MRF 2023C.4
MRF 2023C.4
Specialeafhandling: Udbygningsaftalers indhold
Af cand.jur. Xxx Xxxxxxxx Xxxxx Xxxxxxx
Forord af Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx og Xxxxx Xxxx
Specialet handler om de såkaldte udbygningsaftaler, som kommuner siden 2007 har haft hjemmel i planlovens §§ 21 b og 21 c til at indgå med grundejere. Kort sagt er udbygningsaftaler aftaler om privat finansiering af kommunal infrastruktur inden for de rammer, som planloven udstikker. Der er tale en forvaltningskontrakt, idet kommunen så at sige »handler« med myndighedsudøvelse i form af lokalplankompetence. Baggrunden for en udbygningsaftale er således, at grundejers (i praksis typisk developers) projekt ikke kan tillades uden lokalplan, og at kommunen ikke er forpligtet til at vedtage en lokalplan, der muliggør projektet. Grundejers modydelse for at få lokalplanen vedtaget består i erlæggelse af bestemte udgifter til infrastruktur, der er nødvendige for projektet, men som ellers skulle afholdes af kommunen. Dette kan sammenholdes med, at kommunens privatøkonomiske interesser i vedtagelse af en bestemt plan normalt anses for magtfordrejning, jf. f.eks. U 1990.106/2 Ø, U 2010.2311/2 Ø og MRF 2022.185 Ø. Denne konflikt er søgt løst med planlovens regler om udbygningsaftaler.
Som specialet belyser, har udbygningsaftaler fået et betydeligt omfang og angår ofte større projekter. Aftalerne er dog ikke tidligere blevet underkastet en mere systematisk retsvidenskabelig behandling i relation til dansk ret, ligesom der ikke foreligger trykt dansk retspraksis herom. Emnet er derfor både velvalgt og vanskeligt. Specialet handler om udbygningsaftalernes indhold, særligt med henblik på parternes hovedydelser. Denne relativt snævre afgrænsning er både nødvendig og fornuftig, fordi udbygningsaftalerne giver anledning til et meget stort antal juridiske problemstillinger af praktisk og teoretisk karakter, herunder ikke mindst vedrørende retsvirkninger. Det er også velbegrundet, at specialet ikke behandler de aftaler, som kommunerne indgår med private developere, der falder uden for planlovens § 21 b, selv om disse også kunne fortjene en nærmere behandling, og hjemmelsgrundlaget hertil er uklart.
Specialets problemformulering lægger op til både en empirisk undersøgelse af udbygningsaftalers indhold samt en retsdogmatisk vurdering af de retlige grænser for afgrænsningen af parternes hovedydelser. Derudover indeholder specialet i kapitel 5 en kort redegørelse for planlovens regler om udbygningsaftaler og den planretlige kontekst. Den omfattende empiriske undersøgelse i kapitel 6, der tager afsæt i 80 nye udbygningsaftaler, giver et interessant indblik i den store variation, der præger aftalerne, både med hensyn til hovedydelser og accessoriske vilkår om f.eks. tvistløsning og bodsbestemmelser. Den retsdogmatiske analyse i kapitel 7 indeholder vigtige overvejelser om, hvordan planlovens regler, den almindelige forvaltningsret og kommunalfuldmagten normerer fastlæggelsen af aftalens hovedydelse, dvs. i det væsentlige rammerne om den private finansiering. Det kan i den forbindelse særligt fremhæves, at specialet indeholder en nyttig belysning af norsk retspraksis. Til sidst (i kapitel 8) findes en syntese, hvor forfatteren kritisk omtaler både tendenser og konkrete vilkår i de 80 aftaler, hun har undersøgt, samt en retspolitisk kritik, konklusion og perspektivering (kapitel 9-11).
Specialet påkalder sig betydelig interesse som den første samlede juridiske belysning af indholdet i udbygningsaftaler under planloven. Dette gælder naturligvis særligt for kommuner, developere og disses juridiske rådgivere, men også Folketingets Klima-, Forsynings- og
Energiudvalg og ministeriet vil kunne have gavn af specialet i relation til kommende lovændringer. Særligt må fremhæves værdien af den empiriske undersøgelse, der er meget grundig, og som giver et grundlag for en mere oplyst debat om udbygningsaftaler i fremtiden. Mange af specialets oplysninger om udbygningsaftalernes indhold bør give stof til eftertanke, og det gælder ligeledes de afsluttende retspolitiske betragtninger.
Specialeafhandling: Udbygningsaftalers indhold |
Fagområde: Center for Offentlig Regulering og Administration (CORA) Problemformulering: Hvad indeholder udbygningsaftaler typisk, og hvilke grænser gælder for grundejers hovedydelse i en udbygningsaftale. Navn Xxx Xxxxxxxx Xxxxx Xxxxxxx Vejleder: Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx Afleveringsdato: 31. maj 2023 |
Abstract
This thesis examines the phenomenon of urban development agreements, which, in large numbers, are entered into by Danish municipalities. The legal basis for the agreements is found in the Plan- ning Act Section 21 b. However, with neither case law, nor administrative practice in the area, the legal position for urban development agreements is unclear. The purpose of the thesis is to investi- gate what urban development agreements typically contain, and which limits apply to the landown- er’s main contribution in the urban development agreement.
An empirical study of 80 urban development agreements shows that the agreements have a highly varying scope. Typically, however, the urban development agreements regulate to a greater extent the landowner’s obligations, and to a lesser extent the municipality’s obligations. On the basis of the empirical study, it was found relevant to examine which limits apply to the landowner’s main contribution in an urban development agreement. When answering this question, the legal dogmatic method is employed. An analysis of the Planning Act's rules on urban development agreements in Section 21 b leads to the conclusion that the landowner's contribution can only consist of carrying out or incurring expenses for a physical, technical and publicly accessible infrastructure facility. In addition, the facility must be necessary in order to realize the underlying local council development plan. When determining a landowner's contribution, the municipality may only handle relevant con- siderations that are justified by needs, triggered by the landowner's development project. Norwegian jurisprudence shows that other "total effects" of the local area, can be included in this assessment. The municipality must have a wide discretion when assessing which needs the landowner's specific development project entails. If the services in an urban development agreement are mutual, Norwe- xxxx xxxx law shows that the parties achieve a certain "agreement assessment”. However, the ser- vices of the parties must thus be equivalent, unless the municipality has a municipal interest that can justify a deviation from this.
On the basis of the thesis' analyses, several problems can be identified in the investigated urban development agreements. In terms of legal policy, it must therefore be considered whether the Dan- ish rules for urban development agreements sufficiently clearly set a limit for the landowner's main contribution. Here, the Norwegian solution, where the Planning and Building Act makes it clear that the landowner's contribution to an infrastructure facility must be necessary and proportional to the development project, seems appropriate.
Indholdsfortegnelse
7
2. PROBLEMFORMULERING OG AFGRÆNSNING
8
3. DET METODISKE OG TEORETISKE UDGANGSPUNKT FOR SPECIALET
8
4. FÆNOMENET UDBYGNINGSAFTALER
11
4.1 Definition og afgrænsning til andre aftaletyper
11
12
4.3 Infrastruktur – en kommunal opgave
13
4.4 Udbredelse og anvendelse af udbygningsaftaler
13
5. PLANLOVENS KAPITEL 5 A OM UDBYGNINGSAFTALER
14
14
15
5.2.1 Stk. 1. Indgåelse af udbygningsaftaler på grundejers opfordring for områder udlagt til byzone eller sommerhusområde samt for områder i landzone 15
5.2.2 Stk. 2. Med henblik på at opnå en højere kvalitet eller standard, fremrykke lokalplanlægningen eller ændre eller udvide byggemuligheder 16
5.2.3 Stk. 3. Fysiske infrastrukturanlæg som skal etableres i eller uden for området for at virkeliggøre planlægningen 18
5.2.4 Stk. 4 og 5. Offentliggørelse og vedtagelse 19
20
20
6. INDHOLDET AF KOMMUNERNES UDBYGNINGSAFTALER
21
6.1 Generelt om kommunernes praksis
21
6.2 Udbygningsaftalernes klausuler
22
6.2.3 Formål med og baggrund for aftalen 23
6.2.4 Finansiering af anlægget 26
6.2.5 Udførelse af anlægget 32
6.2.6 Aflevering og risikoens overgang 36
6.2.8 Tredjemands interesser 40
6.2.10 Oplysningspligt og loyalitet 40
6.2.11 Forum for tvistløsning 40
6.2.12 Overdragelse af rettigheder 41
6.2.17 Ændringer og tilføjelser til aftalen 44
44
7. EN UNDERSØGELSE AF GRÆNSERNE FOR GRUNDEJERS HOVEDYDELSE I UDBYGNINGSAFTALERNE
46
7.1 Problemstillingen præsenteret
46
7.2 Indledende betragtninger om grænserne for Folketingets Ombudsmands og domstolenes kontrol
46
7.3 Planlovens rammer for grundejers hovedydelse
48
7.3.1 Udførelse eller afholdelse af udgifter til fysiske, tekniske infrastrukturanlæg 48
7.3.2 Infrastrukturanlæg i eller uden for planområdet for at virkeliggøre planlægningen 49
7.3.3 Alene infrastrukturanlæg som det ikke påhviler kommunen at etablere 51
7.4 De forvaltningsretlige retsgrundsætninger
52
7.4.1 Grundsætningen om saglig forvaltning 53
7.4.1.1 Generelle betragtninger om grundsætningen om saglig forvaltning 53
7.4.1.2 Saglige hensyn efter planloven 54
7.4.1.3 Særligt om økonomiske hensyn 55
7.4.1.4 Saglige hensyn ved indgåelse af udbygningsaftaler 56
7.4.2 Lighedsgrundsætningen 59
7.4.3 Forbuddet mod skøn under regel 60
7.4.4 Proportionalitetsprincippet 61
7.5 Norsk regulering af utbyggingsavtaler
63
7.5.1 Nogle generelle betragtninger om forskelle og ligheder mellem dansk og norsk regulering af udbygningsaftaler 64
7.5.2 Kravet om nødvendighed og forholdsmæssighed i plan- og bygningslovens § 17-3, 3. led 65
7.5.3 Sivilombudets udtalelse i Sandnes-sagen 67
7.5.4 Sagen om sporvognsanlægget og cykelstien 69
7.5.6 Retlige argumenter fra norsk praksis og perspektivering til dansk ret 73
7.6 Kommunalretlige retsgrundsætninger
76
7.6.1 Indledende bemærkninger om kommunalfuldmagten 77
7.6.2 Retsgrundsætningernes betydning for grundejers hovedydelse 78
81
8. DE UNDERSØGTE UDBYGNINGSAFTALER I LYSET AF UNDERSØGELSEN OM GRÆNSERNE FOR GRUNDEJERS HOVEDYDELSE
83
8.1 Generelt om de identificerede problemstillinger i de undersøgte udbygningsaftaler
83
8.2 Anlæggets art muliggør ikke en udbygningsaftale
83
8.3 Kommunen har allerede retligt forpligtet sig til at udføre infrastrukturanlægget
84
8.4 Anlægget savner nær og konkret sammenhæng med grundejers udbygning
84
87
8.6 Standardiserede takster for grundejers bidrag
87
88
89
90
92
93
94
95
Redegørelser, afhandlinger og rapporter mv
96
Øvrige online dokumenter og websider
96
97
Lokalplaner 100
BILAG 1 101
De danske byer har de seneste år forandret sig markant. Traditionelle produktionserhverv fylder langt mindre i bybilledet, og nyopståede erhvervsformer har behov for andre typer arealer end tidli- gere erhverv. Dette skaber grobund for etablering af nye bydele eller blandede byfunktioner. Etable- ring af de nødvendige anlæg og veje mv. er dog en bekostelig affære for kommunerne. Samtidig er developere ofte interesserede i at udbygge nye områder, hvor der endnu ikke er etableret den til- strækkelige infrastruktur. Begge parter er således interesserede i at indlede et samarbejde med hen- blik på at sikre områdernes udvikling. Planlovens kapitel 5 a sætter en formel ramme for sådanne samarbejder ved at regulere kommunernes brug af udbygningsaftaler. Udbygningsaftaler er kort sagt aftaler om en grundejers bidrag til den kommunale infrastruktur mod at kommunen vedtager det nødvendige plangrundlag. Ud over de åbenlyse fordele ved udbygningsaftaler er der dog også åbenlyse problematikker. Set udefra indebærer en udbygningsaftale, at grundejer køber sig til et bedre plangrundlag og kommunen sælger sin plankompetence. Med stort set intet retspraksis på området er det fortsat uklart, hvilke retlige grænser der gælder for udbygningsaftaler i dansk ret. Siden 2018 er der vedtaget 148 udbygningsaftaler.1 Det store antal udbygningsaftaler taget i be- tragtning er emnet af betydelig samfundsmæssig relevans.
Dette speciale undersøger fænomenet udbygningsaftaler nærmere. Det vil først ske ved at undersø- ge de enkelte udbygningsaftalers nærmere indhold. Dette for at kunne identificere retligt relevante problemstillinger i udbygningsaftalerne. Et kig ned i udbygningsaftalerne viser, at grundejers ho- vedydelse både i begrundelse og omfang varierer en del. Dette giver anledning til at overveje, i hvilket omfang kommunerne kan stille krav om bidrag til infrastruktur igennem en udbygningsafta- le som led i grundejers udbygning. Det skal på denne baggrund undersøges, hvilke retlige grænser der gælder for grundejers hovedydelse i en udbygningsaftale.
1 Tallet er taget fra xxxxxxxx.xx, hvor det fremgår, at der er vedtaget 148 udbygningsaftaler siden 1. januar 2018, talt indtil 27. maj 2023. Se xxxxx://xxxx.xxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/#/xxxxxx/0000,0000,0000,0000,0000,0000,0000,0000,0000,0000,0000,0000,0000,000 0,0320,0210,0607,0147,0813,0250,0190,0430,0157,0159,0161,0253,0270,0376,0510,0260,0766,0217,0163,0657,0219, 0860,0316,0661,0615,0167,0169,0223,0756,0183,0849,0326,0440,0621,0101,0259,0482,0350,0665,0360,0173,0825,0 846,0410,0773,0707,0480,0450,0370,0727,0461,0306,0730,0840,0760,0329,0265,0230,0175,0741,0740,0746,0779,03 30,0269,0340,0336,0671,0479,0706,0540,0787,0550,0185,0187,0573,0575,0630,0820,0791,0390,0492,0580,0851,075 1/90/V/2018-01-01/2023-05-27
2. Problemformulering og afgrænsning
Specialets problemformulering lyder: Hvad indeholder udbygningsaftaler typisk, og hvilke grænser gælder for grundejers hovedydelse i en udbygningsaftale.
Første led af problemformuleringen besvares ud fra en analyse af udvalgte udbygningsaftaler og har til formål at kortlægge kommunernes praksis for anvendelse af udbygningsaftaler. Dette for at være i stand til at identificere relevante juridiske problemstillinger ved udbygningsaftaler.
Andet led af problemformuleringen besvares ud fra en analyse af planlovens regler, de forvaltnings- retlige grundsætninger, herunder særligt retsgrundsætningen om saglighed i forvaltningen samt ud- valgte retsgrundsætninger fra kommunalfuldmagten. Xxxxxx inddrages perspektiver fra norsk ret.
Ved problemformuleringens besvarelse inddrages ikke, hvilke grænser øvrige dele af gældende ret kunne tænkes at sætte for grundejers hovedydelse, herunder fx udbudsretten, konkurrence- og stats- støtteretten eller krav til faglige standarder. Specialet forholder sig alene til grundejers hovedydelse som den er formuleret på aftaletidspunktet og behandler ikke spørgsmålet om ændring af parternes ydelser efter aftaleindgåelsen, ligesom det heller ikke behandles, hvilke grænser der gælder for grundejers bidrag udenfor udbygningsaftaleformatet, fx i form af gaver.
3. Det metodiske og teoretiske udgangspunkt for specialet
Da problemformuleringen for specialet er toleddet, vil der i det følgende blive redegjort for den anvendte metode særskilt for disse to led.
Første led af problemformuleringen angår spørgsmålet om, hvad kommunernes udbygningsaftaler typisk indeholder. For at undersøge dette har jeg foretaget en empirisk undersøgelse af en række udbygningsaftaler, udvalgt ud fra følgende to kriterier: at de er vedtaget i perioden fra 1. januar 2020 til 27. februar 2023 og uploadet på xxxxxxxx.xx. Disse kriterier er valgt for at afgrænse om- fanget af udbygningsaftaler til et antal, der muliggjorde en dybdegående analyse. Sluttidspunktet er sat til den dato, hvor aftalerne ud fra søgekriterierne blev afgrænset. På baggrund af en systematisk gennemgang af udbygningsaftalerne har jeg udarbejdet et skema over klausulerne i de enkelte afta- ler. Analysen af indholdet i aftalerne (specialets afsnit 6) er en sammenstilling af disse data. På grund af specialets omfang er ikke al data fra udbygningsaftalerne medtaget i sammenstillingen.
Udvælgelsen af, hvad der skulle gengives i specialets afsnit 6, er sket ud fra overvejelser over, hvil- ke oplysninger der er juridisk relevante.
Andet led af problemformuleringen angår spørgsmålet om, hvilke grænser der gælder for grundejers hovedydelse i en udbygningsaftale. Til besvarelse af denne del af problemformuleringen har jeg anvendt den retsdogmatiske metode. Metoden er anvendt for at undersøge og beskrive gældende ret på området. Udbygningsaftaler er ikke et juridisk felt, hvor der endnu findes rets- eller ombuds- mandspraksis. Som følge af planlovens § 58 b er der heller ikke administrativ praksis, som tager stilling til lovligheden af udbygningsaftalers indhold. Den væsentligste retskilde er derfor planlo- ven, dennes forarbejder og ministerielle vejledninger. Hertil er de forvaltningsretlige retsgrundsæt- ninger inddraget som retskilde, da de også sætter grænser for grundejers hovedydelse. Analysens tyngde ligger, for så vidt angår disse retsgrundsætninger, på grundsætningen om saglighed i forvalt- ningen, da denne vurderes at have størst indflydelse på grænserne for grundejers hovedydelse. På baggrund af en formåls- og motivfortolkning af planlovens kapitel 5 a om udbygningsaftaler analy- seres de grænser, retsgrundsætningen må sætte for grundejers hovedydelse. Hertil behandles det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip, forbuddet mod skøn under regel og lighedsgrundsæt- ningen, da disse bidrager med nogle øvrige, relevante perspektiver til besvarelsen af specialets pro- blemstilling vedrørende grundejers hovedydelse. I analysen af grundsætningernes generelle anven- delsesområde er inddraget relevante retsafgørelser, afgørelser fra Planklagenævnet samt Natur- og Miljøklagenævnet og juridisk litteratur.
Modsat dansk ret er der i Norge blevet afsagt flere relevante retsafgørelser og afgivet udtalelser fra Sivilombudet om ”utbyggingsavtaler”. Den danske regulering af udbygningsaftaler minder i høj grad om den norske model og er inspireret heraf. Den norske plan- og bygningslov og dennes forar- bejder, retspraksis og udtalelser fra Sivilombudet er derfor inddraget i analysen af de retlige grænser for grundejers hovedydelse i det omfang, det er vurderet, at de kan bidrage til at belyse retsstillingen i dansk ret. Dette fordi disse retskilder kan sige noget om, hvilke retlige argumenter der tillægges betydning ved vurderingen af grænserne for grundejers hovedydelse. Udvælgelsen af den norske rets- og ombudsmandspraksis er sket ved en søgning på ”utbyggingsavtaler” på henholdsvis Si-
vilombudets hjemmeside2 og den juridiske database Lovdata.3 De analyserede afgørelser og Si- vilombudets udtalelse er udvalgt på baggrund af retskildernes relevans for problemstillingen om grundejers hovedydelse, ud fra en overordnet gennemlæsning af de fremkomne søgeresultater.
Hertil er kommunalfuldmagtens retsgrundsætninger om almennytte, forbud mod begunstigelse af enkeltpersoner, kommunal interesse, økonomisk forsvarlighed og forbud mod berigelse af kommu- nen inddraget og analyseret i specialet. Retskilderne bidrager til fastlæggelsen af de retlige grænser der gælder for kommunen, når grundejers hovedydelse skal aftales. For at fastlægge princippernes generelle anvendelsesområde er retsafgørelser, udtalelser fra Indenrigsministeriet4 og juridisk litte- ratur inddraget i analysen.
På grund af fraværet af både retspraksis og administrativ praksis på området er analysegrundlaget i høj grad båret af generelle retsgrundsætninger og udenlandsk ret. Hertil er der endnu ikke ret meget dansk juridisk litteratur, der berører emnet udbygningsaftaler. Dette betyder, at analysen – når de analyserede generelle principper skal overføres til fænomenet udbygningsaftaler – får en mere dis- kuterende og forsøgsvis karakter end almindeligt for retsdogmatiske analyser.
Det retsteoretiske udgangspunkt for specialet er fastlæggelsen af gældende ret som denne må for- ventes at blive fastlagt af domstolene i fremtiden.5 Overvejelser om grænserne for domstolenes og Folketingets Ombudsmands prøvelse vil derfor blive inddraget i specialet, hvor dette vurderes at være særligt relevant.
Til slut i specialet overvejes retsstillingen for udbygningsaftaler i et retspolitisk perspektiv. På bag- grund af specialets analyse og diskussion overvejes her, hvordan retstilstanden for udbygningsafta- ler bør udvikle sig i fremtiden.
2 xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xx/
4 Den korrekte betegnelse er aktuelt (pr. 30. maj 2023) Indenrigs- og Sundhedsministeriet. I denne fremstilling benyttes betegnelsen ”Indenrigsministeriet” som samlebetegnelse for nuværende og tidligere ministerier, der har haft statens tilsyn med kommunerne under deres ressortområde.
5 Blume, 1. Juridisk metode og argumentation, i Skriftlig jura - den juridiske fremstilling, s. 28, red. af Xxxx og Xxxxxxxxxxx, 2013, med henvisning til Xxx Xxxx, Xx ret og retfærdighed, 1953, s. 22-28.
I specialets afsnit 4 introduceres først fænomenet udbygningsaftaler. Herefter vil planlovens kapitel 5 a blive behandlet i afsnit 5 for at give en kort introduktion til rammen for udbygningsaftaler. I afsnit 6 analyseres udvalgte udbygningsaftaler for at undersøge aftalernes typiske indhold og blive i stand til at identificere de retligt relevante problemstillinger der opstår ved brug af udbygningsafta- ler. I afsnit 7 undersøges det, hvilke grænser der gælder for grundejers hovedydelse i en udbyg- ningsaftale. Spørgsmålet har vist sig at give anledning til tvister i Norge, og også i de danske kom- muners udbygningsaftaler ses det, at omfang og karakter af grundejers hovedydelse varierer meget. I afsnit 8 sammenholdes data fra de undersøgte udbygningsaftaler med resultatet af undersøgelsen om grænserne for grundejers hovedydelse. I afsnit 9 gøres nogle retspolitiske overvejelser om reg- lerne for udbygningsaftaler og i afsnit 10 gives en konklusion på specialets problemformulering. I afsnit 11 perspektiveres specialet til øvrige identificerede problemfelter for udbygningsaftaler.
