Forslag til
21-mands-udvalget vedrørende Færøerne (2. samling) FÆU alm. del - Bilag 23
STATSMINISTERIET
Forslag til
lov om Færøernes landsstyres indgåelse af folkeretlige aftaler
Denne lov bygger på en overenskomst mellem Færøernes landsstyre og den danske regering som ligeværdige parter.
§ 1. Færøernes landsstyre kan med fremmede stater og mellemfolkelige organisationer forhand- le og indgå folkeretlige aftaler, herunder forvaltningsaftaler, som fuldt ud angår overtagne sags- områder.
Stk. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse ved forhandling og indgåelse af folkeretlige aftaler, som vedrører både Færøerne og Grønland. Efter beslutning af såvel Færøernes landsstyre som Grønlands landsstyre kan de to landsstyrer dog handle i forening ved folkeretlige aftaler i over- ensstemmelse med bestemmelserne i denne lov.
Stk. 3. Folkeretlige aftaler, der er indgået efter stk. 1 og 2, 2. pkt., kan opsiges efter de samme bestemmelser.
Stk. 4. Bestemmelserne i stk. 1-3 omfatter ikke folkeretlige aftaler, som berører forsvars- og sikkerhedspolitikken, samt folkeretlige aftaler, som skal gælde for Danmark, eller som forhand- les inden for en mellemfolkelig organisation, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem.
Stk. 5. Bestemmelserne i stk. 1-3 begrænser ikke de danske myndigheders forfatningsmæssige ansvar og beføjelser vedrørende forhandling, indgåelse og opsigelse af folkeretlige aftaler, her- under aftaler, der er omfattet af stk. 1-3.
§ 2. Folkeretlige aftaler i medfør af § 1, stk. 1, indgås på rigets vegne af Færøernes landsstyre under betegnelsen Kongeriget Danmark for så vidt angår Færøerne. Folkeretlige aftaler i med- før af § 1, stk. 2, 2. pkt., indgås af Færøernes landsstyre og Grønlands landsstyre i forening un- der betegnelsen Kongeriget Danmark for så vidt angår Færøerne og Grønland. Om nødvendigt kan andre lignende betegnelser fastlægges i medfør af stk. 2, 2. pkt.
Stk. 2. Nærværende lov forudsætter et nært samarbejde mellem den danske regering og Færøer- nes landsstyre med henblik på, at Kongeriget Danmarks samlede interesser ikke tilsidesættes, og at regeringen underrettes om påtænkte forhandlinger, inden disse påbegyndes og om forløbet af
forhandlingerne, inden folkeretlige aftaler indgås eller opsiges. Regeringen fastlægger efter for- handling med Færøernes landsstyre de nærmere rammer for samarbejdet.
§ 3. Ved ansættelse af repræsentanter for Færøernes landsstyre på Kongeriget Danmarks uden- rigsrepræsentationer til varetagelse af Færøernes interesser, som fuldt ud angår overtagne sags- områder, finder § 8, stk. 2, i lov om Færøernes hjemmestyre tilsvarende anvendelse.
§ 4. Hvor internationale organisationer åbner adgang for, at andre enheder end stater og sam- menslutninger af stater kan opnå medlemskab i eget navn, kan regeringen efter anmodning fra Færøernes landsstyre beslutte at indgive eller støtte en ansøgning herom for Færøerne, hvor dette er foreneligt med Færøernes forfatningsmæssige status.
§ 5. Loven træder i kraft den
Almindelige bemærkninger
1. Indledning
Færøernes udenrigspolitiske interessevaretagelse er vokset i takt med den tiltagende globalise- ring og de færøske myndigheders ønske om inddragelse i disse anliggender. Et væsentligt ele- ment i denne udvikling har været, at Færøerne har valgt at stå uden for EU.
Det er regeringens overordnede politik at søge rigsfællesskabet moderniseret og herunder ind- drage Færøerne i udenrigspolitiske beslutninger, som særligt vedrører Færøerne.
I sin åbningstale i Folketinget den 1. oktober 2002 tilbød statsministeren at drøfte en ordning med de færøske og grønlandske myndigheder, hvorefter landsstyrerne bemyndiges til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, der alene angår Færøerne henholdsvis Grønland. En fuldmagt af denne karakter ville ligge uden for de nuværende hjemmestyrelove, og regerin- gen ville derfor være indstillet på at forankre en sådan fuldmagt til det færøske landsstyre og det grønlandske landsstyre i lovgivning.
Med udgangspunkt i den udvikling, der allerede har fundet sted for så vidt angår det færøske landsstyres internationale interessevaretagelse, er lovforslagets hovedsigte at give landsstyret en udtrykkelig og generelt formuleret adgang til selv – på rigets vegne, men uden Udenrigstjene- stens medvirken – med tredjelande og internationale organisationer at føre og afslutte internati- onale forhandlinger, der fuldt ud angår overtagne sagsområder. Lovforslaget forudsætter, at de danske myndigheders ansvar for rigets udenrigspolitik bevares i overensstemmelse med Dan- marks Xxxxx Xxxxxxxx.
