Arbejdsmarkedets parter og

Arbejdsmarkedets parter og

de beskæftigelsespolitiske reformer

Indflydelsen i beslutningsprocessens forskellige faser

Analysen af tre af VK-regeringernes beskæftigelsespolitiske reformer viser, at arbejdsmarkedets parter har haft nogen indflydelse på fast- sættelsen af dagsordenen og udmøntningen af de politiske aftaler i lovgivning, mens indflydelse på den egentlige politikformulering har været svag.

■ Xxxxxx Xxxxxxx

Forskningscenter for arbejdsmarkeds- og organisationsstudier (FAOS)

Sociologisk Institut, Københavns Universitet e-mail: xx@xxxx.xx

Indledning

Det generelle billede af arbejdsmarkedets parters politiske rolle, der tegnes i disse år - og som allerede prægede flere af bidragene til bogen ’Drivkræfter bag arbejdsmarkedspolitikken’ (Xxxxxxxx & Xxxxxx, 2003)

- er en udvikling fra stærk til svag indflydelse. Denne udvikling kommer til udtryk ved, at parterne kun i begrænset omfang inddrages i udform- ningen af ny reformer og ikke i så høj grad som tidligere spiller en rolle i administration og implementering af lovgivningen.

Jeg har argumenteret for, at billedet nuanceres, hvis man sammenligner flere arbejdsmarkeds- og velfærdsrelaterede områder og ser på dem over en længere periode (Mailand, 2008; Mailand, 2009). Grunden hertil er bl.a., at disse politikker ikke kun skabes på de to arenaer, der oftest fokuseres på: den politisk-administrative arena (Folketing, centraladmi- nistration, kommuner og regioner) og den korporatistiske arena (tre- partsråd, trepartsdrøftelser og trepartsforhandlinger). Politikkerne ska- bes også på partsarenaen, der stort set er identisk med arbejdsmarke- dets parters overenskomstforhandlinger. Her har arbejdsmarkedets par- ter selvsagt stor indflydelse.

Men beskæftigelsespolitikken - der her vil forstås som jobformidlingen generelt, aktiveringen af forsikrede og ikke-forsikrede ledige, samt for- sørgelsen af disse - adskiller sig fra snart sagt alle andre arbejdsmar- kedsrelaterede områder (fx efteruddannelse, pension, familie-arbejdsliv og arbejdsmiljø) ved, at partsarenaen spiller en meget begrænset rolle. Så hvordan står det til med parternes indflydelse, hvis der som i tema- nummeret her udelukkende fokuseres på beskæftigelsespolitikken?

Spørgsmålene, der skal besvares i artiklen her, er: Hvor stærk har par- ternes indflydelse været på den nuværende regerings beskæftigelsespo- litik og hvordan virker indflydelsen i praksis?

Til brug for den analyse vil der blive anvendt en faseopdeling af politi- ske beslutningsprocesser, der er udbredt i studier af politik:

■ ■ ■

Note 1 For en aktuel analyse af denne se Xxxxxxxx Xxxxxxx artikel i dette nummer. Note 2 Af pladsmæssige hensyn er kun de akademiske publikationer at finde i litteraturli- sten. Men de øvrige publikationen skulle kunne identificeres på omtalen inde i teksten.

Den første fase er dagsordenfastsættelsen. I dagsordenfastsættelsen arbejder aktørerne hen imod en problemdefinition, der passer til deres respektive strategier. Denne fase kan foregå indirekte via medierne såvel som på de tre arenaer. I politikformuleringen sker den formelle fastsættelse af regler. I beskæftigelsespolitikken sker det primært i på den politisk-administrative arena, men den korporatistiske arena kan også anvendes. Med politikfastsættelsen forstås den fase, hvor politik- formuleringen omsættes i et egentligt regelsæt. Endelig skal politikken implementeres, men denne fase er ikke en del af nærværende analyse.1

Analysen vil fokusere på beslutningsprocesserne i forbindelse med tre reformer under VK-regeringerne: Flere i Arbejde 2001-02, Struktur- reformen 2002-05 og Jobcenterreformen 2008-09. Hovedvægten vil ligge på de to førstnævnte reformer. Det datamæssige grundlag for artiklen er – hvor andet ikke er anført - 20 interview gennemført 2001- 09 med repræsentanter fra Beskæftigelsesministeriet, arbejdsmarkedets parter og KL.2

Flere i arbejde

Dagsordenen sættes: - februar 2002

Et af de første skridt, som den nytiltrådte VK-regering tog på beskæfti- gelsesområdet, var at gennemføre en sammenlægning af Arbejds- ministeriet og den beskæftigelsesrettede del af Socialministeriet til Beskæftigelsesministeriet. Dermed var første skridt taget i retning af etableringen af et enstrenget system.

