Øget konkurrence mellem leverandører af offentlig service

Fra få til mange leverandører

Øget konkurrence mellem leverandører af offentlig service

Maj 2003

Finansministeriet

Økonomi- og Erhvervsministeriet Xxxxxxxxx- og Sundhedsministeriet Socialministeriet Undervisningsministeriet Kommunernes Landsforening Amtsrådsforeningen

Fra få til mange leverandører

Øget konkurrence mellem leverandører af offentlig service

Publikationen kan bestilles hos:

Schultz Information Herstedvang 12

0000 Xxxxxxxxxxx

Telefon 00 00 00 00

Fax: 00 00 00 00

E-mail: xxxxxxx@xxxxxxx.xx Hjemmeside: xxx.xxxxxxx.xx

eller afhentes hos:

Schultz Information Herstedvang 4

0000 Xxxxxxxxxxx

Henvendelse om publikationen kan i øvrigt ske til: Finansministeriet

Xxxx Xxxxxxxx Christiansborg Slotsplads 1

1218 København K

Telefon 00 00 00 00

Omslag: b:graphic aps Foto: Getty Images

Tryk: Formula A/S

Oplag: 2.400

Pris: 100 kr. inkl. moms

ISBN: 87-7856-561-8

Elektronisk publikation:

Produktion: Finansministeriet ISBN: 87-7856-562-6

Udvalgets arbejde blev afsluttet marts 2003

Publikationen kan hentes på Finansministeriets hjemmeside: xxx.xx.xx

Kapitel 1 – Indledning og sammenfatning

Indholdsfortegnelse

1. Indledning og sammenfatning 5

1.1. Indledning om opgaven 5

1.2. Sammenfatning af rapporten 6

2. Leverandørkredsen nu og fremover 17

2.1. Den nuværende leverandørkreds set fra en konkur-

rencesynsvinkel 17

2.2. På vej mod åbning for private leverandører af

velfærdsservice 20

2.3. Resterende lovmæssige barrierer 23

2.4. Behovet for markedsopbygning 24

3. Leverandørskabelse – rammer og muligheder 29

3.1. Erhvervslivets syn på markedet for velfærdsservice 31

3.2. Forskellige veje til at få flere private leverandører 33

3.3. Det generelle iværksættersystem 34

3.4. Afknopning 36

3.5. Kommunalt frasalg af enheder 41

3.6. Kompetenceoverførsel baseret på udbud 42

3.7. Fælles offentlig-private selskaber efter l384 43

3.8. Udenlandske virksomheder som leverandører af

velfærdsservice 48

3.9. Sammenfatning 49

4. Udbud og udlicitering 51

4.1. Generelt om udbud 52

4.2. Udlicitering under alternative kontraktformer 58

4.3. Udvælgelse af parallelle leverandører 63

Fra få til mange leverandører

5. Godkendelsesordninger ved frit valg 67

5.1. Generelt om godkendelsesordninger 69

5.2. Godkendelses- eller udbudsordninger 71

5.3. Udformning af godkendelsesordninger 77

5.4. Sammenfatning 81

6. Om ejerskab til kapitalapparatet under konkurrence 85

6.1. Offentligt ejerskab – status quo 89

6.2. Offentligt ejerskab og udlejning til leverandørerne 91

6.3. Leverandørejerskab 96

6.4. Sammenfatning 101

7. Leverandørkreds og leverandørstyring 105

7.1. Fornyelse i leverandørstyringen. 106

7.2. Fornyelse i ejerskab til kapitalapparatet 112

7.3. Fornyelse i de kommunale organisationsformer 115

Bilag 1. Kommissorium for udvalg vedr. ”Øget konkurrence

mellem leverandører af offentlig service” 121

Bilag 2. Leverandørudvalgets sammensætning 123

Kapitel 1

Indledning og sammenfatning

1.1. Indledning om opgaven

”Borgere og virksomheder har krav på en moderne offentlig sektor, der leverer målrettet og tidssvarende service, og som kan dokumentere, at de skattefinansierede opgaver løses bedst og billigst.

Dette stiller krav om en fleksibel og dynamisk organisering af den offent- lige sektor og inddragelse af forskelligartede leverandører, som konkurre- rer om at tilbyde innovative og individuelle løsninger af høj kvalitet på af- talte vilkår.”

Sådan indledes kommissoriet for det statsligt-kommunale udvalg om Øget konkurrence mellem leverandører af offentlig service, som blev nedsat af re- geringens Koordinationsudvalg i januar 2002.

Dette såkaldte leverandørudvalg, som hermed aflægger rapport, har haft til opgave at analysere barrierer og muligheder for den nødvendige mar- kedsudbygning samt stille forslag til initiativer, som kan sikre den mest kompetente leverandørkreds.

Arbejdet skal medvirke til at understøtte regeringens reformprogram om Velfærd og valgfrihed, hvor borgerne får frihed til at vælge mellem forskel- lige offentlige og private løsninger på en række serviceområder.

Udvalgets fulde kommissorium og sammensætning fremgår af henholds- vis bilag 1 og bilag 2.

1.2. Sammenfatning af rapportens indhold

I forhold til kommissoriet har udvalget begrænset sig til at behandle de (amts)kommunale velfærdsområder og herunder lagt særlig vægt på at føl- ge op på de udfordringer, der knytter sig til indførelse af frit valg.

Rapporten er af udredende karakter og indeholder således ingen anbefa- linger.

Rapporten er bygget op som en beskrivelse af alternative modeller for kommunernes håndtering af de problemstillinger, som dækkes af kapitel- overskrifterne.

Det gælder dog ikke kapitel 2. Leverandørkredsen nu og fremover, som gør status over den aktuelle leverandørkreds set fra en konkurrencesynsvinkel og gennemgår de initiativer, regeringen har taget eller bebudet for i højere grad at åbne for konkurrence og frit valg. Det fremgår bl.a. heraf, at de lovmæssige barrierer for inddragelse af private leverandører på de sociale og sundhedsmæssige områder nu er eller vil blive ophævet.

Boks 2.1. Behovet for markedsopbygning på de udvalgte velfærdsom- råder

Velfærdsområde	Er der politisk efterspørgsel efter nye leverandørty- per?	Eksisterer de efterspurgte leve- randørtyper?	Er udbuddet stort nok til at sikre konkurrence?
Praktisk og personlig hjemmehjælp	Ja	Ja	Måske
Hjemmesygeplejen	Ja	Måske	Måske
Plejebolig	Ja	Ja	Nej p.t.
Handicapområdet	Måske	Delvist	Delvist
Dag- og klubtilbud	Ja	Ja	Nej p.t.
Døgnanbringelse	Måske	Delvist	Nej
Udsatte grupper	Nej	-	-
Kommunaltandpleje	Ja	Ja	Ja
Forebyggende sundhedsordninger	Ja	Nej	Nej
Den offentlige sygesikring	Nej	-	Ja
Sygehuse	Ja	Ja	Delvist
Grundskoler	Nej	-	Ja
Gymnasiet	Nej	-	Ja
VUC	Nej	-	Nej

Social-, Undervisnings- samt Indenrigs- og Sundhedsministerierne har be- lyst leverandørsituationen på alle (amts)kommunale velfærdsområder in- denfor hver deres ressort, og deres vurderinger ligger til grund for konklu- sionerne i ovenstående boks.

Alt i alt er der en række områder, hvor der er et politisk ønske om at inddrage nye leverandørtyper og et dertil hørende behov for leverandør- skabelse og markedsopbygning. Dette gælder i særdeleshed på de sociale og tilgrænsende områder, hvor udbuddet af private leverandører endnu ikke er fulgt med de markedsåbninger, som følger af ”murenes fald” om- kring de kommunale leverandører.

Kapitel 3. Leverandørskabelse – rammer og muligheder sætter fokus på den private sektors begrænsede engagement på velfærdsområderne, og på hvad der yderligere kan gøres for at accelerere udviklingen, bl.a. ved at smidig- gøre kompetenceoverførsel på de fagområder, som kun efterspørges af den offentlige sektor, og som derfor er jomfruelig grund for den private sektor i Danmark.

Markedskræfterne kan forventes at gøre sit til den fornødne brancheop- bygning, men på de fleste velfærdområder vil det alt andet lige tage tid, før udbuddet af kompetente private leverandører er tilstrækkeligt til, at konkurrencen bliver mærkbar og skaber reelt indhold i det frie valg over alt i landet.

En kommune, som ønsker at fremskynde leverandørdannelsen, kan over- veje at tage mere offensive midler i brug som illustreret i nedenstående fi- gur.

Samtlige disse redskaber er beskrevet, dog med hovedvægt på afknopning og fælles offentlig-private selskaber.

Ved en afknopning overtager en eller flere medarbejdere en tidligere kom- munal enhed, som omdannes til en privat virksomhed på markedsvilkår. I Sverige har kommunal støtte til denne form for leverandørskabelse været praktiseret med betydelig succes på en række forskellige velfærdsområder.

Figur 3.2. Redskaber og kombinationsmuligheder til fremme af leve- randørdannelsen

Iværksætterpolitik

Udenlandske virksomheder

Afknopning

Fælles offent- lig-private sel- skaber

Frasalg af kom- munale enheder

Øget anven-

delse af udbud

Indenfor gældende regler i Danmark er der begrænsede muligheder for at yde konkret støtte til afknopning. Det kan dels ske som en afledt effekt af intern firmatisering i kommunen, dels mere målrettet ved i forbindelse med et udbud at opfordre til at udforme et internt bud som et ”afknop- ningstilbud”. Kommunen kan også vælge at spænde et sikkerhedsnet ud under ”afknoppere” gennem bevilling af orlov. Derudover kan kommu- nen yde erhvervsudviklingsstøtte gennem det generelle iværksættersystem.

Fælles offentlig-private selskaber kan være en vej til at opnå nye kompe- tente leverandører og har på enkelte områder vist sig at kunne skabe et gennembrud i markedsopbygningen.

Kommunernes deltagelse i fælles offentlig-private selskaber er i hovedsa- gen reguleret i efter L384 (Lov om kommuners og amtskommuners sam- arbejde med aktieselskaber mv.), som begrænser mulighederne for, at kommunerne på denne måde kan drive erhvervsvirksomhed ganske stramt. Til gengæld kan de fælles selskaber bidrage til at bringe det profes- sionelle know-how fra de kommunale institutioner mm i spil på marke- det, efter det er blevet underlagt forretningsmæssige vilkår.

Fælles selskaber er omfattet af konkurrenceloven og de almindelige sel- skabsretlige regler på samme måde som andre private virksomheder. Alli- gevel er denne blandede ejerform forbundet med både muligheder og ri- sici, som er beskrevet foreløbigt i kapitlet. Økonomi- og Erhvervsministe- riet har iværksat en analyse af erfaringerne med fælles selskaber med henblik på at vurdere fordele og ulemper nærmere.

Umiddelbart vurderes potentialet i fælles selskaber primært at gælde situationer, hvor der ikke eksisterer kompetente leverandører på marke- det, og det derfor ikke er muligt at foretage et udbud - endsige indføre frit valg. Her vil fælles selskaber være en mulig murbrækker til at åbne mar- kedet. Ricisi ved fælles selskaber i form af konkurrenceforvridning mm tilsiger dog, at kommunens engagement bør stoppe, når (og hvis) der kommer gang i markedet, da et fælles selskab på et nyudviklet marked kan skade konkurrencen og dermed gøre mere skade end gavn.

Samlet set er konklusionen på gennemgangen af hele rækken af redskaber, at kommunerne først og fremmest kan bidrage til markedsopbygningen gennem deres efterspørgsel, men at kommunerne også har visse begræn- sede muligheder for at kickstarte leverandørdannelsen gennem et tættere samarbejde mellem den offentlige og den private sektor. Brugen af disse redskaber kræver dog en nøje afvejning af fordele og ulemper, f.eks. i forhold til konkurrencen på kort og langt sigt.

I kapitel 4. Udbud og udlicitering advares der mod uden videre at viderefø- re praksis fra udbud af de tekniske opgaveområder mm, når det gælder udbud og udlicitering af velfærdsydelser. Til støtte for kommunernes overvejelser beskrives yderpunkterne i et kontinuum af kontraktformer med den meget fastlåste og kontrollerbare klassiske kontraktform som det ene yderpunkt og den mere åbne og partnerskabsbaserede kontraktform som det andet yderpunkt. De karakteristika, der knytter sig til hver af disse, er sammenfattet i nedenstående boks.

I teorien synes de partnerskabsbaserede kontrakter at passe bedst til ud- bud af de bløde og komplekse velfærdsydelser, som er vanskelige at krav- specificere, men følsomheden overfor resultatet af en udlicitering trækker i retning af den større sikkerhed, som ligger i den klassiske kontrakt. I praksis vil det således normalt være hensigtsmæssigt at vælge en mellem- form, som afspejler den konkrete opgave og de lokale markedsforhold.

Boks 4.4. Fordele og ulemper ved alternative kontraktformer

Klassiske kontrakter

Partnerskabsbaserede kontrakter

• Specificerede ydelser og kvalitetskrav med tæt kontrol

• Høj grad af priskonkurrence og hyppig markedstestning (korte kontrakter)

• Større sikkerhed

• Høje transaktionsomkostninger er især en entry-barrierer for små virksomhe- der

• Målstyring og kvalitetsudvikling i dialog med stor fleksibilitet

• Lav grad af priskonkurrence og mar- kedstestning (længere kontrakter)

• Større potentiale for innovation

• Skrappe udvælgelseskriterier mm er især en entry-barriere for nye virksom- heder

Traditionelle kontrakter er mest hensigtsmæssige, hvis det primære formål med udliciteringen er at få en forholdsvis veldefineret ydelse til den lavest mulige pris. Det forudsætter dog, at kommunen har en rimelig klar ide om, hvad der kan og skal bestilles. Partnerskabsbaserede kontrakter er vel- egnede, hvor det primære formål med udliciteringen er at udvikle kvalitet gennem innovation og gensidig inspiration i en situation, hvor kommu- nen ikke præcist ved, hvad potentialet er.

Samlet set vil en kommune, som ønsker kontinuitet i opgaveløsningen og udliciterer for at opnå en hurtig effektiviseringsgevinst, være bedst tjent med en klassisk kontrakt med kort løbetid, som giver mulighed for at skifte mening og leverandør ved hver kontraktfornyelse. Hvis kommunen satser på en dynamisk udvikling i opgaveløsningen, vil dette bedst kunne ske under en partnerskabsbaseret kontrakt, som er indrettet på at møde de kommende udfordringer på godt og ondt gennem et fleksibelt samarbejde med en strategisk partner.

På velfærdsområder med frit valg, hvor udbuddet et rettet mod at udvæl- ge en kreds af parallelle leverandører, er det i praksis svært at gennemføre partnerskabsbaserede relationer med mere end ganske få leverandører.

Hertil kommer, at kontrakterne må skræddersys til den enkelte leveran- dør for at sikre borgerne noget at vælge imellem. Sådanne kontrakter bli- ver let omfattende og af relativt traditionel karakter, hvilket også er nød- vendigt for at kunne høste gevinsten af den indbyggede priskonkurrence.

Etablering af en kreds af parallelle offentlige og private leverandører, som stilles til rådighed for de visiterede borgeres frie valg, kan ske ved en ud- budsordning, som det allerede praktiseres i nogle danske kommuner. Alternativt kan der åbnes for private leverandører gennem en godkendel-

sesordning, som er en veludviklet model i visse svenske kommuner, men en nydannelse i Danmark. Servicelovens regler om praktisk og personlig hjemmehjælp er det første eksempel på lovgivning herom.

I kapitel 5. Godkendelsesordninger ved frit valg er problemstillingen be- handlet mere generelt og er dermed også relevant for de kommuner, som på eget initiativ ønsker at indføre frit valg på andre velfærdsområder. Det nærmere indhold af de alternative ordninger er beskrevet og sammenlig- net, jf. sammenfatningen i nedenstående boks.

Boks 5.4. Godkendelsesordninger sammenlignet med udbudsordninger

Fordele

Ulemper

Politisk styring fra år til år

Større uddelegering – mindre bureaukrati Gennemsigtighed for brugere og borgere Mange valgmuligheder

Mindre entry-barriere og øget leverandør-

skabelse

Ingen priskonkurrence

Ingen kontraktlig sikkerhed for kvalitet og forsyning

Risiko for cream skimming Ingen eller svag kapacitetsstyring

Risiko for at udbud skaber efterspørgsel

Kort fortalt ligger den principielle forskel mellem udbudsmodellen og godkendelsesmodellen i spillet mellem kommunen og den valgte leve- randørkreds, som er gensidigt forpligtet af kontraktens vilkår indenfor kontraktperioden efter udbud, men mere løst tilknyttet hinanden med bevægelsesfrihed for alle parter efter godkendelse. Førstnævnte vil typisk lægge vægt på et element af priskonkurrence, mens sidstnævnte er baseret på fælles takster og konkurrence på profil og kvalitet – ikke pris. Efter ud- bud har en leverandør pligt til at levere i henhold til sit tilbud, mens en godkendt leverandør kun har ret, men ikke pligt til at levere i takt med, at kommunens pris- og kvalitetskrav ændres.

Inddragelse af private leverandører og konkurrenceudsættelse af de offent- lige leverandører må i alle tilfælde ske under regulerede former, hvor kommunen fortsat har mulighed for at løfte sit ansvar for levering, kvali- tet og omkostninger ved opgaveløsningen på velfærdsområderne. Den nærmere udformning skal skræddersys efter kommunens mål og rammer for det frie valg såvel som efter de lokale markedsforhold.

En åben godkendelsesordning, som giver alle kvalificerede leverandører adgang til markedet, er som hovedregel at foretrække, da den sikrer bru- gerne flest mulige valgmuligheder og kommunen det størst mulige kon- kurrencepres for effektivitet (kvalitet i forhold til prisen). Med en enkel

udformning af godkendelseskriterierne kan kommunen lette nye og små leverandørers adgang til markedet og således lade markedskræfterne råde i videst muligt omfang.

Men andre hensyn kan dog tilsige at begrænse det frie valg til den leve- randørkreds, som kommunen udvælger enten gennem udbud (med et element af priskonkurrence) eller godkendelse (ud fra profil og kvalitet til prisen). Færre leverandører om at dele kagen kan være et velbegrundet bi- drag til markedsopbygningen og kan samtidig medvirke til, at de hver især får tilstrækkeligt volumen til at opretholde og udvikle deres kompe- tence, hvad der især vil være tungtvejende på områder, som kræver ajour- ført specialviden og/eller færdigheder.

I kapitel 6. Om ejerskab til kapitalapparatet under konkurrence diskuteres de problemer og løsningsmuligheder, der knytter sig til åbning for private leverandører af kapitalkrævende velfærdsservice, og hvor kontrollen over kapitalapparatet derfor er en vigtig del af samspillet mellem kommunen og leverandørerne.

Ejerskabet af den bundne kapital har konsekvenser dels for leverandører- nes entry- og exit-omkostninger samt deres incitament til innovation og vedligeholdelse gennem relationsspecifikke investeringer, dels for den po- litiske indflydelse på struktur, kapacitet og – ikke mindst - på forsynings- sikkerheden. Den politiske afvejning af alle disse hensyn vil variere efter de pågældende ydelsers karakter, antallet og soliditeten af de potentielle leverandører samt de lokalpolitiske krav om nærhed i betjeningen af bor- gerne – og vil alt sammen slå ud på pris og risikodeling.

Det centrale spørgsmål er, om ejerskabet skal følge med leverandørrollen, eller om det skal forblive i kommunalt regi, eventuelt under en ny organi- stionsform. På velfærdsområderne har hensynet til forsyningssikkerheden hidtil trukket klart i retning af sidstnævnte, således at kommunen stiller bygninger mm til rådighed for både kommunale og private leverandører. Hvad angår udstyr mm går tendensen dog i retning af uddelegering af kompetence og ejerskab til leverandørerne i længerevarende og mere rum- melige kontrakter, som matcher den teknologiske udvikling på det på- gældende opgaveområde og giver incitament til at høste effektiviserings- gevinster ved driftsbesparende investeringer i modernisering af lokaler og udstyr.

Konkurrence og frit valg kræver flere leverandører med tilstrækkelig ka- pacitet til at betjene de visiterede borgere og give dem en reel valgmulig- hed. Og da der er tale om skattefinansierede ydelser, er det klart op til po- litisk beslutning, hvilket volumen kommunen samlet set vil efterspørge fremover, og hvilke grænser der skal sættes for borgernes frie valg. Usik- kerhed herom trækker i retning af kommunalt ejerskab, da den offentlige myndighed må være nærmest til selv at vurdere disse forhold, mens de private leverandører vil kræve en relativ høj risikopræmie for at investere i det fornødne kapitalapparat. Omvendt vil den usikkerhed, der knytter sig til konkurrenceevne og dermed til markedsandel, bedst kunne vurderes af den enkelte leverandør selv, hvilket trækker i retning af leverandørejer- skab, som placerer ansvaret for løbende kapacitetstilpasning hos leveran- døren.

Incitament hertil kan dog også opnås gennem en huslejeordning i stil med den såkaldte SEA-ordning indenfor staten. I denne variant bevarer kommunen ejerskabet til kapitalapparatet og udlejer bygninger mm til sine leverandører af velfærdsydelser. Herved kan kommunen høste en del af de effektiviseringsfordele, der knytter sig til privat ejerskab, uden sam- tidigt at give slip på sin kapacitetsstyring og forsyningssikkerhed.

Desuden er privat låntagning normalt dyrere end offentlig låntagning og vil således alt andet lige føre til højere priser på de offentligt finansierede velfærdsydelser. Det taler for offentligt ejerskab af kapitalapparatet, med- mindre privat ejerskab kan udvise en effektiviseringsgevinst, som modsva- rer den højere rente m.m.

Kapitel 7. Leverandørkreds og Leverandørstyring ser på den situation, som kommunerne kommer i, efterhånden som markedsopbygningen slår i gennem og præger rammebetingelserne for kommunernes virksomhed. Udgangspunktet er den øgede inddragelse af private virksomheder i opgaveløsningen på en række store velfærdsområder, der hidtil har været forbeholdt kommunale og selvejende institutioner på driftsoverenskomst med kommunen. Det vil skabe en meget mærkbar fornyelse i leverandør- kredsen, som stiller krav om en tilsvarende – og ganske dybtgående - fornyelse af kommunernes styring af alle deres leverandører på de berørte opgaveområder.

Ikke mindst vil forskellene mellem den offentlige og private sektors sty- ringsmetoder, vilkår og kultur sætte kommunerne under pres, efterhån-

den som der etableres frit valg mellem konkurrerende offentlige og private leverandører.

Frit valg og fair konkurrence om de visiterede brugere forudsætter ligebe- handling i såvel udvælgelsen som styringen af de konkurrerende offentlige og private leverandører.

Konkurrencen mellem leverandørerne indebærer, at pengene helt eller delvis følger brugernes frie valg. Under en godkendelsesordning er det kommunen, der ensidigt fastlægger afregningsmodel og takster fælles for alle leverandører, mens afregningsmodel og takster kan afpasses den en- kelte leverandør under en udbudsordning. I begge tilfælde er det op til kommunen at beslutte styrken af de økonomiske incitamenter og de grænser, hvorunder de udspilles i forhold til den enkelte leverandør.

Udvikling af en egnet afregningsmodel er ofte tæt knyttet til inddragelse af private leverandører, hvilket umiddelbart inspirerer til indførelse af samme model i afregningen med de konkurrerende offentlige leverandø- rer. Som udgangspunkt er det dog helt op til den enkelte kommune at styre bevillingerne til egne institutioner mm, og herunder fastlægge i hvil- ken grad bevillingerne skal følge deres konkurrenceevne under frit valg.

Den rene taxametermodel med en fælles enhedspris for alle leverandører vil være den naturlige løsning under en godkendelsesmodel, som står åben for alle leverandører, som opfylder godkendelseskriterierne.

Med en begrænset leverandørkreds kan afregningsmodellen i højere grad skræddersys til de lokale markedsforhold og herunder sikre den for kom- munen optimale blanding af plan- og markedsøkonomi. Til inspiration skitseres en række varianter af den rene taxametermodel.

Uanset hvor hurtigt det måtte lykkes at få skabt den fornødne markeds- opbygning til at give det frie valg et reelt indhold på landsplan, vil der fortsat være stort behov for kommunale leverandører på de fleste vel- færdsområder.

Det er derfor helt afgørende at udvikle organisation og ledelse af de kommunale institutioner mm, så de kan levere den ønskede velfærdsser- vice så effektivt muligt. Hertil er konkurrenceudsættelsen et virksomt middel – ikke mindst når det som nu introducerer private leverandører

med deres anderledes måde at drive virksomheden på og med deres anderledes forventninger til samspillet med det politiske niveau. Al erfaring siger, at den afsmittende virkning er betydelig. Blot en enkelt privat virksomhed i leverandørkredsen kan skabe en holdningsændring hos de parallelle kommunale leverandører, som giver gevinst for alle berørte.

Men gennemslag på effektiviteten forudsætter råderum til handling for den daglige ledelse af de pågældende enheder, som må afgrænses i en slags resultatcentre med et selvstændigt driftsansvar til at drive virksomheden på markedsvilkår.

Under forberedelse af frit valg er det således vigtigt, at der tages politisk stilling til den ønskelige grad af uddelegering mm og eventuel beskyttelse samt ikke mindst til sanktioner overfor kommunale leverandører, som ik- ke magter at tilpasse ressourceforbruget til konkurrenceevnen.

