driftsstart.
Undersøgelsen har således vist, at Trafikmi- nisteriet manglede afklaring af lokomotivfører- behovets omfang, og at Trafikministeriet ikke havde sikret, at den i kontrakten forudsatte ud- dannelseskapacitet hos privatbanerne og DSB var til rådighed. Samtidig gjorde den sene frist for DSB-tjenestemændenes tilkendegivelse det vanskeligt at dimensionere uddannelsesindsat- sen.
39
B. Trafikministeriets budget og udgifter til uddannelse af lokomotivførere
95. Rigsrevisionen har undersøgt, om Trafikmi- nisteriet sikrede, at ministeriets budget for ud- dannelsesomkostningerne blev overholdt, og om budgettet byggede på dækkende forudsætninger.
96. ARRIVAs uddannelse af lokomotivførere var baseret på aftaler mellem ARRIVA og DSB, der i henhold til DSB’s kontrakt med Trafikmi- nisteriet om forhandlet offentlig service-trafik i perioden 2000-2004 var forpligtet til at uddanne lokomotivførere for andre operatører. Trafikmi- nisteriet skulle ifølge kontrakten med ARRIVA
godkende iværksættelsen af det enkelte uddan- nelseshold og refundere ARRIVAs udgifter her- til. Trafikministeriet havde ikke opstillet en øko- nomisk ramme for refusionen i kontrakten.
97. Trafikministeriet budgetterede oprindeligt med udgifter til uddannelse af lokomotivførere på i alt 32,8 mio. kr. (33,6 mio. kr. i 2003-priser). Undersøgelsen har vist, at dette budget ikke holdt, og at ministeriet 2 gange måtte anmode Fi- nansudvalget om ekstrabevillinger til uddannelse af lokomotivførere.
98. Tabel 4 viser Trafikministeriets bevillinger til refusion af uddannelsesudgifter.
Tabel 4. Bevillinger til refusion af uddannelsesudgifter (2003-priser)
Akt 107 10/4 2002 (hovedkontrakt) | Akt 199 25/6 2002 (myldretidskontrakt) | Akt 98 26/3 2003 | Total | |
----- Mio. kr. ----- | ||||
Inden driftsstart .............................. | 32,3 | 2,7 | 35,0 | |
Efter driftsstart................................ | 1,3 | 19,5 | 20,8 | |
Kompensation til DSB for lokomo- tivførere overgået til ARRIVA......... | 21,9 | 21,9 | ||
Total ............................................... | 33,6 | 2,7 | 41,4 | 77,7 |
Note: Kompensationen til DSB kan udgøre op til 21,9 mio. kr. Kompensationen bliver udbetalt til DSB med ⅓ i hvert af årene 2003, 2004 og 2005 eller indtil en offentlig lokomotivføreruddannelse er etableret. En offentlig lokomotivføreruddannelse forventes ifølge Trafikministeriet etableret medio 2005. | ||||
Det fremgår af tabellen, at Trafikministeriets be- villinger til refusion af uddannelsesudgifter i alt har udgjort 77,7 mio. kr. (i 2003-priser). Den op- rindelige bevilling lød på 33,6 mio. kr.
Tabellen viser desuden, at ud af den samle- de bevilling på 77,7 mio. kr. blev der bevilget 21,9 mio. kr. til kompensation til DSB for de 81 lokomotivførere, der var overgået til ARRI- VA. Det fremgår af Akt 107 10/4 2002, at Tra- fikministeriet og DSB havde aftalt, at refusio- nen af uddannelsesomkostninger skulle forde- les mellem ARRIVA og DSB afhængigt af an- tallet af tjenestemandsansatte lokomotivførere, der valgte at overgå fra DSB til ARRIVA.
