INDHOLD

November 2023

TEM ANUMMER

Den offentlige løndannelse. Mellem økonomi og politik

96. ÅRGANG OPEN ACCESS

INDHOLD

3 Redaktionelt forord

▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇

5 Opbrud i den offentlige løndannelse mellem økonomi og politik

▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ & ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇

	parternes holdninger mellem grupper og over tid	139	Abstracts
29	Løn mellem produktion og velfærd. Regulerings- offentlige sektor
44	Løndannelsen i den offentlige sektor – Lønstruk- ▇▇▇▇▇▇ ▇. ▇▇▇▇▇▇▇▇
57	Lønforskelle mellem kvinder og mænd i den ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ & ▇▇▇▇▇▇▇▇▇

9 Lønsystemer i det offentlige – variationer i

▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇

113 De danske byer som udenrigspolitiske aktører i Ukraine

▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇

Anmeldelse

134 Anmeldelse: Rankeridning eller systemfejl

▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇

ordningens betydning for løndannelsen i den

▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ & ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇

turkomiteens arbejde og hovedkonklusioner

offentlige sektor

▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇

Reviewartikler

82 Faglighedens fødsel: Historien bag fagligheds-

begrebets indtog i dansk uddannelses-, arbejdsmarkeds- og forvaltningspolitik

▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇-▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇

96 Demokratiets vilkårlighed: En analyse af fore- komsten af valgparadokser ved tre folketingsvalg ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇-▇▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ & ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇

Udgives af Djøf Forlag

Redaktion og bestyrelse

Selskabet for Historie og Samfundsøkonomi, formand: professor ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇, Institut for Samfund og Globalisering, Roskilde Universitetscenter

Ansvarshavende redaktør

Professor ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇, ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇

E-mail: ▇▇@▇▇▇.▇▇.▇▇

Redaktionsudvalg

• Professor ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇, Institut for Samfund og Globalisering,

Roskilde Universitetscenter

• Lektor ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇, Institut for International Økonomi,

Politik og Business, Copenhagen Business School

• ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇, Institut for Statskundskab,

Københavns Universitet

• ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇, SAXO-Instituttet, Københavns Universitet

• ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

• ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇, institut for Samfundsvidenskab og Erhverv,

Roskilde Universitetscenter

Redaktionelt forord

▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇

Ansvarshavende redaktør for Økonomi & Politik

Den offentlige løndannelse. Mellem økonomi og politik

På universiteternes videreuddannelser for mellemledere i den offentlige sek- tor har det ofte været fast pensum at forstå, at frontlinjemedarbejdere typisk er motiveret af at gøre noget godt for samfundet og medborgerne – Public Service Motivation. Man er endog gået skridtet videre og har fastslået, at de- centrale lønforhandlinger og løntilskud kunne have direkte negative konse- kvenser for de offentlige ansattes motivation.

Med den viden, vi i dag har om lønforholdene i den offentlige sektor, virker dette fokus på Public Service Motivation noget skævt. Langt størstedelen af arbejdsmarkedskonflikterne i det seneste årti har handlet om løn. Et af de al- lerstørste problemer på det offentlige arbejdsmarked synes at være, at lønnen for visse helt centrale personalegrupper ikke har et niveau, der kan sikre til- trækning og fastholdelse af kvalificeret personale. Det gælder eksempelvis sy- geplejersker, sosu-assistenter og fængselsbetjente men også ansatte i forsvaret. Der er i dag så mange ubesatte stillinger i disse sektorer, at visse funktioner ikke kan varetages i rette omfang til rette kvalitet.

I dette temanummer af Økonomi & Politik, der er redigeret af ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇, rettes der et undersøgende fokus mod opbruddet i den of- fentlige løndannelse. De grundlæggende spørgsmål, som også behandles i den nyligt offentliggjorte slutrapport fra Lønstrukturkomiteen, er: Hvilke faktorer er afgørende for lønudviklingen i den offentlige sektor, hvor er skævhederne, og hvad kan der gøres ved dem?

De fire temaartikler konkluderer, at det for det første betyder noget, at for- handlingsparterne historisk er blevet enige om, at lønstigningerne i det of- fentlige ikke under nogen omstændigheder må overstige lønstigningerne i den private sektor. Det er et princip, der angiveligt understøtter erhvervslivets in- ternationale konkurrenceevne. Det private må ikke komme i den situation, at deres bedste medarbejdere tiltrækkes af højere lønninger i det offentlige. Det fremgår ikke, hvorvidt der nu også er empirisk belæg for at koble erhvervs- livets internationale konkurrenceevne med lønudviklingen i den offentlige sektor, men det fremgår, at det er et princip, der også er styrende for lønstruk- turen i de øvrige nordiske lande.

For det andet fremhæver temanummeret, at det betyder noget, at de offentlige lønmodtagere i praksis er blevet enige om, at alle offentlige ansattes løn skal stige med nogenlunde den samme procentsats. Helt uden hensyntagen til de

Redaktionelt forord

forskellige sektorers serviceproduktion og samfundsudviklingen i al almin- delighed, holder de offentlige ansattes fagforeninger hinanden i skak. Ingen sektor kan stikke af lønmæssigt. Dette princip anses angiveligt som et udtryk for retfærdighed og skulle give forhandlingssystemet en form for legitimitet.

Men nu er der opbrud i den offentlige løndannelse. Begge de grundlæggende principper i det eksisterende forhandlingssystem har bidraget til, at der i nogle centrale sektorer i det offentlige er opstået endog meget betydelige rekrutte- rings- og fastholdelsesproblematikker.

Lønstrukturkomitéen har derfor antydet – den må ikke fremlægge anbefalin- ger – at det kunne være en idé at åbne op for mere decentrale lønforhandlin- ger i netop disse sektorer. Det virker fornuftigt nok. Men det åbner samtidigt op for, at de to styrende principper – bekymringen for erhvervslivets interna- tionale konkurrenceevne og ligheden/retfærdigheden/solidariteten blandt de offentlige lønmodtagere – må efterses og justeres. Der skal, med andre ord, etableres et lønsystem, der sikrer, at der er ansøgere til de opslåede stillinger, og at det offentliges opgaver bliver udført.

Regeringen kan ikke vente på at forhandlingsparterne selv finder en løsning. Den har foreløbigt sendt nogle lønmidler i retning af de berørte sektorer i håb om, at fagforeningerne – selvfølgeligt frivilligt – skal indse, at der er et opbrud på vej.

Uden for tema diskuterer ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇-▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ be- grebet ”faglighed”. Før 1980’erne brugte vi nærmest aldrig dette begreb. I dag bruger alle det. Men om meget forskellige forhold. Det har spredt sig fra det uddannelsespolitiske område til at udgøre en fast bestanddel af alle politiske sagområder. Dermed er der opstået en diskursiv kamp om, hvilke værdier, kompetencer og færdigheder der er værdifulde i fremtidens samfund. ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇-▇▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ undersøger i deres artikel, om sammensætningen af Folketinget svarer til vælgerpræferen- cerne. Vi ved fra britiske og amerikanske valg, at der kan være endog over- ordentlig stor forskel mellem vælgernes underliggende præferencer og forde- lingen af mandater mellem partierne. I denne artikel vises, at de danske valg i 2007, 2011 og 2015 er kendetegnet ved lignende valgparadokser. Endelig viser ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇, at danske byer – i modsætning til, hvad der jævnfør kommunalfuldmagten er den officielle sandhed – faktisk laver udenrigspo- litik. Det sker eksempelvis, når Aalborg, Aarhus, Odense og København via deres bysamarbejder med Lviv, Kyiv og Mykolaiv bidrager til genopbygningen af Ukraine. Det konkluderes endvidere, at det er helt lovligt, at danske byer og kommuner på den måde laver udenrigspolitik.

▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ Ansvarshavende redaktør

TEMAREDAKTØRERNES FORORD

Den offentlige løndannelse. Mellem økonomi og politik

Opbrud i den offentlige løndannelse

▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇

Lektor, ph.d., Institut for Politik & Samfund, Aalborg Universitet, ▇▇▇▇▇▇▇▇@▇▇▇.▇▇▇.▇▇

▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇

ph.d., Aalborg University Business School, ▇▇▇▇▇▇▇@▇▇▇▇▇▇▇▇.▇▇▇.▇▇

Den 25. september 2023 afholdt finansminister ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ pressemøde om de kommende trepartsforhandlinger om rekruttering og fastholdelse af velfærdsmedarbejdere, som skal løse den akutte udfordring med mangel på medarbejdere i den offentlige sektor. Til dette formål har regeringen ekstra- ordinært afsat tre milliarder, der skal udmøntes løbende frem til 2030 på bag- grund af syv målsætninger beskrevet i Finansministeriet (2023). To af mål- sætningerne indikerer, at det er regeringens synspunkt, at løndannelsen i den offentlige sektor ikke er lykkedes med at opfylde to centrale formål med løn- dannelse og lønforhandlinger: at sikre tiltrækningen af kvalificeret arbejds- kraft og at understøtte dynamiske og fleksible lønstrukturer. Den ekstraordi- nære tildeling uden for rammen løser ikke på længere sigt dette indbyggede strukturelle problem, hvilket peger på behovet for reformer af de offentlige overenskomstforhandlinger.

Det er regeringens synspunkt, at løndannelsen i den offentlige sektor ikke er lykkedes med at opfylde to centrale formål med løndannelse og lønforhandlinger: at sikre tiltrækningen af kvalificeret arbejdskraft og understøtte dynamiske og fleksible lønstrukturer

Et hovedproblem i forhold til at adressere den manglende fleksibilitet og mar- kedstilpasning af lønudviklingen er knyttet til tendensen i aftalefornyelserne til fastholdelse af lønrelationerne. En hovedårsag er aftalernes fremherskende princip om ensartede procentvise lønstigninger til alle faggrupper, der accep- teres af begge parter. Princippet sikrer, at der ikke opstår stridigheder mellem organisationerne, hvilket i sidste ende også kan være i arbejdsgivernes inte- resse med henblik på at sikre et forlig og undgå konflikt. Samtidig appellerer princippet til herskende retfærdighedsopfattelser blandt lønmodtagergrup- perne. En større ramme til decentral lønfastsættelse ville kunne modvirke denne inerti i lønrelationerne, men dette har mødt modstand fra de faglige organisationers side. Finansministeriet har også i nogen grad en bekymring forbundet med en mere fri løndannelse lokalt, da det kan føre til lønglidnin- ger og pres på budgetter. Yderligere har den forhandlede reguleringsordning også spillet ind i denne fastlåsning af lønstrukturerne.

På trods af disse fællesforståelser opstår der gnidninger i systemet, når der i faggrupper som i tilfældet med sygeplejerskerne opstår en utilfredshed med lønstrukturen med henvisning til ligelønsproblematikker, historiske indpla- ceringsfejl (Tjenestemandsreformen af 1969) og udviklingen i faglige kvalifi- kationer. Dette førte til konflikt i forbindelse med overenskomstfornyelsen i 2008, der resulterede i en vis skævdeling i aftaleresultatet, særligt til fordel for sosu-assistenterne på baggrund af markedssituationen. Forhandlingssystemet kan således i nogle tilfælde levere fleksibilitet, men den fortsatte utilfredshed og rekrutterings- og fastholdelsesproblemerne i den offentlige sektor doku- menterer, at problemerne består. Sygeplejerskernes strejke hen over somme- ren 2021 gav intet resultat, da regeringen sidst i august valgte at afslutte kon- flikten med et lovindgreb, der ophøjede det forkastede mæglingsforslag til lov.

Den danske model i relation til den offentlige sektor har således ikke leveret tilstrækkelige løsninger, hvilket regeringen senest har set sig nødsaget til at reagere på ved afsættelsen af ekstraordinære midler til fordeling gennem tre- partsforhandling. Der er ifølge parterne tale om en ekstraordinær situation og en engangsforestilling. Men for at de mere vedvarende problemer løses, må parterne også diskutere, hvordan den offentlige aftalemodel i fremtiden bliver i stand til at håndtere interne fordelinger mellem grupper – på den ene eller den anden måde. Ellers er der fare for, at der igen bliver kaldt på Folketinget med ønske om ekstra midler til bestemte grupper.

Lønstrukturkomiteens arbejde fra 2023 har forsøgt at give et samlet og fælles forståelsesgrundlag omkring udviklingen i løndannelsen og lønstrukturerne

Diskussionerne om ligeløn og retfærdig lønstruktur har været adresseret i to kommissioner. I forbindelse med konflikten i 2008 nedsatte regeringen Løn- kommissionen, der skulle se nærmere ind i de ligelønsproblematikker mellem mænd og kvinder, der manifesterer sig i de faktiske lønforskelle. Lønstruk- turkomiteens arbejde fra 2023 har forsøgt at give et samlet og fælles forståel- sesgrundlag omkring udviklingen i løndannelsen og lønstrukturerne. Begge rapporter har givet væsentlige indsigter, men ikke opløst problemerne. Det kan således også konstateres, at der i begge rapporter peges på behovet for forandringer i aftalesystemet.

Temanummerets bidrag

Dette temanummer sætter yderligere fokus på udviklingerne i aftalesystemet og de problemstillinger, der omgærder det. Fire videnskabelige bidrag sætter på hver sin måde fokus på det offentlige aftale- og forhandlingssystem og her- under løndannelse. Den første artikel af lektor ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ viser den hi- storiske udvikling og fremkomst af lønsystemerne på det danske arbejdsmar- ked med et særligt fokus på den offentlige sektor og ’Ny Løn’. Artiklen giver et opdateret og aktuelt billede på lønsystemernes status, herunder graden af decentral løndannelse. ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ viser også, hvem og hvornår decentral

løn er blevet diskuteret i det offentlige aftalesystem, og hvilke barrierer der findes i forhold til lokal løn.

Den anden artikel af professor ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ og professor ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ stiller skarpt på reguleringsordningen, som skal sikre en nogen- lunde parallel lønudvikling mellem den offentlige og den private sektor. Den offentlige sektor må ikke være lønførende, men må heller ikke udvikle sig til et sekunda arbejdsmarked. Artiklen viser på baggrund af både interviewdata og lønstatistik, hvordan reguleringsordningen har fungeret og ikke mindst hvilke udfordringer reguleringsordningen indirekte skaber for det offentlige aftale- system. Reguleringsordningen fylder meget i de offentlige forhandlinger, men er kun i ringe grad været genstand for forskningsmæssig interesse. Artiklen bibringer derfor ny og relevant viden om reguleringsordningens funktion og konsekvenser.

Tredje artikel er skrevet af professor ▇▇▇▇▇▇ ▇. ▇▇▇▇▇▇▇▇, der giver et indblik i Lønstrukturkomiteens arbejde og konklusioner. Artiklen konkluderer bl.a., at den løbende udvikling i samfundet generelt og arbejdsmarkedet mere speci- fikt udfordrer løndannelsen. En lønstruktur i den offentlige sektor, som på ét tidspunkt er afstemt efter omstændighederne, risikerer at komme ud af takt, hvis ikke parterne løbende tager aktiv stilling til lønstrukturerne. Den nuvæ- rende praksis for løndannelsen i den offentlige sektor, der tenderer mod at videreføre de eksisterende lønstrukturer, indebærer en risiko for, at der opstår ubalancer, f.eks. rekrutteringsudfordringer for visse personalegrupper.

Den fjerde og sidste artikel er skrevet af seniorforsker ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇, forsk- nings- og analysechef ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ og senioranalytiker ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇, alle fra VIVE. Artiklen fokuserer på lønforskelle mellem mænd og kvinder. Forfatterne viser, at lønforskellen mellem offentligt ansatte kvinder og mænd er på ca. 12 pct. Denne lønforskel hænger i høj grad sammen med, at arbejdsmarkedet i Danmark er kønsopdelt. Fag med mange kvinder afløn- nes lavere end fag med mange mænd. Artiklen konkluderer, at kvindeandelen i et fag har markant større betydning for offentligt ansattes løn, end om de selv er kvinde (eller mand). Det vil sige, at lav løn i kvindefag rammer både kvin- der og mænd. Det taler for, at spørgsmålet om lønforskelle mellem offentligt ansatte kvinder og mænd i større omfang handler om aflønning af fag end om aflønning af køn.

Alt i alt viser temanummerets bidrag, at der findes mange udfordringer af for- skellige karakter i forhold til løn og løndannelsen i det offentlige aftale- og for- handlingssystem. I tillæg peger temanummeret også på mulige løsningsveje. Hvis den offentlige løndannelse skal være i stand til at følge med udvikling i samfundet generelt og arbejdsmarkedet mere specifikt, kræver det vilje og enighed blandt aftaleparterne. Det er en svær opgave grundet de store inte- ressemodsætninger, der findes mellem arbejdsgivere og lønmodtagere, men også i høj grad internt blandt de offentlige lønmodtagergrupper. Alternativet er dog, at det offentlige arbejdsmarked bliver ved med at opleve store rekrut-

terings- og fastholdelsesproblemer, og at konfliktniveauet fortsat vil være højt. De kommende overenskomstforhandlinger vil vise, om der kommer opbrud i aftalesystemet i forhold til at imødegå problemerne.

Lønsystemer i det offentlige – variationer i parternes holdninger mellem

grupper og over tid

Den offentlige løndannelse. Mellem økonomi og politik

Artiklen viser, at decentral løn som forhandlings- emne tenderer til at blive fortrængt af andre lø- nemner som reallønssikring, reguleringsordning og ligeløn, og at det sandsynligvis er sværest at skabe ændringer i lønsystemerne under lavkonjunktur, fordi lønmodtagerorganisationerne tenderer til at prioritere reallønnen, når lønrammen er lille. Dybere diskussioner af decentral løn tages i højere grad i regi af periodeprojekter og kommissioner end under overenskomstforhandlingerne. Endvidere illustre-

rer artiklen, at billedet af at ’arbejdsgiverne vil have mere decentral løn, mens lønmodtagerne ikke vil’ er forsimplet. Det er primært de statslige arbejdsgivere, der i perioder har presset på for både øgede lokale lønandele og procesmæssige ændringer. På løn- modtagersiden har Akademikerne været de mindst skeptiske over for decentral løn. Endelige argumen- teres der for, at 2022 var første gang en regering spil- lede sig direkte på banen i forhold til spørgsmål om decentral løn.

▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇

Lektor og forskningsleder, FAOS, Sociologisk Institut, Københavns Universitet, ▇▇@▇▇▇▇.▇▇

Et vigtigt emne der går under radaren

Løn i den offentlige sektor har i den grad været debatteret i de senere år. Em- net har været kernen i den sidste store ’næsten-konflikt’ på det danske ar- bejdsmarked, der kun blev afværget i Forligsinstitutionen i sidste time under overenskomstfornyelsen i 2018, og i den sidste egentlige arbejdsmarkedskon- flikt, sygeplejerskekonflikten i 2021. Emnet er igen blevet varmt efter publi- ceringen af Lønstrukturkomiteens rapport i juni 2023 (Lønstrukturkomitéen, 2023b). Går man længere tilbage i tid, kan man konstatere, at alle arbejds- markedskonflikter i dette årti – med undtagelse af lærerkonflikten i 2013 - har handlet om løn.

Men ikke alle temaer med relation til offentlig løn tiltrækker sig lige meget opmærksomhed. Både hos arbejdsmarkedets parter og i den bredere offent- lighed har det i de senere år især været den kønsmæssige ligeløn, det generelle lønniveau og det politisk systems rolle i den offentlige løndannelse, der har været i fokus, mens løns rolle i forbindelse med rekruttering har fået opmærk- som for ganske nyligt. Derimod bliver emnet for denne artikel, lønsystemerne i den offentlige sektor, stort set aldrig genstand for samme store opmærksom- hed, selvom emnet gentagne gange har været på dagsordenen under overens- komstfornyelserne og i flere kommissioner.

Når der i denne artikel fokuseres på netop lønsystemer, skyldes det, at det på trods af den begrænsede opmærksomhed på emnet godt kan fremføres, at lønsystemerne – forstået som de principper løn fordeles efter og forhandles på baggrund af – er vigtige. Det er de, fordi den måde lønsystemerne er sat

sammen – især hvor decentrale de er – påvirker helt centrale samfundsmæs- sige dimensioner. Lønsystemerne og deres decentraliseringsgrad påvirker den økonomiske (u)lighed mellem lønmodtagergrupper, påvirker den offentlige service effektivitet, og påvirker den offentlige sektor demokratisk, igennem det omfang systemerne tillader decentrale aktører at forestå lønforhandlingerne selv. Endvidere er lønsystemerne, temmelig usædvanligt, blevet en del af den Christiansborgpolitiske debat, da SVM-regeringen fremhævede en yderligere løndecentralisering som forudsætning for det særlige lønløft af udvalgte grup- per af offentligt ansatte, som blev stillet i udsigt efter Lønstrukturkomitéen, trepartsforhandlinger og overenskomstfornyelsen i 2024 (OK24) (Regerin- gen, 2023). Denne kobling af løndecentralisering til ekstra lønmidler har po- tentiale til at få emnet meget højt op på dagsordenen. Alt i alt er der al mulig god grund til at kikke nærmere på lønsystemerne og de decentrale lønandele.

Lønsystemerne og deres decentraliseringsgrad påvirker den økonomiske (u)lighed mellem lønmodtagergrupper, påvirker den offentlige service effektivitet, og påvirker den offentlige sektor demokratisk, igennem det omfang systemerne tillader decentrale aktører at forestå lønforhandlingerne selv

På den baggrund er formålet med artiklen at belyse, hvordan parterne på cen- tralt niveau har forholdt sig til det decentrale lønsystem igennem tiden, og i hvilken grad emnet har været prioriteret i forskellige perioder. Perioderne i fokus vil, for at kunne komme en anelse i dybden med analysen, begrænse sig til de seneste 15 år.

Det lønsystem, der er stort set eneherskende på det offentlige arbejdsmarked, er lønsystemet Ny Løn, der med inspiration fra de decentrale lønsystemer i den private sektor i slutningen af 1990’erne blev udbredt til hele den offent- lige sektor, men hvor de decentrale lønandele gennemsnitligt aldrig er kom- met over ca. 10 procent. Det har for især nogle af de offentlige arbejdsgivere i perioder været et selvstændigt mål at løfte denne andel, men også lønsyste- mets funktionalitet og indbyggede fordelingsmekanismer har været mål for forandringsforsøg.

Løn i det offentlige påvirkes af flere reguleringstyper: Som andre arbejdsmar- kedsforhold er lønreguleringen påvirket af, at finansiering er politisk, og at de offentlige arbejdsgivere udover at være forhandlere også er lovgivere og/eller offentlige myndigheder (f.eks. Due og Madsen, 2020). Med andre ord spiller politisk styring en rolle. Samtidig betyder reguleringsordningen, der binder lønudviklingen i den offentlige sektor til lønudviklingen i den private sektor, en indirekte markedspåvirkning, om end der er tale om en indirekte påvirk- ning fra den private sektors marked. Men den centrale styringsmekanisme er partsstyringen centreret omkring arbejdsmarkedets parters (’parternes’) kol- lektive forhandlinger. Derfor bør en analyse af udformning af og holdninger til lønsystemer i den offentlige sektor i vid udstrækning fokusere på parterne.

I denne artikel viser jeg, at selvom det klassiske arbejdsgiver- og lønmodta- gerskel afspejles i parternes positioner i forhold til decentral løn, så er der lige så væsentlige forskelle i positionerne internt på arbejdsgiver- og lønmodta- gersiden, og der er også forskelle på parternes holdninger i forskellige tidspe- rioder. De statslige arbejdsgivere har gennemgående været de mest ’decentra- liseringsivrige’. Der vil endvidere argumenteres for, at der over tid har været variation mht., hvor højt emnet har stået på dagsordenen. Emnet har dog kun sjældent været blandt parternes højest prioriterede emner. Det er svært at se en systematik i, hvornår det kommer højt på dagsordenen, udover at gode konjunkturer sandsynligvis hjælper med. Det politiske systems nylige kobling af emnet til ekstra lønmidler har potentiale til at få emnet meget højt op på dagsordenen.

I denne artikel viser jeg, at selvom det klassiske arbejdsgi- ver- og lønmodtagerskel afspejles i parternes positioner i forhold til decentral løn, så er der lige så væsentlige forskelle i positionerne internt på arbejdsgiver- og lønmodtagersiden, og der er også forskelle på parternes holdninger i forskellige tidsperioder

Metodisk bygger artiklen på et omfattende interviewmateriale, der udgø- res af semi-strukturerede interview med topforhandlere fortaget før og efter overenskomstfornyelserne i 2011, 2013, 2015, 2018 og 2021 og analyser heraf (▇▇▇▇▇▇ og Mailand, 2015; ▇▇▇▇▇▇ og Mailand, 2019; ▇▇▇▇▇▇ og Mailand, 2021; Mailand, 2012; Mailand, 2014). Disse interviews anvendes dog kun in- direkte i artiklen, hvor det er de nævnte publikationer, der anvendes direkte. En mere direkte anvendelse af interviewene – dog uden brug af citater – kan ses i en sammenlignende analyse af decentral løn i den private og den of- fentlige sektor (Mailand, 2020). Desuden er anvendt skriftlige kilder i form af overenskomster og andre tekster fra parterne, statistik og sekundær litteratur, herunder egne tidligere publikationer. For perioden 2007-10 er Due og Mad- sen (2009; 2010) hovedkilder, mens Mailand (2020) er en hovedkilde til det rammesættende afsnit om lønsystemer i den offentlige sektor.

Denne indledning efterfølges af en kort introduktion til lønsystemerne i den offentlige sektor og en beskrivelse af, hvordan de adskiller sig fra lønsyste- merne i den private sektor. Derefter følger tre afsnit om den kronologiske ud- vikling af lønsystemerne fra 2007 og frem. Hvert af de tre afsnit indeholder en kontekstualisering i form af en beskrivelse af den økonomiske situation, andre løntemaer på dagsordenen og de offentlige overenskomstfornyelser i perioden. Men kernen i afsnittene er en analyse parternes tiltag relateret til lønsystemerne.

Lønsystemet i det offentlige – nogle grundtræk

Ny Løns etablering og elementer

Allerede i 1987 indførtes lokal løndannelse i det offentlige med beskedne løn- puljer for lokal forhandling. Men et helt nyt og mere decentralt lønsystem, Ny Løn, blev introduceret ved overenskomstfornyelsen i 1997 (OK97). Det trådte i kraft i 1998 (▇▇▇▇▇▇, 2010). Det var arbejdsgiverne i både Finansministeriet og KL, der var primusmotorer på projektet. Med inspiration fra den private sektor ønskedes en mere fleksibel løndannelse, der tager udgangspunkt i virk- somhedens drift, herunder i konkrete drift-, personale- og udviklingsmål i stedet for i en central fastsat udgifts- og lønpolitik. Som projektet udvikledes, fik arbejdsgiverne gradvis tilslutning fra en del af de faglige organisationer, der følte sig fastlåst i de gamle lønsystemer og deres lønindplacering, og som så mere decentrale lønsystemer som en mulighed for at bryde fri heraf (▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇, 2002).

For at forstå lønsystemet og dets decentraliseringsgrad, er det nyttigt at kaste et blik på dets forskellige elementer. Der er fem forskellige elementer i lønsy- stemet, hvoraf det element, der typisk udgør langt den største andel af lønnen, er centralt fastsat, mens de fire øvrige elementer er fastsat decentralt (Navr- bjerg og ▇▇▇▇▇▇, 2014; ▇▇▇▇▇.▇▇):

Grundlønnen (eller basislønnen) udgør oftest den største del af lønnen, og er graddelt efter en række anciennitetstrin, afhængigt af den ansattes ancienni- tet i nuværende eller tidligere relevante ansættelser. Grundlønnen er fastsat centralt.

Funktionsløn (eller funktionstillæg) ydes for særlige funktioner, som ligger ud over den oprindelige stillingsbeskrivelse. Kvalifikationsløn (eller kvalifika- tions-tillæg) er tillæg, som knytter sig til personlige kvalifikationer. Engangs- vederlag anvendes typisk for honorering af en særlig indsats. Endelig er det femte element resultatløn, der kan gives for enkelte medarbejdere eller for en gruppe af medarbejdere og er grundlæggende baseret på, at et bestemt resul- tatmål opfyldes. Resultatløn anvendes ofte for ledere.

Ny Løn – der i en periode benævntes henholdsvis ’decentral løn’ i den statslige sektor og ’lokal løndannelse’ i den kommunale og regionale sektor, men hvor begreber nu ikke er så entydigt knyttet til sektorerne som tidligere - er yderli- gere påvirket af seks vigtige elementer. For det første reguleringsordningen, der er lige så relevant for den centrale som for den decentrale løndannelse. Kort fortalt binder reguleringsordningen lønudviklingen i den offentlige sektor til lønudviklingen i den private sektor. Efter en kortvarig revision af ordningen fra OK15, der gav ændringer i arbejdsgivernes favør, er ordningen fra OK18 tilbage, hvor den indebærer 80 procent efterregulering af den offentlige sek- tors lønninger i forhold til den private sektors lønudvikling, hvad enten løn- udviklingen i den private sektor har været højere eller lavere end lønudviklin- gen i den offentlige sektor. Reguleringsordningen findes i forskellige versioner i både stat, kommuner og regioner.

Forlodsfinansieringen er den del af overenskomstrammen, som forudsættes udmøntet lokalt. Den har kun eksisteret i kommuner og regioner. Det er ikke ved hver overenskomstfornyelse, at der afsættes midler til forlodsfinansiering. Så forlodsfinansiering er altså ikke en forudsætning for lokal løndannelse. Der har ikke ved overenskomstfornyelserne siden 2008 været indgået aftaler om at afsætte midler til forlodsfinansiering.

Gennemsnitslønsgarantien sikrer ’garantilønsgrupperne’, omfattet af lokal løn- dannelse, en vis lønudvikling på landsplan i overenskomstperioden. Hvis den faktiske gennemsnitsløn for grupper er under den aftalte løngaranti, foreta- ges en opfyldning op til løngarantien. Aftalen er koblet med aftalen om for- lodsfinansiering i den forstand, at 72 procent af evt. centralt afsatte midler til forlodsfinansiering af lokal løndannelse indgår i beregningen af gennemsnits- lønsgarantien. Aftalen er blevet fornyet ved alle overenskomstfornyelser, siden den blev indført.

Udmøntningsgarantien forpligter kommunerne og regionerne til at dokumen- tere udmøntningen af forlodsfinansieringen til de organisationsgrupper, som er omfattet af aftalen ved udgangen af en aftaleperiode. Hvis udmøntningen ikke er sket inden for den fastsatte frist, skulle de resterende midler udmøntes med en faktor 1,15. Udmøntningsgarantien er selv sagt kun relevant, når der ved overenskomstfornyelserne afsættes midler til forlodsfinansiering (Han- sen, 2010; ▇▇▇▇▇▇▇, 2010).

Tilbageløbsmidler er de midler, der frigives, når medarbejdere med højere lo- kale tillæg erstattes af medarbejdere med lavere tillæg. Arbejdsgiverne er ikke forpligtede til at genanvende disse midler og mener i øvrigt at de kan være vanskelige at opgøre, mens lønmodtagersiden har fokus på, at tilbageløbsmid- ler ikke forsvinder ud af den lokale løndannelse.

Et sjette element af Ny Løn er forhåndsaftaler, der er aftaler mellem parterne om, hvilke funktioner der skal udløse funktions- og kvalifikationstillæg. De giver altså en vis ’automatik’ i den decentrale løndannelse og reducerer beho- vet for gentagne forhandlinger, men er også blevet kritiseret for at modvirke fleksibiliteten og brugen af den decentrale løndannelse som ledelsesredskab (Deloitte, 2010). Forhåndsaftalerne kan indgås på kommunalt/regionalt ni- veau eller på den enkelte arbejdsplads, mens det i den statslige sektor kun er i den enkelte styrelse/på den enkelte arbejdsplads, at sådanne aftaler indgås. De er generelt mere udbredte i kommuner og regioner end i staten og mindre udbredte for akademikerne end for andre lønmodtagergrupper.

Den decentrale løndannelses relative omfang – stat, regioner og kommuner

Herunder vil den offentlige sektors tre overordnede delmarkeder – staten, re- gionerne og kommunerne – bliver beskrevet hver for sig.

Udviklingen i den decentrale løn på det det statslige område de sidste ti år viser en langsom vækst, der i slutningen af perioden nærmer sig stagnation

(se figur 1). Der ses også en forskel på grupper, hvor de højtuddannede har den mest decentrale løndannelse, mens de mellemlangt uddannede under- visnings-grupper ligger lavest, om end OAO-gruppen haler langsomt ind på akademikerne.

Der også inden for de fire grupper vist i figur 1 variation i, hvordan man for- holder sig til decentral løn. Eksempelvis testede den akademiske fagforening Gymnasieskolernes Lærerforening (GL) Finansministeriets udmelding om, at flere ønsker selv at forhandle deres løn for deres egne medlemmer (se afsnit ’Reguleringsordningens udmøntning i regioner, kommuner og staten 2000- 2023’). GL fandt, at kun 5,1 procent af gymnasielærerne havde et sådant øn- ske (GL, 2018). En ofte fremført forklaring på, at undervisergrupperne ikke er så begejstrerede for decentral løn, er tilstedeværelsen af en stærk solidari- tets- eller ligelønsnorm. Men ifølge én af informanterne kan det også hænge sammen med, at der her er tale om en usædvanlig stor gruppe medarbejdere, der i store træk laver det samme, og at argumentet for løndifferentiering der- med svækkes.

Figur 1: Decentrale lønandele i den statslige sektor, 2010-201

14,0%

12,0%

10,0%

8,0%

6,0%

4,0%

2,0%

2011, 1. kvt.

2011, 3. kvt.

2012, 1. kvt.

2012, 3. kvt.

2013, 1. kvt.

2013, 3. kvt.

2014, 1. kvt.

2014, 3. kvt.

2015, 1. kvt.

2015, 3. kvt.

2016, 1. kvt.

2016, 3. kvt.

2017, 1. kvt.

2017, 3. kvt.

2018, 1. kvt.

0,0%

14,0%

12,0%

10,0%

8,0%

6,0%

4,0%

2,0%

2018, 3. kvt.

2019, 1. kvt.

2019, 3. kvt.

2020, 1. kvt.

0,0%

AC CO10 LC OAO

Kilde: De statslige forhandlingsdatabaser, ISOLA4.

Note: AC: Akademikerne. CO10: Centralorganisationen af 2010. LC: Lærernes Centralorga- nisation. OAO: Offentlig Ansattes Organisationer. NB: De decentrale lønandele er beregnet som lokalløn i kr. og øre delt med den samlede løn ekskl. pension.

Når fokus er på de forskellige lønmodtagergruppers decentrale eller lokale lønandele, er det vigtigt at være opmærksom på, at forskellige grupper valgte forskellige lønmodeller, da de overgik til Ny Løn i 1990’erne (se også Lønkom- missionen, 2010: 27). Nogle grupper fik gennemsnitsløngaranti (se overfor) og til gengæld mindre lokallønsandele, mens andre fik lønforløb. Blandt de grupper, der afgav en relativ stor andel af elementer i det gamle centrale løn- system og fik store decentrale elementer ind var bl.a. håndværkerne og akade- mikerne, mens bl.a. FOA beholdt en del af det gamle lønsystem og konverte- rede mindre til lokalløn. Med henvisning til disse forskelle i udgangspunkter

argumenterer nogle af informanterne for at fokusere mere på udviklinger i lokallønsandelene end på, hvor stor andelen er på et givet tidspunkt.