4. Fænomenet udbygningsaftaler
4.1 Definition og afgrænsning til andre aftaletyper
Begrebet udbygningsaftale defineres ikke i planloven. Af de almindelige bemærkninger til æn- dringsloven der indførte kapitel 5 a om udbygningsaftaler i planloven,6 beskrives en udbygningsaf- tale som ”en frivillig aftale om at bidrage til udbygningen af infrastruktur i de tilfælde, hvor grund- ejeren finder det hensigtsmæssigt i forhold til udnyttelse og benyttelse af en ejendom”.7
I vejledning nr. 9579/20148 og vejledning nr. 9922/20099 fremgår, at en aftale kun kan omfattes af planlovens regler om udbygningsaftaler hvis 1) infrastrukturanlægget kan indgå i en kommune- eller lokalplan og udbygningsaftalens ydelser er grundejers økonomiske bidrag mod kommunalbe- styrelsens tilvejebringelse af det nødvendige plangrundlag, 2) aftalen indgås med en grundejer, 3) aftalen er frivillig og på grundejers initiativ,10 4) aftalen angår infrastrukturanlæg, som kommunen ikke har pligt til at tilvejebringe og som medfører et forbedret plangrundlag for grundejer og 5) afta- len angår et fysisk, teknisk infrastrukturanlæg, der er offentligt tilgængeligt.
6 Ændringsloven L 537/2007.
7 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7277.
8 VEJ 9579/2014, s. 15.
9 VEJ 9922/2009 s. 76.
10 Det bemærkes, at grundejers initiativ kun nævnes i VEJ 9579/2014, s. 15.
Et afgørende karakteristikum for udbygningsaftaler, set i forhold til øvrige forvaltningskontrakter, er således aftalens tilknytning til en lokalplan.11 Reglerne om udbygningsaftaler afskærer ikke kommunalbestyrelsen fra at indgå andre aftaler med grundejere eller bygherrer på andet grundlag.12 Kommunen kan fx fortsat indgå i partnerskabsaftaler med investorer13 eller indgå i et løsere samar- bejde, enten gennem en hensigtserklæring eller aftale om et plansamarbejde.14 Af andre kommunale ”værktøjer” i lovgivningen der grænser op til udbygningsaftaler kan som eksempel nævnes kom- munens adgang til efter vejloven at indgå aftaler om afholdelse af visse udgifter til vejen.15
Kommunalbestyrelsen kan vedtage kommuneplaner samt lokalplaner i medfør af planlovens kapitel 4 og 5. Modsat kommuneplaner har lokalplaner direkte retsvirkning for de borgere, hvis ejendomme omfattes af planen, jf. planlovens § 18.16 Man kan både tale om kommunalbestyrelsens lokalplanret og lokalplanpligt.17 Lokalplanretten består i, at kommunalbestyrelsen efter planlovens § 13, stk. 1,
1. pkt smh. § 15 på ethvert tidspunkt kan beslutte at tilvejebringe en lokalplan der har en planlæg- ningsmæssig begrundelse og et indhold i overensstemmelse med lokalplankataloget i § 15, stk. 2. Efter planlovens § 13, stk. 2 er der lokalplanpligt ved større bygge- og anlægsarbejder. Dette bety- der, at kommunen ikke kan meddele byggetilladelse til større bygge- og anlægsarbejder, inden der forudgående er vedtaget en lokalplan. Efter planlovens § 13, stk. 3, 1. pkt. påhviler det kommunal- bestyrelsen at udarbejde et forslag til lokalplan og derefter fremme sagen hurtigst muligt, hvis et byggeprojekt, der efter § 13, stk. 2 kræver en lokalplan, er i overensstemmelse med kommunepla- nen. Selvom kommunalbestyrelsen har pligt til at fremme kommuneplanen, har kommunalbestyrel- sen ikke pligt til at vedtage dét forslag til lokalplan, som er sendt i høring. § 13, stk. 3 betyder såle- des alene, at kommunalbestyrelsen er forpligtet til at fremsætte forslag til lokalplan og sætte det i offentlig høring.
11 Se hertil beskrivelsen af ”utbyggingsavtaler” i NOU 2003:24, s. 167 og 170.
12 VEJ 9579/2014, s. 13.
13 NMK 33-02826
14 Bech-Bruun, Hillerød Kommune og PLAN09 - Miljøministeriet og Realdania, Udbygningsaftaler og Partnerskaber,
2009, s. 9.
15 Vejlovens (LBKG 421/2023) § 8, stk. 3.
16 Se hertil også Post, Byplanhåndbogen, 2018, s. 137 (Lokalplan), samt xxxxx://xxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxx-xx-xxxxx (Ikke handlepligt).
17 Se hertil xxxxx://xxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxx-xx-xxxxx
Med rækkefølgebestemmelser, enten i form af rammebestemmelser jf. § 11 b, stk. 1, nr. 12 eller angivelser om en forudsat rækkefølge for kommuneplanens gennemførelse i kommuneplanens re- degørelse, jf. § 11 e, stk. 1, nr. 1, kan kommunalbestyrelsen i en kommuneplan forudsætte en be- stemt rækkefølge for gennemførelse af besluttede initiativer.18
4.3 Infrastruktur – en kommunal opgave
Hvor en infrastrukturopgave hører under kommunen som myndighed, må kommunen anlægge og finansiere den nødvendige infrastruktur.19 At lovgiver ikke havde intention om at ændre dette ved reguleringen af udbygningsaftaler, fremhæves i de almindelige bemærkninger til planlovens regler herom:
”Det er en kommunal opgave at foretage de fornødne investeringer i forbindelse med udbygning af infrastruktur og byggemodning af et byområde. Det er ikke hen- sigten med dette lovforslag at ændre på kommunernes pligt til at etablere infra- strukturanlæg, hvis grundejeren er tilfreds og ellers vil vente.”20
Kommunalbestyrelsen har således fortsat kompetencen og ansvaret for planlægningen i kommunen og må sikre, at den kommunale planlægning varetager saglige hensyn og overholder lovgivningen.21 Som det fremgår af vejledning nr. 9579/2014, kan kommunen ikke ”undlade at tilvejebringe fx de nødvendige overordnede vejadgange til et udbygningsområde i forventning om, at grundejeren så vil bidrage til udbygningen.”22
4.4 Udbredelse og anvendelse af udbygningsaftaler
Selvom kapitel 5 a om udbygningsaftaler først blev indsat i planloven i 2007, går kommunernes praksis med brug af sådanne aftaler længere tilbage.23
Udbygningsaftaler indgås også i dag i stort omfang af kommunerne:
Vedtaget | Forslag | |
2017 | 4 | 0 |
18 Post, Byplanhåndbogen, 2018, s. 187, (Rækkefølge).
19 Se fx Vejlovens (LBKG 421/2023) §§ 7 og 8, hvorefter kommunen er vejmyndighed for kommunevejene og er an- svarlig for at holde vejene ”i den stand, som trafikkens art og størrelse kræver”.
20 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7277.
21 VEJ 9579/2014, s. 14.
22 VEJ 9579/2014, s. 15.
23 Se fx om Københavns Kommunes praksis i FT 2002-2003, Miljø- og Planlægningsudvalget, Bilag 1, L 103 (side 137 ff.) Se også Københavns Kommune, Center for byudvikling, Bilag 5. Aftaler om privat medfinansiering af infrastruktur, 2007.
2018 | 23 | 0 |
2019 | 42 | 3 |
2020 | 26 | 5 |
2021 | 3424 25 | 1026 |
2022 | 19 | 12 |
Figur 1. Antal af vedtagne udbygningsaftaler og forslag til udbygningsaftaler i årene 2017-2022. Oplysningerne er hentet fra plandata.dk.27
Også i andre lande som Norge, England og Sverige er udbygningsaftaler et velkendt fænomen.28
5. Planlovens kapitel 5 a om udbygningsaftaler
Kapitel 5 a om aftaler om udbygning af infrastruktur samt betaling for visse kommuneplantillæg og lokalplaner blev indsat i planloven ved L 537/2007.29 Nugældende kapitel 5 a indeholder § 21 b om indgåelse af udbygningsaftaler og § 21 c om aftaler om bidrag til udarbejdelse af plangrundlaget i forbindelse med indgåelse af udbygningsaftaler.
I de almindelige bemærkninger til lov 537/2007 fremgår, at de forslåede ændringer skulle ”bidrage til at fremme kvaliteten i det byggede miljø ved at fjerne barrierer for byomdannelse og byudvikling og fremme udviklingen af levende og mangfoldige byer”.30 Allerede i 2003 blev der udarbejdet et udkast til forslag til ændring af planloven som blandt andet indeholdt regler om kommunernes mu- lighed for at indgå aftaler med bygherrer om bidrag til finansiering af infrastruktur.31 Denne del blev dog fjernet fra lovudkastet igen, da Justitsministeriet under den lovtekniske gennemgang vur- derede, at grundejerbidragene, som de var formuleret i lovudkastet, måtte anses for at udgøre en skat.32 Med lovforslaget i 2007 forsøgte man for anden gang at lovregulere aftaler om privates bi- drag til infrastruktur, efter at der var efterlyst klare regler fra både grundejere, bygherrer og kom-
24 Da udbygningsaftalerne (indberettet som vedtaget) 10073664 og 10774381 alene er udkast, er disse ikke medtalt i opgørelsen.
25 Da 10651230 udgør en dublet af 10623169, er denne udbygningsaftale kun talt med én gang.
26 Da udbygningsaftalerne (indberettet som vedtaget) 10073664 og 10774381 udgør udkast til udbygningsaftaler, er disse talt med i opgørelsen over forslag til udbygningsaftaler for år 2021.
27 xxxxx://xxxx.xxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/#/
28 At lovgiver også var opmærksom på brugen i disse lande ses i FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7278. Se hertil også Projekt ”Fornyelse af planlægningen – kvalitet i bydels- og lokalplanlægningen”, Delprojekt 6: Europæiske erfaringer, 2006 samt FT 2002-2003, Miljø- og Planlægningsudvalget, Bilag 35, L 103.
29 L 537/2007 § 1, nr. 18.
30 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7274.
31 FT 2001-02 (2. samling), Miljø- og Planlægningsudvalget, Alm.del - bilag 952, § 1, nr. 6 (§ 15 a).
32 FT 2002-2003, Miljø- og Planlægningsudvalget, Bilag 37, L 103 samt FT 2002-2003, Miljø- og Planlægningsudval-
get, Bilag 51, L 103.
muner.33 Det nye kapitel om udbygningsaftaler i planloven skulle således give klar hjemmel til pri- vat medfinansiering, sikre klare regler for indgåelse af udbygningsaftaler og sikre offentlighed om udbygningsaftalerne.34
Planlovens § 21 b, stk. 1 lyder:
”På opfordring fra en grundejer kan kommunalbestyrelsen indgå en udbygningsaf- tale med grundejeren for områder, der i kommuneplanen er udlagt til byzone eller sommerhusområde, jf. § 11 a, stk. 1, nr. 1, samt for områder i landzone.” 35
Bestemmelsen giver kommunalbestyrelserne hjemmel til at indgå udbygningsaftaler. Af bestem- melsen følger, at udbygningsaftaler alene kan indgås, hvis grundejer selv opfordrer hertil.36 Formå- let med reglen var at sikre grundejers frivillige ønske om udbygningsaftalen, sådan at bidraget ikke fik karakter af en ”skat”, som følge af at grundejer påtog sig etablering af anlæg, der påhvilede kommunen.37 I vejledning nr. 9579/2014 opfordres kommunen derfor til, af bevismæssige grunde, at sikre sig en skriftlig bekræftelse på grundejers opfordring, hvis denne har været mundtlig.38 I samme vejledning fremgår, at kommunen dog kan vejlede grundejer om reglerne i kapitel 5 a.39 Grænsen mellem, hvornår en kommune opfodrer til hhv. vejleder om muligheden for indgåelse af udbygningsaftale er der dog ikke givet retningslinjer for i vejledningen. Frivilligheden gælder også for kommunalbestyrelsen. Kommunalbestyrelsen er således ikke tvunget til at indgå en udbygnings- aftale for et byggeprojekt, som kommunen ikke ønsker at fremme.40
33 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7276.
34 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7277.
35 LBKB 1157/2020.
36 Se hertil FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7289.
37 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7277f. Hensynet til frivillighed betones også i Tegner Anker, Planloven med Kom- mentarer, 1. udgave, 2013, s. 475 og VEJ 9579/2014, s. 14.
38 VEJ 9579/2014, s. 25, Bilag (Tjeklisten ”Forslag udarbejdet efter anmodning fra private”).
39 VEJ 9579/2014, s. 14.
40 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7277 samt VEJ 9579/2014, s. 14.
Tegner Xxxxx antager, at kravet om ”grundejer” formentlig medfører, at kommunens medkontra- hent må være grundejer indenfor planområdet.41 Kravet afskær således en developer eller investor, der ikke samtidig er grundejer, fra at indgå en udbygningsaftale. Ifølge vejledning nr. 9579/2014 kan disse dog via fuldmagt fra en grundejer indgå udbygningsaftalen på dennes vegne.42 I 2012 blev bestemmelsens anvendelsesområdet udvidet således, at plangrundlaget i udbygningsaftalen både kan vedrøre områder udlagt til byzone, sommerhusområde eller landzone i kommuneplanen.43
Planlovens § 21 b, stk. 2 lyder:
”Udbygningsaftaler kan indgås med henblik på at
1) opnå en højere kvalitet eller standard af den planlagte infrastruktur i et område,
2) fremrykke lokalplanlægningen for et område, der i kommuneplanens rammebe- stemmelser er forudsat lokalplanlagt for bebyggelse, herunder byomdannelse, men hvor lokalplanlægning vil være i strid med kommuneplanens rækkefølgebestem- melser, eller
3) ændre eller udvide de byggemuligheder, der fremgår af kommuneplanens ram- mebestemmelser eller lokalplanen for det pågældende område, på betingelse af, at grundejeren kun skal bidrage til at finansiere infrastrukturanlæg, som det ikke vil påhvile kommunen at etablere.”44
Bestemmelsen angiver udtømmende i hvilke tre tilfælde, en udbygningsaftale kan indgås.45 De tre situationer knytter sig til kommunens hovedydelse og regulerer de krav, plangrundlaget skal opfyl- de. Det er uklart, om bestemmelsen skal forstås som en afgrænsning til øvrige aftaleformer, eller som krav til udbygningsaftalernes indhold. I NMK 33-02826 henviste Natur- og Miljøklagenævnet blandt andet til § 21 b, stk. 2 som begrundelse for, at en partnerskabsaftale faldt udenfor reglerne
41 Xxxxxx Xxxxx, Planloven med Kommentarer, 1. udgave, 2013, s. 475. Xxxxxx Xxxxx diskuterer i forbindelse hermed, om der med ”grundejer” må kræves, at udbygningsaftalen alene vedrører de af grundejeren ejede arealer, eller om ”der blot skal være tale om en grundejer inden for det omhandlede område”, og antager det sidste. Det tilføjes af Xxxxxx Xxxxx, at ”Det afgørende må være, om der kan anses at være en tilstrækkelig planlægningsmæssig sammenhæng mel- lem grundejerens dispositioner og den infrastruktur, som grundejeren ønsker at bidrage til.”
42 VEJ 9579/2014, s. 14. Som nærmere behandlet nedenfor i specialets afsnit 6.2.2 om kommunernes udbygningsaftaler ses kravet om ”grundejer” i praksis fortolket således, at udbygger blot skal have den fornødne rådighed over grunden, fx gennem fuldmagt, betinget købsaftale eller som optionshaver.
43 Se L 579/2012 § 1, nr. 4 og 5. Se hertil FT 2011-2012, Xxxxxx A, L 148, s. 12.
44 LBKB 1157/2020.
45 Xxxxxx Xxxxx, Planloven med Kommentarer, 1. udgave, 2013, s. 475.
om udbygningsaftaler.46 Vejledning nr. 9579/2014 og vejledning nr. 9922/2009 nævner dog ikke § 21 b, stk. 2 i sin opremsning af, hvad der skal til, før en aftale kan omfattes af planlovens regler om udbygningsaftaler.47
Højne kvalitet eller standard
Efter § 21 b, stk. 2, nr. 1 kan grundejer opfordre kommunen til at indgå en udbygningsaftale med henblik på at forbedre kvaliteten eller standarden af den infrastruktur, som kommunen kan tilbyde i et område. Som eksempler nævnes i forarbejderne etablering af granitbelægning på et allerede asfal- teret kajanlæg eller højere kvalitet i udsmykningen af et torv eller en park, herunder fx gadeudstyr og gadebelysning.48 Grundejer forventes at kunne have en interesse heri, hvis sådanne forbedringer også vil forbedre værdien af grundejers ejendom,49 men et objektivt krav om, at plangrundlaget skal forbedre værdien af grundejers ejendom, fremgår ikke af forarbejderne til bestemmelsen.
Fremrykke lokalplanlægning
Efter § 21 b, stk. 2, nr. 2 kan grundejer indgå en udbygningsaftale med henblik på at bidrage til in- frastrukturprojekter der medfører, at kommunens rækkefølgebestemmelser ændres til grundejers fordel.50 Bestemmelsen tager sigte på den situation, hvor kommunen fx af økonomiske årsager end- nu ikke har tilvejebragt den ”tilfredsstillende infrastruktur” af et område, der er dog er planlagt ud- viklet.51 Som eksempler nævnes i forarbejderne til bestemmelsen etablering af fx vandforsyning, afløb, anlæg til kollektivtrafik eller vejanlæg som forudsætning for, at et område kan udbygges.52 En forudsætning for anvendelsen af § 21 b, stk. 2, nr. 2 er, at kommunen som følge af udbygning- saftalen er indstillet på at ændre rækkefølgebestemmelserne for det pågældende område, sådan at det bliver muligt for grundejer at påbegynde det planlagte byggeri tidligere.53
46 NMK-33-02826 (Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og afgørelse).
47 VEJ 9579/2014, s. 15 og VEJ 9922/2009, s. 76. Hvor en aftale i øvrigt opfylder kravene omtalt i VEJ 9579/2014 s. 15 og VEJ 9922/2009 s. 76 (se specialets afsnit 4.1), synes det i øvrigt ikke hensigtsmæssigt at lade en aftale falde uden for regelsættet, jf. omgåelsesbetragtninger.
48 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7278 og 7289f.
49 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7290.
50 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7290.
51 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7290.
52 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7290. Det bemærkes, at det ikke er givet, at de nævnte opgaver ligger hos kommuner- ne. Fx er det Spildevandsselskaberne, der står for at etablere den offentlige kloak frem til skel, se xxxxx://xxx.xx/xxxxx- vand/vand-i-hverdagen/spildevand/spildevand-i-kloakken/.
53 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7279 og 7289.
Ændre eller udvide byggemuligheder
For det tredje, kan grundejer efter § 21 b, stk. 2, nr. 3 opfordre kommunen til at indgå en udbyg- ningsaftale om etablering af et infrastrukturanlæg, som skaber ændrede eller udvidede byggemulig- heder for grundejer. Bestemmelsen forudsætter, at kommunalbestyrelsen ”vælger at udarbejde et nyt plangrundlag for de forbedrede udbygningsmuligheder”54 og at det – hverken aktuelt eller i fremtiden - påhviler kommunen at etablere anlægget.55 I de specielle lovbemærkninger nævnes som eksempel på infrastrukturanlæg etablering af en rundkørsel som forbedrer vejbetjeningen og skaber mulighed for højere udnyttelse af grundejers ejendom.56
Sammenfattende om forskellen mellem § 21 b, stk. 2, nr. 1 og nr. 2 og 3
Efter både § 21 b, stk. 2, nr. 1, 2 og 3, må kommunen udarbejde en (ny) lokalplan for området. Mens grundejers fordel ved en udbygningsaftale efter § 21 b, stk. 2, nr. 1 alene er den øgede ”vær- di” af det nye plangrundlag i sig selv (vurderet af grundejer), vil en udbygningsaftale efter § 21 b, stk. 2, nr. 2 og 3 forudsætte, at det (nye) plangrundlag enten fremrykker eller skaber nye udbyg- ningsmuligheder for grundejer.
Af planlovens § 21 b, stk. 3 fremgår:
”Udbygningsaftalen kan kun indeholde bestemmelser om, at grundejeren helt eller delvis skal udføre eller afholde udgifterne til de fysiske infrastrukturanlæg, som skal etableres i eller uden for området for at virkeliggøre planlægningen.” 57
Bestemmelsen regulerer grundejers hovedydelse. Det følger således af denne bestemmelse, at en udbygningsaftale kan indeholde bestemmelser om, at grundejeren finansierer eller etablerer anlæg- get, hvis der er tale om et fysisk infrastrukturanlæg, der etableres i eller uden for området for at vir- keliggøre planlægningen. Bestemmelsen er dermed en fravigelse af det almindelige udgangspunkt om, at det er kommunen, der finansierer kommunal infrastruktur. Det fremgår da også af forarbej- derne til bestemmelsen, at kommunen skal finansiere anlæg fuldt ud, hvis den har aktuelle planer
54 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7279.
55 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7278 samt VEJ 9579/2014, s. 17.
56 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7279.
57 LBKB 1157/2020.
om at etablere disse.58 Hvad der nærmere ligger i bestemmelsens indhold vil blive analyseret under afsnit 7.3.2 nedenfor.
5.2.4 Stk. 4 og 5. Offentliggørelse og vedtagelse
Det fremgår af planlovens § 21 b, stk. 4 og 5:
”Stk. 4. Oplysning om, at der foreligger et udkast til udbygningsaftale, skal offent- liggøres samtidig med offentliggørelsen efter § 24 af forslag til kommuneplantillæg og lokalplan. Offentliggørelse skal ske i det register, som erhvervsministeren har oprettet i medfør af § 54 b.
Stk. 5. Kommunalbestyrelsens indgåelse af udbygningsaftalen skal vedtages samti- dig med lokalplanens endelige vedtagelse, og oplysning om aftalens indgåelse skal offentligt bekendtgøres. Oplysninger om udbygningsaftalen skal være offentligt til- gængelig. Offentliggørelse skal ske i det register, som erhvervsministeren har op- rettet i medfør af § 54 b.” 59
Planlovens § 21 b, stk. 4 og 5 stiller visse krav til offentlighedens indsigt i processen bag udbyg- ningsaftaler. Der gælder således krav om offentliggørelse af oplysningen om, at der foreligger ud- kast til en udbygningsaftale samt offentliggørelse af visse oplysninger om udbygningsaftalen, når denne er vedtaget. Ifølge de specielle bemærkningerne til planlovens § 21 b, stk. 5 omfatter de op- lysninger, der skal offentliggøres i forbindelse med vedtagelse af en udbygningsaftale, ”informatio- ner om udbygningsaftalens parter, aftalens formål, herunder hvilke ændringer i plangrundlaget, der foretages som følge af udbygningsaftalen, samt hvilke infrastrukturanlæg grundejeren skal fi- nansiere i forbindelse med aftalen”.60 Af vejledning nr. 9579/2014 fremgår, at det også må angives, hvilke omkostninger grundejer skal finansiere.61 I 2017 blev der indsat en henvisning til planlovens
§ 54 b,62 hvorefter oplysningerne nu skal offentliggøres i et digitalt register (plandata.dk63). Udbyg- ningsaftalen skal endeligt vedtages af kommunalbestyrelsen samtidig med lokalplanen, jf. § 21 b, stk. 5, 1. pkt., 1. led.