I dette lovforslag anvendes udtrykket ”Kongeriget Danmark” om hele riget, mens udtrykket ”Danmark” angiver rigsdelen Danmark, medmindre andet klart fremgår af sammenhængen. Udtrykket ”danske myndigheder” sigter til Folketinget og regeringen.
2. Hovedpunkterne i lovforslaget
2.1. Færøernes generelle stilling i udenrigsanliggender
Færøernes stadigt stigende internationale interessevaretagelse har bl.a. givet sig udslag i, at in- ternationale forhandlinger, der alene berører Færøerne, i stigende grad er blevet ført under le- delse af det færøske landsstyre. Udenrigstjenestens medvirken har i sådanne sager undertiden været af mere formel karakter, mens der i andre tilfælde har været tale om, at Udenrigsministe- riet har ydet en substantiel bistand i forhandlingerne.
Aftalerne er i disse tilfælde indgået mellem det pågældende tredjeland og Kongeriget Danmark, og det fremgår normalt af aftalen, at både regeringen og det færøske landsstyre har medvirket i aftalens tilblivelse og godkendelse.
For så vidt angår visse forvaltningsaftaler mellem Færøerne og visse nærtstående lande har der udviklet sig en praksis, hvorefter Færøernes landsstyre har forhandlet aftalen uden Udenrigstje- nestens medvirken. Denne praksis forudsætter, at de danske myndigheder stedse holdes under- rettet om forhandlingernes forløb, således at det er muligt for disse i givet fald at sikre vareta- gelsen af rigets interesser.
På det multilaterale område har Færøernes landsstyre adgang til at gøre særlige interesser gæl- dende i forbindelse med internationale forhandlinger og herunder mulighed for at deltage i dan- ske delegationer på embedsmands- eller politisk niveau ved diplomatiske konferencer.
Både for bilaterale og multilaterale aftaler, som særligt berører Færøerne, skal det færøske lands- styre endvidere høres, forinden disse aftaler ratificeres. Bortset fra en række særlige sagsområ- der, f.eks. vedrørende menneskerettigheder, vil det normalt også være muligt for Kongeriget Danmark at tiltræde aftaler med virkning alene for Danmark, således at Færøerne selvstændigt kan træffe beslutning om, hvorvidt den pågældende aftale ønskes anvendt i forhold til Færøer- ne.
Færøernes Lagting vedtog den 18. maj 2004 et skelsættende sikkerhedspolitisk beslutningsfor- slag, som lægger op til, at de færøske myndigheder fremover, inden for rammerne af rigsfælles- skabet, skal søge indflydelse på sikkerhedspolitiske spørgsmål af betydning for Færøerne. Under udenrigsministerens besøg i Tórshavn den 18. august 2004 var der enighed om at optage drøf- telser om mulighederne for en fælleserklæring mellem Færøernes landsstyre og regeringen, der svarer til Itilleq-erklæringen af 14. maj 2003 mellem regeringen og det grønlandske landsstyre. Som et resultat af disse drøftelser underskrev lagmanden og udenrigsministeren under uden- rigsministerens besøg i Fámjin på Færøerne den 29. marts 2005 en fælles principerklæring om Færøernes medvirken og inddragelse i udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Denne fastlægger – med forbehold af de danske myndigheders forfatningsmæssige ansvar og beføjelser – normerne for Færøernes medvirken og inddragelse i udenrigs- og sikkerhedspolitikken, baseret på med- inddragelse og medindflydelse med sigte på ligeværdighed mellem de to rigsdele i alle spørgs- mål, hvor Danmark og Færøerne i fællesskab er inddraget.
Systematisk angår lovforslaget emner, der er reguleret i den færøske hjemmestyrelov. Færøernes landsstyre har imidlertid over for regeringen tilkendegivet, at landsstyret foretrækker, at lov- bestemmelserne etableres ved en selvstændig lov og ikke ved en lov om ændring af hjemmesty- reloven.
2.2. Statsretlige bemærkninger
Regeringen har følgende bemærkninger vedrørende de statsretlige rammer for fuldmagten.
Danmarks Riges Grundlovs § 19, stk. 1 og 3, har følgende ordlyd:
”§ 19. Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Uden folketingets samtykke kan han dog ikke fore- tage nogen handling, der forøger eller indskrænker rigets område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folke- tingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning. Ej heller kan kongen uden folketingets samtykke opsige nogen mellemfolkelig overenskomst, som er indgået med folketingets samtykke.
Stk. 2. (..)
Stk. 3. Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Nærmere regler om det udenrigspolitiske nævn fastsættes ved lov. ”
Som det fremgår af Danmarks Riges Grundlovs § 19, stk. 1, handler kongen (regeringen) på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Heri ligger, at enkelte dele af riget efter grundloven ikke vil kunne tillægges selvstændig kompetence i disse anliggender.