I Sverige blev inddragelsen af private leverandører ledsaget af en bølge af omlægninger af de offentlige leverandører til en tilsvarende organisations- form – den såkaldte ”bolagisering”. Bolag (AB) svarer i princippet til selskaber (A/S), hvilket har som konsekvens, at de offentligt ejede bolag i princippet følger samme regnskabsprincipper mm, som de privat ejede bolag, opererer under begrænset ansvar og er frigjort fra løbende politisk indblanding i driften. Det skal dog tilføjes, at alle bolag, som varetager overvejende skattefinansierede opgaver, naturligvis er underlagt en over- ordnet politisk styring – og livline - afpasset efter formålet.

Det svenske eksempel kunne direkte inspirere til at omdanne egnede kommunale institutioner til 100 pct. kommunalt ejede aktieselskaber for derved at ruste dem til at fungere på markedsvilkår. Et sådant selskab ville være skabt til at sætte fokus på den offentlige kerneopgave og intet andet. Udskillelse i et rent kommunalt eller i et offentlig-privat ejet selskab kun- ne yderligere være et praktisk skridt på vejen til frasalg af en kommunal enhed.

Alligevel har A/S modellen ikke hidtil været anset for anbefalelsesværdig, idet udskillelsen fra det ordinære kommunale styrelsessystem svækker den direkte demokratiske kontrol og lægger afstand til den løbende opgaveva- retagelse.

Set i forhold til de først skitserede in-house resultatcentre ville en udskil- lelse – være sig i aktieselskaber eller selvejende institutioner – klart lægge større afstand til den daglige drift og til kommunekassen. Selvstyret mat- ches af en mindre beskyttelse i konkurrencen, hvilket tilsammen befordrer en hurtigere omstilling til en mere service- og omkostningsbevidst virk- somhed – i al fald at dømme efter de statslige erfaringer fra lignende omlægninger.

Heri ligger hovedargumentet for at overveje muligheden af at tillade nye organisationsformer for konkurrenceudsat kommunal opgavevaretagelse. I givet fald forudsættes en lovændring, som i højere grad overlod det til kommunalbestyrelse og amtsråd selv at bestemme, om effektiviseringspo- tentialet på et konkret opgaveområde under de givne markedsvilkår er tilstrækkeligt til at give slip på den løbende demokratiske kontrol med opgavevaretagelsen. Det ville ligge helt på linie med de gældende regler for stillingtagen til spørgsmålet om konkurrenceudsættelse.

Den politiske styring kan naturligvis ikke erstattes af markedsstyring, men indførelse af det frie valg kan virke som en aflastning af det politiske ni- veau ved at udlægge nogle af beslutningerne til brugerne selv og andre til leverandørerne med det sigte, at den enkelte bruger bliver betjent bedst muligt indenfor de politisk afstukne rammer og vilkår. Kommunalbesty- relsen kan herefter koncentrere sig om den overordnede prioriterings- og ledelsesopgave. Men det forudsætter, at der er gennemført en gennemgri- bende organisationsudvikling af kommunens virksomhed, som sikrer det optimale samspil mellem den centrale forvaltning og den mest kompeten- te leverandørkreds, som markedet kan byde på til gavn for kommunens borgere.

Kapitel 2

Leverandørkredsen nu og fremover

Konkurrence mellem leverandørerne på de (amts)kommunale velfærds- områder kan give en række fordele. For det første kan konkurrence øge effektiviteten med bedre kvalitet til færre penge som resultat. For det andet kan mangfoldigheden øges, når leverandørerne som led i konkur- rencen på markedet profilerer sig med nye specialer og toning af ydelser. På de områder, hvor der for borgerne er frit valg mellem forskellige leve- randører, giver den øgede mangfoldighed borgerne noget at vælge imel- lem og øger sandsynligheden for, at de kan få tilfredsstillet deres individu- elle behov. For det tredje kan konkurrencen underbygge dynamikken i leverandørkredsen, hvilket understøtter innovationen.

Dette kapitel er baseret på den beskrivelse og vurdering af leverandørsitu- ationen på de kommunale velfærdsområder, som er modtaget fra Social- ministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Undervisningsministe- riet. Først vil de nuværende leverandørkredse blive behandlet set fra en konkurrencesynsvinkel (2.1.). Herefter vil de seneste lovændringer som retter sig mod en åbning for private leverandører på en række områder blive gennemgået (2.2.). Dernæst vil de resterende lovmæssige barrierer for inddragelse af private leverandører på de udvalgte områder behandles (2.3.). Endelig vil behovet for markedsopbygning på de enkelte sektorom- råder blive vurderet (2.4.).

2.1. Den nuværende leverandørkreds set fra en konkurrence- synsvinkel

Leverandørkredsen på hvert af de kommunale velfærdsområder er i høj grad resultat af en historisk udvikling baseret på egenproduktion i de kommunale institutioner eller i selvejende institutioner skabt på initiativ af frivillige organisationer m.m. Sidstnævnte opererer normalt på drifts- overenskomst med kommunen, som har overtaget ansvaret for og finan-

sieringen af opgaveløsningen. Normalt er der flere leverandører om at le- vere velfærdsservice til en kommunes borgere, men langt fra altid megen konkurrence om opgavernes løsning. Spørgsmålet er derfor, i hvilket om- fang den nuværende leverandørkreds er tilstrækkelig til at sikre de indled- ningsvis nævnte fordele ved konkurrenceudsættelse.

Er der tilstrækkelig konkurrence til at sikre effektivitet? Konkurrence er en blandt flere metoder, som (amts)kommunen kan an- vende til at sikre, at leverandørerne oplever et pres for løbende at forbedre effektiviteten og tilpasse ydelserne til borgernes behov. En tilstrækkelig konkurrence har som sin kerne, at der skal være flere leverandører om buddet, og at det skal have konsekvenser for dem, om de vinder eller taber markedsandele.

På områder med frit valg vil leverandørerne opleve at blive til- eller fra- valgt, hvilket kan være en mærkbar motivationsfaktor, selv hvor kapacite- ten styres så stramt, at der opstår ventelister. Konkurrencepresset vil dog især afhænge af afregningssystemet. Faste rammebevillinger til leverandø- rerne vil alt andet lige mindske konkurrencepresset gennem budgetåret, mens helt eller delvis aktivitetsafhængige bevillinger understøtter konkur- rencen løbende.

Den nuværende konkurrence på de (amts)kommunale velfærdsområder er varierende mellem de enkelte sektorområder, og tyder ikke på stor op- mærksomhed på fordelene ved at anvende markedet til sikring af ef- fektivitet forstået som høj kvalitet til prisen.

Indenfor praktisk og personlig hjemmehjælp, botilbud til ældre, dag- og klubtilbud, dele af handicapområdet, døgnanbringelse, udsatte grupper, de forebyggende sundhedsordninger, hjemmesygeplejen, VUC-uddannel- ser samt sygehuse vurderes der at være utilstrækkelig konkurrence. Med ældrepakken (se nedenfor) er der taget skridt til betydelige ændringer på førstnævnte område.

Indenfor andre dele af handicapområdet, kommunaltandplejen, ydelser under den offentlige sygesikring, grundskolen samt gymnasiet vurderes der ikke at være behov for yderligere konkurrence mellem leverandørerne.

Er mangfoldigheden af leverandørtyper og deres frihed til profile- ring tilstrækkelig til at give den visiterede bruger noget at vælge i mellem?

En gennemgang af de (amts)kommunale velfærdsområder giver et broget billede af mangfoldigheden og friheden til og traditionerne for profile- ring.

Frit valg og noget at vælge imellem forudsætter, at borgerne får adgang til flere forskellige leverandørtyper og profiler. Borgerne kan ofte vælge mellem kommunens egne institutioner eller de selvejende institutioner med driftskontrakt med kommunen, men forskellen mellem disse leve- randører kan være lille. Oven i det skal lægges en manglende tradition på mange af områderne for at profilere særlige værdier og kompetencer.

Selv hvor leverandørkredsen er relativt homogen, kan det frie valg dog erfaringsmæssigt have værdi for borgerne. På daginstitutionsområdet er det for eksempel af stor vigtighed for mange forældre, at de kan vælge mellem de nærliggende daginstitutioner udfra den atmosfære og det per- sonale, de møder.

Men en leverandørkreds præget af større diversitet og kvalitativt forskelli- ge profiler, vil naturligvis kunne skabe mere indhold i det frie valg, som f.eks. kunne omfatte en daginstitution med en bestemt pædagogisk til- gang eller med fokus på musisk indlæring.

Det frie valg mindskes i praksis på flere områder af uigennemsigtige markeder, hvor det både for den enkelte borger og for den visiterende sagsbehandler kan være svært at danne sig et overblik over de forskellige leverandørers tilbud. Det gælder for eksempel på døgnanbringelsesområ- det og dele af handicapområdet.

Den begrænsede adgang til forskellige leverandørtyper og profiler gælder ikke på alle områder. På grundskoleområdet har der igennem mange år været åbnet for profilering gennem de frie grundskoler, som kan markeds- føre sig som skoler med et bestemt religiøst grundlag eller en særlig pæda- gogisk tilgang. Ligeledes vurderes profileringen af de enkelte leverandører som tilstrækkelig på området for udsatte grupper. Det må ydermere forventes, at hjemmehjælpsområdet udvikler sig i retning af flere leveran- dører og større mangfoldighed i takt med implementeringen af den nye

fritvalgsordning. Her er yderligere fastsat krav til udarbejdelse og formid- ling af informationsmateriale om de godkendte leverandører.

På andre af de store (amts)kommunale velfærdsområder såsom daginstitu- tionsområdet og botilbud til ældre er det generelle billede dog, at leveran- dørerne overvejende er kommunale eller selvejende institutioner uden markante profiler at vælge imellem for borgerne.

Den manglende tradition for at profilere den enkelte leverandør aktivt er et spejl af sektorlovgivningen. Folkeskolen er et markant eksempel herpå. Et mindre vidtgående eksempel er loven om reklamering for sundheds- ydelser, som direkte begrænser markedsføringen og indirekte incitamentet til profilering.

Det skal tilføjes, at leverandørerne naturligvis skal holde sig indenfor den pågældende sektorlovgivnings udstukne formål og rammer, og at leveran- dørerne skal leve op til eventuelle godkendelseskrav.

Erfaringsmæssigt er gennemslagskraften af de forskellige profiler, som konkurrerer indbyrdes, dog sjældent særlig dramatisk, da borgernes loyali- tet overfor det kendte og præference for det nære er stor. På sygehusområ- det har det frie valg på tværs af amtsgrænserne kun haft begrænset effekt. Det samme gælder for ydelser under den offentlige sygesikring, hvor læ- geskift under sygesikringsgruppe 1 er af begrænset omfang og tilmeldin- gerne til sygesikringsgruppe 2 med frit lægevalg helt forsvindende. Måske vil dette ændre sig med de udvidede rammer for markedsprofilering og de øgede muligheder for at vælge læge længere væk fra bopælen.

Selvom indførelse af frit valg kun skaber marginale forskydninger inden- for leverandørkredsen, vil forskellige leverandørtyper og profiler kunne gi- ve hinanden med- og modspil, som øger innovation og effektivitet til gavn for borgerne.

2.2. På vej mod åbning for private leverandører af velfærds- service

På en række velfærdsområder er der efter regeringsskiftet i november 2001 foretaget lovændringer eller planlagt fremsættelse af forslag til lov- ændringer, som enten direkte åbner for private leverandører eller øger (amts)kommunernes muligheder for at inddrage private leverandører.

Vedtagne lovinitiativer

På ældreområdet er ældrepakken vedtaget. Reglerne om frit valg af botil- bud på tværs af kommunegrænser samt fleksibel hjemmehjælp trådte i kraft 1. juli 2002, mens det frie valg af leverandør af hjemmehjælp trådte i kraft 1. januar 2003.

Xxxxxxxxxxx giver borgerne et frit valg mellem offentlig og privat leve- randør af personlig og praktisk hjælp, herunder madordning. Den enkelte kommune er lovmæssigt forpligtet til at godkende og indgå kontrakt med alle private leverandører, der kan leve op til de kvalitets- og priskrav, der er fastsat af kommunalbestyrelsen. Hvis kommunalbestyrelsen ønsker at skabe priskonkurrence på levering af ydelserne, kan dette ske via en ud- budsordning, i overensstemmelse med de særlige retningslinier herfor. Da reglerne ikke blot skal medvirke til at give private leverandører adgang til markedet, men også tilstræber at give borgerne en valgmulighed mellem to eller flere leverandører af både praktisk og personlig pleje. vil et udbud skulle resultere i, at der indgås kontrakt med 2-5 leverandører (inkl. en eventuel kommunal). Ældrepakken må forventes at øge de private leve- randørers andel af hjemmehjælpsmarkedet markant.

På sygehusområdet er der pr.1. juli 2002 indført et udvidet frit sygehus- valg. Patienter, der skal vente mere end 2 måneder på at blive behandlet på hjemamtets sygehuse, kan vælge at blive behandlet på et af de private sygehuse her i landet og på sygehuse i udlandet (pt. Tyskland og Sverige), som Amtsrådsforeningen og Hovedstadens Sygehusfællesskab har indgået aftale med.

I andet halvår af 2002 valgte 5.500 patienter at benytte sig af det udvide- de frie sygehusvalg til at blive behandlet på et af disse aftalesygehuse. Den udvidede fritvalgsordning blev indført som et blandt flere af regeringens initiativer til at nedbringe ventetider gennem ekstra tilførsel af 1,5 mia. kr. til sygehusvæsenet. Disse initiativer har bidraget til et markant fald i ventetider på sygehusbehandling.

På hjemmesygeplejeområdet er det med en ændring i hjemmesygeplejeloven pr. 1. maj 2002 blevet muligt for kommunerne at bruge privatansatte sygeplejersker. Xxxxx har tidligere været en barriere for inddragelse af private leverandører på hele ældreområdet. Tilsvarende åbning er skabt indenfor de forebyggende sundhedsordninger for børn og unge, hvor kom-

munerne siden 1. oktober 2002 har kunnet vælge at anvende privatprakti- serende læger, sundhedsplejersker mfl.

Endelig kan nævnes behandlingsgarantien for stofmisbrugere, som trådte i kraft den 1. januar 2003. Xxxxx har givet øget mulighed for frit valg og vil kunne bidrage til inddragelse af flere private leverandører.

Initiativer på vej

På en række områder er der på regeringens lovprogram for 2002/2003 forslag, som vil åbne for private leverandører og øge mulighederne for, at de kan synliggøre sig på markedet.

Indenrigs- og Sundhedsministeren har fremsat forslag om ændring af lov om tandpleje. Formålet med forslaget er at skabe større valgfrihed og fleksibilitet i børne- og ungdomstandplejen for såvel borgere som kommu- ner bl.a. ved at øge borgernes valgmuligheder og ved at skabe mulighed for udlicitering til privatpraktiserende tandlæger.

Hertil kommer et forslag om ændring af lov om reklamering for sundhedsydelser, som en liberalisering af reglerne på området. Forsla- get skal bl.a. ses i sammenhæng med det øgede brug af frit valg på sundhedsområdet.

Indenrigs- og Sundhedsministeren har bebudet et forslag om at øge am- ternes frihedsgrader til løsning af sygehusopgaven, herunder forbedre mulig- hederne for offentlig-privat samarbejde under en generel forsøgshjemmel i sygehusloven.

Beskæftigelsesministeren har stillet forslag om at åbne for kommunernes brug af nye aktører i beskæftigelsesindsatsen lige fra kontaktforløbet og for- midlingsarbejdet til gennemførelsen af arbejdsmarkedsrettede tilbud. Ak- tørerne kan for eksempel være rådgivningsfirmaer, vikarbureauer og a-kas- ser.

Ovenfor er nævnt de vigtigste sektorspecifikke lovændringer og planlagte lovforslag i forhold til at åbne for især private virksomheder som leveran- dører af skattefinansierede velfærdsydelser.

Sideløbende hermed arbejdes der på en række understøttende initiativer af generel karakter, som blandt andet har til formål at sikre et velfunge-

rende marked. Her kan blandt andet nævnes udbudsportalen, indførelse af udfordringsretten, projektet vedr. sammenlignelig brugerinformation, udarbejdelsen af almindelige betingelser for levering af serviceydelser (ABS) og indførelsen af omkostningsprincipper i (amts)kommunale regn- skaber.

2.3. Resterende lovmæssige barrierer

Når bortses fra det sociale område, så fastlægger sektorlovgivningen tradi- tionelt rammer for organisation og styring af de pågældende serviceleve- randører.

På grundskoleområdet kan folkeskoler kun drives som en kommunal institution, hvor selve kerneydelsen ikke kan udliciteres. Her er således lukket af for effektivitetsskabende konkurrence fra private virksomheder. Til gengæld er der konkurrence fra de frie grundskoler, som er selvejende institutioner (non-profit), hvor profilering og borgernes frie valg er vel- etableret. Det samme er gældende for gymnasier, men f.eks. ikke for voksenuddannelsescentre (VUC).

Endvidere findes der regler indenfor enkelte sektorområder, som må vurderes at udgøre en barriere for de private leverandørers vilje til at indtræde på markedet.

På området for dag- og klubtilbud, herunder de særlige puljeordninger, er det ikke tilladt at udtrække profit af driften. Socialministeren har bebudet en opblødning heraf i næste folketingssamling. Regeringen har nedsat et udvalg, der ser på mulighederne for større fleksibilitet på børnepasnings- området. På baggrund af udvalgets arbejde skal det overvejes, hvilke ini- tiativer der er behov for med henblik på at give privat større incitament til at gå ind på området. Under de eksisterende regler er der dog mulighed for under forsøg at dispensere fra kravet til organisationsformen for dag- tilbud, når en kommune indgår aftale om driften med private, og hermed også fra forudsætningen om, at evt. overskud ved driften ikke kan trækkes ud, men skal anvendes efter formålet, dvs. til børnepasningen. Én kom- mune (Frederiksberg) har søgt og fået en sådan forsøgsgodkendelse.

På området for botilbud til handicappede kan overskud i private botilbud kun anvendes/hensættes til konsolidering eller udvikling, men heller ikke her kan der udtrækkes profit.

Opretholdelse af de nævnte barrierer strider mod et generelt ønske om i højere grad at inddrage private leverandører. Det er dog ikke nødvendig- vis ensbetydende med, at de pågældende love ønskes ændret, da andre hensyn naturligvis må afvejes med hensynet til konkurrence og mangfol- dighed.

2.4. Behovet for markedsopbygning

De enkelte (amts)kommunale velfærdsområder har som nævnt varierende grader af konkurrence og varierende antal leverandørtyper. På nogen om- råder, såsom store dele af handicapområdet, er der en relativ stor inddra- gelse af private leverandører, mens der på andre områder stort set kun findes kommunale leverandører.

For at tilfredsstille det politiske ønske om at inddrage private virksomhe- der eller frivillige organisationer i løsning af opgaver, der traditionelt har været udført af offentlige leverandører, er der et stort behov for markeds- opbygning, idet disse serviceområder typisk er helt nye for den private sektor.

I det følgende vil behovet for markedsopbygning i form af nye leveran- dørtyper for hvert enkelt sektorområde blive vurderet. Der vil endvidere blive skelnet mellem, om disse leverandørtyper allerede forefindes, eller om der er brug for en decideret leverandørskabelse.

På området for dag- og klubtilbud er der et generelt politisk ønske om at få flere private leverandører ind på området. Billedet vurderes dog at være forskellige fra kommune til kommune. Der er p.t. ikke kendskab til mange potentielle private leverandører set i forhold til markedets størrel- se, hvilket gør behovet for leverandørskabelse stort.

På sygehusområdet er det fra politisk side signaleret, at der ønskes en ud- bygning af den samlede sygehuskapacitet til nedbringelse af ventelister m.m.

På hjemmehjælpsområdet er det et eksplicit politisk krav at give kvalificere- de private leverandører adgang til at tilbyde deres ydelser med henblik på at give borgerne valgfrihed mellem forskellige leverandører. Reglerne om det frie leverandørvalg er trådt i kraft pr. 1. januar 2003. Kommunerne har i den forbindelse fastsat de kvalitets- og prismæssige krav, der gælder

for alle leverandører fra 1. januar 2003. Det er endnu for tidligt at vurde- re konsekvenserne heraf.

På plejeboligområdet gælder det, at der ikke er blevet bygget plejehjem siden 1987, men almene ældre- og plejeboliger efter almenboligloven. De almene ældre- og plejeboliger kan så have et plejecenter tilknyttet, så beboernes plejebehov kan opfyldes. Plejecentrene drives i langt de fleste tilfælde af kommuner eller selvejende institutioner, mens kun få private virksomheder er inde på markedet. Der er politisk ønske om at inddrage flere private leverandører og herunder afprøve, om der kan indhøstes fordele ved at koble driften af et plejecenter sammen med levering af hjemmehjælp i et område.

På hjemmesygeplejeområdet er der med ændringen i loven om hjemmesy- geplejen åbnet bedre muligheder for at inddrage private leverandører og opnå større synergi på det samlede plejeområde. Dette må i sig selv for- ventes at fremme markedsopbygningen på ældreområdet m.m., om end det vurderes, at der foreløbigt ikke er mange udbydere af privat hjem- mesygepleje.

På områderne for døgnanbringelse og udsatte grupper findes allerede en broget skare af leverandører, men den udbudte kapacitet har længe ligget i underkanten af efterspørgslen. På døgnanbringelsesområdet har dette med- virket til store prisstigninger, så her er der stort behov for flere leverandø- rer, som vil kunne skærpe konkurrencen. På området for udsatte grupper er der et politisk ønske om at styrke det frivillige sociale arbejde jf. rege- ringens handlingsprogram for de svageste grupper ”Det Fælles Ansvar”.

Indenfor handicapområdet varetages leveringen af serviceydelser på flere delområder traditionelt af det offentlige, idet der er tæt sammenhæng mellem serviceydelser og myndighedsudøvelse. Det gælder f.eks. områ- derne for socialpædagogisk bistand, ledsagelse, beskyttet beskæftigelse og aktivi- tets- og samværstilbud. Her er tale om høj specialisering af ydelserne for at opfylde variationen i de eksplicitte og individuelle behov indenfor mål- gruppen. Ikke mindst på den amtslige del af handicapområdet har bru- gerne behov for omfattende specialiseret støtte døgnet rundt, og mange har behov for hjælp til alle basale funktioner. Fordi borgernes mulighed for at vælge kan opleves som begrænset, vil det være hensigtsmæssigt at undersøge mulighederne for at indrette reglerne således, at det i højere grad bliver muligt for private aktører at tilbyde og udføre de meget specia-

liserede serviceydelser på disse områder på attraktive vilkår, uden at dette kolliderer med myndighedsudøvelsen.

For tilbud til handicappede af behandlingsmæssig karakter er udgangspunk- tet, at det sædvanlige behandlingssystem under den offentlige sygesikring skal anvendes.

På området for hjælpemidler, forbrugsgoder og individuel befordring til handicappede vurderes det, at der er leverandører nok til at sikre konkur- rence og valgmuligheder. På området for botilbud til handicappede vurde- res reglerne tilstrækkelige til at sikre det fornødne marked på trods af, at mulighederne for at trække eventuelt overskud ud af driften er begrænse- de.

På området for den kommunale børnetandpleje er der igennem det i kapi- tel 2.2. nævnte lovforslag et eksplicit ønske om at udbrede leverandør- kredsen gennem indførelse af mulighed for valg af privatpraktiserende tandlæge. Det er dog ikke nødvendigt med en decideret leverandørskabel- se, da et passende antal privat praktiserende tandlæger allerede findes.

På området for forebyggende sundhedsordninger er der givet mulighed for at inddrage private leverandører, hvor kommunerne finder det hensigtsmæs- sigt. Det vil i første omgang særligt betyde, at privatpraktiserende læger vil blive leverandører, idet der endnu ikke findes privatpraktiserende sundhedsplejersker.

Ydelser under den offentlige sygesikring leveres efter sygesikringsloven af privatpraktiserende, autoriserede sundhedspersoner, og systemet vurderes i det store og hele til at fungere tilfredsstillende1.

På uddannelsesområdet er der både for grundskolen, gymnasiet og VUC ingen eksplicitte politiske ønsker om nye leverandørtyper. Konkurrencen på både grundskole- og gymnasieområdet vurderes at være tilstrækkelig, da der er et veludviklet marked for både private grundskoler og gymnasi- er. Konkurrencen på VUC-området vurderes mangelfuld, da det i praksis kun er på VUC, at almen voksenuddannelse (AVU) udbydes.

1 Amtsrådsforeningen, Sundhedsministeriet, Finansministeriet mfl. (2001): Sygesikringsområdet – strategi og analyse”.

Sammenfatning

Alt i alt er der en række områder, hvor der både er et politisk ønske om at inddrage nye leverandørtyper og et dertil hørende behov for leverandør- skabelse, jf. oversigten i boks 2.1. over de udvalgte sektorområder og deres respektive behov for markedsopbygning.

Af boks 2.1. fremgår, at det særligt er på de sociale og tilgrænsende områ- der, at der er behov for at øge udbuddet af private leverandører. I den resterende rapport fokuseres der primært på disse sektorområder, om end de fleste emner, der bliver omhandlet, vil gælde generelt for alle velfærds- områder.