Hvad regeringsskiftet i øvrigt indebar på beskæftigelsesområdet, kunne man få et indtryk ved at kikke i regeringsgrundlaget ’Vækst, velfærd – fornyelse’. Under overskriften ’Flere i arbejde’ fandtes mange af de mål- sætninger, der skulle komme til at præge beskæftigelsespolitikken i de kommende år: Det drejede sig som at ’det skal kunne betale sig at arbejde’, ’rydde op i mængden af hovedløs aktivering’, ’flere skal i privat jobtræning’, ’skabe økonomisk incitament hos alle centrale aktører til at skaffe så mange ledige i arbejde som muligt’, ’resultataflønning af aktørerne på aktiveringsområdet’. Det mest konkrete forslag var dog forslaget om at følge op på ’ungeordningen’, der gjaldt for unge under 25 år, således at de ledige mellem 25-29 år kun kunne modtage, hvad der svare til SU, så længe de var i aktivering.

Flere af elementerne mindede en del om elementer fra SR-regeringens’ arbejdsmarkedspolitiske ikke-vedtagen justering kaldet ’Nyorientering’. Nyorientering må derfor ses som en del af dagsordenskabelsen omkring Flere i arbejde. DA og LO - der stod sammen - fik defineret et problem (problemer i AFs aktiveringspolitik) og presset en minister, uden at organisationerne selv (der via RAR og andre kanaler er medansvarlige for aktiveringspolitikken) blev holdt til regnskab for problemerne (Mailand & Due, 2003).

Derudover formåede DA i dagsordenfastsættelsen at påvirke formule- ringen af regeringsprogrammet. Indflydelsen ses på flere områder. Idéer og formuleringer fra DA kan genfindes i regeringsprogrammet. Det dre- jer sig om afsnittene om ’etablering af en statslig, tværgående a-kasse’, og det drejede sig om ’ungeordningen, der gælder for unge under 25 år. Den ordning ønskede regeringen udvidet med de 25 til 29-årige’ og det drejede sig om at ’al aktivering skal målrettes konkrete, ordinære job på arbejdsmarkedet’.

Politikformuleringen: februar – september 2002

En embedsmandsgruppe begyndte arbejdet med at forberede udspillet allerede kort tid efter at det nye ministerium blev skabt. Arbejdet resul- terede i en serie analysepapirer af den hidtidige beskæftigelsespolitiske indsats, der senere blev udgivet som publikation.

Drøftelserne mellem ministeriet og parterne startede tidligt i foråret, men intensiveredes frem mod sommerferien. Før sommerferien var alle medlemmer af Landsarbejdsrådet (LAR) samlet til et enkelt møde, men ellers afholdtes møderne med organisationerne enkeltvis. Det skyldes ministeriets oplevelse af, at parterne, når de indkaldes samtidigt, i min- dre grad bidrager konstruktivt og oftere forsøger at vetoe forslag.

Derudover ønskede ministeriet mere intensive drøftelser med LO, DA og KL end med de øvrige organisationer.

Den 24. maj 2002 præsenterede regeringen forslaget ’Flere i arbejde – et debatoplæg’. Oplægget var relativt omfattende, og lagde op til en reform indført i to faser, hvor den første skulle påbegyndes allerede i efteråret 2002. Planens vigtigste mål var at få 87.000 flere ud på arbejdsmarkedet inden år 2010. Debatoplægget, der koncentrerede sig om første fase af Flere i Arbejde, lagde op til at indsats og rådigheds- regler i fremtiden skulle gøres uafhængig af den lediges status som for- sikret eller ikke-forsikret; at private aktørers rolle blev øget; at uddan- nelsesaktivering skulle anvendes mindre og aktivering i virksomhederne mere; at redskabsviften blev minimeret; at 75 % kravet (at de ledige i ’aktiv-perioden’ skulle være i aktivering 75 % af tiden) skulle ændres; at der i fremtiden skulle lægges vægt på at finde den hurtigste vej i job; at der skulle indføres indsatser for flygtninge og indvandrere, ældre, unge (udvidet unge-indsats) samt udsatte grupper; at tilskyndelsen til at arbejde skulle øges, bl.a. ved at indføre et loft over kontanthjælp. Der er flere af disse elementer, der genkendes fra Nyorienteringen.

De overordnede mål om at komme ’aktiveringsfabrikken’ (som parterne selv havde været blandt de hårdeste kritikere af) til livs og skiftet over i

mod kontaktforløb og reducere redskabsviften mødte ikke stor mod- stand hos parterne, men en række konkrete elementer i regeringens udspil var kontroversielle. Bevægelsen mod et enstrenget system, begrænsningerne i uddannelsesaktiveringen, kontanthjælpsloftet, og udvidelsen af unge-indsatsen til også at omfatte de 25- 29 årige var fagbevægelsen ikke begejstrede for. Derudover var de opmærksomme på aktiveredes mulighed for at udføre ordinært arbejde. DA på sin side var opsat på, at AF og kommunerne ikke som foreslået skulle kunne nøjes med at indgå samarbejdsaftaler, så myndighederne havde mulig- heder for at begunstige a-kasserne eller andre udvalgte aktører, men at der skulle være tale om egentlig udlicitering. Hvad der også kunne have været kontroversielt, men ikke blev det, var fjernelsen af 75 % kravet.

