december 2003
046
Almengyldiggørelse af kollektive overenskomster
Delrapport 2 udarbejdet til LO
Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx
december 2003
Employment Relations Research Centre Department of Sociology University of Copenhagen
Forskningscenter for Arbejdsmarkeds - og Organisationsstudier Sociologisk Institut Københavns Universitet
Xxxxxxxxxx 00 XX – 0000 Xxxxxxxxxx K Tel: x00 00000000
Fax: x00 00000000
Indholdsfortegnelse
1. Indledning
2. Reguleringsmekanismer
2.1. Almengyldiggørelse via lovgivning
2.2. Via domstole og lignende
2.2. Via overenskomster
2.3. Frivillighed på individuelt plan
3. Indholdet i de almengyldiggjorte regler
4. Organiseringsgradens betydning
5. Anvendelse af almengyldiggørelse i Finland, Frankrig og Tyskland
5.1. Finland
5.2. Frankrig
5.3. Tyskland
6. Brugen af almengyldiggørelse i Danmark Litteratur
1. Indledning
Almengyldiggørelse af kollektive overenskomster indebærer, at en kollektiv overenskomst - i sin fulde udstrækning eller delvist - udstrækkes til at omfatte parter - arbejdstagere og arbejdsgivere - som ikke umiddelbart var omfattet af den kollektive overenskomst. Almengyldiggørelse kan typisk finde anvendelse i følgende tre situationer:
1. Arbejdstageren er ikke organiseret og ikke omfattet af en overens- komst, mens arbejdsgiveren er organiseret og omfattet af en overens- komst.
2. Arbejdstageren er organiseret og omfattet af en overenskomst, mens arbejdsgiveren ikke er organiseret og ikke omfattet af en overens- komst.
3. Hverken arbejdstageren eller arbejdsgiveren er organiseret eller om- fattet af en overenskomst.
I de fleste europæiske lande er almengyldiggørelse meget anvendt og der bruges en lang række forskellige mekanismer hertil. I denne rapport vil der blive foku- seret på en generel beskrivelse af almengyldiggørelse af kollektive overens- komster, og herefter vil der blive redegjort for nærmere detaljer ved hhv. den finske, franske og tyske model for almengyldiggørelse af kollektive overens- komster. Til sidst vil der blive redegjort for anvendelsen af instrumentet i Dan- mark i forbindelse med implementeringen af EU direktiver.
2. Reguleringsmekanismer
Almengyldiggørelse kan ske ved anvendelse af forskellige reguleringsmeka- nismer. Lidt forenklet kan disse mekanismer opdeles i de juridiske – via enten love eller domme – og de frivillige – enten ved kollektive overenskomster eller ved frivillighed på individuelt plan. Disse fire forskellige former for regule- ringsmekanismer vil kort blive gennemgået i det følgende.1
I EU som helhed er lovregulering generelt mest anvendt, men som regel blandes de forskellige former i praksis. Alt efter hvilken metode, der i hovedsa- gen anvendes til almengyldiggørelse, kan der skelnes mellem tre grupper af lande i Europa 2:
• I én gruppe af lande lægges hovedvægten på lovregulering. I Belgien, Frankrig, Luxembourg, Holland, Spanien og Østrig fremgår det udtryk- keligt af de love, der regulerer forhold vedrørende kollektive overens- komster, at de sektoroverenskomster, der er indgået mellem parterne, skal almengyldiggøres, således at de gælder for alle ansatte i de virk- somheder, der er medlemmer af de underskrivende arbejdsgiverorganisa-
1 Beskrivelsen er baseret på EU-Kommissionens systematisering af forskellige meka- nismer for almengyldiggørelse i EU’s medlemslande.
2 European Commission, 2002 s. 39.
tioner. Her udstrækkes de kollektive overenskomster simpelthen til at gælde for alle arbejdstagere inden for aftaleområdet.
• I en anden gruppe af lande lægges hovedvægten på frivillighed fra ar- bejdsgiverens side. I Danmark, Finland og Sverige anvender et flertal af arbejdsgiverne, som regel uden videre, overenskomsterne også i forhold til ansatte, der ikke er medlemmer af nogen af de fagforeninger, der har overenskomst på deres område. I Irland er arbejdsgiverne tilbøjelige til at overholde overenskomster over for både fastansatte og mere løst til- knyttede arbejdstagere. Denne praksis anvendes også – men i mindre grad – i Italien.
• I nogle lande, særlig Grækenland og Storbritannien, er der ingen klar praksis for almengyldiggørelse. I det omfang, den forekommer, vil det i hovedsagen være på grundlag af frivillige aftaler på indiv iduelt niveau.
Et særligt problem er eksistensen af flere konkurrerende organisationer inden for det samme område, da det skaber tvivl om, hvorledes almengyldiggørelsen kan anvendes. Konkurrerende fagforeninger kan for eksempel indgå overens- komst på samme område. Eller der kan opstå situationer, hvor en kollektiv overenskomst eksisterer for visse dele af personalet, mens resten får deres ar- bejdsbetingelser bestemt ved individuel aftale.
En særlig situation opstår, når arbejdstagerne er tilknyttet en faglig organisa- tion, der er omfattet af en overenskomst, men hvor deres arbejdsgiver ikke er medlem af den berørte arbejdsgiverorganisation. To vidt forskellige måder at gribe dette an på kan ses i Italien og Danmark:
• I Italien anvendes domstolene med påberåbelse af artikel 39 i den itali- enske forfatning, som giver hjemmel til almengyldiggørelse for alle ar- bejdstagere, for så vidt angår minimumsbetingelser. Denne procedure er så udbredt, at nogle arbejdsgivere kommer fagforeningerne i forkøbet ved at implementere minimumsreglerne i de individuelle arbejdskontrak- ter.
• I Danmark anvender fagforeningerne deres styrke til at opfordre den en- kelte uorganiserede arbejdsgiver til at indgå de eksisterende kollektive overenskomster for deres område.
I situationer, hvor hverken arbejdstagere eller arbejdsgivere er organiseret eller omfattet af overenskomster, vil de juridiske reguleringsmekanismer – lovgiv- ning eller domme – spille en større rolle, selvom muligheden for frivillige afta- ler på individuelt plan naturligvis altid vil være til stede.
2.1. Almengyldiggørelse via lovgivning
I de fleste lande i EU (ni ud af 15 medlemsstater) anvendes lovgivning til at give kollektive overenskomster almengyldig retsvirkning. Det drejer sig om Belgien, Finland, Frankrig, Tyskland, Luxembourg, Holland, Portugal, Spanien og Østrig.
De metoder, der anvendes, kan være meget forskellige fra land til land, men de generelle fællestræk er de følgende: Det fastsættes ved lov, at under bestemte betingelser - enten at de underskrivende parter er repræsentative, eller at der
allerede er indgået en dækkende aftale inden for sektoren - kan indholdet af en kollektiv overenskomst helt eller delvist anvendes over for virksomheder in den for den samme sektor, selvom de ikke umiddelbart er dækket af den kollektive overenskomst, eller over for lignende virksomheder inden for andre sektorer.
Denne mekanisme understøttes af myndighederne, som regel arbejdsministeri- et, på anmodning af en af eller begge berørte parter eller i mere sjældne tilfælde på anmodning af kun én af parterne efterfulgt af konsultationer hos den anden part.
De forskellige lande adskiller sig med hensyn til, hvilke former for beste m- melser, der kan overføres via almengyldiggørelse:
• I Belgien og Finland kan næsten alle kollektive overenskomster almen- gyldiggøres. Lovreguleret almengyldiggørelse sker næsten automatisk. Det sker på grundlag af en meget høj organiseringsgrad blandt både ar- bejdstagere og arbejdsgivere. Den almengyldiggjorte kollektive over- enskomst supplerer altså en dækningsgrad der allerede er meget høj.
• I Frankrig, Spanien, Portugal, og Holland foregår almengyldiggørelse ofte men ikke så systematisk som i Belgien og Finland. Normalt sker det efter myndig hedernes skøn og efter konsultation af for at råde bod på, at en eller begge af arbejdsmarkedets parter - fagforeningerne og arbejds- giverorganisationerne - er svage (for det meste fagforeningerne).