99. Undersøgelsen har vist, at ekstrabevillingen skyldes, at forudsætningerne i kontrakten om an- tallet af lokomotivførere, der skulle uddannes, og om den gennemsnitlige uddannelsespris pr. lo- komotivfører ikke var dækkende. Det fremgår af Akt 107 10/4 2002, at Trafikministeriet forven- tede, at gennemsnitsomkostningen for uddan- nelse pr. lokomotivfører inkl. løn under uddan- nelsen ville udgøre 270.000 kr. Efterfølgende måtte ministeriet i Akt 98 26/3 2003 anmode om ekstrabevilling, da den korrekte gennemsnitspris for de lokomotivførere, der på det tidspunkt var blevet uddannet hos DSB, havde vist sig at være ca. 439.000 kr. pr. lokomotivfører.
40
100. Trafikministeriet oplyste desuden i Akt 98 26/3 2003, at ARRIVA havde behov for at ud- danne yderligere 40 lokomotivførere til opfyl- delse af køreplanen for 2004. Prisen for uddan- nelse af disse lokomotivførere beløb sig til ca.
520.000 kr. pr. lokomotivfører. Årsagen hertil var, at igangsættelsen af uddannelsen skulle ske sna- rest muligt og derfor til en forhøjet pris.
101. Trafikministeriet har oplyst, at der med prisen på 270.000 kr. i Akt 107 10/4 2002 var ta- le om et underkantsskøn, fordi Trafikministeriet forventede, at en del af uddannelsen ville kunne ske i privatbaneregi, hvilket viste sig ikke at væ- re muligt.
Trafikministeriet har desuden oplyst, at pri- sen på 270.000 kr. blev skønnet ud fra oplys- ninger fra DSB om prisen for grunduddannelsen af lokomotivførere, og at uddannelsesomkostnin- gerne blev påvirket af, at lønnen under uddan- nelse til ARRIVAs lokomotivførere viste sig at være højere end hos DSB.
102. Rigsrevisionen finder, at Trafikministeriet burde have lagt prisen for den samlede uddan- nelse af lokomotivførere til grund for budgette- ring af lokomotivførerudgifterne, og at ministe- riet, inden ARRIVA iværksatte uddannelse af lo- komotivførere hos DSB, burde have sikret, at der var truffet en klar aftale med DSB om prisen på uddannelsen.
103. Undersøgelsen har vist, at med uddannel- sen af de seneste 40 lokomotivførere har Trafik- ministeriet refunderet uddannelsesudgifter til knap 120 lokomotivførere, hvoraf 107 har gennemført uddannelsen. Dertil kommer udgifter til DSB som kompensation for 81 lokomotivførere, der er over- gået til ARRIVA. Trafikministeriet har dermed dækket udgifter vedrørende ca. 200 lokomotiv- førere.
Den oprindelige forventning var 120 lokomo- tivførere.
104. Rigsrevisionen har undersøgt, hvorfor Tra- fikministeriet har dækket udgifter til ca. 200 lo- komotivførere, når ARRIVA ved driftsstart an- gav behovet til ca. 162.
Trafikministeriet har oplyst, at ARRIVA i sommeren 2004 gik i gang med at uddanne sel- skabets lokomotivførere til at køre nye LINT- tog, hvilket medførte et ekstra lokomotivførerbe- hov. Dertil kommer, at ARRIVA fra 2006 skal præstere ca. 12 % flere togkilometer. Endelig plan- lagde ARRIVA, ifølge Trafikministeriet, at be- holde de lokomotivførere, der var rekrutteret, så der kunne undgås nyrekruttering i 2005. Nye prognoser fra ARRIVA har dog vist, at selskabet i 2005 har behov for at rekruttere og uddanne ca. 18 lokomotivførere for at kunne køre de ekstra togkilometer fra 2006. Med det sædvanlige fra- fald betyder det et behov for et hold med 20 del- tagere.
105. Undersøgelsen har vist, at Trafikministeri- et ikke har sikret, at ministeriets budget for ud- dannelsesomkostningerne blev overholdt, da der er sket en stigning i bevillingerne fra 33,6 mio. kr. til 77,7 mio. kr., svarende til en stigning på 131 %. Undersøgelsen har desuden vist, at Trafikmi- nisteriets estimat vedrørende lokomotivførerbe- hovet var upræcist, og at den angivne uddannel- sespris pr. lokomotivfører kun omfattede en del
af uddannelsen.