Boks 2.1. Behovet for markedsopbygning på de udvalgte velfærdsom- råder

Velfærdsområde	Er der politisk efterspørgsel efter nye leveran- dørtyper?	Eksisterer de efterspurgte leve- randørtyper?	Er udbuddet stort nok til at sikre konkurrence?
Praktisk og personlig hjemmehjælp	Ja	Ja	Måske
Hjemmesygeplejen	Ja	Måske	Måske
Plejebolig	Ja	Ja	Nej p.t.
Handicapområdet	Måske	Delvist	Delvist
Dag- og klubtilbud	Ja	Ja	Nej p.t.
Døgnanbringelse	Nej	Ja	Nej
Udsatte grupper	Nej	-	-
Kommunaltandpleje	Ja	Ja	Ja
Forebyggende sund- hedsordninger	Ja	Nej	Nej
Den offentlige sygesik- ring	Nej	-	Ja
Sygehuse	Ja	Ja	Delvist
Grundskoler	Nej	-	Ja
Gymnasiet	Nej	-	Ja
VUC	Nej	-	Nej

Fra få til mange leverandører

Kapitel 3

Leverandørskabelse – rammer og muligheder

Et velfungerende marked for offentlige ydelser er kendetegnet ved en udviklet konkurrence mellem en række alternative leverandører.

Der er i dag en betydelig forskel fra område til område med hensyn til inddragelse af private leverandører. Overordnet er billedet, at ni ud af ti kommunale ydelser produceres af offentligt ansatte, jf. tabel 3.1. Niveauet af udliciterede opgaver har været nogenlunde konstant gennem de sidste ti år - over de seneste 10 år er den samlede andel af kommuners og amters køb af fremmende tjenester steget med under 1,5 procentpoint. For både sygehusvæsenet og social- og sundhedsområdet gælder det, at kun ca. 5 pct. af driftsudgifterne udgøres af køb af fremmede tjenester. For teknik og miljø er tallet derimod oppe på knap 50 pct. gennem årene.

Velfærdsområderne er kendetegnet ved meget få private virksomheder, jf. kapitel 2. Der findes også selvejende institutioner og frivillige organisatio- ner på markedet. Disse leverer i dag en betragtelig del af de offentlige velfærdsydelser2. Der er dog som hovedregel tale om samarbejde baseret på faste driftsoverenskomster udformet af kommunen snarere end kon- kurrencemæssige relationer. I realiteten er der ikke stor forskel på kom- munens styring af egne institutioner og styringen gennem driftsaftaler.

Som nærmere gennemgået i kapitel 2 er regeringens målsætninger om øget valgfrihed og mere konkurrence udmøntet gennem en række initiati- ver bl.a. frit valg på ældreområdet, frit valg til private eller udenlandske sygehuse eller speciallæger, hvis det offentlige sygehusvæsen ikke kan til- byde behandling inden 2 måneder, igangsættelse af omlægning af det kommunale budget- og regnskabssystem, krav om kommunale service- strategier og udfordringsret for private virksomheder.

2 For eksempel udgør selvejende institutioner ca. én tredjedel af udbuddet af dagtilbud til børn.

Tabel 3.1. Køb af fremmede tjenester i pct. af driftsudgifter for kom- muner og amter, 1991-2001

1991

1993

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Teknik

og miljø

43,2

44,5

47,8

47,3

47,5

47,7

49,0

50,5

35,2

Forsy- ningsvirk

somhed

10,6

16,2

17,2

17,6

16,3

16,9

18,8

35,8

Vejvæsen

39,2

40,8

42,8

41,9

38,6

39,3

38,7

38,6

27,1

Under- visning

og kultur

5,8

5,4

5,7

5,8

5,9

6,0

5,9

Sygehus-

væsen

4,0

4,1

3,8

3,9

4,1

4,4

4,9

5,0

5,3

Social og

sundhed

3,9

3,3

3,8

4,0

4,1

4,2

4,4

4,7

5,0

Admini- stration

mv.

16,0

17,0

17,4

17,7

17,8

17,7

18,6

19,5

20,0

I alt

9,1

9,3

9,8

9,9

9,8

9,7

10,1

10,3

10,5

Kilde: De kommunale regnskaber.

Anm: Køb af fremmede tjenesteydelser består af driftsudgifter til entreprenør og håndværksydelser og øvrige tjenesteydelser (art 45 og 49). Bruttodriftsudgifterne er opgjort efter hovedart 1-4, og dermed indgår overførsler mv. ikke. Kun køb hos momsregistrerede leverandører er med i opgørel- sen. På områder, der er momsfritaget i henhold til momslovens § 13 (f.eks. sygehusbehandling, undervisning og social forsorg til børn og ældre) kan køb af fremmede tjenester således reelt være større end tabellen angiver. Derimod indgår udgifter i forbindelse med leverancer fra kommunens egne forsyningsvirksomheder, hvilket gør tallene større end, hvis de alene omfattede køb fra pri- vate leverandører.

Samlet har regeringen således dels sendt et politisk signal om, at regerin- gen agter at øge den private sektors andel i løsningen af de kommunale opgaver, herunder velfærdsområderne, og dels taget konkrete initiativer i form af lovgivning på flere områder, der direkte har som konsekvens, at den private sektor bliver mere involveret i den offentlige opgaveløsning.

På den baggrund må det forventes, at den private sektor vil tage udfor- dringen op og investere i den fornødne kompetenceopbygning og det for- nødne kapitalapparat, så den kan tage konkurrencen op på der velfærds- områder, som hidtil har været forbeholdt de offentlige leverandører.

Hvis offentlige myndigheder mere aktivt ønsker at fremme leverandør- skabelsen findes en række redskaber, som kan anvendes. I dette kapitel skitseres disse.

I det følgende gengives først nogle af erhvervslivets udsagn om markedet for velfærdsservice. Dernæst skitseres de generelle konkurrenceregler, hvorefter en række mere specifikke muligheder for at understøtte dannel- sen af nye virksomheder bliver oplistet. Der afsluttes med en sammenfat- ning.

3.1. Erhvervslivets syn på markedet for velfærdsservice

Udlicitering af kommunale velfærdsopgaver har været på den politiske dagsorden løbende siden starten af 1980’erne. Flere kommuner har arbej- det med udlicitering af deres institutioner til private virksomheder, og der er i dag både gode og mindre gode erfaringer med dette, som det må for- ventes, at begge parter har taget ved lære af.

Der er dog ifølge det private erhvervsliv stadig en række potentielle barrie- rer for, at markedet for velfærdsydelser rigtig kan udvikle sig. Via en række interviews med private virksomheder er deres syn og holdninger blevet forsøgt afdækket. Følgende aspekter blev fremhævet:

• Den offentlige sektor beregner til tider sine omkostninger til et for lavt beløb, hvilket er en hindring for reel konkurrence. Det offentlige kan f.eks. have undladt at indregne støttefunktioner eller afskrivninger i deres omkostninger. Regeringen har taget fat om problemstillingen ved at igangsætte indførelsen af omkostningsbaserede budgetter og regnskaber i den kommunale og statslige sektor, se nærmere i boks 7.3.

• Udbud på velfærdsområderne er i for høj grad fokuseret på detailsty- ring og procesmål. Der bør være et øget fokus på målstyring og på samarbejde, innovation og kvalitet frem for besparelser. Denne pro- blemstilling behandles nærmere i kapitel 4.

• Der er en relativ lav politisk risikovilje på velfærdsområdet, hvilket giver et meget lille spillerum for virksomhederne. Det giver usikkerhed og ustabilitet, når der i kommunerne har været snævre politiske flertal for eller imod udlicitering. Området har traditionelt været meget føl- somt, og der har været flere eksempler på, at konflikter er blevet til skandalehistorier i medierne – med konsekvenser for virksomhedernes image.

• Det offentlige bevillingssystem kan være trægt, hvilket kan hæmme effektiviteten for leverandører, som er afhængig af et kapitalapparat, der er stillet til rådighed af en offentlig myndighed.

• Eventuelle krav om kapitalanlæg kan udgøre en barriere for indtræden på velfærdsmarkederne, jf. kapitel 6.

• Eventuelle krav i sektorlovgivningen, jf. kapitel 2.

Udover de af det private danske erhvervsliv fremhævede barrierer har Økonomi- og Erhvervsministeriet i samarbejde med Invest in Denmark undersøgt en række udenlandske virksomheders vurdering af det danske marked for velfærdsydelser3.

Undersøgelsen viser, at det ikke alene er markedets størrelse og dermed den lokale efterspørgsel, der er bestemmende, når virksomheder skal tage stilling til, om de vil etablere sig på et nyt marked. En række andre fakto- rer gør sig gældende. De vigtigste er:

- Omkostningsniveau

- Kompetencer, sprog og uddannelse

- Beliggenhed og infrastruktur

- Juridiske rammer

- Arbejdsmarkedets fleksibilitet

- Konkurrenceforhold

- Politiske signaler

Ifølge de udenlandske virksomheder er Danmark generelt et relativt at- traktivt land at investere i, men velfærdsmarkedet opfattes dog som rela- tivt lille, fragmenteret og følsomt på grund af de ofte snævre politiske fler- tal for udlicitering og den dominerende offentlige leverandørrolle. Ho- vedproblemet er markedets fragmentering. For det første er det i de uden- landske virksomheders øjne et problem, at opgaverne udbydes i for små klumper, idet de hovedsageligt følger de danske amts- eller kommune- grænser. For det andet opfattes det som en væsentlig barriere, at de for- skellige social- og sundhedsopgaver ikke er samlet på samme administrati- ve niveau, f.eks. plejehjem og sygehuse.

3 I den forbindelse har ministeriet været i kontakt med det belgiske firma Carestel, det britiske firma Nestor NBA og det franske firma Sodexho. Både Xxxxxxxx og Sodexho har danske datterselskaber, som beskæftiger sig med henholdsvis. motorvejscatering og rengøring. Sodexho har endvidere opkøbt svenske Partena, der var Nordens største servicevirksomhed og den største private leverandør af ældrepleje på det svenske marked. Fælles for de udenlandske virksomheder er, at de er større virksomheder, der er markedsførende indenfor velfærdsservice i de pågældende lande.

Desuden fremhævede de udenlandske virksomheder en række af de sam- me problematikker som de danske virksomheder, såsom at den relativt lave politiske risikovillighed på området giver et meget lille spillerum for virksomhederne, og at det udgiftsbaserede budget- og regnskabssystem gør markedet uigennemsigtigt. Omvendt tæller på positivsiden de danske arbejdsmarkedsregler, infrastrukturen i de yderliggende områder, kompe- tence- og uddannelsesniveauet samt regeringens ønske om at skabe et pri- vat marked for leverandører.

Ifølge undersøgelsen har de udenlandske virksomheder dog noteret sig regeringens mange initiativer og ser klart et potentiale i det danske mar- ked for velfærdsservice.

3.2. Forskellige veje til at få flere private leverandører

Muligheden for at fremme leverandørdannelsen skal foregå indenfor et omfattende regelsæt, hvoraf de væsentligste er opregnet i figur 3.1.

Konkurrencereglerne udgør de grundlæggende rammer for inddragelse af private virksomheder i konkurrencen om løsning af velfærdsopgaver og dermed i opbygning af de fornødne markeder.

Konkurrenceregler i bred forstand omfatter forbud mod konkurrencebe- grænsende aftaler og misbrug af dominerende stilling, regler om fusions- kontrol, samt statsstøtteregler. Disse regler gælder for både offentlige og private virksomheder, som opererer på et marked.

Velfærdsopgaver er som udgangspunkt ikke omfattet af EU’s udbudsreg- ler, da de er specifikt undtaget som såkaldte bilag 1b-ydelser. Udbud af disse ydelser skal dog ske med respekt for EU’s ligebehandlingsprincip, jf. kapitel 4.

Offentlige myndigheder, som ønsker at understøtte dannelsen af nye pri- vate virksomheder på velfærdsområdet for derved at øge konkurrencen og det friere valg, kan anvende en række redskaber:

• Der kan gennemføres en generel eller målrettet iværksætterpolitik

• Der kan arbejdes med afknopning af kommunale enheder

• Der kan overføres offentlige kompetencer til private virksomheder via frasalg af kommunale enheder

• Der kan overføres offentlige kompetencer til private virksomheder via udbud og udlicitering

• Der kan overføres offentlige kompetencer til private virksomheder via etablering af fælles selskaber

• Det kan forsøges at tiltrække udenlandske virksomheder med erfarin- ger på velfærdsområderne.

Kommunal-

fuldmagtsregler

EU-stats-

støtteregler

L 383

Lov om kommuners og amtskommuners deltagelse i erhvervs- udviklingsaktiviteter

L 384

Lov om kom- muners og amts- kommuners sam- arbejde med aktie- selskaber mv.

Kommuners deltagelse i

dannelsen af private Forskellig sek-

leverandører torlovgivning

(f.eks. serviceloven og sygehusloven)

Konkurrence- loven

EU- Servicestrategier og udbudsregler udfordringsret

L 378

Lov om kommuners og amtskommuners udfø- relse af opgaver for an- dre offentlige myndig- heder

Figur 3.1. De væsentligste regler for kommuners deltagelse i dannelsen af private leverandører

Disse muligheder vil blive uddybet i det følgende, ligesom det bør næv- nes, at redskaberne kan kombineres, og derfor ikke skal ses isoleret fra hinanden.

3.3. Det generelle iværksættersystem

Den generelle iværksætterpolitik kan understøtte leverandørdannelse på servicemarkederne på forskellig vis.

Der eksisterer forskellige servicetilbud for iværksættere både før og efter virksomhedsstart. Den offentlige erhvervsservice består i dag af de regio- nale Teknologisk Informations Centre (TIC) og de regionale kontakt-

punkter for iværksættere. Begge finansieres i fællesskab mellem staten og amter/kommuner. Hertil kommer en lang række (amts-)kommunale er- hvervskontorer. Den primære funktion for det samlede erhvervsservicesy- stem for iværksættere er at sikre, at de modtager relevant information om opstart-, finansierings- og udviklingsmuligheder, samt at de henvises til specialiseret rådgivning, f.eks. banker, revisorer, advokater mv.

Der kan f.eks. ydes information og vejledning til personer, der overvejer at blive iværksættere. Tilsvarende tilbydes der information og vejledning til private virksomheder og selvejende institutioner, der ønsker at udvide deres forretningsområder. Yderligere kan der ske en videreformidling af erfaringer fra virksomhedsetableringer inden for forskellige områder, eller der kan foretages markedsundersøgelser til belysning af, om der er et marked for den pågældende ydelse, om der er mulighed for fremskaffelse af kapital mv.

Boks 3.1. Nye tiltag på iværksætterområdet

Styrket iværksætterkultur og risikovillighed:

• Risikovillighed gennem tidssvarende konkursregler

• Iværksætterkultur og innovation i uddannelsessystemet

Administrative lettelser:

•

Udvikling af nye digitale løsninger rettet mod iværksættere og små virksomheder

Minimumsordning for nyetablerede virksomheder

Forenkling og modernisering af selskabs- og årsregnskabslovgivningen.

Bedre adgang til finansiering:

• Etablering af pre-venturefond (risikovillig kapital)

• Bedre etableringskontoordning

• Bedre finansiering af servicevirksomheder og generationsskifte

• Virksomhedspant

Kommercialisering af viden og forskning:

• Næste generations innovationsmiljøer

• Technology transfer enhed inden for biosundhed

Styrket rådgivning og erhvervsservice:

• Reform af den offentlige erhvervsservice

Regeringen har med sin handlingsplan for iværksættere præsenteret en række initiativer til at forbedre de fremtidige rammebetingelser for iværk- sætteri i Danmark, jf. boks 3.1. Målet er, at flere iværksættere overlever og kommer ind i et vækstforløb.

Langt størstedelen af danske iværksættere, der var i beskæftigelse inden start af egen virksomhed, kommer fra den private sektor. Af det samlede antal iværksættere udgør offentligt ansatte 20 pct., heraf 12 pct. kommu- nalt ansatte. Til sammenligning udgør kommunalt ansatte 24 pct. af den samlede arbejdsstyrke4. Iværksætterkulturen hos det offentlige personale er således relativt svagt udviklet, men de nye godkendelsesordninger på frit- valgsområderne vil muligvis kunne inspirere flere til at forsøge sig som selvstændige.

Boks 3.2. PBH Hjemmehjælpsservice A/S – iværksætteri hos offentlig ansatte

Xxx Xxxx Xxxxxx startede i 1992 virksomheden PBH Hjemmehjælpsservice A/S. Xxx Xxxx Xxxxxx har en fortid som offentligt ansat, bl.a. i den kommunale hjemmepleje og inden for sundhedsvæsenet. I dag driver hun en virksomhed med ca. 100 ansatte og en gennemsnitlig stigning i omsætningen på 35 pct. de seneste år. Virksomheden leverer hjemmehjælp og erhvervsrengøring til offentlige og private kunder. Derudover satser virksomheden på undervisning inden for omsorgsservice.

Kilde: Børsen 13/12-02 samt xxx.xxx.xx.

3.4. Afknopning

En anden måde at øge iværksætteri blandt offentlig ansatte er at arbejde med afknopning. Ved en afknopning overtager én eller flere medarbejdere en tidligere kommunal enhed, f.eks. en børnehave, der dermed bliver en privat virksomhed. Den afknoppede enhed skal efterfølgende fungere på markedsvilkår - og kan sælge ydelser til kommunen, andre kommuner eller private på lige vilkår med andre virksomheder.

Teoretisk set – dvs. uden hensyn til gældende regler - kunne afknopning gennemføres med større eller mindre grad af offentlig støtte. Den ene yderpol er afknopning baseret alene på de offentligt ansattes eget initiativ

– eventuelt med træk på ovennævnte generelle foranstaltninger til støtte for iværksætteri . Den anden yderpol er afknopning baseret på en udstrakt grad af offentlig støtte i form af f.eks. ”beskyttelsesperioder” eller gratis overdragelse af kapitalapparat. Imellem yderpolerne ligger en række mel- lemformer med større eller mindre grader af offentlig medvirken, f.eks. orlov/tilbagegangsret for afknoppede medarbejdere, informationsmøder mv.

4 Iværksættere i 1990’erne – 3. statistiske portræt (2001).

Boks 3.3. Afknopning i Sverige

Den svenske og den danske velfærdsmodel betragtes i reglen som nært beslægtede. Sverige har dog et betydeligt mere udviklet marked for private leverandører af velfærds- service. På f.eks. børne- og ældreområdet har private leverandører i Sverige overtaget næsten dobbelt så mange opgaver som i Danmark (Svenska Kommunförbundet 2001 iflg. Konkurrenceredegørelse 2001).

Flere svenske (amts-)kommuner, f.eks. Dandaryd, Nacka, Sollentuna og Stockholms kommune (Stad) samt Stockholms Amt (Län), har haft en række positive erfaringer med at skabe nye leverandører med udgangspunkt i offentlige kompetencer. Alene i Stockholm er der således over en syv års periode dannet mere end 140 nye virksomhe- der ved afknopning på velfærdsområdet. Der er kun kendskab til én konkurs.

Undersøgelser af de afknoppede virksomheder i Stockholms amt viser, at de omsætter for i alt ca. 450 mio. SEK, svarende til ca. 1,7 pct. af hele amtets budget, og svarende til en markedsandel på ca. 15-20 pct. af private virksomheders omsætning af omsorgs- og sundhedsydelser i amtet. Halvdelen af virksomhederne regner med at ekspandere, og 90 pct. tror på en positiv fremtid for virksomheden.

Den svenske kommunallov giver mulighed for, at kommunen kan yde støtte før og under virksomhedsdannelsen, f.eks. i form af gratis information, uddannelse, konsu- lentbistand eller orlovsordninger. Før 1994 kunne afknoppede virksomheder have en beskyttelsesperiode inden opgaverne kom i udbud. Med Loven om Offentlig Upp- handling (LOU), der trådte i kraft, da Sverige blev medlem af EU d. 1. januar 1994, skal den afknoppede virksomhed dog vinde sine opgaver i et udbud (med mindre der er tale om områder, hvor borgeren frit kan vælge leverandør ved hjælp af vouchers (Stadsledningskontoret 2001, SOU 2001:31). Dette har dog ikke standset interessen for afknopning - i perioden 1999-2001 er der f.eks. skabt 30-40 nye afknoppede virk- somheder i Stockholm.

Der har været anvendt forskellige modeller i de forskellige kommuner.

I Nacka findes frit leverandørvalg ved hjælp af vouchers på en række velfærdsydelser. De kommunale medarbejdere har ikke fået nogen opfordring eller støtte til at gennem- føre afknopninger, og de hidtidige brugere er blevet bedt om at vælge fremtidig leve- randør, når en kommunal enhed er afknoppet. Konkurrence via voucher-systemet har således været de afknoppede virksomheder eneste økonomiske sikkerhed.

I Sollentuna er der eksempler på, at afknopning er gennemført efter medarbejdernes ønske, f.eks. børnehaver. Der har imidlertid også forekommet et vist ”pres” gennem tydelige politiske signaler om, at man ønskede private snarere end kommunale leveran- dører.

I Stockholms amt og Stockholms kommune er der blevet ført en bevidst politik for at stimulere til afknopning. Afknopning er frivilligt for de ansatte. For at stimulere til afknopning, har amt og kommune gennemført en række initiativer for at fremme leverandørdannelsen, herunder informationsmøder, kurser for de ansatte om hvordan, man starter egen virksomhed, tilbud om konsulentstøtte før og under virksomhedsstart samt orlovsordninger.

I Sverige har flere kommuner haft erfaring med en relativ offensiv strategi for afknopning. I boks 3.3. opridses erfaringerne med afknopning i Sveri- ge.

De danske rammer for afknopning

I det følgende gennemgås en række elementer, som har indgået eller stadig indgår i den svenske afknopningsmodel, set i lyset af de danske ret- lige rammer for at understøtte afknopning. Rammerne for kommunens frasalg af enheder gennemgås i afsnit 3.5.

Det vil være i strid med kommunalfuldmagtsreglerne, hvis kommunen giver en afknoppet virksomhed en beskyttelsesperiode på vilkår, der inde- bærer en ulovlig begunstigelse af den pågældende virksomhed. Derudover er kontrakter med afknoppede virksomheder omfattet af EU’s ligebe- handlingsprincip (et egentligt EU-udbud er ikke nødvendigt, hvis der er tale om bilag 1b-ydelser). Større kontrakter, der kan påvirke markedet, kræver således en annoncering af opgaven. Der gælder imidlertid ingen procedurer for valg af leverandør ud over, at to ens bud skal behandles ens.

På de områder, hvor borgerne har frihed til at vælge leverandør, er det ikke praktisk muligt at give et afknoppet selskab en beskyttelsesperiode med sikkerhed for kontrakter i startfasen. Den kommunale enhed kan på disse områder afknoppes og derefter konkurrere på lige fod med andre leverandører. I tilfælde af en afknopning af den hidtidige kommunale le- verandør skal borgerne således spørges om hvilken leverandør, de ønsker fremover. Det vil derimod kunne virke konkurrenceforvridende og være i strid med kommunalfuldmagtsreglerne, hvis kommunen overførte den hidtidige kundekreds til det afknoppede selskab, uden at adspørge bruge- ren om deres holdning.

I tråd med de svenske erfaringer kunne kommunen forud for en afknop- ning ønske at yde støtte i form af f.eks. kontant tilskud, ydelser fra virk- somhedskonsulenter eller anden rådgivning, kurser eller betalt frihed til planlægning af virksomhedsetableringen. Også dette vil imidlertid kunne være i strid med kommunalfuldmagtsreglerne og/eller statsstøttereglerne. Kommunen kan således alene yde støtte til en intern firmatiseringsproces uden, at dette er i strid med statsstøttereglerne. Anden form for støtte re- guleres som udgangspunkt efter L383 om kommunal erhvervsudviklings- støtte, og skal således tilbydes generelt til alle interesserede.

Afknopning i Danmark

Indenfor de nuværende danske lovgivningsmæssige rammer er der således begrænsede muligheder for at yde konkret støtte til afknopning. Afknop- ning i en dansk sammenhæng kan indeholde følgende elementer:

• Kommunen kan yde virksomheden startstøtte i det omfang, at der er tale om støtte til intern firmatisering i kommunen, dvs. en driftsform, hvor det tilstræbes at fungere ligesom en virksomhed.

• Kommunen kan ved en udlicitering af en opgave opfordre sine medar- bejdere til at udforme et internt bud som et ”afknopningstilbud”. Hvis det interne bud vinder, udfører medarbejderne fremover opgaven via deres egen private virksomhed. Hvis en anden leverandør vinder, kan medarbejderne blive overført til denne5.

• Kommunen kan give sine medarbejdere, der ønsker at afknoppe or- lov/tilbagegangsret til deres kommunale arbejdsplads.

• Kommunen kan yde erhvervsudviklingsstøtte efter L383, hvis denne tilbydes generelt til alle interesserede.

En kommune kan efter L383 – alene eller i samarbejde med andre – iværksætte kollektive erhvervsudviklingsaktiviteter i form af information, rådgivning, forskerparker, erhvervsudviklingsprojekter og anden erhvervs- mæssig service. Servicen skal stilles til rådighed for alle erhvervsvirksom- heder eller grupper af virksomheder i kommunen. Det er således muligt for en kommune at etablere tiltag målrettet virksomheder på velfærdsom- rådet – så længe ydelserne tilbydes frit til alle interesserede virksomheder på dette marked.

Mulige fordele ved afknopning

Nye leverandører og friere valg

Afknopning kan bruges som en del af en regional erhvervsstrategi med fokus på øget iværksætteri og konkurrence. Dette kan være særligt rele- vant i udkantsdistrikter med få potentielle leverandører af offentlig ser- vice. De nye leverandører vil øge kommunens mulighed for at udsætte sin in-house-leverandør for konkurrence fra flere alternative private leveran- dører. Samtidig vil den nye lokale virksomhed gøre det muligt at give bor- geren adgang til valg af leverandører med større frihedsgrader end i kom- munalt regi.

5 Modellen er bedst anvendelig, hvis den kommunale enhed (medarbejdere) allerede forud for udbuddet har gennemgået en betydelig grad af intern firmatisering.

