Retshjælpsforsikringen

Retshjælpsforsikringen

Journal nr. 2:8032-681/ld/fødevarer, finans

Rådsmødet den 21. juni 2000

Resumé

1. Forsikring & Pension, F&P, har anmeldt et sæt retshjælpsforsikringsbetingelser. F&P ansøger om individuel fritagelse i medfør af konkurrencelovens § 8, stk. 1. Forsikringsbetingelserne er vedtaget i F&P efter forhandlinger med Advokatrådet og Forbrugerrådet.

2. Retshjælpsforsikringsbetingelserne knytter sig til 4 typer skadesforsikringer: familie,- bygningskasko-, autokasko- og lystfartøjskaskoforsikringer, hvor retshjælp udgør en integreret del af disse forsikringstyper.

3. Anvendelse af retshjælpsforsikringsbetingelserne over for forsikringstagerne er frivillig for selskaberne. F&P har henstillet til sine medlemmer, at de tilbyder retshjælpsforsikringen. Alle selskaber, der udbyder de 4 nævnte former for skadesforsikring, tilbyder retshjælp efter F&P’s model, de 4 skadesforsikringer udbydes ikke uden retshjælpsforsikring, og der tilbydes ikke andre former for retshjælpsforsikring til danske forbrugere.

4. Styrelsen finder, at det må lægges til grund ved vurderingen af anmeldelsen, at den kollektive vedtagelse af ensartede forsikringsvilkår begrænser konkurrencen, jf. konkurrencelovens § 6, stk. 1, jf. stk. 2, nr. 1 og § 6, stk. 3. Herved er der lagt vægt på, at vedtagelsen har ført til, at der ikke er nogen konkurrence om produktet retshjælpsforsikring. Produktet udbydes ikke særskilt på markedet, og alle selskaber udbyder retshjælpsdækning efter samme ens model som en del af de 4 nævnte skadesforsikringer og uden nogen valgmulighed for forbrugerne. En forbruger, der ønsker at tilkøbe retshjælp, fordi han har særlig risiko for at blive part i en retssag, fx som del af et ansættelsesforhold, sin bopæl eller sine familieforhold, har alene mulighed for at købe forsikring til retshjælp som del af en af de 4 skadesforsikringer og kun med den kollektivt vedtagne dækning.

5. De anmeldte retshjælpsbetingelser er ikke omfattet af gruppefritagelsen for forsikringsaftaler. Efter styrelsens vurdering kan der ikke gives en individuel fritagelse efter § 8, stk. 1. F&P påbydes at ophæve bestemmelserne i retshjælpsforsikringsbetingelsernes § 8, stk. 2-6 om begrænsning af selskabernes erstatningspligt og selvrisiko.

6. Når bestemmelserne om at begrænse selskabernes erstatningspligt og selvrisiko i retshjælpsforsikringsbetingelsernes § 8, stk. 2-6 ophæves, vil retshjælpsforsikringen være omfattet af gruppefritagelsen på området. Derefter må de enkelte selskaber fastsætte regler om forsikringssummer og selvrisiko, ligesom der lægges vægt på, at anvendelse af forsikringsbetingelserne i øvrigt er frivillige for medlemmerne.

7. F&P anmeldte i 1988 de dagældende retshjælpsforsikringsbetingelser til Kommissionen. Kommissionen har afsluttet sin behandling af sagen uden en formel skrivelse til F&P. Efter styrelsens undersøgelser er det sandsynligt, at Kommissionen henlagde sagen i 1994, uanset at F&P havde meddelt Kommissionen, at ordningen næppe var omfattet af gruppefritagelsen.

Afgørelse

8. F&P meddeles,

at retshjælpsforsikringsbetingelserne er omfattet af forbudet i konkurrencelovens § 6, stk. 1, jf. § 6, stk. 3.

at der ikke kan meddeles en individuel fritagelse i medfør at konkurrencelovens § 8, da alle betingelserne i stk. 1, ikke er opfyldte

F&P påbydes at ophæve bestemmelserne i retshjælpsforsikringsbetingelsernes § 8, stk. 2-6 om maksimumsdækning og selvrisiko, jf. konkurrencelovens § 6, stk. 4, og § 16, stk. 1, nr. 1.

Påbudet skal være efterkommet senest den 31. december 2000.

Herefter vil retshjælpsforsikringsbetingelserne være omfattet af gruppefritagelse for visse kategorier af aftaler m.v. på forsikringsområdet, jf. bekendtgørelse nr. 1004 af 17. december 1997.

Konkurrencerådet har herved lagt vægt på, at selskabernes anvendelse af retshjælpsforsikringsbetingelserne er frivillig, og det fremover er muligt for selskaberne selv at fastsætte beløb for maksimumsdækning og selvrisici.

Sagsfremstilling

9. Forsikring & Pension, F&P, har den 30. juni 1998 anmeldt et sæt forsikringsbetingelser vedtaget i regi af Forsikring & Pension. Betingelserne er vedtaget før den 1. januar 1998. F&P ansøger om individuel fritagelse i medfør af konkurrencelovens § 8, stk. 1. Betingelserne er anmeldt efter overgangsbestemmelsen i § 27, stk. 4.