58 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7277. For så vidt angår § 21 b, stk. 2, nr. 2 se tillige s. 7290.
59 LBKB 1157/2020.
60 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7291
61 VEJ 9579/2014, s. 22.
62 L 668/2017, § 1 nr. 60 og 61.
63 BKG 1191/2018.
Følgende fremgår af planlovens § 21 c:
”På opfordring fra en grundejer kan kommunalbestyrelsen indgå aftale med grundejeren om, at omkostningerne til udarbejdelse af kommuneplantillæg og lo- kalplan for udbygningsaftaler, jf. § 21 b, stk. 1-3, afholdes af grundejeren. § 21 b, stk. 4 og 5, finder tilsvarende anvendelse.” 64
Modsat ved udarbejdelse af lokalplanforslag i almindelighed, hvor kommunen efter planlovens § 13, stk. 3, 2. pkt. alene kan forlange bistand, kan kommunen i forbindelse med en udbygningsaftale tillige aftale, at en grundejer afholder omkostningerne forbundet med de nødvendige ændringer i plangrundlaget.65 En aftale efter § 21 c kan ifølge vejledning nr. 9579/2014 indeholde bestemmelse om, at grundejeren afholder omkostningerne forbundet med færdiggørelsen af plangrundlaget, selv- om grundejer undervejs fravælger at fuldføre projektet.66 Det følger af ordlyden af § 21 c, at aftalen alene kan indgås på opfordring fra grundejer. Krav til offentliggørelse af oplysning om, at der fore- ligger aftale samt oplysninger om en vedtaget aftale, gælder også for aftaler indgået efter § 21 c, jf. bestemmelsens sidste pkt smh. § 21 b, stk. 4 og 5.
Planlovens § 58 b lyder:
”Klager vedrørende aftaler om udbygning af infrastruktur eller betaling for kom- muneplantillæg og lokalplaner, jf. § 21 b og § 21 c, kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed.” 67
Bestemmelsen præciserer, at klager vedrørende udbygningsaftaler ikke kan indbringes for Plankla- genævnet.68 Baggrunden herfor er, at udbygningsaftaler ikke er afgørelser - men aftaler.69 Ifølge nyere praksis er Planklagenævnet dog i stand til at tage stilling til hvorvidt en aftale retligt kan kate- goriseres som en udbygningsaftale.70 Der kan fortsat klages over den underliggende lokalplan.71
64 LBKB 1157/2020.
65 Se hertil FT 2011-2012, Xxxxxx A, L 148, s. 12.
66 VEJ 9579/2014, s. 20.
67 LBKB 1157/2020.
68 Se hertil også fx PKN 23/03704, NMK 33-01221 samt PKN 18/06162.
69 Dette fremhæves i NMK 33-00594 (Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og afgørelse), NMK 33-03529 og 33-03530 (Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og afgørelse, Inhabilitet og udbygningsaftale) samt NMK 33- 01221.
70 Fra tidligere praksis, hvor Natur- og Miljøklagenævnet ikke ville tage stilling til, om en aftale kunne anses for en udbygningsaftale, se NMK 34-00005 og 34-00006. Ifølge nyere praksis kan der dog nu tages stilling til spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en udbygningsaftale, se NMK 33-02826.
71 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7292.
6. Indholdet af kommunernes udbygningsaftaler
6.1 Generelt om kommunernes praksis
Undersøgelsen omfatter alle vedtagne udbygningsaftaler, uploadet på xxxxxxxx.xx for perioden 1. januar 2020 til 27. februar 2023, i alt 8072 udbygningsaftaler. Aftalerne er fordelt på følgende kom- muner:
Kommune | Antal vedtagne udbygningsaftaler fra 1. januar 2020 til 27. februar 2023 |
Aalborg Kommune | 6 |
Aarhus | 17 |
Albertslund | 2 |
Assens | 1 |
Ballerup | 2 |
Brønderslev | 1 |
Esbjerg | 1 |
Frederiksberg | 2 |
Frederikshavn | 3 |
Frederikssund | 1 |
Greve | 3 |
Gribskov | 1 |
Herlev | 3 |
Hillerød | 3 |
Hjørring | 2 |
Holbæk | 2 |
Holstebro | 3 |
Hvidovre | 1 |
Høje-Taastrup | 1 |
København | 11 |
Lyngby-Taarbæk | 2 |
Norddjurs | 1 |
Nyborg | 1 |
Næstved | 1 |
Randers | 3 |
Ringkøbing-Skjern | 1 |
Tårnby | 1 |
Viborg | 4 |
I alt | 80 |
72 Det fremgår af plandata, at der i perioden fra 1. januar 2020 til 27. februar 2023 er vedtaget 83 aftaler. 10651230 er en dublet af udbygningsaftale af 10623169, hvorfor denne ikke tælles med i opgørelsen. 10073664 og 10774381 er alene notater om udkast til udbygningsaftaler, hvorfor disse heller ikke er medtaget.
Figur 2. Udbygningsaftaler i perioden fra 1. januar 2020 til 27. februar 2023. I alt 80 vedtagne aftaler. Oplysningerne stammer fra xxxxx://xxxx.xxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/#/xxxxxx
Ud af de 98 danske kommuner73 er der således 28 kommuner, der i den undersøgte periode har ved- taget udbygningsaftaler – og uploadet oplysning herom på xxxxxxxx.xx. En oversigt over de under- søgte udbygningsaftaler og link til den enkelte aftale, fremgår af specialets litteraturliste. Hvor der i specialet er henvist til en udbygningsaftale, er dette gjort ved henvisning til aftalens planId- nummer. Af de 80 undersøgte udbygningsaftaler er 76 af disse uploadet i deres fulde omfang på xxxxxxxx.xx. For fire udbygningsaftaler er alene et notat uploadet.74
6.2 Udbygningsaftalernes klausuler
Til langt de fleste af de undersøgte udbygningsaftaler er der vedlagt øvrige bilag, fx skriftlig opfor- dring fra grundejer,75 bilag om vedligeholdelsespligt,76 fuldmagt fra grundejere77 eller notat om tra- fikale behov.78
Kun fire af de undersøgte 80 udbygningsaftaler er indgået med en fysisk person som grundejer, uden at et selskab umiddelbart er den reelle part, fx pga. fuldmagt eller parallel købsaftale.79 De resterende 76 indgås med et selskab som (fremtidig) grundejer. I 14 af aftalerne er aftaleparten end- nu ikke at anse for grundejer af de grunde, som aftalen angår, på aftaleindgåelsestidspunktet.80 81 82 Her ses en del forskellige konstellationer af, hvem der underskriver udbygningsaftalen.83 84 85 86 Medmindre andet er angivet, vil specialet i det følgende anvende begrebet ”grundejer” om dén
73 xxxxx://xxx.xxx.xx/xx/Xxxxxxxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxx
74 10918805, 11019841, 9686961 og 10247260.
75 Fx 11024381, 9687961, 10694825 og 10833250.
76 10894715 og 10789764.
77 10062032, 10751190 og 10812305.
78 Fx 10593743, 9704188 og 9704187.
79 9710576, 10983836, 10653875 og 7900993. Her er kun medtalt de udbygningsaftaler, hvor grundejer angives ved navn.
80 Som eksempler på aftaler der indgås med fuldmagt, se 10252253, 10062032 og 10812305.
81 Som eksempler på aftaler der hviler på betinget købsaftale, se 11126899, 10694725, 10986628.
82 Som eksempel på aftaler hvor selskabet er optionshaver til ejendommen, se 9732128, 10353122.
83 Som eksempler på aftaler hvor både grundejer og selskab/fremtidig grundejer er part og underskriver, se 9732128 og 10353122 (optionshaver) og 11126899 (købsaftale).
84 Som eksempler på aftaler, hvor alene selskabet (fremtidig grundejer) er part og underskriver, se 10694725, 10791861, 10792190, 11141587 og 9687961.
85 Som eksempel på en aftale, hvor selskabet (fremtidig grundejer) er part og underskriver i eget navn men med fuld- magt fra grundejer, se 10252253.
86 Som eksempler på aftaler, hvor grundejer angives som part men selskabet (fremtidig grundejer) underskriver på veg- ne af grundejer på baggrund af fuldmagt, se 10062032 og 10751190.
part, som udbygningsaftalen indgås på initiativ af (ofte en developer), uanset om denne på aftale- tidspunktet formelt er at anse for ejer af en grund indenfor planområdet som defineret af Xxxxxx Xxxxx, omtalt i specialets afsnit 5.2.1.
I fem udbygningsaftaler indgås aftalen med mere end én grundejer,87 i øvrige to tilfælde er der ind- gået to parallelle udbygningsaftaler om samme projekt,88 og i to aftaler er det ikke specificeret, hvem der er aftalens parter.89
6.2.3 Formål med og baggrund for aftalen
Lokalplan
Med enkelte undtagelser90 fremgår det af enten selve udbygningsaftalen eller vedlagte bilag, hvil- ken specifik lokalplan, som aftalen blev indgået i sammenhæng med.
Grundejers baggrund for at indgå aftalen
Cirka halvdelen af de undersøgte udbygningsaftaler adresserer ikke, om der indgås en aftale efter § 21 b, stk. 2, nr. 1, 2 eller 3. Umiddelbart vurderes de fleste at falde under enten nr. 2 eller 3, da de nævner en sammenhæng med grundejers udbygningsmuligheder, se fx 10653875.91 En enkelt ud- bygningsaftale lader til at falde helt udenfor kategori – 9679562, hvor vejomlægning blandt andet havde til formål at frigive arealer, som grundejerne kunne købe og dermed alene indirekte til formål at forbedre grundejers udbygningsmuligheder (og alene forbedre udbygningsmuligheder på jord der endnu ikke var grundejers). 13 udbygningsaftaler henviser alene til § 21 b, stk. 2, nr. 192 - om end en stor del af disse dog samtidig nævner en relation til grundejers udbygning, og derfor muligvis er
87 9679562, 9650295, 10814693, 10894803 og 11024381. Også 9687961 indgås med to grundejere, men de to selskaber har samme ejerforhold. Også 10696835 indgås med to grundejere som dog begge overdrager sine rettigheder til den samme fremtidig grundejer.
88 Hhv. 10918547 og 10918569 og 10791861 og 10792190. Hertil er også 9704187 og 9704188 parallelle men indgået mellem kommunen og den samme grundejer (angående forskellige tiltag i forbindelse med samme udbygning), hvorfor de ikke tælles med her.
89 10918805 og 11019841.
90 Der henvises ikke til et specifikt lokalplanforslag i 11141587, 11125999, 10833250 og 10616681.
91 10653875 (§ 1).
92 Fx 10653875 (§ 1) og 10694725 (pkt. 2.6).
fejlplaceret, 7 til både nr. 1 og 3,93 1 til nr. 294 og 14 til nr. 3.95 Hertil henviser fire til både § 21 b og c.96
Anlæg
Ud af de 80 undersøgte udbygningsaftaler udgør det primære infrastrukturanlæg i 72 af tilfældene en form for trafikalt anlæg, fx etablering, omlægning eller udbygning af vej, herunder fortov,97 fod- gængerovergang,98 cykelsti,99 kryds,100 signalregulering,101 rundkørsel,102 svingbane,103 hellean- læg,104 busttop eller holdeplads105 eller fartdæmpende foranstaltninger.106 I otte af de undersøgte 80 udbygningsaftaler, er det primære anlæg af mere rekreativ karakter, fx anlæg af en park eller grønt område,107 grøn sti,108 å-forløb,109 klubhus,110 legeområde,111 belægning/torv112 samt beplantning og belysning113 i forbindelse hermed.
Hensyn som varetages ved infrastrukturanlægget og sammenhæng med grundejers projekt
De trafikale anlæg – trafikalt hensyn
Af de 72 udbygningsaftaler som angår et trafikalt anlæg varetager anlægget i 65 af disse umiddel- bart et trafikalt hensyn. Af disse aftaler fremgår det i 26 tilfælde, at grundejers baggrund for at ind- gå udbygningsaftalen var et ønske om at opføre boligbebyggelse. Se fx 10894715, hvor etablering af hælleanlæg, kantsten, cykelsti, fortov og trappe bl.a. skulle sikre sikker krydsning af vej for fod-
93 Fx 9654718 (pkt. 1.2), 10062018 (pkt. 1.2) og 10908168 (Baggrund).
94 10812305 (Baggrund). Af yderligere to udbygningsaftaler (10986628 og 11125999) fremgår, at aftalen indgås ”Med henblik på at sikre at Projektet kan gennemføres inden for en kort tidshorisont” (se aftalernes, pkt. 1.4).
95 Fx 9650295 (pkt. 1.2), 9665341 (pkt. 1.2) og 9704188 (pkt. 1.6). Her er også medtaget udbygningsaftaler, hvor det fremgår, at aftalen indgås "Med henblik på at sikre at Projektet gennemføres" (se fx 11126899, pkt. 1.4) eller "Til æn- dring og udvidelse af byggemuligheder” (se 10247271, Baggrund).
96 10919351(Baggrund), 11175320 (Baggrund), 10129589 (1.7) og 10694825 (pkt. 1.4).
97 Fx 10353122 (pkt. 2), 9654718 (pkt. 2.1) og 10357504 (§ 2).
98 Fx 10694725.
99 Fx, 10252253 (pkt. 3.2), 10050550 (§ 1) og 10795707 (§ 1).
100 Fx 10795707 (§ 1), 10919108 (pkt. 3.2) og 9654718 (pkt. 2.1).
101 Fx 10493837 (pkt. 3) og 9953373 (2).
102 Fx 10247271 (§ 1), 10984046 (pkt. 4.1), 9719211 (Infrastrukturanlægget).
103 Fx 9675254 (pkt. 3.2.1) og 9713234 (pkt. 2.1).
104 Fx 10894715 (§ 2, stk. 1) og 10983836 (pkt. 3.2.a).
105 Fx 11183572 (pkt. 3) og 9704187 (Bilag A).
106 Fx 11141587 (pkt. 3.2.1) og 10267988 (pkt. 1 og 3).
107 Fx 9691629 (pkt. 2.1).
108 Fx 10062018 (pkt. 2.1) og 11175320 (pkt. 2.1).
109 9732128 (pkt. 2).
110 9691629 (pkt. 2.1 - det er dog uklart, om klubhuset er en del af udbygningsaftalen, eller først anlægges senere).
111 9691629 (pkt. 2.2).
112 Fx 9650295 (pkt. 2.2) og 10789764 (pkt. 3).
113 Fx 9650295 (pkt. 2.4) og 10789764 (pkt 3).
xxxxxxx.000 X 00 tilfælde var grundejers baggrund for at indgå udbygningsaftalen et ønske om at opføre blandet bebyggelse. Fx 10050550, hvor etablering af cykelsti, fortov og omlægning af vej skulle muliggøre grundejers ønske om at etablere et integreret byområde til boliger, erhverv og dag- institution.115 I syv tilfælde var grundejers baggrund et ønske om at opføre bebyggelse til ”service- erhverv” som fx privatskole, friplejehjem eller campusområde. Se fx 10062032, hvor etablering af trafikale anlæg som overkørsel, vendeplads, cykelsti og fortov skulle muliggøre hotelbyggeri.116 I 10 tilfælde var baggrunden et ønske om at etablere en detailvarebutik, dagligvarebutik eller storcen- ter, se fx 9675254, hvor bl.a. en svingbane skulle udvides for at muliggøre udvidelse af storcen- ter.117 I de resterende fire tilfælde var grundejers baggrund for at indgå udbygningsaftalen et ønske om at udvide produktion eller erhverv, fx 10839709 hvor udvidelse af vej skulle muliggøre udvidel- se af biogasanlæg.118
Trafikalt anlæg – trafikalt hensyn og/eller byudviklingshensyn/arkitektonisk hensyn
I øvrige syv udbygningsaftaler med trafikale anlæg er det både et trafikalt og/eller byudviklingshen- syn/arkitektonisk hensyn der varetages. I fx 10593743 skulle grundejer for at muliggøre boligbyg- geri bidrage til finansiering af ”ny profil for Samsøgade” samt en supercykelsti både for at sikre forsvarlig trafikafvikling samt et attraktivt fællesmiljø.119 I seks af de syv aftaler var grundejers baggrund for at indgå udbygningsaftalen ønsket om at opføre boligbyggeri. I den sidste, 9679562 om en vejomlægning, var grundejers baggrund for at indgå aftalen ønsket om senere at kunne er- hverve frigjorte arealer. Her angives kommunens baggrund for aftalen at være hensynet til et mere urbant vejforløb samt frigivelse af arealer.120 I nogle udbygningsaftaler refereres til trafikale under- søgelser som understøttende for vurderingen af det trafikale behov for anlægget – enten udarbejdet af eksterne konsulenter eller af kommunen, fx som vejmyndighed. Se fx 10593743121 og 10101267. I sidstnævnte fremgår, at udbygningen forventeligt ville medføre en trafik på 800 køretøjer om året på en skovsti, hvorfor der var behov for tilpasning af skovstien.122
114 10894715 (§§ 1 og 2).
115 10050550 (Baggrund og § 1).
116 10062032 (Baggrund og pkt. 2).
117 9675254 (pkt. 1 og 3).
118 10839709 (Aftalens Baggrund og Etablering).
119 10593743 (pkt. 1 og 2).
120 9679562 (pkt. 2.1).
121 10593743 (bilag).
122 10101267 (pkt. 4.2).
De rekreative anlæg
I de otte tilfælde hvor anlægget primært har en rekreativ karakter, var grunders baggrund for at ind- gå aftalen ønsket om at kunne opføre bl.a. boligbebyggelse. Se fx 9732128, hvor anlægget bestod i bidrag til projekt ”Åbning af Østerå”, hvor der bl.a. skulle etableres stiforbindelser og byrum af hensyn til den ”rekreative værdi” for at muliggøre grundejers byggeprojekt.123 Også de øvrige ud- bygningsaftaler, hvor anlægget har rekreativ karakter, betoner kommunens hensyn til at sikre ste- dets attraktivitet og æstetik, se fx tillige 9691629.124
6.2.4 Finansiering af anlægget
Infrastrukturanlæggets pris
<.. image(Et billede, der indeholder tekst, skærmbillede, Font/skrifttype, linje/række Automatisk genereret beskrivelse) removed ..>
Figur 3. X-aksen angiver pris for anlægget i mio kr. Y-aksen angiver antal udbygningsaftaler.125
Figur 3 illustrerer udgifterne forbundet med etablering af anlæggene i udbygningsaftalerne. Dia- grammet indeholder alene oplysninger fra de 55 udbygningsaftaler der, enten i selve aftalen eller vedlagte dokumenter, har angivet de forventede udgifter til etablering af infrastrukturanlæggene beskrevet i udbygningsaftalen. Der er i diagrammet ikke taget højde for, om prisen angives inkl. eller ekskl. moms, da dette ikke altid angives i udbygningsaftalerne. Tendensen, der ses i udbyg- ningsaftalerne, er dog, at beløbet angives ekskl. moms.
Andel grundejerfinansiering
I langt de fleste tilfælde er det grundejer(ne), der afholder alle udgifter forbundet med infrastruktur- anlægget.126 I 17127 udbygningsaftaler er de forventede udgifter ved etablering af infrastrukturan-
123 9732128 (se bl.a. pkt. 1.4 in fine).
124 Fx 9691629 (pkt. 2.1).
125 Se Bilag 1 for en oversigt over, hvilke udbygningsaftalers udgifter der er medtaget i diagrammet.
lægget dog fordelt mellem kommunen og grundejer(ne).128 Her fordeles udgifterne som angivet i Figur 4 nedenfor.
ID | Anlæg | Estimat over sam- lede an- lægsudgif- ter for anlægget | Samlet grundejerfinan- siering af anlægget | Antal grundejere | Eventuel forde- lingsnøgle for grundejernes individuelle andel |
9679562 | Omlægning af vejfor- løb | 5.840.000 kr. | 2/3 af de samlede ud- gifter | 5 | Fastsat på grund- lag af den kom- mende forhøjede bygge- ret på de enkelte ejendomme129 |
10593743 | Udvidelse af offentlig vej med nyt slidlag samt etablering af ny supercykelsti og for- tov | 2.000.000 kr. | 365.000 kr. | 1 | / |
10839709 | Udbygning af vej, herunder etablering af grøft | 800.000 kr. | 66,66 % af de samlede udgifter | 1 | 80 % til grundejer og 20 % til tilstøden- de lodsejer 130 |
10653875 | Vej forkortes og ned- klassificeres til privat fællesvej | / | 50.00 kr. pr. bolig | 1 | / |
10814693 (fremgår tillige ne- denfor) | Nyt vejforløb | / | 800.000 kr. | 2131 | 53 % til grundejer A 47 % til grundejer B |
10986628 | Vejanlæg, belysning og beplantning | 21.700.00 0 kr. | 16.000.000 kr. | 1 | / |
10396173 | Etablering af kryds- ningshelle132 | / | 100.000 | 1 | / |
126 Her også medtaget de aftaler der blot angiver at ”grundejer etablerer anlægget”, se fx 10908168, 10660165, 10050550.
127 I to øvrige tilfælde (10918805 og 11019841) angives, at udgifterne fordeles men ikke i hvilken grad.
128 Her er ikke medtaget udbygningsaftaler, hvor grundejerfinansieringen svarer til de forventede udgifter således, at grundejer i udgangspunktet skal afholde alle udgifter, men ikke i tilfælde af budgetoverskridelse.
129 Se pkt. 2.5 i udbygningsaftalen for de enkelte grundejeres bidrag i procentsats.
130 Den tilstødende lodsejer er ikke part i udbygningsaftalen og underskriver ikke dokumentet.
131 Udbygningsaftalen har tre grundejere som parter, men da den ene grundejer (juridisk person) er ejet af en af de to øvrige grundejere (juridisk person), er der alene tale om to reelle grundejere.