Det er på den baggrund Rigsrevisionens op- fattelse, at budgettet byggede på usikre og man- gelfulde oplysninger, og at oplysningerne, som Folketingets Finansudvalg fik forelagt i Akt 107 10/4 2002 om prisen på uddannelse af lokomo- tivførere, dermed hvilede på et utilstrækkeligt grundlag.
Trafikministeriet har oplyst, at oplysninger- ne i Akt 107 10/4 2002 var baseret på de op- lysninger, som ministeriet besad på tidspunktet for udarbejdelsen af aktstykket. Endvidere har ministeriet orienteret Finansudvalget i alle tilfæl- de, hvor der har været lejlighed til at vurdere
41
Rigsrevisionens bemærkninger
Det er Rigsrevisionens vurdering, at Trafikmini- steriet ikke sikrede en hensigtsmæssig håndte- ring af rekrutteringen og uddannelsen af lokomo- tivførere til ARRIVA, ligesom det er Rigsrevisi- onens vurdering, at Trafikministeriets oriente- ring af Folketingets Finansudvalg i Akt 107 10/4 2002 om prisen på uddannelse og antallet af lo- komotivførere hvilede på et utilstrækkeligt grund- lag.
Rigsrevisionens vurdering er baseret på, at Trafikministeriet ikke i tilstrækkelig grad havde sikret, at bestemmelserne i kontrakten om rekrut- tering og uddannelse af det fornødne antal loko- motivførere til driftsstart var dækkende.
Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at Trafikministeriets budget blev overskredet med 131 %, idet bevillingerne hertil steg fra 33,6 mio. kr. til 77,7 mio. kr. Rigsrevisionen finder det til-
lige utilfredsstillende, at oplysningerne, som Fol- ketingets Finansudvalg fik forelagt i Akt 107 10/4 2002 om prisen på uddannelse og antallet af lo- komotivførere, hvilede på et utilstrækkeligt grund- lag.
VI. Har Trafikministeriet opnået den forventede besparelse ved udbuddet?
106. Det fremgår af Akt 107 10/4 2002, at Tra- fikministeriet i 2002 og 2003 samlet forventede en besparelse på indkøb af offentlig service-tra- fik i Midt- og Vestjylland ved udbuddet af tog- trafikken på ca. 32 mio. kr.
Rigsrevisionen har undersøgt, om udbuddet af jernbanedriften i Midt- og Vestjylland har med- ført, at staten har opnået den forventede bespa- relse. Der foreligger alene data vedrørende for- beredelsesperioden i 2002 samt første driftsår, 2003.
107. Den forventede besparelse på ca. 32 mio. kr. var baseret på, at Trafikministeriet i 2003 vil- le reducere kontraktbetalingen til DSB med 254,1 mio. kr., mens ministeriet forventede en samlet udgift til forberedelsesperioden i 2002 og til drif- ten i 2003 på 222,2 mio. kr.
Undersøgelsen har imidlertid, jf. tabel 5, vist, at Trafikministeriet har fået flere supplerende bevillinger til driften af de udbudte strækninger:
Tabel 5. Ekstrabevillinger til driften af de udbudte strækninger
Bevillinger vedrørende forberedelsesperioden og første års drift | Løbende priser | 2003-priser |
----- Mio. kr. ----- | ||
Forventet udgift (Akt 107 10/4 2002) ............................................................. | 222,2 | 227,5 |
Ekstrabetjening i myldretiden (Akt 199 25/6 2002) ........................................ | 7,4 | 7,6 |
Uddannelse af ekstra lokomotivførere på grund af myldretidskontrakten (Akt 199 25/6 2002)........................................................................................ | 2,6 | 2,7 |
Ekstrabevilling til uddannelse af lokomotivførere (Akt 98 26/3 2003) ............ | 19,5 | 19,5 |
Kompensation til DSB for lokomotivførere (Akt 98 26/3 2003) ...................... | 7,3 | 7,3 |
Samlet bevilling for forberedelsesperioden og første års drift på de udbudte strækninger ...................................................................................... | 259,0 | 264,6 |
42 |
108. Undersøgelsen har vist, at Trafikministeriet har afholdt udgifter til forberedelse og første års drift af de udbudte strækninger på 12,4 mio. kr. i 2002 og 244,6 mio. kr. i 2003. Udgifterne har der- med samlet udgjort 257 mio. kr. Forventningen var oprindelig, at udgiften ville udgøre 222,2 mio. kr. (227,5 mio. kr. i 2003-priser). Undersøgelsen har desuden vist, at Trafikministeriet primært har haft højere udgifter end forventet som følge af, at ministeriet har indgået myldretidskontrakten og som følge af, at udgifterne til uddannelse af loko- motivførere blev højere end budgetteret. Til de ovennævnte udgifter kommer de udgifter, som ministeriet har afholdt til konsulentydelser (inkl. udgifter til Kammeradvokaten) i forbindelse med udbuddet. Udgifterne beløb sig til 16,7 mio. kr. for perioden 2000-2003. Ministeriet forventer des- uden merudgifter til installering af ATC-anlæg i ARRIVAs tog på i alt 3,9 mio. kr.