• I Luxembourg, Tyskland og Østrig anvendes almengyldiggørelse sjæld- nere og kun som en sikkerhedsforanstaltning for at undgå alt for store forskelle mellem arbejdstagere eller virksomheder på arbejdsmarkedet.
Det bør understreges, at der i de forskellige lande desuden anvendes andre me- toder til at sikre, at overenskomsterne har bred gyldighed:
• I Østrig skal alle arbejdsgivere være tilknyttet den organisation, der dækker deres område – Det Østrigske Handelskammer, WKÖ og/eller en af dets geografiske eller erhvervsmæssige underafdelinger. Som følge heraf er næsten alle virksomheder i Østrig medlemmer af den organisati- on, der har den kollektive overenskomst på deres område. Herudover findes der i Østrig lovbestemmelser om, at en kollektiv overenskomst skal dække arbejdstagere, der ikke er medlem af nogen fagforening, hvis de arbejder for en arbejdsgiver, der er dækket.
• I Holland anvendes de såkaldte PBO, Pobliekrechtelijke Bedrijfsorgani- satie, som er sammensat af repræsentanter fra arbejdsgiver- og arbejds- tagerorganisationer. Disse har kompetence til at udstede regler, der gæl- der for forskellige sektorer, vedrørende arbejdsbetingelser. Disse regler fastsætter minimumsregler og udfylder de områder, hvor der mangler kollektive overenskomster.
• I Belgien finder forhandlinger på sektorplan sted i partssammensatte komiteer, der har til opgave at fastlægge dels arbejds- og lønbetingelser for arbejdere, der er beskæftiget med manuelt arbejde ( blue collar), og dels for ansatte, der ikke er omfattet af nogen kollektiv overenskomst. Den første gruppe dækker kun en lille andel af arbejderne, mens den an- den omfatter 300.000 arbejdstagere i den private sektor. Kombinationen
af disse to danner et sikkerhedsnet med minimumsstandarder. Endelig kan det nationale arbejderråd i Belgien almengyldiggøre kollektive over- enskomster gennem de såkaldte kongelige dekreter, der dækker alle ar- bejdstagere og arbejdsgivere i den private sektor.
De forskellige lande adskiller sig også med hensyn til initiativretten og den rol- le, der gives arbejdsmarkedets parter:
• I Belgien, Finland, Tyskland og Østrig bliver processen sat i gang på parternes initiativ og beslutningen om almengyldiggørelse bliver truffet af en instans, hvor de er repræsenteret.
• I Frankrig eksisterer der partssammensatte udvalg, der kan træffe beslut- ninger, men med en større grad af dominans fra myndighederne (ar- bejdsministeriet).
• I Portugal har myndighederne mere indflydelse på beslutningen om al- mengyldiggørelse, og arbejdsmarkedets parter kan generelt kun give de- res mening til kende i løbet af proceduren, der oftest sættes i gang af myndighederne.
2.2. Via domstole og lignende
I nogle lande kan almengyldiggørelse af kollektive overenskomster gennemfø- res ved rekurs til domstole eller lignende organer. Det almindelige er, at en fag- forening, der er repræsenteret på en virksomhed, påberåber sig almengyldiggø- relse af sektoroverenskomstens minimum. Desuden findes eksempler på andre muligheder:
• I Østrig i de tilfælde, hvor der ikke er nogen overenskomst, der dækker, og efter anmodning fra en lønmodtagerorganisation, kan den østrigske nationale komite for kollektive overenskomster fastlægge minimumlø n- ninger.3
• I Irland spiller arbejdsretten en rolle i forbindelse med almengyldiggø- relse af kollektive overenskomster. Der anvendes her to systemer: Virk- somheds- eller sektoraftaler kan registreres i arbejdsretten. Disse regi- strerede ansættelsesaftaler (Registered Employment Agreements, REA) omfatter alle arbejdstagere, som har mulighed for at blive omfattet af af- talen, uafhængigt af, om deres arbejdsgiver er tilknyttet en arbejdsgiver- organisation, der har underskrevet den kollektive overenskomst. Denne mulighed er dog kun blevet anvendt i mindre omfang. Et af de 16 tre- partsudvalg (Joint Labour Committees, JCL), som hører under arbejds- retten, kan på anmodning fra en organisation eller fra myndighederne, stille forslag, der vedrører minimumsløn og arbejdsbetingelser. Arbejds- retten har mulighed for at bekræfte disse aftaler i form af en kendelse (Employment Regulation Order, ERO). Imidlertid begrænses betydnin-
3 Et udvalg under det østrigske arbejdsministerium, Bundesministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales, BMAGS, hvori arbejdstagerorganisationer, arbejdsgiverorga- nisationer og myndighederne er repræsenteret.
gen af denne ordning ved de komplicerede procedurer samt ved det me- get lave minimumsniveau i de overenskomster, der bliver indgået.4
2.3. Via overenskomster
Der findes desuden en række andre – meget forskellige - metoder, hvorpå kol- lektive overenskomster kan gives bredere gyldighed.
I nogle lande, f.eks. i Danmark, Luxembourg, Sverige og Tyskland kan in- dividuelle arbejdsgivere eller arbejdsgiverorganisationer indgå en overenskomst med en eller flere fagforeninger, også selv om arbejdsgiveren ikke er medlem af nogen overenskomstdækket arbejdsgiverorganisation. Det sker ofte i form af såkaldte tiltrædelsesoverenskomster.
2.4. Frivillighed på individuelt plan
Der findes ligeledes muligheden for, at en individuel arbejdsgiver uden formelt at tilslutte sig en overenskomst alligevel følger de aftaler, som er indgået inden for den pågældende sektor eller erhvervsområde. Dette vil ofte være tilfældet for små virksomheder, der ønsker at undgå omkostningerne ved at være medlem af en arbejdsgiverforening. I Danmark anses kollektive overenskomster for at have en ”afsmittende virkning” på arbejdsforholdene på en lang række virk- somheder, som ikke er omfattet af overenskomster. Denne praksis er ret udbredt i EU’s medlemslande især i Danmark, Italien og Sverige.
3. Indholdet i de almengyldiggjorte regler
Et spørgsmål, der stiller sig uafhængigt af de reguleringsmekanismer, der an- vendes, er, hvilke elementer af en kollektiv overenskomst, der kan almengyl- diggøres. I nogle lande bliver de arbejdsbetingelser, der er resultatet af forhand- lingerne, anvendt som standarder for hele arbejdsmarkedet, mens i andre lande kun minimumsbetingelser fastlægges.
I Frankrig og Spanien bliver almengyldiggørelsen brugt til at harmonisere ar- bejdsbetingelserne generelt og vil dermed kunne komme til at omfatte et stort antal arbejdstagere.
I andre lande som f.eks. Finland, Tyskland, Irland, Italien og Holland bliver normalt kun dele af den kollektive overenskomst almengyldiggjort. Det drejer sig generelt om minimumsbetingelser på sektorplan. Her supplerer almengyl- diggørelsen lovgivningen på området ( hvor der findes en sådan). Hvorvidt og hvor meget organisationerne afviger fra minimumsniveauet i den almengyldig- gjorte overenskomst, afhænger af bl.a. hvor tæt knyttet de er til de organisatio- ner, der har forhandlet og underskrevet den almengyldiggjorte overenskomst. Afvigelserne er små i f.eks. Tyskland, hvor minimumsniveauet i sektoraftaler ligger relativt højt. Modsat forholder det sig i Irland hvor minimumsniveauet ligger lavere. Her har der været en del debat om emnet, fordi mange af sektor- overenskomsterne lå på et lavere minimumsniveau end den lovfastsatte min i- mumsløn.