Nedbrydning af mentale barrierer mod at indrage private

Fordomme og forventninger om kulturelle barrierer kan være hindringer for, at en kommune inddrager private virksomheder i løsningen af sine opgaver. Et afknoppet selskab kan i nogle tilfælde give kommunalpoliti- kere større tryghed end en ny samarbejdspartner fundet ved traditionel udlicitering. Forvaltningen kender medarbejderne og deres kompetencer og vil i nogle tilfælde lettere kunne have tillid til dem end til fremmede virksomheder. Dermed kan kontrakter med afknoppede selskaber være en lettere indgang til et øget samspil med markedet i forbindelse med leve- ringen af offentlige ydelser.

Medarbejderudvikling

Kommuner kan aktivt anvende afknopning som en del af den kommuna- le personalepolitik med fokus på innovation, virkelyst og omkostningsbe- vidsthed. I en undersøgelse foretaget 1997 i Stockholm Amt angiver 97 pct. af de adspurgte ansatte i afknoppede firmaer, at de er tilfredse med beslutningen om at danne en selvstændig virksomhed.

Øget iværksætteri og selvstændighedskultur

Iværksætterraten blandt offentligt ansatte er lav. Der er ikke tradition for, at offentligt ansatte udnytter de kompetencer, de har opbygget i det of- fentlige, som iværksættere. Afknopning kan være en metode til at få de of- fentlige kompetencer i spil på markedet.

Mulige ulemper ved afknopning

Konkurrenceforvridning

Som tidligere anført forudsættes en afknopning skruet rigtigt sammen, så den ikke kan virke konkurrenceforvridende. Det er f.eks. vigtigt, at af- knopningsprocessen ikke tilgodeser offentligt ansatte på bekostning af an- dre iværksættere. Der skal være sikkerhed for, at afknopningsprocessen forløber uden "skjult statsstøtte", og at kommunens kontrakter konkur- renceudsættes.

Tab af kommunale medarbejdere

Afknopning indebærer det dilemma, at kommunen ved at opfordre sine medarbejdere til at afknoppe også risikerer at tabe sine måske mest inno- vative medarbejdere, der vælger at sige op for at blive private iværksættere. Dette kan indebære problemer for arbejdstilrettelæggelsen i den enkelte kommune, ligesom kommunens investering i sine medarbejdere kan gå tabt. Yderligere kan det besværliggøre kommunens eventuelle ønske om at

opretholde en vis in-house kompetence til fortsat at kunne udføre opga- verne.

Afknopning er dog et frivilligt redskab, som kommunerne kan vælge at benytte, hvis de finder det hensigtsmæssigt, jf. eksemplet i boks 3.4.

Boks 3.4. Afknopning af lægesekretærer i Vejle Amt

Ledelsen på Vejle sygehus besluttede i 2000, at man fremover ville efterspørge lægesekre- tærernes ydelser hos private lægesekretærer.

Da IT-teknikken i dag gør det muligt via eksterne opkoblinger at udføre lægesekretærar- bejdet "fra distancen", besluttede ledelsen samtidig at eksternalisere lægesekretærfunkti- onen. Da der var knaphed på private leverandører, valgte ledelsen at understøtte nogle af lægesekretærerne i at starte eget bureau. Det har ført til dannelsen af 5 nye sekretærbu- reauer. Ledelsens beslutning mødte indledningsvis modstand blandt lægesekretærerne, men modstanden er siden aftaget.

Den nye organisering af arbejdet har ført til øget effektivitet, og udgør samtidig en bufferfunktion for sygehuset. For lægesekretærerne har det betydet en mulighed for at tjene markant flere penge end før ved at yde en ekstra indsats, blandt andet ved også at levere til andre sygehuse end Vejle Sygehus.

Samlet er der en række mulige fordele og ulemper ved afknopning i dansk forstand. Den enkelte offentlige myndighed kan afveje disse og på den baggrund forsøge at fremme afknopning eller lade være. Der kan dog ikke forventes helt samme effekt som i Sverige, da nogle af de tiltag, der blev brugt i Sverige, falder uden for de nuværende lovgivningsmæssige ram- mer.

3.5. Kommunalt frasalg af enheder

Salg af kommunale enheder til private virksomheder kan være en anden måde at opnå kvalificerede private leverandører. Samtidig kan salget indebære en økonomisk gevinst for den pågældende kommune. Salget kan komme i stand efter en aktiv kommunal salgsindsats, ligesom også private virksomheder kan være opsøgende købere overfor de enkelte kom- muner. Salget skal dog generelt baseres på et udbud.

Umiddelbart kunne man mene, at salg til en eksisterende virksomhed ikke bidrager til at skabe flere leverandører. Hvis der er tale om kompe- tenceoverførsel til en eksisterende virksomhed, der ellers ikke har enga- gement på det pågældende område, vil der imidlertid være tale om, at der

reelt skabes en ny kompetent privat leverandør på det pågældende mar- ked.

Der er flere eksempler på frasalg af offentlige enheder. I Sverige er dagin- stitutioner blevet opkøbt fra Nacka Kommune, ligesom Ekerös familielæ- ger samt Dalens og Sturebys behandlingscentre fra Stockholm Amt har tilsluttet sig firmaet Praktikertjänst AB. I Danmark er Frederiksborg Amt ved at gennemføre et salg af Hørsholm Sygehus.

Det bør nævnes, at frasalg af en kommunal enhed omfattende såvel know-how som kapitalapparat kan være omfattet af deponeringsreglerne i den kommunale lånebekendtgørelse, jf. nærmere kapitel 6.3. Ifølge be- kendtgørelsen vil der ikke være krav om deponering, hvis kommunen ikke længere aftager ydelser fra den frasolgte enhed, da det er et frasalg af overkapacitet. Hvis kommunen derimod indgår en aftale med den fra- solgte virksomhed om, at virksomheden sælger en andel af eller alle sine ydelser til kommunen, vil forholdet komme ind under sale-and-lease-back reglerne, og der vil blive stillet krav om deponering efter lånebekendtgø- relsen. Det deponerede beløb skal som udgangspunkt svare til salgssum- men, men kan blive reduceret, hvis der er andre end kommunen, som aftager ydelser fra den pågældende virksomhed. Da skal det deponerede beløb som udgangspunkt forholdsmæssigt svare til den andel af ydelserne, som kommunen aftager.

3.6. Kompetenceoverførsel baseret på udbud

Kommunernes forpligtelse til at udarbejde en servicestrategi med tilhø- rende udbudspolitik forventes at føre til flere udbud, hvilket i sig selv vil bidrage til at fremme dannelse af de efterspurgte leverandører. Som det er beskrevet nærmere i kapitel 4, kan der spores en tendens i retning af, at offentlig-privat samspil på velfærdsområderne i højere grad baseres på tættere og mere samarbejdsprægede relationer frem for klassiske kontrakt- forhold. Ønsket om mere samarbejdsbaserede relationer kan bl.a. skyldes et ønske om i højere grad at udnytte både de private og de offentlige kompetencer for at skabe mest mulig synergi.

Et tættere samarbejde kan også have den effekt, at de involverede private virksomheder indlærer og opbygger kompetencer, der traditionelt har ligget hos det offentlige. Dermed kan samarbejdet være en vej til at skabe flere kompetente private leverandører.

Det er muligt at udforme udbudsmateriale, hvor der stilles som krav, at der skal være et nært samarbejde og vidensdeling mellem den offentlige og den private part.

Dertil kommer, at et traditionelt udbud også kan indebære en vis kompe- tenceoverførsel, hvis de hidtidige offentligt ansatte medarbejdere overføres til virksomheden efter loven om virksomhedsoverdragelse.

3.7. Fælles offentlig-private selskaber efter L384

Offentlig-private selskaber efter L384 (Lov om kommuners og amts- kommuners samarbejde med aktieselskaber mv.) kan være en anden måde at organisere et tæt offentlig-privat samarbejde, der potentielt kan under- støtte læring og kompetenceudveksling mellem det offentlige og private parter. Fælles selskaber kan dermed være en vej til at opnå nye kompeten- te leverandører og dermed til understøtning af det frie valg og konkurren- cen på sigt.

Kommuner har mulighed for at deltage i fælles offentlig-private selskaber med hjemmel i enten kommunalfuldmagtsreglerne eller særlovgivningen, herunder L384.

Efter kommunalfuldmagtsreglerne vil en kommune kunne deltage i offent- lig-private selskaber, såfremt selskabet alene varetager kommunale opgaver og kommunen ikke har bestemmende indflydelse. Selskabet skal endvide- re have et kommunalt formål, hvilket blandt andet indebærer, at selskabet økonomisk skal hvile i sig selv uden mulighed for at udtrække profit. Særligt sidstnævnte gør organisationsformen mindre attraktiv for private virksomheder.

L384 giver kommuner adgang til at deltage i selskaber, hvis aktiviteter bygger på enten videreudvikling af den kommunale know-how eller salg af varer og tjenesteydelser baseret på kommunal know-how.

Loven sætter grænser for omfanget af det kommunale engagement, jf. lovens § 3, stk. 1. Kommuner kan efter L384 indskyde op til (samlet) 10 mio. kr. i kommunale selskaber, der bearbejder, videreudvikler, produce- rer og sælger kommunal know-how samt privat viden i tilknytning hertil. Det er forudsat, at det kommunale indskud har karakter af en investering, og således ikke udgør statsstøtte til en privat medejer. Økonomi- og

erhvervsministeren kan dog dispensere fra loftet på de 10 mio. kr. Der er givet dispensation til alle de 7 ansøgninger, der har været siden 1993.

Den enkelte kommune må ikke have bestemmende indflydelse i et fælles selskab, jf. lovens § 3, stk. 3. Kommunen kan således ikke have aktiema- joriteten i et selskab. Derimod kan flere kommuner i fællesskab godt sam- let set have aktiemajoritet, således at der er offentlig aktiemajoritet i sel- skabet. Kommunen deltager ledelsesmæssigt ved at være repræsenteret i selskabets bestyrelse.

Udbudsretligt betragtes et fælles selskab som en ekstern leverandør. Kommunen kan altså ikke uden videre lægge opgaven over i et fælles selskab, men kan indskrive i udbudsbetingelserne, at vinderen af udbudet har pligt til at danne et fælles selskab med kommunen. Alternativt kan kommunen uden et udbud etablere et fælles selskab med en privat part, men selskabet vil da ikke have sikkerhed for at opnå ordren under det efterfølgende udbud.

Fælles selskaber er i øvrigt omfattet af konkurrenceloven og de almindeli- ge selskabsretlige regler på samme måde som andre private virksomheder.

Fælles selskaber og deponeringsreglerne

I forhold til den kommunale lånebekendtgørelse gælder det, at kommu- nen ved salg af sine aktier i et fællesselskabet frasælger en del af ejerskabet til selskabet og dermed også til selskabets kapitalapparat mv. Hvis kom- munen ikke længere har behov for ydelserne fra selskabet, vil der ikke være krav om deponering, da der vil være tale om salg af "overkapacitet". I andre tilfælde vil der være en glidende overgang til sale-and-lease-back- reglerne, og reglerne vil svare til de angivne i kapitel 3.5.

Effekten af L384

Udviklingen i antallet af L384-selskaber har været moderat siden lovens vedtagelse i 1993. Selskaberne skal indberettes til Erhvervs- og Selskabs- styrelsen. Der er i alt blevet indberettet ca. 50 selskaber, og der er i dag ca. 20 eksisterende selskaber efter L384. Selskaberne er blevet etableret in- denfor en række forskellige områder, f.eks. miljø, hospitalsservice, hjæl- pemiddelcentraler mv. Økonomi- og Erhvervsministeriet har iværksat en analyse af erfaringerne med fælles selskaber med henblik på at vurdere potentiale og ulemper nærmere.

Der er flere eksempler på, at etableringen af et fælles selskab har været første skridt mod åbning af et hidtil ikke-konkurrenceudsat område, jf. boks 3.5.

Boks 3.5. Fælles offentlig-privat selskab om linnedsservice

Frederiksborg Linnedservice A/S, udlejer, vasker og vedligeholder linned og beklædning til sygehuse og plejehjem i Nordsjælland og Storkøbenhavn. Selskabet blev etableret i 1996 som et alternativ til udlicitering, efter at amtet forinden havde forsøgt at frasælge deres sygehusvaskeri. 40 pct. ejes af Frederiksborg Amt, og 60 pct. ejes af Berendsen Textil Service A/S (2000) Selskabet har bl.a. givet større fleksibilitet, professionalisering af ledelsen og kompetence- og videndeling af de ansatte, samt merproduktion.

Tidligere blev linnedservice til hospitaler og plejehjem udelukkende varetaget af det offentlige. De fælles selskaber kan ses som det første skridt til en markedsudsættelse af området. I dag er der etableret yderligere 2 fælles offentlig-privat selskaber om sygehus- vaskeri og flere amter har udliciteret deres aktiviteter på området.

Fordele ved fælles offentlig-private selskaber

Fremrykket markedsudsættelse, nye leverandører og nedbrydning af mentale barrierer mod at inddrage private leverandører

Offentlig-private selskaber, hvor kommunen er medejer af selskabet og i højere grad anvender egne kompetencer i samspillet med markedet, kan være en måde at åbne markederne på disse områder. Når der etableres et offentlig-privat selskab, bringes de offentlige kompetencer i spil på mar- kedet samtidig med, at de suppleres med kompetencer fra private virk- somheder. Fælles selskaber kan derfor medvirke til at skabe nye kompe- tente leverandører, der kan agere på markedet.

Samarbejdet med den private part kan endvidere bidrage til at nedbryde eventuelle mentale barrierer mod inddragelse af private leverandører. De offentlig-private selskaber kan således medvirke til, at opgaver, der alter- nativt var forblevet in-house i kommunen, alligevel bliver sat ud på mar- kedet. Der er flere eksempler på, at kommunen trækker sig ud af et fælles selskab efter en periode, hvor tilliden til samspillet med markedet er ble- vet udviklet.

Samtidig har fælles selskaber på f.eks. sygehusvaskeriområdet og hjælpe- middelområdet betydet, at andre amter og kommuner har udliciteret op- gaver på området. Fælles selskaber kan således være en murbrækker, der på sigt skaber levedygtige leverandører på områder, hvor der ikke før har eksisteret leverandører.

Bedre udnyttelse af ressourcerne og opbygning af forretningsmæssige kompeten- cer i kommunen

Som nævnt ovenfor kan fælles selskaber udløse synergieffekter ved at bringe offentlige og private kompetencer sammen. Parterne kan bruge de- res fælles kræfter på at opnå fælles mål. Dermed kan de fælles selskaber være en vej til at få leveret ydelser bedre og billigere end hidtil. En varig gevinst forudsætter naturligvis, at der ikke opstår et de facto monopol, jf. nedenfor.

Det offentlige kan få tilført nye forretningsmæssige kompetencer ved at indgå med en privat part i et fælles selskab. Der kan f.eks. være tale om kompetencer med hensyn til priskalkulation, risikovurdering af investe- ringer, intern styring af logistik og arbejdsgange mv. Disse erfaringer kan anvendes generelt i den kommunale forvaltning. Dermed kan fælles sel- skaber give en afledt effektiviseringseffekt på andre kommunale opgave- områder.

Intern accept

For de faglige medarbejdere i en kommunal institution kan et fælles sel- skab give en større grad af tryghed frem for traditionel udlicitering, da parterne i fælles selskaber opererer ud fra fælles mål, som i højere grad af- spejler den professionelle selvforståelse. Også hos den kommunale ledelse kan modviljen mod at afgive opgaver være mindre, hvis opgaverne lægges over i et fælles selskab frem for gennemførelse af en traditionel udlicite- ring.

Ulemper ved fælles offentlig-private selskaber

Konkurrenceforvridning og interessesammenblanding

Fælles selskaber kan som anden kommunal erhvervsaktivitet skabe kon- kurrenceforvridning. For det første kan andre leverandører skræmmes væk i en udbudssituation, hvor kommunens eget fælles selskab er blandt byderne. For det andet indebærer fælles selskaber en risiko for interesse- sammenblanding. Kommunens repræsentanter i selskabets bestyrelse kan være fristet til at tjene kommunens mere end selskabets interesser, ligesom kommunen på grund af tilknytningen til selskabet kan have en tilskyndel- se til at tilgodese selskabet i modstrid med konkurrencereglerne, f.eks. i forbindelse med udbud eller ved indskud af kapital uden at der er tale om en forretningsmæssig investering. Det er derfor vigtigt, at de kommunale repræsentanter i bestyrelsen så vidt muligt er professionelle, der er valgt til

bestyrelsen på grund af deres meritter og ikke deres tilknytning til kom- munen.

Styring og offentlighed

Når kommunen danner et fælles selskab, skal den som ved traditionel udlicitering være indstillet på at afgive nogle styringsmuligheder i forhold til fortsat egenproduktion. Kommunalbestyrelsen vil ikke længere have ansvaret for den daglige drift - endsige kunne blande sig i denne.

Endvidere er et fælles selskab som nævnt en privatretlig organisation, der reguleres efter aktieselskabsloven, hvorfor den demokratiske kontrol med selskabet svarer til situationen, hvor opgaven var udliciteret i traditionel forstand. Selskabet er således ikke omfattet af den kommunale styrelses- lov, offentlighedsloven eller forvaltningsloven.

Ved at overføre kapitalapparat og medarbejdere til fælles selskaber bliver disse kommunale aktiver endvidere isoleret i privatretlige selskaber, der ikke umiddelbart kan indgå i tværgående prioriteringer med resten af den kommunale forvaltning.

Transaktionsomkostninger og kulturforskelle

Dannelsen af selskabet kan være forbundet med store etableringsomkost- ninger, hvorfor fordelene ved selskabet som et minimum skal overstige disse omkostninger. Endvidere kan der opstå problemer som følge af inte- resse- og kulturforskelle mellem den offentlige og den private part, lige- som det i praksis ikke nødvendigvis altid er enkelt at opstille og følge fæl- les målsætninger.

Sammenfatning vedrørende fælles selskaber

Fælles selskaber er forbundet med en række muligheder og risici. Potenti- alet i at anvende L384 på et konkret opgaveområde bør derfor vurderes i de enkelte kommuner og vil efter alt at dømme variere fra tilfælde til til- fælde.

Umiddelbart vurderes det, at potentialet i fælles selskaber primært findes i situationer, hvor der ikke eksisterer kompetente leverandører på marke- det, og det derfor ikke er muligt at foretage et udbud - endsige indføre frit valg. Her vil fælles selskaber være en mulig murbrækker til at åbne mar- kedet.

Risici ved fælles selskaber i form af konkurrenceforvridning tilsiger dog, at kommunens engagement bør stoppe, når (og hvis) der kommer gang i markedet, da et fælles selskab på et nyudviklet marked kan skade konkur- rencen og dermed gøre mere skade end gavn.

3.8. Udenlandske virksomheder som leverandører af vel- færdsservice

For at øge konkurrencen og skabe flere leverandører på velfærdsområdet kunne offentlige myndigheder aktivt forsøge at tiltrække udenlandske virksomheder med erfaring inden for velfærdsservice. Blandt andet erfa- ringerne fra de øvrige skandinaviske lande viser, at navnlig de større servi- cevirksomheder vælger at starte op uden for egne grænser. I Danmark fin- des der dog kun få udenlandske virksomheder på velfærdsområdet, f.eks. Partena og Attendo Care A/S og Sodexho. Endvidere har flere udenland- ske virksomheder, nemlig tyske Damp Holding AG og de to svenske virk- somheder Capio AB og M&M Medical AB, været blandt tilbudsgiverne ved udbudet af Hørsholm Sygehus.

Fordelen ved at udenlandske leverandører etablerer sig i Danmark er, at markedet vil blive forsynet med flere kompetente leverandører. Flere udenlandske virksomheder har således mange års erfaring indenfor vel- færdsservice.

Samarbejde med udenlandsk ejede virksomheder på velfærdsområdet kan dog også medføre nye udfordringer, f.eks. som følge af kulturforskelle. Oftest må udenlandske virksomheder, der etablerer sig i Danmark, dog formodes at anvende dansk arbejdskraft i de udførende led, hvilket vil let- te eventuelle kulturelle barrierer.

Som nævnt i kapitel 3.1 har Økonomi- og Erhvervsministeriet i samar- bejde med Invest in Denmark foretaget en undersøgelse blandt udenland- ske virksomheder, som nok afdækkede en række barrierer for deres ind- trængning, men også viste, at udviklingen på de danske markeder havde deres bevågenhed og var voksende set i lyset af ny lovgivning mm. i Dan- mark.

3.9. Sammenfatning

Regeringen har taget en række initiativer for at fremme det frie valg og skabe konkurrence om at løse de offentlige opgaver bedst og billigst. Dermed er der sendt et klart politisk signal til den private sektor om, at regeringen ønsker at øge inddragelsen af den private sektor i løsningen af kommunale velfærdsopgaver. Det må på den baggrund forventes, at den private sektor kommer aktivt på banen.

Dette kapitel har sat fokus på de muligheder, som en kommune har for mere offensivt at fremskynde leverandørdannelsen og dermed fremme den fornødne markedsopbygning.

Hertil findes en række redskaber med hver sine fordele og ulemper, som er blevet beskrevet hver for sig med hovedvægt på afknopning og fælles offentlig-private selskaber, men redskaberne kan også kombineres i en offensiv strategi for leverandørskabelse, som illustreret i figur 3.2.

Figur 3.2. Redskaber og kombinationsmuligheder til fremme af leve- randørdannelsen

Iværksætterpolitik

Udenlandske virksomheder

Afknopning

Fælles offent- lig-private sel- skaber

Frasalg af kom- munale enheder

Øget anvendelse af udbud

Der er som det fremgår mange kombinationsmuligheder. Kommunen kan for eksempel bidrage til kompetenceoverførsel ved at satse på afknop-

ning i sammenhæng med det traditionelle iværksættersystem, frasalg af kommunale enheder og fælles selskaber.

Danske og udenlandske virksomheder kan tilsvarende bidrage til mar- kedsopbygningen for de traditionelt offentlige opgaveområder ved afgivel- se af tilbud under udbud og om fornødent ruste sig hertil gennem opsøg- ning af relevante muligheder for køb af en kommunal enhed eller indtræ- den i et fælles selskab.

Som et eksempel har det franske selskab Sodexho brugt sin deltagelse i og efterfølgende overtagelse af L384-selskabet Completa som en måde at komme ind på det danske marked for hospitalsservice.

Samlet set har kommunerne således visse begrænsede redskaber til at kickstarte leverandørdannelsen på anden måde end gennem deres efter- spørgsel. Ved vurderingen af de mulige tiltag må der dog foretages en nøje afvejning af fordele og ulemper, f.eks. i forhold til konkurrencen på kort og langt sigt.

Kapitel 4

Udbud og udlicitering

Konkurrenceudsættelse af den offentlige sektor gennem udbud og udlici- tering til private leverandører har i mange år været meget omdiskuteret i Danmark – ikke mindst på velfærdsområderne. Og erfaringerne er da også blandede hos de kommuner og virksomheder, som har taget ud- fordringen op i forventning om store gevinster og hurtig markedsåbning. Det blev langt fra altid opnået, hvad der har medført en del skepsis og risikoaversion både hos kommuner og virksomheder. Denne psykologiske barriere er dog under nedbrydning gennem en række initiativer, som drager nytte af de hidtidige erfaringer og lægger op til nytænkning.

Den kommunale styrelseslov er blevet ændret og det statslige udbudscir- kulære er blevet revideret med virkning fra nytår 2003, således at hen- holdsvis kommuner og ministerier forpligtes til systematiske overvejelser om effektiviseringspotentialet ved konkurrenceudsættelse af deres opgave- varetagelse over en bred front. Hertil hører formulering af en udbudspoli- tik, som dels udpeger de opgaver, som findes udbudsegnede, dels sikrer rettidig omhu i selve tilrettelæggelsen af udbudsprocessen.

Da det nu i særlig grad er de store velfærdsområder, som er kommet i søgelyset, er det vigtigt ikke blot at videreføre de udbuds- og kontrakt- former, som kommunerne har mangeårige – og relativt gode - erfaringer med på de tekniske opgaveområder mfl., men tage højde for de funda- mentale forskelle, der eksisterer mellem ”de bløde” og ”de hårde” opgave- områder. Dette så meget mere, som førstnævnte typisk er mere komplekse end sidstnævnte, som ofte er ganske standardiserede.

I de senere år er der i stigende grad stillet spørgsmål ved hensigtsmæssig- heden af at basere udbud og udlicitering af velfærdsydelser på de velkend- te kontraktformer.

Problemstillingen blev allerede belyst i rapporten: ”Markedsdannelse og leverandørstyring. Udenlandske erfaringer med udlicitering af velfærds- ydelser”, som Finansministeriet bad KPMG Consulting om at lave i 2000. Her blev den traditionelle udbuds- og kontraktform problematise- ret og samtidigt blev det anbefalet at udvikle en mere partnerskabsbaseret kontraktform særligt til brug på de bløde og følsomme velfærdsområder, hvor opgaverne ofte er ganske komplekse. Kritikken af de traditionelle kontrakter genfindes også i andre både teoretisk og empirisk baserede ud- redninger, mens partnerskaber står højt på leverandørernes ønskeseddel.

4.1. Generelt om udbud

Udbud kan tilrettelægges indenfor et spektrum af kontraktformer med de mest fastlåste kontrakter (herefter kaldet de klassiske) som det ene yder- punkt og de mere åbne og partnerskabsbaserede kontrakter som det andet yderpunkt. Og mens tendensen nok kan hævdes at gå fra førstnævnte til sidstnævnte, skal det fremhæves, at selv nogle af de tidlige udbud førte til udlicitering med elementer af partnerskab, ligesom nogle af de nyeste ud- bud er af ret traditionel karakter.