109. Herudover har undersøgelsen vist, at Tra- fikstyrelsen og ARRIVA i november 2004 indgik en forligsaftale, der for perioden 2004-2010 sam- let indebærer en omkostning for staten på 45,6 mio. kr. Staten yder således ARRIVA en kom- pensation på i alt 16,6 mio. kr. og fraskriver sig retten til indtægter fra ARRIVA som følge af til- bagebetaling af ekstraordinære takststigninger på i alt 29,0 mio. kr., fordelt over årene 2003-2010.
i størrelsesordenen 45 mio. kr. i perioden 2006- 2010.
110. Trafikministeriet har bemærket, at udbud- det ikke har medført merudgifter for staten, og at der fortsat må forventes væsentlige besparelser set over hele kontraktperioden. Efter ministeriets opfattelse må det antages, at den fastsatte kon- traktbetaling giver et godt billede af Trafikmi- nisteriets udgifter frem til kontraktophør. Trafik- ministeriet finder derfor ikke, at Rigsrevisionens fremstilling tjener til at give et retvisende bille- de af de økonomiske virkninger af det første ud- bud af jernbanetrafik i Danmark.
Rigsrevisionen kan konstatere, at opgørelsen over omkostningerne indtil nu ikke har vist de forventede besparelser, og det er Rigsrevisionens opfattelse, at en samlet vurdering af de økono- miske virkninger må afvente kontraktens udløb.
Rigsrevisionens bemærkninger
En samlet vurdering af de økonomiske virknin- ger ved udbuddet må afvente kontraktens udløb. Rigsrevisionen kan dog konstatere, at Trafikmi- nisteriet indtil videre ikke har opnået den forven- tede besparelse i 2002 og 2003, men har over- skredet det oprindelige budget for disse år med samlet 37,1 mio. kr.
Vurderingen er baseret på, at Trafikministe- riet i de første år efter kontraktindgåelsen har af- holdt en række engangsudgifter, særligt ekstra- udgifter til uddannelse af lokomotivførere, samt at Trafikministeriet har indgået en myldretidskon- trakt, der frem til 2005 har medført en ekstraud- gift på ca. 7,5 mio. kr. årligt.
VII. Afsluttende bemærkninger og anbefalinger
111. Udbuddet, der førte til Trafikministeriets kontrakt med ARRIVA, er det første danske ud- bud af passagertogtrafik. Dette har betydet, at mi-
43
nisteriet, efter udskillelsen af DSB som en selv- stændig virksomhed, har måttet opbygge egen ekspertise på jernbaneområdet. Som følge heraf har ministeriet afholdt betydelige udgifter til eks- tern rådgivning. Rigsrevisionen har forståelse for, at Trafikministeriet har haft et forholdsvist be- grænset erfaringsgrundlag for at gennemføre ud- bud og kontraktindgåelse, men vurderer dog, at ministeriets arbejde i forbindelse med udform- ningen og anvendelsen af kontrakten med ARRI- VA på nogle områder burde have været bedre til- rettelagt. Efter Rigsrevisionens opfattelse er kon- trakten på flere punkter ikke dækkende for den ønskede ydelse og ikke fuldt ud egnet til styring og opfølgning.