Det ville derfor forudsætte en grundlovsændring, hvis Færøerne statsretligt skulle have adgang til på egne vegne at handle i mellemfolkelige anliggender.
Spørgsmålet er herefter, om der forfatningsretligt set er mulighed for, at Færøerne kan handle på rigets vegne i en række mellemfolkelige anliggender. Herom bemærkes følgende:
Det færøske landsstyre vil ved at handle på rigets vegne binde hele riget, således at dispositioner på det udenrigspolitiske område som udgangspunkt vil berøre rigets generelle udenrigspolitiske forhold. Bl.a. vil eventuelle spørgsmål om folkeretligt ansvar for manglende overholdelse af en folkeretlig aftale indgået af Færøerne inddrage de danske myndigheder.
Herved adskiller udenrigspolitik sig afgørende fra tilfælde, hvor de færøske myndigheder har lovgivende og udøvende beføjelser, idet disse beføjelser kun giver adgang til at fastsætte regler mv. med virkning for Færøerne.
Danmarks Riges Xxxxxxxx vil derfor være til hinder for en egentlig overladelse af beføjelser til de færøske myndigheder til at handle i mellemfolkelige anliggender omfattet af den nævnte be- stemmelse i grundlovens § 19, stk. 1. Som en konsekvens heraf må det desuden antages, at det ikke vil være muligt at overlade regeludstedende kompetence på det udenrigspolitiske område til de færøske myndigheder. Grundloven vil således bl.a. være til hinder for, at det overlades til de færøske myndigheder at lovgive om udenrigstjenestens forhold, at oprette diplomatiske mis- sioner i udlandet eller tillade oprettelse af sådanne missioner på Færøerne.
Det vil imidlertid være muligt inden for grundlovens rammer at bemyndige det færøske lands- styre til at handle på rigets vegne i visse mellemfolkelige anliggender, der alene angår Færøerne og ikke tillige berører andre dele af riget.
Det forhold, at bemyndigelsen alene vil kunne omfatte anliggender, der vedrører Færøerne, må for det første indebære, at bemyndigelsen til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anlig-
gender skal være afgrænset til de sagsområder, hvor det færøske landsstyre har fået overført den lovgivende og administrative kompetence – det vil sige sagsområder, hvor landsstyret selv kan foretage de nødvendige lovændringer og administrative handlinger mv. i forbindelse med ind- gåelse af internationale aftaler.
For det andet indebærer det anførte, at de internationale aftaler, som det færøske landsstyre indgår på rigets vegne, i kraft af den nævnte bemyndigelse alene kan udstrækkes til territorialt at gælde for Færøerne.
Som nævnt vil der ikke være tale om en egentlig overladelse af beføjelser til at handle i mellem- folkelige anliggender. Regeringen vil derfor fortsat have udenrigspolitisk kompetence også i de anliggender, der omfattes af en bemyndigelse til det færøske landsstyre.
Hensynet til rigsenheden og grundlovens § 19 indebærer endvidere, at Færøernes landsstyre ved udøvelsen af udenrigspolitiske handlinger - der som anført bliver folkeretligt bindende for hele riget - vil være afskåret fra at handle i strid med rigets interesser, herunder rigets generelle uden- rigspolitik.
Færøernes landsstyre vil således ikke kunne foretage udenrigspolitiske dispositioner, der er i konflikt med de øvrige rigsdeles interesser - herunder indgå aftaler, der strider mod generelle principper for rigets udenrigspolitik på det pågældende sagsområde.
Med henblik på at sikre overensstemmelsen med rigets generelle udenrigspolitik vil det derfor være en forudsætning for en fuldmagtsordning til Færøernes landsstyre til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, at der etableres en ordning, som sikrer, at regeringen i for- nødent omfang underrettes og konsulteres forud for dispositioner på det udenrigspolitiske om- råde.
2.3. Sammenhæng med en række organisatoriske spørgsmål om udenrigstjenesten
Sideløbende med arbejdet med denne lov har en række spørgsmål af administrativ og persona- lepolitisk karakter været drøftet mellem de færøske myndigheder og Udenrigsministeriet. Det drejer sig bl.a. om referenceforhold for hjemmestyrets udsendte medarbejdere og styrkelse af færøkonsulentens stilling i Udenrigsministeriet samt skiltning og flagning ved repræsentationer. Resultatet af disse drøftelser er udmøntet dels i en aftale, der blev underskrevet i Fámjin på Fæ- røerne den 29. marts 2005, mellem udenrigsministeren og lagmanden, dels i form af visse ad- ministrative ændringer i Udenrigsministeriet og på repræsentationerne. Som et centralt nyt led heri indgår etablering af et Nordatlantisk Sekretariat i Udenrigsministeriet, som kan bidrage til styrket færøsk interessevaretagelse.
