Kontraktstyring i staten
Kontraktstyring i staten
– baggrund, erfaringer
og fremtidige udviklingsmuligheder
I denne artikel er fokus på kontraktstyringens anvendelse og udformning i staten. I artiklen diskuteres fem spørgsmål. For det første, hvad baggrunden er for anvendelse af kontraktstyring i staten. For det andet, hvilken udvikling kontraktstyringen har gennemgået. For det tredje, hvad erfaringerne har været med at anvende kontrakter. For det fjerde, om Rigsrevisionens nylige kritik af kontraktstyringen i staten er beret- tiget. For det femte, hvilke fremtidige udviklingsmuligheder, der kan forventes for kontraktstyring.
Udviklings- og analysekonsulent cand.scient.pol.
Xxxxx Xxxxxxxxxx Xxxxxxxx, Birkerød Kommune
Fuldmægtig, cand.scient.pol. Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxxx, Finansministeriet
Indledning
Kontraktstyring har i en række lande været en vig- tig del af den internationale strømning i administra- tionspolitikken, som er blevet benævnt New Public Management
Flere forfattere har hæftet sig ved, at New Public Management tager afsæt i to forskellige sæt af ideer (f.eks. Xxxx 1991, s. 5, og Xxxxx, 1995, s. xii). Dels en tilgang til forståelsen af den offentlige sek- tor med rødder i blandt andet public choice teori og med fokus på markedsmæssiggørelse af den offent- lige sektor. Dels en tilgang med rødder i manage- mentteori og med fokus på synlig ledelse, klare re- sultatmål og kontrol af resultater.
Kontraktstyring kan ses som et styringsredskab, der ligger midt imellem disse to tilgange i New Public Management. Kontraktstyring kan både an- vendes som et redskab til ledelse internt i den of- fentlige sektor, og som et redskab til at gennemføre en markedsmæssiggørelse af den offentlige sektor. Ofte skelnes der mellem intern og ekstern kontrakt- styring for at tydeliggøre disse to sider af kontrakt- styringen.
I Danmark introduceres kontraktstyringsidéen for alvor med fristyrelsesforsøget i 1992. I dag an- vendes kontrakter i stor udstrækning i staten som et internt styringsredskab. Men også i (amts)kommu- nerne ses en stigende anvendelse af kontraktstyring,
selvom udbredelsen endnu ikke er lige så markant som i staten.
Kontraktstyringens baggrund: Informationsasymmetri
Forholdet mellem departement og styrelser hører til et af de emner, som traditionelt har været til debat i dansk administrationspolitik.1 Debatten har med forskellig vægt vedrørt to spørgsmål. Dels hvilken arbejdsdeling der skal være mellem departement og styrelser. Dels hvordan der skabes en hensigtsmæs- sig styring på de enkelte ministerområder.
Spørgsmålet om, hvad der er den mest hensigts- mæssige styring, vedrører især, hvorledes der udfor- mes en styring, som sikrer, at departementet og sty- relserne arbejder indenfor en fælles forståelsesram- me. Eller sat på spidsen: At styrelserne ikke fører deres egen politik.
Grundvilkåret for styring i staten – som i alle an- dre komplekse organisationer – er en skæv forde- ling af information. Dette grundvilkår indebærer, at styrelserne som udgangspunkt er i besiddelse af vi- den om produktionsprocesser, organisatoriske sam- menhænge samt mængden og fordelingen af res- sourcer, som departementet oftest kun har et spora- disk kendskab til.
Kontraktstyring kan ses som et bud på, hvorledes der udformes en styring, som sikrer, at departemen- tet og direktoraterne arbejder indenfor en fælles for- ståelsesramme, herunder at departementerne bibrin- ges information om styrelsernes virksomhed.
Fristyrelsesforsøget, som var det første eksempel på kontraktstyring i staten, havde dog oprindeligt ikke alene fokus på styringsrelationen på ministe- rområdet. I den forundersøgelse, som gik forud for forsøget med fristyrelser, beskrives fristyrelserne overvejende som et statsligt modsvar til frikommu- neforsøget (Finansministeriet, 1991). Forsøget skul- le medvirke til, at den enkelte institution på for- søgsbasis fik fjernet barrierer for effektiv drift. For- undersøgelsen udpegede ikke mindre end 31 sådan- ne barrierer.
