K E N D E L S E
Klagenævnet for Udbud | X.xx.: 21/07631 |
(Xxxx X. Xxxxxxx, Xxxxxxxx Xxxxxxxxx) | 10. juni 2022 |
K E N D E L S E
Exxeta AG
(advokat Xxxxxx Xxxxxx, København) mod
Gas Storage Denmark A/S (advokat Xxxx Xxxxx, Aarhus)
Ved udbudsbekendtgørelse nr. 2020/S 251-633602 af 22. december 2020, offentliggjort den 24. december 2020, udbød Gas Storage Denmark A/S som udbud med forhandling efter direktiv 2014/25/EU (forsyningsvirksomheds- direktivet) en rammeaftale om et nyt gaslagerstyringssystem og it-konsulent- ydelser. Tildelingskriteriet var det økonomisk mest fordelagtige tilbud iden- tificeret som bedste forhold mellem pris og kvalitet med underkriterierne ”Price” (20%), ”Solution description” (45%), ”Time schedule, implementa- tion and project organization” (15 %), ”IT Security” (10 %) og ”Agreement terms” (10 %). Den anslåede samlede værdi var 4 mio. euro. Rammeaftalens varighed er 72 måneder med mulighed for forlængelse i 2 x 12 måneder.
Ved udløbet af fristen for anmodning om prækvalifikation den 22. januar 2021 havde Gas Storage Denmark A/S modtaget ni ansøgninger om prækva- lifikation.
Den 28. januar 2021 besluttede Gas Storage Denmark A/S (herefter GSD) at prækvalificere følgende virksomheder:
• Exxeta AG (herefter Exxeta)
• Navitasoft Information Technology Zrt
• Sopra Steria SE Branch Power and Gas (herefter Sopra Steria)
Ved udløbet af fristen for at afgive endeligt tilbud den 12. maj 2021 havde de tre prækvalificerede virksomheder afgivet tilbud. Den 18. juni 2021 be- sluttede GSD at indgå kontrakt med Sopra Steria.
Den 28. juni 2021 indgav Exxeta klage til Klagenævnet for Udbud over GSD. Exxeta fremsatte ved klagens indgivelse anmodning om, at klagenævnet i medfør af lov om Klagenævnet for Udbud § 12, stk. 2, skulle beslutte, at klagen skulle have opsættende virkning. Den 1. juli 2021 besluttede klage- nævnet ikke at tillægge klagen opsættende virkning. Klagen har været be- handlet skriftligt.
Exxeta har nedlagt følgende påstande:
Påstand 1
Klagenævnet skal konstatere, at GSD har handlet i strid med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed i udbudslovens § 2, stk. 1, ved at præ- kvalificere Sopra Steria og lade virksomhedens tilbud indgå i GSD’s tilde- lingsbeslutning, uanset at tilbuddet fra Sopra Steria ikke var konditionsmæs- sigt, da tilbuddet ikke opfyldte mindstekravet i udbudsbekendtgørelsens punkt III.1.3 om referencer.
Påstand 2
Klagenævnet skal konstatere, at GSD har handlet i strid med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed i udbudslovens § 2, stk. 1, ved for kate- gorien løsningsbeskrivelse [underkriteriet ”Solution description”] uberettiget at have tildelt Sopra Sterias tilbud flere point end Exxetas tilbud til trods for, at Exxetas tilbud burde have modtaget flere point end Sopra Sterias tilbud i henhold til GSD’s egen begrundelse for pointtildelingen og dermed have vundet kategorien.
Påstand 3
Klagenævnet skal konstatere, at GSD har handlet i strid med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed i udbudslovens § 2, stk. 1, ved for kate- gorien IT-sikkerhed [underkriteriet ”IT Security”] uberettiget at have tildelt
Sopra Sterias tilbud flere point end Exxetas tilbud til trods for, at Exxetas tilbud burde have modtaget flere point end Sopra Sterias tilbud i henhold til GSD’s egen begrundelse for pointtildelingen og dermed have vundet katego- rien.
Påstand 4
Klagenævnet skal konstatere, at GSD har handlet i strid med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed i udbudslovens § 2, stk. 1, ved at tildele kontrakten til Sopra Steria, idet GSD’s begrundelse for og selve fordelingen af point mellem Sopra Sterias tilbud og Exxetas tilbud er forkert, og resultatet af GSD’s tildelingsbeslutning er derfor objektivt forkert.
Påstand 5
Klagenævnet skal i medfør af klagenævnslovens § 13, stk. 1, nr. 2, annullere GSD’s beslutning af 18. juni 2021 om at indgå rammeaftale med Sopra Ste- ria.
Påstand 6
Klagenævnet skal i medfør af klagenævnslovens § 13, stk. 1, nr. 3, pålægge GSD at lovliggøre sin tildelingsbeslutning.
GSD har nedlagt påstand om, at klagen ikke tages til følge. Sagens nærmere omstændigheder
GSD har om sig selv oplyst, at GSD ejer og forvalter to underjordiske gas- lagringsanlæg i Danmark. GSD er et 100 % ejet datterselskab af Energinet, som ejer og driver den overordnede gas- og el-infrastruktur i Danmark. Ener- ginet ejes af den danske stat.
GSD har om Energinet-koncernen i øvrigt oplyst, at den er organiseret såle- des, at Energinet Forretningsservice A/S understøtter Energinet-koncernen og koncernens forretningsenheder med bl.a. drift og udvikling inden for ind- købsområdet, herunder EU-udbud og kontrakter (i daglig tale Energinets ind- købsafdeling eller indkøbsafdelingen). Til at bistå med disse opgaver har Energinets indkøbsafdeling udbudt og indgået rammeaftaler om indkøbskon- sulenter, herunder en rammeaftale med Rambøll Management Consulting A/S (herefter Rambøll), hvorefter Energinet-koncernen kan anskaffe konsu- lentbistand til aktiviteter i forbindelse med anskaffelser og gennemførelse af
udbud. Rambøll yder i henhold til den indgåede aftale rådgivning til Energi- net-koncernen og handler alene under Energinets instruktionsbeføjelser, og Rambøll har derfor ikke nogen beslutningskompetence og har ikke mandat til at træffe beslutninger på vegne af Energinet, herunder for de enkelte sel- skaber i Energinet-koncernen. Energinets indkøbsafdeling har således for- melt været udbudsrådgiver for GSD på udbuddet. Da indkøbsafdelingen ikke har haft tilstrækkelige interne ressourcer til selv at varetage opgaven, har ind- købsafdelingen i medfør af den indgåede rammeaftale med Rambøll aftalt, at Rambøll faciliterer udbuddet og dermed delvist varetager indkøbsafdelin- gens sædvanlige rolle i forbindelse med gennemførelsen af udbuddet.