10. Retshjælpsforsikringsbetingelserne knytter sig til 4 typer skadesforsikringer: familie,- bygningskasko-, autokasko- og lystfartøjskaskoforsikringer. Retshjælp udgør en integreret del af disse forsikringstyper.

11. Konkurrencerådet har ikke tidligere taget stilling til retshjælpsforsikringen.

Sagens parter

12. F&P er forsikringsselskabernes og de tværgående pensionskassers erhvervsorganisation i Danmark. F&P er en forening, der har til formål at varetage det samlede forsikringserhvervs interesser.

13. Alle selskaber, pensionskasser og generalagenturer, der driver forsikrings- og tværgående pensionskassevirksomhed i Danmark, kan optages som medlemmer af F&P. Udenlandske forsikringsselskaber, der driver tjenesteydelsesvirksomhed i Danmark, kan blive såkaldte

info-medlemmer. Hovedparten af forsikringsselskaber, pensionskasser og generalagenturer i Danmark er medlemmer af F&P. Pr. 1. juli 1999 var medlemstallet 209.

14. I 1998 havde skadesforsikringsbranchen bruttopræmieindtægter på 34.114 mio. kr.1

Retshjælpsforsikringen

15. Retshjælpsforsikringsbetingelserne er vedtaget i F&P, men er forinden forhandlet med Advokatrådet og Forbrugerrådet.2 De første betingelser blev vedtaget i 1970.3 Siden er betingelserne ændret i 1983 og 1993. Reguleringen i 1993 omfattede bl.a. forhøjelse af dækningssum samt selvrisiko, visse indskrænkninger og udvidelser samt en præcisering af formuleringer bl.a. ud fra den praksis, der havde udviklet sig ved domstolene og ved Ankenævnet for forsikring. I 1993 var der mere end 5 mio. policer med tilknyttet retshjælpsforsikring. F&P har oplyst, at dette tal ikke siden har ændret sig væsentligt.

16. Den private retshjælpsforsikring knytter sig til reglerne om offentlig fri proces. Reglerne herom blev ændret i 1988. Fri proces er nu subsidiær til retshjælpsforsikring.4 Fri proces dækker kun de omkostninger, der ikke er dækket af en retshjælpsforsikring. Efter retsplejelovens § 330, stk. 2, gælder, at ”en bevilling til fri proces omfatter alene de omkostninger ved sagen, der ikke er dækket af en retshjælpsforsikring eller en anden form for forsikring.”5 og 6

17. F&P har henstillet til sine medlemmer, at de tilbyder retshjælpsforsikringen. Indtil 1993 var der et selskab, der tilbød sit eget retshjælpsforsikringsprodukt, men efter indførelsen af

1993-betingelserne anvender dette selskab de samme vilkår som resten af branchen. Det må derfor lægges til grund, at al retshjælpsforsikring på forbrugerforsikringsområdet de facto udbydes på grundlag af de standardiserede retshjælpsforsikringsbetingelser.

18. Retshjælpsforsikringen knytter sig som et accessorium til en hovedpolice om familie-, bygningskasko-, autokasko- og lystfartøjskaskofor-sik-ring. Der er ikke noget selvstændigt udbud af et retshjælpsprodukt til forsikringstagerne. En forbruger, der ønsker en retshjælpsforsikring vil kun kunne tegne en sådan ved også at købe et af de 4 ovennævnte forsikringsprodukter. Omvendt kan forbrugerne heller ikke tegne nogen af de 4 hovedpolicer i Danmark uden at få en retshjælpsforsikring efter den vedtagne model.

19. Anvendelse af retshjælpsforsikringsbetingelserne er frivillig for selskaberne. Alle selskaber, der udbyder de nævnte hovedpolicer, tilbyder den.

Indholdet af retshjælpsforsikringen

20. Retshjælpsforsikringen dækker omkostninger (advokatsalær) i forbindelse med visse private retstvister (en uenighed af retlig art). Anvendelsesområdet er detaljeret beskrevet i betingelserne. Salæret beregnes som udgangspunkt på individuel basis i overensstemmelse med de retningslinjer for sagsomkostninger i borgerlige sager, som følges af domstolene. Forsikringsselskabet godkender advokatens regning.7

21. De tvister, der er dækket af forsikringen, er tvister som er opstået i privatlivet og som efter deres art vil kunne behandles af en domstol, jf. betingelsernes § 2. Forsikringen dækker alene tvister, der har forbindelse til hovedpolicen.

22. Tvister, der ikke er dækket af betingelserne, er fx tvister i forbindelse med erhvervsudøvelse, med myndigheder i skattespørgsmål, om separation, skilsmisse og forældremyndighed, formueforhold, ejendomsret, ægteskab, arv, straffesager og inkassosager, jf. § 3.