Til gengæld for øgede frihedsgrader skulle der stilles nogle skærpede resultatkrav, således at der blev tale om en »noget-for-noget-ordning«. Samlet set var det forventningen, at der på én og samme tid kunne opnås en bedre politisk indholdsmæssig sty- ring og en mere effektiv drift af de statslige styrel-
ser. Det var med andre ord ambitionen at øge både målsætningseffektiviteten og omkostningseffektivite- ten.
I den evaluering af de første runder med kon- traktstyrelser, som PLS-Consult gennemførte for Finansministeriet i 1995, blev det konkluderet, at der for visse barrierers vedkommende snarere hav- de været tale om myter end om reelle barrierer (Fi- nansministeriet , 1995, kap. 6). En væsentlig »barri- ere« havde styrelserne dog været foruden i den for- løbne periode, idet de alle havde fået en budgetga- ranti i de år, forsøget varede.
Mens fjernelse af barrierer i praksis næppe helt havde fået den tilsigtede betydning, havde forsøget til gengæld vist sig som en succes netop ved at ud- vikle en ny type af styringsdialog mellem departe- ment og styrelse.
Allerede i forbindelse med evalueringen af kon- traktstyrelserne blev det slået fast, at Finansministe- riet ikke fremover automatisk ville sikre styrelserne budgetsikkerhed. Dermed kunne man have frygtet, at kontraktstyrelsernes eksistensgrundlag reelt var forsvundet. Enkelte styrelser tilkendegav da også over for PLS Consult, »at et bortfald af budgetsik- kerhed vil betyde et bortfald af grundlaget for kon- traktstyringen« (s. 62).
Når det ikke gik sådan, må dette forklares med udgangspunkt i tre forhold.
Kontraktstyringen har for det første vist sig som et levedygtigt bud på, hvordan der skabes institutio- nelle rammer for styring på de enkelte ministerom- råder. Kontrakterne sikrer på en gang, at der opstil- les mål for styrelsernes virksomhed, og at styrelser- ne får den fornødne ledelsesmæssige frihed.
Kontraktstyringen kan for det andet ses som en naturlig fortsættelse af de budgetreformer, som blev påbegyndt i 1980’erne. De øgede frihedsgrader, som institutionerne er blevet givet i budgetrefor- merne, har naturligt rejst spørgsmålet om, hvilken styring, der skulle sættes i stedet for den traditionel- le detailstyring i tilknytning til bevillingslovene mv. Resultatkontrakter har dermed været svaret på et ønske om indholdsmæssig styring i en situation med øget decentralisering af ansvar og kompetence til styrelserne.
Endelig har der fra starten været en udbredt ac- cept af, at kontrakterne tilpasses konkrete forhold og styringsvilkår på de enkelte ministerområder.
Kontraktstyringens udvikling
Både resultatkontrakter og de senere tilkomne di- rektørkontrakter er blevet påbegyndt som forsøg. Fristyrelsesforsøget i 1992 og forsøget med direk- tørkontrakter i 1995. I begge tilfælde har der siden fundet en udvikling sted. Udviklingen har dels inde- båret en række indholdsmæssige ændringer, herun- der en ændret rolle for Finansministeriet, dels at an- vendelsen af kontrakterne har bredt sig.
Det oprindelige fristyrelsesforsøg var præget af, at Finansministeriet aktivt tog del i kontraktindgåel- sen. Navneskiftet i 1993, hvor fristyrelserne blev omdøbt til kontraktstyrelser, ændrede ikke ved dette forhold.
Det oprindelige fristyrelsesforsøg var derudover præget af, at kontrakterne blev indgået efter en fast skabelon, herunder at alle kontrakter var af fire års varighed.
Den efterfølgende udvikling har indebåret, at Fi- nansministeriet har trukket sig ud af den aktive rol- le, hvor ministeriet fungerede som en tredjepart, når kontrakterne blev indgået mellem et departement og en styrelse. Ministeriets rolle er i dag primært at rådgive og at sikre en fortsat udvikling af kontrakt- styrelseskonceptet.
Kontraktformen er ligeledes ændret i takt med, at resultatkontrakterne har bredt sig. Kontrakterne er i dag opbygget forskelligt, ligesom de har forskellig varighed. Der anvendes til eksempel udviklingskon- trakter for at forberede indgåelsen af egentlige re- sultatkontrakter.