4 European Commission, 2002, s. 40.
4. Organiseringsgradens betydning.
Organisationernes styrke spiller en stor rolle for, hvordan almengyldiggørelse praktiseres i de forskellige lande. I lande med lav organiseringsgrad eller svage organisationer kan almengyldiggørelsen spille en afgørende rolle for fastlæggel- sen af de generelle arbejdsbetingelser. Hvis organisationsgraden er høj og or- ganisationerne er stærke, bliver almengyldiggørelsen brugt som supplement til parternes aftaler. For at illustrere dette kan landene i EU groft opdeles i tre grupper:
Organiseringsgraden og den oprindelige dækningsgrad af kollektive over- enskomster er høj. Dette er tilfældet i lande som Belgien, Danmark, Finland og Sverige. I alle disse lande overskrider organiseringsprocenten 2/3 af arbejds- styrken og almengyldiggørelsen sker med stærk medvirken fra parterne på ar- bejdsmarkedet.
I andre tilfælde vil der være en betydelig assymetri mellem de parter, der indgår overenskomsterne, først og fremmest, hvor fagforeningsparten er svag og arbejdsgiverne er bedre organiseret. Dette er tilfældet i Frankrig, Holland, Itali- en, Luxembourg, Tyskland, og Østrig. I disse lande er den almindelige frem- gangsmåde, at den kollektive overenskomst almengyldiggøres, så den kommer til at omfatte arbejdstagere, der ikke er tilknyttet de fagforeninger, der har un- derskrevet overenskomsterne.
En særlig gruppe udgøres af de lande, hvor både fagforeningssiden og ar- bejdsgiversiden er svagt organiseret. Her spiller almengyldiggørelsen en betyde- lig rolle i forhandlingerne af de kollektive overenskomster, som uden udsigten til almengyldiggørelse kun ville have en ubetydelig indflydelse på fastsættelsen af vilkårene for løn og arbejdsforhold. Dette gælder særlig i Grækenland, Portu- gal og Spanien.
5. Anvendelse af almengyldiggørelse i Finland, Frankrig og Tyskland
I det følgende vil forskellige detaljer angående almengyldiggørelse af kolle ktive overenskomster i Finland, Frankrig og Tyskland blive gennemgået. I alle tre lande er det reguleret gennem lovgivning, hvorledes kollektive overenskomster kan almengyldiggøres.
5.1. Finland
Generelt om kollektive overenskomster i Finland:
Den første lov om kollektive overenskomster i Finland blev vedtaget i 1893. Den lovgivning, der anvendes i dag i Finland stammer fra 1946. Indtil da havde antallet af kollektive overenskomster været få og uden særlig betydning. Efter slutningen af 2. Verdenskrig tog staten i Finland initiativ til en justering og forbedring af lovgiv ningen vedrørende arbejdsmarkedsforhold og løsning af konflikter på arbejdsmarkedet. Udfaldet af disse initiativer blev Loven om Kol- lektive Overenskomster fra 1946 og på samme tid blev arbejdsretsloven vedta- get.
Almengyldiggørelse af kollektive overenskomster
Muligheden for almengyldiggørelse af en kollektiv overenskomst blev introdu- ceret i Finland i 1970 med den daværende arbejdsaftalelov og vedrørte min i- mumslønninger. Hovedindholdet i reglen var, at såfremt en kollektiv overens- komst opfyldte visse betingelser, kunne den almengyldiggøres. Indholdet i reg- len blev herefter afklaret i retspraksis og i den juridiske litteratur. Imidlertid eksisterede der ikke nogen officiel procedure til afgørelse af, om en kollektiv overenskomst havde almengyldig virkning. Dette kunne kun bekræftes ved en almindelig domstol.5
Loven opererer med følgende varianter:
• Overenskomsten binder de to kontraherende parter. Disse parter kan væ- re: arbejdsgivere, fagforeninger og arbejdsgiverforeninger. De organisa- tioner eller arbejdsgivere, der efterfølgende tilslutter sig overenskom- sten bliver hermed også kontraherende parter. Kontrakten binder ligele- des medlemmerne af de organisationer, der har indgået overenskom- sten.6
• Almengyldiggørelsen af overenskomsten betyder, at overenskomsten også får virkning for uorganiserede arbejdsgivere. Denne form for afta- ler fastlægger minimumsstandarder. Retsvirkningen af den kollektive overenskomst bliver her automatisk i henhold til Loven om Kollektive Overenskomster §6, men vedrører altså kun minimumsstandarder og der gives derfor mulighed for forhandling af bedre standarder for arbejdsta- gerne.7 En arbejdsgiver, der er bundet af en kollektiv overenskomst, er også bundet over for de arbejdstagere, der ikke er medlemmer af en overenskomstomfattet fagforening, såfremt de udfører et arbejde, der er omfattet af den kollektive overenskomst.8
Det finske system til almengyldiggørelse af kollektive overenskomster var omstridt, da reglen blev introduceret. Arbejdsmarkedets parter var – med visse undtagelser på arbejdstagersiden – imod indførelse af § 17 i loven om arbejdsaf- taler. Arbejdstagersiden var bange for, at interessen for faglig organisering skulle forsvinde, i og med at man nu kunne udnytte rettigheder i henhold til kollektive overenskomster som ”gratist”, mens arbejdsgiversiden havde en ræk- ke principielle og praktiske indvendinger mod systemet.9 Det viste sig dog
snart, at systemet snarere kom til at virkende mere fremmende end hæmmende for den faglige organisering. De ansatte måtte organisere sig for at få hjælp fra fagforeningen til at hævde de nyvundne rettigheder, mens arbejdsgiverne måtte organisere sig for at få hjælp med fortolkning og administration af de kollektive overenskomster. Den første halvdel af 70’erne var således præget af voksende faglig organisering i Finland. Dette skyldes dog også andre faktorer bl.a. at
5 Kairinen, 2000, jfr. Xxxxxxxx, Xxxxx, 2003, s. 9.
6 Xxxxxx, 1980, s. 188, jfr. Xxxxxxxx, Xxxxx, 2003, s. 6.
7 Ahlberg og Xxxxx, 1996, s. 120.
8 Xxxxxx, 1980, s. 191, jfr. Xxxxxxxx, Xxxxx, s. 8.
9 Bruun, 1979, s. 347.
splittelsen i fagbevægelsen sluttede i 1969 og at arbejdsgiverne påtog sig at opkræve medlemskontingenter.10
Hvilken effekt systemet med almengyldiggørelse får for den faglige organi- seringsgrad og den faglige aktivitet, synes ud fra de finske erfaringer mest at afhænge af, hvordan almengyldiggørelsen sammenkobles med det kollektive aftalesystem, og af overvågningen og implementeringen. Et system med almen- gyldiggørelse behøver således ikke at svække de faglige organisationer tværti- mod kan det skabe nye muligheder, hvis overvågning, forhandling og admin i- stration varetages tilstrækkeligt effektivt af organisationerne, eller med andre ord: hvis organisationerne er tilstrækkeligt stærke. På den anden side skal man være forsigtig med at generalisere på baggrund af erfaringer fra et land, hvor arbejdsmarkedsrelationerne har deres egen særegne historie.
Den finske fremgangsmåde med hensyn til almengyldiggørelses har fungeret overraskende godt og blev også relativt hurtigt accepteret af fagbevægelsen. I 1980’erne rettede arbejdsgiverne heller ikke nogen egentlig kritik mod almen- gyldighedssystemet, som udgjorde en accepteret del af finsk arbejdsmarkedsre- gulering. Først i 1990’erne under den økonomiske tilbagegang i Finland blev almengyldiggørelsen kritiseret. Særligt små virksomheder har været utilfredse med, at det har været ulovligt at indgå lønaftaler, der ligger lavere end den kol- lektive overenskomst.11
Almengyldiggørelse af kollektive overenskomster reguleres i dag i den nye lov om arbejdsaftaler §2, stk. 7. I lovens § 2, stk. 8 er tilføjet en ny procedure, hvorefter et specielt nævn træffer afgørelse om, at en kollektiv overenskomst har almen retsvirkning. Dette nævn har nu afgjort, at139 kollektive overens- komster har almen retsvirkning, og i 27 tilfælde har nævnet afgjort at kollektive overenskomster ikke var almengyldige. Nogle af de ansøgende parter har appel- leret til arbejdsretten, som er højeste instans i disse spørgsmål.12
5.2. Frankrig
Almengyldiggørelse af den kollektive overenskomst
Muligheden for at udvide gyldigheden af en kollektiv overenskomst ved be- slutning af arbejdsministeriet indførtes i Frankrig under Xxxxxxxxxxxxx rege- ringsperiode i 1930’erne, men blev dog afskaffet igen ved krigsudbruddet i 1939. Forhandlingsretten og de grundlæggende regler om almengyldiggørelse blev genoprettet ved lov i 1950. 13
Almengyldiggørelsen har to formål.14 Den udjævner konkurrencen mellem virksomheder med samme aktiviteter og den giver de ansatte i små virksomhe- der beskyttelse uden at gå så langt, at virksomheden går nedenom og hjem. 15
Der anvendes i dag to former for almengyldiggørelse:
10 Ahlberg og Bruun, 1996, s. 126.
11 Ibid. S. 127.
13 Morin, 1991.
14 Lyon-Caen, Pelissier, 1994.
15 Despax, 1987, s. 513. Pascre, 1986, s. 243 f., jfr. Ahlberg og Bruun, 1996.
1. Extension (”udstrækning”), som er den mest brugte model og som inde- bærer, at aftalens gyldighed udstrækkes til alle arbejdsgivere inden for det område, som aftalen selv angiver.