2.4. Lovens anvendelsesområde
2.4.1. Bilaterale aftaler
Xxxxx forventes primært at finde anvendelse for bilaterale aftaler. Som nævnt ovenfor vil fuld- magten omfatte folkeretlige aftaler, der emnemæssigt angår anliggender, der henhører under de færøske myndigheder, og som ikke samtidig skal gælde for Danmark. De pågældende aftaler, der indgås med hjemmel i fuldmagten, vil således skulle kunne ”spejles” i et eller flere overtagne sagsområder og kan samtidig ikke medføre pligter (eller rettigheder) for de øvrige dele af riget eller i øvrigt gælde for disse.
Med udgangspunkt i den hidtidige praksis i relation til folkeretlige aftaler specifikt relateret til Færøerne forekommer det mest sandsynligt, at fuldmagtens hovedanvendelse vil blive folkeret- lige aftaler om regulering af fiskeri, handelsforhold, dobbeltbeskatning, kultur, forskning, un- dervisning, sociale forhold, sundhed, miljø, turisme og lignende emner med nabolande og EU.
2.4.2. Multilaterale aftaler
For så vidt angår multilaterale aftaler af interesse for Færøerne vil det typisk forholde sig såle- des, at aftalerne også skal finde anvendelse for Danmark. I sådanne tilfælde vil fuldmagten ikke kunne finde anvendelse. Dette beror på, at Danmark og Færøerne ikke kan optræde som sær- skilte parter i relation til en folkeretlig aftale. Såvel statsretligt som folkeretligt er Kongeriget Danmark ét folkeretssubjekt. Færøernes interesser varetages i disse tilfælde fortsat gennem del- tagelse i forhandlingernes forberedelse og i rigets forhandlingsdelegation, hvor der er særlige færøske interesser på spil.
Der vil dog kunne tænkes også fremover at opstå tilfælde, hvor Danmarks deltagelse fuldt ud er dækket af EU, og hvor Kongeriget Danmark for så vidt angår Færøerne derfor vil kunne op- træde som en selvstændig part i medfør af fuldmagten. Da de fleste multilaterale forhandlinger foregår i internationale organisationer, er dette spørgsmål yderligere behandlet nedenfor under internationale organisationer.
2.4.3 Internationale organisationer
Internationale organisationer oprettes i næsten alle tilfælde ved multilaterale traktater. På samme måde som beskrevet ovenfor om multilaterale aftaler vil fuldmagten normalt ikke kunne finde anvendelse i forbindelse med en international organisations grundlæggende traktat og dermed for medlemskab af den pågældende internationale organisation. Det vil normalt være Kongeri- get Danmark, der er medlem af den pågældende organisation, og medlemskabet vil også dække Færøerne. Færøernes interesser varetages i disse tilfælde fortsat gennem deltagelse i forhandlin- gernes forberedelse og i rigets forhandlingsdelegation, hvor der er særlige færøske interesser på spil. I forhold til FN er det fast praksis, at det færøske landsstyre kan udpege repræsentanter, der indgår i den danske delegation til de årlige generalforsamlinger.
Selv om EU på en række områder har overtaget medlemsstaternes kompetence til at føre for- handlinger og indgå folkeretlige aftaler, er medlemsstaterne dog stadig selvstændige medlemmer af langt de fleste internationale organisationer, f.eks. FN, WTO, OECD. Ofte er EU medlem ved siden af medlemsstaterne, og det er i så tilfælde normalt fastlagt, at medlemsstaterne og EU ”deler medlemskabet”, således at Kommissionen udtaler sig og forhandler på medlemsstaternes
vegne, hvor der er EU-kompetence, mens medlemsstaterne fortsat varetager emner, der er na- tional kompetence, oftest efter forudgående koordination og med Rådsformandskabet som talsmand. Denne ordning indebærer, at medlemsstaterne bevarer hver sin stemmeret, som evt. kan udøves af Kommissionen, hvor der er EU-kompetence.
Medlemsstaterne bevarer selvsagt deres fulde kompetence i relation til dele af den pågældende medlemsstat, som ikke er omfattet af medlemskabet, for Kongeriget Danmarks vedkommende Færøerne og Grønland. Maastricht-traktaten indeholder en erklæring (nr. 25) , hvorefter de EU- lande, som har oversøiske territorier, der ikke er omfattet af traktaten, i tilfælde af en interesse- konflikt, som ikke kan løses, kan handle til varetagelse af et oversøisk territoriums interesse, uden at dette skader Fællesskabets interesse.
Som en indtil videre særegen undtagelse er EU medlem af visse internationale fiskeriorganisati- oner (NAFO, NEAFC, NASCO), hvor medlemsstaterne ikke selvstændigt er medlemmer, og EU har i disse organisationer kun én stemme. Det er i disse undtagelsestilfælde anerkendt, at Kongeriget Danmark kan optræde som selvstændigt medlem for så vidt angår Færøerne og Grønland. Frankrig har en tilsvarende ordning for St. Xxxxxx et Miquelon, der ikke er omfattet af Frankrigs EU-medlemskab. Det kan meget vel tænkes, at der fremover vil opstå flere af disse særlige tilfælde. Fuldmagten vil gælde i relation til de nævnte internationale fiskeriorganisationer og tilsvarende ordninger, som fremover måtte blive vedtaget.