Resultatkontrakterne har aldrig haft noget retligt grundlag. Ministre kan f.eks. tilbagekalde kontrak- ten på grundlag af det almindelige over-/underord- nelsesforhold (Økonomistyrelsen 1996, s. 15). Di- rektørkontrakterne bygger derimod på en rammeaf- tale mellem Akademikernes Centraladministration og Finansministeriet. Aftalen er udsendt som et cir- kulære fra Finansministeriet.
Oprindeligt havde direktørkontrakterne en meget fast form. Kontrakterne skulle dække de tre områ- der: Institutionens resultater, strategi og udvikling samt menneskelige ressourcer, som vægtede med henholdsvis 60, 20 og 20 pct. Alle resultatmål skul- le yderligere placeres på en syvpunktsskala gående fra –50 til + 100, hvor + 100 svarede til fuld målop- fyldelse.
Mens resultatkontrakten omfatter hele institutio- nen, er direktørkontrakten først og fremmest en
kontrakt mellem departementet og direktøren, der ofte tjener til at understøtte resultatkontrakten. Kon- trakten beskriver, hvilke ledelsesmæssige opgaver direktøren har indenfor en kortere tidshorisont – som udgangspunkt 1 år.
I de første 2 år, hvor ordningen stadig fungerede som forsøg, skulle Finansministeriet godkende kon- trakterne. Ministeriet havde derudover en aktiv rolle med at udbrede kendskabet til direktørkontrakterne som styringsform. Fra og med 1998-kontrakterne blev den godkendende rolle ændret, således at Fi- nansministeriet i dag alene skal have kontrakterne tilsendt til orientering. Den formidlende rolle er li- geledes nedtonet.
Direktørkontrakterne gennemgik allerede ved forsøgets udløb en række mindre ændringer af ska- belonen, således at det f.eks. alene er nødvendigt at udfylde en skala for hvert målepunkt bestående af de tre punkter –50, 0 og +100. Direktørkontrakterne har trods denne og andre ændringer været kritiseret for at mangle frihedsgrader og for at tvinge et forfi- net målesystem ned over en virkelighed, som ikke lader sig opdele i detaljerede målepunkter. Xxxxxx- xxxx har der været samspilsproblemer mellem di- rektørkontrakterne og resultatkontrakterne, fordi en opfyldelse af resultatkontraktens krav ikke har kun- net belønnes med +100 point i direktørkontrakterne. Med det nye lønsystem for chefer, der er aftalt ved overenskomstforhandlingerne 1999, vil der bli- ve etableret en tættere kobling mellem på den ene side opstilling af resultat- og udviklingsmål og op- følgning herpå, og på den anden side udmøntningen af de decentrale løndele ikke bare for direktørerne, men for alle chefer i staten. Direktørkontrakternes fremtidige placering i lyset af den nye overens- komst er endnu ikke afklaret. Der er dog ingen tvivl om, at kontraktformen også fremover vil være rele- vant, når de nye resultat- og udviklingsmål skal ud-
møntes.
Kontrakternes udbredelse fremgår af tabel 1.
Resultatkontrakterne omfatter i dag over 52 statslige styrelser, mens direktørkontrakterne har en noget mindre udbredelse. Når direktørkontrakterne har en mere begrænset udbredelse end resultatkon- trakterne skyldes dette dels, at denne kontraktform har en kortere historie bag sig, dels at en række mi- nisterier finder, at mål- og resultatstyring kan gen- nemføres alene ved en resultatkontrakt for styrel- sen.