Om klagen har GSD oplyst, at den vedrører et udbud af en rammeaftale, som omfatter både et nyt Gas Storage Management System (GSM-system) til er- statning for det nuværende system, som efter ca. 20 års drift er forældet, og IT-konsulentydelser til GSD. GSM-systemet er et centralt IT-system for gaslagerforretningen, som håndterer alle kundebestillinger og styrer fakture- ring til de enkelte kunder baseret på deres kontrakter og tilkøbte ydelser. GSM-systemet sikrer dermed kundernes overholdelse af indgåede rammeaf- taler og kontrakter og er samtidig kundernes adgang til at kontrollere og be- nytte de lagerprodukter, som de har købt adgang til.
Udbudsbekendtgørelsen indeholder følgende: ”…
Legal Basis:
Directive 2014/25/EU
…
II.2.4) Description of the procurement:
The assignment concerns a framework agreement for a new gas storage management system and it-consultancy services to Gas Storage Denmark A/S.
Gas Storage Denmark A/S is replacing their commercial IT system (Gas Storage Management System) for the gas storage business.
The new solution must support Gas Storage Denmark A/S in their com- mercial gas storage service and help Gas Storage Denmark A/S to pro- vide the best service to their customers as possible. Among the tasks a new solution must support is:
• contract management,
• capacity management,
• commercial operations (data exchange, customer nomination and matching with the Gas TSO),
• invoicing,
• data management,
• customer web access.
Gas Storage Denmark A/S wants a business partner relationship with the new supplier, securing a state-of-the-art solution for the future.
…
II.2.9) Information about the limits on the number of candidates to be invited
Maximum number: 3
Objective criteria for choosing the limited number of candidates:
If more than 3 applicants fulfil the minimum requirements, cf. section III, the contracting authority will prequalify the 3 applicants who are evalu- ated as most qualified for the specific tendered assignment. Only these applicants will be invited to submit a tender. The selection of the appli- cants will be based on the submitted references. That is to which extend the reference(s) are assed to be similar to the tendered assignment, cf. section II.2.4), in terms of comparability and relevance. As a result the number of references will not be the determining factor alone, but more importantly to which degree the specific forwarded references are com- parable and relevant to the tendered assignment regarding solution and scope, especially concerning:
• delivery of gas storage management system to an entity similar to the contracting authority in the European market.
…
III.1.3) Technical and professional ability List and brief description of selection criteria:
The applicant must include the up to five (5) most comparable and rele- vant references undertaken in the past three (3) years as part of the appli- cation. The references must be stated in the ESPD part IV.C: ‘Technical and professional ability’. Undertaken in the past three (3) years implies that the reference must not have been completed prior to the date reached when counting 3 years backwards from the submission date for pre-qual- ification. References older than this will not be taken into consideration. References which have not yet been fully completed can be included as part of the application, but if this is the case, the applicant must describe the parts which have not yet been delivered, and this may affect the eval- uation of the applicant, cf. section II.2.9).
The references should include:
1) A specific description of the work performed for each reference, in- cluding a description of the delivered solution’s modules (i.e. contract management, capacity management, commercial operations (data ex- change, customer nomination and matching with the Gas TSO), invoic- ing, data management and customer web access);
2) Contract value (if possible);
3) Contact information for the entity in question (including contact per- son);
4) Date of initiation and final delivery (day, month, year).
Any ambiguities and/or incomprehensibilities concerning the above in- formation may have a negative effect on the selection of candidates, cf. section II.2.9). Please note the ‘description’ box can contain more text than is visible. I.e. it is possible to copy paste text into the box.
If the applicant is relying on the references of one or more other entities (e.g. a parent or sister company or a subcontractor) or the applicant is a group of economic operators (e.g. a consortium) the information for the ESPD part IV.C must also be given in a separate ESPD from each of these entities.
The number of references should not surpass a maximum of the five (5) most comparable and relevant references. If the applicant is relying on the capacity of one or more other entities (e.g. a parent or sister company or a subcontractor) or the applicant is a group of economic operators (e.g. a consortium) the maximum number of references to be submitted must still be respected and cannot exceed five (5) when combined. If more than five (5) references are included, the Contracting Authority will only con- sider the five (5) most recent references determined by date of final de- livery (in this case not yet finished references will not be included).
…”
Samtidig med offentliggørelsen af udbudsbekendtgørelsen blev udbudsbetin- gelserne offentliggjort. I udbudsbetingelserne er anført:
”… Introduction
…
The procurement is conducted as a negotiated procedure with prior call for competition pursuant to the EU Utilities Directive (Directive 2014/25/EU of the European Parliament and of the Council of 26 Febru- ary 2014 on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors and repealing Directive 2004/17/EC). The procurement procedure is described in detail in these Tender Conditions.
…
4. Evaluation and award stage
4.1 Award criterion
The award criterion is the most economically advantageous tender based on the best price-quality ratio, cf. the stated sub-criteria’s including weight:
…
…
…
4.2 Evaluation model
…
4.2.1 Scoring of “Price”
…
4.2.2 Scoring of qualitative criteria’s
The Contracting Authority assigns points for the qualitative sub-criteria based on the evaluation description in section 4.1 and the scale below:
All scores from 0-10 may be used.