I den kommunale og de regionale sektorer har den decentrale løndannelse længe ligget på et lidt lavere niveau end i staten. Produktivitetskommissionens undersøgelse pegede således på, at mens ca. 16 procent af medarbejderne i staten forhandlede deres egen løn, så gjorde det samme sig gældende for ca. 14 procent i kommunerne og ca. 10 procent i regionerne (Produktivitetskom- missionen, 2013b: 56). Kommunernes og regionernes egen statistik for den lokale løns andel af hele løndannelsen viser ikke helt så store forskelle mellem kommunerne og regioner. Deres statistik viser ydermere, at regionernes lokal løn-andel i hele perioden har ligget over kommunernes, og at afstanden ten- derer mod at blive større.

Tabel 1 illustrerer også, at den lokale løn i den kommunale og regionale sek- tor i store træk følger samme tendens til aftagende vækst i den lokale løns andel af den samlede løn, som ses i staten.2 Dog er der den forskel mellem kommunerne og regionerne, at mens den sidste del af perioden viser en afta- gende stigning i den regionale sektor, så sker der en egentlig stagnation i den kommunale sektor. Tabel 1 viser også, at de antalsmæssigt største grupper (med akademikerne i regionerne som undtagelse) ikke er dem, der trækker den gennemsnitlige lokallønandel op.3 Der kan være flere forklaringer herpå, men en af dem kan være, at store grupper har svært ved at forhandle sig til store lokallønsandele, da arbejdsgiverne i højere grad frygter lønafsmitning fra store end fra små grupper. Men man skal igen være opmærksom på, at de forskellige gruppers lønmodeller ved overgangen til Ny Løn også kan være med til at forklare forskellene.

Tabel 1: Lokallønsandele for kommuner og regioner samt udvalgte grupper i procent

	2010	2015	2020
Kommunerne i alt	7,6	8,3	8,2
- lærere ▇.fl.	5,4	5,8	5,8
- pædagoger, daginstitution/ skolefritid/klub	8,1	9,2	8,1
- social- og sundhedspersonale	4,3	4,6	4,5
Regionerne i alt	7,9	8,7	9,1
- akademikere	16,6	15,2	14,4
- lægesekretærer m.fl.	6,5	6,3	6,9
- overlæger, lægelige chefer m.v.	8,5	8,5	8,6
- social- og sundhedspersonale	5,3	6,5	6,4
- syge- og sundhedspersonale, ikke ledende	6,6	7,6	8,7
- underordnede læger (reservelæger)	4,1	4,4	4,5

Kilde: ▇▇▇.▇▇.

Note: Den lokale løn-andel = grundløn + centrale tillæg + lokale tillæg/lokale tillæg. Ud- regninger er ekskl. elever, fleksjobbere og ekstraordinært ansatte. Tal er fra februar pågæl- dende år.

Hvem forhandler lokalt?

Den mest decentraliserede ansvarsfordeling blandt lønmodtagergrupperne findes sandsynligvis hos Akademikerne. For AC-medarbejderne i staten gæl- der det, at alle andre end fuldmægtiggrupperne i udgangspunktet forhandler deres løn selv. En informant estimerede, at 40-50 procent af akademikerne på statens område selv forhandler deres decentrale løn.

På mange andre overenskomstområder i den offentlige sektor forestår med- arbejderne ikke selv forhandlingen, og tillidsrepræsentanten – eller sjældnere lokalafdelingen - har hovedrollen, selvom den formelle kompetence ofte lig- ger i afdelingen. For nogle medarbejdergrupper er det reelt lokalafdelingen, der er ’ordføreren’, mens lokalafdelingen i andre tilfælde vil være bisidder i for- hold til tillidsrepræsentanterne. Det er ifølge informanterne ofte på områder, hvor medarbejderne er spredt på mange arbejdspladser, at lokalafdelingerne spiller en rolle i forhandlingerne.

Rollerne er heller ikke helt stationære. En af de lønmodtagerorganisationer, der oplever, at de i nogle kommuner ikke helt har fået nok ud af den lokale løndannelse, er FOA. FOA har en relativ stærk lokal struktur og organisatio- nens lokalafdelinger har traditionelt spillet en vis rolle i de lokale lønforhand- linger. Denne rolle er øget i de senere år, og FOA har da også arbejdet for at styrke sine lokalafdelingers ansvar i forhandlingerne, så tillidsrepræsentan- terne står stærkere. De af FOAs områder, hvor lokalafdelingerne spiller den største rolle, er angiveligt ældrepleje, døgnområdet og pasning. Andre over- enskomstområder i den offentlige sektor, hvor lokalafdelingerne også spiller væsentlige roller, er lærerområdet og dele af sundhedssektoren.

2007-11: Lokal løn vinder frem på dagsordenen

Perioden 2007-11 har – når der ses på arbejdsmarkedsrelationerne i den of- fentlige sektor – en del lighedspunkter med perioden fra 2019 til i dag, her- under at der økonomisk oplevedes en bevægelse fra højkonjunktur mod dårligere konjunkturer og der var i starten af perioden omfattende arbejds- kraftmangel på en række velfærdsområder; at der var trepartsforhandlinger (i 2007) med relation til overenskomsttemaer. De handlede om bl.a. seniorord- ninger og især efteruddannelse/kompetenceudvikling, og resulterede i, at der blev afsat omfattende midler til sidstnævnte; at de ordinære forhandlinger (i 2008) gav pæne lønstigninger, men mundede ud i en strejke for nogle af vel- færdens kernetropper (sygeplejersker, SOSU’er og pædagoger) der dog blev afsluttet med forlig og ikke med politisk indgreb (Due og ▇▇▇▇▇▇, 2009); og at der under forhandlingerne blev diskuteret tilførsel af ekstra lønmidler fra Christiansborg, og kønsmæssig ligeløn blev et vigtigt tema.

Kønsmæssig ligeløn som tema blev fulgt op med nedsættelsen af Lønkommis- sionen, hvis rapport pegede på det kønsopdelte arbejdsmarked som hovedår- sagen til lønforskellene, men også viste, at nogle grupper med mellemlange uddannelser lønmæssigt ikke helt fik samme gevinst ud af deres uddannelse

som andre grupper (Lønkommissionen, 2010). Der kom dog ikke megen handlingsmæssig opfølgning på rapportens ligelønsaspekter. Konjunkturerne var vendt, og det var svært at få plads til ligeløn på en dagsorden præget af nedskæringer og afskedigelser (Due og Madsen, 2010).

Samlet set er det dog rimeligt at sige, at ligeløn og det politiske systems rolle var de store løntemaer i denne periode. Temaet om lønsystemerne levede et mere stille liv, efter en vis interesse lige efter årtusindeskiftet, hvor Ny Løn stadig var noget meget nyt. En omfattende evaluering viste, at der var stor forskel mellem (amts)kommunerne på individualiseringen af løndannelsen, herunder om der blev gennemført partsforhandlinger om forhåndsaftaler og individuel løn eller ej (▇▇▇▇▇▇▇▇ o.a., 2002; ▇▇▇▇▇▇, 2004).

Dog blev lønsystemer behandlet som et af mange temaer i Lønkommissionen. Kommissionen fandt, at den lokale løndannelse i 2007 i staten udgjorde 10,1 procent, i kommuner 7,2 procent og i regionerne 6,7 procent af den samlede løn. Kommissionen konkluderede også, at lønsystemerne ikke i alle henseen- der var tilstrækkeligt fleksible. Anbefalingerne indeholdt derfor en opfordring til at parterne på det offentlige arbejdsmarked skulle foretage en gennemgang (et ’serviceeftersyn’) af bl.a. aftaler, overenskomster og forhandlingssystemer for at bidrage til fremtidssikring og fornyelse af den offentlige sektor (Løn- kommissionen, 2010).

De statslige arbejdsgivere i den daværende Personalestyrelse fulgte op på an- befalingen, og gjorde et serviceeftersyn til et særligt OK11-krav, mens ’styrket lokal løndannelse’ blev oplistet som krav nr. to ud af ikke mindre end 28 ge- nerelle krav. Ydermere blev kravene bakket op af et usædvanligt langt (60-si- ders) debatoplæg, hvoraf der bl.a. fremgik en målsætning om, at 20 procent af lønnen i 2020 skulle forhandles lokalt, og at det i højere grad skulle være den enkelte medarbejder, der skulle forhandle (Personalestyrelsen, 2010). Mange af de faglige organisationers forhandlere oplevede, at Personalestyrelsen med oplægget og kravene agerede mere ideologisk end længe (Mailand, 2012), og optaktsfasen til OK11 kan ses som den første bevægelse i retning af den skær- pede arbejdsgiverprofil, der kom til at præge det meste af årtiet.

Et forestående folketingsvalg var nok med til at den statslige arbejdsgiver ikke stod så stejlt på kravene, men serviceeftersynet kom med i CFU-forliget, dvs. i det generelle forlig for de statslige lønmodtagere (Due og Madsen, 2010). Derudover kan lavkonjunkturen også have spillet en rolle for de statslige ar- bejdsgiveres kompromisvilje. Lavkonjunktur virker for arbejdsgiverne som et tveægget svær – på den ene side svækker den lønmodtager magtmæssigt i forhold til arbejdsgiverne, men på en anden side gør den også lønmodta- gerorganisationerne mindre tilbøjelige til at ville binde lønmidlerne til an- det end sikring af grundlønnen. Også relateret til den lokale løndannelse er, at parterne på de kommunale og regionale områder, der ved de foregående overenskomstfornyelser havde afsat et minimumsbeløb til lokal løndannelse i form af ’forlodsfinansieringen’ (se afsnit 2.1), ikke gjorde det ved OK11. Det

skal ses i lyset af arbejdsgivernes ønske om i højere grad at ’frisætte’ den lokale løndannelse og arbejdstagernes ønske om at reservere så meget som muligt til grundløn i en situation, hvor lavkonjunkturen ikke gjorde det muligt helt at sikre reallønnen i overenskomstperioden.

Der var ikke noget parallelt serviceeftersyn på det det regionale og det kom- munale arbejdsmarked, og de regionale og kommunale arbejdsgivere havde da heller ikke stillet krav om det under overenskomsterne. Det blev dog frem- hævet af forhandlere på det regionale og det kommunale arbejdsmarked, at man – på trods af fraværet af projekter – alligevel arbejdede med samme pro- blemstillinger (Mailand, 2012).

Projektet om serviceeftersynet løb frem til september 2012, hvor det partssam- mensatte udvalg for serviceeftersynet rapporterede. Det blev - måske sigende

- ikke til en fælles afrapportering, men en opdelt. I Finansministeriets del pe- gedes der på, at overenskomsterne var meget forgrenede og detailorientrede, og at afbureaukratiseringen og mere rammeprægede overenskomster i tillid til de lokale parter ville være passende og desuden lette ledelsesopgaven. ▇▇▇▇▇- ▇▇▇▇ fremførte Finansministeriet, at lønnen i højere grad skulle tilpasses den enkeltes produktivitet og opgaveløsning. CFU’s del var længere og fokuserede på flere dimensioner, heraf nogle af de samme som i Finansministeriets del. I CFU’s del konstateres det indledningsvis, at decentralising er formålstjeneste- lig i mange sammenhænge, men at ligheds- og retssikkerhedsmæssige forhold gør, at centralt fastsatte regler kan være at foretrække. Tendensen går i CFU’s optik imod øget centraliseringen i reguleringen. Det fremhæves, at partssyste- met skal inddrages i opgaven med at skabe større effektivitet, at en styrkelse af det lokale ledelsesrum forudsætter en inddragende ledelseskultur, og at en gennemførelse af en regelforenkling må bygge på tillid og også omfatte den lokale løndannelse. CFU finder et behov for et langt mere differentieret lønsy- stem. På nogle områder i den offentlige sektor finder centralorganisationen, at Ny Løn giver god mening, mens opgaveløsningen andre steder er for kollektiv eller indkredsning af, hvad der bør give ekstra honorering er for vanskelig, til at lønsystemet kan fungere ordentligt (Finansministeriet og CFU, 2012).

Med den separate rapportering var der ikke lagt op til store partsfælles tiltag om lønsystemer ved de kommende forhandlinger, selvom de to parter på en række delområder havde signaleret temaer og mål, der ikke lå så langt fra hinanden. Det var bemærkelsesværdigt, af de statslige lønmodtagerrepræsen- tanter tilsyneladende også så perspektiver i et øget lokalt ledelsesrum og i de- centraliseringen. Blandt lønmodtagerorganisationerne kunne man finde den holdning, at det ikke entydigt længere var de statslige arbejdsgivere, der drev løndecentraliseringen fremad. De var mere optaget af centralisering – og af undervisernes arbejdstid, som det skulle vise sig ved OK13 (Mailand, 2014).

2012-18: Lokal løn fortoner sig, men vender tilbage

Men før Serviceeftersynet var færdigt skete der meget andet. Perioden 2012- 18 startede med, at den skærpede arbejdsgiverprofil blev mere markant – og

denne gang var kommunerne med. For de statslige arbejdsgivere blev den skærpede profil først rigtig tydelig sent i 2012. I oktober 2011 blev Personale- styrelsen lagt sammen med dele af Økonomistyrelsen og Finansministeriets departement og blev til Moderniseringsstyrelsen. Omlægningen blev angi- veligt foretaget med henblik på at modernisere overenskomsterne og skabe en bedre offentlig økonomistyring og ledelse (▇▇▇.▇▇▇▇▇.▇▇). Men det var relativt omfattende omlægninger, der blev foretaget, og stort set alle nøgle- personer fra OK11 blev udskiftet. Der blev i den forbindelse spekuleret i, om man fra Finansministeriets side ønskede ’hårdere forhandlere’ på posterne, der ikke var påvirket af uformelle relationer til lønmodtagersiden (Mailand, 2014).

Kravsudvekslingen i december 2012 tydeliggjorde den skærpede statslige ar- bejdsgiverprofil, men også at lokal løn nok ikke ville blive det helt store tema. Blandt Finansministeriet krav var ingen referencer til Serviceeftersynet eller til lokal løn. Deres mest markante krav var, at reguleringsordningen skulle afskaffes, angiveligt fordi lønnen i den offentlige sektor, pga. reguleringsord- ningen, blev afkoblet fra opgaveløsningen i selve sektoren og i stedet styret af udviklingen i den private sektor. Løn og produktivitetsudvikling i den offent- lige sektor hang dermed ikke sammen (Finansministeriet, 2012).

Kravet om afskaffelse af reguleringsordningen genfandtes ikke hos KL, der i modsætning til de statslige arbejdsgivere i løbet af 2012 både havde lavet vi- deo og debatoplæg som optakt til forhandlingerne. Disse antydede en skærpet arbejdsgiverprofil, og indeholdt bl.a. et ønske om at ophæve kravet om årlige lønforhandlinger lokalt for at sætte løndannelsen fri. Den skærpede profil blev bekræftet i KL’s krav til OK13, der bl.a. indeholdt afskaffelse af de særlige arbejdstidsregler i folkeskolen, men ikke nævnte noget om lokal løndannelse (KL, 2012).

De regionale arbejdsgiveres ageren op til forhandlingerne og deres krav viste ikke rigtig en del af denne skærpelse af arbejdsgiverprofilen. De regionale ar- bejdsgivere følte hverken behov for opgør med reguleringsordning, arbejds- tidsregler eller andet, men før kravudvekslingen udgav de et debatoplæg, der direkte adresserede den lokale løndannelse, da der efterspurgtes større lokalt ledelsesrum, herunder fremme af lokal løndannelse. Og i modsætning til KL’s krav omfattede også Danske Regioners krav lokalløn. Dette havde fokus på afbureaukratisering (Mailand, 2014; RTLN, 2012).

Reguleringsordningen overlevede OK13, men det gjorde hverken gymnasie- lærernes eller folkeskolelærernes arbejdstidsregler som bekendt, og lærerkon- flikten med dens afsluttende politiske indgreb kom til at kaste lange skygger over det offentlige aftalesystem i resten af perioden. Lokal løndannelse blev der ikke aftalt fornyelser af.

Det kan altså konstateres, at opmærksomheden i perioden gradvist bevægede sig væk fra lønsystemer og lokal løndannelse. En væsentlig undtagelse for den svækkede interesse for lønsystemer i perioden var Produktivitetskommissio-

nen, der blandt andet diskuterede lønsystemernes rolle for produktivitetsud- viklingen i det offentlige. Kommissionen opgjorde andelen af lønmodtagere, der selv forhandler løn, til 43 procent i den private sektor, mens de fandt, at det gjorde sig gældende for ca. 16 procent af medarbejderne i staten, for ca. 14 procent i kommunerne og ca. 10 procent i regionerne (Produktivitetskom- missionen, 2013: 56). Kommissionen anbefalede, at parterne på det offentlige arbejdsmarked skulle skabe en tættere kobling mellem medarbejdernes kom- petencer, præstationer og løn, fx ved at fordele en større del af lønmidlerne ved individuelle lønforhandlinger (Produktivitetskommissionen, 2013: 56).

Parternes første mulighed for at følge op på Produktivitetskommissionens anbefaling var OK15, der blev gennemført under klart forbedrede konjunk- turer, sammenlignet med OK13. Men de offentlige arbejdsgivere følte efter konflikten ved OK13 tilsyneladende ikke behov for at presse for hårdt på for yderligere ændringer ved overenskomstfornyelsen. For de statslige arbejds- givere handlere det mere om at udnytte det eksisterende ledelsesrum, og for lønmodtagerne var en sikring af reallønnen helt afgørende. Forligene blev indgået med begrænsede forsinkelser og begrænsede overenskomstmæssige justeringer af den Lov 409, der blev resultatet af det politiske indgreb i læ- rerkonflikten. Det kunne synes som et relativt udramatisk forløb, men under ’CFU-natten’ (de afsluttende forhandlinger på det statslige områder) blev der indgået en aftale om det såkaldte ’privatlønsværn’, der ændrede regulerings- ordningen således, at hvis lønudviklingen i den private sektor løber foran lønudviklingen i den offentlige sektor, efterreguleres lønnen i den offentlige sektor fortsat kun med 80 procent. Men hvis lønnen i den offentlige sektor stiger mere end i den private sektor, efterreguleres med 100 procent i den of- fentlige sektors lønninger. Baggrunden for ændringen i reguleringsordningen var at de statslige arbejdsgivere i 11. time havde fremlagt en graf, som viste, at lønmodtagerne siden 2008 havde oparbejdet en ’gæld’ til arbejdsgiverne som følge af, at der kun blev efterreguleret med 80 procent. Det skulle give CFU’s topforhandler meget store problemer i baglandet, at han havde accepteret dette element i aftalen. Grafen skulle de statslige arbejdsgivere vende tilbage til igen og igen de følgende år, og den kom også til at præge OK18.

På trods af at der under OK15 havde vist sig at være grundlæggende uenighe- der om en række lønforståelser (▇▇▇▇▇▇ og Mailand, 2015), og der efterføl- gende også viste sig at være en grundlæggende uenighed om ’skyldsspørgsmå- let’, kunne en partsfælles arbejdsgruppe med deltagelse af de statslige parter i slutningen af 2016 aflægge en fælles rapport (Moderniseringsstyrelsen og CFU, 2016), der viste, at der trods alt var en række lønmæssige aspekter, man havde en fæles forståelse af, herunder lønudviklingen i forskellige sektorer 1996-2016 og reguleringsordningens evne til at sikre parallelitet i de forskel- lige perioder. Men rapporten kom slet ikke ind på lokal løn, der så ud til at være trængt i baggrunden af spørgsmål relateret til reguleringsordningen.

Men mod slutningen af 2017, hvor der varmedes op til det kommende års over- enskomstforhandlingerne i den offentlige sektor, var lokal løndannelse tilbage

på dagsordenen. For første gang siden OK11 indledte den statslige arbejdsgi- ver med udgivelsen af et idékatalog i forbindelse med kravsudvekslingen til de kommende forhandlinger, og som det eneste af Finansministeriets fire hoved- temaer, blev ’Et tidssvarende lønsystem til fremtidens arbejdspladser’ bakket op med en kort publikation (Finansministeriet, 2017). I den kunne læses om de forskelle i lokale lønandele og i andelen af ansatte, der selv forhandler løn, som tidligere havde været beskrevet i Lønkommissionens og Produktivitets- kommissionens rapporter. Men det fremgik også, at regeringens væsentligste målsætninger var, at mindst 25 procent af løndannelsen i 2025 skulle være lokalt fastsat, at mindst 50 procent af statens medarbejdere samme år skulle forhandle egen løn, og at der skulle aktivt tilvalg fra medarbejderen til før en tillidsrepræsentant kan forestå forhandlingerne. Alt i alt var der tale om mel- dinger med fokus på både kvantitet og proces, der mindede om dem fra Per- sonalestyrelses længere og bredere debatoplæg op til OK11. De kommunale og regionale arbejdsgivere havde ikke krav med til forhandlingerne om lokal løndannelse. ▇▇▇▇ var det tilsyneladende et vigtigere emne for de statslige ar- bejdsgivere, end de kommunale og regionale. CFU havde også krav med om lokalløn, der drejede sig om, at der skulle afsættes midler til forhøjelse af lo- kallønspuljer, at rammeaftalen om nye lønsystemer skulle forbedres, og at der skulle etableres et uafhængigt lønnævn (CFU, 2017).

Via omfattende mobilisering blev OK18 til en vis grad ’pay-back time’ for løn- modtagerne, der samlede sig om den såkaldte musketered og fik sikret den betale spisepause og afskaffet det ovenfor beskrevne privatlønsværn, på trods af at arbejdsgiverne genfremsatte deres argumenter for at lønmodtagerne ’skyldte’. Det blev dog ikke – i denne omgang – til en ny arbejdstidsaftale for lærerne (▇▇▇▇▇▇ og Mailand, 2019).

Andre lønspørgsmål kom i form af ’skyldsdebatten’ og forskellige lønforståel- ser til at fylde endnu mere end normalt. Lokal løndannelse fyldte ikke meget i det samlede billede, men uden for mediernes søgelys var man meget tæt på et gennembrud for én stor gruppe. Da lønramme, spisepause og lærerar- bejdstid var blevet afklaret, var det især den decentrale løndannelse, der blev fokuseret på at få i hus på det statslige område i det afsluttende forløb. I løbet af forhandlingsprocessen var den på begge sider af forhandlingsbordet blevet tænkt som en del af modydelsen for spisepausen. I Finansministeriet ønskede man dog en vis volumen i udbygningen af den decentrale løn, før man mente, at det kunne betale sig med en form for udmøntningsgaranti, og det var kun Akademikerne, der potentielt kunne være med herpå. Det var meget tæt på en aftale, der for første gang i hele denne artikels fokusperiode ville have udvidet den lokale løndannelse via et centralt initiativ. Så da Akademikerne slutteligt meldte, at man ikke kunne levere opbakning til den ønskede volumen, kom der ingen aftale, til frustration hos nogle af de statslige arbejdsgivere (▇▇▇▇▇▇ og Mailand, 2019).

2019 -23: Lønsystemer vender tilbage på dagordenen, men på en helt ny måde

Afslutningen på OK18 blev også afslutningen på et lille årti med offentlige – især statslige – arbejdsgivere, der var mere proaktive i overenskomstforhand- lingerne end normalt, og som på forskellig vis forsøgte at øge ledelsesrummet og ikke altid søge dialogen. Moderniseringsstyrelsen blev til Medarbejder- og Kompetencestyrelsen (MEDST), og blev flyttet fra Finansministeriet til Skat- teministeriet. Men vigtigere end navne- og ressortændringer var nok, at sty- relsen fik til opgave at søge dialogen og genopbygge relationerne til modpar- ten, der i CFU’s og andres øjne havde været præget af en ’tillidskrise’. Det var en opgave, som modparten i det store og hele oplevede MEDST levede op til i perioden frem mod OK21 (▇▇▇▇▇▇ og Mailand, 2020).

Med hensyn til lokal løn skete der en markant ændring i den statslige ar- bejdsgivers tilgang i perioden. MEDST indledte kort efter dets etablering en undersøgelse af de enkelte statslige arbejdsgiveres oplevelse af Ny Løn, og kom frem til, at den lokale løndannelse langt fra blev oplevet som godt funge- rende alle steder (▇▇▇▇▇▇ og Mailand, 2019). Det førte til, at et af MEDST’s krav under OK21 blev det kortfattede ’Udvikling af statens nye lønsystem’. I modsætning til ved tidligere overenskomstforhandlinger handlede det altså ikke om at øge den decentrale løndannelse, men om at kikke på strukturer og funktioner i lønsystemet og acceptere, at Ny Løn fungerede bedre for nogle institutioner og grupper end andre. Også modparten i CFU havde under overskriften ’Rammeaftale om nye lønsystemer’ krav med emnet, men her var der mere tale om mindre ændringer i det eksisterende system end egentlig omlægning. CFU ønskede således en bedre proces for den lokale løndannelse, herunder åbenhed om løn og lønstrukturer på den enkelte arbejdsplads, øget information og styrket forhandlingsposition for TR i forbindelse med nyan- sættelser og et forbedret tvisteløsningssystem i forbindelse med lønforhand- linger (CFU, 2020). På det statslige område indeholder OK21’s CFU-forlig et periodeprojekt, hvori det konstateres, at begge parter finder, at lønsystemerne ikke altid fungerer optimalt og derfor i fællesskab vil undersøge, hvordan løn- systemerne fungerer i praksis, og drøfte, hvordan de kan forbedres og videre- udvikles. I skrivende stund er periodeprojektet uafsluttet.

Men også i den kommunale og regionale sektor blev der op til OK21 luftet bekymringer om Ny Løn. Forhandlingsfællesskabet gav således i deres dis- kussionsoplæg til OK21 udtryk for, at Ny Løn mange steder ikke fungerede efter hensigten, herunder at bl.a. kommuner og regioner svigtede deres ansvar i forhold til at stille lønmidler til rådighed, og at forhåndsaftaler blev opsagt med henblik på at opnå besparelser (Forhandlingsfællesskabet, 2019). Det kom dog ikke til formulering af krav om lokalløn hos hverken KL, Danske Regioner eller Forhandlingsfællesskabet. Så igen kan det konstateres, at løn- systemerne skaber mindre debat i kommuner og regioner end i staten, i hvert fald på det centrale niveau.

Men i det samlede billede af OK21 kom statens lønperiodeprojekt til at for- svinde i virvaret om sygeplejerskekonflikten, der løb henover det sene forår og sommeren 2021, samt nedsættelsen af Lønstrukturkomitéen. Med parallel til OK08 løb også OK21 af stablen under en favorabel økonomisk situation og blev også først afsluttet med en ligeløn-relateret arbejdsmarkedskonflikt, der ledte til nedsættelsen af et ligelønsrelateret forum, der skulle arbejde under forværrede økonomiske konjunkturer – i Lønstrukturkomitéens tilfælde dog under højinflation snarere end lavkonjunktur. Parallellerne mellem situatio- nen 2021-23 og 2008-10 kan ende med at stoppe der. For mens ligelønstilta- gene efter Lønkommissionen var næsten fraværende, har der allerede være flere tiltag med relation til Lønstrukturkomitéen, allerede inden den afslut- tede sit arbejde. Væsentligt her er den socialdemokratiske mindretalsregerings udspil ’Bedre vilkår, bedre velfærd’ (Socialdemokratiet, 2022), der indeholdt forslag om et gradvist lønløft på 3 mia. kr. frem mod 2030 og ’syv principper’ for udmøntningen heraf. Et af disse principper er ligeløn, men det princip, der nævnes først, er bidrag til at løse de rekrutteringsudfordringerne, som navnlig blev tydeligere på sundhedsområdet efter coronapandemien og i løbet af 2021 og 2022. Processuelt forestillede regeringen sig, at Lønstrukturkomi- téen afsluttede sit arbejde efter at overenskomstfornyelsen i den private sektor afsluttedes i foråret 2023. Lønstrukturkomitéen skulle så følges op af treparts- forhandlinger, hvor man skulle nå til enighed for nogle fordelingsparametre, mens udmøntningen af lønløftet ifølge denne plan først skulle finde sted ved OK24.

I SVM-regeringsgrundlaget fra december 2022 blev intentionen om tilførsel af de ekstra lønmidler konfirmeret under en overskrift om rekruttering (ikke ligeløn), men modkrav til de ekstra lønmidler i form af f.eks. øget fleksibilitet eller færre muligheder for deltid i OK; mindskede barrierer i arbejdstilrette- læggelse (faggrænser); og øget brug af lokal løn og give mulighed for at styrke ledelses- og rekrutteringsmulighederne lokalt (Regeringen, 2022).

Hermed kom lokalløn tilbage på dagsorden, men i en bemærkelsesværdig ny ramme, hvor det ikke er (de statslige) arbejdsgivere der presser på, men rege- ringen. Der opstod således en hel ny situation, hvor den lokale løndannelse blev en del af den gradvise politisering af den offentlige sektors aftalemodel, som i efteråret 2021 startede med den ekstra mia. til sundhedsvæsenet og ned- sættelsen af Lønstrukturkomitéen. Politiseringen og nåede et nyt niveau med den Socialdemokratiske regerings udspil om ekstra lønmidler og principper for deres fordeling, der blev konfirmeret og yderligere udbygget i SVM-re- geringsgrundlaget. Politiseringen er nået sit foreløbige højdepunkt med de i skrivende stund (september 2023) netop indledte trepartsforhandlinger om et lønløft til udvalgte grupper i den offentlige sektor.

I Lønstrukturkomitéens rapport, der blev publiceret den 13. juni 2023, fylder lokal løndannelse også en del. Det gælder ikke mindst i rapportens såkaldte idékatalog, med 15 idéer til muligheder for at udvikle den lokale løndannelse. Ud af de 15 adresserer de seks direkte den lokale løndannelse.

Af de seks kan den første (C) siges at handle om at øge informationsniveau og gennemsigtighed, den anden (J) om en ’holistisk tilgang’ til lønpakkens sammensætning, den tredje (K) om at øge de decentrale lønandele, den fjerde

(L) om en holistisk tilgang til lokal løn, og den femte (M) og sjette (N) om en decentralisering af reguleringen.

Det er i skrivende stund for tidligt at sige, hvilken betydning Lønstruktur- komitéens idekatalog vil få for trepartsforhandlingerne om lønløftet og den kommende overenskomstfornyelse i den offentlige sektor. Men det kan kon- stateres, at uden at den lokale løndannelse nævnes direkte, så drejer én af syv af regeringens målsætninger sig om at ’understøtte dynamiske og fleksible lønstrukturer’ (Finansministeriet, 2023).

Det er i skrivende stund for tidligt at sige, hvilken betydning Lønstrukturkomitéens idekatalog vil få for trepartsforhandlin- gerne om lønløftet og den kommende overenskomstfornyelse i den offentlige sektor. Men det kan konstateres, at uden at den lokale løndannelse nævnes direkte, så drejer én af syv af re- geringens målsætninger sig om at ’understøtte dynamiske og fleksible lønstrukturer’

Tabel 2: Lønstrukturkomiteens idekatalog – ideer direkte relateret til lokal løndannelse

C. Styrke grundlag og processer for den lokale løndannelse, for eksempel via gennemsigtighed i aftaleprocesserne og lige adgang til oplysninger og data om lokal løn inden for og mellem personalegrupper. Tiltaget kan blandt andet un- derstøttes gennem styrket samarbejde mellem tillidsrepræsentanter og ledelse.

J. Understøttelse af incitamenter og tilpasningsbehov ved aktiv stillingtagen til sammensætningen af de enkelte medarbejderes og personalegruppers lønpakke i overenskomsterne eller i den lokale løndannelse, herunder lønforløb, vægtnin- gen af forskellige typer af aflønning, brug af midlertidige eller varige løntillæg mv.

K. Tilpasning af løndannelsen så en større del af lønmidlerne forhandles lokalt på den enkelte arbejdsplads, for eksempel ved at udmønte centralt aftalte løn- midler som lokale lønpuljer frem for ens procentuelle lønstigninger, eller ved at frigøre lønmidler, som i dag er ’bundet op i’ overenskomsterne, til lokal forhand- ling.

L. Større helhedstænkning i den lokale løndannelse, så de forskellig løn og vil- kårs-elementer bringes i spil og tilpasses til lokale forhold og behov. For eksem- pel kan løn- og arbejdstidsvilkår, kompetenceudvikling, vilkår for særlige med- arbejdergrupper såsom seniorer mv. i højere grad tænkes sammen i én samlet lokal løsning.

M. Ny praksis for regulering af lokale løntillæg, så den konkrete regulering aftales på den enkelte arbejdsplads, mens rammen for lønreguleringen følger det centrale overenskomstforlig, som dermed stadig bestemmer den samlede lønudvikling.

N. Friere og enklere rammer og færre bindinger på den lokale løndannelse. For eksempel kan de såkaldte gennemsnitslønsgarantier i kommuner og regi- oner afskaffes eller justeres, så der lokalt på den enkelte arbejdsplads bliver færre begrænsninger på mulighederne for at differentiere lønningerne mellem personalegrupper.

Kilde: Lønstrukturkomitéen (2023b).

Fem findings

Ud fra ovenstående kan der drages nogle konklusioner:

For det første viser artiklen, at decentral løn er et højere prioriteret emne i nogle perioder end i andre, men at det – selv når det når sit ’prioriteringsmæs- sige maksimum’ – tenderer til at blive fortrængt af andre emner, herunder andre lønemner, som reallønssikring, reguleringsordning og ligeløn. Det skyl- des muligvis, at reallønssikring og reguleringsordningen har en mere direkte effekt på lønniveauet end decentral løn har, og at ligeløn relaterer sig mere til et retfærdighedsprincip, end decentral løn gør.

For det andet viser artiklen, at periodeprojekter og kommissioner i højere grad er forum for de dybere diskussioner af decentral løn end overenskomst- forhandlingerne, da lønsystemer er et så komplekst emne, at man ikke lige ’ordner’ det under en overenskomstfornyelse.

For det tredje viser periodiseringen, at det er svært at finde systematik i, hvornår decentral løn prioriteres højst af parterne. I tilfældet med et andet lønemne, ligeløn, kunne det se ud til at dette emne har det lettest under høj- konjunktur (som under OK08 og til dels under OK21), om end det er svært at sige noget håndfast herom, alene på baggrund af de tre korte perioder, der er afdækket i artiklen her. Men det kan dog med decentral løn formodes, at det som med ligeløn er svært at skabe større ændringer under lavkonjunktur, da lønmodtagerorganisationer tenderer til at prioritere reallønnen, når lønram- men er lille.

For det fjerde illustrerer artiklen, at billedet af, at ’arbejdsgiverne vil have mere decentral løn, mens lønmodtagerne ikke vil’, er forsimplet. Det er pri- mært de statslige arbejdsgivere, der (i nogle perioder) har presset på for både øgede lokale lønandele og procesmæssige ændringer, mens de kommunale arbejdsgivere ikke i særligt stort omfang har udtrykt sådanne ønsker. Der er i interviewene ikke systematisk spurgt til hvad denne forskel kan skyldes. Men som medvirkende faktor er det ofte blevet fremført, at de kommunale oftere end de statslige arbejdsgivere oplever og frygter, at lønstigninger via lokale forhandlinger i en kommune anvendes til at øge lønniveauet i en an- den kommune – det, der i den private sektor er kendt som ’omgangsskruen’ (f.eks. Due og ▇▇▇▇▇▇, 1999). De regionale arbejdsgivere har i lighed med de kommunale ikke presset meget hårdt på for at øge den decentrale lønandel, men de udtrykker generelt mindre frygt for omgangsskruen end de kommu- nale arbejdsgivere. De kan også - i modsætning til den kommunale sektor

- fremvise fortsat begrænset vækst i den lokale lønandel. Endvidere høstede de regionale arbejdsgivere under coronapandemien erfaringer med særlige lokale løntillæg. Også på lønmodtagersiden er der væsentlige forskellige, idet det er Akademikerne (minus Gymnasieskolernes Lærerforening), der gene- relt er de mest begejstrede for decentral løn, mens lærergrupperne og nogle af de lavtlønnede FOA-medlemmer er de mindst begejstrede – hvilket for læ- rergruppernes vedkommende muligvis skyldes en stærk lighedskultur og for FOAs vedkommende skyldes en oplevelse af ikke at få meget ud af den lokale løndannelse.