23. Selskabernes erstatningspligt er for en forsikringsbegivenhed begrænset til 75.000 kr. Selvrisiko andrager de første 10 \% af de samlede omkostninger, dog mindst 2.500 kr. Anmelder har anført, at den faste forsikringssum og selvrisikobeløbet er en væsentlig fordel ved ordningen. Hvis selskaberne anvendte forskellige dækningssummer og selvrisici, ville der opstå den situation, at parterne i en kumuleret sag har forskellige dækningssummer og selvrisici, og at forbrugerne vil opleve, at deres egen betaling ved at føre en kumuleret sag ved domstolene vil være afhængig af, i hvilket selskab de har tegne forsikring. For selskaberne vil forskellige summer gøre det administrativt vanskeligere at behandle kumulerede sager.

24. Der er nedsat en arbejdsgruppe i forsikringserhvervet med det formål at tilpasse forsikringsbetingelserne til udviklingen, herunder at analysere, om der er behov for mulige tilvalgsdækninger til de standardiserede retshjælpsforsikringsbetingelser, fx dækning af de tvister, der i dag ikke er omfattet af forsikringen. Det må antages, at disse tilvalgsordninger ville skulle fungere som en frivillig overbygning til det nugældende system.

Det relevante marked

Produktmarkedet

25. Det er ikke muligt for forbrugerne8 at substituere retshjælpsforsikring med andre former for forsikring. Der findes kun den ene type forsikring, der dækker de pågældende risici.9 Man kan ikke erstatte en retshjælpsforsikring med fx en ansvarsforsikring, da der er tale om forskellige risici. Produktet er retshjælpsforsikring. Der er tale om et selvstændigt produkt, der dog ikke eksisterer selvstændigt på markedet men kun udbydes som en komplementær ydelse til visse private forsikringer (familie-, bygningskasko-, autokasko- og lystfartøjskaskoforsikring).

26. Retshjælpsforsikringsbetingelserne indgår – ligesom de øvrige nævnte private forsikringsprodukter - som en del af markedet for skadesforsikringer, da der ikke eksisterer et særskilt marked for retshjælpsforsikringer på markedet for private forsikringer.10

27. Det konkrete produktmarked er således markedet for private skadesforsikringer, mens det potentielle marked er markedet for private retshjælpsforsikringer.

Det geografiske marked

28. Det relevante geografiske marked er Danmark. F&P’s medlemmer er virksomheder beliggende i Danmark, samt udenlandske info-medlemmer. Forsikringsselskaber, der tilbyder forsikringsprodukter i Danmark, skal have tilladelse (koncession) hertil af Finanstilsynet eller det respektive hjemlands tilsyns tilladelse til grænseoverskridende virksomhed.

29. Danske forbrugere kan frit tegne en særskilt retshjælpsforsikring i udlandet, men der foreligger ikke oplysninger om, at det skulle ske i et sådant omfang, at det geografiske marked udvides.

Parternes stilling på det relevante marked

30. Parterne har tilsammen 100 \% af de relevante marked. Alle skadesforsikringsselskaber, der er medlem af F&P, og som tilbyder private familie-, bygningskasko-, autokasko- eller lystfartøjskaskoforsikring, tilbyder retshjælpsforsikringen som et accessorium til hovedpolicerne.

31. I 1996 udgjorde præmieindtægterne på disse forsikringer ca. 8.300 mio. kr. Da der ikke opkræves en særskilt præmie for retshjælpsforsikringen, er der ikke opgørelser over, hvor store præmieindtægterne er for retshjælpsforsikring. F&P har imidlertid oplyst, at erstatningsudgifterne til retshjælp i samme år udgjorde ca. kr. 95 mio.

Anmeldelse til Kommissionen

32. Retshjælpsforsikringsbetingelserne er anmeldt til Kommissionen den 13. januar 1988. Kommissionen bad i 1993 F&P om at vurdere, om ordningen var omfattet af den gruppefritagelse på området, der netop var indført. F&P meddelte Kommissionen, at foreningen var af den opfattelse, at ordningen ikke var omfattet og bad om en såkaldt negativ attest,11 subsidiært en individuel fritagelse.

33. Kommissionen har afsluttet sin behandling af sagen uden en formel skrivelse til F&P. Efter styrelsens undersøgelser er det sandsynligt, at Kommissionen henlagde sagen i 1994, uanset at F&P havde meddelt Kommissionen, at ordningen næppe var omfattet af gruppefritagelsen.

Norge og Sverige

34. I Norge har ca. 2 mio. husstande tegnet villa- eller hjemforsikring, hvortil der er knyttet en retshjælpsforsikring. Der er tale om en dækningsgrad på ca. 90 \%. Forsikringsbetingelserne er

meget ens, men der er ikke tale om egentlige standardvilkår. Det norske justitsministerium har af den norske forsikringsbrancheforening fået oplyst, at baggrunden herfor er, at selskaberne ønsker at kunne sætte deres eget særpræg på deres egne forsikringsprodukter.12 Forbrugerorganisationerne i Norge ønsker, at der fastsættes standardvilkår for retshjælpsforsikringerne.