…”
Udbudsmaterialet var i øvrigt bygget op, så tilbudsgiveren i forbindelse med afgivelse af sit tilbud skulle udfylde udbudsmaterialets bilag, og så appendix 2b var forudsat at indeholde en uddybende beskrivelse af den løsning, som tilbudsgiveren tilbød, inden for de rammer, der i øvrigt fulgte af udbudsma- terialet. For hvert appendix var det desuden i appendixet angivet, dels hvilke underkriterier appendixet indgik i, dels hvordan tilbudsgiveren i forbindelse med afgivelsen af tilbuddet skulle udfylde appendixet.
Ved udløbet af fristen for at ansøge om prækvalifikation den 22. januar 2021 havde GSD som anført modtaget ni ansøgninger. GSD besluttede den 28. januar 2021 at prækvalificere Exxeta, Navitasoft Information Technology Zrt og Sopra Steria. I forhold til Sopra Xxxxxx anførte GSD i prækvalifikationsrap- porten:
”The applicant demonstrates a good to excellent level of competencies in their references. Two of the highlighted references concern the delivery of billing and invoicing solutions to entities similar to the Contracting Authority in the European market while the other references concern all round solutions to TSO companies.
The billing and invoicing solutions delivered to the two gas storages con- tain contract management, capacity management and invoicing modules, while the solutions delivered to TSO companies, in addition, contain a commercial operations module and two references contain data manage- ment and customer web access modules.”
GSD har oplyst, at alle tre prækvalificerede virksomheder ved tilbudsfristens udløb den 18. marts 2021 havde afgivet indledende tilbud, og der blev afholdt forhandlingsmøder med tilbudsgiverne den 7., 8. og 9. april 2021. Forhand- lingsmødet med Exxeta blev afholdt den 9. april 2021.
Efter forhandlingsmøderne fik tilbudsgiverne frist til den 12. maj 2021 til at indlevere et revideret og endeligt tilbud.
Ved brev af 18. juni 2021 underrettede GSD Exxeta om sin beslutning om at tildele rammeaftalen til Sopra Steria. Brevet var vedlagt en nærmere redegø- relse for evalueringen af tilbuddene fra Exxeta og Sopra Steria:
”…
The result of the evaluation:
…
Evaluation of the subcriterion Solution description
EXXETA AG has in total for the tender scored 9 points for the subcrite- rion. Points for the weighted subcriterion is 4,05 points.
…
The Tenderer has an almost complete level of fulfillment of the Contract- ing Authority’s requirements in Appendix 2a, which is deemed positive. The Tenderer fulfills 209 requirements in full, while 1 requirement is ful- filled “Partly” and 2 requirements are not fulfilled.
…
Sopra Steria SE Branch Power and Gas has in total for the tender scored 9 points for the subcriterion. Points for the weighted subcriterion is 4,05 points.
…
The Tenderer has a high level of fulfillment of the Contracting Author- xxx’x requirements in Appendix 2a, which is deemed positive. The Ten- derer fulfills 198 requirements in full, while 8 requirements is fulfilled “Partly” and 6 requirements is not fulfilled.
…
Evaluation of the subcriterion IT Security
EXXETA AG has in total for the tender scored 8 points for the subcrite- rion. Points for the weighted subcriterion is 0,8 points.
…
Functional IT-security requirements
It is deemed negative that the Tenderer is not compliant with requirement in row 41, while it is not stated when the last successful recovery was made to the offered service.
…
Sopra Steria SE Branch Power and Gas has scored 9 points. Points for the weighted subcriterion is 0,9 points.
…
Functional IT-security requirements
It is deemed negative that the Tenderer is not compliant with requirement in row 34, while the Tenderer does not support Energinet conducted vul- nerability scan or penetration testing.
It is deemed negative that the Tenderer is not compliant with requirement in row 51, as the Tenderer does not forward logs to Energinet’s central- ized log server.
It is deemed negative that the Tenderer is only partly compliant with re- quirement in row 53, while payload of technical requests is not logged.
…”
Redegørelsen indeholdt i øvrigt bl.a. en beskrivelse af, hvad GSD vægtede
positivt og negativt i tilbuddene i forhold til underkriteriet ”Solution descrip- tion” inden for områderne: General requirements, Contract management, Ca- pacity management, Operations, Integration to GSD’ data warehouse, Invoic- ing, Customer web access, Upload to EnergiData Service, Education, Appen- dix 8 section 4.3.1, Appendix 9, Appendix 2 og Appendix 7.
Der blev den 24. juni 2021 afholdt et møde mellem repræsentanter fra Exxeta og repræsentanter fra GSD og Rambøll. Der blev udarbejdet et referat fra mødet, og det fremgår, at Exxeta på mødet kom med indsigelser mod evalu- eringen af tilbuddene.
Efter at have modtaget mødereferatet sendte Xxxxxx en række bemærkninger til referatet, herunder at A, der deltog i mødet, ikke som anført var ansat hos Energinet, men at han var ansat hos Rambøll. Exxeta ønskede desuden en tilføjelse om, at A oplyste, at han og hans kollega ”B (also Ramboll) not only support GSD in the tender for an SSO system, but at the same time also sup- port the parent company Energinet in the tender for a TSO system”.
Referatet blev tilrettet i forhold til Exxetas bemærkninger, idet A dog fortsat stod anført som ansat hos Energinet, men med en note om, at ”A is hired by Energinet, and he represent Energinet and is under the power of instruction from Energinet”. En tilsvarende note blev indsat vedrørende B.
Et eventuelt samarbejde mellem Sopra Steria og Rambøll
Foruden det aktuelle GSD-udbud har Energinet Gas TSO A/S afholdt et ud- bud af en rammeaftale om et såkaldt gas transmission management system (GTM-system) og IT-konsulentydelser. Exxeta har oplyst, at både Exxeta og Sopra Steria deltog i udbuddet, hvor A fra Rambøll også var rådgiver for Energinet Gas TSO A/S.
Exxeta blev ikke prækvalificeret, men det blev Sopra Steria, der også fik kon- trakten tildelt.