I det følgende gennemgås de egenskaber, der karakteriserer henholdsvis de klassiske og de partnerskabsbaserede kontraktformer i deres rene form, mens de dertil knyttede fordele og ulemper behandles og sammenlignes i kapitel 4.2.

Klassisk kontrakt

En klassisk kontrakt er først og fremmest rettet mod at udnytte priskon- kurrencen på markedet, hvilket forudsætter, at kommunen ret nøje ved, hvad den vil have leveret, og at ydelseskvalitet mm kan specificeres og kontrolleres med forholdsvis enkle midler.

Udbudsmaterialet tager typisk udgangspunkt i forudgående detaljerede analyser af den kommunale opgavevaretagelse og modificeres udfra even- tuelle ønsker om ændringer i serviceniveau.

Det traditionelle udbud er således kendetegnet ved forholdsvis ufleksible og detailorienterede kontrakter med kort varighed i stabile omgivelser, hvor den teknologiske udvikling er begrænset, og hvor krav og betingelser for opgavevaretagelsen ikke ændres væsentligt over tid.

Græsted-Gilleleje er et eksempel på en kommune, der har gode erfaringer med at anvende klassiske kontrakter på ældreområdet, jf. boks 4.1.

Boks 4.1. Klassisk udlicitering af ældreområdet i Græsted-Gilleleje Kommune

Græsted-Gilleleje Kommune har udliciteret alle udførende opgaver på ældreområdet til private leverandører på 4-årige kontrakter af den traditionelle type. Udarbejdelsen af udbudsmaterialet til 2. generationsudbuddet i 2000 var baseret på et omfattende arbejde med at formulere krav- og ydelsesbeskrivelse, bl.a. baseret på konkrete observationer af den hidtidige opgaveudførelsen. I det følgende er vist et eksempel på en krav- og ydel- sesbeskrivelse, her vedrørende rengøring af opholdsstue:

Ydelsesbeskrivelse: Hver gang: udluftning, aftørring af støv. Aftørring af vindueskarme, lavthængende lamper, billeder osv. Blomster vandes. Støvsugning af gulv og møbler. Løse tæpper rystes og puder støvsuges. Gulvvask. Spejle og TV-skærm poleres. Efter behov: paneler støvsuges og spindelvæv fjernes. Rengøringen udføres én gang om ugen, med mindre andet aftales.

Serviceniveau (for samlet rengøringsydelse): Den vejledende tidsnorm er 60 min. pr. uge eller 90 min. hver 14. dag. Ydelsen leveres 1 gang pr. uge eller hver 14. dag i tidsrummet fra kl.

7.00 til 17.00 på hverdage.

En af leverandørerne har efterfølgende udtalt, at kontrakten gav for få frihedsgrader til leverandørens egne ideer til opgaveudførelsen, og at det ville have været en fordel, hvis kommunen ikke havde lagt sig fast på serviceniveau og leveringsmåde på alle områder.

Kilde: xxx.xxx.xx .

Græsted-Gilleleje Kommune (2002): Statusrapport 2002. Ældreområdet i Græsted- Gilleleje Kommune.

Partnerskabsbaseret kontrakt

Partnerskabsbaserede kontrakter er rettet mod at udnytte dialog, samar- bejde og tillid til at sikre kvalitet og styring af leverandøren, hvor der er store omkostninger og ulemper forbundet med at specificere den udbudte opgave detaljeret i en kontrakt, fordi at der er tale om komplekse ydelser som f.eks. pleje og børnepasning. Opgaven skal i alle tilfælde være define- ret svarende til de ydelseskategorier, som borgene visiteres til og har et retskrav på at modtage.

Partnerskabsbaserede kontrakter bygger på et udbudsmateriale, der er mindre detaljeret, mere fleksibelt og derfor velegnet til at lære af og ud- nytte leverandørernes innovative egenskaber. Kontrakterne er i et partner- skab af længere varighed og selve samarbejdet omkring udførelsen af op- gaven står i centrum.

Der findes ikke mange gode eksempler på partnerskabsbaserede udbud i Danmark. Dels er partnerskabsbaserede udbud et forholdsvis nyt kon- cept, dels er antallet af udbud på velfærdsområderne begrænset. Det er dog tesen, at mange udbud reelt har mange af de egenskaber, der karakte- riserer et partnerskabsbaseret udbud.

Hørsholm Sygehus har etableret et partnerskab med ISS Hospitalsservice om samlet drift af alle ikke-kliniske servicefunktioner, dvs. rengøring, portørtjeneste, ejendomsdrift, vagtordning, køkken, reception, telefonpas- ning og kantine, jf. boks 4.2.

Boks 4.2. Partnerskab på Hørsholm Sygehus

Hørsholm Sygehus har udliciteret driften af de samlede service og –teknikopgaver til ISS Hospitalsservice. Udliciteringen er baseret på en partnerskabsbaseret kontrakt.

Motivationen bag udbuddet var at styrke udviklingen af de ikke-kliniske servicefunkti- oner samt at sikre det ledelsesmæssige fokus på de områder, som ikke traditionelt har været i fokus, således at de menneskelige ressource bedre kunne udnyttes.

Udbudsmaterialet indeholder beskrivelser af, hvilke opgaver der skal løses, og der er kun opstillet få detaljerede krav i udbudsmaterialet. Ideen med udbudsmaterialet har eksplicit været at sikre leverandørerne metodefrihed og rum til at udvikle innovative tilbud. ISS Hospitalsservice har efterfølgende kunne konstatere, at kontrakten er blevet langt mindre omfattende, end ved en mere traditionel udlicitering.

Prisen har været et væsentligt, men ikke det afgørende kriterium ved Hørsholms Sygehus valg af leverandør, og det valgte tilbud var ikke det billigste tilbud.

Hørsholm Xxxxxxx har indgået en kontrakt med en løbetid på 5 år med ISS. Kontrak- ten mellem Hørsholm Sygehus og ISS giver begge parter i samarbejdet et økonomisk incitament til at foretage forbedringer, og kræver samtidig fuld åbenhed omkring de regnskaber, som den økonomiske bonusmodel er bygget op omkring.

Kilde: xxx.xxx.xx

Xxxxxx Xxxxxxx (2002): Partnerskabet mellem Hørsholm Sygehus og ISS, notat af 27.09.02.

Erhvervs- og Boligstyrelsen (2002): Bio-/sundhed – Et nyt partnerskab for vækst.

Partnerskabsbaseret kontrakter har en anden styringslogik end de klassiske kontrakter, idet det er helt centralt for kontraktforholdet, at der opbygges en relation mellem udbyder og leverandør kendetegnet ved gensidig tillid og respekt for hinandens kompetencer og vilkår. Ligesom begge parter skal være motiverede for gensidig hensyntagen i bestræbelserne på at løse de problemer, som måtte opstå hen ad vejen.

Kontrakten forudsættes udformet meget overordnet og begrænset til de generelle forretningsmæssige forhold. Og da det juridiske sikkerhedsnet under partnerskabet således er relativt grovmasket, skal begge parter være villige til at løbe en kalkuleret risiko for brud på partnerskabet.

Det helt afgørende mål for udbuddet er at finde den rette partner. Ud- budsmaterialet må derfor stille krav, som muliggør en grundig vurdering af leverandørens egenskaber, herunder bl.a. nøglepersonernes CV, medar- bejdernes kompetencer (uddannelse, erfaring), kvalitetssikringssystemer (kendte systemer, ekstern evaluering), referencer (f.eks. hvilke opgaver der tidligere er blevet løst, opgaver for særligt krævende udbydere), ejerstruk- tur (selvejende institution, privat virksomhed) og finansiel styrke.

I et partnerskab, som giver rum for innovation og individualiseret service, må der arbejdes udfra et fælles værdisæt, hvormed menes en fælles forstå- elsen af, hvad god kvalitet og service er, som kan være vejledende i for- hold til, hvordan udbyderen ønsker, at leverandøren skal forholde sig i forskellige situationer, der ikke på forhånd kan specificeres. Indenfor kon- traktens rammer skal dialogen mellem parterne endvidere være åben over- for forandring i de hidtidige forestillinger om det mulige set med professi- onelle øjne og det ønskelige set med brugernes øjne. Forslag til væsentlige ændringer i kommunens service naturligvis skal forelægges til politisk stil- lingtagen forud for eventuel iværksættelse, hvilket netop muliggøres med en partnerskabsbaseret kontrakt.

Opbygning af et partnerskab er en strategisk satsning, som kræver, at beg- ge parter anvender betydelige ressourcer i etablering og vedligeholdelse af de indbyrdes relationer med sigte på at skabe størst mulig synergieffekt. Kommunen skal i hvert fald i partnerskabets begyndelse være indstillet på at bruge mindst de samme ressourcer og opmærksomhed, som hvis opga- ven blev varetaget in-house.

Både udbyder og leverandør skal være indstillet på, at der et tale om et længerevarende kontraktforhold, hvor det ikke altid tjener sagen at gå ef- ter de hurtige gevinster, men om at overholde gældende spilleregler for, at tillidsforholdet mellem partnerne kan bevares. Leverandøren skal f.eks. være åben om opnåede driftsbesparelser, mens udbyderen skal være forsig- tig med at trække marginale gevinster hjem med henvisning til effektivise- ringstiltag udviklet i fællesskab.

EU’s regler

På velfærdsområderne er der normalt ikke krav om EU-udbud, da ydelser inden for sundheds- og socialvæsen mm er undtaget fra udbudsregler i tjenesteydelsesdirektivet. Det forhindrer naturligvis ikke, at kommunen kan vælge at følge EU’s udbudregler, som især passer fint til den klassiske kontraktform.

Udbud skal dog under alle omstændigheder ske i respekt af EU’s almin- delige konkurrenceretlige principper om ligebehandling, gennemsigtighed og ikke-diskrimination.

Det betyder især, at

• tilbudsgivere skal have lige adgang til information,

• alle spørgsmål og svar mellem udbyder og tilbudsgiver skal foreligge skriftligt og sendes til alle,

• tilbudsgivere skal bedømmes ud fra oplyste kriterier og kun disse,

• ingen tilbudsgiver må være i en situation, hvor denne gennem kontakt med udbyderen har modtaget informationer, som de øvrige ikke be- sidder,

• rådgivere, der har haft indflydelse på udbudsmateriale eller udbudsbe- tingelser, kan ikke deltage i udbuddet, med mindre det er helt klart, at den viden, som rådgiveren har erhvervet sig, kan kanaliseres videre til alle og ikke har et indhold, som giver rådgiveren et gunstigere konkur- rencemæssigt udgangspunkt. Bevisbyrden herfor ligger alene på udby- deren.

Overholdelse heraf kan især komplicere etablering af partnerskaber, der som beskrevet ovenfor ofte vil indebære sammenligning af kvalitativt meget forskellige tilbud – og dertil forudsætter en ”positiv kemi” mellem parterne, som ikke kan sættes på formel.

Sammenfatning

Både traditionelle og partnerskabsbaserede kontrakter er baseret på udvæl- gelse gennem udbud. Det er alene relationen mellem udbyder og leveran- dør, dvs. kontraktformen, der er forskellig.

I praksis vil man sjældent se hverken rendyrkede traditionelle udbud eller partnerskaber anvendt på de kommunale velfærdsområder. Typisk vil der blive anvendt kontrakter, der er mellemformer på et kontinuum med de-

taljerede kontrakter af kort varighed i den ene ende og længerevarende, mere åbne og udviklingsorienterede partnerskaber i den anden ende.

De afgørende egenskaber ved traditionelle og partnerskabsbaserede kon- trakter set i forhold til den offentlige sektors sædvanlige hierarki er truk- ket op i boks 4.3.

Boks 4.3. Karakteristik af alternative styringsrelationer

Klassiske

kontrakter

Partnerskabsbaserede

kontrakter

Internt

hierarki

Kon- trakt- regime

• Klassiske kont- rakter

• Kort varighed af kontrakt

• Mindre fokus på fremtidig samar- bejde

• Ydelsen er præcist beskrevet i kon- trakten

• Dialog har ringe betydning. Kon- flikter løses ved domstol

• Tillid til partner betyder ikke no- get

• Ingen udveksling af information

mellem parterne

• Neoklassiske kontrak- ter

• Mellemlang varighed af kontrakt

• Fokus på fremtidig samarbejde

• Ydelsen er i nogen omfang beskrevet i kontrakten

• Dialog har nogen be- tydning. Konflikter løses evt. ved mægling

• Tillid til partner har betydning

• Løbende rapporte- ring, f.eks. i form af statistik, beskrivelser af særlige hændelser og regelmæssige mø-

der

• Relationelle kontrak- ter

• Kontrakt på ubestemt tid

• Stærkt fokus på frem- tidigt samarbejde

• Ydelsen er ikke beskrevet i kontrakten

• Dialog har stor be- tydning. Konflikter løses evt. ved ordre

• Tillid til partner har meget stor betydning

• Løbende rapportering af information. Bestil- ler har krav på fuld åbenhed hos udfører

Styrings- meka- nismer

• Stærke monetære incitamenter sik- rer tilpasning

• Konkurrence har stor betydning

• Bestiller kan ikke beordre ændrin- ger i forhold til kontrakt

• Middelstærke mo- netære incitamenter sikrer i nogen grad tilpasning

• Konkurrence har mel- lemstor betydning

• Kontrakten er åben og rummer mulighed for løbende tilpasnin-

ger

• Tilpasning bygger ikke på monetære incitamenter

• Konkurrence har ingen betydning

• Fuld fleksibilitet i forhold til bestillers ændrede ønsker

Egen udarbejdelse inspireret af

Xxxx xxx Xxxxx & Xxxxxxxx Xxxxxx (1999): Institutionenökonomische Theorien der Organisation. I: Xxxxxx Xxxxxx (1999) Organizationstheorien. 3. udgave, Kohlhammer, Stuttgart.

Xxxxxx Xxxxxxxxxx (1985): The Economic Institutions of Capitalism, New York, The Free Press. Xxxxxx Xxxxxxxxxx (1996): The Mechanisms of Governance. Oxford, Oxford University Press.

4.2. Udlicitering under alternative kontraktformer

I det følgende redegøres nærmere for de fordele og ulemper, som knytter sig til hver af de to kontraktformer, hvis de anvendes i deres rene form. Dette afrundes med en omtale af forhold, som kan trække i retning af det ene eller det andet valg eller - mere realistisk - af en passende mellemform, som tager hensyn til de konkrete omstændigheder omkring udbuddet.

Klassisk kontrakt

Priskonkurrence og hyppig markedstestning

En klassisk kontrakt er indrettet på ren eller dog en høj grad af priskon- kurrence om nøje specificerede ydelser. Løbetiden er normalt ganske kort, således at konkurrencepresset opretholdes ved hyppig markedstestning. Kontrakten indeholder klare muligheder for sanktioner og opsigelse, som giver kommunen en høj grad af sikkerhed for, at opgaven bliver løst i overensstemmelse med vinderens tilbud, eller dog for at få erstatning for eventuelt tab ved leverandørens misligholdelse af kontrakten.

Alt andet lige er den traditionelle kontrakt vejen til den bedste og billigste opgaveudførelse for kommunen, som ved præcis, hvad den ønsker at få leveret, og som kan formulere kravene klart og kontrollerbart i udbuds- materialet.

Problemet er, at disse betingelsen kun delvist er opfyldt på de bløde vel- færdsområderne, hvor konklusionen derfor er mindre entydig.

Store transaktionsomkostninger

Des mere komplekse og kvalitative formål opgaven tjener, des vanskelige- re og dyrere er det at specificere opgaven udtømmende. På mange vel- færdsområder er det hverken muligt eller hensigtsmæssigt, mens det for de mere rutinemæssige opgaver er muligt, men ganske omkostningskræ- vende at udvikle standarder og kontrolmetoder, som kan benyttes til ud- formning af en udtømmende kontrakt, som kan danne grundlag for pris- konkurrence og give udbyderen rimelig sikkerhed for kvaliteten af leve- randørens opgavevaretagelse.

Stram styring, men manglende fleksibilitet

I en klassisk kontrakt er ydelsernes art og kvalitet nøje beskrevet med standardiseret frem for individualiseret service som konsekvens. Den tætte

styring sikrer, at indsatsen følger de politiske prioriteter, men kan virke hæmmende på de professionelles motivation og initiativ.

Den ringe fleksibilitet i kontrakten afspejler et ønske om kontinuitet, hvorfor alternative serviceydelser, nye behandlingsformer, ny teknologi, anden arbejdstilrettelæggelse etc., normalt kun kommer på tale ved forny- else af kontrakten. Undervejs i forløbet er leverandørens incitament til innovation og vidensdeling endvidere begrænset af risikoen for, at kom- munen vil ”stjæle” innovationer og bruge dem i egen drift eller i udbuds- materiale til ny udbudsrunde. Dermed ”foræres” innovationen til andre leverandører.

Risiko for lavere kvalitet pga. opportunisme

En klassisk kontrakt indebærer en entydig køber-sælger relation. Køber vil søge at få så lav en pris som muligt, mens sælger omvendt vil søge at få så høj en pris som muligt.

Ved komplekse og bløde velfærdsydelser, som kun tilnærmelsesvis kan specificeres i kontrakten, er der betydelig risiko for opportunistisk leve- randøradfærd, som det er svært at modvirke med sanktioner.

Leverandørens adfærd vil dog i nogen grad være reguleret af frygten for at få et dårligt omdømme, som kan skade det fremtidige forretningsgrund- lag.

Udarbejdelse af omfattende tilbud er en barriere for især nye og mindre leve- randører

Der er betydelige omkostninger for den enkelte leverandør ved at udar- bejde et omfattende og detaljeret tilbud, der kan imødekomme udbyde- rens ønske om sikring af kvalitet gennem en kontrakt. Dette er særligt en byrde for nye leverandører, der ikke tidligere har erfaring med at lave et tilbud, men også små leverandører må afsætte uforholdsmæssigt mange ressource hertil.

Partnerskabsbaserede kontrakter

Større rum for innovation, kvalitetsudvikling og fleksibilitet

Først og fremmest giver dialogen mellem udbyder og leverandør mulig- hed for at udnytte parternes viden og ressourcer til gensidig nytte i en dynamisk udvikling, som afprøver grænserne for det mulige og det ønske- lige i løbende vekselvirkning med det politiske niveau.

Partnerskabsbaserede kontrakter giver mulighed for at dele gevinst og risiko ved udviklingsprojekter, der kan forbedre kvalitet og effektivitet. Lykkes projektet, kan leverandøren opnå omkostningsbesparelser og ud- nytte innovationsresultaterne i andre sammenhænge, mens kommunen kan få bedre kvalitet og mere tidssvarende service for de samme – eller færre – penge. Lykkes projektet ikke, må parterne deles om at dække om- kostningerne.

Det er dog vigtigt at understrege, at den udbydende myndighed aldrig kan frigøre sig fra eller dele det politiske ansvar for opgavevaretagelsen. Kommunen står alene med det politiske ansvar for et succesfuldt eller skandaleombrust partnerskab. Men leverandørens image står også på spil

– og det i større offentlighed end normalt i den private sektor.

Mindre bureaukrati, men øget dialog

På den ene side bliver transaktionsomkostningerne til udarbejdelse af de- taljerede opgavebeskrivelser og kontrakter mindre, ligesom kommunens løbende opfølgning kan reduceres i det omfang, leverandørens rapporte- ring og kvalitetssikring erstatter udbyders kontrol.

Men på den anden side må begge parter være indstillet på at skulle inve- stere megen tid fra de implicerede lederes side på den løbende dialog, som skal til for at skyde sig ind på hinandens ideer og vilkår, forebygge eller dog løse små og store problemer, samt rette kursen ind efter de politiske signaler. Specielt i starten vil kulturforskellen let gøre dette mere ressour- cekrævende, end hvis produktionen blev varetaget in-house.

Hertil kommer, at det tætte og langvarige samarbejde kan bevirke, at udbyder har vanskeligt ved at forholde sig kritisk til kvaliteten af leveran- dørens ydelser. Det kan derfor være ønskeligt – men også bekosteligt – at inddrage ekstern ekspertise til vurdering af, om kvalitet og effektivitet er på højde med ny viden og sammenlignelig praksis (”peer review” og an- den evaluering, benchmarking m.m.).

Ringe grad af markedstestning

Etableringen af partnerskaber indebærer uundgåeligt, at konkurrencepres- set reduceres.

For det første kræver partnerskaber generelt længerevarende kontraktperi- oder, hvilket i sagens natur reducerer muligheden for at teste markedet i

forhold til pris og kvalitet. For det andet vil den leverandør, der er i part- nerskab med udbyderen, have en fordel i forhold til andre leverandører ved efterfølgende udbud. Dette skyldes bl.a. leverandørens indgående vi- den om løsningen af opgaven, samt at leverandøren har haft mulighed for at opbygge tætte relationer til udbyderen.

Samtidig udspiller partnerskaber sig bedst mellem ligeværdige parter af en vis størrelse. Små leverandører kan derfor have vanskeligt ved at leve op til de krav, som partnerskabstankegangen indebærer. Hertil kommer, at kommunen kan være tilbøjelig til at begrænse sin risiko ved at vælge part- ner blandt de store og velkendte leverandører på markedet, hvilket alt i alt skaber en uoverstigelig entry-barriere for små og ukendte kræfter.

Store omkostninger ved opsigelse af kontrakt

Partnerskab opbygger en gensidig afhængighed, som begge parter investe- rer tid, penge og prestige i at få til at lykkes. Derfor vil der være store omkostninger forbundet med at bryde kontrakten. Dertil kommer, at en partnerskabsbaseret kontrakt netop ikke fokuserer på løsning af de juridi- ske problemer, der måtte være en konsekvens af kontraktens ophør før tid.

Værst af alt, vil der hurtigt kunne opstå alvorlige problemer med at skaffe brugerne den service, som de har krav på, og som kommunen er ansvarlig for at sikre.

Sammenfatning vedrørende udlicitering

De væsentligste punkter i ovenstående gennemgang af fordele og ulemper ved kontraktformerne er sammenfattet i boks 4.4. Derefter beskrives hvilke konkrete omstændigheder, som kan trække kontraktens udform- ning i den ene eller anden retning.

Boks 4.4. Fordele og ulemper ved alternative kontraktformer

Klassiske kontrakter

Partnerskabsbaserede kontrakter

• Specificerede ydelser og kvalitetskrav med tæt kontrol

• Høj grad af priskonkurrence og hyppig markedstestning (korte kontrakter)

• Større sikkerhed

• Høje transaktionsomkostninger er især en entry-barriere for små virksomheder

• Målstyring og kvalitetsudvikling i dialog med stor fleksibilitet

• Ringe grad af priskonkurrence og markedstestning (længere kontrakter)

• Større potentiale for innovation

• Skrappe udvælgelseskriterier mm er især en entry-barriere for nye virk-

somheder

Formålet med udliciteringen

Partnerskabsbaserede kontrakter er velegnede, hvor det primære formål med udliciteringen er at udvikle kvalitet gennem innovation og læring i en situation, hvor udbyderen ikke præcist ved, hvad potentialet er.

Partnerskabsbaserede kontrakter er ikke egnede til at realisere besparelser på kort sigt, men skal ses i et langsigtet perspektiv, hvor innovation og kvalitetsudvikling øger effektiviteten.

Ydelsens karakteristika

I en klassisk kontrakt er der store omkostninger forbundet med at beskri- ve komplekse opgaver tilstrækkeligt præcist til at danne grundlag for den indbyggede priskonkurrence med efterfølgende kontrolmulighed. Dette kan dog i nogen grad afhjælpes gennem brug af etablerede standarder, normer og konventioner, som reducerer en ydelses kompleksitet i sty- ringsmæssig øjemed.

I en partnerskabsbaseret kontrakt fokuseres mere på formålet med de pågældende ydelser, hvorfor udbudsmaterialet er mere åbent for leveran- dørens ideer og mindre omkostningskrævende at udforme.

Leverandørens metodefrihed sikrer samtidig mulighed for, at leverandø- rens innovative potentiale kan foldes fuldt ud. Det er særligt vigtigt på de bløde velfærdsområder, hvor der indgår mange kvalitative aspekter i god service, og hvor forholdet mellem kvalitet og pris sjældent er entydigt.

Omgivelserne

Den klassiske kontraktform er velegnet, hvis den udbudte opgave skal løses i stabile omgivelser, som ikke stiller større krav om forandring.

I mere dynamiske omgivelser kan de partnerskabsbaserede kontrakter være at foretrække, idet disse i større grad end klassiske kontrakter mulig- gør løbende og smidige tilpasninger til forskydninger i borgernes ønsker og til eventuelle teknologiske fremskridt i behandlingsformer m.m.

Også de mange ændringer i kommunens vilkår for at servicere sine borge- re stiller i disse år store krav til omstillingsparathed på de store velfærds- områder. Hyppigheden af lovændringer, usikre konjunkturer og stram økonomi tilsiger stor forsigtighed med at indgå længerevarende aftaler, som ikke kan justeres efter behov. Den fornødne bevægelsesfrihed kan dog sikres både med den ene og den anden kontraktform.

Samlet set vil en kommune, som ønsker kontinuitet i opgaveløsningen og udliciterer for at opnå en hurtig effektiviseringsgevinst, være bedst tjent med en klassisk kontrakt med kort løbetid, som giver mulighed for at skifte mening og bestilling ved hver kontraktfornyelse. Hvis kommunen satser på en dynamisk udvikling i opgaveløsningen, vil dette bedst kunne ske under en partnerskabsbaseret kontrakt, som er indrettet på at møde de kommende udfordringer på godt og ondt gennem et fleksibelt samarbejde med en strategisk partner.