Selvom LO, DA og KL leverede en prioriteret ønskeliste til forhandlin- gerne, så var der ikke - som i forbindelse med reformtiltag i 1990erne - tale om et tæt samspil mellem LO og DA, og de præsenterede da heller ikke denne gang et egentligt fælles udspil. Dertil stod de for langt fra hinanden, særligt på spørgsmålene vedrørende ydelserne, hvor rege- ringsgrundlaget og frihedspakken havde givet DA grund til at tro, at man kunne komme langt i retning af stramninger. DA ønskede på den anden side ikke at fjerne sig fra samarbejdet med LO, men havde også så sent som i maj måned samme år indgået en firpartsaftale med LO, KL og regeringen om integration, og dermed bevist, at man fortsat godt kunne samarbejde.

I slutningen af juni 2002 opgav ministeriet en egentlig firpartsaftale. Ministeriet sammenfattede dog, hvad man trods alt havde kunnet blive enige om i et såkaldt ’fælles konklusionspapir’. Konklusionspapiret ind- gik derefter sammen med analysepapirerne fra foråret i arbejdet med reformudkastet. Også i denne fase var der drøftelser mellem styrelsen og parterne, men udelukkende af den uformelle slags og altid med organisationerne hver for sig - og i nogle tilfælde endog uden at parter- ne fik udleveret skriftligt materiale. De mest intensive drøftelser foregik med LO, hvilket skyldes, at LOs opbakning var særlig vigtig i forhold til at få Socialdemokraterne til at indgå i et bredt forlig. Mens LO på trods af de ydelsesrelaterede elementer i forslaget (kontanthjælpsloftet og reducerede ydelser for de 25-29 årige) mente, at Socialdemokraterne skulle følge traditionen for brede forlig på arbejdsmarkedsområdet (LOs medlemmer ville kun i begrænset omfang blive berørt heraf), så var der stærke kræfter i den socialdemokratiske folketingsgruppe, der var mere kritiske. LO var dog først klar til at bakke regeringens udspil op ret langt henne i forløbet, nærmere bestemt i august 2002.

Efter et relativt intensivt forhandlingsforløb lykkedes det den 7. oktober 2002 regeringen at skaffe flertal for en politisk aftale om Flere i arbej- de. Hovedpunkterne i den politiske aftale var bl.a.: et enstrenget arbejdsmarkedssystem; andre aktører skal inddrages i beskæftigelses- indsatsen; reduktion af redskabsviften til tre (vejledning og opkvalifice- ring, løntilskudsjob, virksomhedspraktik); nye minimumskrav for aktive- ring og ophævelse af 75 % kravet; loft over kontanthjælp; sammenlæg- ning af LAR og Det Sociale Råd til et nyt råd, Beskæftigelsesrådet.

Aftaleteksten vidner om, at der stort set ikke var blevet tilføjet nye ele- menter under forløbet. En væsentlig forskel fra det oprindelige forslag var, at ungeindsatsen på ydelsessiden ikke kom til at omfatte de 25-29 årige.

Politikfastsættelsen: september - december 2002

Organisationerne var involveret i uformelle drøftelser om politikfast- sættelsen. Igen var der forskel på organisationernes inddragelse. LO og DA var de tættest involverede. Det var relativt begrænset, hvad der blev forandret i denne fase, da forligsteksten var ret omfattende og ikke lev- nede de helt store tvivlsspørgsmål. Der var dog blandt andet nogle tvivlsspørgsmål vedrørende omfanget af selvvalgt uddannelse, der blev afklaret, ligesom der også blev præciseret forhold vedrørende merbe- skæftigelseskravet ved aktivering.

Beskæftigelsesdelen af strukturreformen

3.1 Dagsordenen sættes: - januar 2004

Den 1. oktober 2002 nedsatte regeringen en strukturkommission, der skulle danne vidensgrundlag for en kommunalreform. Et væsentligt tidspunkt i den dagsordenfastsættende fase vedrørende den beskæfti- gelsespolitiske del af reformen var, da Beskæftigelsesministeriet i

april 2003 indleverede sin sektoranalyse til Strukturkommissionen. Ministeriets sektoranalyse belyste opgavefordelingen og indsatsen i det beskæftigelsespolitiske system. Intet sted i dokumentet anbefaledes direkte en statslig eller en kommunal model, men en række formulerin- ger kunne læses derhen, at ministeriet indirekte anbefalede en kommu- nal model. Det var allerede flere måneder før sektoranalysen blev indle- veret klart, at beskæftigelsesområdet ville være et oplagt at give til kommunerne, dels fordi kommunernes beskæftigelsesforvaltninger per- sonalemæssigt samlet set var større end AF, dels fordi regeringen ønskede en centralisering af skatteforvaltningen, og kommunerne skulle have noget i bytte herfor.

Parterne blev indkaldt til separate informationsmøder i Beskæftigelses- ministeriet om sektoranalysen, men der var ikke lagt op til egentlige drøftelser, som kunne føre til forandringer i dokumentet ud over rent tekniske. Sektoranalysen skulle være et rent ministerielt produkt.