2. Elargissement (”udvidelse”), som indebærer, at en aftale kan gøres gyldig inden for en anden branche end den, hvor overenskomsten er indgået. Elargissement kan kun anvendes i undtagelsestilfælde, og ministeriet for- søger i første omgang at få arbejdsgiverne til selv at indgå overenskom- sten eller frivilligt tilslutte sig en eksisterende overenskomst. Forventnin- gen her er, at allerede truslen om at blive påtvunget en kollektiv overens- komst, som de ikke selv har kunnet påvirke, vil motivere arbejdsgiverne til at begynde forhandlinger.16
Forudsætningerne for almengyldiggørelse
Lovbestemmelserne om extension og élargissement findes i artiklerne L133-1- 133-17 og R 133-1-133-4 i Code du Travail. De to vigtigste paragraffer Art L 133-1 og 133-12 vedrører dels selve aftalen (overenskomsten) og dels procedu- ren. For élargissement må yderligere et antal forudsætninger være opfyldt.
Aftalen
De krav, der stilles til aftalen, er de samme for begge typer af almengyldiggø- relse:
1. Aftalen skal omfatte en eller flere brancher eller hele erhvervsområ- der. En virksomhedsaftale kan således ikke almengyldiggøres.
2. Parterne på begge sider må være repræsentative.
3. Aftalen skal være forhandlet og indgået i en komite - en commission mixte - som er sammensat på en bestemt måde.
4. Aftaler skal indeholde en lang række obligatoriske klausuler.
En commission mixte kan indebære, at en tjenestemand fra arbejdsministeriet deltager i forhandlingerne som upartisk ordstyrer, men aftalen kan også for- handles i en paritetisk sammensat komite, som parterne selv sammenkalder.17 Uanset hvordan aftalen forhandles, skal alle organisationer, som er repræsenta- tive, indkaldes til forhandlinger. Ministeren kan sammenkalde en komite på eget initiativ. Hvis to berørte organisationer begærer en indkaldelse, er ministe- ren tvunget til at indkalde komiteen. Hvis en organisation ikke retter sig efter ministerens indkaldelse, risikerer den bøder jfr. art. R 153-3 C.trav. Organisati- onerne er altså forpligtet til at møde op og forhandle, men de er ikke tvunget til at indgå nogen aftale, eftersom dette ville være et indgreb i aftalefriheden.
Aftalen skal ikke bare forhandles, men også indgås i komiteen. Således har Frankrigs højeste domstol ophævet almengyldiggørelsen af en overenskomst, fordi aftalen kun var blevet sendt ud med post til fagforeningerne. Den var ikke blevet indgået i komiteen.18 Domstolen anså, at det ingen betydning havde, at forandringerne af aftalen var minimale sammenlignet med den tekst, der var
16 Lyon-Caen, Pelissier, 1992, s. 780. Despax, 1989, s. 214 ibid.
17 Lyon-Caen, Pelissier, 1992, s. 781. Aufrère -Philbert, 1989, s. 238. Despax, 1989, s.
471, ibid.
18 Aufrère-Philbert, 1989, s. 238 f. ibid.
blevet diskuteret ved det sidste møde mellem parterne. Helt frem til det tids- punkt, hvor aftaleteksten er blevet endeligt formuleret, skal der være mulighed for at påvirke aftalen, hvis begrebet forhandling skal have noget virkeligt ind- hold.
Særlige forudsætninger for élargissement
For élargissement, der kan overføre reglerne fra et område til et andet, gælder desuden en række særlige forudsætninger i henhold til art L 133-12 :
• At der råder en vedholdende aftaleløs tilstand på området, eller at en ek- sisterende aftale ikke har kunnet ændres eller færdiggøres i mindst fem år
• At den aftale som skal tillempes (som almengyldig) allerede er gjort al- mengyldig inden for sit eget område.
I de fleste tilfælde kræves desuden, at arbejdet eller de økonomiske forhold på det nye geografiske eller erhvervsmæssige tillempningsområde er sammenligne- ligt med forholdene på det område, som den eksisterende aftale er blevet indgå- et indenfor.
Proceduren
Initiativet til en almengyldiggørelse kan tages enten af en af parterne eller af ministeriet. Hvis det kommer fra en af parterne, skal ministeren igangsætte den procedure, som skal gå forud for en beslutning. Dette indebærer at:
• Et specielt partssammensat udvalg skal afgive en motiveret bedøm- melse af forslaget
• I visse tilfælde må dette udvalg spørges to gange
• Forslaget skal offentliggøres
• Efter en vis periode kan ministeren så træffe sin beslutning
Når der tages initiativ til at få en kollektiv overenskomst almengyldiggjort, ud- arbejder arbejdsministeriet grundlaget for det udvalg, der skal udtale sig om forslaget (hvis det ikke blot vedrører en tillægsprotokol, som kun omhandler lønspørgsmål). Foruden at man kontrollerer, om aftalen kan forhandles og blive indgået efter reglerne af de godkendte organisationer og om aftaleområdet er tilstrækkeligt beskrevet, kontrolleres det, at aftalen ikke er i strid med loven.
Det er ikke usædvanligt, at det konstateres, at en bestemmelse i aftalen er klart ulovlig eller, at det er tvivlsomt, om den er forenelig med loven. Det sker, at rapporten indeholder så mange anmærkninger, at embedsmændene råder parte r- ne til at genforhandle med udgangspunkt i de iagttagelser, som ministeriets em- bedsmænd har gjort.
Men det normale er, at rapporten forelægges et udvalg, Commission nationa- le de la négociation collective eller, som ofte i praksis, en mindre gruppe inden for udvalget. Denne gruppe er sammensat af repræsentanter for de repræsentati- ve arbejdsgiverorganisationer og fagforeninger, lige mange på hver side, med
en embedsmand fra ministeriet som ordstyrer. Udvalget skal nu med en motive- ret erklæring anbefale eller fraråde en almengyldiggørelse. Udvalget kan også
give sin bekræftelse med forbehold over for bestemte af embedsmændenes be- mærkninger.
Beslutningsproceduren afhænger af, om der er tale om en extension eller om en élargissement. For extension gælder, at ministeren har det sidste ord og kan gennemføre en almengyldiggørelse, også selvom udvalget er imod. For élargis- sement kan halvdelen af udvalget stoppe almengyldiggørelsen, også selvom ministeren ønsker at gennemføre den.
Inden ministeren kan træffe sin beslutning, må forslaget offentliggøres i den officielle publikation Journal Officiel med en indbydelse til alle interesserede om at komme med synspunkter om overenskomsten inden for en angiven tid.
Beslutningen
Art. L 133-8 tillader, at ministeren fritager visse klausuler i aftalen fra almen- gyldiggørelsen, enten fordi den strider mod loven, eller fordi den ikke modsva- rer forholdene på de områder, hvor aftalen skal tillempes.