4.3. Udvælgelse af parallelle leverandører

Ovenfor i dette kapitel har udbud af en opgave været rettet mod at udlici- tere varetagelsen til den leverandør, som kommunen finder bedst og bil- ligst. I dette afsnit udvides sigtet til udvælgelse af en kreds af parallelle le- verandører, som kommunen – efter udbud - finder det rigtigt at stille til rådighed for brugernes frie valg på et borgerrettet velfærdsområde.

Herved indføres konkurrence i to lag:

• Konkurrence om at blive medlem af leverandørkredsen, hvilket er kommunens afgørelse

• Konkurrence om at vinde markedsandele, hvilket overlades til de visiterede brugeres afgørelse.

Da konkurrence således for en stor dels vedkommende sikres i sidstnævn- te lag, er de almindelige konkurrenceregler ikke til hinder for at udvælge et større antal leverandører som vindere i det førstnævnte lag, som nær- mest har karakter af prækvalifikation, men fører til indgåelse af en ram- meaftale med hver af de udvalgte leverandører.

I praksis sigter udvælgelse af leverandørkredsen gennem en udbudsord- ning dog typisk på at nå frem til et mindre (formentlig encifret) antal parallelle leverandører. Ønskes et stort eller ubegrænset antal leverandø- rer, vil det mere hensigtsmæssigt kunne etableres gennem en godkendel-

sesordning som nærmere beskrevet i kapitel 5. Som eksempel på en grad- vis udvidelse af leverandørkredsen henvises til boks 4.5.

Boks 4.5. Parallelle leverandører af hjemmehjælp i Greve Kommune

Med virkning fra 1. september 1998 gav Greve Kommune sine borgere frit valg mellem hjemmehjælp leveret af kommunen eller af en privat virksomhed udvalgt efter udbud, som blev vundet af JRS Senior Service A/S (senere ISS Care og i dag Care Partner).

Efter et halvt års tid havde ca. 15 pct. af de ældre valgt den private leverandør. Frem til midten af 2001 er tilgangen til den private leverandør steget yderligere til at udgøre 25 pct. Fritvalgsordningen har haft en gunstig afsmitningseffekt på de kommunale leve- randører, som har taget konkurrencen op og opnået mærkbare forbedringer for såvel brugere som personale. Brugertilfredshedsundersøgelser viser således, at tilfredsheden med de kommunale leverandører er steget efter inddragelse af Care Partner i leveran- dørkredsen.

Det fremgik af udbudsmaterialet, at kommunen kun ønskede at vælge en enkelt leverandør, men forbeholdt sig ret til at supplere med endnu en, hvis den først valgte ikke viste sig i stand til at tiltrække mindst 5 pct. af de borgere, der var omfattet af fritvalgsordningen. Det blev ikke aktuelt den gang, men når kontrakten med Care Partners kontrakt udløber pr. 31. august, har kommunen valgt at skifte til en åben godkendelsesmodel for praktisk bistand og personlig pleje.

Ønsket om at give borgerne valgmuligheder tilsiger, at der skal være flere leverandører med forskellig profil at vælge i mellem.

Udbudsmodellen indebærer klart, at kommunen allerede fra starten til- kendegiver at ville udpege mere end en ”vinder” og angiver, hvor mange der kan blive tale om – enten gennem et fast tal, et interval eller en øvre grænse, hvor der ikke loves mere, end markedet kan bære.

Og for ikke at blokerer for leverandørdannelsen er det helt afgørende, at kommunen spiller med åbne kort vedrørende den ønskede profilering, så der ikke opstår mistanke om aftalt spil. Dette vil samtidig sikre overhol- delse af EU’s ligebehandlingsprincip, som gælder uanset, om kommunen i øvrigt har valgt at lade udbuddet foregår efter EU’s udbudsregler eller ikke.

Den store fordel ved udbudsmodellen er, at den tillader et større eller mindre element af priskonkurrence til sikring af de økonomisk mest fordelagtige tilbud og indgåelse af gensidigt forpligtende, men individuel- le rammeaftaler med den enkelte leverandør. Pris skal her forstås i udvidet

forstand som omfattende hele afregningsmodellen, hvis konkrete ud- formning kommunen kan vælge at lægge over på tilbudsgiverne og der- med sikre skræddersyet til den enkelte leverandør. Eksempelvis vil små eller nye leverandører kunne tilbyde en begrænset mængde til en lav pris pr enhed mod dækning af de faste omkostninger gennem et grundbeløb, mens store og veletablerede leverandører kan tilbyde en fast pris uafhæn- gig af mængde, men med indkalkulering af stordriftsfordele. Kommunen vil således kunne holde døren åben for de små og høste gevinsten ved de store leverandører.

Ren priskonkurrence vil dog sjældent være relevant på velfærdsområder- ne, hvor det hverken er muligt – eller hensigtsmæssigt – at specificere kvalitetskrav mm tilstrækkelig hertil. Hertil kommer som nævnt ønskelig- heden af en vis mangfoldighed og specialisering indenfor leverandørkred- sen.

Udbudsmaterialet skal afspejle alt dette og finde udtryk i udvælgelseskri- terierne på en form, som muliggør afvejning med prisen (i ovennævnte forstand) og udvælgelse af de økonomisk mest fordelagtige blandt ret forskellige tilbud. Det er ganske vanskeligt, men dog velkendt fra projekt- konkurrencer, som ikke sjældent udpeger flere - normalt rangordnede - vindere.

Alt i alt bliver de skræddersyede kontrakterne med hver enkelt leverandør let relativt omfattende og af relativt traditionel karakter, hvilket også er nødvendigt for at kunne høste gevinsten af den indbyggede priskonkur- rence. Hertil kommer, at det i praksis vil være svært at gennemføre part- nerskabsbaserede relationer med mere end ganske få leverandører.

Fra få til mange leverandører

Kapitel 5

Godkendelsesordninger ved frit valg

Traditionelt har kredsen af leverandører af en given velfærdsydelse været fastlagt ved, at opgaven henlægges til en eller flere kommunale institutio- ner (eller andre enheder), som kommunen har oprettet til formålet og dermed godkendt. De kommunale institutioner henhører direkte under kommunalbestyrelsens ansvar, bevillingskompetence, øvrige styring og kontrol. Tilsvarende gælder for alle praktiske formål de selvejende institu- tioner, som kommunen har indgået driftsoverenskomst med.

Hver skole, institution, sygehus mm har historisk set haft til opgave at betjene borgerne i distriktet, men dette geografiske monopol er gradvist blevet blødt op og erstattet af et friere valg mellem de offentlige institutio- ner indenfor kommunen og på visse områder også på tværs af kommune- grænser.

Den nye udfordring er en nedbrydning af det kommunale monopol gennem introduktion af private virksomheder som leverandører – enten i konkurrence med eller som supplement til de offentlige leverandører – således at borgerne får noget at sammenligne med og mere forskelligt at vælge i mellem. Det frie valg sikrer således, at brugerne oplever at få bedst mulig service (kvalitet) for de bevilgede midler.

I denne udvidede udgave af frit valg, hvor leverandørkredsen udvides med en eller flere private leverandører, må kommunens styring af det pågæl- dende velfærdsområde indrettes derefter, jf. nærmere herom i kapitel 7.

Hertil hører for det første, at ansvaret for visitation af borgerne til den pågældende ydelse må udskilles fra leverandørvirksomheden og tilrette- lægges efter visitations- og/eller adgangskriterier afstemt med budgetterin- gen af det forventede volumen og omkostningerne ved den ønskede kva-

litet m.m., således at borgernes retssikkerhed og udgiftsstyringen fasthol- des.

På dette punkt afviger dette politisk styrede og skattefinansierede marked for brugernes frie valg meget afgørende fra det private marked, hvor udbud og efterspørgsel mødes og fastsætter den pris, som forbrugerne (selv) er villig til at betale. På velfærdsområderne konkurreres alene om markedsandele, mens det samlede volumen er politisk styret og (så vidt muligt) fastlagt på kommunens årlige budgetter.

For det andet skal pengene følge med den visiterede bruger, som vælger at blive serviceret af en privat leverandør, som kommunen har stillet til rådighed for det frie valg. Xxxxxxxx har ret til at modtage den bevilgede ydelse, og leverandøren har tilsvarende krav på betaling efter nærmere fastlagte takster m.m. Selve afregningsmodellen forudsættes indrettet, så den enkelte leverandør har størst muligt incitament til at tilpasse sine omkostninger, kvalitet og profil til efterspørgslen i henhold til brugernes frie valg.

Åbning af leverandørkredsen til også at omfatte private leverandører rejser for det tredje spørgsmålet om, hvordan dette bedst kan tilrettelægges. Her igen er der en fundamental forskel på ”rigtig” markedsstyring og markeds- regulering til varetagelse af det politiske ansvar, som forudsætter, at kom- munen tager stilling til og fører tilsyn med alle leverandører af velfærds- ydelser (helt eller overvejende) finansieret for skatteydernes penge.

Fastlæggelse af den leverandørkreds, som kommunen stiller til rådighed for sine borgeres frie valg på et givent velfærdsområde, kan ske enten gennem en udbudsordning for valg af parallelle leverandører som beskre- vet i kapitel 4.3. eller gennem en godkendelsesordning som nærmere defineret nedenfor i kapitel 5.1. Fordele og ulemper ved de to modeller for etablering af frit valg er sammenholdt i kapitel 5.2.

Det er dog den nærmere beskrivelse af mulige godkendelsesordninger ved etablering af frit valg i den ovenfor beskrevne forstand (dvs. med inddra- gelse af private leverandører), som er hovedemnet her i kapitel 5.

5.1. Generelt om godkendelsesordninger

Under en godkendelsesordning udfordrer kommunen så at sige markedet ved at invitere private virksomheder til at melde sig i konkurrencen om at servicere de visiterede brugere parallelt med eventuelle kommunale leve- randører. Alle leverandører skal opfylde samme godkendelseskriterier for at deltage, og kommunens kvalitets- og priskrav er åbne og fælles for alle.

Godkendelsen giver leverandørerne ret – men ikke pligt – til at udbyde nærmere afgrænsede velfærdsydelser på markedet og til at modtage beta- ling for de leverede ydelser efter årligt fastlagte takster. Godkendelsen tje- ner samtidig som kommunens blåstempling af leverandøren overfor bru- gerne, som kan føle sig trygge ved at vide, at der er tale om en godkendt – og derfor kvalificeret - leverandør, som står under kommunens tilsyn.

Godkendelsen behøver ikke følges op med indgåelse af en kontrakt. Det er tilstrækkeligt, at kommunen har beskrevet de politiske mål for opgave- løsningen og offentliggjort sine generelle og fælles krav til leverandørerne om registrering, rapportering og åbenhed til brug for afregning og tilsyn, jf. boks 5.1.

Udvidelse af leverandørkredsen med private leverandører af en given velfærdsydelse kan baseres på to hovedtyper af godkendelsesordninger: åben godkendelse og begrænset godkendelse, som er kort beskrevet ne- denfor og omtalt nærmere i kapitel 5.3.

Boks 5.1. Karakteristika ved godkendelsesordninger

• Den kommunale myndighed udformer godkendelsesordningen og offentliggør godkendelseskriterier og øvrige betingelser for at modtage offentlige penge efter den fælles afregningsmodel.

• Kommunalbestyrelsen fastlægger samhørende mål for serviceniveau og takster på de årlige budgetter.

• På de givne vilkår beslutter leverandøren selv sit udbud af ydelser indenfor god- kendelsen, konkurrerer om markedsandele på kvalitet og service og indretter sin virksomhed efter den forventede omsætning.

Den åbne godkendelsesordning

Her står muligheden for at blive leverandør af den pågældende velfærds- service åben for alle, der opfylder de godkendelseskriterier og accepterer de betingelser, som kommunen har fastlagt og bekendtgjort med invitati- on til interesserede om at melde sig. I princippet kan godkendelse ske lø-

bende og gælde indtil videre, forudsat leverandøren lever op til godken- delseskriterier m.m. Dermed tilgodeses hensynet til at skabe et marked med størst mulig konkurrence (her på kvalitet) og mindst mulig regule- ring.

Det politiske ansvar for kvaliteten og økonomien i de ydelser, der stilles til rådighed for borgerne, varetages primært gennem fastlæggelse af god- kendelseskriterier, serviceniveau, priser mm og sekundært gennem det lø- bende tilsyn med, at leverandøren fortsat opfylder betingelserne for at modtage offentlig betaling for de leverede ydelser. Kriterierne omfatter typisk krav af faglig art til personalets uddannelse, kvalitetssikringssyste- mer etc., hvortil kommer mere administrative krav om registreringer og rapporteringer som grundlag for afregning og tilsyn. Alle leverandører, der kan dokumentere, at de opfylder kriterierne, og som vil acceptere de økonomiske vilkår mm, kan profilere sig på markedet, hvor konkurrence- presset vil bidrage til at fremme den ønskede kvalitetsudvikling.

Den sociale servicelov indfører fra 1.1.2003 frit valg af praktisk og per- sonlig hjælp, der som hovedregel er baseret på en åben godkendelsesord- ningen, jf. boks 5.2.

Boks 5.2. Godkendelsesordning for leverandører af praktisk og per- sonlig hjælp

Som led i Ældrepakken blev Serviceloven ændret, så der blev indført frit valg af leverandør af praktisk og personlig hjælp. Med virkning fra nytår 2003 er kommunal- bestyrelsen forpligtet til at skabe adgang for kvalificerede leverandører enten ved at godkende og indgå kontrakt med alle kvalificerede leverandører eller ved at sende leverandøropgaven i udbud og udvælge de 2-5 leverandører, der har afgivet de øko- nomisk mest fordelagtige tilbud. Uanset om kommunen vælger godkendelsesmodellen eller udbudsmodellen skal leverandørerne vælges på baggrund af de kvalitetskrav til serviceniveau, udførelse af hjælpen mm, der er fastsat af kommunalbestyrelsen.

Godkendelsesordningen indebærer, at kommunen skal godkende alle private leveran- dører, der opfylder de fastsatte kvalitetskrav og er villige til at levere ydelserne til de kalkulerede gennemsnitsomkostninger ved kommunens egenproduktion. Endvidere skal kommunalbestyrelsen mindst en gang om året fastsætte priserne, således at der sikres sammenhæng mellem takster og kommunens beslutninger om kvaliteten i ydelserne.

Den begrænsede godkendelsesordning

Her forbeholder kommunen sig ret til selv at fastlægge, hvilke virksomhe- der, selvejende og kommunale institutioner, der skal indgå i den leveran-

dørkreds, som stilles til rådighed for borgernes frie valg. Dette kan siges at være en parallel til den traditionelle leverandørstyring inden for den of- fentlige sektor, men leverandørskabelsen er anderledes og beror på en markedsopbygning.

Kommunen starter ligesom i den åbne godkendelsesordning med at tilkendegive sit ønske om at etablere frit valg for borgerne samt at udmel- de de aktuelle krav til og betaling for ydelserne og invitere interesserede leverandører til at byde sig til indenfor en given frist. Dette suppleres med en klar markering af, at leverandørkredsen vil bliver begrænset i antal, hvorfor kommunen samtidigt bekendtgør sine udvælgelseskriterier og det forventede tidspunkt for sin stillingtagen til de indkomne tilbud.

Kommunen godkender den leverandørkreds, som samlet set skønnes at kunne dække den forventede efterspørgsel og samtidigt sikre den ønskede mangfoldighed og professionalisme i betjeningen af borgerne.

Ikke mindst sidstnævnte kan trække i retning af at begrænse borgernes frie valg til færre, men mere kompetente leverandører, som bedre kan stå for den fornødne erfaringsopsamling og innovation.

For de godkendte leverandører øges sikkerheden for tilstrækkelig afsæt- ning, men samtidigt begrænses konkurrencen om brugerne og dermed in- citamentet til effektivisering, hvilket trækker i retning af at åbne for alle kvalificerede leverandører. Som minimum kan kommunen forbeholde sig ret til senere at foretage ændringer og tilføjelser i den oprindeligt valgte le- verandørkreds.

5.2. Godkendelses- eller udbudsordninger

Etablering af en kreds af parallelle leverandører som basis for indførelse af frit valg kan som nævnt indledningsvis ske enten ved en godkendelses- ordning eller ved en udbudsordning.

Under en udbudsordning vil begge parter være bundet af kontraktvilkåre- ne, som dog kan indeholde bestemmelser om regulering over tid, herun- der typisk for pris- og lønudviklingen, men ikke for takstændringer mm til korrektion af utilsigtet vækst i efterspørgslen eller utilsigtede omroke- ringer af brugergrupper på ventelister eller lignende.

Under en godkendelsesordning må leverandørerne tåle politisk besluttede ændringer af serviceniveau og takster, men kan til gengæld svare igen med ændringer i sit udbud, hvis virksomheden kan finde bedre anvendelse for sine ressourcer på andre dele af markedet. Førstnævnte er velkendte be- tingelser for de kommunale leverandører, mens sidstnævnte især er rele- vant for de private leverandører.

Kort fortalt ligger den principielle forskel mellem udbudsmodellen og god- kendelsesmodellen således i spillet mellem kommunen og den valgte leve- randørkreds, som er gensidigt forpligtet af kontraktens vilkår indenfor kontraktperioden efter udbud, men mere løst tilknyttet hinanden med bevægelsesfrihed for alle parter efter godkendelse. Førstnævnte vil typisk lægge vægt på et element af priskonkurrence, mens sidstnævnte er baseret på fælles takster og konkurrence på profil og kvalitet – ikke pris. Efter udbud har en leverandør pligt til at levere i henhold til sit tilbud, mens en godkendt leverandør kun har ret, men ikke pligt til at levere i takt med, at kommunens pris- og kvalitetskrav ændres.

Nedenfor gennemgås fordele og ulemper ved en godkendelsesordning set i forhold til en udbudsordning for etablering af parallelle leverandører. Udgangspunktet er den åbne godkendelsesordning med enkelte tilføjelser vedrørende den begrænsede godkendelsesordning.

Fordele ved godkendelsesordninger

Politisk styring af udviklingen

Den største fordel ved en godkendelsesordning er det råderum, der reser- veres kommunalbestyrelsen for en dynamisk udvikling i den førte politik på det pågældende velfærdsområde under den årlige budgetlægning.

Under en udbudsordning er kontraktstyringen til hinder herfor – ikke mindst fordi det er vanskeligt at arbejde med mere åbne og partnerskabs- baserede kontraktformer i forhold til flere parallelle leverandører.

Mange leverandører

En godkendelsesordning vil lettere kunne håndtere et større antal konkur- rerende leverandører. For det første er ligebehandling en integreret del af godkendelsesprocessen, men kan være vanskelig at håndtere i en udbuds- ordning. For det andet kan godkendelse gøres væsentligt mindre bureau- kratisk end kontraktindgåelse og tilsvarende gælder for det løbende tilsyn og opfølgning. Denne administrative fordel forstærkes yderligere af, at en

godkendelsesordning udmøntes gennem generelle regler og vilkår fælles for alle leverandører, mens en udbudsordning fører til specifikke kontrak- ter med hver enkelt leverandør.

Kvalitetssikring

Gennem godkendelseskriterier kan der på forhånd ske en vis udskillelse efter kvalifikationer, referencer, certificering, interne kontrolsystemer

m.m. Dette svarer i praksis til den prækvalifikation, der ofte iværksættes under udbud.

Et velfungerende marked med mange konkurrerende udbydere overtager selv størstedelen af kvalitetssikringen, idet leverandørerne for at tiltrække og fastholde brugere vil have en egeninteresse i at sikre og udvikle kvalite- ten med fokus på brugernes præferencer. Og med en godkendelsesord- ning er det ikke nødvendigt at lægge bånd på kreativiteten i ”sandhedens øjeblik”, hvor ydelsen leveres. Samspillet mellem det professionelle perso- nale og den enkelte bruger skal blot ligge indenfor rammerne af kommu- nens kvalitets- og priskrav, men behøver ikke at være nærmere fastlagt i en kontrakt.

Det skal dog tilføjes, at kontraktindgåelse med de godkendte leverandører på ældreområdet er et krav ifølge Serviceloven, jf. boks 5.2, mens Nacka Kommune, som har lang erfaring med brug af godkendelsesordninger på alle borgerrettede serviceområderne, finder det unødvendigt at benytte kontrakter, jf. boks 7.2.

Hvis der i praksis kun er få leverandører og/eller mindre konkurrence på markedet, svækkes ovenstående fordel ved godkendelsesmodellen. I så fald kan udbudsmodellen med tilhørende kontraktslig binding af parterne væ- re at foretrække både for at fastholde leverandørkredsen og for at sikre en tættere kvalitetsstyring og -kontrol.

Gennemsigtighed for brugerne

Offentliggørelse af godkendelseskriterier mm kan samtidig medvirke til at øge gennemsigtigheden for brugerne, som alt andet lige vil være mere trygge ved det frie valg og mere tilbøjelige til at vælge ny leverandør, når der er skabt sikkerhed for professionel service – uanset hvilken leverandør der vælges. Og risikoen for at blive udsat for ufrivillige leverandørskift vil typisk være væsentligt mindre ved en godkendelses- frem for en udbuds- ordning.

Godkendelse kan endvidere gøres betinget af åbenhed omkring hver enkelt leverandørs erfaringsbase og resultater opstillet på sammenlignelig form, ligesom eventuelle eksterne evalueringer kan kræves offentliggjort. På dette punkt er der ingen forskel mellem de muligheder, der ligger i godkendelses- og udbudsordninger.

Under en godkendelsesordning synliggøres kommunens mål for og bevil- linger til de pågældende velfærdsydelser overfor borgerne, hvilket måske kan bidrage til at afstemme borgernes forventninger til kommunens servi- ceniveau til det realistisk opnåelige for de afsatte midler. Under en ud- budsordninger ligger disse forhold gemt i kontrakterne.

Mangfoldighed og profilering

Ideelt set vil markedet understøtte en udvikling mod større mangfoldig- hed i leverandørernes profil, så brugerne får noget at vælge i mellem. Men i hvilken grad det faktisk sker, vil afhænge af de konkrete konkurrence- forhold, men alt andet lige fremmes dette hensyn bedst gennem en åben godkendelse.

Åbenhed for leverandørerne i markedsopbygningen

Ved en åben godkendelsesordning på offentliggjorte vilkår, inviteres alle potentielle leverandører til at satse på det pågældende marked, men virk- somhederne må selvfølgelig selv vurdere egen konkurrenceevne og risiko- en ved de dertil knyttede investeringer i fornøden kompetenceopbygning m.m.

Åbenheden gør det lettere at blive godkendt, men sværere at opnå en tilstrækkelig markedsandel. Hertil kommer risikoen for, at kommunale besparelser i kommende år vil forringe de aktuelle vilkår, hvilket alt i alt kan afholde nogle fra at søge godkendelse. Ved en udbudsordning har de udvalgte leverandører klart sikret sig bedre i kontraktperioden, men har noget større usikkerhed derefter.

Hvis kommunen har valgt at begrænse leverandørkredsen enten ved udbud eller begrænset godkendelse, vil de leverandører, som er med fra starten, have større sandsynlighed for et bæredygtigt kundegrundlag og dermed være mere tilbøjelige til at indtræde på markedet. Omvendt tenderer begrænsning af leverandørkredsen mod at lukke af for nye virk- somheder siden hen.

Leverandørskabelse

Med åben godkendelse udfra enkle godkendelseskriterier understøttes dannelsen af nye leverandører med begrænset produktions- og tilbudska- pacitet. På opgaveområder, som ikke kræver større kapitalapparat, kan det f.eks. være overkommeligt for iværksættere med faglig kompetence og er- faring fra deres hidtidige beskæftigelse hos kommunen at forsøge sig frem i lille skala, jf. også omtalen af mulighederne for støtte til iværksætteri og afknopning i henholdsvis. kapitel 3.3. og 3.4.

Ulemper ved godkendelsesordninger

Ingen priskonkurrence

En godkendelsesordning baseres på en fælles afregningsmodel for alle le- verandører med årligt fastlagte takster og kvalitetskrav efter kommunens bestemmelse. Priskonkurrence er derfor ikke mulig, men sammenlignin- ger på tværs af kommuner (og sågar landegrænser) vil kunne indgå i takstreguleringen fra år til år og derved gradvist presse de mindst effektive leverandører ud af markedet.

I en udbudsordning vil konkurrencen om at afgive de økonomisk mest fordelagtige tilbud danne grundlag for udvælgelsen af den begrænsede le- verandørkreds. Priskonkurrence kan være et mere eller mindre vægtigt element her i, men normalt i afvejning med en række andre kriterier, som beskriver det serviceniveau og den kvalitet af ydelser, som leverandøren tilbyder at levere til prisen. Modtages tilbuddet, låses alt dette fast i kon- traktperioden og nedfældes i den gensidigt forpligtende kontrakt, som nødvendigvis må være væsentligt mere detailleret end en godkendelse. Priskonkurrence har sin pris – paradoksalt nok i form af øget retsliggørel- se med dertil hørende administrative omkostninger.

Hvor en godkendelsesordning overlader kvalitets- og forsyningssikkerhed til markedskræfterne, lægger en udbudsordning et sikkerhedsnet ud i de indgåede kontrakter, hvorfra der kan sanktioneres. Det kan være politisk at foretrække – i al fald så længe markedet kun er i sin vorden.

Forsyningssikkerheden svækkes

Kommunen er ansvarlig for at opretholde forsyningssikkerheden, hvilket kan skabe problemer under en godkendelsesordning, idet det er op til de godkendte leverandører selv at beslutte, om de til enhver tid gældende vilkår er tilstrækkeligt gunstige til at fortsætte udbuddet af de ydelser, som

de er godkendt til at levere. Har den åbne godkendelse ført til et stort antal leverandører, er konsekvenserne af enkelte frafald dog til at overse.