35. I Sverige er den statslige retshjælp også subsidiær i forhold til private retshjælpsforsikringer. Offentlig retshjælp gives, hvis forbrugerne ikke har tegnet en retshjælpsforsikring, medmindre vedkommende ud fra sine økonomiske og personlige forhold burde have tegnet en retshjælpsforsikring. Den svenske ordning giver således befolkningen et incitament til at tegne retshjælpsforsikring. Hvert forsikringsselskab har sit eget sæt retshjælpsforsikringsbetingelser. De er relativt ensartede og har således karakter af standardvilkår, hvad angår dækningsområde, men betingelserne fastsættes individuelt af forsikringsselskaberne. Forsikringsvilkårene udformes ikke længere gennem den svenske forsikringsbrancheforening. Det skyldes angiveligt bl.a. den nye svenske konkurrencelov og den øgede konkurrence mellem forsikringsselskaberne.13 Retshjælpsforsikringen er på samme måde som i Danmark knyttet til forskellige områder, fx hjem, villa, fritidshus, bil eller båd. Der er ikke i Sverige mulighed for at tegne en generel forsikring, der dækker alle områder. Der findes særskilte forsikringer for næringsdrivende. Som regel indgår retshjælpsforsikringen som en del af en anden forsikring, men den kan også tegnes som et selvstændigt tillæg til en forsikringspakke. Ca. 95 \% af den svenske befolkning har en hemförsäkring, hvori retshjælp indgår. Selskabernes udgifter til erstatning har vist en faldende tendens, hvilket forklares ved trenden i faldet af skader inden for alle områder i 90’erne i Sverige.

36. Af den svenske betænkning om statslig retshjælp fremgår yderligere,14 at konkurrencen på det svenske forsikringsmarked påvirkes af udenlandske forsikringsselskaber, som sjældent tilbyder pakkeforsikringer med retshjælp. I stedet kan denne dækning tegnes separat som tillæg til hovedforsikringen. De svenske selskaber anfører, at de også vil kunne komme til at udskille retshjælpen eller dele heraf fra pakkeløsningerne. Det fremføres, at retshjælpsforsikringen som den primære retshjælpsform burde skabe en efterspørgsel på produktet, som selskaberne vil følge op på.15

Vurdering

37. Medlemmerne af F&P er forsikringsselskaber og tværgående pensionskasser. Medlemmernes salg af forsikringer, herunder skadesforsikringer indeholdende retshjælpsforsikring er erhvervsvirksomhed, jf. konkurrencelovens § 2.

38. Der er tale om en vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder. Vedtagelsen kan derfor bedømmes efter konkurrencelovens § 6, stk. 1, jf. stk. 3. Der er tale om en vedtagelse uden for koncernforhold, jf. § 5. Bagatelreglerne i konkurrencelovens § 7, stk. 1 finder ikke anvendelse, allerede fordi parternes samlede omsætning overstiger 1 mia. kr.

39. Justitsministeriet har i medfør af konkurrencelovens § 2, stk. 2, jf. stk. 4, vurderet, at der ikke er tale om en konkurrencebegrænsning, som er en direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering.

40. På området gælder EU’s ”Gruppefritagelse for visse kategorier af aftaler m.v. på forsikringsområdet”, jf. § 4. Retshjælpsforsikringsbetingelserne er ikke omfattet af gruppefritagelsen, jf. nærmere om den tilsvarende danske gruppefritagelse nedenfor.

41. Konkurrencerådet skal vurdere, om vedtagelsen er i strid med forbudet i konkurrencelovens § 6, stk. 1.

42. Hvis dette er tilfældet, skal Konkurrencerådet tage stilling til, om der kan meddeles parterne en individuel fritagelse i medfør af § 8, stk. 1.

Konkurrencelovens § 6

43. Anmelder anfører, at retshjælp er en uadskillelig og fundamental del af det offentlige retshjælpssystem i Danmark. Ud fra erfaringerne i andre lande kan det antages at forbrugerne ikke i noget væsentligt omfang vil tegne retshjælpsforsikring, hvis den blev udbudt som et almindeligt særskilt produkt på markedet. Den ordning, der er vedtaget, medfører kun begrænsede udgifter for hver enkelt husstand, højst ca. 20 kr. p.a. pr. police, svarende til 1-2 \% af den samlede præmie.

44. Styrelsen finder, at der er tale om en vedtagelse mellem konkurrenter af vilkårene for et bestemt produkt. Vedtagelsen har til formål at afgrænse dette produkt, og den har ført til, at der i dag ikke udbydes andre retshjælpsforsikringer til forbrugere.16 Det er frivilligt for selskaberne at anvende ordningen, men F&P har henstillet til selskaberne, at den følges, og i praksis tilbyder alle selskaber de samme betingelser som del af de samme typer produkter. Det gælder også maksimumsdækning og selvrisiko, der er væsentlige konkurrenceparametre for andre typer af forsikringsprodukter. Der er ingen forsikringsselskaber, der udbyder produktet retshjælpsforsikring særskilt, med andre dækninger, selvrisici eller i andre kombinationer.