Parternes forsøg på at påvirke dagsordenen kulminerede i december 2003, da LO, DA, FTF, LH og SALA præsenterede et fælles udspil, ’Fremtidens Arbejdsmarkedsservice’, der entydigt anbefalede en statslig forankring af den fremtidige arbejdsmarkedsservice samlet i én driften- hed. På dette tidspunkt var det kendt, hvad hovedkonklusionerne i Strukturkommissionens rapport på beskæftigelsesområdet ville blive. Udspillet blev præsenteret på en konference på Christiansborg og fik megen mediebevågenhed. Hovedbudskabet i udspillet var, at et fremti- digt beskæftigelsessystem skulle være klart statsligt forankret, og at der skulle etableres større regionale enheder.

Politikformulering: januar 2004 – juni 2004

Strukturkommissionen afgav betænkning i januar 2004. På beskæftigel- sesområdet anbefaledes en enstrenget struktur med forankring i kom- munerne. Dermed havde Beskæftigelsesministeriet fået styrket legitimi- teten til at arbejde hen imod en kommunal forankring af beskæftigel- sespolitikken.

Drøftelserne mellem ministeriet og KL var af naturlige årsager meget omfattende i denne fase, mens drøftelserne - også de uformelle - mel- lem parterne og Beskæftigelsesministeriet var meget begrænsede, hvil- ket skyldes, at regeringen og organisationerne fortsat stod langt fra hin- anden. Parterne valgte i hele perioden frem til at det politiske forlig blev indgået i august 2004 at holde fast i, at en statslig forankring af beskæftigelsespolitikken var at foretrække.

Parterne afgav i starten af april høringssvar vedrørende betænkningen til Indenrigsministeriet, der havde anmodet om bemærkningerne. DA, SALA og LH gentog i deres fælles høringssvar, at en kommunalisering vil føre til, at lokalpolitiske interesser vægtes for højt; at Folketing og beskæftigelsesminister sættes udenfor indflydelse; at Danmark vil få sværere ved at leve op til internationale forpligtelser, fx Den europæ- iske beskæftigelsesstrategi; og at mobiliteten på arbejdsmarkedet ville begrænses.

Den 27. april kom så regeringens udspil til en strukturreform. Udspillet lagde som ventet op til en kommunalisering af beskæftigelsesindsatsen i et enstrenget system. Dog skulle der reelt være to niveauer i beskæf- tigelsessystemet: Et statsligt system med en central myndighed og et mindre antal regionale enheder, som skulle varetage overvågning og styring af det lokale niveau samt tværgående opgaver, samt et lokalt niveau med nye jobcentre i kommunalt regi, hvor alle borgere og virk- somheder med behov for hjælp og service skulle henvende sig.

Selvom udspillet understregede, at aktører som staten, a-kasserne og parterne fortsat skulle spille en væsentlig rolle, var der tale om en reel enstrenget indsats i kommunalt regi. Men i de efterfølgende politiske forhandlinger var netop kommunalisering en af de kameler, som Socialdemokraterne (og fagbevægelsen) havde svært ved at sluge. Da regeringen ønskede et bredt forlig, var man åbne for forhandling.

Regeringen udviklede en model, hvor den kommunale og den statslige beskæftigelsesindsats skulle flyttes sammen i jobcentrene, men hvor staten beholdt myndighedsansvaret for de forsikrede ledige og kommu- nerne for kontanthjælpsmodtagerne. Selvom der på denne måde ikke ville være tale om en gennemført enstrenget indsats, repræsenterede modellen endnu et skridt i den enstrengede retning, samtidig med at den kunne tænkes at være mere tålelig for Socialdemokraterne.

Efter at forsøgene på at få Socialdemokraterne med i forliget mislyk- kedes, indgik regeringen og Dansk Folkeparti den 24. juni 2004 forlig om reformen. Udover at skitsere en sammenflytning af kommunale beskæftigelsesenheder og AF, snarere end en sammenlægning, inde- holdt forliget også en anden ny dimension i forhold til april-udspillet,

nemlig opdelingen i tre typer centre: A-centrene skulle stå for registre- ring af alle ledige samt for hele indsatsen i forhold til ikke-forsikrede. B- jobcentrene skulle udover A-centrenes også få visiteret forsikrede ledige fra omkringliggende A-centre. C-typen (pilot-jobcentrene) skulle have rent kommunalt myndighedsansvar, men skulle i øvrigt være som B- centrene. Socialdemokraterne var imod pilot-jobcentrene, men havde ikke formået at få dem fjernet inden man forlod forhandlingsbordet.

Når regeringen valgte at holde fast i en model med sammenflytning, og ikke gik tilbage til den reelt enstrengede model, skyldes det sandsyn- ligvis, at regeringen til syvende og sidst ikke ønskede en konfrontation med de faglige organisationer. Indstillingen i regeringen var, at både a- kasserne og fagforeningernes medvirken var vigtig for en succesfuld implementering af reformen.