9701365 | Udbygning af vejfor- løb | / | - 5.455.000 kr. (kom- munen betaler grund- ejer 5.455.000 kr. Sam- lede udgifter ikke angi- vet) | 1 | / |
10919108 | Etablering af to lys- kryds og forlægning i forbindelse med det ene kryds | / | Grundejer afholder samtlige omkostninger til projektering og udfø- relse af de to lyskryds, men alene projektering af forlægningen (som kommunen bekoster udførelse af). Grund- ejers samlede omkost- ninger er estimeret at være 7.400.000 kr. | 1 | Aftalen indgås kun mellem grundejer og kommunen, men grundejers for- pligtelser efter aftalen overdra- ges til et med tredjemand stif- tet og ligeligt ejet joint venturesel- skab133 |
10252253 | Etablering af cykelsti, fortov og venstre- svingsforbud | 2.270.400 kr. | 475.000 kr. + alle udgif- ter forbundet med etablering af anlægge- ne på grundejers egen matrikel | 1 | / |
9715776 | Cykelsti og fortov eller lignende tiltag | / | Op til 200 kr. pr. eta- gemeter der kan opfø- res på ejendommen, dog maksimalt de fak- tisk afholdte omkost- ninger134 | 1 | / |
10814693 (fremgår tillige ovenfor) | Gang- og cykeltunnel | / | 9.200.000 kr. | 2135 | 53 % til grundejer A 47 % til grundejer B |
10795707 | Stiforbindelse over Sjællandsbroen136 | 8.200.000 kr. | 2.000.000 kr. | 1 | / |
10694825 | Tilbygning til eksiste- rende stitunnel137 | / | Grundejer afholder omkostninger, men | 1 | / |
132 Her er ikke medtaget de øvrige anlæg omfattet af udbygningsaftalen, da alle udgifter forbundet med disse afholdes af grundejer med undtagelse af beplantning som kommunen forestår.
133 10919108 (pkt. 12.2).
134 Ved bebyggelsesprocent på 135, som fastsat i sammenhørende forslag til lokalplan, svarer grundejers maksimalbeta- ling da til 3.772.980 kr (pkt 5.2).
135 Udbygningsaftalen har tre grundejere som parter, men da den ene grundejer (juridisk person) er ejet af en af de to øvrige grundejere (juridisk person), er der alene tale om to reelle grundejere.
136 Udbygningsaftalen vedrører øvrige anlæg der ikke er medtaget i denne figur, da de fuldt ud finansieres af grundejer.
kommunen betaler en medfinansiering på 6.500.000 kr. | |||||
9732128 | Etablering af nye å- profiler, to nye stib- roer over åen, grønne arealer med beplant- ning, belægning, be- lysning og inventar | 9.950.000 kr. | 61,56 % af de samlede udgifter omfattet af udbygningsaftalen138 | 1 | / |
9719211 | Etablering af rund- kørsel, herunder om- lægning af cykelsti | 5.520.000 kr. | 17, 3 % af de samlede udgifter - dog maksi- malt 954.960 kr. | 1 | / |
10918547 (parallel udbyg- ningsafta- le: 10918569) | Udvidelse af rundkør- sel samt anlæg af cykelsti med tunnel | 7.560.000 kr. | 3,7 % af de samlede udgifter – dog maksi- malt 277.300 kr. (dog i sammenhæng med 10918569 en grundejerfinansiering svarende til 7,8 %) | 1 (dog i sam- menhæng med 10918569) | Svarer til den forventede andel af bebyggelse ved byggemodningen |
10918569 (parallel udbyg- ningsafta- le: 10918547) | Udvidelse af rundkør- sel samt anlæg af cykelsti med tunnel | 7.560.000 kr. | 4,1 % af de samlede udgifter – dog maksi- malt 277.300 kr. (dog i sammenhæng med 10918547 en grundejerfinansiering svarende til 7,8 %) | 1 (dog i sam- menhæng med 10918547) | Svarer til den forventede andel af bebyggelse ved byggemodningen |
Figur 4. Oversigt over udbygningsaftaler der fordeler udgifter mellem grundejer og kommune.
Fordelingsnøgle ved flere grundejere
Som angivet i pkt. 6.2.2 indgås fem af de undersøgte udbygningsaftaler med mere end én grundejer. Af disse fem aftaler fastsætter alene 9679562 og 10814693 en fordelingsnøgle mellem udgifterne.
De øvrige tre udbygningsaftaler med flere grundejere fastsætter ingen fordelingsnøgle for fordeling af udgifterne mellem disse. I 9679562 fremgår, at de enkelte grundejeres bidrag fastsættes ”på grundlag af den kommende forhøjede byggeret på de enkelte ejendomme”.139 I udbygningsaftalen er der på den baggrund foretaget en udregning af den enkelte grundejers bidrag i procent ud fra ny bebyggelsesprocent og kvadratmeter. I 10814693 er fordelingsnøglen 53 % til grundejer 1 og 47 %
137 Udbygningsaftalen vedrører øvrige anlæg der ikke er medtaget i denne figur, da grundejers finansiering af disse anlæg svarer til det estimerede anlægsbudget for disse anlæg.
138 Anslået til 6.125.000 kr. ifølge udbygningsaftalen.
139 9679562, se pkt. 2.5.
til grundejer 2.140 Det fremgår ikke af aftalen, hvad baggrunden for denne fordeling er. Udbyg- ningsaftalerne 10918547 og 10918569, der er udarbejdet parallelt, fastsætter en fordelingsnøgle på 3,7 % af de samlede udgifter betalt af grundejer i 10918547 og 4,1 % af de samlede udgifter betalt af grundejer i 10918569. Udgifterne svarer til ”den forventede andel af bebyggelse ved byggemod- ningen”.141 Udbygningsaftalerne 10791861 og 10792190, der også er udarbejdet parallelt, fastsætter en fordelingsnøgle, hvorefter 90 % af de samlede udgifter betales af grundejeren i 10791861, mens 10 % af de samlede udgifter betales af grundejeren i 10792190.142 Det fremgår ikke, hvad der er baggrunden for denne fordeling.
Hvilke dele af projektet (med)finansierer grundejer
I en stor del af de undersøgte udbygningsaftaler fremgår, at grundejer afholder samtlige omkostnin- ger forbundet med etablering af anlægget.143 Udgangspunktet i alle de undersøgte udbygningsaftaler lader til at være, at grundejer afholder i hvert fald (dele af)144 udgifterne til projektering og udførel- se af anlægget.145 I mange tilfælde er det tillige reguleret, at grundejer afholder udgifter forbundet med visse biforpligtelser. Mens det i nogle udbygningsaftaler fremhæves, at grundejer afholder ud- gifter til arealerhvervelse, herunder erstatning i forbindelse med ekspropriation,146 fremgår det ud- trykkeligt af en anden udbygningsaftale, at udgifter forbundet med areal- eller rettighedserhvervelse fra tredjemand er grundejer uvedkommende.147 Af en del udbygningsaftaler fremgår det tillige, at grundejer er forpligtet til i nødvendigt omfang vederlagsfrit at afstå arealer til kommunen samt be- koste matrikulær berigtigelse i forbindelse hermed.148
Af øvrige biforpligtelser, som ses at påhvile grundejer, kan nævnes reetablering og afvanding,149 jordbundsundersøgelse,150 bortskaffelse af jord,151 afholdelse af udgifter ved eventuelle krav i for-
140 10814693, se pkt. 5.5.
141 10918547 og 10918569 (Aftalens Baggrund).
142 10791861 (5.2) og 10792190 (5.2)
143 Fx 10616681 (pkt. 3.1), 10025617 (pkt. 3.1), 9687961 (pkt. 3.1), 11131539 (4.2) og 10833250 (2.7)
144 Se Figur 4 for en oversigt over de udbygningsaftaler, hvor grundejer(ne) kun afholder dele af udgifterne.
145 Fx 10792190 (pkt. 5.3 smh. 5.2), 9715776 (pkt. 5.2) og 10247271 (Baggrund). Hvis intet andet fremgår af udbyg- ningsaftalen er det antaget, at grundejers økonomiske bidrag blandt andet går til projektering og udførelse. Se fx 9732128 og 10593743, hvor grundejer bidrager til ”realisering af projektet”.
146 Fx 9719211, 10918547 og 10918569, hvor udgifter forbundet med arealerhvervelse er indregnet i budgetoverslag som grundejer medfinansierer samt 9687961 (pkt. 4.3), 10129589 (pkt. 3.2), 11125999 (pkt. 5.3), 10986628 (pkt. 5.3), 9701365 (3.2) og 9953373 (4.1).
147 10694825 (pkt. 6.1).
148 Fx 10267642 (§ 4), 9721282 (§ 4), 10129589 (pkt. 6.4) og 9701365 (6.2).
149 Fx 10616681 (pkt. 3.2) og 10812305 (pkt. 3.2).
150 Fx 9701365 (pkt. 3.4).
151 Fx 9701365 (pkt. 3.4).
bindelse med rensning af jord som følge af forurening,152 flytning af ledninger, herunder kloakled- ninger,153 flytning af master,154 tinglysning155 og ny skiltning.156 Af nogle få udbygningsaftaler fremgår omvendt, at omplacering af master, opstribning og skiltning157 eller beplantning158 som udføres og bekostes af kommunen.
I en del udbygningsaftaler fremgår, at udgifter forbundet med kommunens tilsyn og øvrige myndig- hedsopgaver er grundejer uvedkommende.159 I en enkelt udbygningsaftale fremhæves, at grundejers bidrag dækker ”samtlige eksterne og interne omkostninger, der er afholdt af Kommunen (bygherre) til projektering og udførelse”.160
Risikoen for budgetoverskridelse
I nogle af de undersøgte udbygningsaftaler fremhæves det, hvem der bærer den økonomiske risiko for projektet. I seks udbygningsaftaler fremgår det direkte, at kommunen bærer risikoen for budget- overskridelse,161 og i en syvende er risikoen for budgetoverskridelse fordelt på de forskellige anlæg mellem grundejer og kommunen.162 Hertil kommer øvrige seks udbygningsaftaler, hvor der er sat et loft over grundejers bidrag (som ikke nødvendigvis svarer til de faktisk afholdte udgifter), hvilket får den indirekte effekt, at kommunen bærer den økonomiske risiko.163 I 26 tilfælde fremgår om- vendt, at grundejer bærer den økonomiske risiko. 164 165
152 10129589 (pkt. 9.1).
153 Fx 10833250 (pkt. 2.2) og 10062032 (2.1).
154 Fx 10129589 (pkt. 2.2) og 11125999 (3.2).
155 Fx 9713234 (pkt. 3.1).
156 Fx 9701365 (pkt. 3.8).
157 10268620 (pkt. 2.3).
158 10396173 (pkt. 2.1).
159 Fx 10396173 (pkt. 3.1.5) og 10062018 (pkt. 3.1).
160 10252253 (pkt. 4.1).
161 9679562 (pkt. 5), 9732128 (pkt. 2.4), 10839709 (Afholdelse af udgifter for infrastrukturanlægget), 9712962 (pkt. 5), 9719211 (Afholdelse af udgift for infrastrukturanlægget) og 9700993 (Afholdelse af udgift for infrastrukturanlægget). I fem af disse er det kommunen, der etablerer anlægget, mens det i 9712962 er grundejer der udfører anlægsarbejdet (jf. pkt. 2, 3 og 4).
162 10396173. Ved de anlæg som hhv. kommunen eller grundejer bærer den økonomiske risiko for, er det også denne part, der etablerer det pågældende anlæg.
163 10593743 (pkt. 2.4, dog fremgår det af pkt. 2.3 at kommunen tager forbehold for budgettet, hvilket medfører uklar- hed om, hvorvidt grundejers bidrag kan øges), 10252253, 10653875, 10814693, 10918547 og 10918569. Øvrige udby- ningsaftaler hvor der er sat et loft over grundejers ydelse, men hvor det også direkte fremgår, at kommunen bærer den økonomiske risiko, er ikke medtalt her, se fx 9700993 og 9719211.
164 Som eksempler på udbygningsaftaler hvor kommunen tager forbehold for budgetoverslaget, se 9691629 (pkt. 2.4 smh. 2.5) og 10353122 (pkt 2.4 smh. 2.8).
165 Som eksempel på en udbygningsaftale hvor det fremgår, at grundejer skal betale de faktiske omkostninger forbundet med anlægget, uanset at disse måtte overskride de estimerede udgifter, se 11131539 (pkt. 4.6).
Opgørelse af udgifter og betaling
I 29 af de undersøgte aftaler er betaling mellem parterne i et eller andet omfang reguleret. En del af disse udbygningsaftaler angiver blot, at grundejers andel af udgifterne forfalder til betaling ved på- krav eller på anfordring.166 Andre regulerer nærmere, at betaling først kan kræves fx 30 dage efter påbegyndelse af arbejdet,167 når anlægsarbejdet er afsluttet,168 når kommunen har fastsat tidspunktet for udførelse af første etape af anlægsarbejderne169 eller efter at der har været afholdt 1 års gennem- gang af anlægget.170 Også aftaler, hvor det er kommunen, der projekter og udfører, men grundejer, der finansierer dette, er der eksempler, hvor det ikke er aftalt, hvordan betaling skal ske.171 Mens nogle aftaler fastsætter, at betaling skal ske i rater i takt med projektets udførelse172 fastsætter andre, at betaling sker samlet.173 I få aftaler reguleres opgørelse af udgifterne.174 Der er også eksempler på udbygningsaftaler, hvor det fremgår, at beløbet som skal betales, er fast, og ikke afhænger af de afholdte udgifter.175
Udgifter forbundet med aftaleindgåelse
23 af de undersøgte udbygningsaftaler nævner, at hver part afholder egne udgifter forbundet med aftaleindgåelsen.176
Bygherre
I langt over halvdelen af de undersøgte udbygningsaftaler fremgår det af aftalen, at grundejer etab- lerer anlægget.177 I 14 udbygningsaftaler er det umiddelbart kommunen der står for hele anlægsar- bejdet,178 mens anlægsarbejdet i 10 aftaler er fordelt mellem kommunen og grundejer.179
166 Fx 10252253 (pkt. 4.2).
167 10694825 (pkt. 8.2 og 8.5).
168 Fx 9679562 (pkt. 2.8) eller for så vidt angår 9665341, når det enkelte anlæg er etableret (4.3).
169 10593743 (pkt 2.4).
170 10986628 (pkt. 6.6).
171 Se fx 10062018.
172 Fx 10694725 (pkt. 5.3).
173 Fx 10814693 (pkt. 5.4) og 9700993 (Afholdelse af udgift for infrastrukturanlægget).
174 Fx 9679562, hvor udgifter opgøres løbende (pkt. 2.8) og 10694725, hvor regnskab udarbejdes senest seks måneder efter færdiggørelse og godkendelse (pkt. 5.4).
175 Fx 10814693 (pkt. 5.4) og 10653875 (§ 3).
176 Fx 9675254 (pkt. 9.1), 10101267 (10.1), 10357504 (§ 8, stk. 5), 10493837 (pkt. 10) og 10789764 (pkt. 10).
177 I visse tilfælde mere indirekte som fx i 9713234, hvor grundejer forestår eventuelt udbud, valg af entreprenør, og forhandling med denne mv (pkt. 3.8). At grundejer ofte er den der etablerer anlægget i udbygningsaftalerne skyldes formentlig, at grundejer ofte samtidig er en developer, jf. også specialets afsnit 6.2.2.
178 Se fx 9679562 (pkt. 2.7), 9665341 (pkt 3.4.1) og 10653875 (§ 3).
179 Fx 10268620 (pkt. 3 smh. 2.3) og 10396173 (pkt. 3).
Forslag til lokalplan og eventuelt kommuneplantillæg
I 16 af de undersøgte udbygningsaftaler nævnes udarbejdelse af lokalplanforslag, og her er det helt klare udgangspunkt, at det er kommunen, der udarbejder dette. 180 181
Detailprojekt
Dén part der er bygherre udarbejder typisk også detailprojekt.182 I visse tilfælde skal detailprojektet dog udarbejdes på baggrund af en skitse udarbejdet af kommunen,183 af et sagkyndigt landskabsar- kitektfirma,184 revideres af en uvildig tilgængelighedsrevisor185 eller udarbejdes med et bestemt indhold.186 Hertil fremgår det af næsten alle187 udbygningsaftaler, hvor grundejer etablerer anlæg- get, at kommunen skal godkende detailprojektet.188 Nogle aftaler begrænser dog kommunens mu- lighed for at gøre indsigelser mod detailprojektet.000 000 000 Nogle aftaler præciserer, at detailprojek- tet skal godkendes af kommunen både/enten som aftalepart og/eller vejmyndighed.192
Entreprisekontrakt
I cirka halvdelen af de undersøgte udbygningsaftaler nævnes indgåelse af entreprisekontrakt, even- tuelt med en klausul om, at kommunen skal godkende valg af entreprenør eller entreprisekon- trakt.193 Det helt klare udgangspunkt er, at entreprisekontrakten skal indgås på AB 18/ABT 18- vil-
180 Som eneste eksempel på, at grundejer udarbejder forslag til planerne, se 10352478 (pkt. 1.1).
181 Som eksempel på, at kommunen udarbejder lokalplanforslag, se fx 10616681 (pkt. 2.1). Et eksempel på, at kommu- nen dog skal samarbejde med grundejer, se 9712962 (pkt. 2).
182 Se fx 10983836 (pkt. 4.1). Som det eneste eksempel på det modsatte, se 10814693 (4.4).
183 10129589 (pkt. 2.7).
184 Fx 9691629 (pkt 2.3). Eller rådgivende ingeniørfirma, fx 9953373 (pkt. 2.3).
185 Fx 10243319 (pkt. 3.7).
186 Fx 9953373, hvor det kræves, at detailprojektet udarbejdes i overensstemmelse med krav og anvisninger fra kommu- nen (pkt. 2.3). Se også 9704188 (pkt. 2.2) eller 11141587 (pkt. 3.2.1 og 3.2.2).
187 Som eksempel på at det ikke direkte kræves, at detailprojekt godkendes af kommunen inden udførelse kan nævnes 10616681, hvor det dog fremgår, at tidsplan for udførelse godkendes (pkt. 5.1).
188 Fx 9691629 (pkt 2.3 in fine smh. 2.7).
189 Som eksempel på at kommunen ikke kan nægte at godkende detailprojekt, hvis dette er i overensstemmelse med aftalen, se 9691629 (pkt. 2.7)
190 Som eksempel på at kommunen ikke kan nægte at godkende detailprojekt, hvis ikke indsigelsen er sagligt begrundet, se 9704187 (pkt. 2.3)
191 Som eksempel på at kommunen ikke kan nægte at godkende detailprojekt, hvis indsigelsen ikke er ”rimelig”, se 10833250 (pkt. 2.3)
192 Se fx 9704187 hvor detailprojektet skal godkendes af både kommunen som aftalepart og vejmyndighed (pkt. 2.3) og 10101267 hvor projektet skal godkendes af kommunens om vejmyndighed (pkt. 3)
193 Fx 9650295 (pkt. 3.3). I 10833250 hvor det fremgår, at ”Regler og evt. begrænsninger for misligholdelse, som er gældende mellem de selvstændig virkende entreprenører og Selskabet, skal ligeledes være de gældende mellem Selska- bet og Kommunen, således at Kommunen ikke stilles bedre eller ringere end Selskabet overfor de selvstændigt virkende entreprenører og tilsvarende” (pkt 6.1, min understregning) er det bemærkelsesværdigt, at der ikke er krav om, at kommunen skal godkende entreprisekontrakten (dog nævnes, at entreprisekontrakten skal indgås på AB 18-vilkår jf. udbygningsaftalens pkt. 4.3). Det er dog uklart, om den citerede klausul i 10833250 blot søger at præcisere, at kommu- nen ikke stilles bedre overfor entreprenøren end dennes aftalepart, grundejeren (selskabet).
kår,194 dog evt. med mulighed for fravigelse.195 I 31 af de 80 undersøgte aftaler reguleres indgåelse og indhold af entreprisekontrakten mere indgående i aftalegrundlaget. Klausuler der går igen i disse udbygningsaftaler er fx krav om, at grundejer sikrer kommunens ret til at føre tilsyn med anlægsar- bejdet,196 krav til koordinering af arbejdet,197 at entreprenøren er forpligtet til at foretage udbedrin- ger af fejl og mangler som entreprenøren kan gøres ansvarlig for198 og at alle rettigheder og forplig- telser i henhold til entreprisekontrakten, herunder entreprenørens garantistillelse, overdrages til kommunen efter gennemført afleveringsforretning.199
Udbud
I 29 udbygningsaftaler nævnes udbudsreglerne. I langt de fleste tilfælde nævnes blot enten at ud- budsreglerne skal overholdes i det omfang de finder anvendelse200 eller at parterne har vurderet, at tilbudsloven og/eller udbudsloven ikke finder anvendelse.201 I to tilfælde fremgår, at anlægget gen- nemføres efter udbudsreglerne.202
Tilladelser
Cirka halvdelen af udbygningsaftalerne nævner, at der i forbindelse med anlægget skal indhentes de nødvendige myndighedstilladelser, fx ved en klausul om at kommunen ”som vejmyndighed [skal] godkende detailprojekter inden udførelse”.203 Der er i udbygningsaftalerne herudover eksempler på krav om tilladelse fra politiet,204 Vejdirektoratet205 eller ”øvrige myndigheder”.206 I nogle få udbyg- ningsaftaler fremgår det, at kommunen fremmer behandling af myndighedstilladelser i forbindelse med anlægget mest muligt207 eller ”bidrager til gennemførelse af myndighedsbehandling”.208 Langt
194 Fx 10252253 (pkt. 6.1). Modsat se dog 9687961 (pkt. 6.1) der skal indgås på AB 92 vilkår.
195 Se fx. 10129589, hvor væsentlige fravigelser dog skal godkendes af kommunen (pkt. 4.1) og 10252253, hvor entre- prisekontrakten blot skal have vilkår "i det væsentligste, som det fremgår af AB 18” (pkt. 6.1)
196 Fx 11183572 (pkt. 6.4). Her fører kommunen således både tilsyn med arbejdet som aftalepart efter udbygningsaft- alen og som bygningsmyndighed efter byggeloven, hvilket synes at kunne give anledning til uklarhed om grænsedrag- ning mellem de to tilsyns opgaver og ansvar. I 10129589 er det tilføjet, at ”Et eventuelt tilsyn indebærer intet ansvar for Kommunen” (pkt. 2.11).
197 Fx 11183572 (pkt. 6.1 og 6.2).
198 Fx 9675254 (pkt. 5.1).
199 Fx 9675254 (pkt. 5.4) og 11126899 (pkt. 6.3).
200 Fx 9704187 (pkt. 10).
201 Fx 10129589 (pkt. 9.4).
202 10267988 (pkt. 4) og 10252253 (pkt. 5).
203 10101267 (pkt. 3).
204 Fx 9713234, hvor det fremgår at det er kommunen der indhenter tilladelse fra politiet (pkt. 3.7).
205 Fx 9701365 (pkt. 2.3).
206 Fx 9713234 (pkt 3.7).
207 10694725 (6.2). Selvom en sådan klausul kan siges blot at udtrykke kommunens loyalitetsforpligtelse som aftalepart, må kommunen dog fortsat forventes at holde sine ”roller” som hhv. aftalepart og tilladelsesmyndighed helt adskilt.