Exxeta har fremlagt en udskrift af den tyske Bundesverwaltungsamts hjem- meside, hvor det fremtræder som om, at Sopra Steria og Ramboll Manage- ment Consulting GmbH har et samarbejde ved i et tilfælde – sammen med andre virksomheder – at være underleverandører til en leverandør af konsu- lentydelser inden for ”Organisations- und Prozessberatung” med fokus på
”Organisationsberatung” i perioden 2. juli 2019 – 2. juli 2021. I et andet til- fælde er Ramboll Management Consulting GmbH – også sammen med en række andre virksomheder – underleverandør til Sopra Steria som leverandør af konsulentydelser inden for ”Organisations- und Prozessberatung” med fo- kus på ”Prozessberatung” i perioden 2. juli 2019 – 1. juli 2021.
Det er Exxetas synspunkt, at Rambøll og Sopra Steria var og er ”konsortial- partnere” og således ”stærkt økonomisk forbundne samtidig med, at Rambøll har rådgivet og aktivt deltaget i gennemførelsen af Indklagede og dennes koncernforbundne selskabs to udbudsprocesser, begge med det resultat, at Sopra Steria har vundet disse udbud på et mildt sagt tvivlsom udbudsretligt og fagligt grundlag. Rambøll har således været instrumental i at sikre sin konsortialpartner, Sopra Steria, to betydelige ordrer under et udbud styret af dennes konsortialpartner, Rambøll”.
Exxeta har som følge heraf gjort gældende, at Rambøll var inhabil ved til- budsevalueringen.
Foranlediget af Exxetas synspunkt har GSD under klagesagen indhentet ud- talelser fra udbudsrådgiverne A og B om deres forhold til Sopra Steria. Både A og B har i deres udtalelser bl.a. afvist, at de forud for det aktuelle udbud havde kendskab til Sopra Steria.
På baggrund af udtalelserne har Exxeta under klagesagen stillet A og B yder- ligere spørgsmål om bl.a. deres ansættelse hos Rambøll, hvordan Rambøll sikrer sig, at der ikke foreligger interessekonflikter, og det nærmere samar- bejde med Energinet/GSD. B har besvaret de stillede spørgsmål, mens A, der ikke længere er ansat hos Rambøll, ikke har besvaret spørgsmålene.
Exxeta har desuden indhentet udtalelser fra Xxxxxxxxx Xxxxxxxx, der er afde- lingsdirektør for Energy Solutions hos Exxeta, og fra Xxxxxx Xxxxxx, der er salgsdirektør hos Exxeta, om bl.a. deres involvering i tilbudsafgivningen og deres opfattelse af, hvem der repræsenterede GSD under udbuddet, herunder Rambølls involvering.
Nærmere om Sopra Sterias ansøgning om prækvalifikation
Sopra Steria har i sin ansøgning om prækvalifikation anført følgende fem referencer:
− EWE Gasspeicher GmbH
− Gascade
− Uniper Energy Storage GmbH
− Gasunie
− GTG Nord
Referencerne er bl.a. beskrevet i forhold til det udførte arbejde, i hvilken pe- riode det er udført og for hvilket beløb.
Exxeta har i forhold til referencerne EWE Gasspeicher GmbH og Uniper Energy Storage GmbH anført, at Sopra Steria har implementeret et fakture- ringssystem, som er en delproces til et GSM-system. For referencen EWE Gasspeicher GmbH byggede selve GSM-systemet i øvrigt på en Exxeta-løs- ning. De to referencers samlede økonomiske værdi var på henholdsvis 35.000 euro og 49.000 euro.
I forhold til referencerne Gasunie, GTG Nord og Gascade har Exxeta anført, at der er tale om såkaldte Transmission System Operators (”TSO’er”), der ikke som GSD, der er Storage System Operators (”SSO’er”), anvender et GSM-system. Disse referencers samlede værdi var på henholdsvis 600.000 euro, 340.000 euro og 100.000 euro.
GSD har i forhold til referencerne EWE Gasspeicher GmbH og Uniper Energy Storage GmbH fremhævet, at der primært er tale om modernisering af faktureringsmodulet, som er et af de moduler, som det udbudte GSM-sy- stem omfatter.
For så vidt angår referencerne Gasunie, GTG Nord og Gascade har GSD er- kendt, at de angår systemer til såkaldte TSO’er og ikke til SSO’er som GSD. GSD har dog anført, at systemer til TSO’er har en høj grad af sammenligne- lighed med systemer til SSO’er, idet de fleste moduler funktionelt er meget tilsvarende. Systemer til SSO’er adskiller sig primært fra systemer til TSO’er i forhold til ”capacity management”, hvor modulet til systemer til SSO’er foruden den almindelige funktionalitet også skal håndtere volumen, herunder injektion og udtrækskapacitet. Systemer til TSO’er og SSO’er deler således kommunikationsformater, principper og store dele af funktionaliteten, da de skal kunne kommunikere med hinanden.
Parternes anbringender
GSD har indledningsvis til påstand 1-4 gjort gældende, at GSD ikke har gen- nemført udbuddet i medfør af udbudslovens bestemmelser. Allerede som følge heraf er der ikke grundlag for at give Exxeta medhold i påstandene. Hvis Exxetas henvisning til udbudslovens § 2, stk. 1, implicit kan siges at indeholde en henvisning til principperne om ligebehandling og gennemsig- tighed i forsyningsvirksomhedsdirektivets artikel 36, stk. 1, har GSD gjort gældende, at GSD ikke har handlet i strid med principperne om ligebehand- ling og gennemsigtighed i forsyningsvirksomhedsdirektivets artikel 36, stk. 1.
Exxeta har heroverfor anført, at hvis klagenævnet konstaterer, at det er for- syningsvirksomhedsdirektivet, der finder anvendelse i sagen, skal klagenæv- net forstå de nedlagte påstande således, at de vedrører overtrædelse af prin- cipperne om ligebehandling og gennemsigtighed i forsyningsvirksomhedsdi- rektivets artikel 36, stk. 1.
Ad påstand 1
Exxeta har gjort gældende, at Sopra Steria ikke var kvalificeret til at gå videre til runde 2, da Sopra Steria ikke havde nogen referencer. Ingen af de referen- cer, som Sopra Steria anførte, er i nærheden af at minde om indholdet af den udbudte kontrakt i denne sag, hverken økonomisk eller omfangsmæssigt. GSD har derfor overtrådt principperne om ligebehandling og gennemsigtig- hed.