For det femte viser artiklen, at 2022 var første gang i den undersøgte periode (og i det hele taget) at en regering har spillet sig direkte på banen i forhold til spørgsmål om decentral løn. Mens der i de foregående årtier har været flere eksempler på, at politiske partier har udtrykt ønsker om at tilføre ’midler ude- fra’ til bestemte grupper og udtrykt vilje til at det politiske system skal påtage ansvar og opgaver for at skabe større kønsmæssig ligeløn, var december 2022 første gang, en regering så entydigt har bedt om mere decentral løndannelse og endda opstillet en realisering heraf som en mulig modydelse for at tilføre ekstra midler til det offentlige overenskomstsystem. I skrivende stund er det dog uvist, hvor stor en rolle øget lokal løndannelse vil spille i forbindelse med de kommende drøftelser og forhandlinger om de ekstra lønmidler.

Noter

1 Bilagsmaterialet til Lønstrukturkommissionens rapport (Lønstrukturkomiteen, 2023a) indeholder en opgørelse over ’Lokalt aftalt løn som andel af samlet lønsum ekskl. overtidsbetaling, fordelt på delsektorer’, der har 2021 med. Den viser en langsom vækst i statens gennemsnitslige lokale lønandel fra ca. 9,7 procent i 2011 til ca. 10,6 procent i 2020, og derefter et fald til ca. 10,3 procent i 2021.

2 Bilagsmaterialet til Lønstrukturkommissionens rapport (Lønstrukturkomiteen, 2023a) indeholder en opgørelse over ’Lokalt aftalt løn som andel af samlet lønsum ekskl. overtidsbetaling, fordelt på delsektorer’, der har 2021 med. Den opgørelse viser i hele forløbet en anelse lavere regionale og kommunale lokallønsandele end tabel 1 og en anelse større forskelle. Procentandelene ligger på ca. 8,0 procent i den kommunale sektor og 8,8 procent i den regionale i 2021. Lønstrukturkomitéens opgørelse viser en jævn vækst i den regionale sektors lokale lønandel fra ca. 7,9 procent i 2010 og frem og en næsten total stagnation i den kommunale fra ca. 8,0 procent i 2010 og frem.

3 Flere grupper er medtaget i den regionale sektor end i den kommunale sektor, da den regionale beskæftigelse ikke som den kommunale indeholder tre KRL-overens- komstkategorier, der antalsmæssigt klart er større end de øvrige.

Litteratur

CFU (2017), ”CFU’S generelle krav ved aftale- og overens- komstforhandlingerne 2018”.

CFU (2020), ”CFU’s generelle krav ved aftale- og overens- komstforhandlingerne 2021”.

Deloitte (2010), ”Undersøgelse af rammer for ledelse og ar- bejdstilrettelæggelse i den offentlige sektor”, Baggrund- spapir til Lønkommissionen, København: Deloitte.

▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ (1999), ”Septem- berforliget og den danske model: Baggrund, indhold og udvikling 1899-1999”, FAOS, Sociologisk Institut, Kø- benhavns Universitet.

▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ (2009), Forligsmagere og forumshoppere - analyse af OK 2008 i den offentlige sektor, København: Jurist- og Økonomforbundets For- lag.

▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ (2010), ”OK 2011: Fra lønfest til nulløsning og vægt på tryghed - Den økono- miske krise sætter dagsordenen for de offentlige over- enskomstforhandlinger”, FAOS’ rapport nr. 115, FAOS, Sociologisk Institut, Københavns Universitet.

▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ (2020), Det offentlige aftalesystems historie I-IV, Odense: Syddansk Universi- tetsforlag.

Finansministeriet (2012), ”Finansministeriets krav til CFU-forhandlingerne 2013”.

Finansministeriet (2017), ”Et tidssvarende lønsystem til fremtidens arbejdspladser”.

Finansministeriet (2023), ”Faktaark – Syv målsætninger for udmøntning af den ekstraordinære ramme til løn og arbejdsvilkår”.

Finansministeriet og CFU (2012), ”Serviceeftersynet af de overenskomst- og aftalemæssige rammer i staten”.

Forhandlingsfællesskabet (2019), ”På vej mod OK-21 – forhandlingsudvalgets pejlemærker”, København: For- handlingsfællesskabet.

GL (2018), ”Passer Moderniseringsstyrelsens løntanker på gymnasieområdet”, 5. januar 2018 LH.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ (2010), ”Lokal løn i det offentlige”, Fakta, FAOS, Sociologisk Institut, Københavns Univer- sitet.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ (2015), ” Vind- stød uden stormstyrke – Overenskomstfornyelsen 2015 i den offentlige sektor”, FAOS’ forskningsnotat nr. 145, FAOS, Sociologisk Institut, Københavns Universitet.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ (2019), ”Over- enskomstfornyelsen 2018 – musketered, magtbalancer og modelforandringer”, FAOS’ rapport nr. 166, FAOS, Sociologisk Institut, Københavns Universitet.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ (2020), ”Økono- misk usikkerhed og forsigtige tilnærmelser - forvent- ninger til OK21”, FAOS’ rapport nr. 183, FAOS, Socio- logisk Institut, Københavns Universitet.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ (2021), ”Over- enskomstfornyelsen 2021 - Pandemi, økonomisk usik- kerhed og ligelønskamp”, FAOS’ rapport nr. 185, FAOS, Sociologisk Institut, Københavns Universitet.

KL (2012), ”Krav om fornyelse/ændring pr. 1. april af af- taler og overenskomster indenfor inden for KTOs om- råde”.

Lønkommissionen (2010), ”Løn, køn, uddannelse og flek- sibilitet”, Lønkommissionens redegørelse, bind 1, Kø- benhavn: Lønkommissionen.

Lønstrukturkomitéen (2023a), ”Lokal løndannelse i den offentlige og private sektor”, København: Lønstruktur- komitéen.

Lønstrukturkomitéen (2023b), ”Lønstrukturkomitéens ho- vedrapport”, København: Lønstrukturkomitéen.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ (2004), ”Ny Løn mellem individua- lisering og kollektiv aftaleret”, Tidsskrift for Arbejdsliv, 6(1).

▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ (2012), ”Overenskomstfornyelsen 2011

– den kommunale sektor perspektiveret”, FAOS’ forsk- ningsnotat nr. 127, FAOS, Sociologisk Institut, Køben- havns Universitet.

▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ (2014), ”Overenskomstforhandlinger un- der pres – OK2013 i den offentlige sektor”, FAOS, So- ciologisk Institut, Københavns Universitet.

Moderniseringsstyrelsen og CFU (2016), ”Analyse af den statslige lønudvikling og reguleringsordning mv.”, Ar- bejdsgruppen om analyse af den statslige lønudvikling og reguleringsordning mv.

▇▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ (2014), Dig og den danske model: En grundbog for tillidsrepræsen- tanter, København: LO.

▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ (2002), ”Kampen om lønnen: Politik, strategi & ledelse i Ny Løn”, Forskningsprojekt om Ny Løndannelse i amter og kommuner, København: Kommuneinformation.

▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ (2002), ”Løn mellem kollektiv & individ. Politik – Forhandling – Resultat”, Forskningsprojekt om Ny Løndannelse i amter og kom- muner, København: Kommuneinformation.

Personalestyrelsen (2010), ”Behov for nytænkning – Et de- batoplæg til OK11”.

Produktivitetskommissionen (2013a), ”Overenskomster, arbejdstid og løndannelse i den offentlige sektor”, Bag- grundsrapport, København: Produktivitetskommissio- nen.

Produktivitetskommissionen (2013b), ”Styring, ledelse og motivation i den offentlige sektor”, Analyserapport 3, København: Produktivitetskommissionen.

Regeringen (2022), ”Ansvar for Danmark – Det politiske grundlag for Danmarks regering”.

RTLN (2012), ”Krav til fornyelse/ændring pr. 1. april af aftaler og overenskomster indenfor indenfor RTLN’s område”.

▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ (2010), ”Decentralisering og ligeløn: Dilem- maer i den offentlige sektors aftalesystem", Samfunds- økonomen, (4): 33-8.

Socialdemokratiet (2022), ”Bedre Vilkår. Bedre Velfærd. Bedre løn og arbejdsvilkår skal bidrage til at løse udfor- dringen med rekruttering i velfærdssamfundet”.

Løn mellem produktion og velfærd. Reguleringsordningens betydning for løndannelsen i den offentlige sektor

Den offentlige løndannelse. Mellem økonomi og politik

I denne artikel undersøges det, hvorledes arbejds- markedets parter har arbejdet og lykkedes med at skabe institutionelle og aftalemæssige rammer for en balanceret lønudvikling mellem de to sektorer på det danske arbejdsmarked. Udfordringen er at skabe mulighed for en optimal udvikling af dansk eksportvækst og samtidigt sikre en lønudvikling for offentligt ansatte, der matcher de privatansattes og giver mulighed for at rekruttere og fastholde kvali- ficeret arbejdskraft i den offentlige sektor. Svaret er historisk blevet en aftale mellem arbejdsmarkedets

parter, benævnt Reguleringsordningen (RO) fra 1983, som siden er blevet brugt til at balancere løn- dannelsen mellem den private og offentlige sektor. På baggrund af empiriske analyser af Regulerings- ordningens faktisk funktion siden 2000 konkluderes det, at ordningen har været stærkt medvirkende til at sikre parallelitet i den private og den offentlige løndannelse, men at ordningens fastlåsning af løn- hierarkiet i den offentlige sektor har skabt en række uløste vanskeligheder. Løsninger herpå antydes afslutningsvis.

▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇

Professor emeritus, Institut for Politik & Ledelse, Aalborg Universitet, ▇▇▇▇▇@▇▇▇.▇▇▇.▇▇

▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇

Professor emeritus, Institut for Virksomhedsledelse, Syddansk ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇.▇▇▇▇▇▇▇@▇▇▇.▇▇

Balance mellem ’Produktionsdanmark’ og ’Velfærdsdanmark’

Den økonomiske vækst i Danmark er de seneste årtier primært baseret på den kontinuerlige stigning i eksporten, og både den økonomiske udvikling og de periodiske overenskomstforhandlinger er derfor orienteret mod at skabe optimale rammebetingelser for den private sektors konkurrenceevne. Sam- tidig har der historisk været bred politisk enighed om at udvikle en offentlig sektor, der kan producere de offentlige service- og velfærdsydelser, som be- folkningen i stigende grad efterspørger. I både den private markedsstyrede sektor og den offentlige skattefinansierede sektor er løndannelsen styret af de overenskomstforhandlinger og kollektive aftaler, som periodisk indgås mel- lem arbejdsgiver- og lønmodtagerorganisationerne i de to sektorer. Men hvor- dan sikrer både Christiansborgpolitikken og arbejdsmarkedets parter, at den private sektor fastholder/udvikler sin konkurrenceevne, samtidig med at den offentlige sektor ikke proletariseres og derfor ikke kan skaffe den nødvendige kvalificerede arbejdskraft til at producere de efterspurgte velfærdsydelser? Hvordan sikres balancen i løndannelsen mellem det, man kan kalde ’Pro- duktionsdanmark’ og ’ Velfærdsdanmark’, således at begge målsætninger kan opfyldes simultant?

hvordan sikrer både Christiansborgpolitikken og arbejdsmar- kedets parter, at den private sektor fastholder/udvikler sin konkurrenceevne, samtidigt med at den offentlige sektor ikke proletariseres og derfor ikke kan skaffe den nødvendige kvalificerede arbejdskraft til at producere de efterspurgte velfærdsydelser?

Artiklens formål er – i et historisk, økonomisk-politisk perspektiv – at under- søge, hvorledes politikere og arbejdsmarkedets parter har arbejdet og lykke- des med at skabe institutionelle og aftalemæssige rammer for en balanceret lønudvikling mellem de to sektorer på det danske arbejdsmarked. Udfordrin- gen er at skabe mulighed for en optimal udvikling af dansk eksportvækst og samtidigt sikre en lønudvikling for offentligt ansatte, der matcher de privatan- sattes og giver mulighed for at rekruttere og fastholde kvalificeret arbejdskraft i den offentlige sektor. Svaret er historisk blevet en aftale mellem arbejdsmar- kedets parter, benævnt Reguleringsordningen (RO) fra 1983, som siden er blevet brugt til at balancere løndannelsen mellem den private og offentlige sektor.

Artiklen indledes med en præsentation af Reguleringsordningens formål, hi- storik og funktionsmåde, efterfulgt af den anvendte metode og teori. Dernæst følger artiklens hovedafsnit, en empirisk analyse af udmøntningen fra Regule- ringsordningen i perioden 2000 til 2023, og hvordan den har påvirket løndan- nelsen i den offentlige sektor og den relative lønudvikling mellem den private og den offentlige sektor.

Institutionelle løsninger på økonomiske problemer giver ofte en række ny og uintenderede problemer. Selv om en bestemt institution kan løse et vigtigt fordelingsproblem, kan der opstå andre udfordringer: Sætter man f.eks. mar- kedsmekanismen delvis ud af kraft for at forhindre visse oplevede uretfærdig- heder, risikerer man at medvirke til skabelsen af andreoplevede uretfærdighe- der, eller at løsningerne bliver mindre fleksible end ønskeligt.

I artiklens sidste afsnit ser vi på, hvordan RO på det offentlige arbejdsmarked har løst visse makroøkonomiske problemstillinger, men samtidig ikke har bi- draget til at løse en række fordelingspolitiske problemer på mesoplanet. Af- slutningsvis foreslås justeringer af ordningen, som kunne afhjælpe disse nye problemer.

Reguleringsordningen – historik, formål og funktionsmåde

På det offentlige arbejdsmarked findes der aktuelt tre reguleringsordninger, hvor RO er gennemgående i både staten, regionerne og kommunerne.

I regionerne og kommunerne er aftalt tre overordnede reguleringsgarantier

• Reguleringsordningen skal sikre en tilnærmelsesvis parallel lønudvikling i det offentlige og den private sektor. Lønudviklingen i den offentlige sektor sammenlignes en gang årligt med lønudviklingen i den private sektor. Hvis lønudviklingen er forskellig i de to sektorer, forhøjes/reduceres den generelle lønregulering i den offentlige sektor med 80 pct. af forskellen. Der er aftalt én reguleringsordning for staten, og en fælles for kommuner og regioner.

• Gennemsnitsløngarantien giver for en række overenskomstgrupper eller flerhed af overenskomstgrupper sikkerhed for en vis garanteret lønudvik-

▇▇▇▇ på landsplan i overenskomstperioden. Ordningen sikrer, at faggrup- per, der ikke får andel i lokallønsmidler, svarende til deres lønsum, modta- ger ekstra lønmidler.

• Udmøntningsgarantien: Princippet i udmøntningsgarantien er, at den en- kelte kommune eller region har en forpligtelse til at udmønte midler til lokal løndannelse mindst svarende til de ny midler, der er afsat til lokal løndannelse ved overenskomstforhandlingerne. Dvs. en pligt til at anvende de ny midler, der er til rådighed. Hvis udmøntning ikke er sket inden for den fastsatte frist, skal de resterende midler udmøntes med en faktor 1,15. Udmøntningsgarantien er aftalt på kommunalt og regionalt niveau.

I denne artikel behandles alene Reguleringsordningens påvirkning af løndan- nelsen på makro- og mesoplan.

Reguleringsordningen daterer sig tilbage til den første regering under ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ i 1983. Dyrtids - og taktreguleringen blev suspenderet ved lov i 1983 (endeligt afskaffet i 1987), og ved den efterfølgende overenskomstforhandling i 1983 blev den erstattet af en tilpasningsklausul, der i sin grundform svarer til den reguleringsordning, der eksisterer i dag. Formålet med klausulen var at sikre en ligelig lønudvikling mellem den private og den offentlige sektor.

Der er siden foretaget en række tekniske ændringer i løbet af årene, dels i forhold til udmøntningsgraden for ordningen, dels i forhold til det statistiske grundlag, som lønudviklingen opgøres på. Tilpasningsklausulen udmøntede 2/3 af forskellen mellem den aftalte løn i den statslige sektor og den faktiske lønudvikling i den private sektor. Den eventuelle lønglidning i den offentlige sektor ud over de aftalte stigninger indgik således ikke i beregningsgrundlaget for ordningen.

Lønudviklingen i den private sektor blev i 1983-1985 opgjort på baggrund af Dansk Arbejdsgiverforenings (DA) arbejderlønstatistik. Fra 1985 blev lønud- viklingen for funktionærer også inddraget i opgørelsen, ligeledes baseret på statistik fra DA. I 1987 blev udmøntningen fra Reguleringsordningen forhøjet til 80 procent af forskellen mellem den offentlige og private lønudvikling, dog forsat med udgangspunkt i de aftalte lønstigninger i den offentlige sektor. I 1991 indføres en modregning af den såkaldte reststigning i den statslige sek- tor. Reststigningen blev beregnet ved at opgøre den gennemsnitlige forskel mellem overenskomstresultatet og udviklingen i gennemsnitslønnen for de seneste fem år. Statistikgrundlaget var Danmarks Statistiks (DST) årlige løn- statistik for statsansatte.

I 1995 blev statistikgrundlaget for opgørelsen af lønudviklingen i den pri- vate sektor ændret, således at den nu baseredes på DST’s summariske branchestatistik.

I 1999 indførtes en ren statistikmodel, idet DST’s konjunkturstatistik nu kunne anvendes som opgørelsesmodel for lønudviklingen i både den private og offentlige sektor.

Ved OK15 blev Reguleringsordningen aftalt videreført i en asymmetrisk form. Den opreguleredes med 80 pct. af forskellen mellem den private og offentlige sektors lønudvikling, hvis den private sektor steg mest. Hvis den offentlige sektors lønninger er steget mest, udmøntede reguleringsordningen negativt med 100 procent af forskellen. Denne ordning blev kaldt privatlønsværnet. Ved OK15 blev det ligeledes aftalt, at en positiv udmøntning af Regulerings- ordningen skulle suspenderes i 2016.

Ved OK18 blev det aftalt, at parterne på den førstkommende udmøntning fra reguleringsordningen ville vende tilbage til den symmetriske regulerings- ordning, hvor Reguleringsordningen udmøntes med 80 procent af forskellen mellem den private og den offentlige sektors lønstigning (▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇, 2019). I 2021 er statistikgrundlaget for Reguleringsordningen stadig aftalt til Danmarks Statistiks såkaldt implicitte lønindeks (DST, 2021). Et nyt indeks er under udarbejdelse. RO aftales og fornys således ved hver eneste offentlige overenskomstforhandling, men det har været en fast ingrediens i de offentlige overenskomster siden 1983.

Den danske model, koordinerede lønforhandlinger mellem den private og offentlige sektor

Teoretisk trækker artiklen på makroøkonomisk teori, Industrial Relations-teori om koordinerede overenskomstforhandlinger og sociologisk teori om oplevet retfærdighed og lighed.

Løndannelsen i den offentlige sektor i Danmark er præget af nogle til dels modstridende institutionelle principper: på den ene side princippet om retten til fri kollektive forhandlinger (overtaget fra den private sektor og baseret på den internationale arbejdsorganisation ILO’s grundlæggende lønmodtager- rettigheder), men på den anden side princippet om økonomisk ansvarlighed, som tilsiger, at trods privatiseringer og udliciteringer er den offentlige sektor stadig en meget betydelig og grundlæggende ikke-konkurrenceudsat arbejds- giver, hvilket indebærer, at de fri kollektive forhandlinger må indrammes af den private sektors konkurrencedygtighed. Løndannelsen i den offentlige sek- tor skal på den ene side følge den private sektors, på den anden side må den ikke overstige denne. I Danmark er den fri forhandlingsret således ikke friere end det, konkurrenceevnen tillader, og dette gælder i de fleste OECD-lande og den institutionelle indretning i disse lande er i denne sammenhæng uhyre forskelligartet (jf. f.eks. ▇▇▇▇▇▇▇▇, 2019, for forholdene i Finland, Norge og Sverige og Marsden, 1997, for en lang række europæiske lande).

Løndannelsen i den offentlige sektor skal på den ene side følge den private sektors, på den anden side må den ikke overstige denne. I Danmark er den fri forhandlingsret således ikke friere end det, konkurrenceevnen tillader

Der er således tale om en form for koordinerede lønforhandlinger mellem den private og offentlige sektor, hvor den private sektor svinger taktstokken og på den måde disciplinerer løndannelsen i den offentlige sektor. Der er tale om en form for lønstyring af den offentlige sektors løndannelse på makroplan, som på den ene side lægger et loft over lønstigningstakten, men samtidigt garan- teret at den følger med den private sektors i både op- men også nedadgående retning.

Helt grundlæggende kan man sige, at RO hviler på en præmis om, at det ek- sisterende lønhierarki i det offentlige er fair (retfærdigt). En norm om retfær- dighed er på arbejdsmarkedet baseret på, at det, man får ud (lønnen), ikke på nogen måde må påvirkes af udtryk for diskrimination (f.eks. på grund af race eller køn) i forhold det, lønmodtageren leverer i form af arbejdskraft og arbejdstid. Denne norm er i klar modstrid med en norm om f.eks. lighed, hvor man alene ser på det man får, f.eks. i form af løn. Dette udtrykkes bl.a. i overenskomsternes og i lovgivningens (baseret på EU’s) krav om lige løn ”for samme arbejde eller for arbejde, der tillægges samme værdi” (LBK nr. 156 af 22/02/2019, § 1, stk. 2). Dette krav gælder dog kun på individ- og ikke på faggruppeniveau, og er bundet til den enkelte arbejdsplads/virksomhed. Det udtrykker ikke nogen overordnet ”retfærdighedsnorm”, men udelukkende det forhold, at den enkelte lønnes retfærdigt i forhold til andre lønmodta- gere, der udfører samme arbejde eller arbejde af samme værdi på den samme arbejdsplads.

En absolut lighedsnorm for løn ville have perverse effekter, idet man ville kunne argumentere for, at ansatte på deltid skulle have samme løn som ansatte på fuld tid (det er oftere kvinder, der arbejder på deltid), og at f.eks. højere uddannede får samme løn som ansatte uden uddannelse. Selv om lønforskelle altid har været til diskussion, er det en grundpræmis på arbejdsmarkedet, at f.eks. uddannelse (human kapital) skal betragtes som et højere input, og at fuld arbejdstid eller overarbejde er et højere input end deltidsarbejde, og at højere input også skal honoreres højere (▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇, 2016). Det samme gælder ledelsesarbejde.

Dette behøver imidlertid ikke betyde, at de eksisterende relative lønninger (lønhierarkiet) er retfærdige i nogen absolut forstand. Den offentlige og den private sektors forhandlingsmodel er baseret på, at de overenskomstforbedrin- ger, der forhandles, skal bevare det eksisterende lønhierarki, og dette udmåles ved at gennemføre de samme relative lønstigninger for alle grupper. Herved stiger lønnen for alle, og de relative lønstigninger er i princippet identiske, men målt absolut er de det naturligvis ikke. Disse principper koordinerer for-

ventningerne hos forhandlerne, så de kan koncentrere sig om at maksimere udbyttet i det samlede forhandlingsresultat i stedet for at kæmpe indbyrdes om krummerne.

Reguleringsordningen har, jf. ovenfor, to formål: (1) at holde de offentlige løn- stigninger i ave ift. private ditto for at sikre, at det offentlige ikke bliver lønfø- rende og, (2) at lønningerne i det offentlige heller ikke sakker bagud.

Man har hermed fastfrosset relationen mellem private og offentlige lønni- veauer og man har fastfrosset det offentliges lønhierarki. Konsekvensen har indtil i dag været at fastholde lønhierarkiet i den offentlige sektor, fordi over- enskomsterne i modsat fald ikke kan forhandles samlet for de offentligt an- satte. Da lønforhandlingerne hermed ender med at blive et nulsumsspil, hvor det, der skal gives ekstra til den ene gruppe, nødvendigvis må tages fra en anden, eller – som hyppigst – tages fra alle de øvrige. Hermed skabes en situ- ation, hvor de offentligt ansattes organisationer nidkært overvåger hinandens lønudvikling ud fra den tankegang, at ingen vil acceptere en mindre lønstig- ning, end de øvrige får. Hvis en gruppe (f.eks. sygeplejersker) kæmper for relativt mere i lønstigning, end de øvrige får, kan den derfor komme til at stå ret alene, ikke kun af misundelsesgrunde, men også fordi det faktisk koster de øvrige noget.

Denne fastlåsning af lønrelationerne har ikke noget modstykke i den private sektor. Allerede i de første år hvor forløberne for Dansk Industri og CO Indu- stri forhandlede lønforholdene, valgte man minimallønsystemet, som inde- bærer, som den faktiske løn fastlægges på den enkelte virksomhed, kun mi- nimallønnen (i dag er mindstelønsformen mere udbredt, jf. f.eks. DA, 2013) aftaltes centralt. Hvorfor? Fordi det ikke ville være muligt for de faglærtes og de ufaglærtes forbund at blive indbyrdes enige om, hvad relationen mellem en faglært og en ufaglært timeløn skulle være (Lund, 1972). Denne relation måtte forhandles på virksomhedsniveau. Denne løsning på den gordiske knude har man ikke hidtil kunnet anvende i den offentlige sektor, hvor aftalerne dels fastlægger lønnen i hovedsagen centralt, dels omfatter en langt bredere palet af lønmodtagere, fra de ikke- eller kortuddannede til akademikerne. I den pri- vate sektor er akademikere og en del mellemgrupper (specialister og mellem- ledere) ansat uden for overenskomsternes rækkevidde.

Problemerne opstår, når en gruppe føler sig uretfærdigt indplaceret i lønhie- rarkiet ”fra starten”, så at sige. Princippet om såkaldt ”retfærdig løn” kan af en enkelt gruppe påkaldes i forhold til andet end den overtagne relative lønstig- ning, som alle de andre offentligt ansatte får, men med henvisning f.eks. til en stærkere lighedsnorm eller til en anden referencegruppe end den hidtidige. Er det f.eks. retfærdigt, at akademikere får en betydeligt højere absolut løn- stigning end sosu-assistenter? Er det retfærdigt, at (hovedsageligt kvindelige) sygeplejersker i den offentlige sektor får en relativt lavere løn end (hoved- sageligt mandlige) diplomingeniører i det private, når begge uddannelser er teoretiske og tager 3,5 år? At en faggruppe subjektivt føler sig galt indplaceret i

lønhierarkiet, er ikke i sig selv underligt, det gør vel de fleste, men nogle påkal- der sig en generel samfundsnorm, de mener understøtter deres opfattelse, jf. bl.a. sygeplejerskernes gentagne strejker. De strejkede således i 2008 sammen med sosu-grupperne i FOA og pædagogerne fra april til juni (Stamhus o.a., 2009) og igen i 2021, hvor det endte med et folketingsindgreb. I begge tilfælde blev der nedsat kommissioner til at analyse den offentlige løndannelse og løn- struktur (Lønkommissionen, 2010; Lønstrukturkomiteen, 2023).

Som det imidlertid kan ses, kan forskellig anvendelse af lighedsbegrebet føre til vidt forskellige resultater med hensyn til krav til løndannelsen. Desuden fo- kuserer nogle af begreberne rent på output-lighed mellem lønmodtagergrup- per (fokuserer på egalitet), mens andre fokuserer på input-output-relationen, og dermed fokuserer mere på fairness mellem arbejdstager og arbejdsgiver. Det er således fairness (equity) versus egalitet. Skal den, der f.eks. arbejder længere eller mere, have højere løn? Det er et grundprincip i arbejdsmarkeds- reguleringen, idet deltidsansatte ikke får samme løn som dem, der arbejder fuld tid.

Det er desuden en komplicerende faktor, at lønrelationerne kan beskrives og tolkes på ret forskellige måder, strategisk eller opportunistisk, hvis man gerne vil fremstille sin egen gruppe som særligt forurettet. Eksempelvis har Sygeple- jerådet agitatorisk anvendt forskellige andre løngrupper, som de ville ligestil- les med, først politiet, siden privatansatte diplomingeniører og sidst folkesko- lelærerne. Fænomenet kan illustreres med figur 1.

Figur 1: Typer af lønmål

LØN

ABSOLUT RELATIV

RELATIV TIL FØR RELATIV TIL ANDRE

▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇

MÅLT I KRONER

MÅLT I PROCENT

KARDINALT ORDINALT

Kilde: ▇▇▇▇▇▇ (1989: 217)

Når man ser på egen løn (egen gruppes løn), kan man se på den absolut (hvad kan jeg købe for den) eller relativt. Relativt kan så være relativt til før (f.eks. før en overenskomstforhandling) eller relativt til andre. Men relativt til an- dre kan være relativt til andres lønstigninger eller andres lønniveauer. ▇▇▇▇▇▇

stigninger kan så måles i kroner eller i procent (højtlønnede får mere i kroner selv om procenten er den samme), og hvis man ser på andres niveauer kan dette vurderes kardinalt (hvor meget mere eller mindre får andre) eller ordi- nalt (hvilken plads har lønstigningen har vi i forhold til de andre).

Reguleringsordningen kan således bidrage til at parterne i den offentlige sek- tor finder hinanden i et forlig på makroplan om den ønskede generelle løn- ramme, men bidrager den også til at løse fordelingsproblemer mellem delsek- torer og faggrupper?

Reguleringsordningens grundprincip er egne stigninger målt i procent i for- hold til andres stigninger målt i procent. Men det undergraver dette system, hver gang en gruppe forsøger sig med andre komparationer, f.eks. ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇- ▇▇▇▇▇▇ skal måles og ligestilles i kroner eller ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ skal udjævnes i forhold til eget. Dog hyppigst kun visse, højere lønnede grupper. Man kan sammenfatte problemerne således:

Det er på en måde et paradoks, at Akademikerne altid har ønsket et bevare Reguleringsordningen, når det er lavtlønnede som FOA, der vinder ved ord- ningen, mens Akademikerne taber (lønstigninger i den private sektor overfø- res kun som rent gennemsnit til lønreguleringerne i det offentlige. Når løn- spredningen i det private øges, overføres dette derfor ikke til det offentlige). Skyldes dette en form for institutionel isoformisme eller simpelt hen bekvem- melighed, dvs. bevarelse af den ordning, vi kender? At forhandlingerne sim- pelt hen bliver nemmere med RO?

Indretningen af ordningerne, inkl. gennemsnitsløn- og udmøntningsgaran- tierne i kommuner og regioner medfører en stram konservatisme mht. be- varelse af relative forskelle i den offentlige sektor: ”Alle skal have det samme, målt relativt”. Dette udfordres ofte af bl.a. Forbundet Fag og Arbejde med et ønske om: ”Alle skal have det samme, i absolutte termer”. Dette vil mindske lønspredningen i det offentlige. Og det udfordres fra midten, jf. bl.a. sygeple- jerskerne: ”Der er sket en historisk uretfærdig indplacering i den dybe fortid, fordi vi er et kvindefag”.

For de private arbejdsgivere er formålet netop at sikre sig, at landets lønudvik- ling blev bestemt af virksomhedernes lønudvikling: ”Det offentlige må ikke være lønførende”. Altså lønstyring på makroniveau. For de offentlige arbejds- givere er formålet en overordnet lønstyring. At sikre, at kommuners og re- gioners lønomkostninger ikke løber løbsk. For lønmodtagerorganisationerne sikrer RO i de fleste tilfælde sammenholdet. Alle arbejder sammen for den størst mulige forbedring ved OK-forhandlingerne. Det sikrer også gensidig overvågning: Ingen kan få mere, uden at andre får mindre. RO udtrykker en bestemt version af en lighedsnorm: At den relative stigning skal være den samme for alle. Men normen kan have to udtryk: Den svage lighedsnorm tilsi- ger: ” Vi skal have det samme som de andre”. Den stærke lighedsnorm tilsiger: ”Ingen må få mere end os” (jf. ▇▇▇▇▇▇, 1989; Elvander, 1988; Scheuer, 2000).

RO udtrykker således den stærke lighedsnorm, fordi enhver ekstragevinst til en bestemt gruppe skal betales af andre, enten enkelte andre eller alle an- dre. Hermed har majoriteten af aktører et stærkt incitament til at holde sam- men om, at ”ingen må få mere end os”. Det skaber et nulsumsspil mellem de offentlige lønmodtagerorganisationer. Men er denne norm lige så stærk i Forligsinstitutionen på det private område? Det er den (jf. Due o.a., 1993; ▇▇▇▇▇, 1983). Men på det private område er ca. en tredjedel af lønmodtagerne (overvejende de højere lønnede) ikke omfattet af en kollektiv overenskomst (DA, 2013; ▇▇▇▇▇ o.a., 2012; Scheuer, 1996). Resultatet af alt dette er, at Re- guleringsordningen i sin nuværende udformning vanskeliggør en mere dyna- misk løndannelse, især mht. at løse allokeringsproblemer. Den vanskeliggør, at parterne kan handle ekstraordinære lønstigninger imod tilsvarende ekstra- ordinære indrømmelser på andre punkter, som f.eks. kan forbedre gruppens produktivitet.

Reguleringsordningen i sin nuværende udformning vanske- liggør en mere dynamisk løndannelse, især mht. at løse allo- keringsproblemer. Den vanskeliggør, at parterne kan handle ekstraordinære lønstigninger imod tilsvarende ekstraordinære indrømmelser på andre punkter, som f.eks. kan forbedre grup- pens produktivitet

I det følgende afsnit har vi ved hjælp af data for reguleringsordningens ud- møntning i perioden 2000 – 2023 undersøgt, hvordan ordningen har påvirket løndannelsen på makroplan i kommuner, regioner og staten.

Reguleringsordningens udmøntning i kommuner, regioner og staten 2000 – 2023

Det relevante datamateriale om, hvor meget der er udmøntet fra Regulerings- ordningen, er udleveret af dels Kommunernes og Regionernes Løndatakontor for den regionale og kommunale sektors vedkommende, medens Medarbej- der- og Kompetencestyrelsen har leveret det relevante løndatamateriale for den statslige sektor.

Lever RO op til sit makroøkonomiske formål? Dette spørgsmål har været be- lyst af forskellige publikationer, bl.a. fra parterne (Moderniseringsstyrelsen og CFU, 2016) og af Lønstrukturkomiteen (2023). Deres analyser viser en klar parallelitet mellem privat og offentlig løndannelse på aggregeret niveau (jf. Moderniseringsstyrelsen og CFU, 2016: 26) og af Lønstrukturkomiteen (2023: 84). Det overordnede spørgsmål om parallelitet har aftalemodellen således løst. Men det interessante er, hvorvidt Reguleringsordningen har en selvstændig og signifikant indflydelse på løndannelsen, eller om de aftalte stigninger ved OK-forhandlingerne har været tilstrækkelige til at opnå dette tilfredsstillende resultat. Først kan vi se på udmøntningerne fra RO i staten (inkl. evt. forlodsfinansiering) i tabel 1.

Tabel 1: Udmøntninger fra den statslige reguleringsordning 2000-2023

År	Udmøntning
2000	0,26 pct.
2001	1,08 pct.
2002	-0,09 pct.
2003	-0,06 pct.
2004	0,18 pct.
2005	-0,54 pct.
2006	-0,56 pct.
2007	0,1 pct.
2008	0,44 pct.
2009	0,03 pct.
2010	-1,14 pct.
2011	-1,46 pct.
2012	-0,36 pct.
2013	-0,82 pct.
2014	-0,39 pct.
2015	0,23 pct.
2016	0 pct.
2017	0,23 pct.
2018	0,33 pct.
2019	-0,35 pct.
2020	-0,56 pct.
2021	-0,74 pct.
2022	0,59 pct.
2023	0,14 pct.