45. I princippet er det muligt at tegne en af de pågældende forsikringer uden retshjælp, men der sker derved ikke en præmiereduktion. Det må derfor antages, at ingen forbrugere har interesse i at vælge forsikringen fra, ligesom de fleste forbrugere ikke er opmærksomme på denne mulighed. Derved adskiller retshjælpsforsikringen sig fra andre tilvalgsdækninger, fx el-skade-dækning.

46. Vedtagelsen har endvidere ført til, at alle selskaber på det danske marked, der udbyder et af de 4 produkter inden for skadesforsikring: familie,- bygningskasko-, autokasko- og lystfartøjskaskoforsikring også tilbyder den vedtagne retshjælp som en del af hovedproduktet. Således vil en forbruger, der fx efterspørger en retshjælpsforsikring i forbindelse med en bilforsikring kun kunne få denne ved at tegne en autokaskoforsikring. En almindelig bilansvarsforsikring kan i praksis ikke kombineres med retshjælp. Omvendt er der altid knyttet retshjælpsforsikring til autokaskoforsikring.

Det må derfor lægges til grund, at vedtagelsen af retshjælpsforsikringen er omfattet af konkurrencelovens § 6, stk. 1, jf. stk. 2, nr. 2, da vedtagelsen fører til en begrænsning af konkurrencen om udvikling af et produkt.

47. Vedtagelsen omfatter ikke præmieberegning, men fører dog i praksis til, at der ikke beregnes særskilte præmier for retshjælpsforsikring.

48. Anvendelsen af retshjælpsforsikringsbetingelserne har til følge, at konkurrencen begrænses og er dermed omfattet af forbudet mod konkurrencebegrænsende vedtagelser i konkurrencelovens § 6, stk. 1, jf. stk. 3.

Gruppefritagelsen på området

49. Anmelder har anført, at retshjælpsforsikringen – for en dels vedkommende – falder ind under gruppefritagelsen.17 Styrelsen er ikke enig heri.

50. Gruppefritagelsen gælder bl.a. for aftaler, vedtagelser mv., hvis formål er udarbejdelse og bekendtgørelse af standardpolicebetingelser. Det er en forudsætning, at betingelserne er vejledende, at det udtrykkeligt angives, at der kan aftales andre betingelser, og at de er tilgængelige for enhver. Gruppefritagelsen indeholder endvidere i artikel 7 i alt 11 ”sortlistede klausuler”. Blandt andet er det forbudt (d) at angive garanterede forsikringssummer eller beløb for selvrisiko og (j) at pålægge forsikringstager at tegne forsikring hos samme forsikringsselskab for forskellige risici.

F&P’s vedtagelse af retshjælpsforsikringsbetingelserne indeholder bl.a. i § 8, stk. 2-6, bestemmelser, der begrænser selskabernes erstatningspligt til maksimalt 75.000 kr. og selvrisikoen til 10 \% af de samlede omkostninger, dog mindst 2.500 kr. Disse bestemmelser er optaget på ’den sorte liste’ i gruppefritagelsens artikel § 7, stk. 1 litra d, uanset at selvrisikoen er angivet som en procent – eller et minimumsbeløb. Bestemmelsen i litra d, er sortlistet, selvom anvendelse af retshjælpsforsikringsbetingelserne er frivillig.

51. Derfor finder gruppefritagelsen ikke anvendelse på retshjælpsforsikringsbetingelserne.

Konkurrencelovens § 8, stk. 1 – individuel fritagelse

52. Parterne har anmodet om en individuel fritagelse i medfør af konkurrencelovens § 8, stk. 1. For at opnå en individuel fritagelse i medfør af konkurrenceloven § 8 skal alle betingelser i stk. 1, være opfyldte.

Nr. 1: styrke effektiviteten i produktionen eller distributionen af varer eller tjenesteydelser.

53. Anmelder anfører, at ordningen er med til at sikre, at størstedelen af de danske borgere hvert år har mulighed for at indlade sig på at føre private retssager. Retshjælpsforsikringen er den primære retshjælpsform for den del af befolkningen, der har en forsikring.

54. Konkurrencestyrelsen er enig med anmelder i, at vedtagelsen af standardbetingelser, der kan anvendes af alle forsikringsselskaber, styrker distributionen af retshjælpsforsikringsproduktet.

55. Betingelsen i nr. 1 anses for opfyldt.

Nr. 2: forbrugerne sikres en rimelig andel af fordelene ved vedtagelsen.

56. Anmelder anfører, at retshjælpsdækningen udgør et væsentligt del af det sociale sikkerhedsnet for den forsikrede del af befolkningen.18 Stort set samtlige forbrugere sikres dækning for en næsten symbolsk betaling via en kombination af en offentlig ordning med fri proces og en privat retshjælp. Retshjælpsforsikringen lever en næsten ubemærket tilværelse i forhold til forbrugerne, som ikke er (nær så) bevidste om retshjælpsdækningen som om dækningen for fx tyveri.