Politikfastsættelsen: juni 2004 – juni 2005

Politikfastsættelsesfasen kan anslås til at begynde umiddelbart efter at den politiske aftale blev indgået, men fasen mudrer i Strukturreformens tilfælde sammen med politikformuleringsfasen, fordi der blev indgået en supplerende politisk aftale i forløbet.

Kort efter at forliget om strukturreformen blev indgået i juni, startede Beskæftigelsesministeriet med at arbejde på et udkast til lovforslaget. I denne fase var der uformelle drøftelser med parterne og KL, igen med hver organisation for sig.

Regeringens lovudkast lå færdigt i november måned. Lovudkastet inde- holdt stadig en struktur med tre typer af jobcentre og lægger op til en gennemførelse af den politiske aftale i øvrigt. Som der var lagt op til i den politiske aftale, var parterne stadig tiltænkt en rolle i beskæftigel- sespolitikken. Men i lovudkastet anes, at rollen lokalt-regionalt skulle overgå fra at være involvering i prioriteringer og defineringen af imple- menteringen til overvågning af implementeringen. Endvidere blev de 14 RAR i lovudkastet foreslået nedlagt og erstattet af fire beskæftigelses- regioner, der skulle have som opgave at overvåge og analysere udviklin- gen på de regionale arbejdsmarkeder og have bemyndigelse til at gribe ind, hvis jobcentrene ikke opfylder lovens krav. Staten skulle igen over- våge beskæftigelsesregionerne. Kommunerne blev udpeget som værter for jobcentrene, der skal opdeles i en statslig og en kommunal del som forudsat i den politiske aftale. Til jobcentrene skulle knyttes lokale beskæftigelsesråd (LBR), der skulle ’inddrages’, men ikke have RARernes beslutningskompetence. I LBR lagdes der, i modsætning til i det natio- nale og de regionale råd, ikke op til at DA og LO skulle have flere repræsentanter end de øvrige organisationer – alle skulle have én repræsentant.

For at maksimere deres indflydelse gav parterne (LO, FTF, DA og SALA) udover de almindelige individuelle høringssvar også et fælles hørings- svar. På to af de i det fælles høringssvar nævnte områder skete der væsentlige forandringer i politikfastsættelsesfasen efter at høringssva- rene er indgivet. For det første skete der en omfordeling af repræsen- tanterne, som parterne ønskede det, således at LO og DA ville få ret til

hver at udpege tre repræsentanter i stedet for kun én. For det andet blev forslaget til jobcenterstrukturen ændret. En af årsagerne til dette var et ønske om at genåbne forhandlingerne, så Socialdemokraterne kunne komme ind igen og være med i hvert fald i en tillægsaftale.

Da den oprindelige aftale indeholdt tre typer af centre, var det derfor nødvendigt for aftaleparterne at lave en tillægsaftale for at få omsat planerne om fjernelsen af A-jobcentrene til lov. Det skete med tillægs- aftalen mellem regeringen og Dansk Folkeparti, der blev indgået i star- ten af maj 2005. Med aftalen blev det fastslået, at alle 92 jobcentre ville komme til at varetage de samme opgaver. Forskellen ville alene blive, hvem der skulle have ansvaret for opgaverne – kommunen eller staten. Men Socialdemokraterne ønskede ikke at støtte op om en løs- ning med C-centre og var desuden kritisk overfor en model med et job- center i hver kommune.

Parterne havde i forløbet tæt dialog med de politiske partier – ikke mindst mellem Socialdemokratiet og fagbevægelsen var drøftelserne hyppige. Parterne fik også lov til at påvirke ministeriets arbejde med lovforslaget. Her var drøftelserne med DA de tætteste.

Xxxxx blev vedtaget den 24. juni 2005 og inkluderede bl.a. reduktion til to typer af jobcentre samt udvidelsen af LOs og DAs repræsentation fra én til tre repræsentanter hver i LBR. Dermed afsluttedes en beslut- ningsproces, der kan være svær præcist at fastsætte starten på, men som strakte sig over mindst tre år.

Jobcenterreformen

Dagsordenen sættes: august – oktober 2008

Baggrunden for jobcenterreformen, der blev aftalt i forbindelse med Finanslovsforhandlingerne i november 2008, var dels den kun partielle sammenlægning af beskæftigelsesindsatsen, dels det kuldsejlede forsøg på at nå til enighed om en dagpengereform i forbindelse med Arbejdsmarkedskommissionens foreløbige anbefalinger i oktober 2008.

Det var klart, at det ovenfor beskrevne udkomme af Strukturreformens beskæftigelsesdel med delte jobcentre var en midlertidig løsning, som de færreste aktører ville være tilfredse med i det lange løb. Forvent- ningen fra flere sider - der grundede i regeringens egne udmeldinger - var dog, at en fuldstændig kommunalisering først ville komme på tale når og hvis en positiv evaluering af de 14 pilot-jobcentre var afsluttet.