208 10814693 (pkt. 5.2).
de fleste udbygningsaftaler indeholder en klausul om, at ibrugtagning af grundejers byggeprojekt, som ligger til grund for aftalen, først må ske, når (dele af) anlægget ifølge udbygningsaftalen er etableret og/eller godkendt af kommunen.209
Kvalitet og udførelse
Alle udbygningsaftalerne beskriver infrastrukturanlægget der skal etableres dog med meget forskel- lig detaljeringsgrad. Hvor nogle henviser til bilag med udførlige beskrivelser af kvalitet, materialer og placering,210 angiver andre blot en overordnet beskrivelse.211 Eksempler på klausuler der går igen, er krav om at anvende materialer i minimum samme kvalitet som på de omkringliggende area- ler,212 udførelse "i god håndværksmæssig kvalitet",213 samt "i overensstemmelse med gældende an- lægsnormer og vejregler"214 eller efter kommunens anvisninger.215 I en del udbygningsaftaler er det indskrevet, at kommunen er berettiget til at føre tilsyn med arbejdet og eventuelt også at blive lø- bende orienteret om arbejdet216 eller inviteret til at deltage i byggemøder.217
Tid- og rækkefølgeplan samt koordinering
Udbygningsaftalerne bærer præg af at blive indgået tidligt i processen. Det er derfor kun en enkelt aftale, der indeholder en foreløbig tids- og rækkefølgeplan.218 Langt de fleste af de undersøgte ud- bygningsaftaler indeholder dog en klausul om at tidsplan fastlægges senere.219 I nogle udbygnings- aftaler fremgår, at starttidspunktet er overladt til kommunen at bestemme.220 I en enkelt aftale frem- går det, at aftalen bortfalder, hvis etablering ikke er påbegyndt inden fem år efter endelig vedtagelse af lokalplanen.221
209 Fx 10252253 (3.7). Se omvendt 10593743 der ikke gør.
210 Fx 9650295 pkt. 2 og 3.3 samt bilag.
211 Fx 9712962 samt 10062018, hvor det i sidstnævnte udbygningsaftale fremgår, at valg af materialer mv. fastlægges efter nærmere aftale (3.2 og 3.4).
212 10357504 (§ 3, stk 2). Se også fx 10919108 (pkt. 3.3.1 og 3.3.2).
213 10396173 (pkt. 3.5.6).
214 10919108 (pkt. 3.8). Se fx også 10839709.
215 Fx 11024381 (§ 1).
216 Som noget særligt fremgår det af 10129589, at "Et eventuelt tilsyn indebærer intet ansvar for kommunen" (pkt. 2.11).
217 10247271 (§ 4).
000 0000000 (Bilag).
219 Se fx 10357504(§ 3, stk. 8), 11126899 (3.2.2 og 5.1), 10353122 (pkt. 3) og 9704187.
220 Se fx 9650295 (pkt. 3.4), hvor begyndelsestidspunktet er fastsat til dét tidspunkt, hvor "Kommunen finder, at udvik- lingen i lokalplanområdet og området i øvrigt nødvendiggør disse infrastrukturanlæg, dog senest ved fuld udbygning af lokalplanområdet”. Se også 10493837 (pkt 4).
000 0000000 (pkt. 7.1).
6.2.6 Aflevering og risikoens overgang
Risikoen for arbejdet
Flere udbygningsaftaler (hvor grundejer er bygherre) nævner, at arbejdet udføres "for grundejers egen regning og risiko"222 eller at grundejer bærer risikoen for materialer mv. på byggepladsen.223
Aflevering
De fleste af udbygningsaftalerne indeholder en klausul om afleveringsforretning. Xxxxx regulerer 35 udbygningsaftaler afleveringsforretningen indgående. I de fleste tilfælde gennemføres afleverings- forretning når "infrastrukturanlægget er færdigt svarende til det aftalte og samtlige fornødne myn- dighedstilladelser foreligger".224 225 I en del udbygningsaftaler er selve afleveringsforretningen og kommunens beføjelser under mangelsgennemgangen reguleret indgående.226 Det typiske er, at en- treprenøren overdrager anlægget til grundejer, der herefter overdrager anlægget til kommunen ”når eventuelle mangler konstateret af Parterne ved afleveringen er udbedret, og udbedringen er god- kendt af Parterne".227 I nogle få udbygningsaftaler er det dog aftalt, at aflevering først sker senere pga. grundejers pligt til etableringspleje.228 Det er forskelligt, om det er kommunen eller grundejer, der forstår 1 og 5 års gennemgang og dermed formentlig også, hvornår grundejer ikke længere hæf- ter for mangler konstateret ved anlægget. 229 230 231 232 Ofte er det reguleret i aftalen, at kommunen ved overdragelse af anlægget samtidig får overdraget grundejers rettigheder, herunder garantistillel- se, efter entreprisekontrakten.233
222 Fx 10694825 (pkt. 7.2) og 10352478 (pkt. 1).
223 Fx 10919351 (pkt. 3.3) og 10919108 (pkt. 4.3). Se også 10352478 (pkt. 2).
224 10812305 (pkt. 4.1). Se også fx 10267642 (§ 4), 10050550 (§ 4) der tilføjer, at anlægget skal være i overensstem- melse med de nærmere krav i lokalplanen. Lidt atypisk fremgår det af 9715776 (pkt. 5.3), at anlægget skal godkendes af grundejer, når anlægget er udført (her er kommunen bygherre, og udbygningsaftalen vedrører anlæg af en skolevej).
225 Det er uklart, om der med denne formulering (”færdigt svarende til det aftalte”) er tilsigtet en ændring af udgangs- punktet i AB 18-standardvilkårene, hvorefter afleveringsforretning afholdes efter færdigmelding og arbejdet anses for afleveret når afleveringsforretning har fundet sted, medmindre der ved denne er påvist væsentlige mangler, herunder forhold, der hindrer ibrugtagning i væsentligt omfang, jf. AB 18 § 45, stk. 1 smh. stk. 2, 1. pkt.
226 Fx 10242038 (§ 4), 10267642 (§ 4) og 11024381 (§ 4).
227 Fx 10267642 (§ 4).
228 Fx 10789764 (pkt. 6). Omvendt i fx 10986628 (pkt. 6.2 og 6.3). Som nævnt i specialets afsnit 7.3.1 nedenfor, frem- går det af de almindelige bemærkninger til lov 2007/204, at efterbehandling kan aftales, men af VEJ 9579/2014 at ud- bygningsaftaler ikke kan angå drift af et anlæg. Det kan overvejes, om det får betydning for, om der er tale om ”efterbe- handling” kontra ”drift” om denne sker før eller efter aflevering, ligesom bør overvejes om det er hensigtsmæssigt, at ejerskab (og risiko) først går over 3 år efter etablering.
229 Som eksempel på, at alle mangler skal være udbedret, se 10352478 (pkt. 2.2 in fine).
230 Som eksempel på, at grundejer forestår 1-års gennemgang, se fx 10908168 (§ 6) og 10660165 (§ 5).
231 Som eksempel på, at kommunen forstår 1-års gennemgang, se 9687961 (pkt. 6.3).
232 Som eksempel på, at grundejer forestår både 1- og 5-års gennemgang, se fx 11125999 (pkt. 6.4) og 10986628 (pkt. 6.4).
233 10894803 (§ 5). Se også fx 10267642 (§ 5) og 9704188 pkt. 7.7).
Ejerskab og drift
Af de fleste udbygningsaftaler fremgår, at kommunen vederlagsfrit overtager anlægget234 og even- tuelt også det areal, som anlægget er placeret på.235 I et enkelt tilfælde fremgår, at anlægget skal overdrages til, og drives af, en grundejerforening.236 I seks udbygningsaftaler fremgår, at (dele af) anlægget forbliver privat fællesvej, men skal være offentligt tilgængeligt.237 Hvor udbygningsaft- alen ikke nævner noget om ejerskab, er det, med en enkelt undtagelse,238 udbygningsaftaler, hvor kommunen er bygherre. Det klare udgangspunkt i udbygningsaftalerne er, at kommunen forestår drift, vedligeholdelse og eventuel fornyelse af anlægget efter overdragelsen.239 I nogle af aftalerne fremgår det dog fx, at en grundejerforening - oprettet af grundejer – skal forestå driften, 240 at udgif- ter til drift og vedligeholdelse af infrastrukturanlæg på grundejers ejendom, påhviler grundejer241 eller at grundejer i en periode efter etablering af beplantning forestår drift af disse.242 Herudover er der to eksempler på udbygningsaftaler, hvor grundejer – i ubegrænset periode - står for fremtidig drift og vedligeholdelse af et etableret anlæg, selvom ejerskab overgår til kommunen.243
Forsinkelse af anlægget
Nogle få aftaler regulerer spørgsmålet om hvornår der foreligger forsinkelse. Som eksempler på tilfælde, hvor det er aftalt, at der kan ske tidsfristforlængelse, kan nævnes vejrlig, force majeure eller entreprenørs konkurs eller betalingsstandsning,244 hvor der er fristforlængelse efter reglerne i AB 18/ABT 18,245, når entreprenøren har ret til fristforlængelse246 eller når overskridelse af tidsfrist skyldes myndighedens egne forhold. 247
234 Se fx 10062032 (pkt. 5.1).
235 Fx 10267642 (§ 4), 9721282 (§ 4), 10129589 (pkt. 6.4) og 9701365 (6.2).
000 0000000 (pkt. 5).
237 Fx 10795707 (§ 4 vedrørende anlæg 1, 3 og 5 smh. § 1) og 10242038 (§ 1 vedrørende anlæg 3).
238 10268620 (der vedrører etablering af opholds- og ankomstzone (pkt. 2.1) samt etablering af ny cykelsti og fortov bl.a. (pkt. 2.2).
239 Fx 967956 (pkt. 5.2) og 10357504 (§ 4, stk. 2).
000 0000000 (pkt. 5). Oprettelse af en grundejerforening til at forestå drift ses også i forbindelse med andre af udbyg- ningsaftalerne selvom dette ikke nævnes direkte i selve udbygningsaftalen, se fx Herlev Kommunes Lokalplan 121, Et bolig- og erhvervsområde på Hørkær og Vasekær, s. 63 i forbindelse med 10814693.
241 Fx 965029 (pkt. 4.2) og 9705605.
000 0000000 (pkt. 2.2), 10243319 (pkt. 4.4) og 10986628 (6.3).
243 10101267 (pkt. 6.2) og 10660165 (§ 2). Som fremhævet nedenfor i specialets afsnit 7.3.1 fremgår det af VEJ 9579/2014, at der ”kan ikke indgås infrastrukturaftaler om drift af anlæg” (se VEJ 9579/2014, s. 15). Det kan på denne baggrund overvejes, i hvilket omfang en udbygningsaftale kan indeholde vilkår om grundejers (varige) drift af et anlæg. 244 Se fx 9713234 (pkt. 5.2), 9721282 (§ 2), 10242037 (§ 2) og 10242038 (§ 2) og I 10795707 (§ 3).
000 0000000 (pkt. 3.3) og 10242037 (§ 2) og 10242038 (§ 2).
000 0000000 (pkt. 3.3).
247 10795707 (§ 3).
Mangler ved anlægget
Som nævnt ovenfor er der stor forskel på omfanget af anlæggets beskrivelse i aftalen og dermed også, om noget kan anses for en mangel efter aftalen. I nogle aftaler fremgår det blot, at anlægget skal leve op til kravene efter aftalen, men det kan også fremgå, at grundejer påtager sig den fulde tekniske og håndværksmæssige risiko for anlægget.248 I nogle tilfælde er kommunens adgang til at gøre indsigelse overfor mangler begrænset til mangler der er gjort gældende i forbindelse med afle- veringsforretningen,249 mangler der tillige kan påberåbes af grundejer overfor entreprenøren,250 mangler der ikke skyldes mangelfuld drift eller vedligehold251 eller blot, som ovenfor beskrevet, fordi der er sat et loft på grundejers ydelse eller kommunen bærer risikoen for budgetoverskridelse.
Betaling
I en enkelt af de undersøgte udbygningsaftaler fremgår direkte, at det ”anses for misligholdelse af aftalen såfremt [grundejer] ikke afholder de udgifter, som i henhold til aftalens § 3 påhviler [grundejer]”.252
Misligholdelsesbeføjelser
Mange af de undersøgte aftaler regulerer misligholdelsesbeføjelser mellem parterne. I nogle tilfælde fremgår blot, at ”dansk rets almindelige regler” finder anvendelse,253 men der er også eksempler på aftaler, der regulerer spørgsmålet mere indgående. I nogle få udbygningsaftaler begrænses kommu- nens misligholdelsesbeføjelser til de, som gælder mellem grundejer og dennes entreprenør.254 Som nævnt fremgår det typisk, at grundejer skal sikre, at entreprenøren afhjælper mangler255 og det kan også fremgå, at kommunen kan kræve udbedringsgodtgørelse.256 Hvor hæveadgang er nævnt i ud- bygningsaftalerne fremgår, at dette kan ske ved parternes væsentlige misligholdelse af forpligtelser- ne i henhold til udbygningsaftalen og med krav om ”erstatning efter dansk rets almindelige reg-
248Fx 9675254 (pkt. 4.3), 10357504 (§ 3, stk. 9) og 11183572 (pkt. 6.5).
249 Fx 9713234 (pkt. 4.2) og 10618511 (§ 6).
000 0000000 (§ 4, 2. afsnit) og for så vidt angår grundejers hæftelsesansvar for mangler se 10242037 (§ 5, sidste afsnit) og 10242038 (§ 5.2). Se også 10833250 (pkt. 6.1), hvor det dog er uklart, om det blot er overfor entreprenøren kommu- nen ikke kan stilles bedre end grundejer. Det kan undre, at kommunen har begrænset sig til alene at kunne påberåbe mangler, eller holde grundejer hæftelsesansvarlig for mangler, der også kan påberåbes mellem grundejer og entreprenø- ren.
000 0000000 (pkt. 7.5). Se også 10242038 (§ 5).
252 10653875 (§ 5, sidste afsnit).
253 Fx 10352478 (pkt. 2.5).
254 Fx 10833250 (pkt. 6.1) hvor det dog er uklart, om det blot er overfor entreprenøren kommunen ikke kan stilles bedre end grundejer. Det kan undre, at kommunen (måske) har begrænset sine misligholdelsesbeføjelser til de, der kan gøres gældende af grundejer overfor entreprenøren.
255 Fx 11183572 (pkt. 6.10).
256 Fx 10353122 (pkt. 2.7) eller 10751190 (pkt. 3.2).
ler”.257 I 10 aftaler kan kommunen hæve og kræve erstatning, hvis grundejer tages under insolvens- behandling eller begæres opløst.258 I nogle aftaler fremgår tillige, at erstatning kan kræves i henhold til AB18/ABR18/ABT18259 eller som følge af overtrædelse af udbudsregler.260 I forhold til ansvar ved forsinkelse er udgangspunktet, at grundejer har den fulde risiko for, at anlægget kan gennemfø- res til tiden.261 Hvor kommunen er bygherre fremgår det modsat kun i et enkelt tilfælde, at kommu- nens forsinkelse medfører misligholdelsesbeføjelser for grundejer.262 Udgangspunktet er således i de fleste aftaler hvor kommunen er bygherre, at grundejer ikke kan rette et krav i anledning af kommunens forsinkelse.263
17 af de undersøgte udbygningsaftaler indeholder en klausul om dagbod ved grundejers forsinkelse med etablering af anlægget.264 I 14 af disse afskær dagbodsklausulen dog ikke umiddelbart parterne fra i øvrigt at kræve erstatning efter dansk rets almindelige regler.265 Størrelsen på dagboden ses at ligge på hhv. 2 promille pr. forsinket arbejdsdag,266 1 promille pr. forsinket arbejdsdag,267 50.000 kr. pr. forsinket arbejdsdag,268 3.500 kr. pr. påbegyndt uge269 og 1 procent (!) pr. arbejdsdag.270 En del udbygningsaftaler nævner i øvrigt, at kommunen er berettiget til at trække på de stillede garanti-
257 Se fx 10252253 (pkt. 10.1). I 9713234 nævnes, lidt atypisk, kun grundejers misligholdelse som udløsende for ad- gangen til at hæve aftalen og kræve erstatning efter dansk rets almindelige regler (pkt. 6.1).
258 Se således følgende aftaler der i forskelligt omfang omtaler hhv. grundejers insolvensbehandling, rekonstruktionsbe- handling, anmeldelse af betalingsstandsning, åbning af forhandling om tvangsakkord eller begæres opløst: 11175320 (pkt. 8.2), 10919351 (pkt. 7.2), 11183572 (pkt. 14.2), 10814693 (pkt. 12.2), 9715776 (pkt. 12.2), 10812305 (pkt. 8.2),
10919108 (pkt. 10.2), 10252253 (pkt. 10.2), 9713234 (6.1) samt 10267988 (pkt. 6). Ud over at fremhæve, at der kan ”kræve[s] erstatning efter dansk rets almindelige regler” (se fx 11175320 pkt. 8.2) fremgår det ikke, hvordan kommu- nen nærmere er stillet fx i konkursordenen hvis grundejer tages under konkursbehandling.
259 Fx 10247271 (§ 3).
260 Fx 10919108 (pkt. 9.2).
000 0000000 (pkt. 4.3). Se også 10894715 (§ 3, stk. 8), 11126899 (5.2), 11183572 (pkt. 6.6), 10984046 (pkt. 5.2),
11141587 (pkt. 5.2), 10986628 (pkt. 4.2), 11125999 (4.2), 10129589 (4.4), 9687961 (pkt. 5.2), 10025617 (pkt. 4.2) og
10616681 (pkt. 5.2).
262 10653875 (§ 5).
263 10252253 (pkt. 6.3) og 10919108 (pkt. 3.13).
000 0000000, 9704188, 11183572, 9721282, 10050550, 10242037, 10242038, 10267642, 10660165, 10795707,
10894803, 10899379, 10908168, 11024381, 9687961, 10025617 og 10616681. Henset til at det ofte alene er grundejer der finansierer anlægget, og at langt de fleste udbygningsaftaler indeholder en klausul, hvorefter der først kan gives ibrugtagningstilladelse til grundejers byggeprojekt når anlægget i medfør af udbygningsaftalen er opført, kan det over- vejes, hvilken begrundelsen der er for at indsætte en klausul om dagbod.
265 Fx 9687961 (pkt. 7.1 smh. 11.1) og 11183572 (pkt. 6.11 smh. 14.1).
266 Fx 10894803 (§ 3). Her er anlægsudgifterne estimeret til 6.080.000 kr, jf. aftalens bilag C1. Se dog også 9721282, hvor dagboden ligeledes er 2 promille pr. forsinket arbejdsdag, men de estimerede anlægs- og bygherreomkostninger er anslået til 55 mio kr. (§ 3).
267 Fx 11024381 (§ 3). Her er anlægsudgifterne estimeret til 2.563.100 kr,(bilag).
268 10908168 (§ 3).
269 Fx 9687961 (pkt. 7.1).
270 Fx 9704187 (pkt. 4). Her er anlægsudgifterne estimeret til 540.000 kr., jf. aftalens bilag, hvilket kan forklare den høje dagbodssats, der dog stadig synes uproportional.
er i tilfælde af grundejers misligholdelse af sine forpligtelser overfor kommunen.271 Af et par enkel- te udbygningsaftaler fremgår endvidere, at grundejerne hæfter direkte og solidarisk overfor kom- munen for grundejernes forpligtelser efter aftalen.272
Forholdet til tredjemand, fx en nabo, nævnes kun sporadisk i udbygningsaftalerne. Et par eksempler kan her nævnes. I 10396173 forudsætter etablering af anlægget, at der opnås enighed med anden grundejer.273 I nogle få tilfælde forudsætter aftalen fordeling af grundejers udgifter med tredjemand, fx 10839709 hvor det fremgår, at fordeling af grundejers udgifter sker mellem grundejer og en til- stødende lodsejer, der ikke er part i aftalen.274
Udgangspunktet i udbygningsaftalerne er, at disse er uopsigelige.275 I et par tilfælde fremgår det dog af aftalen, at den ”ophæves”, såfremt grundejer ikke gennemfører sit udbygningsbyggeprojekt,276 eller at aftalen ”bortfalder”, hvis grundejer ikke etablerer infrastrukturanlægget efter aftalen.277
6.2.10 Oplysningspligt og loyalitet
10 af de undersøgte udbygningsaftaler indeholder en klausul, hvorefter grundejer skal bistå kom- munen med nødvendig information.278 Endvidere er der eksempler på tilkendegivelser i aftalerne om, at kommunen ”har tilkendegivet at være positiv over for Projektet og at ville arbejde for vedta- gelsen af en lokalplan, der muliggør [projektet]”.279
Cirka halvdelen af de undersøgte aftaler regulerer spørgsmålet om tvistløsning. En enkelt udbyg- ningsaftale angiver, at der, såfremt en part træder tilbage fra aftalen, skal indledes dialog mellem
271 Fx 10129589 (pkt. 5.5).
272 11024381 (§ 8) og 10894803 (§ 8).
273 10396173 (Pkt. 3.3). Se også 10618511 (Baggrund) samt 10694825 (pkt. 15.1).
274 10839709 (Afholdelse af udgifter for infrastrukturanlægget). Se også 10919108, hvor aftale indgås mellem grundejer og kommunen, men fordeling af grundejers udgifter sker mellem grundejer og tredjemand via et oprettet joint venture, jf. pkt. 12.2 og 12.3. Se hertil de to parallelle udbygningsaftaler 10791861 (pkt 5.2) og 10792190 (pkt. 5.2). Sådanne vilkår synes dog problematiske set i lyset af princippet om aftalers relativitet.
275 Fx 10357504 (§ 8, stk. 2) og 9675254 (pkt. 10.2).
276 10247271 (§ 5).
000 0000000 (pkt. 7.1). Det er dog uklart, om der med ”etablering” henvises til grundejers byggeprojekt eller infrastruk- turanlægget – men det sidste må antages, da udbygningsaftalens afsnit ”Etablering” angår opførelse af infrastrukturan- lægget (pkt. 3).
278 Fx 9675254 (pkt. 6.2) og 10252253 (pkt. 7.2).
279 Fx 10984046 (pkt. 1.5), 11141587 (pkt. 1.5) og 10986628 (pkt. 1.5).
parterne med henblik på realisering af en ny udbygningsaftale.280 De øvrige aftaler, der regulerer spørgsmålet, fastlægger alle, at tvisten i første omgang skal søges løst ved konstruktiv forhandling mellem parterne. Hvis parterne ikke kan løse tvisten ved forhandling, fremgår det af 14 aftaler, at tvisten skal behandles ved voldgift281 mens det af 22 aftaler fremgår, at tvisten skal behandles ved de almindelige domstole.282
6.2.12 Overdragelse af rettigheder
Langt de fleste af udbygningsaftalerne regulerer spørgsmålet om overdragelse af rettigheder og pligter efter udbygningsaftalen. Mange angiver blot, at rettigheder og forpligtelser kun kan overdra- ges med modpartens samtykke283 evt. med regulering af, hvornår kommunen skal give sit samtyk- ke.284 Herudover er der eksempler på aftaler, der fx betinger overdragelse af, at erhverver er grund- ejer omfattet af det underliggende lokalplanforslag285 eller at grundejer ved overdragelse fortsat hæfter for aftalens efterlevelse.286
Langt de fleste af de undersøgte udbygningsaftaler regulerer spørgsmålet om grundejers sikkerheds- stillelse for opfyldelsen af sine forpligtelser efter aftalen. Mens alene nogle få udbygningsaftaler angiver, at grundejer ikke skal stille garanti,287 skal grundejer i de øvrige enten deponere et aftalt beløb288 eller stille en anfordringsgaranti.289 Beløbet for sikkerhedsstillelsen er i de fleste aftaler svarende til grundejers estimerede udgifter til opfyldelsen af sine forpligtelser efter udbygningsaft- alen.290 Der er dog også eksempler på, at grundejer skal stille sikkerhed for 95 % af de udgifter, som grundejer skal afholde291 eller entreprisesummen tillagt 10 % til dækning af eventuelle usikkerhe-
280 11126899 (pkt 12.4).