Ministerens bedømmelse af, om en aftale bør almengyldiggøres, er en poli- tisk afgørelse, som ikke kan underlægges en retlig prøvelse. Her er ministeren suveræn. Derimod kan man sætte spørgsmålstegn ved, om han har bedømt sags- forholdene rigtigt, hvis han har udeladt klausuler i overenskomsterne med den begrundelse, at de er ulovlige eller ikke passer på forholdene i overenskomsten. Det samme er tilfældet, hvis aftalen ikke opfylder de grundlæggende forudsæt- ninger for at kunne almengyldiggøres (som f.eks. hvor aftalen ikke blev indgået i forhandlingsudvalget) eller hvis procedurereglerne ikke følges. I en beslutning fra 1992 ophævede Frankrigs højeste forfatningsdomstol f.eks. en beslutning
om almengyldiggørelse, som indebar, at en del klausuler fra aftalen skule ude- lades, eftersom det partssammensatte udvalg ikke havde motiveret udeladelsen, da de udtalte sig om forslaget.
Information om den almengyldiggjorte overenskomst
Også den endelige beslutning skal offentliggøres i Journal Officiel sammen med referatet. En kollektiv overenskomst kan ikke almengyldiggøres med tilbagevir- kende kraft. Information om, hvilken aftale der skal tillempes kan arbejdsgive- ren også få fra virksomhedskontrollen, hvis han ikke har adgang til Journal Of- ficiel. Arbejdsgiveren har pligt til at informere sine ansatte bl.a. gennem opslag på arbejdsstedet. Denne informationspligt er strafsanktioneret jfr. art 153-1 C trav. Til hver af de ansattes repræsentanter på virksomheden skal uddeles et eksemplar af overenskomsten.
Virkningerne af almengyldiggørelsen
Almengyldiggørelsen indebærer jfr. Art L 133-8 C. trav, at aftalens bestemmel- ser forpligter alle arbejdsgivere og lønmodtagere inden for det område, som aftalen angår, eller ved élargissement inden for det nye område.
Selve aftalen er stadig en aftale, så mellem parterne og deres medlemmer gælder den tekst, de er blevet enige om, uanset om ministeren har undtaget nog- le bestemmelser i den eller almengyldiggjort aftalen med forbehold. Hvis de ønsker det, kan de ændre aftalen helt eller delvis, hvilket nogen gange kan med- føre, at hele aftalen ophører, mens det andre gange indebærer, at de dele af afta- len, der ikke er ændrede, stadig er almengyldige. Ellers gælder den almindelige
almengyldiggørelse til aftalen løber ud, og hvis aftalens gyldighed også er ble- vet udvidet til andre områder, ophører udvidelsen også her.
Tilsyn
Det statslige erhvervstilsyn overvåger, at alle kollektive overenskomster – ikke kun de almengyldiggjorte – overholdes. Ved brud på almengyldiggjorte over- enskomster findes der imidlertid en sanktionsmulighed, som ikke kan anvendes på andre typer af kollektive overenskomster.
Tilsynets arbejde består først og fremmest i at påminde arbejdsgiverne om de forpligtelser, de har i henhold til den kollektive overenskomst og at oplyse de ansatte eller fagforeningerne om muligheden for at stævne en arbejdsgiver for en domstol. Tilsynet råder ikke selv over nogen sanktionsmidler.
I visse tilfælde kan tilsynet dog anmelde arbejdsgiveren, f.eks. hvis denne betaler sine ansatte mindre, end en almengyldiggjort overenskomst foreskriver. Brud på disse aftalers lønbestemmelser straffes med bøde, og boden ganges med antallet af underbetalte ansatte.
I andre tilfælde – det vil sige for det meste – er en civilretlig proces det ene- ste retlige middel til at gennemtvinge en kollektiv overenskomst. Den enkelte ansatte kan selv stævne arbejdsgiveren, men fagforeningen kan også gøre det på en eller flere medlemmers vegne. Det sidstnævnte skete, som anført af Lyon- Caen-Pelissier, før i tiden sjældent, men er nu ved at blive mere almindeligt.
Det spiller i disse tilfælde ingen rolle, om fagforeningen er part i overenskom- sten eller ej.19
Ophævelse af almengyldiggørelsen
En almengyldiggørelse kan helt eller delvist ophæves af ministeren på samme måde, som den blev besluttet, hvis aftalen ikke længere modsvarer situationen på området.
Almengyldiggørelse i praksis
Som allerede nævnt er den dominerende opfattelse i Frankrig, at indgåelse af kollektive overenskomster skal fremmes mest muligt. Og foreslås det, at en kollektiv overenskomst skal almengyldiggøres, er udgangspunktet, at forslaget skal bifaldes, hvis der ikke er noget, der taler direkte imod det. Gennem forskel- lige lovændringer har politikerne fået andelen af udvidede kollektive overens- komster til at stige fra 13,2 procent i 1965 til 45 procent i 1989. I 1991 blev der indgået 970 kollektive overenskomster, 466 af disse blev almengyldiggjort efter den almindelige procedure og syv overenskomster blev udvidet til at gælde uden for deres egentlige aftaleområde, d.v.s. élargissement. Først og fremmest er det de sædvanlige brancheaftaler om løn- og ansættelsesvilkår, som almen- gyldiggøres. Den lovfastsatte minimumsløn er vigtig som basis for disse aftaler. Det er ikke altid let at afgøre, om aftalens lønbestemmelser er forenelige med lovens regler for minumumsløn. Foruden brancheaftalen kan også de aftaler, som centralorganisationerne slutter for hele arbejdsmarkedet, almengyldiggø- res. Er det en aftale med afvigelser fra loven, der er til skade for lønmodtager-
ne, (convention dérogatoire) må dette almengyldiggøres for overhovedet at være gyldigt.
Kun 6% af forslagene blev afslået i 1991. Begrundelsen for afslagene var legale hindringer, som f.eks. at aftalen ikke var blevet forhandlet på den rigtige måde eller ikke var blevet underskrevet af de repræsentative organisationer, eller ganske enkelt at aftalerne var blevet erstattet af nyere aftaler.
Både arbejdsgiverorganisationer og fagforeninger er enige om, at der skal være mulighed for at udstrække gyldigheden af kollektive overenskomster, men deres entusiasme er højst varierende.
Arbejdsgiverne er generelt mest positive. Det er ofte MEDEF, Mouvement des Entreprises de France ( den franske pendant til DA) som tager initiativet til en almengyldiggørelse. Ministeriets statistik for 1991 viser, at MEDEF og CGPME, Confédération Générale des Petites et Moyennes Entreprises (arbejds- giverorganisationen for små og mellemstore virksomheder) var de organisatio- ner, som opponerede mindst i de udvalg, som udtaler sig om forslag om almen- gyldiggørelse. Dette skyldes, at almengyldiggørelsen udjævner konkurrencevil- kårene og forhindrer, at dårlige arbejdsvilkår bliver et konkurrenceparameter.
MEDEF var derfor også positiv over for det EU-direktiv, der indebærer, at alle almengyldiggjorte overenskomster i et land skal overholdes, også af udenland- ske arbejdsgivere, som kommer til et land med enkeltprojekter.
De faglige centralorganisationer FO, Confédération Générale du Travail – Force Ouvrière20 og CFDT, Confédération Francaise Démocratique du Travail21 modsætter sig sjældent almengyldiggørelse. Muligheden for at udvide aftalens gyldighed til et andet område, end parte rne har aftalt, burde endda anvendes oftere, mener FO efter Xxxxxx Xxxxxx opfattelse.22 Hun repræsenterer organisati- onen i det partssammensatte udvalg, som udtaler sig, inden ministeren tager beslutning om almengyldiggørelse. Hun påpeger dog, at de såkaldte conven- tions derogatoires med afvigelser til skade for lø nmodtagerne ser ud til at blive anvendt stadig hyppigere og at det kan betyde, at FO i fremtiden kan komme til at opponere oftere end hidtil.