For referencerne EWE Gasspeicher GmbH og Uniper Energy Storage GmbH har Sopra Steria alene stået for delprocessen med faktureringen. Denne pro- ces omfatter maksimalt 10 % af processen i et GSM-system. Begge referen- cer har derudover en væsentligt lavere økonomisk værdi, som alene svarer til 0,87 % henholdsvis 1,22 % af værdien af den aktuelle kontrakt.
I forhold til Sopra Sterias øvrige referencer er der tale om TSO’er, der ikke anvender et GSM-system. Forretningsmodellen og de relaterede processer for en TSO adskiller sig væsentligt på det helt fundamentale plan, herunder i forhold til offentliggørelsesforpligtelser, daglige afviklingsprocesser, ma- ster- og transaktionsdatamodeller osv. Disse referencer har derfor ikke en
nævneværdig betydning ved prækvalifikationsvurderingen og den (ubetyde- lige) økonomiske værdi af referencerne ændrer ikke herpå.
Sopra Sterias referencer kan således ikke måle sig med omfanget af det ak- tuelle udbud og levede derfor ikke op til de krav, som GSD havde stillet til referencer. Sopra Steria burde derfor ikke have været prækvalificeret.
GSD har gjort gældende, at GSD ikke har handlet i strid med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed i forsyningsvirksomhedsdirektivets artikel 36, stk. 1, ved at prækvalificere Sopra Steria.
Der var ikke i udbudsmaterialet fastsat mindstekrav til ansøgernes tekniske formåen og dermed til kvaliteten og karakteren af ansøgernes referencer. Hertil kommer, at Sopra Steria i sin ansøgning havde angivet fem relevante referencer svarende til det maksimale antal efterspurgte referencer, jf. ud- budsbekendtgørelsens punkt III.1.3.
Det er ikke korrekt, at Sopra Sterias TSO referencer ikke er relevante i for- hold til det udbudte GSM-system. Et gaslager fungerer således kommercielt, fysisk og systemmæssigt kun i kraft af, at gaslageret er omringet og koblet til transmissionssystemet. Både GSM-systemet og TSO-systemet (og dermed en SSO-operatør og en TSO-operatør) er underlagt kommunikationsprincip- per, it-formater for kommunikation, registrering af aktører, kontrakter for ka- paciteter, allokering af kapaciteter og lovmæssige forpligtelser, som f.eks. REMIT-rapportering. Den kommercielle forståelse kræver også sammen- hæng mellem systemerne, så produkter og tjenester udbudt af gaslagrene af- fødes af de kommercielle forhold på markedet, som også driver gas flow og balance i transmissionssystemet. En aktør i gaslageret (GSM-systemet) (re- gistreret lagerkunde) skal være registreret aktør i transmissionssystemet (TSO-systemet) (shipper), og disse forhold er koordineret og systematiseret på EU-niveau. Aktørerne møder de samme it-krav, og de genbruger deres systemer med små tilpasninger af koder og funktioner. Det medfører, at it- leverandører kan dække de to områder, idet den væsentlige forskel er kapa- citetshåndtering (capacity management), som med rimelighed kan forventes modelleret, hvis it-leverandøren i forvejen har et system, der håndterer trans- missionskravene.
Selv om man ikke kan anvende et TSO-system som et lagersystem (GSM- system), er der således betydelige ligheder mellem et TSO-system og et
GSM-system i forhold til registrering af kunder, kontrakter, afregning, invo- icing og nominering.
Ad påstand 2
Exxeta har gjort gældende, at GSD’s evaluering af tilbuddene og pointtilde- ling i forhold til underkriteriet løsningsbeskrivelse ikke blev foretaget kor- rekt, og at GSD derfor har handlet i strid med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed.
Både Exxetas og Sopra Sterias tilbud fik tildelt 9 point i forhold til underkri- teriet løsningsbeskrivelse til trods for, at Exxeta opfyldte langt flere af de betingelser, som GSD havde fastsat. Exxeta opfyldte således 209 betingelser, hvorimod Sopra Steria alene opfyldte 198 betingelser. Sopra Xxxxxx kunne ikke opfylde seks betingelser, hvilket for Exxetas vedkommende kun gjaldt for én betingelse. Flere opfyldte betingelser burde medføre en højere score.
Det blev vægtet negativt for både Exxeta og Sopra Steria, at der var forhold, der først skulle udvikles, idet GSD ønskede standardløsninger. Exxeta havde alene 29 forhold, der skulle udvikles, mens Xxxxx Steria havde 38 forhold. Exxeta kunne derfor tilbyde flere standardløsninger end Sopra Steria, og dette burde også medføre en højere score.
Da Exxeta således på objektivt plan efterkom flere af GSD’s betingelser, burde Exxetas tilbud have fået tildelt en højere score end Sopra Sterias tilbud.
GSD har gjort gældende, at GSD ikke ved evalueringen af tilbuddene fra Ex- xeta og Sopra Steria i forhold til underkriteriet ”Solution description” har handlet i strid med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed.
Udbudsbetingelsernes punkt 4.1 indeholder en beskrivelse af underkriteriet “Solution description”, hvorefter der skal foretages en vurdering af, i hvilket omfang og på hvilken måde tilbuddet lever op til specifikationerne og kon- kurrencekravene i udbudsmaterialets appendix 2, appendix 2a, appendix 7, appendix 8 sektion 4.3.1 og appendix 9.
Udbudsbetingelserne indeholdt i den forbindelse desuden for appendix 2a, appendix 8 sektion 4.3.1 og appendix 9 dels en uddybende beskrivelse af, hvilken betydning GSD tillagde måden, som tilbudsgiverne opfyldte kravene
i appendix 2a på ved tilbudsvurderingen, dels en angivelse af forhold, som var af særlig betydning for GSD ved vurderingen af tilbudsgivernes opfyl- delse af konkurrencekravene i appendix 2a, appendix 8 sektion 4.3.1 og ap- pendix 9.