57. Styrelsen er enig i, at det er en fordel for forbrugerne, at de har en retshjælpsforsikring og adgang til at føre retssager, og at dette er en væsentlig del af det sociale sikkerhedsnet for den forsikrede del af befolkningen.19

58. Styrelsen er ligeledes enig i, at omkostningerne ved den ordning, der er vedtaget, udtrykt pr. police må antages at være beskedne. Dette kan komme forbrugerne til gode fx i form af lavere præmier, forudsat at konkurrencen på det overordnede skadesforsikringsmarked er virksom. På dette marked er der et betydeligt antal udbydere. De største har en markedsandel på omkring 20

\%. Forudsætningen om virksom konkurrence på det overordnede skadesforsikringsmarked antages for opfyldt.

59. Der skal dog tages et vist hensyn til det forhold, at der ikke er noget produktmarked for retshjælp, og dermed er der ingen særskilt konkurrence om dette produkt. Selvom konkurrencen på det overordnede skadesforsikringsmarked måtte være tilstrækkelig til at sikre lave omkostninger set i forhold til det således vedtagne kombinerede produkt, så er der intet konkurrencemæssigt incitament til at udvikle produktet.20 og 21

60. Forbrugernes behov for at være dækket af en retshjælpsforsikring må antages at variere. Valgmuligheden i den eksisterende ordning ligger alene i, om man ønsker en af de 4 hovedforsikringer. Der er ikke mulighed for at købe en forsikring med en anden retshjælpsdækning

eller anden selvrisiko.

61. Samlet må vedtagelsen af standardbetingelser for retshjælpsforsikring dog anses for en fordel for forbrugerne.

62. Retshjælpsforsikringen er med til at sikre at langt den største del af befolkningen ret til retshjælp i forbindelse med deres skadesforsikring, og det er en fordel for forbrugerne

63. Betingelsen i nr. 2 anses herefter for opfyldt.

Nr. 3: aftalen må ikke pålægge virksomheden begrænsninger, som er unødvendige

64. Anmelder anfører, at de vedtagne betingelser ikke indeholder unødvendige elementer, hvis man skal nå de ønskede fordele. Således er den faste maksimale dækningssum, selvrisikobeløbet og henvisningen til de retningslinier for sagsomkostninger i borgerlige sager, der følges af domstolene, en væsentlig fordel, da de sikrer parterne i kumulerede sager samme dækning. For selskaberne betyder beløbsgrænserne, at det er administrativt nemmere at behandle kumulerede sager.

65. Styrelsen finder, at den model, der er vedtaget af F&P, reelt medfører bindinger for forsikringsselskaberne, som må anses for unødvendige for at nå de anførte fordele (udbredelse af forsikringen og sikkerhed for befolkningen), således at betingelse nr. 3 ikke kan anses for opfyldt. De fordele, der knytter sig til standardbetingelser for retshjælpsforsikring, kræver ikke, at dette produkt kun kan udbydes i én model uden mulighed for andre summer, tilvalg eller fravalg.22

66. Vedtagelsen i F&P er frivillig for medlemmerne. Der er ingen, der er tvunget til at følge den. I praksis har vedtagelsen og F&P’s henstilling dog ført til, at der ikke er nogen afvigelser selskaberne imellem. Der er ingen selskaber, der udbyder et afvigende retshjælpsprodukt og der er heller ingen selskaber, der undlader at udbyde retshjælp sammen med de nævnte hovedforsikringer. En sådan udvikling for et ret specialiseret produkt kan ikke antages at følge af en virksom konkurrence. Dér ville selskaberne have fordele af at specialisere sig.23

67. F&P har specielt peget på fordelene ved de ensartede beløbsgrænser. Argumentet er, at forbrugerne ikke vil opleve, at deres egen betaling ved at føre en kumuleret sag ville afhænge af, i hvilket forsikringsselskab ordningen er tegnet.24

68. Styrelsen finder, at dette ikke kan anses for nogen fordel for udbredelsen af retshjælpsforsikring. Det er ikke nødvendigt i kumulerede sager, at forbrugernes forsikringsdækning er den samme. Forbrugerne vil være interesseret i at vide, hvor meget vedkommendes egen forsikring dækker af sagsomkostningerne. Sagsomkostningerne pålægges af domstolene. Sagsomkostningerne for de involverede parter vil kunne være forskellige, og dette afspejler sig i forsikringsdækningen. Medsagsøgers eller medsagsøgtes egen andel af omkostningerne i forhold til vedkommendes forsikringsselskab er den anden part uvedkommende. Forsikringsdækningen afhænger af den præmie, en forbruger betaler for sin forsikring. Forskellige dækningssummer m.v. vil få forbrugerne til at være opmærksomme på at sikre sig den rigtige dækning, og det vil skærpe konkurrencen om produktet.