Centralorganisationen CGT modsatte sig i 1991 almengyldiggørelse i 298
tilfælde, dvs. mere end hvert andet tilfælde. At CGT er mindst entusiastisk er let at forstå. Dels er organisationen i almindelighed ret utilbøjelig til at slutte kol- lektive overenskomster. Kun en fjerdedel af alle aftaler, som blev indgået i 1991 var blevet underskrevet af CGT, på trods af, at den er den største faglige organi- sation i Frankrig og på trods af, at alle de lovændringer, der er blevet foretaget for at understøtte almengyldiggørelse, har været fremmende for CGT’s politik. CGT’s opfattelse er, at de fleste aftaler er for dårlige. Enten er de enten nærmest kopier af code du travail eller også indebærer de rene forringelser. Sådanne aftaler vil CGT ikke legalisere gennem almengyldiggørelse, som de dog aner- kender kan være et middel til at forsvare arbejdernes interesser.
19 Despax, 1989, s. 511, jfr. Ahlberg og Bruun,
20 Organisationen blev startet af en udbrydergruppe fra CGT, en kommunistisk domine- ret fagforening. FO, Force Ouvrière, er formelt politisk uafhængig og definerer selv deres grundlag som humanistisk i modsætning til en kommunistisk eller katolsk.
21 CFDT er en udløbet af den kristne fagforening CFTC, Confédération Francaise des Travailleurs Chrétiens og har forladt det Romersk-Katolske grundlag til fordel for et mere socialistisk orienteret fagforeningsprogram.
22 Dette og det følgende er baseret på interviews foretaget af Ahlberg og Bruun, 1996.
Generelt er vurderingen, at det næsten aldrig kan betale sig at stemme imod en almengyldiggørelse, selv ikke hvis flere gør det. Hvis tre eller fire faglige organisationer har indvendinger, plejer ministeren jfr. Xxxxxxxxx Xxxxx, at anse, at det ikke er forsvarligt at gå videre med forhandlinger. Men der mangler ikke eksempler på, at en almengyldiggørelse er sket på trods af, at fire organisationer var imod. Det sker ofte, at to kritiske organisationer bliver overhørt. Ministeren henviser til underskrivernes aftalefrihed og forsøger at henvise til de fordele, som aftalen kan give lønmodtagerne.
Der er ingen, der generelt sætter spørgsmålstegn ved, om der skal være mu- lighed for at almengyldiggøre en kollektiv overenskomst. Men mange sætter spørgsmålstegn ved, om den bør anvendes som en teknik til at stille arbejdsta- gerne ringere end lovens minimumskrav.
5.3. Tyskland
Muligheden for almengyldiggørelse af en kollektiv overenskomst indførtes i tysk ret allerede i 1918 med den tyske Tarifverordnung. Ideen tilskrives den tyske retssociolog Xxxx Xxxxxxxxxx.
Der var flere formål med loven: Almengyldiggørelsen skulle forhindre ”Schmutzkonkurrentz” og ”Lohndrückerei” og havde dermed et socialpolitisk formål og som erstatning for arbejdsretlig lovgivning på begrænsede områder.23
Almengyldiggørelsen anvendes i dag først og fremmest til at forhindre en udhuling af de kollektive overenskomster. Hvis arbejdsgiverne har let adgang til uorganiseret arbejdskraft på vilkår, der ligger under aftalerne i de kollektive overenskomster, kan det ende med, at arbejdstagerne betragter det som ufordel- agtigt at være medlem af en fagforening. De, der er fagligt organiserede, kan ikke afstå fra overenskomstens niveau, selvom de i en nødsituation ville være parate til det. På samme måde kan uorganiserede arbejdsgivere udkonkurrere de organiserede. Hvis der er rigeligt med arbejdskraft, kan de organiserede ar- bejdsgivere blive fristet til at forlade deres organisation. Almengyldiggørelsen bliver derfor først og fremmest et redskab til at beskytte selve det kollektive aftalesystem, som i Tyskland anses som den foretrukne måde, hvorpå rimelige arbejdsforhold og fred på arbejdsmarkedet kan sikres.24
Lovgrundlaget for almengyldiggørelsen
Den nuværende tyske lov om kollektive overenskomster stammer fra 1949. I 1999 tilføjedes en ny regel som giver mulighed for udstedelse af et regeringsde- kret om almengyldiggørelse af en kollektiv overenskomst.25 På nær denne tilfø- jelse har reglerne om almengyldiggørelse i loven om kollektive overenskomster været uforandrede siden 1952.26
Forudsætninger for almengyldiggørelse ved erklæring.
Den tyske lov om kollektive overenskomster opererer med fem normaltilfælde, hvor den føderale arbejdsminister eller ministeren for en delstat, - afhængigt af territorieomfanget af den kollektive overenskomst - kan almengyldiggøre den-
23 Wiedekampf-Stumpf, 1977, s. 640, jfr. Ahlberg og Xxxxx, 1996, s. 25.
24 Ibid.
25 Xxxxx, Xxxxxxx og Xxxxxxx, 2000, s. 159
ne ved en såkaldt ”Allgemeinverbindlicherklärung”. Disse anvendes særligt i brancher hvor der er et stort antal små uorganiserede arbejdsgivere f.eks. bygge- sektoren eller I undtagelsestilfælde kan min isteren se bort fra enkelte af disse – herom senere. De fem normaltilfælde vedrører følgende situationer:
1) Parternes initiativ
Mindst én af overenskomstparterne skal have foreslået en almengyldiggørelse af den kollektive overenskomst. Arbejdsministeren kan derfor aldrig selv tage initiativ til almengyldiggørelse. Hvis ingen af parterne har nogen interesse heri, kan spørgsmålet aldrig komme på tale.
2) Overenskomstens gældende virkning
Den kollektive overenskomst skal være i kraft på det tidspunkt, hvor almengyl- diggørelsen foreslås. Dette fremgår ikke direkte af loven, men lovkommentarer- ne fremhæver denne betingelse.
3) 50-procents -klausulen
De arbejdstagere som allerede er bundne af aftalen skal beskæftige mindst halv- delen af de ansatte indenfor aftaleområdet eller det geografiske område aftalen dækker.27
4) Almen interesse
Almengyldiggørelsen skal fremstå som nødvendig ud fra almene samfunds- mæssige interesser. Hvordan dette nærmere defineres, afgøres af parterne. Za- chert28 udlægger den almene interesse som det samme som parternes fælles interesse, eftersom arbejdsministeren sjældent afslår en henstilling om almen- gyldiggørelse, som det partssammensatte udvalg har afgivet ( jfr. nedenfor punkt 5) I modsætning hertil mener Xxxxxxx, at den almene interesse er den, som arbejdsministeren anser som en almen interesse på grund af ministerens store spillerum for bedømmelsen af almeninteressen.
Xxxxxxx og Xxxxx giver eksempler på, hvordan begrebet almeninteresse for- tolkes.29 Der behøver f.eks. ikke at være fare for, at en kollektiv overenskomst undermineres, før almengyldiggørelse kan komme på tale. Det nævnes også, at det vil blive anset for en almen interesse, hvis almengyldiggørelse medfører, at lovgivningsmagtens socialpolitiske mål kan gennemføres.
5) Behandling i det partssammensatte udvalg.
Almengyldiggørelsen skal have tilslutning af flertallet i et særligt partssammen- sat udvalg med lige repræsentation af arbejdsgiverorganisationer og fagforenin- ger. Dette indebærer, at den ene side har mulighed for at blokere for en beslut- ning om almengyldiggørelse.
26 Materialien zur Entstehung des Tarifvertragsgesetzes vom 9.4.49 (1973), s. 129 ff,
Wiedemann-Stumpf, 1977, s. 7 ff, jfr. Xxxxxxx-Xxxxx, 1996, s. 26.
27 Xxxxx, Xxxxxxx, 2000, 1959, s. 159.
28 Dette og det følgende jfr. interviews foretaget af Xxxxxxx og Bruun, 1996, s. 30.
29 Med henvisning til bl.x. Xxxxxxxxx-Stumpf, 1977, s. 640, Däubler, 1993, og Stahl-
xxxxx, 1988, s. 345 ff.