Tabel 1. Antallet af resultat- og direktørkontrakter, 1998
Ministerium: | Resultat- kontrakt | Direktør- kontrakt |
Arbejdsministeriet | 3 | 0 |
By- og Boligministeriet | 3 | 2 |
Erhvervsministeriet | 6 | 6 |
Finansministeriet | 2 | 1 |
Forskningsministeriet | 9 | 2 |
Forsvarsministeriet | 0 | 0 |
Fødevareministeriet | 1 | 2 |
Indenrigsministeriet | 2 | 0 |
Justitsministeriet | 1 | 0 |
Kirkeministeriet | 0 | 0 |
Kulturministeriet | 9 | 3 |
Miljø- og Energiministeriet | 3 | 3 |
Skatteministeriet | 2 | 2 |
Socialministeriet | 4 | 4 |
Statsministeriet | 0 | 0 |
Sundhedsministeriet | 3 | 2 |
Trafikministeriet | 3 | 8 |
Udenrigsministeriet | 0 | 0 |
Undervisningsministeriet | 1 | 0 |
Økonomiministeriet | 0 | 0 |
I alt | 52 | 35 |
Anm.: Tabellen indeholder både resultatkontrakter og flerårsafta- ler for 1998
Xxxxx: Økonomistyrelsen 1999
Erfaringer med Kontraktstyring
Dansk forvaltningskultur har traditionelt været ken- detegnet ved en høj grad af formløshed og en bety- delig variation mellem ministerierne. Udformnin- gen af kontraktstyringen i Danmark kan ses som en tilpasning til denne kultur. Kombinationen af fi- nansministeriel igangsætning på den ene side og de- central udvikling i de enkelte ministerier og institu- tioner på den anden side har været en forudsætning for, at kontraktstyringen har kunnet indpasses i dansk forvaltningskultur.
Udover at kontraktstyringen således kan ses som et typisk eksempel på dansk administrationspolitik, er der gjort en række mere specifikke erfaringer med kontrakter. I det følgende omtales dels erfarin- gerne med at etablere en ny styringsdialog, dels re- sultaterne af kontraktstyringen med hensyn til at øge effektiviteten i styrelserne. Det var således dis-
se to områder, som oprindeligt blev sat i fokus med fristyrelsesforsøget.
Styringsdialogen
Kontraktstyringen i staten er designet til at over- komme informationsasymmetri. Dels ved at opstille resultatmål og ved at foretage systematiske evalue- ringer af i hvilket omfang målene er realiseret. Dels ved – og måske i virkeligheden vigtigst – at der skabes institutionelle rammer for forhandling og løbende resultatopfølgning i kontraktperioden. Er- faringen er med andre ord, at kontraktens indhold og formuleringer er af betydning, men at styrings- dialogen og de institutionelle rammer, der omgiver kontrakterne, i mindst lige så høj grad har været medvirkende til, at kontraktstyringen har fået den nuværende udbredelse.
Kontrakterne skaber for det første anledning til at drøfte, hvilke mål en styrelse skal realisere. Erfa- ringerne fra de styrelser, hvor dialogen virker, er, at både forhandlingerne om kontraktens udformning og de efterfølgende samtaler i kontraktperioden er med til at gøre de målsætninger, som formuleres på det politiske niveau, relevante for den enkelte sty- relse.
Der skabes for det andet institutionelle rammer for evaluering af, om målene realiseres. Ideelt set sikres det dermed, at der opsamles og deles en vi- den om styrelsen, som departementet typisk hver- ken har haft fuldt kendskab til eller tidligere har for- holdt sig systematisk til.
Endelig for det tredje forpligtes departementet til at tage styringsopgaven alvorligt. Før introduktio- nen af kontrakterstyring kunne der således være en tendens til, at departementerne ikke løftede deres styringsansvar, og at styrelserne dermed havde mu- lighed for at leve efter devisen: Den, som lever skjult, lever godt.
Effektivitet
Det er forbundet med store vanskeligheder at eva- luere niveauet for omkostnings- og målsætningsef- fektivitet i komplekse organisationer med ofte dif- fuse produkter. Øges ambitionen til også at omfatte virkningen af en bestemt faktor – in casu kontrakter
– nærmer forsøget sig hybris. Ikke desto mindre må en vurdering af kontrakterne nødvendigvis tage spørgsmålet op, om kontrakterne, som hævdet, fører til større effektivitet.
I PLS-Consults evaluering af erfaringerne med
de første 13 resultatkontrakter blev det konkluderet, at
»... der i meget høj grad er opnået forbedringer mht. effektivisering af opgavevaretagelsen i de styrelser, som har deltaget i forsøget. Dette er dokumenteret ved, at de deltagende styrelser stort set alle til dato har opfyldt mål- og resultat- krav. Samtidig er det et gennemgående træk, at de deltagende styrelser i medfør af kontraktsty- ringen har ny- og videreudviklet deres interne le- delses- og styringsredskaber, samt at en række af de deltagende styrelser har arbejdet med målret- tede udviklingsaktiviteter på personaleområdet. Endelig har deltagelsen i kontraktstyringsfor- søget medført, at også indsatsen mht. forbedring af borger- og brugerorienteringen er blevet for- stærket.« (Finansministeriet, 1995, s. 74).