Men med et mindre antal leverandører – udvalgt ved en godkendelses- el- ler en udbudsordning - er det nødvendigt med et beredskab for den situa- tion, hvor en (væsentlig) leverandør ikke længere ønsker at levere enkelte eller flere ydelser, går fallit eller bliver ude af stand til at levere efter en skade eller efter en virksomhedsoverdragelse ikke kan eller vil levere de ef- terspurgte ydelser.

Der er flere forskellige måder at begrænse risikoen for forsyningssvigt på. For det første udformes betingelserne for de private leverandører normalt således, at der stilles krav om sikkerhedsstillelse, forsikringer, rimelige opsigelsesvarsler etc. ved udtrædelse af markedet. For det andet kan den offentlige myndighed sikre sig ved at bevare en passende in-house kompe- tence inden for området til at kunne håndtere leverandørsvigt – i al fald i en kortere periode.

Risiko for cream skimming

Private leverandører kan kun forventes at udbyde serviceydelser rettet mod de segmenter af brugere og ydelser, der vil kunne indbringe en for- tjeneste. Konsekvenserne heraf slår mest negativt igennem under en åben godkendelsesordning, hvor kommunen risikerer at sidde tilbage med alle de tunge opgaver.

Denne såkaldte cream skimming kan dog i nogen grad modvirkes gen- nem vilkår, som f.eks. stiller krav om at betjene alle brugere med ydelser inden for et bredt spektrum. Endvidere må det tilstræbes at udforme takstsystemet således, at det afspejler den politiske prioritering af bruger- nes behov for ydelser, og gør det attraktivt for leverandørerne at leve op til denne prioritering - også når kapacitetsbegrænsninger nødvendiggør ven- telister m.m.

Og helt principielt har alle visiterede brugere krav på at modtage de ydelser, som leverandøren selv har valgt at udbyde – vel vidende at nogle kunder vil være mere omkostningskrævende at betjene end andre.

Kapacitetsstyringen svækkes

Under åben godkendelse er det ikke muligt at begrænse udbuddet, hvor- for der må satses på at begrænse efterspørgslen gennem visitation, ad- gangskriterier og lignende.

Det kan dog på nogle områder (ikke mindst sygdomsbehandling) være lettere sagt end gjort, da udbud som bekendt skaber efterspørgsel, og mål- gruppen for de pågældende ydelser ikke altid kan reguleres uafhængigt af leverandørerne. Her vil det altid være nødvendigt at begrænse leverandør- kredsen for derved at kunne udøve en vis kapacitetsstyring, som dog ikke bør være så stram, at konkurrenceelementet helt eller delvist forsvinder, fordi leverandørerne i kraft af overefterspørgslen er sikret et kundegrund- lag.

Det skal samtidigt erindres, at frit valg ikke har meget reelt indhold, hvis der er ventelister hos alle de efterspurgte leverandører.

Sammenfatning af sammenligning

De væsentligste punkter i den foretagne sammenligning mellem etable- ring af frit valg gennem godkendelsesordninger frem for udbudsordninger er sammenfattet i boks 5.4.

Boks 5.4. Godkendelsesordninger sammenlignet med udbudsordninger

Fordele

Ulemper

• Politisk styring fra år til år

• Større uddelegering – mindre bureau- krati

• Gennemsigtighed for brugere og bor- gere

• Mange valgmuligheder

• Mindre entry-barriere og øget leveran- dørskabelse

• Ingen priskonkurrence

• Ingen kontraktlig sikkerhed for kvalitet og forsyning

• Risiko for cream skimming

• Ingen eller svag kapacitetsstyring

• Risiko for at udbud skaber efterspørgsel

5.3. Udformning af godkendelsesordninger

I det følgende behandles en række spørgsmål, som opstår under udform- ningen af en godkendelsesordning. Udgangspunktet er, at kommunen er blevet forpligtet ved lov eller selv har valgt at give sine borgere frit valg på et velfærdsområde og står overfor at skulle udvide den hidtidige kreds af (typisk kommunale) leverandører med (typisk nye) private leverandører.

Mål og rammer for det frie valg

Det er vigtigt, at kommunalbestyrelse/amtsråd på forhånd har afklaret hvilken del af den politiske beslutningskompetence, som ønskes overladt til markedet. Der skal sættes de grænser for det frie valg, som sikrer poli- tisk opbakning til dets mulige konsekvenser.

Det vedrører for det første det råderum, som overlades til imødekommel- se af brugerens behov og præferencer, og som muliggør en større eller mindre grad af medbestemmelse og individualisering af ydelsen indenfor de rammer, som brugeren er visiteret til, og som leverandørens effektivitet muliggør til prisen.

Hertil hører også at sætte rammer for leverandørens metodefrihed og etik, herunder ikke mindst hvad angår professionalisme, kvalitetssikring og ligebehandling af borgerne for det offentliges penge. Specielt vil der ofte være behov for at fastlægge retningslinier for prioritering af eventuelle ventelister og til beskyttelse mod cream skimming, ligesom der må opere- res med fælles retningslinier for opkrævning af eventuel deltagerbetaling.

Og for det andet må det overvejes, i hvor høj grad kommunen faktisk er villig til løbende at tilpasse sin egenproduktion (afskedige medarbejdere og eventuelt nedlægge institutioner) som konsekvens af borgernes frie valg. Det er klart en afgørende præmis for udformning af en hensigtsmæs- sig afregningsmodel, som nærmere omtalt i kapitel 7.1.

I nogle tilfælde vil det måske være bedre at frasælge eller udlicitere for dermed at sikre medarbejderne ordnede overdragelsesvilkår, samtidig med at kommunen høster værdien af den oparbejdede know-how. Herefter vil det også være lettere gennem takstnedsættelser at sikre kommunen en rimelig andel af udbyttet ved de private leverandørers større forretnings- mæssige muligheder for at agere på det åbne marked, når det gælder tilkøb mm til kommunens borgere, kompetenceoverførsel og udnyttelse af kapacitet til salg til andre kunder – være sig kommunale eller private forbrugere – med dertil hørende stordriftsfordele og specialiseringspoten- tiale.

Sidst, men ikke mindst må kommunen beslutte sig for, om det frie valg skal stå helt åbent, eller om kommunen selv vil fastlægge en begrænset leverandørkreds at vælge i mellem.

Kriterier og varighed

Godkendelsen af leverandører baseres på en række kriterier, som primært skal sikre, at leverandøren har den fornødne kompetence og styrke til varetagelse af de pågældende opgaver på et højt professionelt niveau. Kriterierne fastlægges i lyset af de aktuelle og forudseelige krav til ydelses- indhold og serviceniveau, og godkendelsen vil derfor naturligt have karak- ter af at være varig, dvs. den kan påregnes opretholdt, så længe leverandø- ren lever op til godkendelseskriterierne. I tilfælde af ny lovgivning eller andre uforudseelige ændringer på opgaveområdet må kommunalbestyrel- sen dog – med rimeligt varsel - kunne tilbagekalde alle de tildelte god- kendelser med henblik på revision af kriterierne.

Under den åbne godkendelsesordning kan det overvejes at indbygge et krav om ekstern evaluering af den enkelte leverandør med passende mel- lemrum og med et positivt udfald som betingelse for opretholdelse af godkendelsen. Dette system er jo velkendt i store dele af den offentlige sektor.

Under den begrænsede godkendelsesordning kan der også argumenteres for, at udvælgelse af leverandørkredsen ideelt set burde ske samlet og gælde for en afgrænset periode, hvorefter godkendelsen af leverandørkred- sen tages op til revision udfra en ekstern evaluering af de eksisterende leverandører og eventuelle tilbud fra nye leverandører, således at konkur- rencepresset i selve udvælgelsesprocessen så vidt muligt opretholdes.

I praksis vil de fleste kommuner dog formentlig foretrække at tildele og fratage godkendelser løbende efter behov og de opståede muligheder på markedet.

Hertil kommer, at konkurrenceudsættelsen i alle tilfælde vil gøre sit til at skille bukkene fra fårene – ikke mindst hvis afregningsmodellen ikke for- fordeler de små leverandører mere end godt er for bevarelse af den profes- sionel kompetence.

Tildelingsprocessen

Kommunalbestyrelsen har det politiske ansvar for egne borgeres velfærd. Det er derfor i udgangspunktet altid kommunen, der udformer godken- delseskriterierne og står for tildeling og fratagelse af godkendelser.

En leverandør, der er godkendt i en kommune, vil derfor ikke automatisk kunne godkendes i en anden kommune, der kan have andre forventnin- ger til sin leverandør. Denne tilgang afspejles også i godkendelsesordnin- gen vedrørende praktisk og personlig hjælp. Her betragtes leverandører, som er godkendt i én kommune, i udgangspunktet som kvalificerede til at opnå godkendelse i andre kommuner. Men enhver kommunalbestyrelse kan dog afvise at godkende en leverandør, som ikke lever op den pågæl- dende kommunes krav til pris og kvalitet. Det vil forhåbentlig kun und- tagelsesvis finde sted, da det skaber en fragmentering af markedet, som kan virke meget hæmmende for leverandørdannelsen og markedsopbyg- ning. F.eks. er det slående, at netop fragmenteringen er hovedårsag til de kompetente udenlandske virksomheders forbehold overfor at engagere sig på det danske velfærdsmarked, jf. kapitel 3.1.

En virksomhed, som ansøger om godkendelse, kan fremme sin sag ved at fremlægge referencer og dokumentation for udviklingsinitiativer, kvali- tetssikringssystemer m.m. Som eksempel henvises til den i boks 5.5 om- talte certificeringsmulighed.

Boks 5.5. Certificering i kvalitetsledelse og –udvikling i ældresektoren

Institut for Serviceudvikling har udviklet en certificeringsordning for kvalitetsledelse- og udvikling i ældresektoren, som er et frivilligt tilbud til målgruppen af både offentli- ge og private leverandører.

Leverandøren kan bruge certificeringen til at synliggøre over for omverdenen, at leverandøren:

• ”Kan sikre levering af ydelser

• Kan overholde de politisk fastsatte kvalitetsstandarder

• Kan dokumentere tilfredshed blandt brugere og medarbejdere

• Har fokus på udvikling af sine ydelser og ressourcer

• Er effektiv” .

Den ansøgende leverandør skal for at blive certificeret beskrive sin indsats inden for tre områder:

• Ledelse

• Mål og serviceydelser

• Proces- og ressourcestyring

Kilde: xxx.xxxxxxxxxxxxxxxx.xx

Hensynet til leverandørdannelse og markedsopbygning

Ved udformningen af en godkendelsesordning må der ske en afvejning af kort- og langsigtede konkurrencehensyn.

Enkle ordninger, hvor godkendelse forholdsvist let kan erhverves, kan fremkalde mange leverandører og stor konkurrence. Disse ordninger kan dog også resultere i godkendelse af inkompetente leverandører, som kan skabe stor uro på markedet, hæmme udviklingen af markedet og skabe problemer for de politisk ansvarlige.

Mere dybtgående godkendelsesordninger fremkalder færre leverandører og mindre konkurrence, men gør det lettere for kommunen på forhånd at identificere inkompetente leverandører, og dermed forhindre uheldige sa- ger, som kan ødelægge markedet for andre leverandører.

For slet ikke at tale om skuffede forventninger hos borgerne som brugere og vælgere.

Begrænsning af leverandørkreds

Sigtet med at etablere frit valg nås ikke i alle tilfælde bedst gennem et stort antal leverandører af blandet kaliber, men på nogle områder snarere ved at fokusere på en mindre kreds af højt kvalificerede leverandører med forskellig profil, så brugerne har noget at vælge i mellem.

Begrænset godkendelsen giver - ligesom udbud til valg af parallelle leve- randører - kommunen mulighed for at sikre, at de enkelte leverandører får tilstrækkeligt volumen til oparbejdelse og udvikling af kernekompe- tence (f.eks. hvad angår de kirurgiske specialer eller branchespecifikt undervisningsmateriale i dansk for udlændinge). Hertil kommer opnåelse af eventuelle stordriftsfordele i form af øget effektivitet (bedre pris og/eller kvalitet), som kommunen vil kunne få del i ved en hensigtsmæssig ind- retning af afregningsmodellen.

Eventuelle hensyn til geografisk spredning til sikring af nærhed kan lige- ledes tilgodeses i udvælgelsen af leverandørkredsen – og vil jo ofte skulle afvejes politisk i forhold til effektiviseringsgevinsten ved at samle opgave- løsningen på færre leverandører.

5.4. Sammenfatning

Godkendelsesordninger er velegnede til etablering og styring af en bred- spektret leverandørkreds på et velfærdsområde med frit valg. Metoden er velkendt indenfor den offentlige sektor og kan lige vel anvendes på tværs af den offentlige og den private sektor, idet opgavevaretagelsen er under-

kastet de samme overordnede rammebetingelser om politisk styring og demokratisk kontrol med anvendelsen af de betroede midler.

Inddragelse af private leverandører og konkurrenceudsættelse af de offent- lige leverandører må derfor ske under regulerede former, hvor kommunen fortsat har mulighed for at løfte sit ansvar for levering, kvalitet og om- kostninger ved opgaveløsningen på velfærdsområderne.

Etablering af leverandørkredsen kan ske ved en udbuds- eller en godken- delsesordning, hvis nærmere udformning skal skræddersys efter kommu- nens mål og rammer for det frie valg såvel som efter de lokale markeds- forhold.

Og da markedsopbygningen på velfærdsområderne jo endnu er i sin vor- den, er der grund til at fremhæve, at godkendelsesordninger vil kunne un- derstøtte leverandørdannelsen i højere grad end udbud, såfremt den poli- tisk vilje til at give frit valg omsættes i enkle vilkår og fuld åbenhed for al- le kvalificerede udbydere på det pågældende velfærdsmarked. Omvendt vil udbudsordninger bedre kunne sikre den ønskede ydelseskvalitet, hvor konkurrencen er svag, og kontrol derfor er nødvendig.

En åben godkendelse giver alle kvalificerede leverandører adgang til mar- kedet og sikrer dermed både brugerne flest mulige valgmuligheder og kommunen det størst mulige konkurrencepres for effektivitet.

Ved en begrænset godkendelse udvælger kommunen de leverandører, som kommunen finder bedst egnede, og begrænser dermed konkurrencen og brugernes valgmuligheder til disse.

Åben godkendelse er som hovedregel at fortrække. Det gælder klart for kommuner, hvor markedet for de pågældende velfærdsydelser allerede er udviklet i nogen grad, og hvor der allerede eksisterer en vis mangfoldig- hed i leverandørkredsen, så brugerne har noget at vælge i mellem. Her vil en åben godkendelsesordning kunne give den tilstrækkelig regulering af markedet og være klart bedst til at understøtte en fri og fair konkurrence mellem de godkendte leverandører.

Men andre hensyn kan dog tilsige anvendelse af begrænset godkendelse, hvor konkurrencen foregår i to lag: først om godkendelsen, dernæst om markedsandele. Ved udvælgelse af et begrænset antal leverandører kan

kommunen bidrage til, at de hver især får tilstrækkelig volumen til at opretholde og udvikle deres kompetence, hvad der især vil være tungtve- jende på områder, som kræver ajourført specialviden og/eller færdigheder. Men også på bredere opgaveområder vil begrænset godkendelse – og dermed færre leverandører om at dele kagen - kunne være velbegrundet som bidrag til markedsopbygningen. Men i givet fald sker det på de aktu- elle brugeres bekostning.

Ønsker kommunen at begrænse leverandørkredsen, står valget mellem udbud eller godkendelse, som har hver sine karakteristika som beskrevet i kapitel 5.2. Jo større tillid kommunen har til sine borgeres frie valg, jo mere taler det for at benytte godkendelse og uddelegering under tilsyn. Jo mindre tillid kommunen har til sine leverandører, jo mere taler det for at benytte udbud, kontrakter og kontrol.

Fra få til mange leverandører

Kapitel 6

Om ejerskab til kapitalapparatet under kon- kurrence

Ved produktion af velfærdsydelser udgør arbejdskraft som hovedregel langt den største produktionsfaktor, men på nogle områder er kravene til kapitalapparatet betydeligt og afgørende både for innovation, produktivi- tet, kapacitetsstyring og forsyningssikkerhed.

Det politiske ansvar for forsyningskapacitet og forsyningssikkerhed har traditionelt medført, at det offentlige har anskaffet det nødvendige kapi- talapparat over anlægsbudgettet og således sikret sig rådigheden gennem ejerskab.

Udvidelse af leverandørkredsen på en række (amts)kommunale velfærds- områder rejser spørgsmålet om håndtering af kapitalapparatet under kon- kurrence. Det gælder især, hvor de materielle anlægsaktiver er immobile, der her defineres som højtspecialiserede aktiver, som ikke kan flyttes, om- stilles til anden anvendelse eller afhændes på markedet uden betydelige tab. Selv hvor den nødvendige produktionskapacitet er tilstede og kan overtages af nye leverandører, vil det ofte kræve betydelige investeringer i teknologisk fornyelse med tilhørende ombygninger at optimere driften og sikre konkurrenceevnen på pris og kvalitet. Dette nødvendiggør en stil- lingtagen til, hvordan ansvaret for investeringsbeslutninger, finansiering og risiko skal fordeles mellem kommunen og den udvidede leverandør- kreds.

Skabelse og opretholdelse af konkurrence på leverandørmarkedet er ekstra vanskelig, når det gælder kapitalkrævende velfærdsservice, hvor

• Immobile aktiver udgør en adgangsbarriere for nye leverandører (entry cost).

• Immobile aktiver udgør en afgangsbarriere for eksisterende leveran- dører (exit cost).

Specielt de små leverandører vil have svært ved at trænge ind på markedet, og vil selv efter at have vundet en eller to kontrakter, ikke have samme

muligheder for at omdisponere sine aktiver som en stor leverandør, der kan overføre udnyttelsen af sine aktiver mellem kontrakter. Hertil kom- mer de finansielle begrænsninger og risikoaversion hos mindre virksom- heder, som ofte vil være mere interesseret i at påtage sig driftsopgaven uden selv at skulle stå for investeringer i produktionsapparatet, og som derfor ønsker, at det forbliver i offentligt regi.

Ejerskabet af den bundne kapital har konsekvenser dels for leverandører- nes entry og exit omkostninger, incitamenter til innovation og vedlige- holdelse gennem relationsspecifikke investeringer, dels for den politiske indflydelse på struktur, kapacitet samt på forsyningssikkerheden.

De høje faste omkostninger og i særdeleshed brugen af immobile aktiver ved produktion af visse offentlige serviceydelser (f.eks. på sygehusområ- det) aktualiserer spørgsmålet om, hvorvidt ejerskabet af den bundne kapital, herunder i særlig grad immobile aktiver, skal følge med leveran- dørrollen eller om det snarere skal forblive helt eller delvis offentligt, eventuelt under en ny organistionsform.

Nedenfor illustreres problematikken6 på områderne rengøring, renovation og fængselsdrift, som er kendetegnet ved henholdsvis lave, mellem og høje kapitalomkostninger.

Rengøring er arbejdskraft intensiv produktion. Ejerskabet til det nødven- dige kapitalapparat (biler og rengøringsmateriel) er stort set altid overladt til leverandøren. Kapitalapparatet er ubundet af den konkrete anvendelse og kan nemt bruges i andre sammenhænge eller sælges.

Renovation er betydeligt mere kapitalkrævende produktion. Særlige reno- vationslastbiler er påkrævet, og lastbilerne kræver løbende vedligeholdelse og udvikling.

Ved offentligt ejerskab vil den offentlige bestiller i den ene eller anden form eje renovationslastbilerne. Det kan i de tilfælde fremgå af kontrak- ten med leverandøren, at denne enten lejer/leaser det pågældende materiel af det offentlige i kontraktens tidsperiode, eller at det offentlige stiller materiellet til rådighed for leverandøren. Det vil naturligvis afspejle sig i

6 Eksemplet er inspireret af Xxxxxxxxx & Xxxxxx (1997): Contracting out by the public sector: Theory, evidence, prospects. Oxford Review of economic policy, vol.13, no.4.

leverandørens pris for levering af den pågældende ydelse, om der er tale om den ene eller anden løsning. Det vil mindske leverandørens entry- og exitomkostninger og derved mindske en reel barriere for leverandørska- belsen. Til gengæld vil kontrakten skulle fastlægge mængden og indret- ning af de lejede aktiver i detaljer, som kan være ganske omkostningskræ- vende at forhandle på plads, og som ikke levner meget rum eller incita- ment til innovation af driften under kontraktperioden.

Alternativt kan ejerskabet ligge hos leverandøren. Da aktiverne ikke er bundet til den enkelte kontrakt og altså let kan bruges i andre kontrakter, vil dette kun udgøre en mindre barriere for leverandørskabelsen. Og det offentlige vil næppe løbe større risiko for forsyningssvigt, da der er alter- native forsyningskanaler og flere leverandører på markedet, som kan træde til.

Umiddelbart synes sidstnævnte løsning at være bedst, men en tættere kobling til offentlige affaldshåndteringsanlæg eller lignende kan måske sine steder trække i førstnævnte retning.

Fængselsdrift kræver et meget stort kapitalapparat, der ikke kan flyttes og kun ved store investeringer ombygges til andre formål.

Hvis fængslet er offentligt ejet, og kontrakten således kun vedrører drif- ten, er leverandøren afhængig af det kapitalapparat, som stilles til rådig- hed i henhold til kontrakten, hvorfor det vil være afgørende at samarbejde herom i en tidlig fase, hvis der skal sikres mulighed for fornyelse og effek- tivisering af driften – og dermed for at sænke prisen. Bestilleren står for investeringerne og kan have vanskeligheder med at skaffe anlægsbevilling her til, mens leverandøren mangler incitament til at vedligeholde, endsige selv foretage relationsspecifikke investeringer, som ikke kan afskrives in- denfor kontraktperioden. Til gengæld muliggør offentligt ejerskab kortere kontrakter og stærkere konkurrence ved fornyet udbud.

Specielt hvis opgaven består i at bygge og drive et nyt fængsel, vil ejerska- bet ofte følge leverandøren eller eventuelt et konsortium omfattende en strategisk partner, som skal stå for strategisk ledelse og drift, bakket op af finansielle partnere med fornøden styrke. Kontraktperioden skal være meget lang for, at leverandøren kan få forrentet og afskrevet sine investe- ringer, hvad der gør det offentlige helt afhængig af den valgte leverandørs kompetence og udelukker fornyet kompetence i bindingsperioden. Kon-

trakten vil normalt specificere de nærmere vilkår for offentlig overtagelse af ejerskabet efter kontraktens udløb eller ved misligholdelse.

Også når udgangspunktet er overtagelse af et eksisterende fængsel vil leverandøren som ejer have incitament til modernisering og vedligehol- delse for at opnå optimale driftsforhold. Generelt kan det åbne for nye ideer og større satsninger at overlade investeringsbeslutningerne til en pri- vat leverandør, som har større kommerciel kompetence og flere friheds- grader, men som naturligvis skal have sine finansieringsomkostninger og risici betalt.

Konklusionen fra ovenstående gennemgang af tre forskellige områder er, at både ejerskab hos den offentlige bestiller og leverandøren har en række fordele og ulemper. Afvejningen heraf afhænger ikke mindst af størrelsen af og fordelingen mellem mobile og immobile aktiver.

Hertil kommer, at hver (amts)kommune kan have særlige forhold eller hensyn, der peger i retning af enten at bevare ejerskabet selv eller at ud- lægge det til eksterne leverandører af en given velfærdsservice. Den politi- ske afvejning af hensynet til forsyningssikkerhed, kvalitet, konkurrence og markedsdannelse vil varierer både efter de pågældende ydelsers karakter og kapitalkrav og efter lokale forhold, herunder antallet og størrelsen af de potentielle leverandører. Det er derfor ikke hensigtsmæssigt at give kon- krete anbefalinger på, hvordan kapitalapparatet skal håndteres, men der- imod at belyse mulighederne gennem forskellige modeller, deres fordele og ulemper samt konkrete eksempler fra ind- og udland for produktion af velfærdsydelser under konkurrence.

I det følgende omtales to modeller baseret på traditionelt offentligt ejer- skab (6.1.) og leverandørejerskab (6.3.). Endvidere skitseres en model for offentligt ejerskab administreret af en særlig ejendomsenhed (6.2.). Ende- lig er der en sammenfatning, hvori der er skitseret en række forhold, der trækker i retning af offentligt ejerskab eller leverandørejerskab (6.4.).

6.1. Offentligt ejerskab – status quo

Ifølge traditionen i kommunerne ligger ejerskabet til kapitalapparatet hos kommunen. Den kommunale ejendomsforvaltning er en integreret del af den kommunale centralforvaltning og beslutninger vedr. anlæg træffes i kommunalbestyrelsen i henhold til den kommunale styrelseslov, herunder det kommunale budget og regnskabssystem. (Amt)kommunen stiller det politisk besluttede kapitalapparat til rådighed for de valgte leverandører af velfærdsydelser, og det sker normalt uden særskilt betaling af husleje m.m.

Der er flere fordele ved dette system: For den offentlige sektor er der føl- gende fordele:

• Kommunalbestyrelsen bevarer direkte kontrol med kapaciteten af bygninger m.m., indirekte rammestyring af driftsudgifterne og basal forsyningssikkerhed.

• Kommunen har kontrol med, hvor dens leverandører er lokaliseret, og hvilket udstyr de har til rådighed, og kan dermed afveje de politiske hensyn som f.eks. nærhed til borgerne overfor udnyttelse og samling omkring højtspecialiseret udstyr og funktioner.