Undtagelsestilfælde
I en samfundsmæssig nødsituation kan to af de fem forudsætninger for almen- gyldiggørelse falde bort (jfr. TVG §5, stk.1 ). Det ligger i sagens natur, at al- meninteressen foreligger i en sådan nødsituation og 50-procent reglen gælder heller ikke her. Denne undtagelsesregel blev indført i 1952, særligt med henblik på forhold indenfor landbruget, hvor arbejdsgiverne sjældent var organiserede og hvor arbejdsforholdene var meget dårlige. Reglen er dog aldrig hidtil blevet anvendt.30
Beslutningsproceduren
Inden det partssammensatte udvalg tager stilling til en evt. almengyldiggørelse, må de arbejdsgivere og arbejdstagere, som vil blive berørt, gives mulighed for at ytre sig om forslaget både skriftligt og mundtligt i en åben forhandling.
Samme ret har fagforeninger fagforeninger, arbejdsgiverorganisationer og ar- bejdsmarkedsmyndigheder i de delstater, der vil blive berørt og som har interes- se i, hvad der besluttes. Det oplyses samtidig, hvilken frist de berørte parter har til at give svar (mindst tre uger). Desuden kan almengyldiggørelsen gives tilba- gevirkende kraft under visse betingelser.
Aftaleteksten bliver ikke offentliggjort og dette anses af flere arbejdsretsjur i- ster at være forfatningsmæssigt betænkeligt.31 Efter deres opfattelse ville al- mengyldiggørelsen ikke blive vanskeliggjort ved offentliggørelse, men den ville have en bedre legitimering. Imidlertid har de, som kommer til at blive berørt af en almengyldiggjort overenskomst, ret til på egen bekostning at få en kopi af overenskomsten. De procedurer, som foreskrives, er ikke bare en indholdsløs ceremoni.32 De, som kan blive berørt, udnytter ofte muligheden for at ytre sig, og ministeriet føler sig forpligtet til omhyggeligt at prøve om forudsætningerne for almengyldiggørelsen er opfyldt. Dette gælder særligt kravet om 50-procents dækning, da opfyldelsen af dette efterfølgende kan prøves fuldt ud af en dom- stol.
I nogle tilfælde kan beslutningskompetencen overlades til en delstats højeste arbejdsmarkedsmyndighed. Dette sker, hvis kun en eller to delstater bliver be- rørt af den almengyldiggjorte overenskomst, hvilket ofte forekommer.
Indholdet i den almengyldiggjorte overenskomst
Den almengyldiggjorte overenskomst skal holde sig til overenskomstens ind- hold. Men det sker, at ministeren afstår fra at udvide overenskomsten til at dæk- ke alle de ansættelsesområder, som kunne være omfattet for at undgå indven- dinger fra andre organisationer end aftaleparterne og modvirke aftalekonkurren- ce.
Det er derimod omstridt, om ministeren kan undlade at almengyldiggøre dele af overenskomsten, fordi der kan stilles spørgsmålstegn ved deres lovmedholde- lighed, eller om han af andre grunde kan beslutte dette. Arbejdsmarkedets parter
30 X Xxxxxxx og Bruuns kommentar, 1996, s. 32, pages på, at det måske har været den blotte trussel om almengyldiggørelse, der har medført, at arbejdsgiverne på landet har forbedret arbejdsforholdene.
31 Bl.x. Xxxxxxxxx m.fl., 1990, s. 601 jfr. Ahlberg og Xxxxx, 1996, s. 32.
32 Jfr. Interview foretaget af Xxxxxxx og Xxxxx af Regierungsdirektor Wollters fra det tyske arbejdsministerium, 1996, s. 32.
anser efter en dom ved forvaltningsdomstolen i Münster, at aftalen kun kan almengyldiggøres i sin helhed – ellers ikke.33
For at ministerens beslutning om almengyldiggørelsen af en kollektiv over- enskomst kan træde i kraft, skal den ligesom almindelige kollektive overens- komster offentliggøres i Der Bundesanzeiger.
Ophævelse af almengyldiggørelsen
I henhold til TGV § 5, stk, 5 kan almengyldiggørelsen ophæves, inden overens- komsten udløber, hvis det fremstår som nødvendigt ud fra almene samfunds- mæssige interesser. Men ophævelsen af en almengyldiggørelse behøver ikke, som når der tages initiativ til almengyldiggørelsen, at blive foreslået af en af parterne. Arbejdsministeren kan alene tage et sådant initiativ (hvis altså forud- sætningen om almeninteressen er til stede).34
Tilsyn med overholdelsen
Selve kontrollen med, at den almengyldiggjorte overenskomst overholdes, udfø- res af organisationerne selv med støtte fra deres medlemsorganisationer. Ingen myndigheder overvåger dette. Hvis en arbejdsgiver undlader at almengyldiggø- re overenskomsten, må de ansatte arbejdstagere selv gå til en domstol. Hvis de er organiserede, får de juridisk bistand fra deres fagforening, men denne kan ikke selv indstævne arbejdsgiveren, da organisationerne efter tysk lovgivning kun kan føre sag mod hinanden for brud på overenskomstens obligationsretslige forpligtelser (det vil sige kun forpligtelser parterne imellem ikke for tredjemand i aftaleforholdet – her arbejdstageren).35
Almengyldiggørelse ved regeringsdekret.
I Tyskland foregik der i 90-erne en livlig debat om en evt. afskaffelse af almen- gyldiggørelse af kollektive overenskomster. Begrundelsen var, at denne meka- nisme bidrog til arbejdsløsheden, der har været og stadig er ret høj i Tyskland (ca. 9%). Afskaffelse af instrumentet blev også foreslået af den såkaldte afregu- leringskommission.36 Den tyske arbejdsgiverorganisation., Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitsgeberverbände,BDA, mente ikke at almengyldiggørelse skulle afskaffes, men blot indskrænkes til kun at blive anvendt i virkelige und- tagelsessituationer. Deutsche Gewerkschaftsbund, DGB, hvis interesser normalt gik imod almengyldiggørelsen fordi man helst vil indgå aftaler på hele arbejds- markedet anså dog instrumentet for værende af stigende betydning, da der op gennem 90-erne sås en tendens til, at arbejdsgiverne begyndte at melde sig ud af deres organisationer37 og det tyske mere aftaleprægede arbejdsmarked kom generelt under pres i løbet af 90-erne.38
33 Däubler, Hagemeier m.fl., 1990, s. 599. Löwisch-Rieble, 1992, s. 315, jfr. Ahlberg og
Bruun, 1996, s. 33.