Problemet med denne evalueringsform er i sagens natur, at det er uklart, om styrelser, som ikke er om- fattet af kontraktstyring, kan fremvise de samme positive resultater.
I Rigsrevisionens nylige redegørelse til statsrevi- sorerne om resultatkontrakter i staten er der foreta- get en spørgeskemaundersøgelse blandt 20 institu- tioner med resultatkontrakter (Rigsrevisionen, 1998). Af de 20 institutioner angiver 17, at de kan dokumentere produktivitetsforbedringer i kontrakt- perioden, og af disse 17 angiver 15, at resultatkon- trakterne har været medvirkende til produktivitets- forbedringerne. 18 institutioner angiver tillige, at de har opnået kvalitetsforbedringer i perioden, og af de 18 anfører 13, at resultatkontrakterne også i denne sammenhæng har været medvirkende til det positi- ve resultat.
Rigsrevisionen har yderligere foretaget en op- gørelse, hvor 32 styrelser sammenlignes. Af disse 32 styrelser har den ene halvdel resultatkontrakter, mens den anden halvdel ikke har det. Styrelserne er blevet udvalgt, så de parvis er sammenlignelige med hensyn til opgaver, og så de parvis henholdsvis har og ikke har en resultatkontrakt. Styrelserne er derefter sammenlignet med hensyn til udgiftsudvik- lingen, som den er anført i finanslovene, og med hensyn til udviklingen i aktivitetsoplysninger, som de er opgjort i virksomhedsregnskaber og i virk- somhedsoversigterne på finanslovens anmærknin- ger.
Resultatet af sammenligningen er ganske mar-
kant. Således kan styrelser med resultatkontrakter fremvise en årlig stigning i udgifterne på 3,8 pct. i perioden, mens aktivitetsstigningen har været på 6,9 pct. om året. Modsat har udgiftsstigningen i styrel- ser uden resultatkontrakter været på 9,3 pct. årligt, mens stigningen i aktiviteterne kun har været på 3,3 pct.
En opgørelse som denne rummer selvsagt en lang række metodiske problemer, men resultatet af opgørelsen peger entydigt på, at styrelser, som sty- res ved hjælp af resultatkontrakter, anvender res- sourcerne bedre end institutioner, der ikke gør.
Det kan naturligvis diskuteres, hvordan årsags- sammenhængene er. Er det f.eks. således, at styrel- ser som har en professionel ledelse og en resultato- rienteret organisationskultur indvilger i at etablere resultatkontrakter, mens de øvrige styrelser ikke indgår resultatkontrakter?
Alt andet lige tyder begge evalueringer af resul- tatkontrakter dog på, at kontrakter gør en forskel ved at tydeliggøre resultatmål og ved at sikre en løbende resultatopfølgning.
Rigsrevisionens kritik
Rigsrevisionens beretning til statsrevisorerne om kontraktstyring er en interessant evaluering af de hidtidige erfaringer og indeholder tillige en diskus- sion af væsentlige spørgsmål i tilknytning til kon- traktstyring. Rigsrevisionen konkluderer, at resultat- kontrakter fremmer produktivitetsudviklingen, at de befordrer fokuseringen på mål og resultater og at der gennemgående er en høj grad af målrealisering. Rigsrevisionen fremfører imidlertid også en række kritikpunkter, hvoraf tre især skal fremhæves.
Rigsrevisionen kritiserer for det første, at økono- misk væsentlige og centrale områder af kontraktsty- relsernes aktiviteter i såvel første- som andengene- rationskontrakterne ikke har været omfattet af resul- tatkrav (s. 28 og 32).
Det er en væsentlig diskussion, som dermed rej- ses. Problemer med skævvridning af incitamenter fremhæves således ofte i den teoretiske litteratur om kontrakter. Det er dog nødvendigt at være opmærk- som på, at resultatkontrakter ikke står alene som styringsredskab, men skal ses i sammenhæng med blandt andet den generelle ledelse og den retlige re- gulering af styrelsernes aktiviteter, herunder styring over bevillingerne i finansloven og sektorlovgiv- ning.