112. Efter indkøringsvanskelighederne, hvor DSB måtte overtage dele af driften, er det Trafikmini- steriets vurdering, at ARRIVAs drift af de midt- og vestjyske jernbanestrækninger er tilfredsstil- lende. Trafikministeriet har oplyst, at kontrakten afspejlede de erfaringer, der var til Trafikministe- riets rådighed på tidspunktet for dens udform- ning. Ministeriet har tilføjet, at der aldrig har væ- ret lagt skjul på, at der var tale om det første danske udbud af togtrafik, og at udbudsinstru- mentet naturligvis skulle udvikles yderligere i ly- set af erfaringerne med dette og eventuelt kom- mende udbud. At det siden har vist sig, at visse af de incitamenter, der var indarbejdet i kontrakten, ikke var tilstrækkelig effektive, er ikke ensbety- dende med, at Trafikministeriet ud fra de davæ- rende erfaringer burde have udformet kontrakten anderledes. Trafikministeriet har desuden fremhæ- vet, at køreplanen er ændret som følge af ARRI- VAs overtagelse af driften, og at ARRIVAs di- mensionering af trafikomfanget på de enkelte
strækninger generelt synes bedre i overensstem- melse med passagerefterspørgslen end DSB’s, og at der som led i udbuddet sker en udskiftning af togmateriellet på de udbudte strækninger, som der ellers ikke var afsat penge til. Trafikministe- riet mener således, at det første udbud har været en succes på trods af visse vanskeligheder i start- fasen.
113. Trafikstyrelsen har i november 2004 udar- bejdet en rapport om erfaringer fra første udbud af togtrafik. Rigsrevisionen finder det positivt, at Trafikministeriet har taget initiativ til at opsamle erfaringerne fra første udbud, og at Trafikmini- steriet i forbindelse med de seneste kontrakttil- læg har nyttiggjort erfaringerne bl.a. ved at præ- cisere kravene til ARRIVAs fremtidige kørepla- ner. Rigsrevisionen skal anbefale, at Trafikmini- steriet i forbindelse med fremtidige udbud sær- ligt er opmærksom på følgende forhold:
• Den ønskede trafikale ydelse skal være nøje specificeret.
• Der bør afsættes de fornødne ressourcer til ud- arbejdelse af kontrakten og forudsætningerne, herunder bør incitamentsstrukturerne nøje ana- lyseres.
• Kontrakten bør indeholde fleksibilitet, så det er muligt at foretage specifikke ændringer i trafikken.
• Alle kontraktlige krav bør specificeres og om muligt kvantificeres, så det står klart, hvilken ydelse operatøren skal levere for at opfylde kravene.
Rigsrevisionen, den 16. februar 2005
Xxxxxx Xxxx
/Xxxxx Xxxx Xxxxxx
44
Statsrevisorernes bemærkning
Denne beretning er undergivet rigsrevisorlovens regler om en efterfølgende redegørelse fra mini- stre og rigsrevisors bemærkninger hertil. Statsrevisorernes endelige stillingtagen vil finde sted i forbindelse med afgivelsen til Folketinget af den endelige betænkning over statsregnskabet.
Trafikministeriets kontrakt med ARRIVA Danmark A/S er resultatet af det første danske udbud af passagertogtrafik.
Beretningen viser, at det endnu er for tidligt at vurdere, om målsætningerne med udbuddet er nået: Besparelser, øgede markedsandele, bedre dækning af passagerernes behov mv. Vurderingen heraf må afvente kontraktens udløb i 2010. Statsrevisorerne bemærker dog, at Trafikministeriet ik- ke har opnået de forudsatte besparelser de første 2 år, tværtimod har der været behov for flere ekstrabevillinger. Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at kontrakten ikke har været til- strækkelig præcis og dækkende med hensyn til den ønskede ydelse, hvilket har nødvendiggjort for- dyrende tillægsaftaler.