Kilde: Moderniseringsstyrelsen og CFU 2016-2022. Tallene for 2016 og frem er oplyst af Medarbejder- og Kompetencestyrelsen

Tabel 1 viser alene udmøntningerne og ikke de aftalte stigninger, og dermed ikke den samlede lønudvikling i staten. Det fremgår dog, at Reguleringsord- ningen både kan regulere lønnen positivt og negativt. Dansk Arbejdsgiver- forening (2017) har imidlertid i en analyse hævdet, at offentligt ansatte under finanskrisen og frem til 2016 fik udbetalt for store lønstigninger, da man for sent gik i gang med en nedjustering af deres lønstigninger i takt med at de pri- vatansattes lønstigninger var negative. Det førte til en aftale om et ’privatløns- værn’ under OK15, som betød, at RO blev ændret således, at hvis de offent- lige lønstigninger oversteg de private, blev deres lønstigninger nedreguleret med 100 procent af forskellen. Omvendt, hvis de privatansattes lønstigninger oversteg de offentligt ansattes, blev de offentligt ansatte kompenseret med 80 procent af forskellen. Privatlønsværnet blev fjernet under OK18, hvor man vendte tilbage til den gamle 80-80-procents reguleringsordning.

Tabellerne 2 og 3 for kommuner og regioner viser til gengæld både de aftalte og de særlige lønreguleringer siden 2000. De aftalte reguleringer er dem, der blev aftalt mellem parterne ved overenskomstforhandlingerne, mens de sær- lige reguleringer er dem, der er resultatet af Reguleringsordningen: positiv

regulering, hvor de private lønninger er steget mere end de aftalte i det of- fentlige, mens negativ regulering, hvor de private lønninger er steget mindre end de aftalte. Det fremgår af tabellen, at negativ regulering forekommer i perioderne 2012-13 og 2016-21. Reguleringsordningen virker således ”begge veje”, både når de private lønninger stiger mere end ventet (positivt), og når de stiger mindre end ventet (negativt). Summen af positive reguleringer er dog på begge områder større end de negative reguleringer (hhv. 8,3 vs. 1,8 pct. i kommuner og 7,6 vs. 3,56 pct. i regionerne). Det er desuden værd at bemærke, at de negative reguleringer ikke – i modsætning til hvad der under finanskrisen skete i den private sektor, hvor lønreguleringen var negativ – fø- rer til egentlig negativ regulering af lønnen, men den modererer (nedsætter) de aftalte positive reguleringer.

Tabel 2: Aftalte og særlige lønreguleringer i kommunerne. Procent 2000-2003

År	Tid	Aftalte reguleringer	Særlige reguleringer (se note)	Særlige, absolut (se note)	Sum af lønændringer, absolutte værdier	Særlige som andel af samlede ændringer
2000	Forår	1,77	0,09	0,09	1,86	4,8
2001	Forår	2,00	0,19	0,19	2,19	8,7
	Efterår	1,04		0,00	1,04	0,0
2002	Forår	0,03	0,96	0,96	0,99	97,0
2003	Forår	1,20	0,86	0,86	2,06	41,7
	Efterår	0,50		0,00	0,50	0,0
2004	Forår	0,90	0,67	0,67	1,57	42,7
	Efterår	1,00		0,00	1,00	0,0
2005	Forår	0,00		0,00	0,00
2006	Forår	0,69	0,70	0,70	1,39	50,4
	Efterår		1,00	1,00	1,00	100,0
2007	Forår	0,80		0,00	0,80	0,0
	Efterår		0,41	0,41	0,41	100,0
2008	Forår	4,09		0,00	4,09	0,0
	Efterår		1,47	1,47	1,47	100,0
2009	Forår	0,20			0,20	0,0
	Efterår	0,68	0,48	0,48	1,16	41,4
2010	Forår	0,50	-0,32	0,32	0,82	39,0
	Efterår	0,00			0,00
2011	Forår	0,00			0,00
2012	Forår	1,71	-0,08	0,08	1,79	4,5
	Efterår	0,20	-0,05	0,05	0,25	20,0
2013	Forår	0,50		0,00	0,50	0,0
	Efterår	0,60	-0,48	0,48	1,08	44,4
2014	Forår	0,50		0,00	0,50	0,0
	Efterår	0,37	0,26	0,26	0,63	41,3
2015	Forår	0,96		0,00	0,96	0,0
	Efterår	0,35		0,00	0,35	0,0
2016	Forår	0,50		0,00	0,50	0,0
	Efterår	1,00	-0,12	0,12	1,12	10,7

År	Tid	Aftalte reguleringer	Særlige reguleringer (se note)	Særlige, absolut (se note)	Sum af lønændringer, absolutte værdier	Særlige som andel af samlede ændringer
2017	Forår	1,20		0,00	1,20	0,0
	Efterår	0,80	-0,60	0,60	1,40	42,9
2018	Forår	1,10		0,00	1,10	0,0
	Efterår	1,30	-0,14	0,14	1,44	9,7
2019	Forår			0,00	0,00
	Efterår	1,00	0,01	0,01	1,01	1,0
2020	Forår	2,00		0,00	2,00	0,0
	Efterår	0,70	0,09	0,09	0,79	11,4
2021	Forår	1,00		0,00	1,00	0,0
	Efterår	1,01	-0,02	0,02	1,03	1,9
2022	Forår			0,00	0,00
	Efterår	1,90	0,67	0,67	2,57	26,1
2023	Forår	0,30		0,00	0,30	0,0
	Efterår	0,81	0,47	0,47	1,28	36,7

Sum (absolutte 35,21				10,14	45,35	22,4
værdier)
af aftalt og særlig regulering
Sum af positive reguleringer			8,33
Sum af negative reguleringer			-1,81
Difference (“Resultat”)			6,52

Kilde: Baseret på opgørelse over årlige lønreguleringer fra Kommunernes og Regionernes Løndatakontor.

Noter: Særlige lønreguleringer er dem, der er udløst af Reguleringsordningen. I udregnin- gerne er negativ særlig regulering konverteret til sin positive værdi for at vise den summe- rede betydning af Reguleringsordningen.

Tabel 3: Aftalte og særlige lønreguleringer i regionerne. Procent 2000-2023

År	Tid	Aftalte reguleringer	Særlige reguleringer (se note)	Særlige, absolut (se note)	Sum af lønændringer, absolutte værdier	Særlige som andel af samlede ændringer
2000	Forår	1,77	0,09	0,09	1,86	4,8
2001	Forår	2,00	0,19	0,19	2,19	8,7
	Efterår	1,04		0,00	1,04	0,0
2002	Forår	0,03	0,96	0,96	0,99	97,0
2003	Forår	1,20	0,86	0,86	2,06	41,7
	Efterår	0,50		0,00	0,50	0,0
2004	Forår	0,90	0,67	0,67	1,57	42,7
	Efterår	1,00		0,00	1,00	0,0
2005	Forår	0,00		0,00	0,00
2006	Forår	0,69	0,70	0,70	1,39	50,4
	Efterår		1,00	1,00	1,00	100,0

År	Tid	Aftalte reguleringer Procent	Særlige reguleringer (se note)	Særlige, absolut (se note)	Sum af lønændringer, absolutte værdier	Særlige som andel af samlede ændringer
2007	Forår	0,80		0,00	0,80	0,0%
	Efterår		0,41	0,41	0,41	100,0%
2008	Forår	4,09		0,00	4,09	0,0%
	Efterår		1,47	1,47	1,47	100,0%
2009	Forår	0,20			0,20	0,0%
	Efterår	0,86	0,47	0,47	1,33	35,3%
2010	Forår	0,00			0,00
	Efterår	0,00			0,00
2011	Forår	0,00			0,00
2012	Forår	1,67	-0,10	0,10	1,77	5,6%
	Efterår	0,21	-0,07	0,07	0,28	25,0%
2013	Forår	0,50		0,00	0,50	0,0%
	Efterår	0,60	-0,46	0,46	1,06	43,4%
2014	Forår	0,50		0,00	0,50	0,0%
	Efterår	0,37	0,35	0,35	0,72	48,6%
2015	Forår	0,96		0,00	0,96	0,0%
	Efterår	0,35	-0,13	0,13	0,48	27,1%
2016	Forår	0,50		0,00	0,50	0,0%
	Efterår	1,00	-0,27	0,27	1,27	21,3%
2017	Forår	1,20		0,00	1,20	0,0%
	Efterår	0,80	-0,48	0,48	1,28	37,5%
2018	Forår	1,10		0,00	1,10	0,0%
	Efterår	1,20	-0,27	0,27	1,47	18,4%
2019	Forår	0,00		0,00	0,00
	Efterår	1,00	-0,21	0,21	1,21	17,4%
2020	Forår	2,10		0,00	2,10	0,0%
	Efterår	0,70	-0,27	0,27	0,97	27,8%
2021	Forår	0,75		0,00	0,75	0,0%
	Efterår	1,37	-1,03	1,03	2,40	42,9%
2022	Forår	0,00		0,00	0,00
	Efterår	1,37	0,46	0,46	1,83	25,1%
2023	Forår	0,77		0,00	0,77	0,0%
	Efterår	0,78	-0,27	0,27	1,05	25,7%

Sum (absolut) 34,88				11,19	46,07	24,3%
af aftalt og særlig regulering

Sum af positive reguleringer			7,63
Sum af negative reguleringer			-3,56
Difference (“Resultat”)			4,07

Kilde: Baseret på opgørelse over årlige lønreguleringer fra Kommunernes og Regionernes Løndatakontor.

Desuden kan de ses, at når man ser på den absolutte (numeriske) værdi af re- guleringerne, så udgør de særlige reguleringer knap en fjerdedel af de samlede reguleringer (hhv. 22 og 24 pct.). Dette indebærer, at Reguleringsordningen har haft en faktisk og betydelig indflydelse på den samlede offentlige løndan- nelse i retning af at tilpasse denne hurtigt til den private, mere decentrale løndannelse. Man kan derfor konkludere, at Reguleringsordningen dermed har levet op til sit formål på makroplan.

Reguleringsordningen har løst sin hovedopgave, men …

RO opstod efter suspenderingen af den automatiske dyrtidsregulering i 1983 for dels at sikre de offentligt ansatte en lønudvikling, svarende til de privatan- sattes, dels at sikre sig imod, at de offentligt ansatte lønudvikling ikke oversteg de privatansattes. ROs overordnede formål var at bidrage til mere fredelige lønforhandlinger i den offentlige sektor, da RO fjerner en del af usikkerhe- den i forudsigelse af den private sektors lønudvikling. Parternes forventninger til det faktiske udfald af lønudviklingen koordineres. Et supplerende og lige så væsentligt formål har været at sikre private virksomheders internationale konkurrenceevne. RO garanterer, at den private sektor er lønførende, og der- med ikke behøver at konkurrerer på løn med den offentlige sektor om den nødvendige kvalificerede arbejdskraft.

Det fremgår af vores empiriske analyse af Reguleringsordningens funk- tionsmåde og resultater – både de historiske og vores egne data – at Regu- leringsordningens har løst sin hovedopgave: at sikre en parallelitet mellem stigningstakten i den private og den offentlige sektors lønstigninger. Den har desuden udgjort en betydelig procentvis andel af de offentlige ansattes løn- stigninger. Reguleringsordningen har imidlertid ikke bidraget til at løse de fordelingsmæssige problemer på mesoniveau mellem de involverede persona- legrupper, der har medført strejker i både 2008 og 2021, og betydelige rekrut- teringsvanskeligheder i bestemte fag.

Løsning af disse problemer kan muligvis opnås gennem en tilpasning af både forhandlings- og aftalemodellen og Reguleringsordningens i den offentlige sektor. En tilpasning, som kunne give plads til en mere fleksibel og dynamisk løndannelse, hvor indsats og løn knyttes sammen på end mindre mekanisk måde. Dette ville være i begge parters interesse.

Referencer

Danmarks Statistik (2021), ”Statistikdoku- mentation for Standardberegnet Lønin- deks 2021”, København: Danmarks Sta- tistik.

Dansk Arbejdsgiverforening (2013), ”Ar- bejdsmarkedsrapport 2013”, København: Dansk Arbejdsgiverforening.

Dansk Arbejdsgiverforening (2017), ”De of- fentligt ansatte får stadig for høje lønstig-

ninger”, Politik og Analyse, 12. december. Dansk Arbejdsgiverforening.

▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ (1993), Den danske model, København: Djøf Forlag.

DØR (2023), Dansk økonomi. Foråret 2023, København: Det Økonomiske Råd.

▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇ (1988), Den svenska modellen. Löneförhandlingar och inkomstpolitik, Stockholm: Almänna Förlaget.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇. (1989), “Social norms and econo- mic theory”, Journal of economic perspec- tives, 3(4): 99-117.

▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ (2019), Den danske model i den offentlige sektor. Danmark i et nor- disk perspektiv, København: Djøf Forlag. ▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ (2019), ”OK18: Solidaritetspagt, musketer-ed, massemobilisering og tæt på storkonflikt

i den offentlige sektor”, Tidsskrift for Ar- bejdsliv, 21(2): 47-66.

▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇ (1983), Organisationerne og arbejdsmarkedet, København: Sam- fundsfagsnyt.

▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇ ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇ (2001), Løn som fortjent?, København: Djøf Forlag.

▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ (2016), ”Kapitel 8. Løndannelse, lønstruktur og ligeløn” i ▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇, Arbejdsmarkedsøkonomi, Kø- benhavn: Djøf forlag, pp. 149-84.

▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ (2012), Kollektiv handling, Kø- benhavn: Nyt fra Samfundsvidenska- berne.

▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇ (1972), Sammenslutningen og Centralorganisationen – tilblivelse og udvikling, København: Teknisk Forlag.

Lønkommissionen (2010), ”Lønkommissio- nens redegørelse: Løn, køn, uddannelse og fleksibilitet”, København.

Lønstrukturkomiteen (2023), ”Lønstruktur- komiteens hovedrapport”, København: Beskæftigelsesministeriet.

▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ (1997), “Public service pay reforms in European countries”, Trans- fer, European Review of Labour and Re- search, 3(1): 62-85.

Moderniseringsstyrelsen og CFU Centralor- ganisationernes Fællesudvalg (2016), ”Analyse af den statslige lønudvikling og reguleringsordning mv.”, København: Ar- bejdsgruppen om analyse af den statslige lønudvikling og reguleringsordningen mv.

▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ (2000), ”Anden ordens kol- lektive handlingsproblemer i den danske forhandlingsmodel”, Økonomi & Politik, 73(4): 10-23.

▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇. (1996), Fælles aftale eller egen kontrakt i arbejdslivet: Udbredelsen af kollektive overenskomster, faglig organise- ring og skriftlige ansættelsesbeviser blandt privatansatte, København: Nyt fra sam- fundsvidenskaberne.

▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇ ▇▇- ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇ (2009), ”Tre strejker i det offentlige – en komparativ lønmodta- ger-investeringsanalyse”, Nationaløkono- misk Tidsskrift, 147(3): 360-74.

Den offentlige løndannelse. Mellem økonomi og politik

Løndannelsen i den offentlige sektor – Lønstrukturkomiteens arbejde og hovedkonklusioner

Artiklen giver en oversigt over og sammenfatning af lønstrukturkomiteens arbejde og hovedkonklusio- ner med fokus på analyser af lønstrukturerne og løn- udviklingen i den offentlige sektor, effekter og kon- sekvenser af ændrede lønstrukturer i den offentlige

sektor, herunder betydningen for den private sektor, samt muligheder for at udvikle løndannelsen i den offentlige sektor inden for rammerne af den danske aftalemodel på det offentlige område.

▇▇▇▇▇▇ ▇. ▇▇▇▇▇▇▇▇

Chair of the Wage Structure Com- mittee, Professor, Department of Economics, Aarhus University, ▇▇▇▇▇▇- ▇▇▇@▇▇▇▇.▇▇.▇▇

Lønstrukturkomiteens baggrund og formål

Lønstrukturkomiteen blev nedsat i efteråret 20211 efter afslutningen af over- enskomstforhandlingerne på det offentlige område og med udgangspunkt i en debat om lønforholdene og lønrelationerne mellem personalegrupperne i den offentlige sektor. Hovedopgaverne i komiteens kommissorium er, at

• analysere lønstrukturerne og lønudviklingen i den offentlige sektor, her- under en historisk afdækning af udviklingen i lønstrukturer og kollektive aftaler for tjenestemænd og overenskomstansatte i den offentlige sektor.

• belyse effekter og konsekvenser af ændrede lønstrukturer i den offentlige sektor, herunder betydningen for den private sektor.

• ▇▇▇▇▇▇ muligheder for at udvikle løndannelsen i den offentlige sektor inden for rammerne af den danske aftalemodel på det offentlige område.

Komiteen har en sammensætning med bred repræsentation fra parterne samt eksperter. Det mere teknisk betonede arbejde har været behandlet i en refe- rencegruppe med repræsentanter for parterne, og hvor eksperterne også har deltaget. Endvidere har der været en række eksterne bidrag til komiteens ar- bejde. En enig komite står bag rapporten, der blev offentliggjort i juni 2023. Komiteens sammensætning, hovedrapporten, baggrundsrapporter, tekniske beregningsnotater, eksterne rapporter og datamateriale fremgår af https:// ▇▇▇.▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇.▇▇/.

Komiteen adskiller sig fra kommissioner og lignende ved ikke at have til formål at komme med konkrete anbefalinger. Løn og øvrige aftalevilkår fastlægges af parterne, og hovedformå- let med komiteens arbejde har derfor været at udarbejde et samlet og fælles forståelsesgrundlag omkring udviklingen i løndannelsen og lønstrukturerne i den offentlige sektor.

Denne artikel giver et kort overblik over komiteens arbejde og de væsentligste konklusioner. Indledningsvist er det vigtigt at slå fast, at det ikke har været et formål med komiteens arbejde at fastlægge eller tage stilling til en ’korrekt’ eller ’retfærdig’ løn for specifikke personalegrupper, eller om der for speci- fikke personalegrupper kan være et eventuelt lønmæssigt ’efterslæb’ i forhold til andre grupper eller sektorer. Komiteen adskiller sig fra kommissioner og lignende ved ikke at have til formål at komme med konkrete anbefalinger. Løn og øvrige aftalevilkår fastlægges af parterne, og hovedformålet med komiteens arbejde har derfor været at udarbejde et samlet og fælles forståelsesgrundlag omkring udviklingen i løndannelsen og lønstrukturerne i den offentlige sek- tor. Lønstrukturkomiteen har derfor belyst en række forskellige aspekter og perspektiver på dels udviklingen i det offentlige arbejdsmarked og dels løn- strukturerne og lønudviklingen i den offentlige sektor.

Artiklen indledes med en kort diskussion af karakteristika for det offentlige arbejdsmarked og hovedpræmisserne for komiteens arbejde. Derefter be- handles udviklingen i kollektive aftaler og lønstrukturer, hvorefter komiteens tilgang til analyser af lønstrukturerne og resultaterne af disse analyser sam- menfattes. Derpå diskuteres effekter og konsekvenser af ændrede lønstruktu- rer, og komiteens idekatalog over mulighederne for at udvikle løndannelsen i den offentlige sektor sammenfattes.

Det offentlige arbejdsmarked

Det offentlige arbejdsmarked afspejler den danske velfærdsmodel, og med et veludbygget velfærdssamfund følger et stort behov for arbejdskraft. Knap 1/3 af de beskæftigede arbejder således i den offentlige sektor. Opgaveløs- ningen i den offentlige sektor afspejler sig i beskæftigelsessammensætningen med mange beskæftigede inden for undervisning, pleje og sundhed, og der- med også fordelingen på tværs af de tre offentlige sektorer: stat, regioner og kommuner.

Det kønsopdelte arbejdsmarked fremstår tydeligt i en sammenligning mellem den offentlige og den private sektor. Mens 7 ud af 10 offentligt ansatte er kvin- der, er det 4 ud af 10 i den private sektor. I kommunerne og regionerne er 8 ud af 10 ansatte kvinder, mens fordelingen i staten er tæt på 5 ud af 10.

Den offentlige sektors størrelse og indretning afspejler politiske prioriteringer af skattefinansierede aktiviteter. Derfor er der afgørende forskelle mellem det private og det offentlige arbejdsmarked. I den private sektor er der en løbende markedstest af aktiviteterne, hvilket muliggør en opgørelse af værditilvækst og produktivitet m.m. som grundlag for løndannelsen. Det er anderledes i den offentlige sektor, da det netop er en præmis for velfærdsstatens aktiviteter, at de stilles (overvejende) gratis til rådighed for befolkningen, og at finansierin- gen sker via forskellige former for beskatning. Der er således ikke en direkte sammenkobling mellem borgernes brug eller træk på aktiviteterne og beta- lingsevne/villighed, som der er i den private sektor. Det skaber helt grundlæg- gende problemer i forhold til at vurdere arbejdskraftens værdiskabelse og pro-

duktivitet, og dermed for løndannelsen i den offentlige sektor. Uden en klar markedstest er det vanskeligere at fastlægge arbejdskraftens præcise bidrag til opgaveløsningen, og dermed også at sætte lønningerne i forhold hertil. Under disse betingelser kan de relative lønninger – både inden for og mellem perso- nalegrupper – få en større opmærksomhed og opfattes som en indikator på arbejdskraftens bidrag og værdi.

Igennem de politiske processer vælger borgerne de politikere, der tager stil- ling til den offentlige sektors aktiviteter. Givet behovet for arbejdskraft til at udføre de politisk besluttede opgaver opstår der dermed en arbejdsgiverrolle (og for et større antal lønmodtagere, der også er vælgere). Dobbeltrollen for det politiske system (repræsenterende borgerne) som bestiller og arbejdsgiver er grundlaget for et armslængdeprincip i forhold til det offentlige arbejds- marked, hvor løn og øvrige aftalevilkår aftales mellem parterne uden politisk indblanding. Løndannelsen og reguleringen af løn og arbejdsvilkår er således parternes ansvar inden for givne rammer.

Løndannelsen for det offentlige arbejdsmarked sker ud fra det princip, at lønstigningerne i den private sektor sætter rammen for de offentlige lønstigninger. Denne fremgangsmåde har sit udgangspunkt i en mere grundlæggende præmis om, at løn- dannelsen i små og åbne økonomier bør ske ud fra et internati- onal konkurrenceevnehensyn.

Løndannelsen for det offentlige arbejdsmarked sker ud fra det princip, at løn- stigningerne i den private sektor sætter rammen for de offentlige lønstigninger. Denne fremgangsmåde har sit udgangspunkt i en mere grundlæggende præ- mis om, at løndannelsen i små og åbne økonomier bør ske ud fra et interna- tional konkurrenceevnehensyn. Det medvirker til økonomisk stabilitet, hvis erhvervene i tættest international konkurrence først fastlægger lønningerne, hvorefter de hjemmemarkedsorienterede erhverv fastsætter lønningerne. Den omvendte rækkefølge kan være en kilde til økonomisk ustabilitet – som der også er historiske og internationale erfaringer med – hvor for høje lønstignin- ger i hjemmemarkedserhvervene sætter konkurrenceevnen under pres med fald i aktivitet og beskæftigelse til følge, og hvor det kræver en tilpasnings- periode, før aktivitet og beskæftigelse når tilbage til udgangsniveauet. Denne tilgang til løndannelsen er kendt som den skandinaviske/nordiske inflations- model. Da den offentlige sektor er en væsentlig del af ”hjemmemarkedser- hvervene”, følger det, at rammen for lønstigningerne i den offentlige sektor må svare til lønstigningerne i den private sektor. Det har der været konsensus om mellem parterne siden 1960’erne, og navnlig efter fælleserklæringen i 1987. Løndannelsen i Norge og Sverige foregår ud fra samme tankegang.

Komiteen har således i sit arbejde taget udgangspunkt i to præmisser for løn- dannelsen i den offentlige sektor:

• Den danske aftalemodel er grundlaget for løndannelsen på det offentlige arbejdsmarked. Det er parterne, som fastsætter løn og øvrige aftalevilkår på det offentlige arbejdsmarked. Løndannelsen og reguleringen af løn og arbejdsvilkår er parternes ansvar.

• Løndannelsen i den offentlige sektor finder sted under hensyn til den sam- fundsøkonomiske udvikling. Lønudviklingen i den private sektor udgør den overordnede ramme for den samlede lønstigningstakt i den offentlige sektor.

Udviklingen i kollektive aftaler og lønstrukturer

Lønstrukturerne og løndannelsen i den offentlige sektor afspejler mange års udvikling af de kollektive aftaler mellem arbejdsmarkedets parter. En udvik- ling som har fundet sted i samspil med den generelle samfundsøkonomiske udvikling og særligt udviklingen på arbejdsmarkedet og i den offentlige sektor. For at beskrive denne udvikling samt for at sætte komiteens øvrige arbejde i et historisk perspektiv, har komiteen afdækket udviklingen i kollektive aftaler i perioden fra 2. verdenskrig til de seneste overenskomstforhandlinger i 2021.

Grundlæggende er udviklingen i de kollektive aftaler og lønstrukturerne i den offentlige sektor resultatet af en række afvejninger, beslutninger og kompro- misser mellem arbejdsmarkedets parter, der er foretaget, hovedsageligt af de centrale aftaleparter, inden for rammerne af udviklingen af arbejdsmarkedet generelt og den offentlige sektor.

Det kollektive aftalesystem er udviklet fra et fokus på tjenestemandssystemet til overenskomstsystemet i forlængelse af indførelsen af aftaleretten ved tjene- stemandsreformen i 1969, og er særligt i kommuner og regioner/amter blevet formaliseret. Samtidig er løndannelsen løbende udviklet, især ved indførelsen af et lokalt element (”Ny Løn”) i 1990’erne. Hovedparten af løndannelsen i den offentlige sektor finder sted ved de centrale overenskomstforhandlinger i henholdsvis stat, kommuner og regioner. Her aftaler parterne en økonomisk ramme, som er udtryk for de forventede løn- og vilkårsforbedringer i den kommende overenskomstperiode, med udgangspunkt i forventningerne til den samfundsøkonomiske udvikling, og særligt den forventede lønudvikling i den private sektor.

Ud over størrelsen på den økonomiske ramme aftaler de centrale parter – dvs. forhandlingsfællesskaberne og de respektive arbejdsgivere – også fordelingen af rammen på forskellige typer af forbedringer, herunder generelle procentu- elle lønstigninger til alle og midler til specifikke formål eller personalegrupper. Parterne har siden 1984 også aftalt reguleringsordninger, som løbende udlig- ner eventuelle forskelle mellem lønudviklingen i den private sektor og i hen- holdsvis stat, kommuner og regioner. Hvis lønudviklingen i en given offentlig delsektor for eksempel har været lavere end i den private sektor, udmøntes en yderligere lønstigning, og hvis den har været højere, fradrages en del af en allerede aftalt lønstigning. Endelig indgår der i forhandlingen af den økono-

miske ramme også skøn over den såkaldte reststigning, som afspejler lokal løndannelse og eventuelle ændringer i personalesammensætningen over tid.

Det har ikke været muligt for komiteen at foretage en egentlig kvantitativ ana- lyse af lønudviklingen eller af udviklingen i de relative lønninger. Det skyldes primært kilde- og fortolkningsmæssige begrænsninger, herunder datamæs- sige begrænsninger, i forhold til at foretage en konsistent sammenligning af lønforholdene for personalegrupper over tid. Der har generelt været ændrin- ger i indholdet af jobfunktioner, og nye er kommet til, ligesom ændringer i sammensætningen af personalegrupper påvirker lønopgørelserne. Sammen- ligninger over tid udfordres også af, at lønpakkerne er ændret og nu indehol- der velfærdselementer, f.eks. pensioner, barselsordninger, og seniorordninger. Endelig har det ikke været muligt at knytte datakilder konsistent over tid.

Komiteen har i stedet afdækket udviklingen i aftalesystemet og lønstrukturer ud fra en række øvrige perspektiver. Afdækningen viser, at parterne i perio- den 1989-2021 i høj grad har prioriteret ens (procentuelle) lønstigninger til alle. Det har isoleret set bidraget til at videreføre lønstrukturerne. Der er dog også flere eksempler på prioritering af midler til dels centralt aftalte puljer til særlige grupper/formål (bl.a. OK18 og OK21) og dels til puljer til organisa- tionsforhandlinger, som har skabt mulighed for tilpasning af lønstrukturerne inden for specifikke personalegrupper. I perioden før 1989 har det ikke været muligt for parterne selv eller ved hjælp af øvrige kilder at afdække den aftalte fordeling af lønmidler. Afdækningen viser dog eksempler på særlige lønløft til visse personalegrupper for eksempel i årene efter reformen i 1969, samt at der i perioden på arbejdsmarkedet generelt og i den offentlige sektor har væ- ret foretaget lønregulering i henholdsvis kr./øre. og pct. Dette har bidraget til henholdsvis at mindske den relative forskel mellem højere og lavere lønnede og at opretholde den relative forskel mellem personalegrupper.

De enkelte personalegrupper og deres arbejdsgivere har inden for rammerne af de samlede forhandlinger og de centrale parters prioriteringer haft indfly- delse på deres løn- og ansættelsesvilkår. Dette gælder ikke mindst sammen- sætningen af personalegruppernes lønpakker. Udviklingen i lønrelationerne i den offentlige sektor over tid skal således blandt andet ses i lyset af, at par- terne har prioriteret ens procentuelle lønstigninger til alle grupper højt, frem for f.eks. at adressere ønsker om ændringer af de relative lønninger mellem personalegrupper. Dette forhold kan desuden ses i sammenhæng med, at der særligt mellem arbejdstagerorganisationerne ikke har været enighed om legi- timiteten af ønskerne eller behovet for ændringer af de relative lønninger.

Afdækningen viser således, hvordan de nuværende kollektive aftaler, herun- der løn- og øvrige vilkår for de respektive personalegrupper, er resultatet af en række afvejninger, beslutninger og kompromisser mellem parterne. Disse kompromisser er indgået inden for rammerne af den generelle udvikling på det danske arbejdsmarked, herunder lønudviklingen i den private sektor, og har været påvirket af udviklingen af den offentlige sektor samt af parternes organisering. Lønstrukturerne i den offentlige sektor i dag afspejler således

parternes valg og prioriteringer samt indgåede kompromisser gennem mange årtiers forhandlinger. Der kan derfor ikke peges på ét enkeltstående nedslags- punkt som bestemmende for de nuværende lønstrukturer. De kan således hel- ler ikke siges at være politisk fastsatte, f.eks. som følge af forskellige tjeneste- mandsreformer i efterkrigstiden.

Analyser af lønstrukturerne

Komiteen har til opgave at analysere lønstrukturerne i den offentlige sektor, det vil sige lønrelationerne i mellem og inden for de offentlige personalegrup- per. Grundet de ovenfor anførte særlige forhold for den offentlige sektor kan lønningerne ikke relateres til outputmål som værdiskabelse eller produktivi- tet. Analyserne må derfor tage udgangspunkt i observerbare karakteristika som uddannelse, erfaringer og ledelsesansvar, jf. nedenfor.

Analyserne af lønstrukturerne omfatter både en beskrivende del og statistiske analyser. Konkret har komiteen afdækket gennemsnitslønninger og lønspred- ningen for 50 udvalgte personalegrupper, som giver en bred dækning af hele det offentlige arbejdsmarked (udgør ca. 80 pct. af samtlige offentligt ansatte).

Sammenligninger af løn rejser en række spørgsmål. Udgangspunktet er at sammenligne timelønninger, da måneds- eller årslønninger er påvirket af ar- bejdsomfanget. Med udgangspunkt i Lønkommissionens arbejde og anbefa- linger anvendes følgende to lønbegreber: den standardberegnede timeløn og timefortjeneste per præsteret time.2

Der er flere spørgsmål knyttet til lønsammenligninger baseret på de opgjorte timelønninger. Særligt timeopgørelsen og betydningen af genekompensation giver udfordringer. Timeopgørelserne er påvirket af, at medarbejdere aflønnes forskelligt for over-/merarbejde, og det registreres forskelligt i lønsystemerne (uregistreret over-/merarbejde). For medarbejdere, der ikke aflønnes særskilt for over-/merarbejde, kan timelønnen derfor være overvurderet. Genekom- pensation indgår forskelligt i lønpakker på tværs af grupper. Kompensationen kan være specifikke tillæg eller f.eks. være en del af basislønnen, øvrige ar- bejdsforhold eller via mulighed for afspadsering. Principielt bliver lønsam- menligningerne mere præcise, hvis der kan korrigeres for gener som f.eks. at arbejde uden for normale arbejdstider, men da de statistiske opgørelser ikke sikrer en ensartet registrering, vil en korrektion med de registrerede gene- kompensationer give fortolkningsmæssige problemer. Derfor er der ikke i de grundlæggende analyser foretaget en sådan korrektion, men de er medtaget i supplerende opgørelser og analyser.

Blandt offentligt ansatte er der en positiv sammenhæng mellem løn og den enkeltes uddannelse, erfaring og ledelsesansvar. Læger, officerer og forskere er de højest lønnede blandt de 50 personalegrupper, som komiteen har ud- valgt (eksklusive offentlige chefer), mens pædagogmedhjælpere, rengørings- og husassistenter og ernæringsassistenter er de lavest lønnede. Hovedparten af de øvrige personalegrupper har gennemsnitslønninger mellem 200-300 kr.

for den standard beregnede timeløn og 250-350 kr. for timefortjenesten for præsterede timer.

Blandt offentligt ansatte er der en positiv sammenhæng mel- lem løn og den enkeltes uddannelse, erfaring og ledelsesan- svar. Læger, officerer og forskere er de højest lønnede blandt de 50 personalegrupper, som komiteen har udvalgt (eksklusive offentlige chefer), mens pædagogmedhjælpere, rengørings- og husassistenter og ernæringsassistenter er de lavest lønnede.

Gennemsnitslønningerne dækker over en lønspredning, og på tværs af perso- nalegrupper med forskellige gennemsnitslønninger er der således medarbej- dere, som tjener det samme. Lønspredningen afspejler blandt andet grupper- nes og lønpakkernes sammensætning og forskelle i lokal løn.

Gennemsnitslønnen er højere i den private sektor end i den offentlige, mens medianlønnen er omtrent ens. Det dækker over, at de lavestlønnede har en relativ lavere timeløn, samt at de højestlønnede har en relativt højere timeløn i den private sektor sammenlignet med den offentlige sektor. For en række personalegrupper er lønniveauerne ens, men for de højestlønnede grupper er lønningerne dog typisk højere i den private sektor.

Det har, som følge af grundlæggende tekniske og fortolkningsmæssige udfor- dringer, ikke været muligt at opgøre en retvisende lønudvikling over tid for personalegrupperne. I stedet er lønstrukturerne opgjort i henholdsvis 2010 og 2019. Mens enkelte grupper er placeret hhv. højere eller lavere i ’hierarkiet’, er det overordnede billede af lønstrukturerne i de to år ensartet.

For at skabe et nærmere overblik og forståelse af lønstrukturerne har komi- teen foretaget en række statistiske analyser. Analyserne følger en 2-trinsmo- del. Trin 1 tager udgangspunkt i en gængs og relativ simpel tilgang for en statistisk analyse af betydningen af tre grundlæggende forhold – ledelsesan- svar, erhvervserfaring og uddannelse – for forskellene i løn på tværs af perso- nalegrupper (LEU-modellen). Denne model suppleres i trin 2 med en række analyser og diskussioner med henblik på at belyse yderligere forhold, som potentielt kan hænge sammen med lønningerne, herunder forskelle i arbejds- opgaver og ansvar.

LEU-modellen har til formål at skabe et overblik over strukturerne i de fakti- ske lønninger med udgangspunkt i tre forhold, der kan observeres konsistent på tværs af personalegrupper. Modellen giver en mere præcis forståelse af betydningen af LEU-faktorerne, som i den beskrivende analyse har en sam- menhæng med lønningerne, og en mulighed for at kvantificere betydningen af disse faktorer. Analysemetoden kan ikke løse det underliggende informati- onsproblem, at der ikke er oplysninger om værdiskabelse eller produktivitet, ligesom den ikke giver svar på hensigtsmæssigheden eller rimeligheden af de

givne lønforhold og strukturer. Analysen giver således yderligere indsigt i de observerede lønforhold.