Endelig fremgik det af beskrivelsen af underkriteriet “Solution description” i udbudsbetingelsernes punkt 4.1, at tilbudsgivernes opfyldelse af konkurren- cekravene mv. i appendix 2, appendix 2a, appendix 2b, appendix 7, appendix 8 sektion 4.3.1 og appendix 9 ville blive foretaget som en samlet helhedsvur- dering af kvaliteten af den tilbudte løsning.
Exxetas klage er udelukkende baseret på det første element i underkriteriet ”Solution description”, nemlig antallet af krav, som tilbudsgiveren opfylder, og om kravet opfyldes via standardløsninger eller nyudvikling. Exxeta bort- ser imidlertid fra det forhold, at underkriteriet ”Solution description” ikke er baseret på en ren matematisk vurdering, men en helhedsvurdering af kvalite- ten af, hvordan tilbudsgiverens tilbudte løsning baseret på de elementer og konkurrencekrav, der fremgår af appendix 2, appendix 2a, appendix 7, ap- pendix 8 sektion 4.3.1 og appendix 9, bedst opfylder GSD’s behov, jf. også beskrivelsen af underkriteriet ”Solution description”. Baggrunden for, at Ex- xetas og Sopra Sterias tilbud begge fik tildelt 9 point i henhold til dette un- derkriterium, trods en mindre forskel i antallet af opfyldte konkurrencekrav, er, at begge tilbudsgivere har tilbudt højt kvalificerede løsninger, der begge i høj grad opfylder de stillede krav.
Klagenævnet kan i øvrigt alene tilsidesætte det skøn, som den ordregivende myndighed har udøvet ved bedømmelsen af tilbudsgivernes opfyldelse af de kvalitative kriterier, hvis ordregiveren åbenbart har overskredet de vide grænser, der gælder for ordregiverens evalueringsskøn, eller har handlet usagligt. Exxeta har ikke løftet bevisbyrden for, at GSD har overskredet grænserne for det vide skøn eller har lagt vægt på usaglige forhold.
Ad påstand 3
Exxeta har gjort gældende, at GSD’s evaluering af tilbuddene og pointtilde- ling i forhold til underkriteriet IT-sikkerhed ikke blev foretaget korrekt, og at GSD derfor har handlet i strid med principperne om ligebehandling og gen- nemsigtighed.
Exxetas tilbud fik 8 point i forhold til underkriteriet IT-sikkerhed, mens Sopra Sterias tilbud fik 9 point. Dette var dog ikke en rigtig pointgivning. De 8 point til Exxetas tilbud skyldes det ene forhold, at Exxeta manglede en en- kel tidsangivelse. I kontrast hertil har GSD fundet tre forhold i Sopra Sterias tilbud, der ikke opfylder GSD’s betingelser angående selve sikkerheden af tjenesteydelsen. Manglende opfyldelse af betingelserne angående IT-sikker- heden burde trække mere ned end en manglende tidsangivelse for et enkelt forhold.
Exxeta er derfor af den opfattelse, at GSD har handlet i strid med princip- perne om ligebehandling og gennemsigtighed, da Exxetas tilbud burde have opnået flere point end Sopra Sterias tilbud i forhold til underkriteriet IT-sik- kerhed.
GSD har gjort gældende, at GSD ikke ved evalueringen af tilbuddene fra Ex- xeta og Sopra Steria i forhold til underkriteriet ”IT Security” har handlet i strid med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed.
Udbudsbetingelsernes punkt 4.1 indeholder en beskrivelse af underkriteriet ”IT security”, hvorefter der skal foretages en vurdering af dels antallet af konkurrencekrav, som tilbudsgiveren opfylder, dels karakteren af de krav, som tilbudsgiveren ikke opfylder, og af omfanget og karakteren af en mang- lende opfyldelse af et krav. Underkriteriet ”IT Security” omfatter med andre ord en helhedsvurdering af tilbudsgiverens opfyldelse af de i appendix 2c og appendix 2d indeholdte konkurrencekrav.
Baggrunden for, at Sopra Sterias tilbud fik 9 point i forhold til underkriteriet ”IT security”, mens Exxetas tilbud fik karakteren 8 point, var, at de krav, som Sopra Steria enten ikke opfyldte eller ikke opfyldte fuldt ud, var af mindre betydning i forhold til IT-sikkerhed i modsætning til det krav, som Exxeta ikke opfyldte, og at Sopra Steria havde givet en betydelig mere fyldestgø- rende beskrivelse af Sopra Sterias opfyldelse af konkurrencekravene.
Konkret havde Exxeta for så vidt angår kravet ”It must be stated when the most recent successful recovery was made” (row 41) i funktionelle IT sik- kerhedskrav ikke angivet, hvornår den sidste succesfulde recovery var blevet udført. Der er derfor ikke sikkerhed for, at Exxetas backup og recovery pro- cedure vil virke i en recovery situation, hvilket er af væsentlig betydning for
GSD. Som følge heraf har den manglende opfyldelse af dette konkurrence- krav haft en konkret betydelig indflydelse på evalueringen af Exxetas tilbudte løsning.
For så angår Sopra Sterias tilbudte løsning på IT sikkerhed er der identificeret en afvigelse i forhold til kravet ”Is Energinet allowed to perform vulnerabilty scans or penetrations tests on Energinet specific services, e.g. that Energinet sends network packets on all possible network ports?” (row 34) i funktionelle sikkerhedskrav. Muligheden for, at GSD kan foretage en sårbarhedsscanning eller en penetrationstest på services er et ønske fra GSD’s side. Den mang- lende opfyldelse af kravet er imidlertid ikke ensbetydende med, at servicen ikke kan testes for sårbarheder, men blot at tests vil blive gennemført af Sopra Steria og ikke af GSD. Afvigelsen har derfor haft indflydelse på bedømmel- sen af den tilbudte løsning, men afvigelsen er af mindre betydning for evalu- eringen af den samlede tilbudte løsning i henhold til underkriteriet ”IT Secu- rity”.