281 Fx 10623169 (pkt. 8.1), 9654718 (pkt. 8.1) og 11131539 (pkt. 10.2). Af sidstnævnte fremgår dog, at voldgiften ikke gælder for forhold, der vedrører myndighedstilladelser og myndighedsgodkendelser (pkt. 10. 2 in fine).
282 Fx 9679562 (pkt. 7.2) og 9691629 (pkt. 7.2).
283 Fx 10694825 (pkt. 10.1). Der er også eksempler på aftaler, hvor overdragelse, til den til enhver tid værende ejer af grunden, ikke kræver kommunens godkendelse, se fx 11024381 (§ 11) eller 9704188 (11.1) og 9704187 (11.1).
284 10129589 (pkt 9.3) og 10908168 (§ 11).
285 Fx 10593743 (pkt. 7.1). Se også 10833250 (pkt. 9.1).
286 Fx 9712962 (pkt. 10). Omvendt er der også eksempler på udbygningsaftaler, der angiver, at grundejer ved overdra- gelsen er frigjort uanset erhvervs efterfølgende eventuelle misligholdelse af udbygningsaftalen, se 9704188 og 9704187 (begge pkt. 11.1), der dog betinges af, at erhverver stiller garanti for opfyldelse af udbygningsaftalen (begge pkt. 11.2 og 11.3).
287 Se 9704187 (pkt. 8.1), hvor grundejer (selskab) er ejet af den Danske Stat. Se også 9701365 (pkt. 3.7).
288 Fx 10396173 (pkt. 4.1).
289 Fx 9679562 (pkt. 2.10) og 10986628 (pkt. 4.3).
290 Fx 9679562 (pkt. 2.10 og 2.11) og 10593743 (pkt. 2.7).
291 Fx 10919108 (pkt. 8.2 smh. pkt. 8.1) og 10812305 (pkt. 7.2).
der.292 I de fleste tilfælde fremgår det enten, at sikkerheden skal stilles inden forslag til lokalplan indstilles til endelig godkendelse293 eller ved fremsendelse af ansøgning om byggetilladelse til grundejers byggeprojekt.294 Bestemmelser om nedskrivelse og frigivelse af garantien varierer en del i de enkelte udbygningsaftaler. Typisk angives, at sikkerheden frigives når anlægget er færdigt, godkendt, mangler udbedret295 og eventuelt også med krav om, at entreprenørgarantien i henhold til aftalen mellem grundejer og entreprenør samtidig stilles over for kommunen.296 Ofte fremgår tillige, at sikkerheden kan nedskrives forholdsmæssigt. 297 298 Af nogle af udbygningsaftalerne fremgår og- så, hvornår kommunen er berettiget til at trække på den stillede sikkerhed.299
I 19 aftaler fremgår en klausul, hvorefter udbygningsaftalen træder i kraft, når udbygningsaftalen er underskrevet af alle parter.300
Alle udbygningsaftalerne301 er betinget af, at lokalplanforslaget endeligt vedtages af kommunalbe- styrelsen, evt. med tilføjelse af, at klagefristen skal være udløbet, uden at planerne er tilsidesat.302 Som modifikation hertil fremgår det dog af en del af udbygningsaftalerne, at det påtænkte lokal- planforslag alene skal vedtages uden væsentlige ændringer.303 ”Væsentlige ændringer” er i nogle af aftalerne defineret, fx som enhver ændring af områdets anvendelse,304 bebyggelsesprocent,305 forde- lingen mellem bolig og erhverv306 eller etageareal.307 Langt de fleste af udbygningsaftalerne frem-
292 Fx 11126899 (pkt. 5.3).
293 Fx 9679562 (pkt. 2.10).
294 Fx 10252253 (pkt. 8.3) eller 10243319 (pkt. 6.1).
295 Fx 9691629 (pkt. 2.10).
296 Fx 9710576 (pkt. 2.10) og 10062032 (pkt. 3.3).
297 Som eksempler på forholdsmæssig nedskrivelse i takt med udførelse, se fx 10396173 (pkt. 4.3) og 10062018 (pkt. 4.1) og 10812305 (pkt. 7.5).
298 Som eksempler på forholdsmæssig nedskrivelse i takt med udbedring af mangler, se fx 9691629 (pkt. 2.10).
299 Se fx 10789764 (pkt. 5) og 10252253 (pkt. 8.4).
300 Fx 9675254 (pkt. 10.1) og 10357504 (§ 8, stk. 1). Set i lyset af, at udbygningsaftalerne er betinget af kommunalbe- styrelsens vedtagelse jf. specialets afsnit 6.2.15, kan betydningen af en sådan klausul overvejes. Det kan fx overvejes, om der allerede fra ikrafttrædelsestidspunktet kan opstå kontraktmæssige forpligtelser mellem parterne, se hertil det norske Sivilombuds udtalelse nr. 209/2897 af 31. august 2010 om reglene om utbyggingsavtaler – virkningene av brudd på plan- og bygningsloven 2008 § 17-4 femte ledd.
301 Her ikke medtalt de udbygningsaftaler, der ikke i sin helhed er uploadet på xxxxxxxx.xx.
302 Fx 9679562 (pkt. 6).
303 Fx 10129589 (pkt. 7.2 og 8.1) og 10050550 (§ 8).
304 Fx 9650295 (pkt. 7.1).
305 Fx 9650295 (pkt. 7.1) og 10062018 (pkt. 6.1).
306 Fx 10062018 (pkt. 6.1).
307 10983836 (pkt. 8.1).
hæver tillige, at aftalen er betinget af, at denne vedtages af kommunalbestyrelsen.308 I nogle af afta- lerne er der tidsfrister for, hvornår betingelserne vedrørende kommunalbestyrelsens endelige vedta- gelse af hhv. udbygningsaftalen og lokalplanforslag senest skal ske.309 En del af de undersøgte ud- bygningsaftaler betinger dog også aftalen af øvrige forhold, fx grundejers garantistillelse,310 bygge- tilladelse eller anden myndighedstilladelse der muliggør grundejers byggeprojekt311 eller muliggør etablering af infrastrukturanlæggene,312 at grundejer vælger at gennemføre byggeprojektet,313 at der foretages de nødvendige arealerhvervelser,314 at tredjemand giver fornødent tilsagn til opførelse af den fornødne infrastruktur,315 at grundejer betaler det aftalte beløb316 eller at kommunen vælger at gennemføre et af anlæggene ifølge udbygningsaftalen inden for en nærmere fastsat frist.317 I nogle af udbygningsaftalerne er retsvirkningerne af, at betingelserne ikke opfyldes, reguleret. I langt de fleste tilfælde fremgår det, at aftalen bortfalder.318 Det ses i øvrigt, at det er aftalt, at parterne ikke kan rette krav mod hinanden,319 at parterne er berettiget til at træde tilbage fra aftalen320 eller at der består en ret eller pligt til genforhandling af aftalen.321 Mange af udbygningsaftalerne regulerer også retsvirkningerne ved en delvis ophævelse af lokalplanen som udbygningsaftalen knytter sig til. Ty- pisk kan parterne i så fald kun træde tilbage fra aftalen i sin helhed, hvis den delvise ophævelse er af væsentlig betydning for aftalen i sin helhed322 og ellers kun for så vidt angår de dele af aftalen der
308 Fx 9650295 (pkt. 7.1).
309 Fx 9693246, hvorefter udbygningsaftalen ”bortfalder i sin helhed, såfremt betingelsen om Kommunalbestyrelsens godkendelse ikke er opfyldt senest den 31. december 2020, hvorefter Parterne ikke kan gøre krav gældende mod hinan- den som følge heraf” (pkt. 8). Se også 9701365 (pkt. 8.1) og 10694825 (pkt. 15.1).
310 10696835 (pkt. 7). I yderligere tre aftaler ses, at garantistillelse i afsnittet ”betingelser” nævnes – dog uden at garan- tistillelse nævnes i aftalernes opremsede betingelser, se fx 10357504 (§ 6, stk. 1).
311 Fx 9675254 (pkt. 11.1).
312 Fx 10812305, der dog tilføjer ”medmindre manglende opnåelse af myndighedstilladelser kan tilskrives Selskabets [bygherrens] egne forhold” (pkt. 9.2).
313 Fx 11126899 (pkt. 12.1) og 10267988 (pkt. 5). I andre udbygningsaftaler ses, at udbygningsaftalen ophæves uden at parterne kan gøre krav gældende mod hinanden i den forbindelse, såfremt grundejer ikke gennemfører byggeprojektet, uden at dette dog angives som en ”betingelse”, fx 10247271 (§ 5).
314 Fx 10839709 (Betingelser) og 10694825 (pkt. 15.1).
315 10694825 (pkt. 15.1).
316 10653875, hvorefter aftalen er betinget af ”Indbetalingen af 50.000 kr. pr. bolig sker samtidig med at der udstedes byggetilladelse for den enkelte bolig” (§ 6).
317 10814693 (pkt. 13.1). Se i sammenhæng hermed pkt. 13.3 og 13.4.
318 Fx 10267988 (pkt. 5).
319 Fx 10918547 (Betingelser) og 10919108 (pkt. 11.3). Omvendt fremgår det af andre udbygningsaftaler, at grundejer skal erstatte kommunen ”de eksterne og interne omkostninger, som kommunen har afholdt ved udarbejdelse af kommu- neplantillæg og lokalplan indtil det tidspunkt hvor en af parterne trådte tilbage fra udbygningsaftalen” jf. 10919351 (pkt. 8.3). Se også 10812305 pkt. 9.3.
320 Fx 10694825 (pkt. 15.2).
321 Fx 11126899 (pkt. 12.4) og 9701365 (pkt. 8.1).
322 10252253 (pkt. 13.2).
er væsentligt berørt af den delvist ophævede lokalplan. De fleste udbygningsaftaler med en sådan klausul kræver dog, at parterne først forsøger at genforhandle aftalen, før de helt eller delvist kan træde tilbage fra aftalen.323
Det fremgår af 24 af de undersøgte udbygningsaftaler, at lokalplan (og eventuelt kommuneplan) går forud for udbygningsaftalen ved uoverensstemmelse mellem disse.324 I ni af disse samt yderligere to fremgår i øvrigt, at ”alle myndighedskrav [har] forrang for udbygningsaftalen”.325
6.2.17 Ændringer og tilføjelser til aftalen
I otte af de undersøgte udbygningsaftaler fremgår, at ”enhver ændring eller tilføjelse til udbygning- saftalen skal være skriftlig og underskrives af begge parter”.326
Generelt ses det, at udbygningsaftalernes omfang er meget varierende. Mens nogle udførligt regule- rer retsstillingen mellem parterne og tager højde for blandt andet konkurs, erstatning uden for kon- trakt eller forrangsspørgsmål ved konflikt med plangrundlaget, regulerer andre alene parternes ho- vedydelser og i meget få vendinger. Hertil ses en gennemgående tendens til klausuler om, at forhold skal ”aftales løbende”. Dette tyder på, at selve udbygningsaftalen, som den er uploadet på planda- xx.xx, langt fra rummer den fulde aftale. Mange af udbygningsaftalerne indeholder samme klausuler og formuleringer - også på tværs af de forskellige kommuner. Dette efterlader et indtryk af, at de enkelte aftaler er udarbejdet på baggrund af tidligere aftaler eller paradigmer. På denne baggrund er det heller ikke overraskende, at flere af aftalernes klausuler synes malplacerede i den konkrete afta- le. Fx 11175320,327 hvor der henvises til en garanti der ikke er krævet efter aftalen, 10252253328 hvor det fremgår, at detailprojekt udarbejdet af kommunen også skal godkendes af kommunen eller 9691629, hvor det på den ene side fremgår af aftalens pkt. 2.6 at udbygningsaftalen går forud for lokalplanen, men af pkt. 7.3 at lokalplanen går forud for udbygningsaftalen.
323 Fx 10252253 (pkt. 13.2). Se også 9704187 (pkt 12.2) samt 10694725 (pkt. 11.2).
324 Fx 9679562 (pkt. 7.3). 9691629 efterlader dog tvivl om forrangsspørgsmålet eftersom det på den ene side fremgår af aftalens pkt. 2.6 at udbygningsaftalen går forud for lokalplanen, men af pkt. 7.3 at lokalplanen går forud for udbygning- saftalen.
325 Fx 9675254 (pkt. 13.1 in fine).
326 Fx 11175320 (pkt. 14.1) og 10814693 (pkt. 8.1).
327 11175320 (pkt. 7.1 smh. 8.3).
328 10252253 (pkt. 2.1, iv).
Generelt kan det sammenfattes, at udbygningsaftaler typisk indeholder eller regulerer følgende for- hold:
• En beskrivelse af aftalens parter,
• En kortfattet beskrivelse af baggrunden for aftalen, herunder kommunens og grundejers mo- tiv for at indgå aftalen,
• En henvisning til det udarbejdede lokalplanforslag eller klausul om, at kommunen udarbej- der lokalplanforslag og evt. kommuneplantillæg,
• En beskrivelse af de pågældende anlæg - ofte med en vedlagt teknisk beskrivelse og illustra- tioner,
• Et budgetoverslag, eventuelt vedlagt som bilag, herunder beskrivelse af grundejer(ne)s bi- drag hhv. kommunens bidrag,
• En nærmere beskrivelse af grundejers forpligtelser efter aftalen, enten ved en klausul om be- taling af et bidrag til anlæggets udgifter, men ofte blot ved en klausul om udførelse af an- lægget. Ofte beskrives her visse tekniske standarder der skal være opfyldt og eventuelt også krav til entreprisekontrakten,
• Kommunens rettigheder, herunder fx tilsyn med arbejdet, godkendelse af detailprojekt og godkendelse af det færdige anlæg,
• I visse tilfælde kommunens øvrige forpligtelser, herunder etablering af anlæg og biforplig- telser
• Eventuelt regulering af afleveringsforretning, herunder hvem der står for mangelsgennem- gang med entreprenøren efter aflevering,
• Ejerskab og drift, hvor det klare udgangspunkt er vederlagsfri overdragelse af anlægget og arealer til kommunen, der herefter forestår driften,
• Misligholdelsesbeføjelser, herunder ofte en klausul om, at dansk rets erstatningsregler finder anvendelse, men i visse tilfælde med adgang til at kræve dagbod, kræve udbedringsgodtgø- relse eller hæve aftalen,
• Sikkerhedsstillelse, typisk svarende til grundejers bidrag,
• Betingelser, hvor typisk både vedtagelse af plangrundlag og aftalen nævnes, eventuelt med en regulering af retsvirkningen ved (delvis) ophævelse af plangrundlaget ved Planklagenæv- net/domstolene,
• Tvistløsning, hvor udgangspunktet er et krav om forhandling, men med efterfølgende mu- lighed for enten voldgift eller sagsanlæg ved domstolene og
• Adgang til overdragelse af rettigheder og forpligtelser, ofte med en afskåret adgang hertil el- ler betingelse om kommunens forudgående godkendelse.
Samlet set tegner der sig et billede af, at udbygningsaftalernes fokus synes at være på grundejers forpligtelser og kommunens rettigheder efter aftalen, fx kommunens krav til entreprisekontrakten, udførelse og tidsplan, kommunens ret til tilsyn, regulering af kommunens misligholdelsesbeføjelser og krav til grundejers sikkerhedsstillelse. Det ses også, at der er stor forskel på grundejers hoved-
ydelse i aftalerne. Vilkår om grundejers bidrag ses at angå meget forskellige typer anlæg med for- skellig begrundelse, forskellig grad af sammenhæng med grundejers udbygning og i meget forskel- lig prisklasse. Dette giver anledning til at undersøge, hvilke grænser der gælder for grundejers ho- vedydelse i en udbygningsaftale.
7. En undersøgelse af grænserne for grundejers hovedydelse i udbyg- ningsaftalerne
7.1 Problemstillingen præsenteret
På baggrund af den empiriske undersøgelse af de udvalgte udbygningsaftaler fremstår spørgsmålet om, hvilke grænser der gælder for grundejers hovedydelse særligt praktisk relevant. Norsk om- budsmands- og retspraksis viser også, at problemstillingen er central.
Normalt er ligevægt og balance i aftaleydelserne ikke et problem i en aftale, hvor parterne er lige- værdige. Parternes ydelser vil afspejle en gensidig forhandling og lægge sig dét sted, hvor begge parter har et ønske om at indgå aftalen. Udbygningsaftaler er dog kendetegnet ved, at kommunens hovedydelse består i udarbejdelse af et lokalplanforslag med et bestemt indhold – og en sådan ydel- se, der ikke findes på det fri marked, kan være svær at prissætte. Hertil kommer, at grundejer ofte vil have et stærkt ønske om at indgå udbygningsaftalen, fordi den kan være den eneste måde at sikre en (hurtig) igangsættelse af et byggeprojekt. Den almindelige forhandling, som normalt ville kunne sætte rammen for en ”rimelig” prissætning for kommunens ydelse i aftalen, er dermed allerede skæv fra start. Selvom grundejer ofte også er at regne for en ”stærk” part i en udbygningsaftale, kan den specielle aftalesituation således skabe grobund for en ubalanceret aftale.
I det følgende skal det derfor undersøges, hvad de retlige grænser for grundejers hovedydelse (hel eller delvis etablering eller afholdelse af udgifter til et infrastrukturanlæg) i en udbygningsaftale er.
7.2 Indledende betragtninger om grænserne for Folketingets Ombudsmands og domsto- lenes kontrol
Det følger som bekendt af planlovens § 58 b, at klager vedrørende udbygningsaftaler ikke kan ind- bringes for anden administrativ myndighed. Den kommunale forvaltning omfattes dog af de retlige kontrolformer som ombudsmands- og domstolskontrol, hvorfor disse vil kunne tage stilling til ud- bygningsaftalers lovlighed.
Som det vil fremgå af det følgende, vil kommunen i forbindelse med indgåelse af en udbygningsaf- tale være overladt et skøn med hensyn til, hvad der kan kræves af grundejer. De retlige grænser for dette skøn, herunder de som kan udledes ved fortolkning af planloven, de forvaltningsretlige grund- sætninger og kommunalfuldmagten, vil formentlig være genstand for en tilbundsgående prøvelse ligesom den konkrete retsanvendelse.329 Derimod må det forventes, at der vil være en vis tilbage- holdenhed i prøvelsen af kommunernes ”forvaltningsretlige skøn”.330 Det er dog ikke udelukket, at domstolene eller Folketingets Ombudsmand prøver den skønsmæssige afvejning.331 Hvor der er påvist usaglige hensyn, vil prøvelsen formentlig blive intensiveret og dermed gå nærmere ind i den skønsmæssige afvejning.332 I dette speciale er det tilsvarende alene de retlige grænser for kommu- nernes indgåelse af udbygningsaftaler der er genstand for undersøgelsen.
Hertil må det forventes, at domstolenes og Folketingets Ombudsmands prøvelse af udbygningsafta- ler vil være mindre intensiv end på andre af planlovens områder, som følge af, at der er tale om en aftale. Xxxxxxx Xxxxxxx fremhæver muligheden for, at parternes ”forligsinteresse” samt ”bytteinte- resse” i et vist omfang kan legitimere indgåelsen af en forvaltningskontrakt.333 Det kan overvejes, om de samme betragtninger kan gøre sig gældende, hvor en udbygningsaftale er på kant med loven (eller retsgrundsætninger). Det kan ikke udelukkes, at en udbygningsaftale i et sådant tilfælde vil blive accepteret af hensyn til, at aftalen må være udtryk for et kompromis mellem parterne. I den norske Høyesteretts afgørelse NRt 1975.882 blev parternes ”avtaleskjønn” fremhævet som grundlag for ikke at tilsidesætte en aftalen, uanset at den fraveg de principper for erstatningsberegning, som loven gav udtryk for.334
329 For så vidt angår Folketingets Ombudsmands prøvelse, se Folketingets Ombudsmand, Rammerne for ombudsman- dens arbejde, 4. Ombudsmandens bedømmelsesgrundlag (xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxx_xxxxxx/xxxxxxxx_xxx_xxxxxxxxxxxxx_xxx ejde/ ) Se hertil Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige Em- ner, 2016, s. 218.
330 Gøtze, Magtfordrejning - et begreb under forvandling, 1. udgave, 1999, s. 75. Se hertil Revsbech, Kapitel 6. Dom- stolskontrol med forvaltningen, i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 405ff.
331 Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 217.
332 Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 228.
333 Xxxxxxx Xxxxxxx, Forvaltningskontrakter, 2021, s. 297ff. om forligsinteresse og 308ff. om bytteinteresse.
334 Som gengivet i Xxxxxxx Xxxxxxx, Forvaltningskontrakter, 2021, s. 303.
7.3 Planlovens rammer for grundejers hovedydelse
I det følgende skal det undersøges, hvilke grænser planlovens kapitel 5 a sætter for grundejers ho- vedydelse i udbygningsaftaler.
7.3.1 Udførelse eller afholdelse af udgifter til fysiske, tekniske infrastrukturanlæg
Grundejers hovedydelse i en udbygningsaftale kan ifølge § 21 b, stk. 3 alene bestå i udførelse eller afholdelse af udgifter til ”fysiske infrastrukturanlæg”. Infrastrukturanlæggene må ifølge bestem- melsens forarbejder tillige være ”offentligt tilgængelige”.335 I vejledning nr. 9579/2014 fremgår, at der må være tale om ”teknisk infrastruktur”.336 Heri ligger formentlig blot et krav om, at der, som det nævnes i de almindelige og specielle bemærkninger til § 21 b, stk. 3, ikke kan aftales bidrag til ”social infrastruktur” som skoler, børnehaver eller andre institutioner.337 Ifølge vejledningen kan heller ikke bidrag til ”offentlig service” indgå i en udbygningsaftale.338
Som eksempler på anlæg, der kan indgås udbygningsaftale om, nævnes i bemærkningerne til lov nr. 537/2007:
”- Etablering eller omlægning af overordnede, kommunale vejanlæg, broer samt sporanlæg og stoppesteder til den kollektive transport, som gennemførelsen af det lokalplanlagte byggeprojekt udløser.
‐ Etablering af kanaler og andre vandområder eller opfyldning samt etablering af kaj og havneanlæg i eller i umiddelbar tilknytning til havneområder.
‐ Anlæg eller opgradering af adgangsveje, interne veje og (cykel)stier, parkerings- anlæg og belysning.
‐ Etablering eller opgradering og omlægning af forsyningsnet til el, tele, bredbånd og andre forsyningskabler, antenner, master, vand og varme.
‐ Etablering og opgradering af områder for ophold, rekreation og friluftsaktiviteter i form af parker, torve og pladser, og andre rekreative anlæg på land samt strand- og badeanlæg på landarealer og vandområder i havneområder eller i umiddelbar tilknytning hertil”339 (min markering)
335 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7290.