Resultatkontrakter er et ledelsesværktøj, der kan anvendes som supplement til andre styringsredska- ber. Det er i den forbindelse væsentligt, at ledelsen i styrelserne formår at sikre, at der ikke sker en skævvridning, fordi en kontrakt ikke dækker alle områder af styrelsens aktiviteter.
Rigsrevisionen kritiserer for det andet, at der er opstillet færre kvantificerbare krav om produktivi- tetsforbedringer i andengenerationskontrakterne (s. 30), og anbefaler i øvrigt, at der sker en klarere op- deling mellem »egentlige resultatkrav« og »initia- tivområder« (s. 46).
Rigsrevisionens kritik tager udgangspunkt i de formulerede målsætninger for kontraktstyrelserne, herunder Finansministeriets forundersøgelse fra 1991, hvoraf det fremgik, at resultatkontrakter skal være med til at øge styrelsernes »driftsmæssige ef- fektivitet«. Rigsrevisionens kritik synes imidlertid at bygge på den forudsætning, at det som hovedre- gel alene vil være kvantificerbare resultatkrav, der er relevante at anvende i resultatkontrakterne, her- under at især produktivitetsmålinger er et centralt formål med kontraktstyringen.
Det er klart, at kvantitative data har mange for- dele ved vurdering af resultater, ligesom det er svært at være uenig i, at produktivitetsmålinger er væsentlige at inddrage. Erfaringerne fra statslige styrelser med resultatkontrakter viser dog, at mindst to forhold må inddrages i overvejelserne, når kon- trakter skal udformes.
Dels er mange væsentlige aktiviteter i den of- fentlige sektor svære at måle kvantitativt på en me- ningsfuld måde. Derfor vil et krav om kvantifice- ring kunne indebære, at der måles på irrelevante pa- rametre, og at indsatsen i styrelserne netop derved skævvrides.
Dels må det inddrages, at omkostningerne ved indsamling af kvantitative data kan være ganske be- tydelige og overstige den potentielle gevinst.
Det væsentlige er derfor, at der foretages evalue- ringer af, om mål bliver realiseret, og at der vedva- rende er et pres for øget produktivitet. Men det er ikke givet, at kvantificerbare mål i alle situationer i sig selv er vejen frem.
Endelig kritiserer Rigsrevisionen, at det ikke er blevet konkretiseret, hvad de administrative og/eller økonomiske konsekvenser vil være ved manglende opfyldelse af kontrakten. Rigsrevisionen konklude- rer således, at Finansministeriet bør tage initiativ til,
»at det i højere grad sikres, at der skabes forpligten-
de sammenhænge mellem resultater og bevillinger« (s. 48).
Også på dette punkt er der tale om et væsentligt spørgsmål, som løbende har været diskuteret siden indførelsen af resultatkontrakter. Spørgsmålet er imidlertid, hvilke sanktioner, som vil være relevant at knytte til en manglende opfyldelse af en resultat- kontrakt, således at der skabes en forpligtende sam- menhæng mellem resultat og bevilling.
Som eksempel på en sanktion kunne det overve- jes at anvende en reduktion af styrelsens bevilling. En sådan sanktion vil imidlertid indebære det para- doks, at vilkårene for målopfyldelse forværres, uden at der på anden måde skabes incitamenter til en bedre opgaveløsning. En trussel om bevillingsre- duktion vil dermed primært skulle virke præventivt.
I diskussionen om sanktioner bør det endvidere indgå, at statslige styrelser er organisationer, der ek- sisterer i politiske omgivelser. Virkningen af negativ presseomtale og påtale fra det politiske niveau ved manglende kontraktoverholdelse vil således blive oplevet som særdeles nærværende og ubehagelige sanktionsmuligheder.
Endelig skal det understreges, at kontraktstyrin- gen i de tilfælde, hvor der er indgået en direktør- kontrakt, vil være tilrettelagt således, at det ikke primært er styrelsen som helhed, der pålægges sanktioner, men derimod direktøren. Aflønningen af den enkelte direktør vil således være afhængig af målopfyldelsen i relation til direktørkontrakten, der som bekendt ofte vil fungere som en etårig udmønt- ning af resultatkontrakten for den pågældende sty- relse.