Statsrevisorerne kritiserer, at trafikministerens oprindelige oplysninger til Folketingets Fi- nansudvalg – om behov for og pris på uddannelse af lokomotivførere – var utilstrækkelige, så den store budgetoverskridelse krævede fornyet forelæggelse for Finansudvalget.
45
Bilag 1
Oversigt over krav til ARRIVA, jf. kontraktens ydelsesspecifikation
Krav
Krav til trafikydelse:
2.1. Passagertrafik på strækninger og togbetjening af stationer. ARRIVA skal i 2003 køre 6,22 mio. km. Togkilometerproduktionen skal i 2004 og 2005 omfatte 6,77 mio. km., og i 2005 stige til 7,66 mio. km. Herud- over skal ARRIVA i henhold til myldretidskontrakten årligt frem til udgangen af 2005 tillige køre ca. 70.000 km. i morgen og eftermiddagstimerne. Kontrakten indeholder endvidere krav om en minimumsbetjening af de en- kelte stationer på mellem 11 til 31 daglige afgange.
2.2. Disponering af den samlede produktion. Ved disponering af den pligtige togkilometerproduktion skal operatøren opfylde minimumsbetjeningen og tilgodese betjeningen af flest mulige passagerer.
2.3. Ændring i trafikomfang. Trafikministeriet kan med 12 måneders varsel kræve en regulering af omfanget af produktionen inden for ±10 % af togkilometer mod regulering af vederlaget.
2.4. Option på reduktion af trafikomfang fra køreplansskiftet 2005/2006. Trafikministeriet skal med virk- ning for køreplansskiftet 2005/2006 have mulighed for at reducere den årlige togkilometerproduktion pr. køre- plansperiode.
2.5. Option på betjening af strækningen Tønder-Niebüll. Fra driftsstart er der mulighed for, at strækningen Tøn- der-Niebüll skal betjenes efter nærmere angivne retningslinjer. Denne option har Trafikministeriet ikke benyttet.
2.6. Sammenhæng med anden trafik. Operatøren skal virke for et sammenhængende kollektivt trafiksystem med koordinering mellem tog og bus og med andre operatørers tog. Operatøren skal ligeledes søge at ned- bringe ventetiden for omstigende passagerer.
2.7. Driftsforstyrrelser. Operatøren skal sikre, at der ved forsinkelser og driftsforstyrrelser gives fyldestgøren- de information til passagererne. Planlagte forsinkelser eller aflysninger skal varsles senest 72 timer før afgang ved opslag på de berørte stationer og via internettet og gennem minimum et offentligt medium i øvrigt (avis el- ler radio/tv). Operatøren skal have planer for at afbøde virkningerne for passagererne i tilfælde af forsinkelser og aflysninger, og operatøren skal sikre erstatningstransport i tilfælde af større driftsforstyrrelser.
Krav til kvalitet:
3.1. Siddepladskapacitet i togene. Operatøren er forpligtet til at tilrettelægge togproduktionen, så alle passa- gerer kan få siddeplads ved 95 % af togafgangene.
3.2. Regularitet og pålidelighed. Operatøren er forpligtet til at overholde et minimumskrav for et sammenve- jet udtryk for regulariteten og pålideligheden på 95 %. Operatørens vederlag er afhængig af regularitet og påli- delighed.
3.3. Kundetilfredshed. Operatøren er forpligtet til at gennemføre undersøgelser af kundetilfredsheden hvert halve år. Operatørens vederlag er afhængig af resultatet af løbende kundetilfredshedsundersøgelser.
3.4. Tilgængelighed. Operatøren er forpligtet til at prioritere god tilgængelighed højt. Kravet til tilgængelighed omfatter bl.a. handicaptransport og medtageordning for cykler.
3.5. Tryghed. Operatøren er forpligtet til at arbejde for at sikre trygheden for rejsende i tog og på stationer.
Generelle krav:
4.1. Sikkerhed. Operatøren skal opnå et sikkerhedscertifikat i overensstemmelse med Jernbanetilsynets krav.
4.2. Kontrakt med Banestyrelsen. Operatøren skal indgå en nærmere fastsat kontrakt med Banedanmark om bl.a. kapacitet på infrastrukturen og leje af stationsfaciliteter.