336 VEJ 9579/2014, s. 13.
337 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7278 og 7290.
338 VEJ 9579/2014, s. 18.
339 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7291. Det bemærkes, at ikke alle de nævnte ydelser dog ligger hos kommunen. Se fx om bredbåndsnet xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxx/xx-xxxxx-xx-xxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxxxxx-xx-xxxxxxxxxxxxx/.
Da der alene er tale om eksempler, er listen ikke udtømmende. I tillæg til de i citatet med gult mar- kerede eksempler på infrastrukturanlæg, nævnes i vejledning nr. 9579/2014 klimatilpasningsanlæg, fx diger samt gadeudstyr som fx bænke.340
Efter § 21 b, stk. 3 kan udbygningsaftalen alene indeholde bestemmelser om, at grundejer ”helt eller delvist” skal ”udføre eller afholde udgifter” til anlægget. På baggrund af det med grønt markerede i citatet ovenfor, må begrebet ”udføre” omfatte både etablering af et helt nyt anlæg og opgradering eller omlægning af et eksisterende. Det er alene ”udgifter” der kan kræves betalt af grundejer – der må derfor formentlig være en klar sammenhæng mellem dét beløb, der kræves, og dét beløb etable- ringen koster. I vejledning nr. 9579/2014 fremgår, at ”aftalens bestemmelser om dækning af om- kostninger skal forstås i bred forstand med de muligheder, der aftaleretligt er basis for, herunder aftale om sikkerhedsstillelse mv.”341 Hvor kommunen udfører anlægget, kan det overvejes, om både kommunens interne administrative og eksterne udgifter til konsulentarbejde kan omfattes af grund- ejers bidrag, som det fremgår af forarbejderne til § 21 c, men ikke af § 21 b.342
Af forarbejderne fremgår, at § 21 b, stk. 3 alene omfatter aftaler om udgifter til ”udbygning, til fær- diggørelse eller til efterbehandling af infrastrukturanlæg”.343 Selvom en udbygningssaftale således kan indeholde vilkår om betaling af udgifter til efterbehandling kan udbygningsaftalen ifølge vej- ledning nr. 9579/2014 ikke angå drift af et anlæg.344 Også udgifter forbundet med udbygning, fær- diggørelse eller efterbehandling af de arealer som ligger i forbindelse med anlægget, kan ifølge de almindelige bemærkninger til lov 2007/204 omfattes af aftalen.345
7.3.2 Infrastrukturanlæg i eller uden for planområdet for at virkeliggøre planlægningen
Af § 21 b, stk. 3 in fine fremgår, at udbygningsaftalen kun kan indeholde bestemmelse om, at grundejer skal bidrage til de anlæg som etableres ”for at virkeliggøre planlægningen”. Anlægget skal altså være nødvendigt for, at plangrundlaget kan ændres, hvis grundejer ifølge udbygningsaft- alen skal bidrage til anlægget. Det skal her behandles, hvad der ligger i dette krav, når udbygning-
340 VEJ 9579/2014, s. 15.
341 VEJ 9579/2014, s. 19.
342 FT 2011-2012, Xxxxxx A, L 148, s. 13.
343 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s.7278.
344 VEJ 9579/2014, s. 15.
345 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7278.
saftalen indgås efter § 21 b, stk. 2, nr. 2 og 3. Indholdet af kravet behandles ikke direkte i hverken forarbejderne til bestemmelsen eller vejledning nr. 9579/2014.
Ifølge forarbejderne til kapitel 5 a fremgår, at formålet med udbygningsaftaler er, at de skal ”rydde nogle af forhindringerne af vejen og kunne bidrage til at fremskynde en omdannelse”346 samt mind- ske ”risiko for samfundsmæssige tab” sådan at kommunerne ikke byggemodnede områder, som ingen ønskede at omdanne.347 Formålet var således alene at sikre, at den nødvendige infrastruktur som en aktuel udbygning kræver, kunne finansieres gennem udbygningsaftalerne. At infrastruktur- anlægget må være nødvendiggjort af den aktuelle udbygning, fremgår flere steder af forarbejderne til kapitel 5 a. Blandt andet fremgår, at infrastrukturanlæg placeret uden for anlægget, fx en brofor- bindelse – kun kan omfattes ”i det omfang, det har betydning for det aktuelle områdes udbyg- ning”.348 Det fremgår også, at anlægget kan bestå i veje, broer, sporanlæg og stoppesteder til den kollektive trafik ”som gennemførelsen af det lokalplanlagte byggeprojekt udløser”.349 Forarbejder- ne lader således til at forudsætte, at der skal være en vis nær og lokal sammenhæng mellem anlæg- get og udbygningen. Hertil er det muligt, at grundejers udbygning må være den udløsende faktor for behovet, jf. sidstnævnte citat fra forarbejderne ovenfor. Da dette dog kun fremgår et enkelt sted af forarbejderne samt et enkelt sted i vejledning nr. 9579/2014, er det usikkert, hvor meget der skal lægges i dette ordvalg.350
Spørgsmålet bliver herefter, hvornår et anlæg må anses for nødvendiggjort af den aktuelle udbyg- ning. Det kan fx overvejes, om det kan kræves, at anlægget er nødvendigt af hensyn til forsvarlig trafikafvikling, nødvendigt for at kunne overholde øvrig lovgivning eller måske blot nødvendig ud fra, hvad kommunen skønner, er nødvendigt i en generel, byplanmæssig sammenhæng. Hvilke hen- syn kommunen sagligt kan varetage ved indgåelse af udbygningsaftaler, med krav om grundejers udførelse eller afholdelse af udgifter af et anlæg, behandles nærmere i afsnit 7.4.1 om saglighed i forvaltningen.
346 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7276.
347 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7279.
348 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7278.
349 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7290.
350 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7290 samt VEJ 9579/2014 s. 15.
7.3.3 Alene infrastrukturanlæg som det ikke påhviler kommunen at etablere
Det fremgår flere steder i forarbejderne til § 21 b, stk. 2, nr. 1 og 3 (og for så vidt angår § 21 b, stk. 2, nr. 3 direkte af bestemmelsens ordlyd), at grundejer ikke kan påtage sig at finansiere infrastruk- turanlæg, som det aktuelt eller på et senere tidspunkt påhviler kommunen at finansiere eller etable- re.351 Hertil fremgår det af forarbejderne til kapitel 5 a, at kommunen generelt ikke må have aktuelle planer om at etablere anlæggene.352 Spørgsmålet er herefter, hvornår en sådan pligt påhviler kom- munen og hvornår kommunen må anses for at have aktuelle planer om etablering af et anlæg.
I de almindelige bemærkninger til lov 2007/204 fremgår, at ”Det er en kommunal opgave at foreta- ge de fornødne investeringer i forbindelse med udbygning af infrastruktur og byggemodning af et byområde.”353 Hvad der skal anses for at være ”de fornødne investeringer”, må – i mangel på be- stemte krav i lovgivningen – være overladt til kommunalbestyrelsen at vurdere. På mange områder vil standarden af den kommunale infrastruktur således være et spørgsmål om, hvad kommunen poli- tisk ønsker at prioritere. Kommunen må dog være forpligtet til at sikre, at den kommunale infra- struktur som minimum er fagligt forsvarlig.354 I vejlovens355 § 8, stk. 1 fremgår fx, at ”Det er vejmyndighedens ansvar at holde sine offentlige veje i den stand, som trafikkens art og størrelse kræver”.
Det kan alene være de pligter der påhviler kommunen inden udbygningen, som afskærer en udbyg- ningsaftale. At der i fremtiden vil påhvile kommunen en retlig pligt til at etablere et infrastrukturan- læg, som følge af iværksættelse af den påtænkte udbygning, kan således ikke afskære en udbyg- ningsaftale om netop samme infrastrukturanlæg. Dette fordi grundejers bidrag til de nødvendige infrastrukturanlæg netop er hele tanken bag udbygningsaftaler.
Hertil kan det overvejes, hvornår kommunen har sådanne ”aktuelle planer” om et anlæg, at det af- skær en udbygningsaftale. Formentlig må det dog kræves, at kommunalbestyrelsen – fx i en lokal- plan – retligt har forpligtet sig til at etablere et infrastrukturanlæg.
351 LBKB 1157/2020 § 21 b, stk. 2, nr. 3 samt FT 2006-07, tillæg A, L 204, fx s. 7278.
352 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7277 samt for så vidt angår § 21 b, stk. 2, nr. 2 s. 7290.
353 FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7277.
354 Se hertil Xxxxxx Xxxxxx og Xxxxxxxx Xxxxx, Erstatningsansvar vedrørende det offentliges serviceniveau, i Offent- lige myndigheders erstatningsansvar, s. 189 ff., red. af Pagh m.fl, 2017.
355 LBKG 421/2023.
Det er ikke angivet udtømmende i planloven, hvilke infrastrukturanlæg en udbygningsaftale kan angå. Der skal dog være tale om et fysisk, offentligt tilgængeligt og teknisk infrastrukturanlæg. Her- til kan udbygningsaftalen ikke angå drift af et anlæg. Aftalen kan alene indeholde vilkår om, at grundejer afholder de udgifter der direkte kan henføres til udførelse og etablering af anlægget.
Grundejers bidrag kan alene angå anlæg der er nødvendige for at virkeliggøre planlægningen. For så vidt angår § 21 b, stk. 2, nr. 2 og 3, må anlægget være nødvendigt for at virkeliggøre grundejers aktuelle udbygning, hvilket formentlig forudsætter en nær sammenhæng mellem anlægget og ud- bygningen. Hertil er det muligvis en forudsætning, at det er grundejers udbygning, der udløser be- hovet for anlægget.
Slutteligt må kommunen hverken i forvejen aktuelt have en pligt til, eller aktuelt have planer om, at etablere anlægget. Hvad kommunen er retligt forpligtet til at etablere, vil afhænge af, hvad der kan anses for fagligt forsvarligt. Kommunen kan formentlig kun anses for at have aktuelle planer om at udføre et anlæg, hvor kommunen har påtaget sig en retlig forpligtelse hertil. Hvor det alene er ud- bygningen i sig selv, der fordrer den retlige forpligtelse til at etablere infrastrukturanlægget, må kommunen ikke kunne anses for aktuelt at have en pligt til at etablere anlægget.
7.4 De forvaltningsretlige retsgrundsætninger
Kommunerne er som en del af den offentlige forvaltning underlagt de almindelige forvaltningsretli- ge retsgrundsætninger.356 Også når offentlige myndigheder indgår forvaltningskontrakter, skal disse overholdes.357 Kommunen må derfor, ved indgåelsen af udbygningsaftaler, bl.a. sikre sig, at grund- sætningen om saglighed i forvaltningen, lighedsgrundsætningen, krav om pligtmæssigt skøn og proportionalitetsprincippet iagttages.
De forvaltningsretlige retsgrundsætninger bliver relevante, hvor myndigheden er overladt et skøn. Som anført ovenfor under afsnit 7.3.2 gælder i planloven et krav om, at infrastrukturanlægget, som
356 Se generelt om de forvaltningsretlige retsgrundsætninger x Xxxxxxxx og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 115ff. De forvaltningsretlige grundsætninger gælder på lovsniveau, jf. Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, 116.
357 Xxxxxxx Xxxxxxx, Forvaltningskontrakter, 2021, s. 122 med henvisning til U 2017.75 H.
grundejer bidrager til, må være nødvendigt for at virkeliggøre planlægningen. Kommunen er dog overladt et skøn mht. at vurdere, hvornår det er nødvendigt (og proproportionalt) at stille krav om grundejers udførelse eller betaling af udgifter til infrastrukturanlæg i en udbygningsaftale.
Intensiteten af domstolenes og Folketingets Ombudsmands prøvelse af de forvaltningsretlige rets- grundsætninger må forventes at være forholdsvis høj - særligt hvis der er tvivl om, hvorvidt et hen- syn i den konkrete situation er sagligt eller proproportionalt.358
7.4.1 Grundsætningen om saglig forvaltning
7.4.1.1 Generelle betragtninger om grundsætningen om saglig forvaltning
Grundsætningen om saglig forvaltning indebærer et krav om, at en forvaltningsmyndighed ved ud- førelse af sine opgaver alene må varetage saglige hensyn, samt at der er pligt til at inddrage alle saglige hensyn i en samlet vurdering og foretage en saglig afvejning af disse hensyn.359
Saglighedsvurderingen er i udgangspunktet objektiv.360 Det afgørende bliver derfor ofte myndighe- dens begrundelse. Dog er der eksempler på, at både domstolene og Folketingets Ombudsmand har taget myndighedens subjektive hensigter i betragtning.361 Det afgørende er, om dispositionen kan bæres af saglige hensyn.362 Blandt de kilder der kan inddrages, når kredsen af lovlige hensyn skal fastlægges, fremhæver Gøtze loven, forarbejder og formålsbetragtninger.363 Hvad der i relation til udbygningsaftaler udgør saglige hensyn, skal i det følgende behandles.
358 Revsbech, Kapitel 6. Domstolskontrol med forvaltningen, i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 399ff. Se dog modsat Gøtze, Magtfordrejning - et begreb under forvandling, 1999, s. 112, hvor det fremhæves, at tendensen til alene sporadisk at inddrage forvaltningens subjektive magtfordrejning, er udtryk for tilbageholdenhed i prøvelsen.
359 Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 225 ff. Om magtfordrejningsgrundsætningen, se også fx Xxxxx Xxxxxx og Xxxxxx Xxxxxx, Grundlæggende forvaltningsret, 1999, s. 161.
360 Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 225 ff. og Xxxxx Xxxxxx og Xxxxxx Xxxxxx, Grundlæggende forvaltningsret, 1999, s. 161 og Gøtze, Magtfordrejning - et begreb under forvandling, 1999, s. 49 og 87. Gøtze er dog selv fortaler for en mere subjektiv magtfordrejningslære, se
s. 191. Se hertil for et eksempel PKN 20/07367 og 20/10096.
361 Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 226 med henvisning til U 1973.657 H og U 1973 B.318 for så vidt angår retspraksis, og s. 228 med henvisning til FOB 1988.100. Se hertil Gøtze, Magtfordrejning - et begreb under forvandling, 1999, s. 123 ff. også med henvisning til FOB
88.100. Der er også eksempler fra administrativ praksis, se fx PKN 22/04868 (pkt. 2.2.3).
362 Xxxxxxxx Xxxxx, Kapitel 8. Legalitetsprincippet og grundsætningen om saglig forvaltning, i Forvaltningsret, s. 316, red. af Xxxxxx, 2018, Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 227f. Se også Gøtze, Magtfordrejning - et begreb under forvandling, 1999, s. 100f.
363 Gøtze, Magtfordrejning - et begreb under forvandling, 1999, s. 83. Se hertil også Xxxxxxxx Xxxxx, Kapitel 8. Lega- litetsprincippet og grundsætningen om saglig forvaltning, i Forvaltningsret, s. 330 ff. og 334 ff. red. af Xxxxxx, 2018.
7.4.1.2 Saglige hensyn efter planloven
At planlægningsmæssige hensyn er saglige hensyn, der kan varetages ved fastlæggelsen af grund- ejers hovedydelse i en udbygningsaftale, kan læses ud af spredte bemærkninger i forarbejderne. Fx fremgår det vedrørende § 21 b, stk. 2, nr. 2, at bestemmelsen ”alene [giver] mulighed for at indgå aftaler om i forvejen fastsatte og sagligt (planmæssigt) begrundede hindringer for udbygningen af det pågældende område”.364
Det følger af planlovens formålsbestemmelse i § 1, at loven blandt andet tilsiger at varetage en sammenhængende planlægning og hensigtsmæssig byudvikling, gode rammer for erhvervsudvik- ling og vækst, inddragelse af offentligheden i planlægningsarbejdet, sikring af alsidighed i bolig- sammensætning samt værner om natur, miljø og biodiversitet. I kraft af en udbygningsaftales sam- menhæng med det tilhørende lokalplanforslag, er det tillige relevant at se på, hvilken begrundelse en lokalplan kan have, jf. § 15, stk. 1, 2. pkt, og hvilke bestemmelser der kan indgå i lokalplaner jf. lokalplankataloget i § 15, stk. 2. I lokalplaner kan der fx fastsættes bestemmelser om vej- og stifor- hold (§ 15, stk. 2, nr. 4), der varetager trafikale hensyn, selvom dette ikke er et planlægningsmæs- sigt relevant hensyn, jf. Planklagenævnets orientering nr. 3 af 1. maj 2018.365 En lokalplan må være begrundet i hensyn til enten klimatilpasning, forureningsbeskyttelse, arkitektur og funktionalitet. 366 Som eksempler på hensyn, der i administrativ praksis er fundet planmæssigt begrundet, kan nævnes hensynet til at sikre, at en værdifuld og traditionel købstadsarkitektur bevares, jf. PKN 22/04868367 og mangel på boliger og byvækstpotentiale samt muligheden for at udvikle et område og forbedre de trafikale forhold i området, jf. PKN 20/07367 og 20/10096.368
Kommunerne har ifølge planklagenævnets praksis et meget vidt planlægningsmæssigt skøn i for- hold til indholdet af de planer, som kommunen vedtager.369 I øvrigt kan der indenfor miljøretten, hvor der er tendens til helhedssyn i lovgivning, muligvis anses for at være overlappende hensyn til
364 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s.7278. Se hertil også s. 7289, hvor det fremgår at en udbygningsaftale må være ”plan- lægningsmæssigt begrundet”.
365 Planklagenævnets orientering nr. 3, af 1. maj 2018 (2. Planlægningsmæssigt relevante hensyn) med henvisning til NMK 33-04082.
366 FT 2011-2012, Xxxxxx A, L 148, s. 5.
367 PKN 22/04868 (afsnit 2.2.3).
368 PKN 20/07367 og 20/10096 (2.5.3. Planklagenævnets vurdering).
369Se fx PKN 22/04868 (pkt. 2.2.2).
øvrig miljøretlig lovgivning.370 Også i forhold til omfanget og karakteren af de oplysninger og vur- deringer som kommunen baserer sin vurdering på, er der, ifølge Planklagenævnets praksis, et ”me- get vidtgående skøn”.371
7.4.1.3 Særligt om økonomiske hensyn
Hvorvidt økonomiske hensyn kan anses for saglige, afhænger af forvaltningsområdet og - opgaven.372 Om økonomiske hensyn fremgår af forarbejderne til planloven, at kommunen forud for deres lokalplanlægning ”forhold[er] sig til de lokaløkonomiske aspekter generelt i deres planlæg- ning, for herved at sikre, at kommunerne ikke stiller uproportionale krav til et lokalområde […]”.373 Kommunen skal således foretage en samfundsøkonomisk helhedsvurdering. Det fremgår dog i for- længelse heraf, at ”De elementer, herunder bl.a. økonomiske overvejelser […] må ikke sammen- blandes med de hensyn, som kommunalbestyrelsen lovligt kan lægge til grund for den konkrete planlægningsmæssige begrundelse”.374 Kommunens privatøkonomiske interesser kan ikke lovligt varetages efter planloven.375 I NKN 33-00323 fandt Naturklagenævnet, at en kommune havde vare- taget usaglige privatøkonomiske interesser ved, i forbindelse med kommunens ejendomssalg, at have udarbejdet en lokalplan alene med det formål at ophæve to servitutter for at lovliggøre drift af kontorvirksomhed på ejendommen. Det er dog ikke udelukket, at en disposition tillige varetager økonomiske hensyn, hvis den kan bæres af saglige planlægningsmæssige hensyn. I fx U.1991.373/2H var det lovligt, at kommunen i en lokalplan havde bestemt, at ny bebyggelse skulle tilsluttes et af kommunen administreret bynet (som var i konkurrence med et andet antennenet), da denne bestemmelse i lokalplanen (tillige) varetog æstetiske hensyn. Hensynet til den berørte parts økonomiske interesser kan dog være et sagligt hensyn der ikke blot kan, men, ligesom øvrige rele-
370 Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 245.
371PKN 21/04718, 21/06075 (2.4.2. Generelt om officialprincippet ved planvedtagelser og 2.4.3. Planklagenævnets vurdering).
372 Xxxxxxxx Xxxxx, Kapitel 8. Legalitetsprincippet og grundsætningen om saglig forvaltning, i Forvaltningsret, s. 351f., red. af Xxxxxx, 2018. Se hertil om finansielle hensyn i fx Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 239ff, Xxxxx Xxxxxx og Xxxxxx Xxxxxx, Grundlæggende forvaltningsret, 1999, s. 163 ff og Gøtze, Magtfordrejning - et begreb under forvandling, 1999, s. 144ff.
373 FT 2011-2012, Xxxxxx A, L 148, s. 10.
374 FT 2011-2012, Xxxxxx A, L 148, s. 10.
375 Se fx PKN 20/07367 og 20/10096 hvor det fremgår, at ”Rent økonomiske hensyn er ikke et planlægningsmæssigt relevant hensyn”.
vante saglige hensyn, skal inddrages ved udøvelsen af myndighedens skøn.376 Modsat ses dog PKN 22/06055, hvor Planklagenævnet, i en sag der vedrørte et forbud mod et boligbyggeri efter planlo- vens § 14, fremhævede at ”kommunen ikke i den aktuelle sag var forpligtet til at inddrage de af klagerens anførte økonomiske hensyn, da det ikke er hensyn, der skal varetages efter planloven”.377 At kommunen ved forhandling af vilkår i en udbygningsaftale inddrager hensynet til grundejers økonomiske interesser vil derfor formentlig kunne anses for sagligt, men det er uklart, om et sådant hensyn også skal inddrages.
7.4.1.4 Saglige hensyn ved indgåelse af udbygningsaftaler
Som ovenfor nævnt fremgår det af forarbejderne til planlovens kapitel 5 a, at kommunens krav om bidrag til et infrastrukturanlæg skal være planlægningsmæssigt begrundet. Spørgsmålet er dog, om der er sammenfald mellem de hensyn, der normalt kan varetages af kommunen ved bestemmelser i en lokalplan og de hensyn, der sagligt kan varetages af kommunen, ved vilkår om grundejers bidrag til anlæg i en udbygningsaftale. På baggrund af en motiv- og formålsfortolkning af planlovens kapi- tel 5 a skal spørgsmålet her behandles.378
Som ovenfor anført kan kommunens privatøkonomiske interesser ikke sagligt varetages efter plan- loven. Dette må tilsvarende gælde for udbygningsaftaler. Dette følger allerede af kravet om, at vil- kår om grundejers bidrag kun kan vedrøre anlæg der er nødvendige for at virkeliggøre planlægnin- gen, jf. § 21 b, stk. 3 in fine og det fremhævede i afsnit 7.3.2. Kommunen kan således ikke ”opfin- de” et krav om anlæg for at modtage et bidrag fra grundejer i en udbygningsaftale. Tegner Xxxxx forudsætter således også, at § 21 b, stk. 2, nr. 2 kun kan anvendes, hvor kommunen ”har saglige begrundelser for ikke aktuelt at ville eller kunne etablere de omhandlede infrastrukturanlæg”.379 I forarbejderne til § 21 b, stk. 2, nr. 2 næves ”den kommunale økonomi”, som en saglig grund, men kun til at kræve et allerede eksisterende rækkefølgekrav opfyldt i en udbygningsaftale.380 Hvis kommunen derimod indsætter rækkefølgekravet for at sikre en nødvendig sammenhæng mellem
376 Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 249 med henvisning til FOB 1987.113, hvor der dog var tale om en afgørelse. Det bemærkes dog af Revsbech og Garde, at hensynet til adressaten formentlig ikke er særligt tungtvejende.