Arbejdsmarkedskommissionen blev nedsat i december 2007 (uden repræsentanter fra parterne) og fik som opgave senest medio 2009 at komme med forslag til at øge arbejdsudbudet og herigennem forbedre de offentlige finanser med 14 milliarder kroner. Men allerede i august 2008 blev kommissionen bedt om at komme med et oplæg, der kunne anvendes til trepartsdrøftelser med parterne om en kommende arbejdsmarkedsreform. Blandt kommissionens forslag fik dem, der ved- rørte ændringer i efterlønsordningen og forkortelse af dagpengeperio- den, særlig opmærksomhed. Mens det hurtigt viste sig umuligt at ændre i efterlønsordningen, anedes mulighed for at få fagbevægelsen

og Socialdemokraterne med på at forkorte dagpengeperioden mod at ydelsen blev øget i starten af perioden. Til stor ærgrelse ikke mindst for beskæftigelsesministeren faldt dog også dette forsøg – og dermed hele reformen – på gulvet.

Under trepartsdrøftelserne, der blev gennemført i oktober, berørte KLs repræsentant muligheden for, at kommunerne kunne overtage ansvaret for også de forsikrede ledige i jobcentrene. Punktet blev ikke tillagt større vægt under drøftelserne, men kun en måned senere skulle det vise sig at blive resultatet af en ny politisk aftale.

Politikformulering: november 2008

Det kom som en overraskelse for de fleste, at der under finanslovsfor- handlingerne blev indgået en delaftale mellem regeringen, Dansk Folkeparti og Liberal Alliance i november 2008 som indebar, at den statslige del af jobcentrene skulle overtages af kommunerne fra august 2009. Ikke fordi det var ukendt, at regeringen gerne ville denne vej; men fordi reformen ikke var blevet forberedt og at evalueringen af pilot-job- centrene ikke var afsluttet.

De vigtigste elementer i reformen var, at kommunerne nu skulle stå med indsatsen for alle ledige og at skulle overtage udgifterne til dag- penge mm. for forsikrede ledige. Endvidere skulle den statslige styring af kommunerne intensiveres. En række andre forhold blev nævnt som uforandrede: A-kasserne skulle stadig stå for afholdelse af CV-aftaler, rådighedskontrol og udbetaling af dagpenge til forsikrede ledige; og der skulle stadig være et centralt statsligt niveau og fire regionale enheder med ansvar for overvågning og styring af det lokale niveau.

Både processuelt og indholdsmæssigt var reformen dårligt nyt for par- terne, især for fagbevægelsen. Processuelt for det første fordi aftalen – ligesom en række justeringer af Nyrup-regeringens arbejdsmarkedsre- form - blev gennemført via finanslovsforhandlinger. Det er en proces, der holder sig på den politisk-administrative arena, og hvor parterne derfor har vanskeligt ved at komme til. For det andet ved at reformen, der gik stik imod fagbevægelsen og Socialdemokratiets ønsker, gen- nemførtes før den forventede evaluering af pilot-jobcentrene var afsluttet. Indholdsmæssigt bestod det negative for fagbevægelsen i,

at selvom der formelt set ikke rørtes ved parternes kompetencer og repræsentation, så indeholder det forhold, at kommunerne overtager udgifterne til dagpenge mv. for forsikrede ledige en potentiel forringelse af a-kassernes rolle. Hvorvidt a-kassernes og fagbevægelsens rolle nu også reelt forringes, vil vise sig. For at modvirke dette har flere af fag- bevægelsens hovedorganisationer indgået aftaler med KL og med enkelt-kommuner om samarbejde, der bl.a. skal bringe a-kassernes kompetencer i forhold til forsikrede ledige i spil.

Politikfastsættelsen: december 2008 – maj 2009

Som i forløbet under Strukturreformen forsøgte parterne at optimere deres indflydelse ved at supplere deres individuelle høringssvar med fælles udmeldinger. LO, FTF, AC, Ledernes hovedorganisation, DA og SALA spillede således i december 2008 ud med ’krav til en landsdæk- kende sammenhængende beskæftigelsesindsats’. Heri kommer organi- sationerne med 22 konkrete forslag, bl.a. at øge den landsdækkende og regionale styring af den kommunale indsats for at undgå en kommunal fragmenteret indsats.

Der blev endvidere holdt møder mellem parterne og Beskæftigelses- ministeriet i perioden. Parternes ønsker om at styrke det statslige og regionale niveau yderligere blev i store og hele ignoreret. Men parterne fik flyttet lidt på enkelte områder. Et af de uafklarede spørgsmål i afta- leteksten var hvordan kommunerne i praksis skulle overtage finansierin- gen af dagpenge, mens a-kasserne fortsat skulle stå for udbetaling. Her blev bl.a. LOs input anvendt til få udviklet en model. Også parternes ønske om at de kommunale beskæftigelsesplanerne skal drøftes med beskæftigelsesregionerne, før de forelægges kommunalbestyrelserne, blev imødekommet. Endelig skal det i fremtiden være borgmesteren eller formanden for kommunens beskæftigelsesudvalg, der skal være formand for LBR. Dette var et forslag fra DA, som ikke hele fagbevægel- sen dog stod bag. Formålet hermed var at få beskæftigelsespolitisk højere op på den kommunalpolitiske dagsorden, hvilket også kunne gøre det mere interessant for LBR-repræsentanterne at deltage i råds- arbejdet.