Sammenfattende kan det konkluderes, at betyd- ningen af yderligere sanktioner ved manglende mål- opfyldelse i form af administrative og/eller økono- miske sanktioner næppe bør tildeles for stor vægt.
Fremtidige anvendelsesområder Kontraktstyringen har hidtil været i stadig udvik- ling. I de kommende år må det forventes, at udvik- lingen især vil finde sted indenfor tre områder.
For det første vil der formodentligt ske en stigen- de anvendelse af interne kontrakter. Det vil sige kontrakter for afdelinger, for kontorer eller for an- dre organisatoriske enheder inden for de enkelte styrelser. Der er allerede i dag ministerier og styrel- ser, der har gjort sig de første erfaringer med sådan- ne kontrakter, men erfaringerne er endnu spredte og uden nogen klar konklusion.
Intentionen med interne kontrakter, som den blandt andet er blevet formuleret af Finansministe- riet, er, at disse kontrakter skal være ledelsens ud- møntning af institutionens kontrakt/direktørkon- trakten. I praksis kan det imidlertid vise sig, at in- terne kontrakter er betydeligt vanskeligere at udfor- me end kontrakter for institutioner og direktører.
En række nye problemstillinger viser sig således, når der skal indgås interne kontrakter. En central problemstilling er, om det er muligt at etablere kon- trakter, som både opstiller mål og resultatkrav in- ternt, og som ikke fastlåser organisationen i en unødvendig formalisering. Tilsvarende bliver det en stor udfordring at sikre koordination på tværs af de enheder, der etableres interne kontrakter for. Ende- lig vil der kunne opstå en række praktiske proble- mer i forbindelse med en etablering af interne kon- trakter. Indebærer interne kontrakter f.eks. behov for intern afregning?
I forlængelse af arbejdet med interne kontrakter vil man for det andet formentlig se bestræbelser på at skabe en mere direkte sammenhæng mellem de forskellige kontrakter og tildelingen af løn til den enkelte medarbejder. Fra finansministeriets side er det således formuleret som en bestræbelse at gøre mål- og resultatstyringen »meningsfuld for den en- kelte leder og medarbejder i de offentlige institutio- ner« (Eldrup, 1999, s. 31).
De nye lønsystemer for både chefer og medar- bejdere er skabt for at etablere en tættere kobling mellem løn og resultater. Den formulerede politik er, at der skal etableres en kontraktstyringskæde be- stående af resultatkontrakter for institutionen, direk- tørkontrakter for institutionens leder og interne kon- trakter. Som det sidste led i denne kontraktsty- ringskæde skal det nye lønsystem føre mål- og re- sultatstyringen helt tæt på den enkelte medarbejder.
I visse af kontraktstyrelserne er der allerede i dag opnået erfaringer med resultatløn, idet resul- tatlønnen har været kædet tæt sammen med de mål, som er formuleret for styrelsen. Sammenkæd- ningen mellem løn og præstationer er imidlertid især sket på områder, hvor produktet er nemt måle- ligt.
Det er derfor først i de kommende år, at nye løn- former skal stå deres prøve. Tiden vil således vise, om sammenhængen mellem præstationer og løn og- så kan etableres på områder, hvor resultaterne ikke er nemt målelige, og hvor udmåling af lønnen der- med uundgåeligt vil skabe flere konflikter.
For det tredje må det forventes, at der vil ske en stigende udbredelse af resultatkontrakter, både i sta- ten og i (amts)kommunerne. Dermed vil kontrakt- styringsidéen støde på stadig større udfordringer.
Kontrakter vil i stigende omfang skulle anvendes på områder, hvor styringen bygger på helt andre tra- ditioner, end det typisk er tilfældet i forholdet mel- lem departement og styrelser.
Kontrakter vil endvidere skulle anvendes i sty- ringen af organisationer, som er betydeligt mere skeptiske overfor grundidéerne i kontraktstyringsfi- losofien end de styrelser, som hidtil er indgået i kontraktstyring. I staten vil der være tale om de or- ganisationer, som Xxxxx (1998) betegner som hen- holdsvis »de tilbageholdende« og som »de skepti- ske«.
Endelig vil kontrakterne skulle udbredes til orga- nisationer med opgaver, som er svære at måle og evaluere. Dermed bliver det også centralt, at det fortsat accepteres, at ikke alle sider af en organisati- ons liv kan kvantificeres eller sættes på mål i en kontrakt.