Desuden er der identificeret en afvigelse i Sopra Sterias tilbud i forhold til kravet ”Is it possible for logging to be transmitted to a centralized log-server. Especially preferred is the possibility of integration with Energinet’s current log-platform ‘Splunk’?” (row 51) i funktionelle sikkerhedskrav. Sopra Steria har tilbudt en løsning, der ikke kan integreres med log-platformen ’Splunk’, men som kan tilgås lokalt via en ”central log concentrator”. Som kravet er formuleret, foretrækker GSD en løsning, der kan integreres med ’Splunk’, men den manglende interoperabilitet med ’Splunk’ har ikke betydning for IT-sikkerheden i den samlede løsning, og afvigelsen har derfor konkret haft en mindre indflydelse på den samlede evaluering.
Endelig har tilbuddet fra Sopra Steria en afvigelse i forhold til kravet ”Is it possible to monitor which data leaves Energinet specific services?” (row 53) i funktionelle sikkerhedskrav. Her har Sopra Steria tilbudt en løsning, der ikke monitorerer ”payload on the technical request”, da der i stedet er logning på andre requests, der sikrer overvågning af brugernes adfærd i systemet. Den tilbudte løsning opfylder derfor samlet kravet, men der tilbydes ikke monito- rering specifikt på ”payload on the technical requests”. Afvigelsen har derfor alene haft mindre indflydelse på den samlede evaluering.
Exxeta har ikke påvist eller sandsynliggjort, at GSD i forbindelse med sin
evaluering af tilbuddene i forhold til underkriteriet ”IT Security” har over- skredet den vide grænse, der gælder for ordregiverens evalueringsskøn, eller har handlet usagligt, herunder behandlet de to tilbudsgivere forskelligt eller i øvrigt lagt vægt på forhold, som ikke med rimelighed kan rummes inden for underkriteriet eller de afgivne tilbud.
Ad påstand 4
Exxeta har ikke gjort selvstændige anbringender gældende til støtte for på- standen.
GSD har henvist til sine anbringender ad påstand 2 og 3 og har i øvrigt gjort gældende, at klagenævnet efter fast praksis ikke erstatter ordregiverens vur- dering med sin egen.
Ad påstand 5
Exxeta har ikke gjort selvstændige anbringender gældende til støtte for på- standen.
GSD har gjort gældende, at der ikke er grundlag for at annullere GSD’s til- delingsbeslutning. GSD har været berettiget til at prækvalificere Sopra Steria og har handlet inden for rammerne af det vide skøn, der tilkommer en ordre- giver ved vurderingen af tilbuddene i forhold til de kvalitative kriterier.
Ad påstand 6
Exxeta har ikke gjort selvstændige anbringender gældende til støtte for på- standen.
GSD har gjort gældende, at da der ikke er grundlag for at annullere GSD’s tildelingsbeslutning, er der heller ikke grundlag for at pålægge GSD at lov- liggøre sin tildelingsbeslutning.
Øvrige anbringender
Exxeta har gjort gældende, at Rambøll var inhabil i tilbudsevalueringen. Xxxxxxx har deltaget i udbudsprocessen som ekstern rådgiver for GSD og for Energinet i både udbuddet af GSM-systemet, der har foranlediget denne
klage, og udbuddet af TSO-systemet. Xxxxxxx dannede ved sit tyske søster- selskab et konsortium med Sopra Steria i den periode, hvor begge udbud blev gennemført. Der foreligger sådanne omstændigheder, at de er egnet til at vække tvivl om Rambølls upartiskhed og dermed den afsmittende effekt, som Rambølls upartiskhed måtte have i rådgivningen af Energinet og GSD. Det kan ikke udelukkes, at den direkte og indirekte økonomiske forbindelse mel- lem Rambøll og Sopra Steria mærkbart har forvredet konkurrencen og påvir- ket ligebehandlingsprincippet, særligt når udfaldet af begge udbud og Sopra Sterias tvivlsomme referencer i begge udbud tages i betragtning.
Xxxxxxx var således inhabil under både prækvalifikationen og tilbudsevalu- eringen som følge af sin relation til Sopra Steria, der ikke kan udelukkes at have medført en forskelsbehandling.
GSD har gjort gældende, at Exxeta ikke har nedlagt en selvstændig påstand vedrørende Rambølls påståede inhabilitet.
A og B fra GSD’s udbudsrådgiver, Xxxxxxx, har dog ikke været ”inhabile” under udbuddet. GSD formoder, at Exxetas synspunkt knytter sig til bestem- melsen i forsyningsvirksomhedsdirektivets artikel 42 om interessekonflikter (”… direkte eller indirekte har en finansiel, økonomisk eller anden personlig interesse…”). Det er hverken i forsyningsvirksomhedsdirektivet, den tilsva- rende bestemmelse i udbudslovens § 4 eller i definitionen af interessekon- flikter i udbudslovens § 24, nr. 18, nærmere præciseret, hvad der ligger i kra- vet om, at den pågældende person skal have en ”direkte eller indirekte finan- siel, økonomisk eller anden personlig interesse” i forhold til udbuddet. Det fremgår af forarbejderne til udbudsloven med en henvisning til retspraksis og klagenævnspraksis, at der alene foreligger inhabilitet, hvor der er en reel og nærliggende grund til at tro, at konkurrencegrundlaget mærkbart er fordrejet til fordel for en bestemt økonomisk aktør.
Der er ikke noget usædvanligt i, at Rambøll i medfør af den indgåede ram- meaftale med Energinets indkøbsafdeling yder konsulentbistand ved flere udbud, hvor kontraktgenstanden har betydelige lighedspunkter. Xxxxxxx handler alene under Energinets instruktionsbeføjelser og har ikke et mandat til at træffe beslutninger på vegne af Energinet, herunder de enkelte selskaber i Energinet-koncernen.