Den statistiske analyse er baseret på lønforholdene for de enkelte medarbej- dere, og de pågældendes ledelsesansvar, erhvervserfaringer og uddannelse. Modellen fastlægger således den gennemsnitlige honorering af disse faktorer på tværs af hele den offentlige sektor. De tre LEU-faktorer kan forklare cirka halvdelen af variationerne i lønningerne for offentligt ansatte. Det er en pæn forklaringskraft, men understreger samtidig, at andre forhold også er af be- tydning. Sammenhængen mellem LEU-faktorerne og løn er grundlæggende robust, men det anvendte mål for uddannelse (målt ved år eller niveau) kan dog have en vis betydning for resultaterne. Analysen giver dermed et mere detaljeret billede af betydningen af LEU-faktorerne, end det fremgår alene ved simpelt at sammenligne lønninger på tværs af faktorerne.

Den faktiske løn kan herefter sammenlignes med en beregnet løn på basis af LEU-modellen. Den beregnede løn er den løndel, der for den enkelte kan henføres til de tre LEU-faktorer, når de tillægges den gennemsnitlige afløn- ning modellen fastlægger for hele den offentlige sektor. Forskellene mellem de faktiske og de LEU-beregnede lønninger kan nu sammenlignes på tværs af personalegrupper. Da LEU-modellen fastlægger den gennemsnitlige afløn- ning af de tre LEU-faktorer, og den gennemsnitlige afvigelse mellem de fakti- ske og de beregnede lønninger per definition er nul, vil der være både positive og negative afvigelser til LEU-lønnen bortset fra den hypotetiske situation, hvor aflønningen af disse faktorer er den samme for alle. Afvigelserne giver således kun information om den relative betydning af LEU-faktorer for de enkelte personalegrupper, og ikke om den absolutte betydning.

Figur 1: LEU-afvigelser og spredning, fortjeneste pr. præsteret time

Forskel ift. beregnet LEU-løn

-10

-20

-30

Pædagogmedhjælpere Rengørings- og husassistenter Ernæringsassistenter Serviceassistenter

Dagplejere Pædagoger

Tekniske servicemedarbejdere

Bioanalytikere Pædagogiske assistenter (Dag)

Omsorgs- og… Specialarbejdere Socialpædagoger

Tandplejere Laboratorie- og miljøpersonale Fængselsfunktionærer Fysioterapeuter Lægesekretærer

SOSU-hjælpere Sygehusportører Ergoterapeuter

Forskere Tandklinikassistenter Pædagogiskeassistenter (Døgn) Socialrådgivere- og formidlere

Offentlige chefer Sygeplejersker

Magistre Gymnasielærere Kontorpersonale

Arkitekter Øvrigt militært personel

Restgruppe Psykologer Præster

Erhvervsskolelærere SOSU-assistenter

Officerer Farmaceuter

Jurister og økonomer

Håndværkere Jordemødre Tekniske designere

Ingeniører Bachelorer Lærere

Bygningskonstruktører Ambulancepersonale Polititjenestemænd IT-medarbejdere Diplomingeniører Læger (yngre læger)

-40

Gennemsnit 10. percentil 1. kvartil 2. kvartil 90. percentil

Note: For en præcis definition af variablene og den statistiske analyse henvises til bag- grundsrapporten. Af hensyn til læsbarhed fremgår alle personalegrupper ikke i teksten på

x-aksen. Se hovedrapporten (Figur 3.10) samt datamaterialet, hvor alle betegnelser fremgår. En tilsvarende figur baseret på standardberegnet timefortjeneste fremgår af hovedrapporten (Figur 3.9). Personalegrupperne har forskellig størrelse, og derfor fremgår det ikke tydeligt af figuren, at den gennemsnitlige afvigelse er nul.

Forskelle mellem de faktiske lønninger og de beregnede LEU-lønninger (LEU-afvigelserne) på tværs af medarbejdere og personalegrupper fremgår af figur 1. LEU-afvigelserne for de 50 personalegrupper er i figuren rangeret fra laveste til højeste afgivelse. Figuren viser også en ganske betydelig spredning inden for de enkelte personalegrupper. Personalegrupper med en gennem- snitlig negativ afgivelse kan således have mange medarbejdere med en positiv afgivelse, og omvendt for grupper med en gennemsnitlig positiv afvigelse.

Lønnen afspejler kompensation for de konkrete opgaver, som medarbejde- ren udfører. Forskelle i disse mellem personer og personalegrupper, herun- der kompensation for eventuelle gener forbundet med arbejdet, er afspejlet i LEU-afvigelserne. LEU-afvigelserne kan således afspejle mange forhold, her- under at LEU-faktorerne kan have forskellig betydning for specifikke persona- legrupper, og der kan være øvrige forhold af betydning for lønningerne, som ikke opfanges af modellen. Det kan f.eks. være indholdet af arbejdsopgaverne og det medfølgende ansvar eller omfanget af efter- og videreuddannelse, som også må forventes at have betydning for lønningerne i den offentlige sektor.

LEU-afvigelserne skal desuden ses i lyset af de faktiske lønforskelle, der også er mellem personalegrupper med samme uddannelsesniveau. Det afspejler, at forskellige uddannelsesniveauer dækker over forskellige typer af uddan- nelser, f.eks. med forskellige uddannelsesretninger/indhold og varierende uddannelseslængder.

Der er i hovedrapporten redegjort for en række robusthedsanalyser og trin 2-analyserne. Resultaterne fra de supplerende analyser viser bl.a., at grupper, der har relativt mange kvinder ansat, relativt mange ansatte på nedsat tid, eller hvor størstedelen af jobfunktionen er ansat i den offentlige sektor, i gen- nemsnit har lavere faktisk løn end beregnet LEU-løn.

Sammenfattende viser de statistiske analyser, at LEU-faktorerne har en grund- læggende betydning for lønningerne i den offentlige sektor, men efterlader også en betydelig komponent til andre faktorer.

Effekter og konsekvenser af ændrede lønstrukturer

Den danske aftalemodel har gennem en årrække vist sin evne til at sikre en samfundsøkonomisk ansvarlig udvikling i løn og øvrige vilkår, til gavn for både arbejdsgivere og arbejdstagere. Den grundlæggende præmis er som nævnt, at den konkurrenceudsatte del af den private sektor sætter lønstigningstakten for det øvrige arbejdsmarked, hvilket er særligt vigtigt for en lille åben økonomi, hvor den offentlige beskæftigelse udgør en stor andel af den samlede beskæfti- gelse. Det bidrager til en stabil udvikling og gode rammebetingelser for vækst og udvikling i dansk økonomi. Et væsentlig – og måske overset – bidrag til den gunstige makroøkonomiske udvikling igennem en årrække.

Dette princip har også den implikation, at der er budgetmæssig dækning for de offentlige lønstigninger. Stigende lønstigninger i den private sektor vil for

givne skattesatser give en proportionel stigning i skatteindtægterne. Hvis de offentlige lønstigninger er lig de private lønstigninger, følger det, at de offent- lige lønudgifter stiger svarende til stigningerne i skatteprovenuet, og dermed skaber disse lønstigninger ikke en særskilt finansieringsudfordring.

Stigningerne i reallønningerne i den private sektor drives grundlæggende af produktivitetsstigninger. Når de gennemsnitlige private lønstigninger sætter rammen for lønstigningerne i den offentlige sektor, bliver disse produktivi- tetsstigninger dermed afgørende for lønudviklingen i den offentlige sektor. De offentlige lønstigninger er således bestemt af de gennemsnitlige produktivi- tetsstigninger i den private sektor og ikke i den offentlige sektor. Det er ikke ensbetydende med fravær af produktivitetsstigninger i den offentlig sektor, selvom de er svære/umulige at måle og kvantificere, jf. ovenfor. Implikatio- nen er, at omkostningerne ved offentlige opgaveløsninger påvirkes. Hvis et område har højere produktivitetsstigninger end de gennemsnitlige produk- tivitetsstigninger i den private sektor, falder omkostningerne for aktiviteten. Såfremt produktivitetsstigningerne er lavere end i den private sektor, stiger omkostningerne for aktiviteten. Disse ændringer i omkostningsstrukturen kan påvirke opgavevaretagelsen og serviceudbuddet i den offentlige sektor.

Paralleliteten mellem lønstigninger i den private og offentlige sektor sikrer overordnet, at der ikke opstår en systematisk forskel, der kan påvirke rekrut- teringsmulighederne i de to sektorer. Men løndannelsen i den offentlige sektor sikrer ikke i sig selv, at lønstrukturerne tilpasses de underliggende markeds- forhold, herunder rekrutteringsforhold. Dette følger af den offentlige sektors grundvilkår og karakteristika, hvor der ikke sker en markedsmæssig værdi- fastsættelse af de forskellige services, men hvor efterspørgslen efter forskel- lige services mv. følger af politiske (demokratiske) processer og prioriterin- ger. Samtidig hænger den potentielt manglende tilpasning til underliggende markedsforhold sammen med den måde løndannelsen i den offentlige sek- tor hovedsageligt har været udmøntet med ens procentuelle lønstigninger på tværs af personalegrupper. Det betyder ikke, at de offentlige lønstrukturer nødvendigvis er ude af trit med de underliggende markedsforhold, men blot at der kun i begrænset omfang er mekanismer i løndannelsen, der sikrer til- pasning af lønstrukturerne internt i den offentlige sektor til værdiskabelsen og markedsforholdene. Der er således risiko for, at lønstrukturerne over tid ikke følger med udviklingen i samfundet eller på arbejdsmarkedet. Fremad- rettet kan særligt den demografiske udvikling have store implikationer for rekrutteringsspørgsmålet.

Komiteen har belyst effekter og konsekvenser ved ændringer af lønstruktu- rerne i den offentlige sektor. Arbejdet udgør et grundlag for at drøfte sammen- hængen mellem løndannelsen og lønstrukturerne i den offentlige sektor og det øvrige arbejdsmarked, den offentlige sektors opgaveløsning og samfunds- økonomien bredt set. Effekterne af ændringer af lønstrukturerne i den offent- lige sektor afhænger af den konkrete ændring og situation. Mest afgørende er det, om ændringen medfører, at lønudviklingen i den offentlige sektor over-

stiger den private eller ej. Er dette tilfældet, vil det have afledte samfunds- økonomiske konsekvenser. Omvendt kan ændringer i f.eks. relative lønninger bidrage til en bedre fordeling af arbejdskraften i den offentlige sektor, under- støtte hensigtsmæssige incitamenter og en tættere sammenhæng mellem løn og opgaveløsning.

Idekatalog for udvikling af løndannelsen i den offentlige sektor

Lønstrukturkomiteen har indgående behandlet mulighederne for at udvikle løndannelsen i den offentlige sektor. Det er parternes ansvar at sikre en løn- dannelse, som afvejer de relevante hensyn gennem løbende forhandlinger. Derfor har lønkomiteen ikke udarbejdet konkrete anbefalinger, men fremlagt et idekatalog med muligheder for at udvikle løndannelsen i den offentlige sektor.

Idekataloget tager udgangspunkt i fire principper for en bæredygtig og frem- tidssikret løndannelse i den offentlige sektor:

• Transparens

• Tilpasningsdygtighed

• Proportionalitet og legitimitet

• Understøtte opgaveløsningen

De fire principper sammenfatter overordnede krav og hensyn i løndannel- sen for at sikre en afvejning af relevante hensyn, herunder at lønstrukturerne understøtter driften og udviklingen af den offentlige sektor samt gennemsig- tighed omkring løndannelsen og lønstrukturerne. Principperne fungerer der- med som en rettesnor for parternes fremadrettede forhandlinger og under- støtter parternes vurdering af løndannelsens bæredygtighed i forhold til den udvikling og de udfordringer, som det offentlige arbejdsmarked står over for.

Principperne skal ses i sammenhæng, og udgør tilsammen et grundlag for at sikre en model for en bæredygtig og fremtidssikret offentlige løndannelse. De enkelte principper er således også delvist overlappende, og tiltag, der under- støtter ét princip, kan også understøtte et andet, mens der omvendt også kan være tilfælde, hvor hensyn til forskellige principper må afvejes.

Med udgangspunkt i disse principper har komiteen udarbejdet et idekata- log med 15 konkrete udviklingsmuligheder som grundlag for parternes kom- mende drøftelser og overenskomstforhandlinger. Alle ideerne ligger inden for rammerne af den danske aftalemodel og princippet om, at lønstigningerne i den offentlige sektor følger lønstigningerne i den private sektor. Der er for- skellige vurderinger og holdninger til de enkelte elementer i idekataloget blandt arbejdsmarkedets parter. Der er dog enighed i komiteen om, at de hver især netop udgør muligheder for at tilpasse løndannelsen, men også at ideerne hver især kan have forskellige fordele og ulemper. Der er således ikke enighed

i komiteen om hensigtsmæssigheden af samtlige muligheder, da de forskel- lige fordele og ulemper ved ideerne netop vægtes forskelligt blandt komiteens medlemmer. Idekataloget er ikke udtømmende, men er et vigtigt input til par- ternes fremadrettede overvejelser og drøftelser.

Ideerne præsenteres i generel form som grundlag for parternes videre over- vejelser og diskussioner. Der er derfor ikke foretaget nærmere analyser af den forventede betydning af tiltagene, da de netop vil afhænge af, hvordan de ud- formes og udmøntes. Idekataloget beskriver i stedet de overordnede mulighe- der og generelle perspektiver på deres fordele og ulemper.

Idekatalogets udviklingsmuligheder kan grundlæggende opdeles i tre typer af tiltag:

(I) Transparens og forhandlingsgrundlag. Komiteen har med sit arbejde kunnet konstatere visse udfordringer i forhold til opgørelser og sam- menligninger af lønstrukturerne i den offentlige sektor. Dette gælder i forhold til opgørelser og sammenligninger af arbejdstid og opgørelser og sammenligninger af lønninger mellem medarbejdere, som i større eller mindre grad modtager kompensation for specifikke gener knyt- tet til opgaveløsningen. Der findes flere eksisterende tiltag mellem parterne, som understøtter transparens omkring løndannelsen og løn- strukturerne, men dette kan styrkes både i forhold til forbedringer af lønstatistikken, indikatorer for arbejdsmarkedsudviklingen (f.eks. re- krutteringsudfordringer) og viden om grundlag og processer for den lokale løndannelse.

(II) Balancerede lønstrukturer og eventuel tilpasning af lønstrukturer mel- lem personalegrupper. Tilpasning af lønstrukturerne vil skulle ske ved en differentieret anvendelse af lønmidlerne via allokeringer af den sam- lede ramme for lønstigninger, vurderinger af de samlede lønpakker og ændringer i forhandlingsstrukturen.

(III) Balancerede lønstrukturer og eventuel tilpasning af lønstrukturer inden for personalegrupper. Der findes flere mulige tilgange, som kan tages i brug for at tilpasse lønstrukturerne inden for personalegrupper, herun- der eksempelvis lønpakkernes sammensætning, brug og rammer for lokalløn, og ændringer i forhandlingsstrukturen.

De 15 konkrete ideer er nærmere beskrevet i hovedrapporten.

Hovedformålet med idekataloget er således ikke at fremhæve ét element frem for et andet eller at bedømme hensigtsmæssigheden ved de enkelte tiltag. Det vil som nævnt afhænge af den konkrete situation på arbejdsmarkedet, og særligt hvilket princip/-per for løndannelsen, der søges tilgodeset. Kataloget viser, at parterne allerede i dag – og således også i fremtiden – har mange for- skellige muligheder for at udvikle løndannelsen. Den samfundsøkonomiske udvikling sætter de yderste rammer for løndannelsen, mens parternes interne

afvejninger, kompromisser og evne til at opnå enighed danner de indre ram- mer, barrierer og muligheder.

Konklusion – forandringer af den offentlige lønddannelse

Løndannelsen i den offentlige sektor skal grundlæggende understøtte opgaveløs- ningen i den offentlige sektor og sikre et velfungerende offentligt arbejdsmarked i samspil med den generelle udvikling, herunder på det private arbejdsmarked. Givet armslængdeprincippet er det parternes opgave og ansvar at sikre dette.

Den nuværende praksis for løndannelsen i den offentlige sek- tor, der tenderer mod at videreføre de eksisterende lønstruk- turer, indebærer derfor en risiko for, at der opstår ubalancer, f.eks. rekrutteringsudfordringer for visse personalegrupper.

Lønstrukturkomiteens arbejde giver et samlet og fælles forståelsesgrundlag omkring udviklingen i løndannelsen og lønstrukturerne i den offentlige sek- tor, herunder styrker og udfordringer ved løndannelsesmodellen for den of- fentlige sektor. Der er en løbende udvikling i samfundet generelt og arbejds- markedet mere specifikt, hvilket også udfordrer løndannelsen. En lønstruktur i den offentlige sektor, som på ét tidspunkt er afstemt efter omstændighederne, risikerer at komme ud af takt, hvis ikke parterne løbende tager aktiv stilling til lønstrukturerne. Den nuværende praksis for løndannelsen i den offentlige sektor, der tenderer mod at videreføre de eksisterende lønstrukturer, indebæ- rer derfor en risiko for, at der opstår ubalancer, f.eks. rekrutteringsudfordrin- ger for visse personalegrupper.

Lønkomiteens idekatalog viser, at der inden for rammerne af den danske mo- del for det offentlige arbejdsmarked findes en række muligheder for at udvikle løndannelsen i den offentlige sektor. Opgaven med at prioritere og gensidigt afveje, hvilke hensyn der prioriteres i forbindelse med fremtidens løndan- nelse, ligger i den danske aftalemodel hos aftaleparterne.

Referencer

Lønstrukturkomiteen, 2023, Hovedrapport, København.

Komiteens arbejde trækker på et større antal artikler og bøger om det danske arbejdsmarked og løndannelsen i den offentlige sektor. Der henvises til baggrundsrapporterne for kon- krete henvisninger.

Slutnoter

1 Komiteen afsluttede sit arbejde i juni 2023. Der har været afholdt 9 komitemøder og 13 referencegruppemøder. Grundet folketingsvalget i efteråret 2022, en periode med regeringsdannelse samt overenskomstforhandlinger i den private sektor blev der ikke afholdt møder fra oktober 2022 til april 2023.

2 Den standardberegnede løn er et tilnærmet mål for lønmodtagernes fortjeneste pr. betalt time, ekskl. overar-

bejdstimer, og fortjeneste pr. præsteret time er lønmodtagernes gennemsnitlige fortjeneste pr. arbejdet time.

Lønforskelle mellem kvinder og mænd i den offentlige sektor

Den offentlige løndannelse. Mellem økonomi og politik

Kvinder tjener i gennemsnit mindre pr. time end mænd. I den offentlige sektor er forskellen 12 pct. Denne artikels formål er at belyse, hvorfor der er denne forskel, og at skitsere og diskutere Lønstruk- turkomiteens bud på mulige løsninger på fastlåst lønstruktur i den offentlige sektor. Resultaterne viser, at lønforskellen mellem de to køn hænger markant sammen med det kønsopdelte, offentlige arbejds- marked: Fag med mange kvinder aflønnes lavere end fag med mange mænd. Lav løn i kvindefag ram-

mer både kvinder og mænd, hvorfor lønforskellen snarere handler om aflønning af fag end om afløn- ning af køn. Kvindedominerede fag ser ud til at få et lavere afkast af ledelse, erfaring og uddannelse end andre fag. Lønstrukturkomiteen foreslår at forandre en fastlåst lønstruktur mellem personalegrupper ved at justere det offentlige forhandlingssystem, så det i højere grad tilgodeser de forandrede behov i vel- færdssamfundet, som skabes over tid – en opgave, der skal løses af arbejdsmarkedets parter.

▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇

Senior Researcher and expert member of the Wage Structure Committee, VIVE, ▇▇@▇▇▇▇.▇▇

▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇

Head of Research and Analysis and expert member of the Wage Structure Committee, VIVE, ▇▇@▇▇▇▇.▇▇

▇▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇

Senior Analyst, ▇▇▇▇, ▇▇▇▇@▇▇▇▇.▇▇

Lønuligheden mellem mande- og kvindefag er strukturel

Det er velkendt, at kvinder i gennemsnit tjener mindre pr. time end mænd (▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇, 2019; ▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇▇, 2020). I 2021 var lønforskellen mellem kvinder og mænd på arbejdsmarkedet som helhed på ca. 13 pct. Det svarer til, at når mænd tjener 100 kr., tjener kvinder 88 kr. (Danmarks Statistik, 2023). Ser vi alene på den offentlige sektor, er lønforskel- len mellem de to køn en smule mindre, nemlig 12 pct. (▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇▇, 2023).

Diskussionen om ligeløn fik sit folkelige gennembrud i forbindelse med over- enskomstforhandlingerne i 2008 (Deding og Holt, 2010). Senest har lønstruk- turerne og ligeløn i den offentlige sektor været debatteret i forbindelse med overenskomstforhandlerne på det offentlige område i 2021, hvor sygeplejer- skerne var utilfredse med resultatet af forhandlingerne. De strejkede i løbet af sommeren 2021, hvor de krævende ligeløn. Konflikten blev afsluttet ved, at Folketinget gennemførte et lovindgreb (▇▇▇▇▇▇▇▇ o.a., 2023). Lovindgrebet medførte samtidig, at der blev nedsat en Lønstrukturkomite, der skulle belyse lønstrukturerne på det offentlige område.

Diskussionen af aflønningen af offentligt ansatte, herunder især aflønning af traditionelle kvindefag som f.eks. pleje- og omsorgsarbejde, er blevet endnu mere aktuel siden da pga. udfordringer med at sikre tilstrækkelig arbejdskraft til velfærdsområderne (▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇, 2023; ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇- ▇▇▇, 2022; Indenrigs- og Sundhedsministeriets Benchmarkingenhed, 2023a, 2023b).

Formålet med denne artikel er at se nærmere på, hvorfor der er forskel på of- fentligt ansatte kvinders og mænds timeløn. I forlængelse heraf er formålet at skitsere de løsninger, som Lønstrukturkomiteen peger på i forhold til at ændre fastlåste lønstrukturer mellem personalegrupper på det offentlige område og diskutere dem i forhold til de anbefalinger, som fulgte af arbejdet i den norske ligelønskommission fra 2008.

Formålet med denne artikel er at se nærmere på, hvorfor der er forskel på offentligt ansatte kvinders og mænds timeløn.

I forlængelse heraf er formålet at skitsere de løsninger, som Lønstrukturkomiteen peger på i forhold til at ændre fastlåste lønstrukturer mellem personalegrupper

For at få et billede af, hvilken udfordring vi står over for, når det gælder om at reducere lønforskellen mellem de to køn, beskriver vi først dels, hvordan lønforskellene mellem kvinder og mænd generelt set har udviklet sig over tid, dels hvordan løndannelsen foregår i den offentlige sektor, og hvilke ud- fordringer der er i denne forbindelse. Dernæst beskriver vi de data og den metode, vi anvender. I forlængelse heraf præsenterer vi resultater af analyser af lønforskelle mellem kvinder og mænd og af lønforskelle mellem personale- grupper afhængigt af kvindeandel. Afslutningsvis skitserer og diskuterer vi de løsninger, som Lønstrukturkomiteen peger på i forhold til at ændre lønstruk- turerne på det offentlige område.

Lønforskelle mellem kvinder og mænd over tid

Offentligt ansatte kvinder tjener som nævnt mindre end offentligt ansatte mænd. Opgørelser for arbejdsmarkedet som helhed peger på, at det vanske- ligt at reducere lønforskellen mellem de to køn. På trods af indførelsen af li- gelønsloven i 1976 ændrede forskellen mellem kvinders og mænds timeløn sig ikke nævneværdigt i Danmark fra slutningen af 1970’erne frem til 2007 (▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇, 1996; ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇, Oaxaca og ▇▇▇▇▇, 2006). I perioden 2007-2015 blev forskellen ganske vist reduceret med 4 procentpoint, men i perioden 2015-2019 er lønforskellen imidlertid igen stagneret (figur 1).

Figur 1: Bruttolønforskel mellem kvinder og mænd, hele arbejdsmarkedet, opgjort for smalfortjeneste, inkl. pension og personalegoder, 1997-2010 og standardberegnet time- fortjeneste, 2009-2019. Procent.

▇▇▇▇▇: ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ (2023).

Note: For forklaring af ’bruttolønforskel’ og de anvendte lønbegreber, se afsnittet ”Register- data, lønbegreb og dekomponeringsanalyse”.

Principper og praksis i den offentlige lønfastsættelse

Den offentlige sektor er selvsagt en del af det samlede arbejdsmarked, og på- virkes derfor også af lønudvikling og lønstruktur på det private arbejdsmar- ked. Lønfastsættelsen på det private arbejdsmarked er dog væsensforskellig fra lønfastsættelsen på det offentlige arbejdsmarked. De varer og tjeneste- ydelser, der produceres på det private arbejdsmarked, handles på et marked, og derfor vil lønnen på det private arbejdsmarked i høj grad være bestemt af udbud og efterspørgsel. I den offentlige sektor er udbuddet hovedsageligt politisk bestemt, og lønningerne påvirkes kun i begrænset grad af udbud og efterspørgsel efter bestemte typer af arbejdskraft.

I det følgende skitserer vi med afsæt i Lønstrukturkomiteens arbejde princip- per og praksis i den offentlige lønfastsættelse (Lønstrukturkomiteen 2023d).

Principper

I både den private og den offentlige sektor er lønfastsættelsen grundlæggende et anliggende mellem arbejdsmarkedets parter. Det er også blevet slået fast gentagende gange i Lønstrukturkomiteens arbejde og ved den endelige afrap- portering. To helt principielle træk er karakteristiske for løndannelsen i den offentlige sektor i den danske model:

• Det er arbejdsmarkedets parter, der gennem forhandlinger fastsætter løn og arbejdsvilkår.

• Lønudviklingen i den private sektor udgør den overordnede ramme for den samlede lønstigning i den offentlige sektor.

Det sidstnævnte princip er aftalt i enighed mellem arbejdsmarkedets parter gennem den såkaldte fælleserklæring af 1987. Formålet med denne bestem- melse er at tilstræbe en parallelitet i lønudviklingen i den offentlige og private sektor og at understøtte konkurrenceevnen i dansk økonomi.

Praksis

Den lønstruktur, vi i dag har i den offentlige sektor, er et resultat af flere årtiers forhandlinger og indgåede kompromisser mellem arbejdsmarkedets parter (Beskæftigelsesministeriet 2023d). Særligt efter 1970, hvor tjenestemandssy- stemet blev afløst af et formaliseret overenskomstsystem, har lønnen helt over- vejende været fastsat gennem forhandlinger mellem de centrale aftaleparter.

Lønstigningerne i den offentlige sektor har været givet inden for en økono- misk ramme i form af generelle lønstigninger – siden 1989 procentuelle løn- stigninger til alle – reguleringsordninger og midler afsat til specifikke formål som f.eks. ▇▇▇▇▇▇ til pensionsordninger og puljer til bestemte grupper.

Der har været forskellige reguleringsmekanismer på spil hen over perioden. Fra 1946 til 1976 blev lønudviklingen i både offentlig og privat sektor regu- leret gennem den såkaldte dyrtidsregulering, hvor lønningerne blev justeret med prisudviklingen. Fra 1976 og frem til 1987 blev denne regulering sup- pleret med taktreguleringen, som regulerede de offentlige lønninger ift. løn- ningerne i den private sektor og også siden 1984 har de offentlige parter af- talt reguleringsordninger, som regulerer lønninger i den offentlige sektor ift. lønningerne i den private sektor. Konkret udligner reguleringsordningen 80 pct. af en eventuel forskel i lønudviklingen mellem offentlig og privat sektor med 1-1,5 års forsinkelse. Denne mekanisme kan regulere lønningerne i den offentlige sektor i både opad- og nedadgående retning, men den har alminde- ligvis givet en positiv efterregulering til de offentlige ansatte.

Lønstrukturkomiteens kommissorium indeholdt bl.a. en opgave med at fore- tage en historisk afdækning af udviklingen i lønstrukturer fra tjenestemands- reformerne efter 2. verdenskrig og frem. Ønsket udsprang bl.a. af en hypotese om, at tjenestemandsreformen fra 1969 har været bestemmende for de lønfor- skelle mellem personalegrupper, vi ser i dag.

Lønstrukturkomiteen fandt, at det ikke er muligt at sammenstykke et validt datagrundlag til at belyse lønudviklingen over den lange historiske periode. Lønstrukturkomiteens foretog dog også en gennemgang af forhandlingsfor- løb over den lange historiske periode. Den viste, at den økonomiske ramme især har være brugt til ens procentuelle lønstigninger til alle personalegrup- per. Parterne har således prioriteret en ens fordeling af lønmidler mellem personalegrupper. Denne udmøntning af lønmidler har bidraget til at videre- føre de eksisterende relative lønninger mellem personalegrupperne. De pul- jer, der har været afsat til særlige personalegrupper, har været af begrænset størrelsesorden.

Konklusionen er, at det gennem forhandlingsmodellen er lykkedes at aftale en lønudvikling, der afspejler velstandsudviklingen i samfundet, men ikke er lykkedes at ændre lønrelationerne (Beskæftigelsesministeriet, 2023d). Det skyldes både den ret rigide forhandlingsmodel, men også at parterne har haft svært ved at nå til enighed om at ændre de relative lønninger mellem personalegrupperne.

Lønnen har ikke tilpasset sig væsentlige variationer i perso- naleefterspørgslen. Dermed er der opstået en særlig udbredt mangel på arbejdskraft på en række velfærdsområder, herun- der inden for en række traditionelle kvindefag.

Det har giver anledning til flere typer af problemer. For det første har det skabt utilfredshed og konflikt blandt især kvindedominerede personalegrup- per i den offentlige sektor, der – i varierende grad – har ment, at deres løn lå forkert i forhold til andre personalegrupper inden for den offentlige sektor og/eller i forhold til personalegrupper med tilsvarende uddannelse og ansvar i den private sektor. For det andet har det betydet, at lønnen ikke har tilpasset sig væsentlige variationer i personaleefterspørgslen, og at der dermed er op- stået en særlig udbredt mangel på arbejdskraft på en række velfærdsområder, herunder inden for en række traditionelle kvindefag.

Registerdata, lønbegreb og analysemetoder

For at få et indblik i, hvorfor der er forskel på offentligt ansatte kvinders og mænds løn har vi gennemført analyser af både lønforskellen mellem de to køn og af lønforskelle mellem personalegrupper afhængigt af kvindeandel.

Registerdata

Den primære datakilde bag de præsenterede resultater er Danmarks Statistiks lønstatistik, der er koblet med andre registeroplysninger om f.eks. uddannelse og erhvervserfaring. Der er primært anvendt data for 2019. For nærmere be- skrivelse af lønstatistikken se f.eks. ▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ (2020).

Lønbegreb

En timeløn er ikke et eksakt begreb, fordi løn både er en indtægt og en om- kostning. Vi har her anvendt lønbegrebet standardberegnet timefortjeneste som er et mål for indtægt.1 Den standardberegnede timefortjeneste er ifølge Danmarks Statistik (2011) det lønbegreb, som kommer tættest på den løn, som er ”aftalt” mellem arbejdsgiver og lønmodtager. Lønbegrebet afspejler, hvad en lønmodtager har fået i løn pr. time, lønmodtageren har aftalt at ar- bejde, uagtet hvor mange dage lønmodtageren er syg eller arbejder ud over det, som er aftalt. For oversigt over de lønelementer, der indgår i standardfor- tjenesten (dvs. tælleren), og en beskrivelse af, hvordan timetallet (dvs. nævne- ren) er opgjort, se Danmarks Statistik (2011).

Dekomponeringsanalyse

Vi anvender Blinder-Oaxaca-dekomponeringsanalyse for at belyse lønfor- skellen mellem offentligt ansatte kvinder og mænd. I denne forbindelse skel- ner vi mellem bruttolønforskellen, den ’forklarede’ del af lønforskellen og den ’uforklarede’ del af lønforskellen.

Bruttolønforskellen er den ’rå’ forskel mellem den gennemsnitlige timeløn for kvinder og den gennemsnitlige timeløn for mænd, dvs. lønforskellen mellem de to køn, når vi ikke har taget højde for de to køns karakteristika. Vi beregner bruttolønforskellen mellem kvinder og mænd som forskellen mellem mænds og kvinders gennemsnitlige timeløn divideret med den gennemsnitlige time- løn for alle.2

Den ’forklarede’ del af lønforskellen afspejler den del af lønforskellen, der hænger sammen med, at de to køn har forskellige målbare karakteristika. Ved at opgøre den ’forklarede’ del får vi med andre ord et billede af, hvor stor en del af lønforskellen, der hænger sammen med, at kvinder og mænd er forskel- ligt fordelt på f.eks. uddannelse og sektor.

Den ’uforklarede’ del af lønforskellen omfatter forskellig aflønning af kvinder og mænd trods samme karakteristika. Som eksempel kan nævnes, at det at have små børn kan have forskellig betydning for kvinders og mænds løn (se f.eks. ▇▇▇▇▇▇▇▇ og Skipper, 2008). Desuden indgår uobserverede forhold i ’uforklaret’ del, dvs. forhold, som analysen ikke eller kun delvis tager højde for, f.eks. kønsforskelle, hvad angår uformelle kvalifikationer, ikke-registeret overarbejde, præferencer og personlighedstræk.

Vi anvender Blinder-Oaxaca-dekomponeringsanalyse til at opgøre, hvordan bruttolønforskellen er fordelt på den ’forklarede’ og den ’uforklarede’ del af lønforskellen. Se bilag 1 for en mere detaljeret gennemgang af metoden.

I analysen er inkluderet oplysninger om uddannelse, erhvervserfaring, place- ring på arbejdsmarkedet, arbejdstid, familieforhold og bopælsregion. Disse variabler er valgt i tråd med tidligere danske undersøgelser af lønforskelle mellem kvinder og mænd (▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇, 2004; ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇, 2018; ▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇▇, 2020).

Uddannelse baseret på oplysninger om uddannelseslængde og -retning. Er- hvervserfaring indgår som kontinuert variabel, der også indgår kvadreret. Oplysninger om placering på arbejdsmarkedet, der indgår, fordi arbejdsmar- kedet er kønsopdelt (se f.eks. ▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇, 2016), omfatter delsek- tor (stat, region eller kommune), branche, kvindeandel i arbejdsfunktion på arbejdsplads (kaldet kvindeandel i jobcelle), og jobstatus (om man er elev/ lærling, almindelig medarbejder, medarbejder med særligt ansvar eller leder). Familieforhold er baseret på oplysninger om antal børn og yngste barns alder, samt om man er enlig eller ej. For et nærmere indblik i indholdet i de inklu- derede variabler se bilag 2.

Det anvendte datagrundlag (registerdata) gør det ikke muligt at tage højde for alle forhold af potentiel betydning for lønforskellen mellem offentligt ansatte kvinder og mænd i dekomponeringsanalysen. Som eksempler kan nævnes, at det ikke er muligt at kontrollere for kønsforskelle, hvad angår engagement, fleksibilitet og samarbejde. Det er heller ikke muligt at tage højde for kønsfor- skelle mht. f.eks. ubetalt overarbejde.

Beskrivende analyser

Vi anvender beskrivende analyser for at belyse sammenhængen mellem løn og personalegruppe afhængigt af kvindeandel. Til brug herfor anvender vi Lønstrukturkomiteens opgørelser over kvindeandel, faktisk løn pr. time, så- kaldt LEU-løn pr. time og afvigelser mellem faktisk løn og LEU-løn, der er opgjort særskilt for personalegrupper (Beskæftigelsesministeriet, 2023c).