Udover parterne har KL – der både er interesseorganisation og myndig- hed – været tæt involveret i de politikfastsættende fase på flere områ- der, ikke mindst omkring økonomistyringsmodellen.

Konklusion og perspektivering

Omfang af partsindflydelsen og tendenser i udviklingen

Opdelingen af de tre beslutningsprocesser på tre faser viser, at indfly- delse på beskæftigelsespolitikken ikke kun handler om at blive inddra- get i den direkte formulering af nye tiltag. Der er også mulighed for at præge processen både før og efter de politiske aftaler indgås.

Mht. dagsordenfastsættelsen er det bemærkelsesværdigt, at både DA og LO i løbet af 1990erne blev bedre til at bruge medierne. Begge hovedorganisationer bruger nu langt flere ressourcer på mediehåndte- ring end for 15-20 år siden. DAs nyhedsbrev Arbejdsmarkedspolitisk Agenda, men også LOs ugebrev A4 og dens forløbere, har klart været vigtige for parternes indflydelse i den dagsordenfastsættende fase.

De tre udvalgte cases indeholder dog kun indirekte eksempler på stærk partsindflydelse i dagsordenfastsættelsen. Nyrup-regeringens Nyorien- teringen i 2001 kan regnes for en del af dagsordenfastsættelsen af Flere i Arbejde og er et væsentligt eksempel på den indflydelse, der kan opnås i den dagsordenfastsættende fase via brug af medierne. At denne metode har sine begrænsninger illustreres af parternes mislykkede for- søg på op til Strukturreformen via medierne at skabe en ’folkestem-

ning’ mod kommunal forankring af beskæftigelsespolitikken. Jobcenterreformen aftalt i 2008 viser en proces uden en traditionel dagsordenfastsættende fase, da den kom ’som en tyv om natten’. I en sådan situation kan det naturligvis være svært at få indflydelse på dagsordenen. Men hvis man, som gjort ovenfor, tolker de mislykkede forsøg på at blive enige om en dagpengereform som en del af optakten til dagpengereformen, må fagbevægelsen siges at have spillet en væsentlig rolle i at en sådan reform ikke blev til noget. Denne form for magt hedder ikke-beslutningstagning, og er lige så vigtig som magten til at gennemføre noget nyt.

En anden mere direkte måde at øve indflydelse på i den dagsordenfast- sættende fase foregår via regeringen og de politiske partier. Et eksem- pel på dette er DAs rolle i forbindelse med tilblivelsen af VK-regerin- gens første regeringsgrundlag fra 2001, hvor en række DA formuleringer kan findes i regeringsgrundlagets tekst. DAs relativt direkte indflydelse på regeringsprogrammet står i kontrast til de efterfølgende forløb under Flere i arbejde og især Strukturreformen, hvor parterne først for alvor fik noget at skulle have sagt i politikfastsættelsesfasen. Men LO spillede som vist også en vigtig rolle, da Socialdemokratiet skulle ’slæ- bes til truget’ i forbindelse med forliget om Flere i arbejde.

Mens parternes indflydelse i den dagsordensfastsættende fase generelt ikke har været svag i de udvalgte cases, er det til gengæld tilfældet med deres indflydelse på politikformuleringen – det er særligt tydelig i Struktur- og jobcenterreformerne. Den svage indflydelse er flersidet. For det første har der ikke været lovforberedende kommissioner med parts- deltagelse på beskæftigelsesområdet siden Zeuthen-udvalget, der afgø- rende kom til at præge Nyrup-regeringens arbejdsmarkedsreform.

Parterne har typisk heller ikke siden via andre kanaler haft stærk indfly- delse i politikformuleringsfasen, med tredje fase af arbejdsmarkedsre- formen i 1998 som mulig undtagelse. Det hænger bl.a. sammen med, at Beskæftigelsesministeriet siden midten af 1990erne i stigende har grad fulgt en strategi, hvor indledende øvelser og analysearbejde forbe- redes af embedsværket i en relativ lukket proces, og parterne først involveres (enkeltvis og overvejende uformelt), når ministeriet har sine prioriteringer vedrørende overordnede mål og midler klarlagt - helst på baggrund af et solidt analysearbejde. Denne metode – der kan kaldes ’partsinddragelse light’ - skal sikre, at ministeriet kan kontrollere beslut- ningsprocessen, samtidig med at de separate drøftelser sikrer parternes opbakning og konstruktive medvirken, men mindsker deres muligheder for at vetoe emner.