34 Löwisch-Rieble, 1992, s. 329, ibid.
35 Interview med Xxxxxxx foretaget af Xxxxxxxx og Bruun, 1996, s. 36.
36 Denne foreslog i 1991, at muligheden for at almengyldiggøre en kollektiv overens- komst skulle begrænses.
37 Også arbejdstagersiden er præget af faldende organisering i Tyskland.
38 Interview med Xxxxxxxx Xxxxxx i 1996, foretaget af Xxxxxxx og Xxxxx.
Situationen førte til, at kollektive overenskomster siden 1999 nu også kan al- mengyldiggøres ved et regeringsdekret som ikke er underlagt den forudsætning at begge parter på arbejdsmarkedet skal samtykke. Begrundelsen for etablerin- gen af denne type dekreter var, at der var opstået problemer indenfor byggein- dustrien i forbindelse med minimumslønninger for udstationerede arbejdere. I august 1999 brugte den tyske arbejdsminister for første gang denne kompeten- ce, og udstedte et dekret om obligatoriske arbejdsbetingelser for den tyske byg- ge- og anlægssektor39 Denne slags dekreter skal ligeledes opfylde 50 procents reglen og skal være af almen samfundsmæssig interesse. Endelig skal der ind- hentes samtykke fra mindst én af arbejdsmarkedets parter og inden dekretet udstedes, skal begge parters organisationer som er repræsenteret indenfor det geografiske område overenskomsten dækker, være konsulteret.40
6. Brugen af almengyldiggørelse i Danmark
Som beskrevet i denne rapports indledende afsnit har anvendelsen af almengyl- diggørelse af overenskomster været meget begrænset i Danmark og indtil for nylig kun på basis af frivillighed – til forskel fra mange lande i Eur opa. Med det stigende antal EU-direktiver, der regulerer områder, der traditionelt er aftalere- guleret i Danmark, er det imidlertid blevet nødvendigt at anvende almengyldig- gørelse ved lov. Dette har vist sig at være den eneste måde, hvorpå aftaleim- plementering - der generelt foretrækkes af arbejdsmarkedets parter - kan prak- tiseres i Danmark samtidig med den tilfredsstillende sikring af alle arbejdstage- re, som EU lovgivningen stiller krav om. Hovedorganisationerne i Danmark – LO, FTF og AC ser da heller ikke på nuværende tidspunkt noget problem i an- vendelsen af disse mekanismer.41
Almengyldiggørelse er blevet introduceret op gennem 1990’erne i forbinde l- se med implementeringen af EU-direktiver inden for arbejdsmarkedsområdet.42 Dette blev aktualiseret i forbindelse med implementeringen af Arbejdstidsdirek- tivets artkl. 4, 6 og 8 om daglig pause, maksimal ugentlig arbejdstid og natar- bejdes maksimale varighed, hvor regeringen, efter opfordring fra arbejdsmar- kedets parter, i første omgang valgte at benytte den mulighed der var for im- plementering gennem kollektive overenskomster, der blev introduceret i Maa- stricht-traktaten og senere indskrevet i Amsterdam-traktaten og i Nice-traktaten som art. 137, stk. 3 hvoraf det fremgår at:
”En medlemsstat kan overlade det til arbejdsmarkedets parter, efter en fælles anmodning fra disse, at gennemføre direktiver, der er udstedt i henhold til stk. 2. I så tilfælde sikrer den sig, at arbejdsmarkedets parter senest på den dato, hvor et direktiv skal være gennemført i overensstemmelse med artikel 249, har in dført de nødvendige bestemmelser af aftalemæssig vej, idet den skal træffe de nødvendige foranstaltninger for på et hvilket som helst tids- punkt at være i stand til at sikre de resultater, der er foreskrevet i det pågæl- dende direktiv”.
39 Xxxxx,M. og Xxxxxxx, Xxxxxxx, 2000, s. 159.
40 Ibid.
41 Xxxxxxxx m.fl., 2003, s. 71.
Dette blev påtalt af EU-kommissionen ved åbningsskrivelse af 22. november 1999, hvori det blev påpeget, at de kollektive overenskomster ikke sikrer enhver lønmodtager den beskyttelse, som Arbejdstidsdirektivet giver i art. 4,6 og 8.
Xxxxxxxxxx argumenterede den danske regering, at direktivet var blevet ind- arbejdet i overenskomster, der dækker ca. 85% af arbejdstagerne i Danmark og at de sidste 15% i restgruppen ville blive dækket på grund af overenskomsternes afsmittende virkning.
Kommissionen fastholdt imidlertid, at gennemførelsen af arbejdstidsdirekti- vet gennem L 83 af 6/2-2002 ikke opfyldte kravene i artikel 137 og den danske regering valgte herefter at fremsætte et lovforslag om gennemførelse af arbejds- tidsdirektivet.43
Resultatet blev herefter en kombinationsmodel, hvor overenskomstparterne først fik lejlighed til at overenskomstforhandle direktivets gennemførelse, hvor- efter lovens udformning kom til at afspejle den rammeaftale LO og DA har indgået for den del af det private arbejdsmarked, de dækker. Overenskomsten blev her implementeringskilden. Modellen medfører endvidere, at loven kun skal gælde for de arbejdstagere, der ikke er dækket af en kollektiv overens- komst.44
Almengyldiggørelse i fremtiden?
Det er blevet påpeget af bl.a. Xxxx Xxxxxxxxxxx,45 at en mere systematisk anven- delse af almengyldige overenskomster kan virke som en nærliggende strategi for fremtidig gennemførelse af direktiver og spørgsmålet har da også være drøf- tet herhjemme indenfor de seneste år med udgangspunkt i, at anvendelsen af et sådant instrument mere systematisk ville være et brud med det hidtidige system i Danmark.
En anden problemstilling, der påpeges af Xxxx Xxxxxxxxxxx i denne sammen- hæng, er den spredte organisations- og overenskomstkultur vi har i Danmark. Han anbefaler, at almengyldiggørelsen, sker på grundlag af enten én central overenskomst eller overenskomster for hver af de centrale sektorer på arbejds- markedet.
Metoden med almengyldiggørelse er imidlertid blevet anvendt i flere tilfæl- de bl.a. ved implementeringen af direktivet om delt idsarbejde ( 97/81/EF) ved at almengøre en række kollektive deltidsaftaler ( lov nr. 443 af 7/6/2001). Her skal arbejdsgivere og lønmodtagere uden overenskomst følge en række af reglerne i DA’s og LO’s deltidsaftale. Arbejdsgivere og lønmodtagere på det offentlige område skal dog følge deres egne overenskomster.
Problemer ved almengyldiggørelsesmodellen
Med hensyn til overholdelsesproblematikken ved en (ren) almengyldiggørel- sesmodel uden supplerende lovtekst, rejser sig et problem, hvad angår koncipe- ring og klarhed af en aftaletekst, der også skal fungere som en lovtekst. Organi-
42 Xxxxxxxxxxx, 2002, s. 405. Xxxxxxxx m.fl., 2003, s. 41 ff.
43 Læs om forhandlingsforløbet i Andersen m.fl., 2003, kap. 3; om Danmarks vej mod en erga omnes model, s. 41 ff,
44 Nielsen, 2002, s. 467.
45 Xxxxxxxxxxx, 2002, s. 413.
sationerne har her et særligt ansvar for at sikre alle parter en omhyggelig og redelig implementering, mens det offentlige har et særligt ansvar med hensyn til kontrol med indholdet af aftalerne.46
Beskæftigelsesministeriets Implementeringsråd
Xxxx Xxxxxxxxxxx peger desuden på muligheden for at anvende Beskæftigelses- ministeriets nu permanente Implementeringsudvalg til en systematisk kontrol og fastlæggelse af implementeringsretnings linier for de forskellige sektorer. Her deltager alle de største arbejds- og lønmodtagerorganisationer. Dette forum kan ligeledes forhandle og indgå fælles aftaler om implementering af EU arbejdsret- lige direktiver.47
Litteratur
Xxxxxxx, Xxxxxxx og Xxxxx,Xxxxxx: Kollektivavtal i EU. Om almengiltiga avtal och social dumping. Stockholm, Juristförlaget, 1996.
Xxxxxxxx, Xxxxx Xxx m.fl: EU og det Nordiske Spil om lov og aftale. Stock- holm FAOS/FAFO, 2003.
Xxxxxxxxxxx, Xxxx: Gennemførelse af EU’s arbejdsret – kollektive aftaler eller lovgivning? Helsinki: Lokalstyrelsen för Finland. Det 36. nordiske juristmötet i Helsin gfors 15-17 augusti 2002.
Lyon-Xxxx, Xxxxxxx: The Regulation of Working Conditions in the Member States of the European Union. The legal systems of the Member States, France. Vol. 2. European Commission, Directorate-General for Employment, Industrila Relations and Social Affairs, Luxembourg, 1998.
Xxxxxxx, Xxxx: Implementation of EC Directives in Denmark. The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations, Winter 2002.
Xxxxxxxxx, Xxxxx Xxxxxxxx: Labour Law in Finland. The Hague, Kluwer Law international, 2000.
The European Commission, Brussels, 2002: Industrial Relations in Europe.
Xxxxx, Xxxxxxx and Xxxxxxx, Xxxxxxx: Labour Law and Industrial Relations in Germany. The Hague, Kluwer Law International, 2000.
Xxxxxxxx, Xxxxx: Implementing EU labour law in Finland. Helsinki, 2003.
46 Ibid. og Xxxxxxx, 2003, s. 466.
47 Xxxxxxxxxxx, 2003, s. 414.
Forkortelser.
MEDEF: Mouvement des Entreprises de France.
CGPME: Confédération Générale des Petites et Moyennes Entreprises.
FO: Conféderation Générale du Travail – Force Ouvrière.
CGT: Confédération Générale du Travail
TGV: Tarifvertragsgesetz, den tyske lov om kollektive overenskomster. BDA: Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitsgeberverbände.
DGB, Deutsche Gewerkschaftsbund.