Lønstrukturkomiteen opererer med 50 personalegrupper, der omfatter om- kring 80 pct. af alle offentligt ansatte. De resterende 20 pct. er samlet i én gruppe, der er betegnes ’restgruppen’. For en teknisk afgrænsning af persona- legrupperne se Beskæftigelsesministeriet (2023a).

Lønstrukturkomiteen har vha. OLS-regressioner på individdata beregnet en LEU-løn for de enkelte personalegrupper, dvs. en løn der tager højde for forskelle mellem grupperne, hvad angår ledelsesansvar (L), erfaring (E) og uddannelse (U). LEU-lønnen er med andre ord den del af lønnen, der kan forbindes med de tre faktorer, dvs. at den ikke er udtryk for den ”korrekte” løn. For beskrivelse af den bagvedliggende statistisk model (LEU-modellen), se Beskæftigelsesministeriet (2023d).

Vi sammenstiller Lønstrukturkomiteens tal vedrørende kvindeandel, faktisk løn og LEU-løn pr. personalegruppe og beregner, i hvor høj grad kvindeandel korrelerer med hhv. faktisk løn, LEU-løn og afvigelse mellem faktisk løn og LEU-løn.

Lønforskelle mellem offentligt ansatte kvinder og mænd

Bruttolønforskellen mellem kvinder og mænd i den offentlige sektor er som nævnt 12 pct. I dette afsnit ser vi nærmere på, i hvor høj grad denne brutto- lønforskel hænger sammen med forskelle mht. de to køns karakteristika. Det vil sige, at vi ser på, hvor stor en andel af forskellen der er ’forklaret’, samt hvilke karakteristika der især spiller en rolle i denne forbindelse.3

▇▇▇▇▇▇ karakteristika spiller især en rolle?

Resultaterne baseret på Blinder-Oaxaca-dekomponeringsanalyse er vist i ta- bel 1. For beskrivende statistik (X-værdier) for hver af de undersøgte karak- teristika og resultater af bagvedliggende regressionsanalyser for hhv. kvinder og mænd af sammenhængen mellem timeløn og hver af disse karakteristika (β-værdier) se bilag 2.

Det skal indledningsvist bemærkes, at størrelsen af bruttolønforskellen i den offentlige sektor her er opgjort til 10,6 pct. mod de 12 pct., som er nævnt indledningsvist. Afvigelsen skyldes for det første, at der er anvendt en logarit- metransformation i dekomponeringsanalysen (se også bilag 1), der desuden indebærer, at der er beregnet et geometrisk gennemsnit af mænds og kvinders løn. Afvigelsen er for det andet en følge af, at forskellen mellem de to køns gennemsnitsløn her er divideret med gennemsnitslønnen for mænd.

Tabel 1: Dekomponeringsanalyse af bruttolønforskellen mellem kvinder og mænd. Bidrag fra karakteristika fordelt på ‘forklaret’ og ‘uforklaret’ del i alt og særskilt for karakteristika for ’forklaret’ del, procentpoint og procentvis fordeling. Offentlig sektor, 2019.

	Procentpoint	Procentvis fordeling
’Forklaret’ del, i alt	7,6	71,7
Uddannelse	1,7	16,0
Længde	2,2	20,8
Retning	-0,5	-4,7
Erhvervserfaring	0,0	0,0
Kønsopdelt arbejdsmarked	5,5	51,9
Delsektor	0,5	4,7
Branche	2,3	21,7
Kvindeandel, jobcelle	0,4	3,8
Jobstatus	2,3	21,7
Arbejdstid	0,5	4,7
Familieforhold	-0,3	-2,8
Børn -0,3	-2,8
Enlig 0,0	0,0
Region 0,2	1,9
’Uforklaret’ del, i alt	3,1	29,2
Bruttolønforskel	10,6	100,0
Antal observationer	754.136

Resultaterne viser, at 72 pct. af bruttolønforskellen i den offentlige sektor er ’forklaret’. Det vil sige, at op mod ¾ af denne lønforskel kan tilskrives, at kvin- der og mænd har forskellige karakteristika.

52 pct. af bruttolønforskellen i den offentlige sektor kan til- skrives, at arbejdsmarkedet er kønsopdelt. I denne forbindelse spiller det tilsyneladende især en rolle, at de to køn er beskæf- tiget inden for forskellige brancher

Inden for den ’forklarede’ del finder vi det største bidrag fra det kønsopdelte arbejdsmarked. 52 pct. af bruttolønforskellen i den offentlige sektor kan til- skrives, at arbejdsmarkedet er kønsopdelt. I denne forbindelse spiller det til- syneladende især en rolle, at de to køn er beskæftiget inden for forskellige brancher, samt at de er forskelligt fordelt på jobstatus, herunder at mænd i

større omfang end kvinder er ledere. På grund af korrelation mellem varia- blerne under ”kønsopdelt arbejdsmarked” skal bidragenes størrelse dog for- tolkes med varsomhed. Den fundne betydning af det kønsopdelte arbejds- marked er i tråd med resultater af eksisterende studier baseret på danske data for både arbejdsmarkedet som helhed og offentlig og privat sektor hver for sig (Albæk, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇, 2017; ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇, 2018; Kleven, ▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇, 2019; ▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇▇, 2020; ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇▇, 2023).

16 pct. af bruttolønforskellen kan tilskrives, at kvinder og mænd har forskel- lige uddannelser. Her er det især forskelle mht. uddannelseslængde, der spiller en rolle. Bidraget fra uddannelsesretning er derimod negativt. Fortolkningen af et negativt bidrag er, at hvis kvinder havde haft samme (mindre gunstige) fordeling på uddannelsesretning som mænd, ville lønforskellen have været endnu større. Det negative fortegn er umiddelbart overraskende, da f.eks. om- sorgsarbejde, som kvinder typisk tager sig af, er lavere lønnet end tekniske fag, hvor mænd er i overtal (Lønkommissionen, 2010). Resultatet skal imidlertid formentlig ses i lyset af, at kønsforskelle mht. valg af uddannelse er centrale for kønsopdelingen på arbejdsmarkedet, fordi mange uddannelser fører til en be- stemt placering på arbejdsmarkedet (Holt og Søndenbroe, 2022). Der er med andre ord en betydelig samvariation mellem uddannelse og kønsopdeling på arbejdsmarkedet. Denne korrelation taler samtidig for dels, at de samlede bi- drag fra hhv. uddannelse og kønsopdelt arbejdsmarked næppe kan fortolkes uafhængigt af hinanden, dels at det negative bidrag fra uddannelsesretning skal fortolkes med varsomhed.

Resultaterne giver os ikke i sig selv en forklaring på, hvorfor de to køn er for- skelligt placeret på arbejdsmarkedet, eller hvorfor timelønnen er forskellig på forskellige dele af arbejdsmarkedet. Det vil sige, at resultaterne ikke er udtryk for egentlige forklaringer, men alene afspejler statistiske sammenhænge. Men resultaterne kan danne udgangspunkt for drøftelser af, hvad der forklarer bruttolønforskellen mellem offentligt ansatte kvinder og mænd.

Resultaterne viser også, at 29 pct. af lønforskellen mellem offentligt ansatte kvinder og mænd er ’uforklaret’. Denne del omfatter som nævnt dels forskellig aflønning af kvinder og mænd trods samme karakteristika, dels uobserverede forhold, som analysen ikke eller kun delvis tager højde for. Størrelsen af den ’uforklarede’ del af bruttolønforskellen siger ikke – som det i nogle tilfælde hævdes (Penner o.a., 2023) – noget om, hvor meget af denne forskel der kan tilskrives, at kvinder og mænd i samme job får forskellig løn. Størrelsen af den ’uforklarede’ del er med andre ord ikke udtryk for omfanget af diskrimination. ‘Retfærdige’ lønforskelle, dvs. lønforskelle, som skyldes forhold, som alle er enige om har betydning for lønnen, kan for så vidt findes både i den ’forkla- rede’ og den ’uforklarede’ del. For eksempel er mænd oftere end kvinder le- dere, hvilket bidrager til lønforskellen. Men er det ’retfærdigt’, at mænd oftere er ledere? Og tilsvarende kan ‘uretfærdige’ elementer af lønforskellen optræde begge steder, se også Altonji og Blank (1999).

Hvad er vigtigst for løn: Køn eller kvindeandel?

Resultaterne af dekomponeringsanalysen viser, at lønforskellen mellem of- fentligt ansatte kvinder og mænd hænger markant sammen med det kønsop- delte arbejdsmarked og det bagvedliggende uddannelsesvalg. Albæk, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ (2019) finder tilsvarende, at der er en negativ sammenhæng mellem løn og kvindeandel i et fag i den offentlige sektor.

Den markante sammenhæng mellem lønforskellen mellem de to køn og det kønsopdelte arbejdsmarked antyder, at lønforskellen i højere grad er en følge af, at lønnen er forskellig på kvinde- og mandedominerede dele af arbejds- markedet end af, at de to køn aflønnes forskelligt. Albæk, Casier og ▇▇▇▇▇▇ (2019) har belyst dette spørgsmål ved at undersøge, hvor stor betydning kvin- deandelen i et fag (målt som arbejdsfunktion) har for lønnen sammenlignet med, hvad forskelle i kvinders og mænds gennemsnitsløn betyder. De har med andre ord set på, om det kønsopdelte arbejdsmarked (kvindeandel i fag) har større eller mindre betydning for lønnen end den enkeltes køn. Af studiet fremgår, at kvindeandelen i et fag har markant større betydning for offentligt (og privat) ansattes løn end deres køn. Resultaterne viser dermed, at lav løn i kvindefag i den offentlige sektor i markant større omfang kan tilskrives, at der er mange kvinder ansat inden for faget, end at man selv er kvinde (eller mand), og at den lave løn i kvindefag rammer både kvinder og mænd. Det er derfor relevant at se nærmere på aflønningen af hhv. kvinde- og mandedo- minerede fag, når bruttolønforskellen mellem offentligt ansatte kvinder og mænd belyses.

Lønforskelle mellem personalegrupper i den offentlige sektor

I dette afsnit ser vi nærmere på, hvilken sammenhæng der er mellem løn og personalegrupper afhængigt af kvindeandel.

Vi viser først, hvor mange kvinder der er i de undersøgte personalegrupper. Dernæst viser vi med afsæt i personalegrupperne, hvilken sammenhæng der er mellem kvindeandel og hhv. faktisk løn, løn korrigeret for ledelse, erfaring og uddannelse (LEU-løn) og afvigelsen mellem faktisk løn og LEU-løn. En- delig redegør vi for andre mulige forhold af betydning for lønforskelle mellem personalegrupper afhængigt af kvindeandel samt for måleproblemer forbun- det med Lønstrukturkomiteens opgørelser.

Kvindeandel

70 pct. af de offentligt ansatte (målt som fuldtidspersoner) er kvinder (Be- skæftigelsesministeriet, 2023d). Den tilsvarende kvindeandel inden for hver de undersøgte personalegrupper fremgår af de blå trekanter i figur 2, hvor personalegrupperne er rangordnet efter faktisk løn. Tallene bag figur 2 frem- går af bilag 3. Figuren viser, at vi blandt de mest kvindedominerede perso- nalegrupper i den offentlige sektor finder dagplejere, lægesekretærer, tand- klinikassistenter og jordemødre, hvor stort set alle ansatte (98-100 pct.) er kvinder. Blandt de mandedominerede personalegrupper finder vi officerer,

håndværkere, øvrigt militært personel og sygehusportører, hvor kun 6-8 pct. af de ansatte er kvinder. Som eksempler på personalegrupper med en relativt ligelig kønsfordeling kan nævnes offentlige chefer og gymnasielærere, hvor hhv. 45 og 54 pct. af de ansatte er kvinder.

Faktisk løn

Figur 2 viser også, hvor meget hver af de undersøgte personalegrupper i gennemsnit tjener pr. time (her benævnt faktisk løn). Den faktiske løn fremgår af figurens røde søjler.

Note: Personalegrupperne er rangordnet efter faktisk løn. Faktisk løn og beregnet LEU-løn er baseret på standardberegnet timefortjeneste. Tallene bag figur 2 fremgår af bilag 3. ▇▇▇▇▇: Beskæftigelsesministeriet (2023b, 2023c).

Der er ikke en entydig sammenhæng mellem faktisk løn og kvindeandel blandt personalegrupperne i den offentlige sektor. For eksempel er kønsfor- delingen blandt offentlige chefer, som er den af de undersøgte personalegrup- per, der i gennemsnit tjener mest pr. time, som nævnt relativt ligelig. Yngre læger og forskere er andre eksempler på højtlønnede grupper, der er relativt kønsblandede, idet kvinder her udgør hhv. 60 og 37 pct. af de ansatte. Office- rer er dog omvendt et eksempel på en højtlønnet gruppe, der er domineret af mænd. Tilsvarende finder vi, at mindst ¾ af de ansatte i størstedelen af de mest lavtlønnede personalegrupper er kvinder. Det drejer sig f.eks. om pæda- gogmedhjælpere, rengørings- og husassistenter, ernæringsassistenter, pæda- gogiske assistenter (dag), serviceassistenter og som nævnt dagplejere.

Med afsæt i Lønstrukturkomiteens tal, jf. bilag 3, har vi beregnet, at korrelati- onskoefficienten mellem faktisk løn og kvindeandel i den offentlige sektor er

-0,30. Det vil sige, at sammenhængen er negativ, men relativt svag.

Løn korrigeret for ledelse, erfaring og uddannelse

De viste forskelle mellem personalegruppernes faktiske løn kan afspejle for- skelle mellem grupperne i forhold til en lang række forskellige faktorer.

Lønstrukturkomiteen har valgt at belyse overordnede træk ved lønstruktu- rerne i den offentlige sektor med afsæt i oplysninger om de ansattes ledelses- ansvar (L), erfaring (E) og uddannelse (U). Disse faktorer (kaldet LEU-fak- torerne) er valgt, fordi der i litteraturen er bred enighed om, at de har stor betydning for løndannelsen, og fordi de kan kvantificeres (Beskæftigelsesmi- nisteriet 2023d: 55-6). Desuden er der indsamlet konsistente oplysninger om LEU-faktorerne på tværs af alle offentlige lønmodtagere i Danmark, hvilket mindsker den statistiske usikkerhed (Beskæftigelsesministeriet, 2023b: 1). Vi anvender her den beregnede LEU-løn for personalegrupper til at give os et nærmere indblik i sammenhængen mellem løn og kvindeandel i den offent- lige sektor.

Lønstrukturkomiteens analyser viser, at omkring halvdelen af variationen i den faktiske løn mellem medarbejdere og personalegrupper kan henføres til forskelle i LEU-faktorerne. Det vil sige, at LEU-faktorerne bidrager væsentligt til at forklare den faktiske løn, men at andre forhold også har betydning. Ana- lyserne viser desuden som forventet, at lønnen i gennemsnit stiger med mere uddannelse og mere erhvervserfaring, samt at det er forbundet med en højere løn at have ledelsesansvar (Beskæftigelsesministeriet, 2023d).

De lyserøde søjler i figur 2 viser den beregnede LEU-løn for personalegrup- perne. Vi finder med afsæt i Lønstrukturkomiteens tal, jf. bilag 3, at korrelati- onen mellem beregnet LEU-løn og kvindeandel er -0,16, dvs. at den negativ, men meget svag.

LEU-afvigelser

For at få en indikation af, om LEU-faktorerne betyder noget forskelligt for de enkelte personalegruppers løn har Lønstrukturkomiteen opgjort forskel- len mellem faktisk løn og beregnet LEU-løn, kaldet LEU-afvigelse (svarende til residualer fra LEU-modellen).4 LEU-afvigelser kan både være positive og negative, men er i gennemsnit nul, da de måles i forhold til gennemsnittet for alle. Forskelle i LEU-afvigelser mellem personalegrupper giver derfor alene information om den relative – og ikke den absolutte – betydning af LEU-fak- torerne for de enkelte personalegrupper. Størrelsen af LEU-afvigelserne og deres fortegn siger ikke noget om, hvorvidt den enkelte personalegruppe får for meget eller for lidt i løn.

Figur 3. LEU-afvigelse (gennemsnit) som funktion af kvindeandel, personalegrupper i den offentlige sektor, 2019. Procent.

▇▇▇▇▇: Beskæftigelsesministeriet (2023c).

Note: LEU-afvigelse er baseret på standardberegnet timefortjeneste og er opgjort som forskellen mellem faktisk løn og beregnet LEU-løn. LEU-afvigelsen er her vist som andel af faktisk løn. Tallene bag figur 2 fremgår af bilag 3.

Der er en negativ sammenhæng mellem LEU-afvigelser og kvindeandele (Be- skæftigelsesministeriet 2023d). Den negative sammenhæng fremgår af den stiplede blå linje i figur 3. Med afsæt i Lønstrukturkomiteens tal, jf. bilag 3, finder vi, at korrelationen mellem LEU-afvigelse og kvindeandel er -0,45, dvs. at sammenhængen er moderat negativ. Sammenhængen er mest udtalt for personalegrupper med en kvindeandel, der ligger over gennemsnittet for den offentlige sektor som helhed, dvs. personalegrupper med over 70 pct. kvin- der (markeret med blå cirkel i figur 3). For disse personalegrupper gælder, at LEU-afvigelsen enten er negativ eller kun svagt positiv. Resultaterne kan afspejle, at de kvindedominerede personalegrupper typisk får et relativt lavere lønafkast af LEU-faktorerne end andre personalegrupper. Forskelle mht. be- tydningen af andre forhold for lønnen kan dog også spille en rolle (Beskæfti- gelsesministeriet 2023d). Vi vender tilbage til sidstnævnte i næste afsnit.

Som eksempler på kvindedominerede personalegrupper med en relativt stor negativ beregnet LEU-afvigelse kan med afsæt i Lønstrukturkomiteens tal nævnes pædagogmedhjælpere, rengørings- og husassistenter og ernæringsas- sistenter, hvor hhv. 78, 86 og 95 pct. af de ansatte er kvinder. Disse personale- grupper er som nævnt samtidig blandt dem, der har den laveste faktiske løn i gennemsnit. Som eksempler på personalegrupper med en relativt stor positiv LEU-afvigelse kan nævnes diplomingeniører og yngre læger, hvor kønsfor- delingen er mere ligelig, idet kvinder udgør hhv. 42 og 60 pct. af de ansatte i disse personalegrupper. De to personalegrupper er samtidig blandt dem, der får den højeste faktiske løn i den offentlige sektor, se figur 2.

Andre forhold af betydning

Som udgangspunkt er det forventeligt, at nogle personalegrupper har en hø- jere eller en lavere gennemsnitsløn end den beregnede LEU-løn tilsiger. Det skyldes dels, at sammenhæng mellem løn og hhv. erfaring og uddannelse ikke er lineær (Beskæftigelsesministeriet, 2023d), dels at andre forhold end LEU-faktorerne har betydning for lønnen. Det drejer sig f.eks. om forskelle mellem personalegrupperne, hvad angår markedsforhold, opgaver og ansvar.

Når det gælder markedsforhold finder Lønstrukturkomiteen, at der er en ne- gativ sammenhæng mellem LEU-afvigelsen og andelen af personalegruppen, der er beskæftiget i den offentlige sektor. Dette indikerer, at når den offentlige sektor skal konkurrere med den private sektor om en given arbejdskraft, er den pågældende personalegruppe relativt højere lønnet i den offentlige sektor end andre offentligt ansatte personalegrupper. Denne sammenhæng er dog mest udtalt blandt de personalegrupper, hvor kun op til 20 pct. af personerne i personalegruppen er beskæftiget i den offentlige sektor.

Det har ikke været muligt for Lønstrukturkomiteen at belyse den statistiske sammenhæng mellem løn og forskelle mellem personalegrupperne, hvad an- går opgaver og ansvar (Beskæftigelsesministeriet, 2023d).

Selvom det er forventeligt, at LEU-afvigelserne for en lang række personale- grupper afviger fra nul, er den anførte sammenhæng med kvindeandel be- mærkelsesværdig. Ovenstående antyder, at fravær af konkurrence fra den pri- vate sektor kan have betydning for aflønningen af kvindedominerede fag. De kvindedominerede personalegrupper er generelt set ikke blandt dem, hvor sammenhængen mellem løn og markedsforhold er stærkest, idet det typisk er mere end 20 pct. af personerne i disse personalegrupper, der er beskæftiget i den offentlige sektor (Beskæftigelsesministeriet, 2023c). Set i lyset af de aktu- elle rekrutteringsudfordringer i forhold til kvindedominerede fag som f.eks. SOSU-assistenter og -hjælpere samt sygeplejersker kan markedsforhold imid- lertid være det argument, der fremadrettet gør det muligt for (bl.a.) disse fag at hæve deres løn i forhold til andre personalegrupper (▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇, 2022).

Forskelle mellem personalegrupperne, hvad angår opgaver og ansvar kan også spille ind. Nogle internationale studier peger på, at lav løn til kvindefag skyldes, at de er lavere værdisat end andre fag (Levanon o.a., 2009; Perales, 2013; ▇▇▇▇▇▇ og Oesch, 2016). Andre studier finder dog, at den lavere vær- disætning ikke gælder for højtuddannede faggrupper (Leuze og Strass, 2016), eller at sammenhængen mellem kvindeandel og prestige i et fag ikke er li- neær, men er en omvendt U-relation (▇▇▇▇▇▇-▇▇▇▇▇▇ o.a., 2018). Sidstnævnte peger på, at de kønsblandede (og ikke de mandedominerede) fag er de mest prestigefyldte.

Måleproblemer

Statistiske lønopgørelser som de viste er afhængige af det tilgængelige kilde- materiale. Lønstrukturkomiteen har prioriteret at lave opgørelser, der så vidt muligt har være sammenlignelige for de undersøgte personalegrupper (Be- skæftigelsesministeriet, 2023d). Der er dog forskellige udfordringer i denne forbindelse.

Et eksempel er, at medarbejdere aflønnes forskelligt for over-/merarbejde og der er forskellig registrering heraf afhængigt af lønsystem. Timelønnen kan derfor være overvurderet for medarbejdere, der ikke aflønnes særskilt for over-/merarbejde.

Et andet eksempel er, hvis dele af ens løn er kompensation for specifikke ”ge- ner” forbundet med jobbet, f.eks. i form af arbejde om natten eller i week- enderne. Det er ikke muligt at lave konsistente lønopgørelser på tværs af de offentlige personalegrupper, hvor kompensationen for ”gener” er udeladt. Det skyldes, at kompensation for gener indgår forskelligt i forskellige personale- gruppers lønpakker. Nogle personalegrupper med skæve arbejdstider, f.eks. kvindedominerede fag som SOSU-assistenter og -hjælpere samt sygeplejer- sker, argumenterer for, at den løn, man får at arbejde på skæve tidspunkter, bør holdes ude af lønsammenligningen (se f.eks. ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇, 2023). Disse personalegrupper mener med andre ord, at den timeløn, der er opgjort for dem, er overvurderet.

For nærmere beskrivelse af de anførte måleproblemer og betydningen heraf se Beskæftigelsesministeriet (2023d: 168-72).

Skitsering og diskussion af Lønstrukturkomiteens løsningsforslag

En hovedforklaring på den vedvarende lønforskel mellem mænd og kvinder er som nævnt den skæve fordeling af de to køn på hhv. det private og det of- fentlige arbejdsmarked og inden for de to sektorer. Både Lønkommissionen fra 2011 (Lønkommissionen, 2010) og den netop afsluttede Lønstrukturko- mite (Beskæftigelsesministeriet, 2023d) finder, at gennemsnitslønnen i den private sektor er højere end i den offentlige sektor.5 Den norske ligelønskom- mission fra 2008 pegede ligeledes på, at hovedårsagen til den målte lønforskel mellem offentligt ansatte kvinder og mænd skulle findes i det kønsopdelte arbejdsmarked (▇▇▇▇▇▇ og Teigen, 2021). I forlængelse af denne konstatering pegede den danske Lønkommission fra 2011 på, at en opblødning af det køns- opdelte arbejdsmarked var løsningen på de ligelønsproblemer, som gentagene undersøgelser havde peget på.

Siden 2011 er der kommet nye analyser (jf. ovenfor) der viser, at de proble- matiske lønforskelle i højere grad knytter sig til fag end til køn. Det vil sige, at jo flere kvinder, der er inden for et fag, jo lavere er lønnen. Den norske ligelønskommission kom frem til samme resultat (▇▇▇▇▇▇ og Teigen, 2021). En opblødning af det kønsopdelte arbejdsmarked kan bidrage til at gøre ar-

bejdsmarkedet mere fleksibelt, men ikke til at løse uhensigtsmæssige lønfor- skelle mellem offentlig og privat sektor og mellem personalegrupper på det offentlige arbejdsmarked.

Den norske ligelønskommissions arbejde mundede ud i en anbefaling om at hæve lønrammen for offentlige ansattes forhandlinger med tre milliarder. En anbefaling der dog ikke vandt politisk accept (▇▇▇▇▇▇ og Teigen, 2021).

Lønstrukturkomiteen peger derimod på en række andre løsninger inden for rammerne af det nuværende forhandlingssystem. Forslagene har fokus på styrket transparens og øget tilpasningsdygtighed

Forslaget om styrket transparens handler om at gøre lønstrukturen og løn- udviklingen gennemskuelig for arbejdsmarkedets parter, så de har et fælles grundlag for lønforhandlingerne. Lønstrukturkomiteen foreslår, at der opbyg- ges et tilgængeligt og bredt anerkendt statistisk grundlag, der giver mulighed for at kende og diskutere lønstrukturen. Desuden skal der være indikatorer for markedsforhold, så rekrutteringsproblemer kan indgå i overvejelserne ved lønforhandlingerne. Lønstatistikker og markedsindikatorer skal være tilgæn- gelige for alle involverede parter og der skal etableres et statistikudvalg, der kan følge og vedligeholde det statistiske grundlag.

Forslaget om tilpasningsdygtighed handler om at skabe en lønfastsættelse, der i højere grad tager hensyn til udbuds- og efterspørgselsforhold på det offentlige arbejdsmarked. Principielt set er det muligt, at parterne gennem centraliserede og tværgående lønforhandlinger kan skabe sig et samlet fæl- les overblik og justere de ubalancer i lønstrukturen, der kan være med til at skabe rekrutterings- og fastholdelsesudfordringer. Hvis lønstigningerne ikke længere gives som ens procentuelle lønstigninger for alle personalegrupper, kan der være grupper, der vil opfatte sig som hhv. vindere eller tabere efter forhandlingerne. Hvis det problem ikke skal blive for stort og komme til at forhindre en aftale, kan det være nødvendigt at fortage justeringerne over flere overenskomstperioder.

Det er også en mulighed at foretage ændringer af reguleringsmekanismen, så den for de enkelte personalegrupper i højere grad tager højde for forskelle mellem offentlig og privat sektor i stedet for at regulere i forhold til den gen- nemsnitlige lønudvikling. Som reguleringsmekanismen fungerer i dag risi- kerer en ekstraordinær lønstigning i den offentlige sektor (i forhold til den private sektor) at blive modregnet i den offentlige sektors lønstigning på et senere tidspunkt.

Vigtigt i Lønstrukturkomiteens forslag er for det første, at lønfastsættelsen fortsat er parternes suveræne anliggende og for det andet, at den samlede løn- udvikling fortsat skal ske inden for den fastsatte økonomiske ramme bestemt ved lønudviklingen i den private sektor.

I modsætning til den norske ligelønskommissionen var der i Lønstrukturko- miteens anbefalinger altså ikke et forslag om at øge den samlede økonomiske ramme. Til gengæld lovede statsminister ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇ i efteråret 2022 at forøge den økonomiske ramme for lønforhandlingerne i den offentlige sektor med 3 mia. kr. Hensigten med denne forøgelse var imidlertid ikke at afhjælpe udfordringer med lønforskelle mellem mænd og kvinder, men at afhjælpe re- krutteringsproblemer på de mest pressede velfærdsområder. Det har været diskuteret både i Norge og i Danmark, om en regeringsbestemt stigning i den økonomiske ramme og en beslutning om, hvordan midlerne kan fordeles i sig selv er et indgreb i parternes forhandlingsret og et brud på den nordiske forhandlingsmodel.

I en sammenligning af anbefalingerne fra den norske ligelønskommission og den danske Lønstrukturkomite er det værd at notere, at mens den norske li- gelønskommission (i lighed med den danske Lønkommission fra 2011) var nedsat for at løse et ligelønsproblem, har Lønstrukturkomiteen haft fokus på lønstrukturen og eventuelle uhensigtsmæssige forskelle mellem personale- grupper inden for den offentlige sektor. Dette er i tråd med, at lønforskelle mellem offentligt ansatte kvinder og mænd primært handler om lønforskelle mellem fag.

Som løsningsforslag pegede den norske ligelønskommission på et engangs- løft af forhandlingsrammen, men ikke på en ændring af forhandlingssystemet. Omvendt peger Lønstrukturkomiteen på parternes suverænitet, et system hvor der fortsat forhandles inden for den ramme som samfundsøkonomien sætter og en justering af forhandlingssystemet, der i højere grad tilgodeser de forandrede behov i velfærdssamfundet, som skabes over tiden. Dette taler for, at f.eks. eksisterende markedsforhold, herunder de aktuelle rekrutterings- udfordringer, som bl.a. findes inden for en række kvindedominerede perso- nalegrupper som f.eks. SOSU-assistenter, SOSU-hjælpere og sygeplejersker, i stigende grad skal spille en rolle.

▇▇▇▇▇ for styrket transparens og øget tilpasningsdygtighed i forhandlingssystemet

Lønforskellen mellem offentligt ansatte kvinder og mænd er på ca. 12 pct. Denne lønforskel hænger i høj grad sammen med, at arbejdsmarkedet er køns- opdelt: Fag med mange kvinder aflønnes lavere end fag med mange mænd. Kvindeandelen i et fag har markant større betydning for offentligt ansattes løn, end om den enkelte ansatte er kvinde (eller mand). Det vil sige, at lav løn i kvindefag rammer både kvinder og mænd. Resultaterne taler for, at spørgsmå- let om den vedvarende lønforskel mellem offentligt ansatte kvinder og mænd i større omfang handler om aflønning af fag end om aflønning af køn.

Den lavere løn i kvindefag kan hænge sammen med, at kvindedominerede personalegrupper i den offentlige sektor får et lavere lønafkast af ledelse, er- faring og uddannelse end andre personalegrupper. Andre forhold, f.eks. for- skelle mht. opgaver og ansvar kan dog også spille en rolle. Nogle studier taler

i denne forbindelse for, at kvindedominerede fag er lavere værdisat end man- dedominerede fag.

Det har vist sig vanskeligt at ændre lønstrukturerne (forstået som lønforskelle mellem personalegrupper) på det offentlige arbejdsmarked. Lønstrukturko- miteens bud på løsning har været at justere det offentlige forhandlingssystem således, at det i højere grad tilgodeser de forandrede behov i velfærdssamfun- det, som skabes over tid. Konkret peger Lønstrukturkomiteen på løsninger som styrket transparens og øget tilpasningsdygtighed inden for rammerne af det nuværende offentlige forhandlingssystem samt ændringer af den me- kanisme, der regulerer de offentlige lønninger ift. lønningerne i den private sektor.

Om det skal lykkes at gøre den offentlige lønfastsættelse mere fleksibel – også med en stigning på 3 mia. i forhandlingsrammen – afhænger i sidste ende sta- dig helt af arbejdsmarkedets parter.

Referencer

▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ (2017), “Segregation and Gender Wage Gaps in the Private and the Public Sectors: An Analysis of Da- nish Linked Employer–Employee Data, 2002–2012”, Empirical Economics, 53(2). ▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇ ▇▇▇- sen (2019), ”Er kvindefag stadig lavtløns- fag? En analyse af sammenhængen mel- lem løn og andelen af kvinder i forskellige arbejdsfunktioner”, København: VIVE

– Det Nationale Forsknings- og Analyse- center for Velfærd.

▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ (1999), ”Race and gender in the labor market”, i

O.C. ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇, og ▇. Card, red., Hand- book of labor economics, vol. 3, part C, Amsterdam: Elsevier, pp. 3143-259.

Beskæftigelsesministeriet (2023a), ”Bag- grundsrapport vedr. Afgrænsning af de offentlige personalegrupper”. Tilgængelig på ▇▇▇.▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇.▇▇/▇▇▇▇▇- portering/.

Beskæftigelsesministeriet (2023b), ”Bag- grundsrapport vedr. Statistiske analyser af lønstrukturer i den offentlige sektor (trin 1)”. Tilgængelig på www.loenstruk- ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇.▇▇/▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇/.

Beskæftigelsesministeriet (2023c), ”Figurark til hovedrapport”. Tilgængelig på: www. ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇.▇▇/▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇- ring/.

Beskæftigelsesministeriet (2023d), ”Løn- strukturkomiteens hovedrapport, juni 2023”. Tilgængelig på ▇▇▇▇▇://▇▇▇▇▇▇▇▇▇- ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇.▇▇/.

▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ (2023), ”Anerkend sy- geplejerskernes skæve arbejdstider”, Sy- geplejersken, årgang 2023, nr. 7. Tilgæn- gelig på ▇▇▇▇▇://▇▇▇.▇▇/▇▇▇-▇▇-▇▇▇▇▇▇▇▇▇/ sygeplejersken/arkiv/sygeplejersken-ar- gang-2023-nr-7/anerkend-sygeplejer- skernes-skaeve-arbejdstider/.

Danmarks Statistik (2011), ”Lønstati- stik – metode og nye begreber”. Tema- Publ 11:3. Tilgængelig på www.dst. dk/Site/Dst/Udgivelser/GetPubFile. aspx?id=17075ogsid=loen.

▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ ▇. ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ (2006), “Swimming Ups- tream, Floating Downstream: Compa- ring Women's Relative Wage Progression the United States and Denmark”, ILR Re- view, 59(2): 243-66.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇ (2010), ”Hvor- for har vi lønforskelle mellem kvinder og mænd? En antologi om ligeløn i Dan- mark”, København: Det nationale forsk- ningscenter for velfærd, 10:12.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇ (2004), ”Mænds og kvinders løn. En analyse af løngabet 1997-2001”, København: Social- forskningsinstituttet 04:10.

▇▇▇▇▇▇-▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ ▇. ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇-▇▇▇▇▇▇ (2018), “Occupational Prestige and Gen- der-Occupational Segregation”, Work, Employment and Society, 32(2): 348-67.

▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ (2023), “Public sector wage bargaining and the balanced growth model: Denmark and Sweden compared”, European Journal of Industrial Relations, DOI: 10.1177/09596801231188511.

Indenrigs- og Sundhedsministeriets Bench- markingenhed (2023a), ”Fastholdelse af social- og sundhedspersonale på det kommunale ældreområde”. Tilgænge- lig på ▇▇▇▇▇://▇▇▇▇▇▇▇▇▇.▇▇/▇▇▇▇▇▇▇▇/ aeldre-og-sundhed/fastholdelse-af-soci- al-og-sundhedspersonalet-paa-det-kom- munale-aeldreomraade.