Bestemmelsen i lovforslagets § 4 angår i modsætning hertil de særlige tilfælde, hvor internatio- nale organisationer giver mulighed for, at andre enheder end stater og sammenslutninger af sta- ter kan opnå medlemskab i eget navn. Det omfatter i alt væsentligt associeret medlemskab, som typisk gælder for oversøiske områder, hvis udenrigsanliggender varetages af en medlemsstat. Associeret medlemskab vil normalt kunne opnås efter ansøgning fra den pågældende medlems- stat. Undertiden skal en sådan ansøgning godkendes af organisationens kompetente organ (ge- neralforsamling eller lignende); mens det i andre tilfælde – som f.eks. IMO, hvor Færøerne i dag har status som associeret medlem – er tilstrækkeligt, at en medlemsstat afgiver en ensidig erklæ- ring om associeret medlemskab for et oversøisk område, hvis udenrigsanliggender det vareta- ger. Der kan i de enkelte organisationers forfatninger være knyttet særlige betingelser for at op- nå status som associeret medlem.
Typisk omfatter et associeret medlemskab ret til at deltage i møderne i organisationen med tale- ret, men ikke stemmeret, samt ret til at blive indvalgt i alle eller visse af organisationens særlige råd, komiteer og underudvalg. Normalt betaler et associeret medlem et reduceret medlemsbi- drag til organisationen.
Hvor der er tale om associeret medlemskab, er det karakteristisk, at de associerede medlemmer optræder i eget navn. Også herved adskiller associeret medlemskab sig fra den ovenfor nævnte fulde medlemskabsordning for ”Danmark for så vidt angår Færøerne og Grønland”, som gælder i forhold til visse internationale fiskeriorganisationer.
Hvis der imidlertid inden for en organisation indkaldes til diplomatiske konferencer med hen- blik på vedtagelse af multilaterale aftaler, vil et associeret medlem normalt ikke kunne deltage selvstændigt heri. Færøerne vil efter sædvanlig praksis kunne deltage i kongerigets delegation til sådanne konferencer, hvor der indgår spørgsmål af særlig interesse for Færøerne.
I Nordisk Ministerråd har Færøerne, ligesom Grønland og Ålandsøerne en meget vidtgående associeret status, der i det daglige arbejde giver de færøske myndigheder en meget høj grad af ligestilling med de nordiske lande, der er medlemmer af Nordisk Ministerråd, selvom Færøerne ikke er part i den nordiske samarbejdsaftale (Helsingforsaftalen).
Af bestemmelsen i lovforslagets § 4 fremgår, at regeringen er indstillet på i konkrete tilfælde – efter ønske fra og i samarbejde med det færøske landsstyre – at undersøge de konkrete mulig- heder for færøsk medlemskab i eget navn af internationale organisationer, der er åbne for andre end stater og sammenslutning af stater, og i givet fald at støtte sådanne ønsker, hvor dette er foreneligt med Færøernes forfatningsmæssige status, jf. herved pkt. 2.2.
Eksempelvis åbner FAO’s og UNESCO’s statutter mulighed for associeret medlemskab for oversøiske områder, hvis udenrigsrelationer varetages af en medlemsstat.
Ovenstående bemærkninger vedrørende internationale organisationer omhandler ikke andre former for organisationer end dem, der er oprettet som et samarbejde mellem stater. Ved siden af dette statslige samarbejde findes en lang række ikke-statslige internationale organisationer. De er typisk oprettet som et samarbejde på et konkret område – f.eks. idræt – mellem nationale foreninger m.v. Færøske foreningers muligheder for at opnå medlemskab af private internatio- nale organisationer afhænger af de pågældende organisationers regelsæt og berøres ikke af nær- værende lovforslag. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at den øgede færøske synlighed i interna- tional sammenhæng, som lovforslaget lægger op til, kan få den afledede virkning, at der vises større imødekommenhed også fra private internationale organisationer over for færøske ønsker om deltagelse.
3. Lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser mv.
Lovforslaget skønnes ikke at have økonomiske eller administrative konsekvenser for det offent- lige af betydning. Forslaget vil ikke have økonomiske eller administrative konsekvenser for er- hvervslivet, og forslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.
4. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.