Konklusion
I denne artikel er kontraktstyringens anvendelse og udformning i staten blevet diskuteret.
I artiklen er det blevet konkluderet, at kontrakt- styring tager afsæt i informationsasymmetrien mel- lem departement og styrelse. Gennem kontrakter skabes således ideelt en fælles forståelsesramme mellem departement og styrelse, ligesom departe- menterne bibringes viden om styrelsernes virksom- hed.
Udviklingen har indebåret, at de oprindelige kontraktkoncepter er blevet gjort mere fleksible, at Finansministeriets rolle er blevet nedtonet og at an- vendelsen af kontrakterne er blevet bredt ud. Imple- menteringen af kontraktstyring er samtidig sket un- der hensyntagen til dansk forvaltningskultur, som er præget af en høj grad af formløshed og en betydelig variation mellem ministerierne.
Det kan videre konkluderes, at erfaringerne med resultatkontrakter i det store og hele er positive. Der er flere indikatorer på, at målsætningseffektiviteten og omkostningseffektiviteten fremmes gennem kon- traktstyring. Navnlig kan der peges på, at resultat- kontrakterne er med til at sætte en institutionel ram- me for dialog og forhandling mellem departement og styrelse. Herved forpligtes departementerne til at tage deres styringsopgave alvorligt, ligesom politisk
formulerede målsætninger om indhold og ressour- ceanvendelse gøres relevant for de enkelte styrelser. I artiklen er nogle af de konklusioner, Rigsrevisi- onen er nået frem til i den nylige beretning om er- faringerne med kontraktstyrelser blevet diskuteret. Det er konklusionen, at Rigsrevisionen ikke i til- strækkelig høj grad tager højde for, at resultatkon- trakter ikke står alene i styringen af statslige styrel- ser og primært er et internt ledelsesværktøj. Yder- ligere konkluderes det, at kvantitative resultatkrav ikke i alle tilfælde behøver at være en nødvendig- hed, og der advares imod at tillægge yderligere sanktioner ved manglende målopfyldelse for stor
betydning.
Med hensyn til de fremtidige anvendelsesområ- der er det i artiklen blevet fremhævet, at der kan forventes en stigende anvendelse af interne kontrak- ter og en sammenkædning af interne kontrakter og løntildeling. Yderligere må det formodes, at der vil blive etableret kontrakter i stadig større dele af den offentlige sektor. Dermed vil kontraktstyringsidéen i langt højere grad end hidtil blive sat på prøve og møde modstand. Et er dog forholdsvist sikkert: Mål- og resultatstyring gennem kontrakter vil også stå på den administrationspolitiske dagsorden i de kommende år.
Note
1. Betegnelsen styrelser anvendes i artiklen som en fællesbe- tegnelse for de statslige institutioner, vel vidende at en række af disse traditionelt ikke ville blive betegnet som styrelser.
Litteratur
Administrations- og Personaledepartementet (1991): »Fristy- relsesforsøg. En forundersøgelse«.
Xxxxxx, Xxxxxx (1999): »Resultatkontrakter og ledelse i sta- ten« i Finansministeriet (1999): »En ny tids ledelse«
Finansministeriet (1995): »Kontraktstyring i staten. Erfarin- ger fra 13 forsøg med resultatkontrakter«.
Finansministeriet (1998): »Personalepolitik i staten – fra ord til handling«
Xxxx, Xxxxxxxxxxx (1991): »A public management for all sea- sons?« i Public Administration, årgang 69, nr. 1, s. 3-19.
Rigsrevisionen (1998): »Beretning om kontraktstyring. Beret- ning fra rigsrevisor fremsendt til folketinget i henhold til § 18, stk. 1, i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.«.
Xxxxx, Xx (1998): »Styringsreformer i 1990’erne – hvor langt er vi nået?« i Økonomistyrelsen (1998): »Er vi på rette spor?«.
Xxxxx, Xxxxxx (1995): »Public services and market mechanis- ms. Competition, contracting and the new public manage- ment«, London: Macmillan Press.
Økonomistyrelsen (1996): »Vejledning om resultatkontrak- ter«.
Økonomistyrelsen (1999): »Resultatorientering i staten 1998«.