4.3. Køreplanlægning og handlingsplan. Operatøren skal én gang årligt udarbejde en handlingsplan som grundlag for den kommende køreplan. Planen skal sammen med udkast til køreplan fremlægges for Trafikmini- steriet hvert år inden 1. oktober. Planen skal beskrive, hvorledes operatøren vil søge at få flere passagerer, imø- dekomme kundeønsker, minimere omstigningstider samt foretage hensigtsmæssige justeringer, som de indvund- ne erfaringer giver anledning til. Ved køreplanens udarbejdelse skal operatøren sikre sammenhængen til det øvri- ge kollektive trafiksystem ved et samarbejde med amterne, DSB og andre togoperatørers køreplansproces.
47
4.4. Relationer til pendlergrupper. Operatøren er forpligtet til at inddrage pendlergrupper som høringspart i forbindelse med bl.a. køreplansprocessen.
4.5. Personaleforhold. Kontrakten indeholder en række bestemmelser vedrørende personaleforhold og over- tagelse af personale fra DSB. Der stilles endvidere en række krav til information, uddannelse og rekruttering af personale, ligesom der stilles nogle særlige krav vedrørende arbejdsmiljø og indførelse af sociale klausuler.
4.6. Materiel. Operatøren skal udføre trafikken med eget materiel eller med materiel lejet af DSB.
4.7. Krav til kvalitet og indretning af medbragt materiel. Kontrakten indeholder en række konkrete krav til bl.a. materiellets alder, passagerkomfort, ind- og udstigningsforhold mv.
4.8. Klargøringsanlæg og værksteder. Operatøren kan på nærmere fastsatte vilkår leje klargøringsanlæg og værksteder af DSB.
4.9. Salg af billetter, takster, fribefordring, befordringsbestemmelser, information og rejseordninger for andre ministerier. Kontrakten indeholder en række krav vedrørende salg af billetter, takster, fribefordring, be- fordringsbestemmelser, information og rejseordninger for andre ministerier.
4.10. Stationer. Kontrakten indeholder en række bestemmelser om leje, drift og serviceniveau på stationerne.
4.11. Ledelse og organisation. Operatørens organisation i Danmark skal have en kompetent og erfaren le- delse.
4.12. Krav til forberedelsesperioden. Operatøren skal udarbejde en detaljeret plan for, hvorledes forberedel- sesperioden planlægges. Planen skal indeholde milepæle og tidsplan.
4.13. Rapportering. Kontrakten indeholder en række krav til operatørens rapportering til Trafikministeriet. Kra- vene omfatter bl.a. en kvartalsvis rapportering af præsterede togkilometer, regularitet og pålidelighed mv. samt en halvårlig rapportering af resultatet af kundetilfredsundersøgelserne. Operatøren skal tillige levere en årlig handlingsplan og en udtømmende rapport om trafikafviklingen i henhold til kontrakten.
4.14. Fri trafik. Operatøren kan for egen regning udvide produktionen ud over kontraktens omfang i form af ekstratog til almindelig befordring, særtog eller helt nye produkter.
4.15. Ophør. Kontrakten regulerer ophør og overdragelse af opgaver mv. til Trafikministeriet eller tredjepart.
Note: Oplysningerne i tabellen er baseret på kontraktens bilag 1 Ydelsesspecifikation, ligesom tabellens num- merering henviser til kontrakten.
48
Bilag 2
Begrebsdefinitioner
Minimumstogbetjening | Mindste antal tog, der skal køre på en given strækning |
Myldretidsbetjening | Togafgange i en periode med spidsbelastning, her specielt morgen- og eftermiddagsafgange |
Pålidelighed | Mål for antal aflyste togafgange |
Regularitet | Mål for togenes rettidighed |
Togkilometer | Kilometer tilbagelagt af et tog |
Togkilometerpris | Prisen for én kilometer tilbagelagt af et tog |
Togkilometerproduktion | Det samlede antal kørte togkilometer af alle tog |
Trafiksvage tidspunkter | Tidspunkter, hvor efterspørgslen efter offentlig transport er lav |
49