5. Hørte myndigheder
Færøernes landsstyre Grønlands Hjemmestyre
Positive konsekven- ser/mindreudgifter | Negative konsekven- ser/merudgifter | |
Økonomiske konsekvenser for stat, kommuner og amtskom- muner | Ingen | Ingen |
Administrative konsekvenser for stat, kommuner og amts- kommuner | Ingen | Ingen |
Økonomiske konsekvenser for erhvervslivet | Ingen | Ingen |
Administrative konsekvenser for erhvervslivet | Ingen | Ingen |
Miljømæssige konsekvenser | Ingen | Ingen |
Forholdet til EU-retten | Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter | |
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
Bestemmelserne i § 1, stk. 1 og 2, 2. pkt., etablerer en generel ordning, der gælder for alle folke- retlige aftaler, der opfylder lovens betingelser. Den indebærer en bemyndigelse for Færøernes landsstyre som sådant til at forhandle og indgå visse folkeretlige aftaler på rigets vegne. Det tilkommer således i de konkrete situationer det færøske landsstyre selv at udpege den eller de personer, som kan handle i medfør af § 1. På disse to punkter indebærer ordningen en ændring i forhold til den gældende praksis, hvor udenrigsministeren i overensstemmelse med grundlo- vens § 19 i konkrete sager giver fuldmagt til navngivne ressortministre, embedsmænd og andre
– herunder efter omstændighederne medlemmer af Færøernes landsstyre og dets embedsmænd
– til at optræde på rigets vegne i forbindelse med forhandling og indgåelse af konkrete folkeret- lige aftaler.
§ 1 angår folkeretlige aftaler. Den omfatter også aftaler om rent tekniske emner, som forhandles og indgås af ressortmyndigheder, de såkaldte forvaltningsaftaler. Loven gælder ikke for interna- tionalt samarbejde, som ikke er af folkeretlig karakter.
§ 1, stk. 1 og 2, 2. pkt., omfatter alle folkeretlige handlinger i relation til forhandling og indgåel- se af aftaler, herunder også uformelle forhandlinger, der måtte være et led i større forhandlings- forløb. Specielt for opsigelse af aftaler fremgår af stk. 3, at aftaler, som er indgået af Færøernes landsstyre i medfør af bestemmelsen, kan opsiges af landsstyret i medfør af bestemmelsen. For så vidt indgåelse af nye aftaler i henhold til § 1 vil kræve, at gamle aftaler, som er indgået af de danske myndigheder, ophører, vil dette efter omstændighederne kunne kræve medvirken af de danske myndigheder.
§ 1 angår kun folkeretlige aftaler, der fuldt ud ligger inden for områder, som er overtaget af de færøske myndigheder. Det er i denne forbindelse ikke afgørende, om de pågældende sagsområ- der varetages af de færøske myndigheder i henhold til den færøske hjemmestyrelovs § 2, § 3 eller § 9, eller om overtagelse er sket i henhold til anden lov. § 1 finder således ikke anvendelse i forhold til aftaler, hvori der også indgår emner, der falder uden for overtagne sagsområder. Spørgsmålet om, hvor detaljeret bedømmelsen af denne betingelse skal være, må fastlægges i praksis, hvor der må udøves rimelige skøn i forhold til de konkrete aftaleudkast, der skal for- handles.
Folkeretlige aftaler, som både omfatter Færøerne og Grønland, opfylder ikke betingelserne i § 1, stk. 1, idet de ikke angår spørgsmål, der fuldt ud henhører under én rigsdels overtagne sags- områder. På den baggrund er det i stk. 2, 1. pkt., udtrykkelig fastsat, at stk. 1 ikke finder anven- delse ved forhandling og indgåelse af folkeretlige aftaler, som vedrører både Færøerne og Grøn- land. Da det er ønskeligt, at Færøernes landsstyre og Grønlands landsstyre kan forhandle og indgå sådanne aftaler efter samme principper, som er fastlagt i § 1, stk. 1, åbner bestemmelsen i stk. 2, 2. pkt., mulighed for, at de to landsstyrer kan beslutte at forhandle og indgå sådanne afta- ler under forudsætning af, at de handler i forening. Anvendelse af denne bestemmelse forudsæt- ter, at der er vedtaget en tilsvarende lov om Grønlands landsstyres indgåelse af folkeretlige afta- ler. En sådan lov er under behandling.
De to landsstyrer må mht. de centrale formelle skridt om forhandlingers påbegyndelse og af- slutning samt aftalens indgåelse handle som én part. Dette er en nødvendig følge af, at Dan- marks Riges Grundlov forudsætter, at Kongeriget Danmark er ét folkeretssubjekt (én stat), jf. hvad der ovenfor i de almindelige bemærkninger er angivet om de statsretlige aspekter.
Såfremt et af landsstyrerne ikke ønsker at udnytte muligheden for at handle i forening i medfør af § 1, stk. 2, 2. pkt., vil forhandlingerne skulle ske efter de hidtil gældende regler, dvs. med Udenrigstjenestens medvirken.