At partsinddragelsen i politikformuleringen også skulle være blevet sva- gere end tidligere er til gengæld ikke entydigt. 1. fase af Xxxxx’x arbejdsmarkedsreform, hvor parterne via Zeuthen-udvalget fik tildelt stærk indflydelse, og 3. fase i 1998, hvor de til en vis grad tilkæmpede sig indflydelse, kan ikke alene udgøre det ’før-billedet’, som den aktuel- le situation skal sammenlignes med. Som det er fremgået af andre stu- dier kunne parterne heller ikke i aktiveringspolitikkens tidlige år i 1970erne og 1980erne tage en stærk og formel inddragelse i politikfor- muleringen for givet (fx Winter, 2003). Flere tidlige tiltag er således ble-

vet til på trods af manglende konsensus mellem arbejdsmarkedets par- ter og mellem parterne og regeringen.

I politikfastsættelsen er partsindflydelsen ikke helt så svag som i poli- tikformuleringen. Udover den helt obligatoriske formelle og skriftlige høringsrunde var der i forbindelse med Flere i arbejde uformelle drøf- telser med parterne. Og efter at parterne og regeringen ikke havde haft mange drøftelser under politikformuleringsfasen i den beskæftigelses- politiske del af Strukturreformen, kom parterne (samlet, hver for sig og sammen med allierede folketingspartier) til at spille en væsentlig rolle bl.a. i forhold til jobcentrenes delte forankring i stat og kommuner og fordelingen af repræsentanter i de nye LBR. Mht. jobcenterreformen fik parterne flyttet lidt, men ikke i så stort omfang eller på så vigtige områder som i Strukturreformen.

Alt i alt viser de tre reformer, at parterne fortsat spiller en rolle i tilbli- velsen af beskæftigelsespolitiske reformer, men at indflydelsesmulighe- derne er bedst i den dagsordenfastsættende og i den politikfastsætten- de fase, og ringest i den politikformulerende fase.

Fremtiden

Hvorvidt parterne fortsat vil spille en rolle i beskæftigelsespolitikken hænger ikke mindst sammen med tre indbyrdes forbundne forhold. For det første af politisk-administrativ vilje til at give indflydelse. Denne er bl.a. afhængig af det andet forhold, nemlig parternes egen evne til at vinde indflydelse. Hvis fragmenteringen og den dalende medlemstilslut- ning i de faglige organisationer og a-kasserne fortsætter, kan det både stække parternes muligheder for selvstændigt at øve indflydelse på det politiske system og systemets lyst til at inddrage dem. En sådan udvikling kan nemlig skabe usikkerhed om, hvilke organisationer der skal inddrages, og vil svække deres legitimitet som talerør for medlemmerne. Arbejds- giverorganisationerne er i mindre grad blevet svækkede end arbejdstager- organisationerne, og som vist har de i nogle tilfælde har haft større held med at påvirke beslutningsprocesserne. Men svækkelsen af DA er tilsyne- ladende ikke blevet modsvaret én-til-én af en større beskæftigelsespoli- tisk indflydelse til DI - selvom DI ubestrideligt generelt er blevet stærkere. Endelig er det af stor betydning for parternes egen evne til at vinde ind- flydelse, at de kan etablere fælles fodslag i beskæftigelsespolitikken – noget de tilsyneladende var bedre til i 1990erne end i indeværende årti.

Det tredje forhold handler om andres evne til at vinde indflydelse. I til- læg til den afgørende rolle som KL siden 1980erne gradvist har opnået på området, har parterne siden slutningen af 1990erne måttet dele opmærksomhed med organisationer som fx De Samvirkende Invalide Organisationer (nu Danske Handicaporganisationer) og Jobrådgivernes Brancheforening, uden at det har haft voldsomme konsekvenser for parternes indflydelse på området. Udover fra KL kommer konkurrencen om politikkerne opmærksomhed nærmere fra store enkeltvirksomheder, der i stigende grad agerer lobbyister på Christiansborg, og fra de såkaldt ’gule’ fagforeninger, hvem det kan blive svært forsat at nægte repræ- sentation i råd, nævn og udvalg, hvis deres vækst fortsætter.

Samfundsøkonomen nr 5. November 2009 Arbejdsmarkedets parter og de beskæftigelsespolitiske reformer. Indflydelsen i beslutningsprocessens forskellige faser 21

■ ■ ■

Referencer

Mailand, M. (2008): Regulering af arbejde og velfærd - mod nye arbejdsdelinger mellem sta- ten og arbejdsmarkedets parter. København: Jurist- og Økonomforbundet Forlag.

Mailand, M. (2009): Arbejdsmarkedets parter – stadig med i spillet. Ugebrevet A4 20. april.

Mailand, M. & J. Due (2003): Partsstyring i arbejdsmarkedspolitikken – perspektiver og alter- nativer. I Xxxxxxxx, X. & P. K. Xxxxxx (red).

Xxxxxxxx, X. & P. K. Xxxxxx (red.): Drivkræfter bag arbejdsmarkedspolitikken. København: SFI.

Winter, S. (2003): Kanalrundfart eller zapning? – om kanaler og arenaer i den aktive arbejds- markedspolitik. I Xxxxxxxx, X. & P. K. Xxxxxx (red.).