For leverandørerne er der følgende fordele:

• Leverandøren skal ikke finansiere eller bære risikoen på kapital- apparatet.

• Leverandøren bruger ikke ressourcer på ejendomsadministration, drift og vedligeholdelse. Det overlades til den kommunale ejendomsforvalt- ning, som har ekspertise på dette område.

Der er også flere ulemper. For den offentlige sektor er der følgende:

• Kommunen ejer kapitalapparatet og bærer dermed også risikoen ved faldende efterspørgsel og teknologisk forældelse samt tabet ved sin fejl- investering, hvis pengene ikke kan hentes hjem ved genudlejning til andre formål eller ved frasalg.

• Leverandørerne har ikke noget incitament til at justere deres forbrug af lokaler og udstyr. Ved en efterspørgselsnedgang vil et hospital f.eks. ikke have incitament til at udleje til fremmede eller til at omstille over- kapaciteten på en afdeling til en anden, som mangler kapacitet.

• Der kan kun ske en begrænset sammentænkning af anlæg og drift, hvilket kan give sig udkast i højere priser og lavere effektivitet.

• Leverandørerne har kun begrænset incitament til at vedligeholde kapitalapparatet, hvilket alt andet lige øger slidtage og vedligeholdel- sesudgifter.

For leverandørerne er ulemperne følgende:

• Leverandørerne skal afvente kommunalbestyrelsens beslutning vedr. f.eks. stort apparatur med tilknyttet ombygningsbehov. Det kan tage uforholdsmæssigt lang tid, særligt når det drejer sig om højt specialise- ret udstyr, som er underlagt en hurtig teknologisk udvikling (f.eks. ho- spitalsudstyr).

• Leverandørerne har kun i begrænset omfang mulighed for at aktivere kapitalapparatet, så der samlet set bliver en optimal faktorsammensæt- ning.

Et eksempel på en kommune, der har udliciteret store dele af deres cen- trale velfærdsområder til private leverandører og derigennem gjort sig overvejelser om håndteringen af kapitalapparatet er Græsted-Gilleleje Kommune, jf. boks 6.1.

Boks 6.1. Eksempel på kommunalt ejerskab efter udlicitering

Græsted-Gilleleje Kommune har udliciteret hovedparten af deres institutioner på æl- dre- og børneområdet. Kun myndighedsforpligtigelsen, visitationen og noget sygepleje er stadig kommunal. Kommunen anvender aktivitetsbaserede bevillinger, men brugen af kapitalapparat i form af bygninger og udstyr er ikke indberegnet i taksterne. Kapital- apparatet stilles således ”gratis” til rådighed for leverandørerne.

Det gælder dog, at der betales særskilt husleje, hvis den private virksomhed, der driver eksempelvis et plejecentret, bruger et kontor eller lignende på plejecentret delvist til andre formål (administration af aktiviteter, der varetages for andre kunder). Huslejen, som er afgrænset til den pågældende (fremmede) del af kapitalapparat, er indført for at ligestille alle leverandørerne og derved undgå konkurrenceforvridninger.

Græsted-Gillelejes ejendomsforvaltning er en integreret del af den kommunale forvalt- ning og har ikke større frihedsgrader end andre dele af forvaltningen.

Græsted-Gilleleje Kommune har valgt kun at basere deres afregningstakster på drifts- udgifterne, da leverandørernes mulighed for at justere lokaleforbruget vurderes til at være begrænset, og da der ikke forudses større bevægelser i aktivitetsomfang og dermed kapacitetsbehov over tid eller mellem leverandører.

6.2. Offentligt ejerskab og udlejning til leverandørerne

Med det traditionelle offentlige ejerskab, som skitseret i kapitel 6.1., vil kontrakten fastlægge, hvilke bygninger mm kommunen stiller (”gratis”) til rådighed for leverandørens opgaveløsning. Hensigtsmæssigheden heraf kan være svær at vurdere ved lange kontrakter, hvor der lægges op til teknologisk betinget innovation eller må forventes konkurrencebetingede forskydninger i aktiviteten leverandørerne i mellem. I sådanne tilfælde vil det være ønskeligt at kunne foretage tilpasninger i kapitalapparatet løben- de i kontraktperioden for at sikre en optimal sammensætning af produk- tionsfaktorer og en tilstrækkelig dynamik i kvalitetsudviklingen. En flek- sibel løsning kan være en lejeordning i lighed med den såkaldte SEA- ordning for statslig ejendomsadministration, som øger markedsoriente- ringen uden at underminere fordelene ved det offentlige ejerskab, jf. boks 6.2.

Boks 6.2. SEA-ordningen indenfor staten

Med virkning fra 1. januar 2001 blev der gennemført en omlægning af administratio- nen af statens ejendomsadministration, den såkaldte SEA-ordning. Ejerskabet til store dele af statens ejendomme blev overdraget til Slots- og Ejendomsstyrelsen og til Statens Forsknings- og Uddannelsesbygninger (tidligere Byggedirektoratet). Begge ejervirksomheder varetager herefter udlejning af ejendomsporteføljen og forestår æn- dringer heri gennem køb, salg og byggeri på et forretningsmæssigt grundlag og fi- nansieret gennem lån i statskassen. Ved omlægningen blev der indført husleje for bru- gerne, dvs. de involverede leverandører af statslige ydelser, som hidtil havde fået stillet lokalerne gratis til rådighed.

I det følgende skitseres en variant af kommunalt ejerskab af kapitalappara- tet, hvor den kommunale ejendomsadministration lejer bygninger mm ud til markedsleje til leverandører af de kommunale ydelser. Kommunens egne institutioner og de private leverandører stilles derved lige i konkur- rencen og får alle incitament til at tilpasse lokaleforbruget ud fra de der- med forbundne omkostninger. For eventuelle kommunale leverandører er lejebetalingen alene en intern afregning for fortsat at have de pågældende lokaler til rådighed, mens der for private leverandører er tale om husleje for de lokaler, som overtages ved udliciteringen, og som fortsat (udeluk- kende) skal anvendes til løsning af den pågældende kommunale opgave.

Den enkelte leverandør lejer sig som udgangspunkt ind i de eksisterende bygninger m.m. hos den kommunale ejendomsadministration. Kommu-

nalbestyrelsen kan (eventuelt efter en bindingsperiode) stille leverandører- ne frit på det lokale ejendomsmarked.

Gennem huslejebetalingen bliver brugen af lokaler mm prissat på linie med andre produktionsfaktorer som personale, apparatur, IKT mm., og leverandørerne kan frit optimere faktorsammensætningen.

For at opnå den tilstræbte fleksibilitet forudsættes den kommunale ejen- domsadministration at have nærmere afgrænsede muligheder for løbende at kunne imødekomme sine lejeres ønsker gennem tilsvarende ændringer i huslejen, herunder til at gennemføre mindre anlægsarbejder (ombygnin- ger og moderniseringer), som kan øge leverandørernes effektivitet.

Egentlig uddelegering af kompetencen til at træffe konkrete anlægsbeslut- ninger er imidlertid ikke mulig indenfor de kommunalretlige regler, men kommunalbestyrelsen kan under budgetlægningen tilkendegive, at den – eventuelt inden for bestemte beløbsgrænser og forudsætninger – vil være indstillet på at efterkomme anmodninger om anlægsbevillinger fra den kommunale ejendomsadministration

Den skitserede model er mindre vidtgående end SEA-ordningen, da ud- formningen er underlagt en række kommunalretlige begrænsninger.

De retlige rammer for udlejning af (amts)kommunale ejendomme, udstyr mv. Krumtappen i modellen er indførelse af huslejebetaling fra både offentlige og private leverandører, som benytter de kommunale ejendomme.

En kommune kan lovligt udleje lokaler i en (amts)kommunal ejendom til en privat leverandør, hvis de pågældende lokaler udelukkende anvendes til varetagelse af opgaver, som (amts)kommunen selv lovligt kunne have var- etaget (som forudsat ovenfor).

Herudover kan en kommune i et vist begrænset omfang udnytte sin over- kapacitet og udleje ledige kommunale lokaler til en privat leverandør. Det er imidlertid blandt andet en betingelse for udnyttelse af overkapacitet, at bygningerne ikke er dimensioneret med det formål at opnå mulighed for at varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale, samt at de oversky- dende bygninger af hensyn til den kommunale opgavevaretagelse ikke kan afskaffes. Det kan eksempelvis være tilfældet, hvis det amtskommunale sygehus ikke længere ønsker selv at være madleverandør, hvorfor sygehus-

køkkenet er overflødigt. Såfremt sygehuskøkkenet ligger midt på sygehu- set, og det således ikke er muligt at sælge de pågældende lokaler, eller amtskommunen ønsker at bevare lokalerne med henblik på fremtidig amtskommunal anvendelse, kan amtskommune ud fra ovennævnte over- kapacitetsbetragtninger vælge at udleje lokalerne på markedsmæssige vil- kår. I forbindelse med udlejningen af amtskommunens ejendomme kan amtskommunen alene stille de vilkår, som fremmer et sagligt kommunalt formål.

Boks 6.3. Ribe Amt og HjerteCenter Varde

I 1997 indgik Ribe Amt og privathospitalet HjerteCenter Varde en aftale om levering af by-pass operationer og indsættelse af hjerteklapper på voksne patienter fra Ribe Amt, der af Centralsygehuset i Esbjerg ved forundersøgelse blev henvist derfra. I 2001 og 2002 blev aftalen udvidet med henholdsvis PTCA og udførelse af KAG på borger- ne i Ribe Amt.

I forbindelse med kontraktindgåelsen om levering af ovenstående ydelser blev der indgået aftale om HjerteCenter Vardes leje af en sengeafdeling på Varde Sygehus samt to lokaler fra Ribe Amt. Aftalen gav endvidere HjerteCenter Varde adgang og brugsret til 2 operationssturer på Varde Sygehus efter Ribe Amts anvisninger samt brugsret til trappe og gangarealer i forbindelse med det lejede og operationsgangen og til sygehu- sets parkeringsareal. I 2002 blev lejekontrakten udvidet med to stuer samt et opvåg- ningsafsnit.

Lejen består udover basislejen i et beløb, som er årligt afdrag og forrentning af et beløb, som Ribe Amt foretog bygningsforandringer og særlige indretninger for i HjerteCenter Vardes interesse og efter aftale med denne. Den indvendige vedligehol- delse af lejemålet påhviler efter lejekontrakten HjerteCenter Varde. I 2002 blev der endvidere opnået enighed om en tillægsleje på baggrund af etablering af en nødvendig fornyelse af elforsyning. Inkluderet i lejen er der betaling for leje af en del af operati- onsudstyret, ligesom HjerteCenter Varde selv anskaffer andre dele af udstyret.

Udover aftalerne om levering af ydelser fra HjerteCenter Varde og lejeaftalen blev der indgået aftale om serviceydelser mv. mellem HjerteCenter Varde og Ribe, således at HjerteCenter Varde købte blandt andet rengøring, anvendelse af autoclave, bortskaf- felse af affald, røntgenundersøgelser, laboratorieydelser og vaskeriydelser mv. fra Ribe Amts Sygehusvaskeri, Centralsygehuset i Esbjerg samt Varde Sygehus.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har vurderet de aftaler, der blev indgået i 1997, og fundet dem lovlige.

I sådanne tilfælde kan den pågældende leverandør anvende lokalerne efter eget ønske. Det indebærer, at den pågældende leverandør tillige kan an- vende lokalerne til ikke-kommunale opgaver, herunder til udvidelse af sin

forretning. For leje af lokalerne skal leverandøren betale markedsleje, jf. kontrakten mellem Ribe Amt og HjerteCenter Varde, boks 6.3.

Fordele og ulemper ved modellen

Der er flere fordele ved modellen. For den offentlige sektor er der følgende fordele:

• Ansvaret for porteføljepleje, vedligeholdelse og investeringer i byg- ninger og udstyr samles hos den kommunale enhed, som opbygger en professionel kompetence hertil, og som samtidig vil udvise større for- sigtighed end de aktuelle lejere/leverandører, hvad angår de langsigtede risici vedrørende relationsspecifikke initiativer.

• Bedre kapacitetsudnyttelse og kapacitetstilpasning slår igennem i lavere priser på leverandørernes ydelser.

• Der er små entry- og exit-barrierer, hvilket underbygger leverandør- skabelsen, der igen øger konkurrencen og presser prisen.

Leverandørerne har følgende fordele:

• Modellen nedsætter leverandørernes kapitalbehov og risici, hvilket gør det lettere for nye (mindre) leverandører at komme ind på markedet.

• Leverandøren kan koncentrere sig om kerneopgaven (serviceydelsen).

• Leverandøren vil som lejer og kunde få en forretningsmæssig betjening af det kommunale ejendomsselskab og være sikret fleksible muligheder for at få tilpasset kapitalapparatet efter sine behov løbende under kon- traktperioden, hvilket giver rum for innovation og bedre kapacitetsud- nyttelse.

Der er dog også ulemper ved modellen. Den offentlige sektor har følgende ulemper ved modellen:

• Det kommunale selskab ejer kapitalapparatet og bærer dermed også risikoen ved svigtende efterspørgsel og teknologisk forældelse samt ta- bet ved sin fejlinvestering, hvis pengene ikke kan hentes hjem ved genudlejning til andre formål eller ved frasalg.

• Muligheden for at styre anlægsudgifterne mindskes i den grad, den kommunale ejendomsenhed frigøres for det kommunale bevillingssy- stem. Samtidig mindskes også denne indirekte mulighed for at styre driftsudgifterne.

Leverandørerne har også ulemper:

• Der kan opstå interessekonflikter mellem lejer og udlejer, da leve- randøren normalt opererer med en kortere tidshorisont (svarende til kontrakten) end det kommunale ejendomsselskab, som har ansvaret for den langsigtede bæredygtighed af sine investeringer.

Boks 6.4. Locum AB

Locum AB er et svensk ejendomsforvaltningsselskab, som ejes 100 pct. af Stockholms Läns Landsting via holdingselskabet Landstidshuset i Stockholm AB, der ejer en række offentlige aktieselskaber med tilknytning til Stockholm Län.

Locum er specialiseret i drift af bygninger indenfor amtets sundhedsområde. Locum udlejer således bygninger og grunde til lejere, som primært består af Stockholm Lens sygehuse, der både er offentligt ejede aktieselskaber og privat ejede sygehuse (f.eks. S:t Görans Hospital og seks ISS-ejede nærsygehuse). Blandt lejerne er der også skoler for sundhedspersonale og administrative enheder. Lejen er sat på baggrund af en udtalelse fra landstinget om, at lejen skal være på et ”forsigtigt” markedsniveau.

Locum AB ejer ikke selv ejendomme, men er alene forvalter af landstingets ejendoms- beholdning. Ejendomsforvaltningen sker gennem en aftale med landstingsforvaltnin- gen, der i 2000 betalte Locum 82 mio. kr. for selve ejendomsforvaltningen, mens såvel huslejeindtægter og salgsindtægter som udgifter til vedligehold, køb, byggeri osv. formelt set hører under landstingsforvaltningen.

Locum AB udarbejder sammen med lejerne langsigtede ejendomsudviklingsplaner for de enkelte ejendomme og grunde. Der er f.eks. lavet en langsigtet plan for S:t Xxxxxx Xxxxxxx. S:t Xxxxxx har også fået foretaget flere både mindre og større ombygninger, hvor Locum AB har finansieret ombygningen for derefter at opkræve en tillægsleje. Den konkrete fordeling af, hvem der gør hvad, er blevet aftalt særskilt for hver projekt.

Locum AB blev stiftet med virkning fra 1992. Formålet var at effektivisere forvaltnin- gen af landstingets forvaltning af ejendomme. Siden 1992 er lejens andel af sundheds- væsenets omkostninger reduceret fra 18 pct. til 7 pct. i 2002. Fra 1. januar 2001 blev lejerne sat fri på markedet og kan således vælge andre ejendomsleverandører, hvis de ønsker det.

Effekten af at indføre husleje og frit valg på ejendomsmarkedet vil natur- ligvis afhænge af, hvor store bevægelsesmuligheder leverandøren reelt har i sine lokale- og udstyrsdispositioner, herunder dels om selve bygningskon- struktionen gør det let at få ombygget, suppleret eller reduceret de fore- liggende lokaler efter behov, dels om der findes bedre egnede lokalise- ringsmuligheder på markedet.

Også hvad angår lokaleforsyning af leverandører til det offentlige er for- holdene i Sverige langt mere markedsorienterede end i Danmark, idet såvel den svenske stat som visse svenske kommuner allerede for ca. 10 år siden etablerede mere eller mindre selvstændige enheder firmatiseret som bolag (AB) til at varetage det offentliges interesser professionelt på et for- retningsmæssigt grundlag til gavn for alle parter.

Som eksempel fra kommunalt niveau henvises til boks 6.4. om Lokum AB, der som det fremgår har haft stor succes med at skaffe sine lejere favorable lejemål, ligesom der lægges stor vægt på tæt kontakt med lejer- ne, så deres interesser sikres i samarbejdet om at de langsigtede ejendoms- udviklingsplaner. Locums frihed til at træffe forretningsmæssige dispositi- oner er dog begrænset af, at anlægsinvesteringer mv. er henlagt under landstingsforvaltningen og således det kommunale bevillingssystem, som det også ville være tilfældet i Danmark.

6.3. Leverandørejerskab

I flere europæiske lande eksperimenteres i disse år med forskellige model- ler for at udbyde både finansiering, ejerskab og drift af nye offentlige anlæg på det private marked. Der er efterhånden konstrueret en del for- skellige modeller (PFI, BOOT, BOT mv.), som alle er afarter af den samme grundmodel. Grundlaget for modellerne er, at private aktører va- retager en vekslende mængde af opgaverne i forbindelse med anlæg, drift og ejerskab af kapitalapparater.

Modellerne er bl.a. brugt på hospitals- og skoleområdet – men nok især med henblik på at få privatfinansieret en omfattende renovering af byg- ninger mm og sikret en professionel drift og vedligeholdelse af disse frem- over.

I nærværende sammenhæng er sigtet primært at åbne for nye typer af leverandører af selve kerneydelsen på et givet velfærdsområde, hvis pro- duktion stiller krav om et tidssvarende produktionsapparat, som i dette afsnit forudsættes ejet af leverandøren.

Ved privat ejerskab af kapitalapparatet bestemmer leverandøren selv, hvilket kapitalapparat (kapacitet, teknologi, indretning m.m.) det findes optimalt at sætte ind på opgavens løsning, finansierer selv de nødvendige investeringer og forventer et passende afkast heraf. Leverandøren har na-

turligvis dispositionsret over sit kapitalapparat qua ejerskabet, hvilket giver mulighed for tværgående prioriteringer af sine tilbud og for levering af ydelser til andre kunder end det offentlige.

Den offentlige bestiller køber ydelser af den private leverandør, som kalku- lerer kapitalomkostningerne ind i prisen. Prisen for ydelserne vil blandt andet afhænge af kontraktperiodens længde. Lange kontrakter vil give lavere priser, da leverandøren opnår større sikkerhed for at kunne få forrentet og afskrevet sine investeringer og dækket udviklingsomkostnin- ger mv., mens korte kontrakter giver højere priser, da leverandøren tager sig betalt for den øgede risiko.

Lange kontrakter gør den offentlige bestiller afhængig af den valgte leve- randørs kompetence og udelukker fornyet kompetence i bindingsperio- den, med mindre kontrakten kan genforhandles. Kontrakten vil normalt specificere de nærmere vilkår for offentlig overtagelse af ejerskabet efter kontraktens udløb eller ved misligholdelse. Det kan blandt andet tage form af en tilbagekøbsret eller tilbagefaldspligt, som mindsker risikoen for forsyningssvigt.

Privat ejerskab af kapitalapparatet ved levering af offentligt finansierede velfærdsydelser er underlagt en række retlige rammer, herunder særligt de kommunale låne og deponeringsregler.

Leverandørejerskab og regler vedr. kommunale lån og deponering

Når en (amts)kommune køber sine ydelser hos en privat leverandør, kan der sondres mellem to situationer.

I den første situation har den private leverandør selv anlagt kapitalappara- tet eller erhvervet det fra andre aktører end (amts)kommunen. Her vil der som udgangspunkt ikke vil være krav om deponering, hvis (amts)kom- munen går i byen og køber ydelser på ad hoc basis. Hvis der derimod eta- bleres et fastere samarbejde ved aftale eller driftsoverenskomst, som det ofte vil være tilfældet på de (amts)kommunale velfærdsområder, vil der være krav om deponering, hvis forholdet kan sidestilles med en kommu- nal anlægsopgave. Hvis leverandøren kun leverer en andel af sine ydelser til (amts)kommunen skal det deponerede beløb som udgangspunkt for- holdsmæssigt svare til denne andel.

Boks 6.5. De kommunale deponeringsregler

Reglerne for deponering har til formål at sikre, at kommuner ikke kan opnå nogen li- kviditetsmæssig gevinst ved at købe sine ydelser hos en privat leverandør, der ejer sit kapitalapparat frem for at udvide sit eget kapitalapparat. En arbejdsgruppe med delta- gelse af Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Finansministeriet vurderede i foråret 2002 regelsættet for kommunal låntagning, herunder eventuelle barrierer for at inddra- ge den private sektor i den kommunale opgaveløsning. Det var arbejdsgruppens vurde- ring, at lånereglerne kan havde visse uhensigtsmæssige effekter på privat inddragelse. Arbejdsgruppen foreslog derfor, at der inden for en ramme/pulje (til deponeringsfrita- gelse) skabes adgang til at lånefinansiere fagligt begrundede samarbejdsprojekter med effektiviseringsaspekter i kommuner og amter mellem det offentlige og private. I forlængelse af arbejdsgruppens anbefalinger blev der i aftalerne om den kommunale økonomi for 2003 for kommunerne og amtskommunerne afsat særskilte rammer til de- poneringsfritagelse på til sammen 200 xxx.xx. i 2003 for at fremme offentligt-privat samarbejde med effektiviseringsaspekter.

I den anden situation har den private leverandør overtaget (købt) kom- munens eksisterende kapitalapparat for derefter at sælge hele eller en an- del af sin produktion til (amts)kommunen. Her skal indenrigs- og sund- hedsministeren godkende aftalen, herunder de nærmere vilkår for de- ponering. Indenrigs- og sundhedsministeren stiller som betingelse for en godkendelse, at salgssummen deponeres med henblik på, at de rent finan- sielle konsekvenser af arrangementet neutraliseres. Hvis der kun indgås aftale om delvis køb af ydelserne, vil det deponerede beløb kun skulle ud- gøre den del, der forholdsmæssigt kan henregnes til kommunen.

Fordele og ulemper

Den offentlige sektor har flere fordele ved, at leverandøren ejer kapital- apparatet:

• Leverandøren sidder med risikoen ved en eventuel nedgang i efter- spørgsel med tabsgivende salg af de immobile aktiver til følge.

• Den private sektors viden og erfaring med vurdering og gennemførelse af risikable projekter bliver inddraget.

• Sammentænkning af anlæg og drift kan give lavere priser og/eller mere innovation i processer og ydelser.

• Leverandøren kan benytte kapitalapparatet til levering af ydelser til andre kunder (herunder andre offentlige myndigheder) og dermed bedre sikre fuld kapacitetsudnyttelse og høste eventuelle stordrifts- fordele, hvilket giver lavere priser.

Leverandøren har også flere fordele ved at eje sit kapitalapparat:

• Først og fremmest er leverandøren herre i eget hus og kan selv vælge sine produktionsmetoder, vurdere sine afsætningsmuligheder etc. og beslutte sine investeringer uafhængigt af eventuelle udsving i de politi- ske stemninger hos kommunalbestyrelsen/amtsrådet.

• Leverandøren kan benytte kapitalapparatet til levering af ydelser til ikke-offentlige kunder (herunder andre offentlige myndigheder) og dermed bedre sikre fuld kapacitetsudnyttelse og høste eventuelle stor- driftsfordele.

• Hvis leverandørejerskabet implicerer nybyggeri m.m. giver det mu- lighed for at sammentænke kapitalapparat og drift på optimal måde, og dermed opnå lavere omkostninger og øget effektivitet.

• Gevinst (og tab) ved senere frasalg og/eller udlejning af kapitalapparat tilfalder ejeren/leverandøren.

Der er også flere ulemper. For den offentlige bestiller er der følgende ulemper:

• Private leverandører har normalt højere låneomkostninger end den offentlige sektor, hvad der alt andet lige vil slå igennem på prisen på de leverede ydelser. Disse skal som minimum opvejes af en eventuel effek- tiviseringsgevinst.

• Kontraktperioden vil normalt være meget lang, hvor det politiske niveau afskæres for indflydelse, og forsyningssikkerheden kan blive truet.

• Kontrakten vil afspejle det forhandlede pay-off mellem pris og kon- traktlængde: Jo kortere kontrakten løber i forhold til tyngden af de immobile aktiver og deres afskrivningstid, jo højere pris – som meget vel kan blive for høj i forhold til den offentlige bestillers indseende med den politiske vilje.

• Lange kontraktperioder vil mindske ex ante konkurrencen, da opgaven vil komme i udbud med længere intervaller.

• Store entry- og exit-barrierer mindsker leverandørdannelsen og derfor konkurrencen på velfærdsmarkedet.

For leverandøren er der følgende ulemper:

• Investeringsbehovet kræver finansiel styrke og modstandskraft over for de risici, der knytter sig til ejerskabet af det immobile kapitalapparat.

Document Metadata

Table of Contents

Øget konkurrence mellem leverandører af offentlig service

Document Metadata