Det følger af § 1, stk. 4, at fuldmagten ikke gælder folkeretlige aftaler, der berører forsvars- og sikkerhedspolitikken. Ved afgørelsen af, hvorvidt en given forhandling må anses for at berøre forsvars- og sikkerhedspolitikken vil det være af væsentlig betydning, om aftalen forhandles med det pågældende lands udenrigs- og forsvarsmyndigheder, eller om der alene sigtes mod
forhandlinger mellem Færøernes landsstyre og andre ressortmyndigheder i en fremmed stat – f. eks. miljømyndigheder eller skattemyndigheder.
Det følger endvidere af § 1, stk. 4, at ordningen ikke gælder for aftaler, der skal gælde for Dan- mark. Dette beror på, at Færøerne ikke kan deltage selvstændigt under formlen ”Kongeriget Danmark for så vidt angår Færøerne” i aftaler, hvor Kongeriget allerede deltager i aftalen, jf. hvad der er nævnt ovenfor under det statsretlige afsnit.
Endelig følger det af § 1, stk. 4, at § 1 ikke gælder for folkeretlige aftaler, der forhandles inden for en international organisation, som Kongeriget Danmark er medlem af. Sådanne folkeretlige aftaler vil normalt skulle gælde for Danmark. Fuldmagten vil derfor i de fleste af disse tilfælde ikke kunne finde anvendelse allerede som følge af Danmarks deltagelse i forhandlingerne om aftalen, jf. ovenfor om det forhold, at fuldmagten ikke finder anvendelse for aftaler, som skal gælde for Danmark. Den særlige begrænsning af fuldmagten i relation til aftaler, der forhandles inden for en international organisation, som Danmark er medlem af, får selvstændig betydning, hvor EU inden for en international organisation, som Kongeriget Danmark og de øvrige EU- lande er medlemmer af, repræsenterer alle medlemslandene ved udarbejdelse af en international aftale og udøver medlemsstaternes stemmeret. Det bemærkes for fuldstændighedens skyld, at EU-medlemsstater, som har oversøiske territorier, hvis udenrigsrelationer de varetager, og som ikke er omfattet af EU-traktaterne, i en sådan situation i overensstemmelse med erklæring nr. 25 til Maastricht-traktaten selv kan handle til varetagelse af et oversøisk territoriums interesser, uden at dette skader Fællesskabets interesser i tilfælde af en interessekonflikt, som ikke kan lø- ses.
§ 1, stk. 5 klargør, at lovforslaget ikke begrænser udenrigsministerens og de danske myndighe- ders udenrigspolitiske kompetence for så vidt angår Færøerne. Udenrigsministeren bærer fort- sat det samlede ansvar for rigets udenrigspolitik – herunder over for Folketinget – og bevarer fuldt ud beføjelserne efter grundloven til at føre forhandlinger og indgå folkeretlige aftaler både for riget som helhed og for enkelte rigsdele med respekt af de gældende regler for høring og inddragelse af det færøske landsstyre. Regeringen vil også fortsat skulle forhandle og indgå afta- ler, der finder anvendelse for Færøerne, i en lang række tilfælde, ikke mindst multilaterale aftaler om sundhed (WHO), fødevarer (FAO), kultur (UNESCO) m.fl. Den ved § 1 forudsatte ord- ning adskiller sig dermed afgørende fra, hvad der gælder for overtagelse af den lovgivende og administrative myndighed.
Bestemmelsen i § 1 kan ikke i sig selv sikre, at andre stater godkender den udenrigspolitiske fuldmagt, som er indeholdt i bestemmelsen. Der kan derfor efter omstændighederne fortsat blive behov for, at udenrigsministeren giver konkrete fuldmagter til medlemmerne af det færø- ske landsstyre, hvor dette måtte blive krævet af de(t) land(e), med hvilke(t) der skal forhandles.
Traktater, der fremtræder som indgået mellem statsoverhoveder, vil formentlig sjældent eller aldrig falde ind under § 1. I givet fald følger det af bestemmelsen i § 1, stk. 5, at udenrigsmini-
steren må indhente særskilt fuldmagt til lagmanden fra Dronningen. Ratifikationsproceduren vil i givet fald ligeledes skulle ske via udenrigsministeren.
Skulle en aftale, der hører under § 1, undtagelsesvist kræve indhentelse af Folketingssamtykke, fordi den indeholder forpligtelser af større betydning for riget, vil sådant samtykke ligeledes skulle indhentes af udenrigsministeren, der også vil have ansvaret for, at Det udenrigspolitiske Nævn bliver inddraget i det omfang, dette følger af grundloven og loven om Det udenrigspoli- tiske Nævn.