Indenrigs- og Sundhedsministeriets Bench- markingenhed (2023b), ”Fastholdelse af sygeplejersker på sygehusene”.Tilgænge- lig på ▇▇▇▇▇://▇▇▇▇▇▇▇▇▇.▇▇/▇▇▇▇▇▇▇▇/ aeldre-og-sundhed/fastholdelse-af-syge- plejersker-paa-sygehusene.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ (2019), “Children and Gender Inequality: Evidence from Den- mark”, American Economic Journal: Ap- plied Economics, (11)4: 181-209.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇ og M.R. ▇▇▇▇▇▇ (2016), ”Et kønsopdelt arbejdsmarked. Udviklingstræk, konsekvenser og for- klaringer”, København: Det nationale forsknings- og analysecenter for velfærd, 16:15.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ (2013), ”Lønforskelle mellem kvinder og mænd 2007-2011”, København: VIVE

– Det Nationale Forsknings- og Analyse- center for Velfærd.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇ og ▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ (2022), ”Ar- bejdskraftmangel og rekrutteringsud- fordringer på de store velfærdsområder. Forundersøgelse af eksisterende viden”, København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Vel- færd.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ (2018), ”Forskelle mellem kvinders og mænds timeløn. Nye tal for perioden 2012-2016”, København: VIVE – Det Na- tionale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ (2020), ”Den ’ufor- klarede’ del af lønforskellen mellem kvin-

ders og mænds timeløn”, København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ (2016), ”Why do occupations dominated by wo- men pay less? How ‘female-typical’ work tasks and workingtime arrangements af- fect the gender wage gap among higher education graduates”, Work, Employment and Society, 30(5): 802-20.

▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇ ▇▇▇▇- son (2009), “Occupational Feminization and Pay: Assessing Causal Dynamics Using 1950-2000 U.S. Census Data”, So- cial Forces, 88(2): 865-892.

Lønkommissionen (2010), ”Lønkommissi- onens redegørelse, løn, køn, uddannelse og fleksibilitet. Sammenfatning og kon- klusion”, København.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ (2016), “The Feminization of Occupations and Change in Wages: A Panel Analysis of Britain, Germany, and Switzerland”, So- cial Forces, 94(3): 1221-55.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ ▇., ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ og Are Skeie Hermansen o.a. (2023), “Within- job gender pay inequality in 15 countries”, Nature human behavior, 7, pp 184-9.

▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ (2013). “Occupational sex-segregation, specialized human ca- pital and wages: evidence from Britain”, Work, Employment and Society, 27(4): 600-20.

Regeringen (2023), ”Danmarks Kon- vergensprogram 2023”. Tilgængelig på: ▇▇▇▇▇://▇▇.▇▇/▇▇▇▇▇/▇▇▇▇▇/▇▇▇- marks-konvergensprogram-2023_web. pdf.

▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ (1996), “The Danish gender wage gap in the 1980s: A panel data study”, Oxford Eco- nomic Papers, 48(2): 254-79.

▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ (2008), “An empirical assessment of effects of pa- renthood on wages”, i D. ▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇.▇. ▇▇▇▇▇ og ▇.▇. ▇▇▇▇▇▇▇, red., Advances in Econometrics, 21: pp. 359-80.

▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ ▇., ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇

▇. ▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇ ▇▇- ▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ (2019), “Examining the gender pay gap among financial planning professionals: A Blinder-Oaxaca decom- position”, Financial Planning Review, 2(3-4): 1-20.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇- ▇▇▇▇▇▇ (2023), ”Kønsforskelle i timeløn i den private sektor – med særligt fokus på

funktionærer”, København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇ og ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ (2022), “Ega- litarian inequality: Gender equality and pattern bargaining”, Gender, Work og Or- ganization, 29(2): 486-501.

Bilag 1. Blinder-Oaxaca dekomponeringsanalyse

Vi anvender Blinder-Oaxaca-dekomponeringsanalyse til at opgøre, hvordan bruttolønforskellen er fordelt på den ’forklarede’ og den ’uforklarede’ del af lønforskellen. Analysen er foretaget i to trin. Først er gennemført en lineær regressionsanalyse for hhv. mænd og kvinder med logaritmen til timeløn som den afhængige variabel. Dernæst er lønforskellen dekomponeret ved hjælp af lønregressionerne. Formlen for dekomponeringsanalysen er:

𝑙𝑛 (𝑤𝑚) − 𝑙 𝑛(𝑤𝑘) = (𝑋𝑋𝑚 − 𝑋𝑋𝑘) 𝛽+𝑚 + 𝑋𝑋𝑘(𝛽+𝑚 − 𝛽+𝑘)

Venstre side er lighedstegnet er lig med differencen mellem logaritmen til hhv. mænds og kvinders gennemsnitsløn. Det første led efter lighedstegnet er lig med den ’forklarede’ del, dvs. kønsforskellen mellem gennemsnittet af forklarende variabler (X) ganget med koefficienterne (β) fra mænds regres- sionsligning. Det andet led er lig med den ’uforklarede’ del, der er beregnet som forskellen mellem koefficienterne (β) fra hhv. mænds og kvinders regres- sionsligninger ganget med kvinders gennemsnit af de forklarende variabler (X). For en mere detaljeret gennemgang af metoden se f.eks. ▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ (2020).

Bilag 2. Beskrivende statistik (gennemsnitværdier1, X) og resultater af regressionsanalyser, hvor logaritmen til timeløn er den afhængige variabel (koefficienter, β), særskilt for mænd og kvinder, 2019.

X β Mænd Kvinder ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇
Uddannelseslængde, år (gns.)	15,8	15,4	0,005	0,004
Uddannelsesretning
Grundskole	7,4	5,3	0,108	0,051
Gymnasiale uddannelser	5,8	3,2	0,018	-0,016
Undervisning og læring	8,9	8,4	-0,041	0,027
Humanistisk	4,4	3,6	-0,054	0,013
Audiovisuel teknik og medieproduktion	0,6	0,2	-0,078	-0,092
Kunstnerisk	1,1	0,7	-0,115	-0,064
Samfundsvidenskab	6,6	4,3	0,001	0,056
Erhvervsøkonomi, administration og jura	10,4	15,6	-0,033	-0,036
Naturvidenskab	3,1	1,4	-0,050	0,012
Informations- og kommunikationsteknologi	1,8	0,4	-0,005	0,012
Teknik, teknologi og industriel produktion	6,7	1,6	-0,063	-0,065
Mekanik, jern og metal	4,3	0,1	-0,112	-0,088
Bygge- og anlægsteknik	3,9	0,9	-0,065	0,010
Jordbrug, skovbrug og fiskeri	2,2	1,0	-0,073	-0,058
Social og sundhed	21,8	48,2	-0,025	0,019
Service	1,5	2,7	-0,097	-0,086
Forsvar, politik og sikkerhed	6,3	0,5	-0,072	-0,138
Transport	0,6	0,1	-0,073	-0,094
Studiefag uoplyst	2,0	1,3	-0,066	-0,066
Uoplyst mv.	0,5	0,4	0,897	0,604
I alt	100,0	100,0
Erhvervserfaring
Erhvervserfaring, år (gns.)	16,9	16,5	0,020	0,019
Erhvervserfaring > 2 år (gns.)	400,2	373,4	0,000	0,000
Delsektor
Stat	41,8	16,8	0,006	0,026
Kommuner	44,6	63,7	-0,022	-0,014
Regioner	13,6	19,5	0,016	-0,012
I alt	100,0	100,0
Branche
Andre serviceydelser	1,9	1,2	-0,109	-0,081
Bygge og anlæg	0,5	0,0	0,026	0,018
Ejendomshandel og udlejning	0,1	0,0	0,113	0,066
Finansiering og forsikring	0,0	0,0	-0,087	0,070
Forlag, tv og radio	0,6	0,2	0,102	0,023
Forskning og udvikling	0,7	0,3	0,040	0,001
Handel	0,1	0,2	-0,055	-0,062
Hoteller og restauranter	0,2	0,4	-0,134	-0,114
IT- og informationstjenester	0,0	0,0	0,139	0,126

X β Mænd Kvinder ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇
Kultur og fritid	1,8	1,0	-0,044	-0,052
Landbrug, skovbrug og fiskeri	0,1	0,0	-0,005	0,029
Medicinalindustri	0,0	0,0	-0,165	-0,025
Offentlig administration, forsvar og politi	28,3	13,4	0,020	0,022
Rejsebureauer, rengøring m.v.	4,7	3,3	-0,055	-0,080
Rådgivning mv.	0,2	0,1	0,018	0,050
Sociale institutioner	20,0	39,9	-0,113	-0,092
Sundhedsvæsen	11,8	21,2	0,029	-0,010
Transport	0,7	0,2	0,077	0,044
Træ- og papirindustri	0,0	0,0	0,255	0,215
Undervisning	28,4	18,6	0,006	-0,015
Vandforsyning og renovation	0,0	0,0	-0,058	-0,135
I alt	100,0	100,0
Kvindeandel, jobcelle	45,0	82,3	-0,010	-0,128
Jobstatus
Elever og lærlinge	2,1	3,5	-0,583	-0,566
Andet	0,0	0,0	0,277	0,367
▇▇▇▇▇▇ og mellemledere	10,4	4,3	0,233	0,217
Medarbejdere med særligt ansvar	2,7	2,2	0,090	0,042
Øvrige medarbejdere	84,8	89,9	-0,017	-0,060
I alt	100,0	100,0
▇▇▇▇▇ aftalte timer pr. uge
Under 30 timer pr. uge	12,2	20,4	-0,001	0,008
30-36 timer pr. uge	12,3	25,6	-0,016	-0,021
37 timer pr. uge	73,1	53,2	0,014	0,004
38 timer eller derover pr. uge	2,4	0,8	0,002	0,008
I alt	100,0	100,0
Familieforhold
Antal hjemmeboende børn under 18 år (gns.)	1,0	1,1	0,015	0,010
▇▇▇▇▇, hvis yngste hj.boede barn er 0-2 år, pct.	14,6	11,7	-0,010	-0,024
▇▇▇▇▇, hvis yngste hj.boede barn er 3-6 år, pct.	10,3	12,2	-0,001	0,002
▇▇▇▇▇, hvis yngste hj.boede barn er 7-17 år, pct.	21,5	28,9	0,001	-0,001
Andel, der er enlig, pct.	29,3	27,6	-0,005	-0,001
Bopælsregion
Hovedstaden	38,6	32,3	0,031	0,030
Midtjylland	21,3	22,7	-0,009	-0,009
Nordjylland	9,5	10,3	-0,020	-0,017
Sjælland	12,7	14,2	0,012	0,007
Syddanmark	17,8	20,4	-0,014	-0,011
I alt	100,0	100,0
Konstant			4,351	4,681

Note

1 Gennemsnitsværdier er angivet i procent, medmindre andet er angivet.

Bilag 3. Faktisk løn og beregnet LEU-løn, gennemsnit (kr. pr. time), samt LEU-afvigelse som andel af faktisk løn og kvindeandel (procent), personalegrupper i den offentlige sektor, 2019.

	Faktisk løn	Beregnet LEU-løn	LEU- afvigelse	Kvindeandel
Offentlige chefer	546,3	539,3	2,3	44,6
Officerer	396,2	362,9	4,8	5,7
Yngre læger	354,6	287,8	22,6	60,3
Forskere	338,7	334,4	0,8	36,8
Præster	324,2	308,4	4,8	60,8
Gymnasielærere	319,7	305,7	4,0	53,7
Ingeniører	318,0	288,7	10,7	40,5
Farmaceuter	317,5	303,4	4,0	85,1
Jurister og økonomer	316,7	295,9	6,4	60,7
Diplomingeniører	316,3	253,6	24,7	42,3
Arkitekter	309,5	303,6	1,6	65,1
Magistre	304,7	298,5	1,9	65,6
Psykologer	299,7	295,5	0,7	83,2
Polititjenestemænd	293,8	247,0	15,9	15,2
Bygningskonstruktører	287,1	270,1	16,1	26,2
Restgruppen	283,1	252,0	4,2	59,9
Lærere	281,4	255,8	11,8	65,5
Erhvervsskolelærere	273,5	258,5	6,2	39,8
IT-medarbejdere	271,0	226,0	20,3	18,4
Bachelorer	267,9	244,3	9,1	57,8
Sygeplejersker	257,6	255,3	0,8	95,7
Tekniske designere	252,8	232,3	8,8	62,8
Jordemødre	250,4	241,3	4,2	100,0
Fængselsfunktionærer	250,1	257,7	-2,2	33,0
Ambulancepersonale	245,0	216,6	13,0	11,7
Socialrådgivere- og formidlere	244,4	246,2	-0,6	88,4
Ergoterapeuter	242,4	247,2	-1,9	93,2
Håndværkere	239,9	222,8	7,6	6,7
Fysioterapeuter	239,1	247,1	-3,1	80,4
Socialpædagoger	238,9	253,0	-5,8	74,0
Laboratorie- og miljøpersonale	237,6	250,8	-4,4	78,3
Øvrigt militært personel	237,2	227,2	3,4	7,4
Kontorpersonale	236,8	228,9	3,1	82,7
Bioanalytikere	233,7	250,3	-6,8	89,8
Tandplejere	233,4	244,6	-4,6	97,3
Pædagoger	232,2	255,2	-9,3	81,3
SOSU-assistenter	229,1	219,9	4,0	93,4
Lægesekretærer	219,8	224,7	-2,4	99,5
Sygehusportører	213,5	214,7	-1,0	8,1
Tandklinikassistenter	212,5	212,8	-0,8	99,8
Tekniske servicemedarbejdere	211,1	221,9	-5,4	10,7

	Faktisk løn	Beregnet LEU-løn	LEU- afvigelse	Kvindeandel
Specialarbejdere	206,8	214,6	-4,1	13,9
Pædagogiske assistenter (døgn)	204,6	205,5	0,0	67,3
SOSU-hjælpere	203,6	207,8	-1,9	90,7
Dagplejere	193,8	219,3	-12,1	98,5
Serviceassistenter	193,4	215,7	-10,6	78,2
Omsorgs- og pædagogmedhjælpere	193,2	204,9	-5,0	56,3
Pædagogiske assistenter (dag)	192,7	208,3	-7,4	81,7
Ernæringsassistenter	187,8	216,3	-13,3	95,3
Rengørings- og husassistenter	176,2	206,5	-14,4	85,8
Pædagogmedhjælpere	165,8	197,3	-15,7	77,6

Anmærkning: Faktisk løn og beregnet LEU-løn og LEU-afvigelse er baseret på standardberegnet timefortjeneste. ▇▇▇▇▇: Beskæftigelsesministeriet (2023b, 2023c).

Slutnoter

1 Oplysninger om standardberegnet timefortjeneste findes kun fra og med 2009. For at vise udviklingen i bruttolønforskellen siden 1997 har vi derfor anvendt et andet lønbegreb, smalfortjeneste inkl. pension og personalegoder, for den første del af perioden. For beskrivelse af dette lønbegreb se f.eks. ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇ (2013).

2 Med denne fremgangsmåde lægger den beregnede lønforskel sig imellem bereg- ninger, hvor hhv. kvinders og mænds timeløn anvendes som nævner (▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇, 2004).

3 Det er teknisk set muligt vha. Blinder-Oaxaca-dekomponeringsanalyse også at for-

dele den ’uforklarede’ del på forskellige karakteristika. Denne del skal imidlertid ofte fortolkes med varsomhed, da der kan være en del ’støj’ forbundet hermed, se f.eks. ▇▇▇▇▇ et al. (2019). Det er også tilfældet her, hvilket viser sig ved, at konstantleddet numerisk set er meget stort, nemlig -33 procentpoint. Vi medtager ikke resultater, der viser bidragene for de specifikke karakteristika under den ’uforklarede’ del her, fordi det numerisk store konstantled gør det vanskeligt at give en meningsfuld fortolkning af resultaterne.

4 De enkelte personalegrupper indgår ikke direkte i estimationen af LEU-modellen. Men hvert ’ansættelsesforhold’ i lønstatistikken får tildelt en beregnet LEU-løn, som LEU-afvigelsen er udregnet ud fra (faktisk løn minus beregnet LEU-løn). Herefter

er alle LEU-afvigelserne grupperet ud fra, hvilke personalegrupper de tilhører, og baseret herpå er de gennemsnitlige LEU-afvigelser for de enkelte personalegrupper opgjort (Beskæftigelsesministeriet, 2023b).

5 Medianlønningerne i offentlig og privat sektor ligger derimod ret tæt på hinanden.

Faglighedens Fødsel: Historien bag faglighedsbegrebets indtog i dansk uddannelses-, arbejdsmarkeds- og forvaltningspolitik

Den offentlige løndannelse. Mellem økonomi og politik

Hvordan kom vi alle sammen til at tale om faglig- hed? I dag er det svært at forestille sig en tid, hvor man ikke talte om viden og vidensarbejde via begre- bet faglighed. Men før 1980'erne anvendtes begre- bet stort set ikke. I denne artikel søger vi at rokke ved selvfølgelige antagelser og brug af faglighedsbegre- bet ved at spore dets historiske spredning fra uddan- nelsespolitiske kampe i 1980’erne til stort set alle po- litiske- og forvaltningsområder i 2000’erne og frem. Vi diskuterer, hvordan begrebet bruges på tværs af uddannelses-, professions- og politologiske forsk- ningsområder. På den baggrund kan vi forstå begre- bet som en ‘flydende betegner’, der på den ene side er forankret i og refererer til forskellige evner og kom-

petencer, men samtidigt ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇ sin kraft ved at kunne inkorporere alle, og ofte udefinerede, former for ‘faglige fællesskab’. Faglighed kan derfor ses som et alternativ til professionalisme og ekspertise, der betegner en delvis ophævelse i den selvfølgelighed og særstatus, der før i tiden har været forbundet med individers eller gruppers besiddelse af en særlig form for viden eller kunnen. Det ironiske er, at begre- bets klang af ‘noget fast’, skjuler den destabilisering, som kendetegner dets opblomstringsperiode, og de uenigheder, der består omkring, hvilke værdier, kom- petencer og færdigheder der er værdifulde i fremti- dens samfund, og hvordan de skal kompenseres.

▇▇▇▇▇

▇▇▇▇▇-THOMSEN

Postdoc, Aarhus Universitet, ▇▇▇@▇▇▇.▇▇.▇▇

▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇

Postdoc, Copenhagen Business School, ▇▇▇.▇▇▇@▇▇▇.▇▇

Faglighedsbegrebet er uomgængeligt i dagens videnssamfund. Det har i mange år været en central mission for skiftende regeringer “at styrke fagligheden”, hvad enten det er i uddannelsessektoren, i velfærdslevering eller i centralad- ministrationen. Vi ser sygeplejersker, der forsøger at få ”fagligheden i front”, mens andre “fag”-grupper såsom socialpædagoger og managementkonsu- lenter kæmper for, at beslutningstagere anerkender og anvender netop deres unikke faglighed til at løse samfundsmæssige problemer. På arbejdspladsen søger ledere at “løfte fagligheden” gennem strategiske tiltag, hvad enten det er i form af “faglige fyrtårne” eller “faglige fredage”. Faglighed er med andre ord et af de mest gængse og institutionaliserede måder, hvorpå vi som samfund italesætter viden og vidensarbejde. Men hvor kommer begrebet fra, og hvad består det af ? Hvordan blev vi som samfund så optaget af faglighed, at den både skulle styrkes, forsvares og udbredes? Denne artikel beskriver opkom- sten og udbredelsen af “faglighed” som udtryk for, hvad vi med udgangspunkt i nyere ekspertsociologi betegner som en historisk specifik måde at tale om viden og vidensautoritet på i Danmark.

En overset pointe i debatter om faglighed er begrebets relativt nylige histo- rik. Faglighed blev faktisk først rigtig udbredt fra 1990’erne, da debatter om fremtidens uddannelsessystem stod højt på den politiske agenda. Siden den- gang har begrebet spredt sig til mange forskellige områder, hvor det behandles synonymt med alternative begreber som kompetence, professionalisme eller ekspertise. Faglighed er i den forstand et relativt nyt begreb, hvilket også for-

klarer, hvorfor der hverken findes opslag om faglighed i Den Store Danske Encyklopædi eller i pædagogiske opslagsværker (se Adamsen, 2016). Det for- klarer også, hvorfor begrebet så besværligt oversættes til engelsk. På trods af dets udbredthed er der kun gjort få systematiske forsøg på at diskutere faglig- hedsbegrebet (for undtagelser på erhvervsuddannelsesområdet se ▇▇▇▇▇▇▇▇▇, 2009; ▇▇▇▇▇▇▇▇, 2009; ▇▇▇▇▇▇▇, 2014), og efter vores viden ingen historisk behandling af dets udvikling. Med denne artikel forsøger vi at rette op på dette og sætte fokus på, hvordan måden at tale om viden og vidensautoritet kan ses som udtryk for en national ekspertkultur. Hovedargumentet er, at ud- bredelsen af faglighed skal forstås som udtryk for en delvis ophævelse af den autoritet, der før havde kendetegnet vidensarbejde i Danmark. Det har med- virket til en forskydning af de grænser, som påvirker, hvem der anskues som legitime udøvere af vidensarbejde, da det øgede fokus på faglighed har gjort det nemmere for ikke-professionaliserede grupper at gøre krav på deltagelse i vidensarbejde i organisationer og institutioner. I den forstand er faglighed udtryk for en øget usikkerhed om etablerede vidensgrupper som professio- nernes status, indflydelse og afgrænsninger. Samtidig har det også ledt til en mere diffus ekspertkultur, da faglighed sjældent defineres, hvorfor det ofte er uklart, hvilke specifikke færdigheder, uddannelser og erfaringer der er og bør være i spil, når der tales om faglighed i embedsværket, på arbejdspladsen eller i civilsamfundet.

Vi går til spørgsmålet delvist genealogisk ved at se på begrebets historiske an- vendelse og kontekst. Artiklen er inddelt i tre dele. Vi sporer først faglighedens historiske udvikling, før vi analyserer de omstændigheder, der ledte til dets fremkomst og senere udbredelse. I tredje del illustrerer vi, hvordan begrebet anvendes på tre hovedområder – uddannelse, arbejde og politik – for at ind- fange dets betydninger i dag. Dette leder til en afsluttende diskussion af lig- heder og forskelle med alternative begreber om viden og vidensautoritet som ‘professionalisme’ og ‘ekspertise’.

Faglighedens oprindelse og spredning

Videns- og professionssociologer har længe været interesseret i at forstå, hvordan de begreber samfund bruger til at tale om viden og kompetence, former forestillinger om legitim vidensautoritet, troværdighed og sandhed. Den amerikanske sociolog ▇▇▇ ▇▇▇▇ (2019) har f.eks. beskrevet, hvordan be- grebet ‘ekspertise’ først blev populært i USA i 1960’erne som følge af en øget videnskabeliggørelse af den offentlige administration og et opgør med profes- sionernes og videnskabens patent på vidensautoritet. Ekspertise opstod, på den ene side, som resultat af statens forsøg på at regulere nye områder såsom miljø, beredskab og medicin ‘videnskabeligt’ gennem oprettelsen af styrelser, ekspertråd og sektorforskningsinstitutioner. Disse reguleringsområder og de- res associerede ’anvendte videnskaber’ er og var karakteriseret ved at sidde mellem videnskab, der ikke foreskriver handling, og politik, der gør (Eyal 2019). Ekspertise blev derfor en måde at beskrive og legitimere disse mere foreskrivende vidensformer.

På den anden side opstod ekspertise, ifølge ▇▇▇▇, på baggrund af en stigende usikkerhed og problematisering af, hvilke former for viden og hvilke individer og organisationer der skulle inddrages som valide kilder i ‘tekno-videnskabe- lig’ regulering. Alternative aktører, såsom miljø- og patientrettighedsorganisa- tioner gør, fra 1960’erne og frem, i stigende grad krav på at blive anerkendt for deres viden og erfaringer. Ekspertise opstår derfor som en historisk specifik måde at tale om viden og vidensautoritet på, i kontekst af en stigende usikker- hed om, hvem eksperterne er. Ekspertise er derfor snarere et problem end en løsning: Hvem har brug for ordet ekspertise, når man ved, hvem eksperterne er, som Eyal udtrykker det (2019: 19).

Kort fortalt så har begreber som ‘profession’ og ‘stand’ altså væ- ret måder at tale om grupper i samfundet, der har særlig status og autoritet som følge af deres videns-, erhvervs- eller ud- dannelsesniveau. Over for disse er begreber som faglighed og ekspertise udtryk for nye måder at tale om viden og autoritet.

Eyals arbejde tilbyder en vigtig historisk korrektion til den videns- og pro- fessionssociologi, der i samme periode havde taget ekspertise til sig som et alternativ til professionalisme og videnskabelighed (f.eks. gennem begreber som interaktionel eller relationel ekspertise (▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇, 2019). I den danske samfundsforskning har der ikke været en lignende begrebsdiskussion. Visse har dog, som uddannelseshistoriker ▇▇▇▇▇▇ ▇. ▇▇▇▇▇▇, diskuteret ‘pro- fessionalisme’ som et “importeret begreb” i dansk samfundsforskning, da der historisk set oftere har været tale om stænder eller forskellige erhverv (2017). Det er en værdifuld diskussion, som vi dog vil bemærke mere retvisende retter sig imod en ”nyprofessionalisme”, i den forstand at selvom ”professio- nalisme” har bredt sig på erhvervs- og uddannelsesområdet fra 2000’erne og frem, så har det en lang historie som betegner for særlige erhvervsgrupper med universitetsuddannelser.

Kort fortalt så har begreber som ‘profession’ og ‘stand’ altså været måder at tale om grupper i samfundet, der har særlig status og autoritet som følge af deres videns-, erhvervs- eller uddannelsesniveau. Over for disse er begreber som faglighed og ekspertise udtryk for nye måder at tale om viden og autori- tet. For at sammenligne begrebernes udbredelse, har vi gjort brug af Det Kon- gelige Biblioteks værktøj SMURF, der muliggør en søgning efter frekvensen af ord i alle danske aviser siden 1700-tallet. Figur 1 sammenligner udviklingen i den historiske brug af stænder,1 profession, professionalisme, ekspertise og faglighed.

Figur 1: Brug af vidensbegreber som procent af alle udgivne danske avisartikler (1900-2013)

Som figur 1 viser, forsvinder brugen af stand/stænder langsomt over hele pe- rioden, hvorimod profession fastholder et relativt stabilt niveau. Ekspertise tages i brug i løbet af 1960’erne, hvilket tidsmæssigt stemmer overens med Eyals analyse og som en import fra engelsk. Hvad der er videre interessant er, at ekspertise fra 1990’erne og frem får konkurrence fra et nyt begreb – faglig- hed – hvilket ikke indfanges af Eyals USA-centrerede analyse. I slutningen af 2000’erne anvendes faglighed hyppigere end ekspertise i danske aviser, hvor- for det står klart, at et signifikant skifte er sket. Figuren rejser det grundlæg- gende spørgsmål: Hvordan skal vi forstå opkomsten og udbredelsen af faglig- hed som konkurrerende vidensbegreb fra 1990’erne og frem, og hvordan står det i forhold til de andre vidensbegreber som professionalisme og ekspertise?

Faglighedens fremvækst

Lad os starte med fremvæksten. Vi har gennemgået alle danske videnskabelige udgivelser i Det Kongelige Biblioteks databaser, der indeholder ordet ”faglig- hed” i titel eller fortegnelse indtil 1999 (hvorefter ordets brug stiger eksponen- tielt), og kortlagt alle de folketingsdebatter, hvori ordet indgår. Herudfra kan vi konstatere, at faglighedsbegrebet opstår i debatterne om fremtidens uddan- nelsessystem i 1980-90’erne. Herefter spreder det sig hurtigt til andre domæ- ner, hvor det ofte forstås synonymt med professionalisme eller ekspertise. Det kommer vi tilbage til.

Ud fra de tidlige bøger og tidsskrifter er det klart, at faglighed opstår som modsvar til tidligere pædagogiske og didaktiske strømme. Fra 1960’erne og frem opstår forskellige ’fagkritiske bevægelser’, der søger at gøre op med tradi- tionelle (læs ”borgerlige”) forståelser af dannelse og fag til fordel for udvikling og udbredelse af undervisningsformer, der både bryder med fagenes rammer og tager udgangspunkt i konkrete problemer eller eleverfaring (f.eks. Hulten- gren, 1979; ▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇, 1984). I disse bevægelser sker en sammen- blanding af det nye begreb ”tværfaglighed”, som tidligst og mest tydeligt slår

igennem på universiteterne, og så ”problemorientering” eller "erfaringspæda- gogik" (senere "projektpædagogik"), som handler om at skabe nye undervis- ningsformer, der tager udgangspunkt i konkrete problemer eller eleverfarin- ger snarere end det enkelte undervisningsfags emneorganisering.

Tværfaglighed blev et centralt uddannelsespolitisk element og dannede grundlag for oprettelsen af nye uddannelsesinstitutioner som f.eks. RUC og Herlev Gymnasieskole i starten af 1970’erne. Det handlede om at uddanne individer, der kunne trække på og anvende videnskabelig viden til at løse de praktiske og komplekse problemer, der fra 1960’erne voksede frem, snarere end at anspore dem til en ren videnskabelig karriere. Det blev grundlag for den såkaldte ”nye universitetspædagogik”, som især blev karakteristisk for de nye universitetscentre (▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇, 1979). ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ (1981) beskriver i noget af det tidligste undervisningsmateriale fra Roskilde Universitetscenter, hvordan slagordet ”tværfaglighed” opstod som et svar på, hvordan videnska- berne skulle bidrage til at løse konkrete samfundsmæssige problemstillinger. Tværfaglighed kommer altså til Danmark samtidigt med ekspertise og hæn- ger sammen med fremvæksten af anvendte videnskaber og fagoverskridende problemer, som Eyal også beskriver i sin tidligere nævnte analyse.

Folkeskole- og gymnasieområdet oplevede ligeledes en omfattende kritik af dannelsesidealets borgerlige ophav og indholdsmæssige begrænsninger. Det skete som led i velfærdsstatens udbygning af undervisningstilbud, hvor ideen om ’enhedsskolen’ blev en samlende vision om, at elever ikke skulle opdeles efter niveau eller forudsætninger, men skulle rummes i det samme uddannel- sesforløb. I løbet af 1960'erne blev det almindeligt, at klasserne forblev udelte efter 5. klasse, og at elever fortsatte skolegangen ud over den undervisnings- pligtige alder. Som konsekvens heraf gennemførtes en udvidelse af undervis- ningspligten og en reform af folkeskoleundervisningens indhold i henholds- vis. 1972 og 1975. Selvom niveaudelingen først bortfaldt endegyldigt med folkeskoleloven i 1993, banede ideen om enhedsskolen vejen for en kritisk stillingtagen til tidligere tiders dannelsesidealer.

▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ overtager i 1982 Undervisningsministeriet og udsender sammen med lektor ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇

▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇-▇▇▇▇▇▇ debatskriftet ’Kampen om gymnasiet’, hvor målet var at bekæmpe ”demokratismen (og) dens tvær- faglige, problemorienterede gruppeprojekter”. Faglighed blev her tværfaglighedens negation.

Modstanden mod niveauopdeling skabte et nyt problem: Hvad var nu folke- skolens (almen)dannelsesformål, og hvilket indhold og form skulle under- visningen tage? Det ledte til en udpræget forsøgsvirksomhed, også i gymna- sierne, der i samme periode var ekspanderet, med tværfaglig, erhvervsrettet og projektbaseret undervisning (f.eks. nye eksamensformer som gruppeek-

samen) (▇▇▇▇▇ et al., 1990: 198). Den nye “erfaringspædagogik”, der voksede frem af disse forsøg, er første gang, vi støder på “faglighed” som selvstændigt begreb uden for tværfaglighedens diskurs. Faglighed behandles her som det, der skal integreres og forenes med den enkelte elevs erfaring (▇▇▇▇▇▇ og Lør- ring, 1984; ▇▇▇▇▇▇▇ et al., 1981).

Hvor faglighedens kim således kan findes i progressive miljøer forbundet med projekt- og erfaringspædagogikken, skal dens egentlige entré findes i den store modreaktion som de nye bevægelser blev mødt med i løbet af 1980’erne. ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ overtog i 1982 Undervisningsministeriet og udsendte sammen med lektor ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇-▇▇▇▇▇▇ debatskriftet ’Kampen om gymnasiet’, hvor målet var at bekæmpe ”demokratismen (og) dens tværfaglige, problemorienterede gruppeprojekter”. Faglighed blev her tværfaglighedens negation.

Skriftet udsprang af en stigende bekymring om niveausænkning i uddan- nelsessystemet, særligt blandt borgerlige, der af Gymnasieskolernes Lærer- forening senere blev beskrevet som ”et borgerligt felttog mod den såkaldte 68-generation af lærere” (▇▇▇▇▇ et al., 1990: 203). I disse interventioner blev fagligheden adskilt fra tværfagligheden og fremsat som en udefineret kerne, der var under pres og skulle styrkes. Inspirationen hertil kom særligt fra USA, hvor ▇▇▇▇▇▇▇ initiativ ’A Nation at Risk’ talte om alarmerende niveausænk- ning, specielt i skolesystemets ældste klasser.

Perioden blev kendetegnet ved, at faglighed på den ene side blev koblet til opfattelsen af en 'niveausænkning', som skulle modstås igennem en stærk for- mulering af den indholdsmæssige kerne omkring fagene. Men det var netop denne indholdsmæssige kerne, der af projektpædagogikken blev sat til de- bat, og hos ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ skulle den udfyldes af borgerlige dannelsesidealer og forskellige arbejdsmarkedsorienteringer. I Danmark ledte det til formule- ringen af begrebet ’centrale kundskabsområder’. Det er ikke tydeligt, at dette ledte til en styrkelse af fagenes form og indhold. Snarere var der tale om en dobbelttydig uddannelsespolitik, som ud fra funktionelle argumenter og ef- fektivitetshensyn, på den ene side, talte om mere samarbejde og fleksibilitet i uddannelser, og, på den anden side, argumenterede på overvejende ideolo- gisk grundlag for en fast formulering af fag og faglighed (som f.eks. med den litterære kanon i 1994) (▇▇▇▇▇▇▇▇ og Ulriksen, 1998). Form og indhold, der indtil da primært havde været et forehavende internt i uddannelsessystemet, f.eks. igennem lærer- og gymnasielærerforeningen, blev fra 1980’erne og frem i stigende grad genstand for eksterne aktørers krav og øget politisk styring.

1980'ernes uddannelsestænkning kulminerede med den store folkeskolere- form i 1993. Men allerede året efter kom den første internationale læseunder- søgelse, en forløber for både PISA og PIRLS. Undersøgelsen placerede dan- ske elevers læsefærdigheder på niveau med flere udviklingslande, hvilket ikke blot vendte den danske selvforståelse på hovedet, men også ledte til en enorm “kompetencefrygt”, der har karakteriseret mange reformer af folkeskolen si-

den. Det ledte til fremvæksten af kompetencebegrebet, der for alvor gjorde sin indtræden med undervisningsminister ▇▇▇ ▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ 1997 rapport ”na- tional kompetenceudvikling”. Her opstod en ny tendens (der ikke er unik for uddannelsesområdet) til styring gennem “outcome” fremfor indhold gennem målformuleringer og evalueringer. Inspirationen kom fra den stigende inter- nationale standardisering og human capital-inspirerede tilgange til uddan- nelse, der fokuserede på “skills” og kompetencer frem for kvalifikationer og dannelse (se Krejsler, 2021). En tendens der er fortsat og til stadighed ramme- sætter debatten om uddannelse.

Set i denne, om end korte, uddannelseshistoriske kontekst opstod faglighed som udtryk for et problem snarere end den løsning det ellers ofte forbindes med. Et problem forbundet til “fagenes krise”, hvorfra faglighed opstod som en specifik historisk måde at tale om viden og kundskab på. Denne krise inde- holder to elementer. På den ene side opstår faglighed som led i debatten om, hvilke kriterier der skal gælde for udvælgelsen af ’stof ’. Faglighed opstår i en periode, hvor den etablerede viden hurtigt ændres og fornyes, samtidig med at faggrænser opløses eller sættes spørgsmålstegn ved (▇▇▇▇▇▇▇▇ og Ulriksen, 1998). Samtidigt opstår faglighed i en periode, hvor der sker en stigende stats- lig-politisk styring af uddannelsessektoren, der reducerer indflydelsen af ud- dannelsesprofessionerne på universitet-, gymnasie- og skoleniveau. Dette tab af indflydelse hænger sammen med en ekstern såvel som intern mistroiskhed over for faggruppernes egeninteresse og ideologiske ophæng. Måske derfor bliver faglighed også meget hurtigt brugt i sammenhæng med de “professi- onelle” dimensioner af uddannelsesfaggrupperne som lærere, pædagoger og socialrådgivere (se som eksempel ▇▇▇▇▇▇▇▇, 1990).