69. Ifølge anmelder betyder beløbsgrænserne, at det for selskaberne administrativt er nemmere at behandle kumulerede sager. Dette stiller styrelsen sig uforstående overfor. Selskaberne skal betale den del af de omkostninger, der er pålagt den forbruger, der er forsikret i det pågældende selskab. Det er ikke godtgjort, at det skulle være nemmere for selskaberne at administrere retshjælpsforsikringen, når beløbene er de samme i alle selskaber, ligesom det ikke er godtgjort, at bestemmelser om ens beløb i alle selskaber er nødvendige for at opnå fordelene ved ordningen.

70. At en ordning, som den F&P har vedtaget, går videre end nødvendigt belyses også af oplysningerne fra Norge og Sverige. I begge lande er en høj dækning (95 \% i Sverige og 90 \% i Norge). Produkterne er forholdsvis ensartede, men der er variationer fastsat individuelt af selskaberne. Specielt for de norske selskaber er det oplyst, at det enkelte forsikringsselskab satser på at sætte sit eget præg på produktet.

71. Betingelsen i nr. 3 anses ikke for opfyldt.

Nr. 4: Bestemmelserne må ikke give virksomhederne mulighed for at udelukke konkurrencen

72. Anmelder anfører, at retshjælpsforsikring er en lille del af skadesforsikringsmarkedet, og at der ikke er hindringer for adgangen til markedet. Det er frivilligt for parterne, om de ønsker at tilbyde retshjælpsforsikring i forbindelse med en hovedforsikring.

73. Styrelsen finder, at der må lægges vægt på, at vedtagelsen i praksis fører til, at der ikke eksisterer et selvstændigt marked for retshjælpsforsikring. Da alle forsikringsselskaber tilbyder de samme forsikringsbetingelser uden ekstra betaling, er der ingen incitamenter for selskaberne til at gå ind med nye og måske bedre produkter. Selv om der måtte være konkurrence på det overordnede marked for skadesforsikring, er der hverken pris- eller produktkonkurrence på produktet retshjælpsforsikring. De ændringer, der er gennemført siden 1970, er således resultat af forhandling og ikke udslag af konkurrence.

74. Betingelsen i nr. 4 anses ikke for opfyldt.

Konklusion

75. Vedtagelsen af retshjælpsforsikringsbetingelserne er omfattet af forbudet i konkurrencelovens

§ 6, stk. 1.

76. Forsikringsbetingelserne er ikke omfattet af gruppefritagelse for visse kategorier af aftaler

m.v. på forsikringsområdet.

77. Betingelserne i § 8, stk. 1, nr. 2, 3 og 4 er ikke opfyldte for den anmeldte vedtagelse, og der kan derfor ikke meddeles F&P en individuel fritagelse.

78. Hvis bestemmelserne om dækningsmaksimum og selvrisiko i retshjælpsforsikringsbetingelsernes § 8, stk. 2-6, ophæves, er retshjælpsforsikringen omfattet af gruppefritagelsen på området.

79. En sådan standardordning uden fælles fastsat selvrisiko og dækningsmaksimum - med adgang til fravalg - vil stadig sikre en bred retshjælpsdækning, og fordelene ved et afgrænset standardprodukt vil være opretholdt. Samtidig vil selskaberne være henvist til selv at fastsætte regler om forsikringsdækningen og selvrisiko. Det vil åbne adgang til konkurrence om retshjælpsforsikringsproduktet. Forsikringsselskaberne ville få mulighed for at udvikle deres produktportefølje inklusiv retshjælp. Konkurrencen på det overordnede marked for skadesforsikring må antages at være tilstrækkelig virksom til at sikre dette.

1 Finanstilsynet, Skadesforsikringsselskaber 1998, kapitel 8, tabel 1.1.

2 Der er ikke tale om en vedtagelse (et agreed document) mellem F&P, Advokatrådet og Forbrugerrådet.

3 Baggrunden for vedtagelsen i 1970 er belyst i en artikel af Xxxx Xxxxxxxxxx i Juristen 1970 side 41.

4 Om forholdene før 1988, se artiklen omtalt i note 3.

5 F&P fremhæver, at retshjælpsforsikringen er en uadskillelig del af det offentlige retshjælpssystem i Danmark, og at bortfald af de fælles retshjælpsforsikringsbetingelser vil fjerne fundamentet for regelsættet om fri proces og således være af helt afgørende betydning for

xxxxxxxxxxxx retssikkerhed. Erfaringer fra andre lande har vist, at forbrugerne kun i begrænset omfang tegner retshjælpsforsikringer.

6 Justitsministeriet har i et indlæg til sagen fremhævet, at ordningen med retshjælpsforsikring og fri proces er af stor samfundsmæssig værdi, da det må antages, at mange forsikringstagere næppe er optaget af at sikre sig en ordentlig, privat retshjælpsdækning. Hvis retshjælpsforsikringen udskilles som en selvstændig forsikring, frygter Justitsministeriet, at en langt mindre del af befolkningen vil blive dækket af en retshjælpsforsikring, hvorved grundlaget for den gældende ordning med fri proces meget vel kan forrykkes.