Til § 2
Aftaler, som indgås i medfør af § 1, betegnes som aftaler mellem enten ”Kongeriget Danmark for så vidt angår Færøerne” eller ”Kongeriget Danmark for så vidt angår Færøerne og Grøn- land”. Disse betegnelser viser, at Færøernes landsstyre henholdsvis Færøernes landsstyre og Grønlands landsstyre handler på hele rigets vegne og ikke som et selvstændigt folkeretssubjekt, jf. hvad der er anført i de generelle bemærkninger om de statsretlige rammer for den foreslåede ordning. Det er således klart, at selv om den pågældende aftale kun finder anvendelse for Færø- erne henholdsvis Færøerne og Grønland, er det hele riget, som er bundet af aftalen på det fol- keretlige plan. Der kan muligvis opstå situationer, hvor forhandlingspartneren ønsker, at afta- lens titel skal afspejle, at der er tale om en aftale på regerings- eller forvaltningsniveau snarere end på statsniveau. I så tilfælde må der anvendes tilpassede versioner i titlen. Sådanne tilpassede versioner kan fastlægges efter reglerne i stk. 2.
Det er i de statsretlige bemærkninger ovenfor anført, at Færøernes landsstyre ikke i medfør af bestemmelsen i § 1 vil kunne foretage udenrigspolitiske dispositioner, der er i konflikt med de øvrige rigsdeles interesser – herunder indgå aftaler, der strider mod generelle principper for rigets udenrigspolitik på det pågældende område. Efter de statsretlige bemærkninger vil det der- for være en forudsætning for en fuldmagtsordning til det færøske landsstyre til at handle på ri- gets vegne i mellemfolkelige anliggender, at der etableres en ordning, som sikrer, at regeringen i fornødent omfang underrettes og konsulteres forud for handlinger i medfør af loven.
Bestemmelsen i § 2, stk. 2, fastlægger, hvorledes disse overordnede rammer skabes. Det følger af udenrigsministerens samlede ansvar for landets udenrigspolitik, at det påhviler udenrigsmini- steren – på regeringens vegne – at fastsætte de nærmere regler herom efter drøftelser med Fæ- røernes landsstyre. Udenrigsministeren må på samme måde træffe afgørelser om de konkrete spørgsmål, som måtte opstå i det løbende samarbejde, f. eks. hvorvidt en påtænkt aftale fuldt ud falder inden for overtagne sagsområder, jf. ovenfor under bemærkningerne til § 1, stk. 1, eller hvorvidt en påtænkt aftale berører sikkerheds- og forsvarspolitikken, jf. ovenfor under bemærkningerne til § 1, stk. 3.
De nærmere retningslinier for samarbejdet om loven tænkes i videst muligt omfang at bygge på de allerede eksisterende samarbejds- og konsultationsmekanismer. På politisk niveau mødes udenrigsministeren således mindst én gang om året med det færøske landsstyre. Udenrigsmini-
steriets direktør mødes ligeledes mindst én gang årligt med lagmandsdirektøren. Herudover vil der blive behov for at udpege kontaktpersoner i det færøske landsstyre og i Udenrigsministeriet, der er ansvarlige for den løbende kontakt – herunder en smidig form for underretning af de danske myndigheder f.eks. ved en elektronisk blanketekspedition. Endelig forudsættes Uden- rigsministeriets Færøkonsulent at kunne deltage som observatør i det færøske landsstyres for- handlinger i medfør af § 1.
Til § 3
Med bestemmelsen foreslås, at den færøske hjemmestyrelovs § 8, stk. 2, om ansættelse af med- arbejdere til særlig varetagelse af færøske erhvervsinteresser ved danske repræsentationer finder tilsvarende anvendelse for ansættelse af repræsentanter for Færøernes landsstyre på Kongeriget Danmarks udenrigsrepræsentationer til varetagelse af Færøernes interesser, som fuldt ud angår overtagne sagsområder. Med bestemmelsen udvides og moderniseres efter ønske fra Færøernes landsstyre anvendelsesområdet for § 8 i hjemmestyreloven. De pågældende ansatte betegnes herefter som ”repræsentanter for Færøernes landsstyre” i stedet for ”medarbejdere”. Deres ar- bejdsområde ændres fra varetagelse af ”færøske erhvervsinteresser” til varetagelse af ”Færøer- nes interesser, som fuldt ud angår overtagne sagsområder”, og dermed udvides også feltet af danske udenrigsrepræsentationer, hvor det vil være muligt at ansætte repræsentanter for Færø- ernes landsstyre.
Til § 4
Bestemmelsen i § 4 angår de særlige tilfælde, hvor internationale organisationer giver mulighed for, at andre end stater og sammenslutning af stater kan opnå medlemskab i eget navn. Det omfatter i alt væsentligt associeret medlemskab, som typisk gælder for oversøiske områder, hvis udenrigsanliggender varetages af en medlemsstat. Det følger af bestemmelsen i § 4, at regerin- gen er indstillet på i konkrete tilfælde – efter ønske fra og i samarbejde med det færøske lands- styre – at undersøge de konkrete muligheder for færøsk medlemskab i eget navn af internatio- nale organisationer, der er åbne for andre end stater og sammenslutning af stater, og i givet fald at støtte sådanne ønsker, hvor dette er foreneligt med Færøernes forfatningsmæssige status.
Til § 5
Det foreslås, at loven træder i kraft den