Konsortiet, som er omtalt på den tyske Bundesverwaltungsamts hjemmeside,
er mellem Sopra Steria og Ramboll Management Consulting GmbH og der- med ikke Rambøll Management Consulting A/S, der er GSD’s indkøbsråd- giver. Det forhold, at det selskab, som en rådgiver er ansat i, indgår i et kon- cernfællesskab med en anden selvstændig juridisk person, som har et samar- bejde med en tilbudsgiver, indebærer ikke, at den pågældende rådgiver har en sådan personlig interesse i udbuddet, at der er en ”reel og nærliggende grund til at tro, at konkurrencegrundlaget mærkbart er fordrejet til fordel for” den pågældende tilbudsgiver.
Klagenævnet udtaler:
Det fremgår af både udbudsbekendtgørelsen og udbudsbetingelserne, at ud- buddet gennemføres i medfør af forsyningsvirksomhedsdirektivet (”Direc- tive 2014/25/EU”), og udbudslovens § 2 finder derfor ikke anvendelse, jf. bekendtgørelse nr. 1624 af 15. december 2015, som implementerer forsy- ningsvirksomhedsdirektivet i dansk ret.
Under hensyn til det, som Exxeta har anført, forstår klagenævnet påstand 1- 4 således, at de vedrører overtrædelse af principperne om ligebehandling og gennemsigtighed i forsyningsvirksomhedsdirektivets artikel 36, stk. 1.
Ad påstand 1
Ansøgere om prækvalifikation skulle indlevere op til fem sammenlignelig og relevante referencer, som var foretaget i de seneste 3 år. Referencerne skulle bl.a. indeholde en beskrivelse af det udførte arbejde, kontraktværdi, kontakt- oplysninger og dato for påbegyndelse og endelig aflevering.
Sopra Sterias ansøgning indeholdt fem referencer, og klagenævnet lægger til grund, at referencerne ikke i det hele indeholdt alle de elementer, som et GSM-system indeholder. GSD har dog ikke i udbudsmaterialet fastsat mind- stekrav til ansøgernes tekniske formåen og dermed til kvaliteten og karakte- ren af ansøgernes referencer, og klagenævnet har efter de foreliggende op- lysninger om Sopra Sterias referencer ikke grundlag for at konstatere, at disse ikke i større eller mindre omfang har været sammenlignelige eller relevante i forhold til den udbudte rammeaftale. GSD har derfor ikke handlet i strid med forsyningsvirksomhedsdirektivets artikel 36, stk. 1.
Klagenævnet tager herefter ikke påstanden til følge.
Ad påstand 2
Både tilbuddet fra Exxeta og tilbuddet fra Sopra Steria blev tildelt 9 point i forhold til underkriteriet ”Solution Description”. Exxeta har gjort gældende, at GSD har handlet i strid med principperne om ligebehandling og gennem- sigtighed, fordi Exxeta opfyldte flere af de stillede krav end Sopra Steria.
Udbudsbetingelsernes punkt 4.1 indeholder en beskrivelse af, hvad GSD ville lægge vægt på ved evalueringen af tilbuddene i forhold til underkriteriet ”So- lution description”. Tilbuddene ville således ikke kun blive bedømt på antal- let af opfyldte konkurrencekrav, idet GSD i øvrigt ville foretage en helheds- vurdering af kvaliteten, herunder hvordan tilbudsgiverens tilbudte løsning bedst opfyldte GSD’s behov baseret på de elementer og konkurrencekrav, der fremgår af appendix 2, appendix 2a, appendix 7, appendix 8 sektion 4.3.1
og appendix 9.
Herefter og da Exxeta ikke har løftet bevisbyrden for, at GSD ved evaluerin- gen af tilbuddene i forhold til underkriteriet ”Solution description” åbenbart har overskredet de vide grænser, der gælder for en ordregivers evaluerings- skøn, eller har handlet usagligt, har GSD ikke overtrådt principperne om li- gebehandling og gennemsigtighed.
Klagenævnet tager herefter ikke påstanden til følge. Ad påstand 3
Exxetas tilbud opnåede 8 point i forhold til underkriteriet ”IT security”, mens Sopra Sterias tilbud opnåede 9 point. Exxeta har gjort gældende, at GSD har handlet i strid med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed, fordi Sopra Steria ikke opfyldte tre krav, mens Exxeta kun manglede at op- fylde ét krav.
Udbudsbetingelsernes punkt 4.1 indeholder en beskrivelse af, hvad GSD ville lægge vægt på ved evalueringen af tilbuddene i forhold til underkriteriet ”IT security”. Tilbuddene ville herefter blive bedømt ud fra, i hvilket omfang til- budsgiveren overholder GSD’s specifikationer (i bilag 2c og 2d), herunder omfang og indhold af eventuelle afvigelser. GSD ville i øvrigt foretage en helhedsvurdering.
Herefter og da Exxeta ikke har løftet bevisbyrden for, at GSD ved evaluerin- gen af tilbuddene i forhold til underkriteriet ”IT security” åbenbart har over- skredet de vide grænser, der gælder for en ordregivers evalueringsskøn, eller har handlet usagligt, har GSD ikke overtrådt principperne om ligebehandling og gennemsigtighed.
Klagenævnet tager herefter ikke påstanden til følge. Ad påstand 4
Efter det, som er anført ad påstand 2 og 3, tager klagenævnet ikke påstanden til følge.
Ad påstand 5 og 6
Da klagenævnet ikke har taget påstand 1-4 til følge, har klagenævnet ikke grundlag for at annullere GSD’s tildelingsbeslutning eller for at pålægge GSD at lovliggøre sin tildelingsbeslutning.
Klagenævnet tager derfor ikke påstandene til følge. Ad øvrige anbringender
Exxeta har ikke nedlagt en selvstændig påstand om Rambølls inhabilitet, og anbringendet kan ikke indgå til støtte for nogen af de nedlagte påstande.
Klagenævnet tager derfor ikke stilling til, om Xxxxxxx var inhabil ved til- budsevalueringen.
Herefter bestemmes:
Klagen tages ikke til følge.
Exxeta AG skal inden 14 dage efter modtagelsen af denne kendelse betale
40.000 kr. i sagsomkostninger til Gas Storage Denmark A/S.
Klagegebyret tilbagebetales ikke.
Xxxx X. Xxxxxxx
Genpartens rigtighed bekræftes.
Xxxxx Xxxxxxx kontorfuldmægtig