7 Indtil den 31. juli 1996 beregnedes salæret på basis af Advokatsamfundets vejledende salærtakster. Konkurrencerådet påbød disse ophævet pr. 31. juli 1996. Konkurrenceankenævnet stadfæstede Konkurrencerådets afgørelse ved kendelse af 27. juni 1996.

8 Situationen over for erhvervsdrivende er en anden. F&P har oplyst, at retshjælpsforsikringer på erhvervsmarkedet bliver solgt som individuelle, selvstændige produkter. F&P har endvidere oplyst, at selskaberne har meddelt F&P, at erhvervsretshjælpsforsikringer ikke er særligt udbredte. Disse forsikringer kan dog ikke sammenlignes med forbrugerforsikringer, idet virksomheder må forventes at indkalkulere visse omkostninger til advokatbistand ved retstvister i deres budgetter. 9 Reglerne om fri proces dækker til dels nogle af de samme risici, men fri proces er ikke et produkt, der udbydes på markedet.

10 Advokatrådet har over for styrelsen anført, at det relevante marked er markedet for skadesforsikringer, og at det må antages, at der ikke eksisterer et selvstændigt marked for retshjælpsforsikringen, og at de fælles betingelser ikke har nogen betydning for, at der ikke aktuelt er konkurrence på området for retshjælpsforsikring.

11 Svarer til den danske ikke-indgrebserklæring i medfør af konkurrencelovens § 9. 12 Oplysningerne stammer fra Justitsministeriet.

13 SOU 1995:81,Ny Rättshjälpslag och andra bestämmelser om rättsligt bistånd, side 96. 14 SOU 1995:81, side 96.

15 SOU 1995:81, side 100.

16 Som anført i punkt (17) var der op til 1993 ét selskab, der udbød et konkurrerende produkt. 17 Bekendtgørelse nr. 1004 af 16. december 1997.

18 Xxxxxxxx henviser herved også til Justitsministeriets bemærkninger bl.a. i betænkning nr. 1113 fra 1987 om advokatretshjælp mv. og senest småsagsudvalgets betænkning nr. 1341 fra 1997.

19 Xxxxx fra alle personer opfylder betingelserne for at opnå fri proces, hvorfor de alene er sikret gennem en retshjælpsforsikring.

20 I bemærkningerne til Kommissionens forordning nr. 3932/92 af 21, december 1992 (Gruppefritagelsen for forsikringer) anføres: ”Standardpolicebetingelser (.) har den fordel at forbedre sammenligneligheden af dækningsomfang for forbrugeren og muliggøre en mere ensartet inddeling af risici. De bør imidlertid hverken føre til standardisering af produkter eller til for stærk en binding af kunderne. Fritagelsen bør derfor bringes i anvendelse på betingelse af, at de kun tjener som uforbindende modeller.” (Bemærkning nr. 7)

21 Forbrugerrådet påpeger, at Konkurrencestyrelsen fokuserer ensidigt på ulemperne ved de standardiserede retshjælpsforsikringsbetingelser. Forbrugerrådet fremhæver de betydelige fordele, forbrugerne har ved ens forsikringsbetingelser. De fleste forbrugere overvejer ikke, om de i fremtiden kan få brug for en retshjælpsforsikring. Når en retshjælpsforsikring er en del af en pakkeløsning (indbo, ansvar og retshjælp), sikres disse forbruger automatisk. Ved pakkeløsninger sikres forbrugerne en ikke uvæsentlig tryghed ved en vis minimumsdækning i familieforsikringen. Hvis dækningerne kan udskilles, vil dette skabes forvirring og utryghed hos forbrugerne. Ifølge Forbrugerrådet foregår konkurrencen mellem selskaberne på prisen for en pakkeløsning med mulighed for at foretage forskellige tilvalg.

Forbrugerombudsmanden tilslutter sig i det væsentlige Forbrugerrådets bemærkninger. For så vidt angår udviklingen af nye produkter, er det Forbrugerombudsmandens opfattelse, at så længe der hersker uigennemsigtighed og dermed uigennemskuelighed på forsikringsområdet, er der hverken et særligt grundlag eller behov for på nuværende tidspunkt at sikre et større udvalg af produkter. 22 Betragtning nr. 7 i Kommissionens gruppefritagelse nr. 3932/92 anfører således ”Xxxxxxxxxx bør derfor bringes i anvendelse på betingelse af, at de kun tjener som uforbindende modeller.” Betragtning nr. 8: ” Standardbetingelserne må navnlig ikke indeholde en systematisk udelukkelse af specielle typer af risici uden udtrykkeligt at angive muligheden for at inkludere dækning for dem ved aftale”. Den danske retshjælpsordning udelukker som nævnt en række typer af risici, fx i

forbindelse med skattesager, separation og skilsmisse, formueforhold, ejendomsret, arv. 23 Der kan i den forbindelse henvises til forholdene i Sverige og i Norge.

24 Jf. pkt. (23).