Det er paradoksalt, hvorledes begrebet faglighed på sin vis ophøjer vigtig- heden af fagorganiseringen af viden (i modsætning til begreberne tværfag- lighed og ekspertise), men i samme proces stækkes de faglige miljøer og fæl- lesskabers indflydelse på uddannelsespolitikken. Den øgede eksterne styring, der starter som led i en kulturkamp, bliver inden for få år delvist overtaget af human capital-bevægelsen, hvor uddannelse bliver et middel til velstand og konkurrencedygtighed, og faglighed udfyldes af forskellige kompetencemål.

Faglighedens mange betydninger

Den historiske gennemgang giver en forståelse af begrebets oprindelse, men det hjælper os ikke med at forstå, hvad der er på spil, når begrebet bruges i dag. En første pointe i den sammenhæng er at notere sig, at faglighed kan bruges på vidt forskellige måder, alt efter om vi taler om uddannelse, arbejds- marked eller politik. Som figur 2 viser, så skete der allerede inden for få år en enorm spredning i, hvilke kontekster begrebet blev brugt i. Figur 2 er baseret på en gennemgang af de folketingsdebatter, hvor faglighed er blevet brugt i pe- rioden 1990-2009. Figuren viser, hvordan faglighed starter og fortsætter med at være knyttet til det uddannelses- og forskningspolitiske område i tråd med vores historiske gennemgang ovenfor, men i løbet af få år begynder at brede

sig til flere politiske områder. Faglighed indoptages særligt i diskussioner om arbejdsmarked og beskæftigelse samt levering af velfærdsydelser. Her bliver det særligt knyttet til debatter om ‘velfærdsprofessionerne’ og deres organi- sering inden for social- og sundhedsområdet. Vi kan også se, at faglighed i stigende grad anvendes til at italesætte bureaukratiets vidensniveau fra 2000 og frem. Det umiddelbare højdepunkt i brugen 2003-06 hænger sammen med debatter om ”strukturreformen”, og den dertilhørende omorganisering af store velfærds(fag)områder.

Figur 2: Politiske debatter, hvori indgår ”faglighed” som centralt debatområde fordelt på politiske domæner 1990-2009

Kilde: Folketingstidende

Vi vil ikke i denne artikel give endelig begrebsafklaring af faglighed – pointen er nemlig at faglighed kan forstås som et fælles problem snarere end et sub- stantivt indhold! Det vil vi vise ved at opridse de markante ligheder, der findes i diskussionerne om faglighed på tværs af de samfundsfaglige discipliner, der beskæftiger sig med forskning i uddannelse, professioner og forvaltning. Vi foretager ikke en udtømmende litteraturgennemgang, men vil via udvalgte eksempler vise, at faglighed i alle disse sammenhænge, udover forstået som en måde at tale om konkret evner eller kompetencer, er forbundet med diskussi- oner autonomi og status i forsøget på at demarkere sociale grupper ud fra en fælles videns- eller erfaringsbase.

Uddannelse: Hvem bestemmer over fagene?

Når faglighed diskuteres i uddannelsesforskningen, er det som oftest et forsøg på enten at (1) udfylde, hvad der bør menes med begrebet som led i en kon-

tinuerlig debat om forskellige dannelsesmæssige-, pædagogiske og didaktiske idealer (se f.eks. S.N. ▇▇▇▇▇▇, 2014; Dolin, 2017), eller (2) at spore begrebets tillagte betydning i uddannelsespolitikken over tid (se f.eks. Adamsen, 2016).

Faglighed udspringer af fagorganiseringen af uddannelse, og der er i uddan- nelsesforskningen på den ene side en forståelse af fag som faglige fællesskaber baseret på en særlig epistemologi (Lauvås og Lauvås, 1998; i Dolin og ▇▇▇▇▇▇- sen, 2017) og som ’historisk betingede konstruktioner’ i uddannelsessystemet (Undervisningsministeriet, 2003), hvor det er fagets udøvere, der i et ”prak- sisfællesskab” udvikler fagets indhold. På den anden side, som ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ bemærkede det i 1984, så er undervisningsfag samtidigt noget ganske andet en blot forståelsesrammer og fællesskaber. Det er ”et hierarkisk opbygget magt- og kontrolsystem”, hvor særligt politiske indskærpelser fra styrelser, ministerier eller debatter andre steder i systemet har indflydelse på (fag)læreres ramme til at udføre undervisning og forståelse af fagenes indhold (Kryger, 1984).

Som vores historiske gennemgang opridser, opstår det moderne faglighedsbe- greb i konteksten af et politisk modtryk mod ”fagkritiske bevægelser”, som iro- nisk nok resulterer i en øget politisk styring af uddannelsessektoren. Resultatet i dag er, som professor i naturfagsdidaktik ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ bemærker, at faglighed ” … er et af de mindst veldefinerede begreber i uddannelsessystemet” (Dolin, 2017: 50). Noget der er på spil, når der diskuteres faglighed i uddannelsesforsk- ningen er altså særligt graden af indflydelse af de faglige praksisfællesskaber over for fagene som hierarkiske kontrolsystemer, hvor nationale testregimer og nyfaglige kompetencer udfordrer didaktiske- og dannelsesidealer.

Arbejdsmarked: Professioner uden selvstyre eller status?

Inden for arbejds- og professionsforskningen bruges faglighed ofte upro- blematisk som synonymt med professionalisme. Profession stammer som analytisk koncept fra den angloamerikanske verden og refererer til særlige erhvervsgrupper (occupational groups), som skiller sig ud fra andre (Macdo- nald, 1995/1999). Overordnet set har definitioner af professioner oftest inklu- deret flere af følgende elementer: specialiseret arbejde forankret i et anerkendt vidensfelt, eksklusiv jurisdiktion over et arbejdsdomæne, formelle trænings- programmer og akkreditationer, der skaber en beskyttet position og status på arbejdsmarkedet, og en form for arbejdsideologi eller værdisystem (Freidson, 2001: 127). Professionslitteraturen har i sine forskellige former altid været op- taget af den statusmæssige adskillelse mellem forskellige ”rene” professioner (særligt jura og medicin) og så semi-, proto- eller hybride professioner, der ikke nød samme status og autonomi, og som grupper måske kun levede op til nogle af elementerne, der karakteriserer de ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇ (Noordegraf, 2007).

I den tidligere nævnte artikel af ▇▇▇▇▇▇ om den nye “importerede professiona- lisme”, peger han særligt på dobbelttydigheden i de fagpolitiske forandringer, der har karakteriseret erhverv med mellemlange videregående uddannelser i de sidste 20-30 år. Særligt eksemplarisk er de store velfærdsprofessioner, der

hovedsageligt arbejder inden for det sundhedsfaglige, pædagogiske og sociale område. Her har New Public Management (NPM) inspirerede reformer af velfærdsstaten søgt at skærpe kontrol med faggrupper igennem en professio- naliseringdiskurs. Vi finder det interessant, at ▇▇▇▇▇▇ ikke kobler dette til bru- gen af faglighedsbegrebet, men det ligger lige for, at faglighed spiller en vigtig rolle i den professionaliseringsdiskurs han identificerer. Uddannelserne blev samtidigt samlet og ensrettet på tværs af fag i 2000 med professionsbachelorer og i 2008 oprettedes professionshøjskolerne. Resultatet er, hvad vi med Mclel- land (1990) og ▇▇▇▇▇▇ (2011) kan kalde ”professionalisering fra oven”: Fra et politisk og ledelseslag snarere end fra faggrupperne selv. Og resultatet resul- terer NPM-reformer i det, Noordegraf (2008) kalder “hybride professioner”, hvor professionalisme bruges som diskurs for at skabe meningsfuldt arbejde, samtidigt med at professionelt arbejde underlægges mere detaljerede admini- strative styringssystemer.

På den positive side kan faglighed fungere inkluderende og statusudviskende, da alle faggrupper kan have deres faglig- hed, og at det fra den fagprofessionelles vinkel kan ses som en kvalificerende egenskab, der fordrer medbestemmelse og ansvar. Men samtidigt kan faglighed også fungere som et mindre forpligtende begreb og politisk magtmiddel, så længe det ikke nærmere defineres, hvilken faglighed der skal ”styrkes”, ”beskyttes”, ”sikres” og af hvem.

Samtidig bruges professionsdiskursen også som et kampgreb af velfærdspro- fessionerne mod de opfattede nedvurderinger af deres faglighed. Det er netop sådanne kampe, vi har været vidne til de sidste mange år, f.eks. med lærerne i forbindelse med folkeskolereformen. Her benyttes ’faglighed’ som kampgreb mod reformer, der ses som begrænsninger af professionernes autonomi el- ler for bedre løn og arbejdsforhold. Et norsk studie har allerede vist de store forskelle på det statslige og faglige blik i konteksten af norske reformer af ud- dannelsessystemet (1990-2010) (▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇ og Munthe, 2011). I det politiske system blev professionalisme forstået udelukkende i betydningen af “erhvervsrettet kundskab”, hvorimod de faglige organisationer associerede ordet med autonomi, fagligt skøn og tillid ud fra et professionelt fællesskab.

Faglighed er altså forbundet med en udbredelse og ensretning af professions- formen til flere fag og dermed også de kampe og konflikter omkring kontrol, autonomi og status, der følger med. På den positive side kan faglighed fungere inkluderende og statusudviskende, da alle faggrupper kan have deres faglig- hed, og at det fra den fagprofessionelles vinkel kan ses som en kvalificerende egenskab, der fordrer medbestemmelse og ansvar. Men samtidigt kan faglig- hed også fungere som et mindre forpligtende begreb og politisk magtmiddel,

så længe det ikke nærmere defineres, hvilken faglighed der skal ”styrkes”, ”be- skyttes”, ”sikres” og af hvem.

Stat: Det neutrale embedsværk under pres?

I politik- og forvaltningsstudier anvendes faglighed i stigende grad til at be- skrive embedsmænds videns- og rådgivningsarbejde. ▇▇▇ ▇▇▇▇▇ bemærkede allerede i sine klassiske studier af bureaukratiet, hvordan statens vidensarbejde er karakteriseret af to former for viden: ”Fachwissen”, som er en teknisk-fag- lig viden, og ”Dienstwissen”, en erfaringsmæssig viden. Teknisk-objektiv vi- den har historisk været en central del af ideen om det neutrale embedsværks forankring i den europæiske retsstatshistorie. Her er det værd at bemærke, hvordan den tidlige bureaukratisering af et statsligt kvalificerings- og certifi- ceringssystem i de tyske og kontinentaleuropæiske stater, herunder Danmark, i 1800-tallet kom til at fungere som professionsideologi for borgerskabet (se bla. ▇▇▇▇▇, 1990; ▇▇▇▇▇▇▇, 2005). Embedsværket er på den vis en europæisk bor- gerlig professionsarketype, der historisk har været associeret med høj status, ansættelsessikkerhed (tjenestemandsvilkår), dannelse og etiske principper.

Det neutrale embedsværk har i den periode, hvor vi taler om faglighed, væ- ret under pres. Som konsekvens af dette pres fulgte gennem 1990’erne og 2000'erne en række betænkninger og rapporter om embedsmænds pligter og “fagligt etiske principper” (f.eks. ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇-udvalget, 1993). Hvis vi udelukkende ser på de begrænsede danske udredninger, så fokuserede sær- ligt magtudredningen fra 2003 på den øgede medialiserings effekt på bureau- kratiet, imens ▇▇ ▇▇▇▇▇-udvalget i 2015 kunne beskrive en udvikling siden 1980’erne, hvor embedsværket i centraladministrationen i stigende grad har skullet levere minister- og politisk-taktisk rådgivning (p. 23 f.). I 2015 ud- sendte Finansministeriet derfor “Kodex VII”, der specificerede embedsvær- kets syv centrale pligter. Faglighed optræder her som en central pligt, da em- bedsmænds ”faglige rådgivning og bistand skal holde sig inden for de faglige standarder, der er almindeligt anerkendte inden for det pågældende område” (Finansministeriet, 2015: 30). Igen fremstår faglighed som en diskursiv løs- ning på et pres mod embedsværkets professionalisme.

”Faglighed” mangler en tværgående forståelse

Vores gennemgang har vist, hvordan fagligheden er opstået som et domine- rende vidensbegreb siden starten af 1990’erne og tillægges forskellige, men relaterede betydninger inden for uddannelses-, arbejdsmarkeds- og politik- og forvaltningsstudier. Det bruges alle steder i to betydninger. På den ene side bruges det i stigende grad som synonymt med individuel kompetence og færdighed, men hvor der latent i begrebet en gruppemarkør, hvor gruppen, alt efter om det er et erhverv, et uddannelsesfag eller et embede, er af en sær- ligt kundskabsmæssig karakter. Det er dette, der udgør den anden side, hvor vi kan bemærke, at begrebet på alle ovennævnte områder hænger sammen med pres på eksisterende fagprofessionelle grupper drevet af både teknolo- giske-, samfundsmæssige- og politiske udviklinger. Det fremstår derfor ikke

usandsynligt at læse faglighed som symbol på en generel svækkelse eller i det mindste usikkerhed omkring etablerede vidensgruppers status, indflydelse og afgrænsninger. Derfor kan vi også forstå opkomsten af faglighed som en sær- ligt institutionaliseret måde, hvorpå viden og kundskab italesættes og forstås i Danmark.

Men hvordan adskiller faglighed sig fra de andre dominerende vidensbegre- ber såsom professionalisme og ekspertise? Figur 3 placerer ekspertise, pro- fessionalisme og faglighed i et semantisk rum struktureret af to dimensioner: status, og hvorvidt den gældende viden eller kundskab tilhører individet el- ler kollektivet (f.eks. en professionsgruppe). Professionalisme befinder sig i nedre højre hjørne som vidensdiskurs, hvor viden og kundskab forstås som tilhørende kollektiver såsom professionen, der er kendetegnet ved høj status. Kollektiviteten er først og fremmest realiseret gennem professionsstyrede ud- dannelsessystemer og certificeringer, der er med til at homogenisere og sikre viden af høj status og autoritet gennem udvælgelse og eksklusion.

Ekspertise forstår lig professionalisme viden som defineret ved sin høje sta- tus, i og med at eksperten står i modsætning til lavstatus aktører som læg- manden og amatøren, når det kommer til et givent område eller emne. Men i modsætning til professionalisme er ekspertise individuelt snarere end kol- lektivt organiseret. Individer opnår således ikke status som eksperter gennem gennemførelse af uddannelser og medlemskab af professionelle foreninger, men gennem erfaring med specifikke emner (f.eks. ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ og Seabrooke, 2016). Ekspertise indebærer således en forpligtelse over for emnet snarere end professionen eller organisationen, hvorfor det er rettet mere mod individets særlige erfaringer, karriere og kvalifikationer snarere end professionelle grup- pers værdier og formelle uddannelses- og kvalificeringsforløb.

Figur 3: Ekspertise, professionalisme og faglighed i semantisk rum

Inden i individer

Ekspertise

Faglighed

Professionalisme

Status (-) Status (+)

Inden i kollektiver

Til sammenligning er faglighed drevet af en anden forståelse for viden og kun- nen. Faglighed indebærer i princippet et eksklusionsprincip (“der er nogle, der har faglighed”), men bliver sjældent brugt i en sammenhæng, hvor en så- dan afgrænsning defineres tydeligt. Samtidigt indebærer faglighed en ligestil- ling mellem faggrupper (”alle har deres faglighed”), der i sin statusudviskende brug passer godt på de antiintellektuelle vinde der har karakteriseret de sidste 20 års dansk politik (jf. opgøret med “smagsdommeriet”, “elfenbenstårnet” og/eller “de københavnske saloner”).

I den forstand er faglighed anderledes end ekspertise og professionalisme. Faglighed er blevet, hvad antropologen ▇▇▇▇-▇▇▇▇▇▇▇ (1987) som den første kaldte en “flydende betegner”, et begreb der synes at indeholde en konkret referent (ideen om at faglighed indeholder noget), men snarere arbejder hen mod at flyde eller sågar undgå definition for at maksimere dets kraft. Frem- væksten i faglighed som vidensbegreb siden 1990'erne skal derfor ses i lysets af begrebets evne til at inkorporere flere forskellige betydninger i sig. Denne pointe understøttes også af vores hurtige gennemgang af faglighedens betyd- ning i uddannelses-, arbejdsmarkeds- og statsstudier, hvor dets fleksibilitet som begreb i høj grad har muliggjort dets tilpasning og indlejring i mange for- skellige kontekster. Samtidig indrammer det også den manglende specificitet som begrebet medfører. Arbejdspladser, folkeskoleelever og bureaukrater skal have styrket deres faglighed, men hvordan gøres det, når begrebet mangler en tværgående forståelse?

Faglighed kan således opfattes som et alternativ til professionalisme og eks- pertise, og betegner en ophævelse i den selvfølgelighed og status, der hidtil har været forbundet med individers eller gruppers besiddelse af en særlig form for viden eller kunnen. I den forstand er faglighed udtryk for en øget usik- kerhed om etablerede vidensgrupper som professionernes status, indflydelse og afgrænsninger. Dermed er det også led i en mere diffus ekspertkultur, da faglighed sjældent defineres, hvorfor det ofte er uklart, hvilke specifikke fær- digheder, uddannelser og erfaringer der er og bør være i spil, når der tales om alt faglighed i embedsværket, på arbejdspladsen eller i civilsamfundet. Det ironiske er at begrebets klang af ‘noget fast’, skjuler den destabilisering, som kendetegner dets opblomstringsperiode, den svækkede indflydelse af flere faggrupper over egne områder og de uenigheder, der består omkring, hvilke værdier, kompetencer og færdigheder der er værdifulde i fremtidens samfund, og hvordan de skal kompenseres.

Referencer

▇▇▇▇▇▇▇, ▇. (2016), “Faglighed – kvalitet, æstetik og undervisning”, Studier i Pæ- dagogisk Filosofi, 5(1): 62-80, ▇▇▇▇▇://▇▇▇. org/10.7146/spf.v5i1.18137

▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇. (1990), Fag og faglighed - en teo- retisk analyse, Børne- og Ungdomspæda-

gogernes Landsforbund (BUPL Pædago- gisk Debat, 8).

▇▇▇▇▇, ▇.-▇., ▇. ▇▇▇▇, ▇.▇. ▇▇▇▇▇▇▇▇ og I. Svane (1990), GL 100-Skole, Stand, For- ening: Gymnasieskolernes Lærerforening 1890-1990, Gyldendal.

▇▇▇▇▇▇▇, ▇. og ▇. ▇▇▇▇▇ (2019), Rethinking expertise, University of Chicago Press.

▇▇▇▇▇, ▇. (2017), “▇▇▇▇▇▇▇▇, kompetence og faglighed”, i ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ ▇▇- ▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇, red., Gymnasiepædagogik – En grundbog, ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ Forlag.

▇▇▇▇▇, ▇. og M.P. ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ (2017), “Fag, hovedområder og fagligt samspil” i ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇, ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇, red., Gymnasiepæ- dagogik – En grundbog, ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇ Forlag.

▇▇▇▇, ▇. (2019), The crisis of expertise, Polity Press.

▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇. (2001), Professionalism, the third logic: On the practice of knowledge, University of Chicago Press.

▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇., ▇. Mausethagen og ▇. Mun- the (2011), Lærerprofesjonalitet i spen- ningsfeltet mellom policy og profesjon, HiO-rapport(2), Høgskolen i Oslo.

▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇, E.W. (1979), Tværfaglighed som politisk undervisning, Aalborg Universi- tetsforlag.

▇▇▇▇▇▇, ▇. (1979), Om teoretiske og praktisk videnskab: Om grundforskning og mål- forskning; om tværfaglighed, videnska- belige discipliner og problemorientering, Roskilde Universitetscenter.

▇▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇.▇. (2009), “Fag mellem arbejde, organisation og uddannelse – Har fagene fremtiden bag sig?”, Tidsskrift for Arbejds- liv, 11(3): 013-031

▇▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇.▇. og ▇. ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ (2016), “Transnational organizing: Issue profes- sionals in environmental sustainability networks”, Organization, 23(5): 722-41.

▇▇▇▇▇▇▇, ▇.▇. (2014), Elevattituder på er- hvervsuddannelserne, Institut for Uddan- nelses og Pædagogik, Aarhus Universitet. ▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇.▇. (2021), Skolen og den transnati- onale vending: Dansk uddannelsespolitik

og dens europæiske og angloamerikanske

forbindelser, Nyt fra Samfundsvidenska- berne.

Kryger, N. (1984), “Danskfaget eller eleverfa- ringerne” i ▇. ▇▇▇▇▇▇ og ▇. ▇▇▇▇▇▇▇, red., Faglighed og eleverfaring, Forskningsse- rien Vol. 8, Lærerforeningens Materiale- udvalg.

Kryger, N. og ▇. ▇▇▇▇▇▇▇, red. (1984), Faglig- hed og eleverfaring, Forskningsserien Vol. 8, Lærerforeningens Materialeudvalg.

▇▇▇▇▇▇, ▇.▇. (2017), “Et importeret begreb uden naturlige fjender?”, Årbog fra Sel- skabet for Skole- og Uddannelseshistorie, 51.

▇▇▇▇▇▇, ▇.▇. (2014), “Et forsvar for faglig- heden”, Fagligt Forum, Dansk Magister- forening. ▇▇▇▇://▇▇.▇▇/▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇/ UddDidaForsk/Artikler/Forsvarforfag- ligheden

▇▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇.▇. (1999/1995), The Socio- logy of the Professions, SAGE Publicati- ons Ltd.

Noordegraaf, M. (2007), “From “Pure” to “Hybrid” Professionalism: Present-Day Professionalism in Ambiguous Public Domains”, Administration & Society, 39(6): 761-85.

▇▇▇▇▇▇▇, ▇., ▇. ▇▇▇▇▇▇, ▇. ▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇. ▇▇▇▇▇▇▇▇▇ (1981), “Erfaringspædagogik”, Dansk Pædagogisk Tidsskrift, 29(9-10): 353-416,

▇▇▇▇▇▇▇, ▇. (2005), “Continental Sociology of Professions Today: Conceptual Contri- butions”, Current Sociology, 53(6): 915-

42.

▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇. og ▇. ▇▇▇▇▇▇▇▇ (1998), Uni- versitetsstudier i krise - Fag, projekter og moderne studenter, Roskilde Universitets Forlag.

▇▇▇▇▇▇▇▇, ▇.▇. (2009), Planing Or Planning? Or What’s Happening to Faglighed in Da- nish Vocational Education?, Danmarks Pædagogiske Universitetsskole, Aarhus Universitet.

Slutnote

1 Flertal bruges, da ‘stand’ har flere betydninger.

Demokratiets vilkårlighed:

Reviewartikel

En analyse af forekomsten af valgparadokser ved tre folketingsvalg

I et demokratisk system kan vælgerpræferencer ag- gregeres til en samlet kollektiv præference på et utal af forskellige måder, hvorefter en specifik aggrege- ringsmetode fordeler det samlede antal mandater mellem partierne. Hvis metoden producerer resul- tater, som divergerer fra vælgernes underliggende præferencer, opstår der såkaldte valgparadokser. De kendes fra flertalsvalgsystemer (f.eks. amerikan- ske og britiske valg), men det er generelt overset, at

de også kan forekomme under forholdstalsvalg. Ved brug af data fra valgundersøgelserne ifm. fol- ketingsvalgene 2007, 2011 og 2015 analyseres den mulige empiriske forekomst af fire teoretisk udledte valgparadokser fra social choice-teori. Vi viser, at alle fire valgparadokser forekommer empirisk. Dermed sættes der spørgsmålstegn ved, i hvilket omfang fol- ketingsvalgs udfald kan udlægges som en afspejling af folkets vilje.

▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇- ▇▇▇▇▇▇▇▇▇

Professor, ph.d., Institut for Stats- kundskab, Køben- havns Universitet, ▇▇▇▇▇▇▇@▇▇▇.▇▇.▇▇

▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇

Fuldmægtig, cand. scient.pol., Digitalise- rings- og Lige- stillingsministeriet, ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇@ ▇▇▇▇▇▇▇.▇▇▇

▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇

Analytiker, cand. scient.pol., National enhed for Særlig Kriminalitet, ▇▇▇▇▇▇▇▇▇@▇▇▇▇▇. com

Findes der en unik ”folkevilje”?

”Paa Rigets Borg skal i dens Mødesale / med Folkets Stemme Folkesjælen tale”. Således lyder en indskrift fra 1918 i Vandrehallen på Christiansborg, og ud- sagnet sammenfatter meget fint den gængse danske demokratiopfattelse: at et demokratisk system muliggør, at folkeviljen vil manifestere sig i de konkrete politiske beslutninger.

At det ikke kun er i højstemte indskrifter, at valgudfald udlægges sådan, be- høver man ikke at se sig langt om for at kunne konstatere: ” Vælgerne har talt: Danmark drejer mod venstre …” (Finans, 6.6.2019). ” Vælgerne har talt, stem- merne er talt op, Venstre er Danmarks største parti” (▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇, 15.9.2001). ”Hver gang, der er et flertal [bag et lovforslag], så er det en sejr for folkestyret, for så er det vel et udtryk for, at folkets røst er blevet hørt på Borgen” (▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇▇▇▇▇, 7.6.2012) osv., osv.

I et demokratisk perspektiv kan den mulige forekomst af valg- paradokser betyde, at den anvendte afstemningsmetode påvir- ker valgets udfald i en sådan grad, at det ikke nødvendigvis er det parti eller den kandidat, der foretrækkes af en majoritet

af vælgerne, som vinder valget. Valgparadokser belyser der- for vigtigheden af, hvilken afstemningsmetode der benyttes, samtidig med at de sætter spørgsmålstegn ved, om metoden producerer meningsfulde og demokratiske kollektive valg.

Men det er let at konstatere, at man ikke kan slutte, at f.eks. hvem der danner regering, også nødvendigvis er dem, et flertal af vælgerne støtter. Ved i hvert fald nogle folketingsvalg (1971, 1990, 2022) har den ene fløj fået et flertal af de afgivne stemmer, mens den anden fløj har vundet et flertal af mandaterne (jf. f.eks. ▇▇▇▇▇▇▇-▇▇▇▇▇▇▇▇▇, 2013), og ved mindst en regeringsdannelse (1975) kan der argumenteres for, at det ikke var flertallets førstevalg blandt regerings- alternativerne, der endte med at vinde (Kurrild-Klitgaard, 2014b).

Sådanne valgparadokser kan forekomme, når alternative afstemnings- eller aggregeringsmetoder udøver en selvstændig indflydelse på de demokratiske udfald, selvom de underliggende individuelle præferencer blandt vælgerne er uændrede. Det betyder f.eks., at en kandidat eller et parti vinder et valg under én afstemningsmetode, mens samme kandidat eller parti under en an- den afstemningsmetode ikke vinder valget eller måske endog ender som den største taber blandt flere ikke-vindere – men at begge udfald vel at mærke er med udgangspunkt i de samme vælgerpræferencer. Valgets endelige udfald kan således være mindst lige så meget et produkt af måden, hvorpå vælgernes individuelle præferencer aggregeres til ét samlet kollektivt valg, som af an- dre årsager. Der er i hvert fald ingen garanti for, at det er et resultat af nogen underliggende ”folkevilje”. I et demokratisk perspektiv kan den mulige fore- komst af valgparadokser betyde, at den anvendte afstemningsmetode påvir- ker valgets udfald i en sådan grad, at det ikke nødvendigvis er det parti eller den kandidat, der foretrækkes af en majoritet af vælgerne, som vinder valget. Valgparadokser belyser derfor vigtigheden af, hvilken afstemningsmetode der benyttes, samtidig med at de sætter spørgsmålstegn ved, om metoden produ- cerer meningsfulde og demokratiske kollektive valg.

På den baggrund analyserer denne artikel, hvorvidt der kan siges at fore- komme visse typer af valgparadokser i det danske, politiske valgsystem, ved at undersøge den mulige empiriske forekomst af en række teoretiske valgpa- radokser ved folketingstingvalgene i 2007, 2011 og 2015. Som sådan er ar- tiklen en opdateret opfølgning på Kurrild-Klitgaards (2008) undersøgelse af forekomsten af valgparadokser ved otte folketingsvalg (1973, 1975, 1977, 1979, 1994, 1998, 2001 og 2005). Artiklen forsøger at undersøge dette ved, først kort at introducere fem relevante teoretiske valgparadokser fra såkaldt social choice-teori, for dernæst at kortlægge empirisk, hvorvidt ét eller flere af disse manifesterede sig i tre danske folketingsvalg. Dette gøres ved at analy- sere surveydata fra valgundersøgelserne fra Det Danske Valgprojekt, hvorfra det er muligt at konstruere individuelle præferenceordener for en stikprøve af danske vælgere. Resultaternes demokratiske implikationer for robustheden af det danske forholdstalsvalgsystem, diskuteres til slut.

Dette simple, hypotetiske scenarie viser således, at resulta- terne af valget afhænger af den anvendte afstemningsmetode, og denne garanterer dermed ikke, at resultaterne i nogen meningsfuld forstand afspejler en unik ’folkets vilje’.

Valgparadokser

Det mest kendte valgparadoks er det såkaldte Condorcet-paradoks.1 Dette kan illustreres ved et simpelt, hypotetisk scenarie, hvor et samlet vælgerkorps N bestående af tre vælgere (V1, V2, V3) skal vælge mellem tre politiske par- tialternativer i et sæt M = (x, y, z). Disse tre vælgere har konstante, transitive individuelle præferencer for alternativerne, således at:

V1:x>y>z V2:y>z>x V3:z>x>y

I de individuelle præferenceordener for de tre partialternativer betyder >, at alternativet til venstre for tegnet foretrækkes over alternativet til højre herfor. Det ses, at de individuelle præferencer er transitive, da eksempelvis vælger V1 foretrækker x over y, y over z, og x over z. Ved ordinale parvise sammenlignin- ger for hvert alternativ ses det dog, at selvom de individuelle præferencer er transitive, medfører aggregeringen af disse til én samlet kollektiv præference, at denne bliver intransitiv. Sammenlignes x og y først, foretrækker V1 x, V2 foretrækker y, og V3 foretrækker x, så x vinder i denne sammenligning. Sam- menlignes x herefter med z, foretrækker V1 x, men V2 og V3 foretrækker z, så z vinder. Sammenlignes z og y til sidst, vinder y, eftersom både V1 og V2 fore- trækker y over z, og kun V3 foretrækker z over y. Dermed kan den kollektive præferenceorden siges at være intransitiv eller cyklisk:

Vn:x>y>z>x

Vinderen afhænger altså her alene af, i hvilken rækkefølge alternativerne sam- menlignes. I dette Condorcet-paradoks kan ingen af alternativerne slå alle an- dre alternativer i parvise (’head-to-head’) valg, og derfor eksisterer der ingen såkaldt Condorcet-vinder (Kurrild-▇▇▇▇▇▇▇▇▇, 2008: 243), d.v.s. et alternativ, der foretrækkes fremfor alle andre alternativer ved parvise sammenlignin- ger.2 Dette simple, hypotetiske scenarie viser således, at resultaterne af valget afhænger af den anvendte afstemningsmetode, og denne garanterer dermed ikke, at resultaterne i nogen meningsfuld forstand afspejler en unik ’folkets vilje’. Dette er samtidigt omdrejningspunktet for ▇▇▇▇▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ berømte og berygtede generelle umulighedsteorem, der viser, at ingen afstemningsme- tode anvendt på flere end to vælgeres præferencer over flere end to alternati- ver på samme tid kan leve op til et lille sæt af logiske fairness-regler og samti- digt sikre, at resultaterne heraf ikke kan være cykliske (Arrow, [1951] 1963; jf. Riker, 1982: 116 f.). Trods denne dystre konklusion fra social choice teorien er forekomsten af Condorcet-paradokset dog sjældent vist empirisk i nyere valgkontekster (jf. f.eks. ▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇, 1992; ▇▇▇▇▇▇▇▇, 2006; Kurrild-Klit- gaard, 2014a; ▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇, 2014).3

Dette stemmer overens med resultater fra matematiske simuleringer af præ- ferenceordener, der tillader indifference i individuelle præferencer mellem to alternativer (svag præferenceorden). Det betyder, at vælgere kan være indiffe- rente i valget mellem to partier. Simuleringerne viser, at sandsynligheden for paradoksets tilstedeværelse initialt stiger med antallet af partialternativer i M, for derefter at falde med et stigende antal vælgere i N (▇▇▇▇▇ o.a., 1995; Tim- pone og Taber, 1998: 86). Condorcet-paradokset forekommer desuden sjæld- nere ved svage præferenceordener end ved stærke præferenceordener (Jones o.a., 1995: 140 f.). Med disse resultater in mente er der således en beskeden sandsynlighed for, at der i valgundersøgelsernes analyser af danske vælgeres præferencer over f.eks. foretrukne partier ikke skulle være en Condorcet-vin- der, da svage præferenceordener typisk er mulige i sådanne, og antallet af re- spondenter altid er stort.

Nærværende studie vil undersøge den eventuelle empiriske forekomst af Condorcet-paradokset samt tre andre valgparadokser i forbindelse med de danske folketingsvalg i 2007, 2011 og 2015. De tre sidstnævnte paradokser er på forskellige planer alle varianter af det mere generelle, såkaldte Borda-pa- radoks. Dette valgparadoks eksisterer, når en majoritet af vælgere foretræk-

ker x i et majoritetsvalg (Vn:x>z ⋀ y), men hvor y og/eller z foretrækkes fremfor x i ordinale, parvise sammenligninger (Vn:y>x ⋁ z>x). Når disse to aggregeringsmetoder giver decideret omvendte præferenceordner (f.eks. x>y>z vs. z>y>x), taler man om en ”stærk” variant af paradokset, mens en simpel diskrepans mellem topalternativerne siges at være en ”blød” variant

(f.eks. x>y>z vs. y>x>z). I den stærke form svarer det til, hvad der er ble- vet kaldt ”majority reversal”-paradokset (▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇, 1993; ▇▇▇ ▇▇▇▇▇▇ og Vergunst, 1998).

Borda-paradokset forekommer, især i den ”bløde” form, relativt mere hyppigt end f.eks. Condorcet-paradokset (jf. ▇▇▇▇▇▇▇▇ og ▇▇▇▇▇▇▇▇, 2011; Kurrild-Klit- gaard, 2018) og er velkendt fra praktisk politik, hvor det under tiden beskri- ves som ”election inversions”, altså hvor der er en diskrepans mellem hvem der er flertalsvinder blandt vælgerne, og hvem der vinder i sidste ende, f.eks. de amerikanske præsidentvalg i 2000 (Gore/▇▇▇▇) og 2016 (▇▇▇▇▇▇▇/▇▇▇▇▇) (jf. ▇▇▇▇▇▇, 2012).

De tre Borda-beslægtede valgparadokser, vi her undersøger empirisk, er følgende:

1. Mere foretrukken, færre stemmer-paradokset: Paradokset eksisterer, når en majoritet af vælgerne foretrækker x over y eller z (Vn:x>y⋁z), men hvor y eller z opnår flere mandater end x (Mn:M(x)<M(y)⋁M(z)), hvor M angiver antal mandater.

2. Condorcet-vinder bliver taber-paradokset: Paradokset eksisterer, når x er en Condorcet-vinder, d.v.s. x slår alle andre alternativer y og z i ordinale,

parvise sammenligninger (Vn:x>(y,z), men hvor x opnår færre mandater end y og/eller z (Mn:M(x)<M(y) ∨ M(z)).

INDHOLD

Document Metadata

Document Metadata

Table of Contents