377 PKN 22/06055 (pkt. 2.5.3.)
378 Se om motiv- og formålsfortolkning i Xxxxxxxx Xxxxx, Kapitel 8. Legalitetsprincippet og grundsætningen om saglig forvaltning, i Forvaltningsret, s. 330ff. og 334 ff. red. af Xxxxxx, 2018.
379 Xxxxxx Xxxxx, Planloven med Kommentarer, 2013, s. 477.
380 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7279
anlægget og udbygningen, der ikke i øvrigt er til stede, uden selv at have til hensigt (på sigt) at etab- lere anlægget, må dette anses for at være båret af kommunens privatøkonomiske interesser. Som Xxxxxx Xxxxxxxx bemærker i forbindelse med såkaldte ”afslagstrusler”, kan kommunen ikke ”kræ- ve økonomiske bidrag fra grundejere/bygherrer ”til gengæld” for en tilladelse til byggerier o.lign. med henblik på at give kommunen andel i den samfundsskabte værdistigning og de profitmulighe- der, som lokalplanlægningen og tilladelser medfører.”381
Hvad der er mere nærliggende at diskutere, er grænsen for, hvilke planlægningsmæssigt begrundede anlæg, som det vil være sagligt at stille krav om bidrag til i en udbygningsaftale. Udbygningsaftaler kan ifølge lovbemærkningerne til planlovens kapitel 5 a ”regulere mange forskellige forhold i for- bindelse med udbygning af infrastrukturanlæg, som det er ønskeligt at etablere, ændre eller udbyg- ge, hvis et byudviklingsområde eller byomdannelsesområde efterfølgende skal kunne fungere hen- sigtsmæssigt i overensstemmelse med lokalplanen”382 (min understregning). Umiddelbart er der således overladt et meget vidt skøn for kommunerne til at vurdere, hvad en udbygningsaftale kan indeholde. Krav om bidrag fra grundejer til et anlæg kan således anses for tilstrækkeligt begrundet, blot kravet stilles for at sikre, at udbygningen fungerer hensigtsmæssigt i overensstemmelse med lokalplanen. Selvom formålet med adgangen til at indgå udbygningsaftaler tillige var at sikre by- omdannelsen, er det tydeligt betonet i kapitel 5 a og forarbejderne hertil, at udbygningsaftaler alene er tænkt som et værktøj til at sikre grundejers udbygning. Som tidligere fremhævet, kan kommunen ikke henvende sig til grundejer med ønske om en udbygningsaftale, ligesom kommunen heller ikke kan pålægge grundejer at finansiere infrastrukturanlæg, som det påhviler kommunalbestyrelsen at finansiere – det er fortsat en kommunal opgave at ”foretage de fornødne investeringer i forbindelse med udbygning af infrastruktur og byggemodning af et byområde”.383 Som ovenfor bemærket under afsnit 7.3.2, gælder der et krav om, at behovet for anlægget er nødvendigt for at sikre den aktuelle udbygning. Alene bidrag til anlæg der varetager behov, der opstår eller påvirkes som følge af den konkrete udbygning, kan således anses for sagligt begrundede vilkår i relation til udbygningsaftaler.
381 Xxxxxx Xxxxxxxx, Offentlige-private partnerskaber og byomdannelse, i Fast Ejendoms Ret - synsvinkler og syns- punkter, s. 280 f., red. af. Ramhøj, 2007.
382 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7278.
383 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7277.
Spørgsmålet er herefter, om også bredere, planlægningsmæssige hensyn til fx byens sammenhæng og opgradering – som aktualiseres af grundejers udbygning – kan anses for saglige. Som eksempel på et infrastrukturanlæg efter planlovens § 21 b, stk. 2, nr. 2 nævnes i forarbejderne, ”at et område ikke kan udbygges, før der er tilvejebragt en tilfredsstillende vandforsyning, kommunikationer m.v”.384 I bemærkningerne til § 21 b, stk. 2, nr. 3 i forarbejderne fremgår fx forbedring af vejbetje- ning i et område, så det bliver muligt at ændre udnyttelsesgraden.385 Disse eksempler tyder på, at der skal være en vis teknisk eller funktionel, fx trafiksikkerhedsmæssig eller kapacitetsmæssig, sammenhæng mellem de behov der skabes som følge af udbygningen og infrastrukturanlægget efter udbygningsaftalen. At bidrag i udbygningsaftaler dog ikke er begrænset til anlæg, hvor der, som følge af udbygningen, er et kapacitetsmæssigt behov, fremgår af bemærkningerne til § 21 b, stk. 2, nr. 3, hvor det fremhæves, at ”Det kan handle om bidrag til forbedringer af infrastrukturanlæg, herunder et anlægs kapacitet, når det er en forudsætning for en højere udnyttelse af en ejendom eller område” (min understregning).386 Det følger af forarbejderne til planlovens kapitel 5 a, at et anlæg også kan bestå i parker og rekreative anlæg. Eksempler på udbygningsaftaler med sådanne anlæg nævnes dog i forarbejderne kun i forbindelse med § 21 b, stk. 2, nr. 1, der vedrører forbed- ring af anlæg på grundejers initiativ. 387 Ved en udbygningsaftale efter § 21 b, stk. 2, nr. 1 ligger der ikke et bagvedliggende ønske om udbygning fra grundejers side. Sondringen mellem de forskellige typer udbygningsaftaler i § 21 b, stk. 2 taler for en fortolkning, hvorefter det alene er hvis grundejer selv ønsker det (dvs. indgår aftalen efter § 21 b, stk. 2, nr. 1), at anlægget kan bestå i en kvalitets- mæssig forbedring der ikke samtidig er nødvendiggjort af grundejers udbygning. Hvis der henvises til både § 21 b, stk. 2, nr. 1 samt nr. 2 eller 3 i en udbygningsaftale, må det også reelt være grundejer selv, der ønsker den forbedrede kvalitet. I modsat fald (hvor det er kommunens ønske) må vurde- ringen af, om vilkåret er sagligt bero på, om den forbedrede kvalitet er nødvendig som følge af grundejers udbygning. Fx kan et nyt rekreativt anlæg være nødvendigt som følge af etablering af en ny bydel, eller opgradering af en vejs belægning kan være nødvendig som følge af en større trafik. En sådan fortolkning, hvorefter begrebet ”nødvendig” kun omfatter netop de behov der udløses eller forstærkes af udbygningen – og ikke kvalitetsmæssige opgraderinger der i øvrigt er ønskelige
384 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7279.
385 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7279.
386 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7290.
387 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7279, hvor det fremgår, at det fx kan ”handle om at etablere en park eller et torv med en højere standard som f.eks. at udføre en dyrere belægning på befæstede offentlige arealer, eller etablere andre udformninger af gadeudstyr som belysning”.
som følge af udbygningen – synes bedst at sikre det bærende formål med udbygningsaftaler efter § 21 b, stk. 2, nr. 2 og 3 - nemlig at ”rydde nogle af forhindringerne af vejen og kunne bidrage til at fremskynde en omdannelse”.388 Hensyn til en generel, kvalitetsmæssig opgradering af et byområde vil således ikke være saglige hensyn der kan varetages efter planlovens § 21 b, stk. 2, nr. 2 og 3.
Af forarbejderne fremgår, at ”det stå[r] kommunalbestyrelsen frit for at vurdere, om et ønske kan imødekommes”.389 Hvis kommunen således finder det ønskeligt, at der samtidig med en udbygning sker en større, kvalitetsmæssig opgradering af infrastrukturen, må kommunen enten afslå udbyg- ningsaftalen (hvis det uden denne opgradering ikke findes hensigtsmæssigt at området aktuelt ud- bygges), eller selv bidrage til den del af anlægget, der består i en kvalitetsmæssig opgradering. At udbygningsaftaler der indgås på baggrund af § 21 b, stk. 2, nr. 2 og 3 alene kan indeholde bestem- melse om, at grundejer udfører eller finansierer anlæg der er konkret nødvendige betyder ikke, at udbygningsaftalen ikke kan indeholde klausuler om kommunens bidrag til en forbedret kvalitet.
Lighedsgrundsætningen indebærer et krav om konsistens i myndighedens praksis.390 Myndigheden må, ved udøvelsen af sit skøn, behandle sammenlignelige situationer lige, herunder vægte de sam- me hensyn på ensartet måde. Hermed menes, at usaglig forskelsbehandling alene foreligger, hvor der er lagt vægt på et usagligt kriterie.391 I forhold til udbygningsaftaler kan det overvejes, om lig- hedsgrundsætningen sætter en begrænsning for, hvilke krav der kan stilles til den enkelte grundejer i en udbygningsaftale. Som før bemærket, er kommunen ikke forpligt til at indgå en udbygningsaf- tale på bestemte vilkår, når en grundejer opfordrer hertil.392 Kommunen må dog følge sin egen praksis for indgåelse af udbygningsaftaler.393 Af Xxxxxxx Xxxxxxx fremhæves det, at der kan opstå en kontraheringspligt i forbindelse med indgåelse af forvaltningskontrakter som følge af fx ligheds-
388 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7276.
389 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7277.
390Med lighedsgrundsætningen menes det almindelige krav om lighed i forvaltningen, som bygger på uskrevne rets- grundsætninger, jf. Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 255 ff. Se tillige om lighedsgrundsætningen i Xxxxx Xxxxxx og Xxxxxx Xxxxxx, Grundlæggende forvalt- ningsret, 1999, s. 168 og Xxxxxxxx Xxxxx, Kapitel 9. Andre almindelige retsgrundsætninger om afgørelsers indhold, i Forvaltningsret, s. 356 ff, red. af Xxxxxx, 2018.
391 I denne retning Xxxxxxxx Xxxxx, Kapitel 8. Legalitetsprincippet og grundsætningen om saglig forvaltning, i For- valtningsret, s.347 ff., red. af Xxxxxx, 2018.
392 FT 2006-07, Xxxxxx A, L 204, s. 7277. Se hertil Vej 9579/2014, s. 14.
393 Se generelt om myndighedens forpligtelse til at følge egen praksis, Xxxxxxxx Xxxxx, Kapitel 9. Andre almindelige retsgrundsætninger om afgørelsers indhold, i Forvaltningsret, s. 359, red. af Xxxxxx, 2018.
grundsætningen.394 Udgangspunktet må derfor være, at hvor en kommune indgår en udbygningsaf- tale med to grundejere vedrørende samme infrastrukturanlæg, må en eventuel forskel i grundejers ydelse ifølge aftalerne være sagligt begrundet. En saglig begrundelse kunne fx være, at den ene grundejers udbygning medfører et væsentligt større kapacitetsbehov end den anden grundejers ud- bygning. En kommune kan dog godt skifte ”holdning” – fx til, om et område kan udbygges, jf. PKN 20/07367 og 20/10096. I sagen udtalte planklagenævnet: ”Det er desuden uden betydning, om der tidligere er givet afslag til lignende ønsker, idet en kommune lovligt kan ændre holdning til et områdes udvikling.”395 Det må dog kræves, at en praksisændring er udtryk for en ”generel kursæn- dring” og at denne er båret af saglige grunde.396
7.4.3 Forbuddet mod skøn under regel
Hvor en myndighed er overladt et skøn, må der gælde en formodning for, at dette skøn også skal udøves. I udgangspunktet må myndigheden derfor skulle underkaste hver enkelt sag en individuel vurdering. Udstrækningen af dette udgangspunkt er dog i teorien diskuteret.397 Lighedsbetragtnin- ger, konsekvens og forudsigelighed i myndighedens praksis taler, sammen med hensynet til admini- strativ konveniens, 398 for en vis adgang til at opsætte interne regler for skønnet i forbindelse med kommunens indgåelse af udbygningsaftaler. Dette kan fx være relevant, hvor udbygningsaftalen indeholder en klausul om, at grundejer delvist skal finansiere infrastrukturanlægget. Både i forhold til fastsættelse af fordeling af udgifter mellem grundejer og kommunen men også ved fastsættelse af eventuel fordelingsnøgle mellem flere grundejere, kan der være behov for en pragmatisk, eventuelt standardiseret, tilgang. Omvendt kan proportionalitetsbetragtninger samt hensynet til at sikre over- holdelsen af kravet om nødvendig sammenhæng mellem en grundejers udbygning og anlægget tale for, at der skal foretages en konkret vurdering i hver enkelt sag. Det må derfor forudsættes, at inter- ne regler for vurdering af grundejers hovedydelse kan anvendes på en fleksibel måde, så det er mu- ligt at tage højde for den enkelte grundejers udbygnings omfang.
394 Xxxxxxx Xxxxxxx, Forvaltningskontrakter, 2021, s. 378 og s. 634.
395 PKN 20/07367 og 20/10096 (2.5.3. Planklagenævnets vurdering).
396 Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s.
263. Se også Xxxxxxxx Xxxxx, Kapitel 9. Andre almindelige retsgrundsætninger om afgørelsers indhold, i Forvaltnings- ret, s. 358, red. af Xxxxxx, 2018.
397 Se om pligtmæssigt skøn i fx Revsbech og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 2016, s. 274ff.
398 Se om administrativ konveniens x Xxxxxxxx og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret
- Almindelige emner, 2016, s. 252 samt Xxxxx Xxxxxx og Xxxxxx Xxxxxx, Grundlæggende forvaltningsret, 1999, s. 167.
7.4.4 Proportionalitetsprincippet
Efter proportionalitetsprincippet må myndigheden ikke gå videre, end formålet tilsiger - midlet skal være forholdsmæssigt med målet.399 Det fremgår af PKN 22/06055, at kommunernes skøn med hensyn til at vurdere, hvorvidt proportionalitetsprincippet er opfyldt, er ”særdeles vidt”, når tiltaget i en lokalplan fremgår af lokalplankataloget. Det kan overvejes, om det samme gør sig gældende for udbygningsaftaler således, at hvis formålet med aftalen synes sagligt, vil der være et vidt skøn med hensyn til, om aftalen er proportional. Som ovenfor nævnt under afsnit 7.2 kan det også overvejes, om parternes ”aftaleskøn” udvider rammen for, hvad der kan anses for proportionalt. Udgangspunk- tet (også i udbygningsaftaler) er aftalefrihed, og dette vil formentlig også præge proportionalitets- vurderingen i en udbygningsaftale. At det i praksis kan have betydning, at et beløb er blevet fastsat efter aftale, ses i fx U 1981.493 H, hvor en kommune havde betinget udstykningstilladelse af en række parceller af, at der blev betalt en områdeafgift til finansiering af tilslutning til vandforsynin- gen. Højesterets flertal henviste blandt andet til, at vilkåret var blevet ”accepteret af indstævnte”. Beløbet fandtes dog heller ikke at kunne anses for urimeligt. Afgørelsen viser, at det aftaleretlige udgangspunkt, hvorefter parterne anses for at være de nærmeste til at vurdere deres egen ydelses værdi,400 også kan slå igennem for forvaltningskontrakter, hvis aftalen i øvrigt ikke er ”urimelig”. En udbygningsaftale er en frivillig aftale, som endda sker på grundejers opfordring. Grundejer vil i langt de fleste tilfælde være en professionel og økonomisk stærk part jf. afsnit 6.2.2. Der er dog en vis asymmetri indgroet i udbygningsaftalerne. Selvom parterne er retligt jævnbyrdige (da der er tale om en koordinationsaftale kan myndigheden ikke gennemtvinge retsstillingen i mangel på aftale401) er det ikke givet, at det faktiske forhold er jævnbyrdigt. Kommunen har monopol på sin ydelse, og grundejer har derfor intet alternativ til kommunens krav i en aftaleforhandlingssituation. Kommu- nens aftaleposition forstærkes også af at tidspunktet for, hvornår grundejer kan udvikle en ejendom, kan have en meget høj værdi for grundejer.402 De markedskræfter (udbud og efterspørgsel) der ofte lægges til grund for en effektiv ressourceanvendelse og ”fair aftale”, er derfor sat ud af kraft i en udbygningsaftale.403 Med de processuelle krav i planlovens § 21 b om grundejers initiativ er der dog
399 Se om proportionalitetsprincippet x Xxxxxxxx og Garde, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltnings- ret - Almindelige emner, 2016, s. 267 ff. samt Xxxxxxxx Xxxxx, Kapitel 9. Andre almindelige retsgrundsætninger om afgørelsers indhold, Forvaltningsret, s. 360 ff., red. af Xxxxxx, 2018.
400 I denne retning, lærebog i Xxxxxx og Xxxxxxx, Lærebog i aftaleret, 2014, s. 15.
401 Se om begreberne ”retligt jævnbyrdige” og ”koordinationsaftale” i Xxxxxxx Xxxxxxx, Forvaltningskontrakter, 2021, s. 234.
402 Se Udbygningsaftaler og Partnerskaber, 2009, side 6
403 Se om de tanker, som princippet om aftalefrihed hviler på i Xxxxxx og Xxxxxxx, Lærebog i aftaleret, 2014, s. 15.
(søgt) skabt en vis normativ modvægt404 til asymmetrien, idet det ikke blot kræves, at grundejer frivilligt ønsker at indgå en udbygningsaftale men også, at denne tager initiativet hertil. At grund- ejer er den første til at bringe spørgsmålet om en udbygningsaftale på bane er dog ingen garanti for, at kommunen alene stiller krav om vilkår, der er proportionale i forhold til grundejers udbygning.
På denne baggrund må det forventes, at der stadig er et vist rum for proportionalitetsprincippet, når det skal vurderes, om grundejers hovedydelse er lovlig. Som følge af aftaleformatet og begge par- ters styrke vil dette rum dog formentlig være begrænset til åbenbart uproportionale tilfælde, dvs. blive præget af det aftaleretlige udgangspunkt, hvorefter aftaler er bindende og alene åbenbart uri- melige aftaler tilsidesættes.405 Hvorvidt aftalen er proportional vil derfor nok være et spørgsmål, der i vidt omfang er overladt til parterne selv at vurdere. Fremtidig retspraksis for må dog vise, hvor stor en rolle proportionalitetsprincippet kommer til at få for vurderingen af grundejers hovedydelse i en udbygningsaftale.
Da vurderingen af, om kommunen har varetaget saglige hensyn, i udgangspunktet er objektiv, bliver det afgørende, om kommunen kan påvise en saglig begrundelse, der kan bære udbygningsaftalens vilkår. For det første må kommunens ønske om at indgå udbygningsaftalen med vilkår om grund- ejers bidrag være båret af et planlægningsmæssigt relevant hensyn. Kommunens privatøkonomiske interesser kan derimod ikke begrunde et vilkår om grundejers bidrag i en udbygningsaftale. Hvad der udgør saglige hensyn i relation til udbygningsaftaler må ses i sammenhæng med kravet i planlo- vens § 21 b, stk. 3, hvorefter grundejer alene kan bidrage til anlæg der er nødvendige for at virke- liggøre planlægningen. Det er således alene et planlægningsmæssigt relevant hensyn, der samtidig er nødvendigt for at sikre den konkrete udbygning, der kan varetages ved vilkår om grundejers bi- drag i en udbygningsaftale. Hvor en udbygningsaftale indgås efter planlovens § 21 b, stk. 2, nr. 2 og 3, kan kommunen således ikke kræve bidrag til kvalitetsmæssig forbedring af infrastruktur, der ikke er nødvendigt som følge af den aktuelle udbygning, uden selv at bidrage til denne del af anlægget. Hvis et anlæg består i en kvalitetsmæssig opgradering, der ikke samtidig kan anses for nødvendig, må dette være et ønske fra grundejer selv efter § 21 b, stk. 2, nr. 1.
404 Se om begrebet ”normativ modvægt” i Xxxxxxx Xxxxxxx, Forvaltningskontrakter, 2021, s. 427
405 Se princippet i aftalelovens § 1, 1. pkt smh. § 36. Se hertil for princippernes anvendelse udenfor aftalelovens anven- delsesområde, Xxxxxx og Ulfbeck, Lærebog i aftaleret, 2014, s. 115
Lighedsgrundsætningen, forbuddet mod skøn under regel og proportionalitetsprincippet sætter også grænser for grundejers hovedydelse i en udbygningsaftale. Efter lighedsgrundsætningen må det kræves, at kommunen har en konsistent praksis for indgåelsen af udbygningsaftaler og vægter sine hensyn på ensartet måde. Det er dog muligt for kommunen at ændre praksis. Hensynet til at sikre både den nødvendige sammenhæng mellem grundejers udbygning og infrastrukturanlægget og pro- portionalitetsprincippets overholdelse medfører formentlig, at kommunen er afskåret fra helt at sæt- te sit skøn mht. udbygningsaftalers indhold under regel. Hensyn til forudsigelighed, ligebehandling og administrativ konveniens taler omvendt for, at kommunen kan have en intern praksis for, hvor- dan den anvender udbygningsaftaler i kommunen. Proportionalitetsprincippet skal også overholdes ved kommunens indgåelse af udbygningsaftaler, men anvendelsesrummet for princippet er forment- lig begrænset, som følge af at der er tale om en gensidig aftale, hvor begge parter må anses for "stærke". Som følge af kommunens monopol på sin ydelse består der dog en indgroet asymmetri i udbygningsaftalen som aftaleform, hvorfor proportionalitetsprincippet kan komme til at spille en selvstændig rolle, når fremtidig retspraksis skal fastlægge grænserne for grundejers hovedydelse.
7.5 Norsk regulering af utbyggingsavtaler
Reglerne om udbygningsaftaler i planlovens kapitel 5 a er bygget på den samme model, som et par år forinden var blevet gennemført i den norske plan- og bygningslov (herefter pbl.).406 407 Den dan- ske regulering af udbygningsaftaler har dermed mange lighedstræk med den norske regulering af ”utbyggingsavtaler”. Norsk ret er ikke en del af dansk ret. Norsk ret kan dog være et fortolknings- bidrag, når indholdet af de danske regler skal fastlægges. Modsat planlovens kapitel 5 a angiver de norske lovbestemmelser (og forarbejder) tydeligt, hvad der ligger i kravene om nødvendighed og proportionalitet. Hertil kommer, at der, modsat dansk ret, både i norsk rets- og ombudsmandsprak- sis er taget stilling til fortolkningen af reglerne. En analyse af afgørelser kan derfor give et indblik i, hvilke retlige argumenter der i norsk rets- og ombudsmandspraksis tillægges vægt ved vurdering af grundejers hovedydelses lovlighed.
406 Norsk L 71/2008 om planlegging og byggesaksbehandling.
407 Om den norske models påvirkning på de danske regler, se FT 2006-07, tillæg A, L 204, s. 7278. Se hertil også Pro- jekt ”Fornyelse af planlægningen – kvalitet i bydels- og lokalplanlægningen”, Delprojekt 6: Europæiske erfaringer, 2006, s. 5 ff. samt FT 2002-2003, Miljø- og Planlægningsudvalget, Bilag 35, L 103.
I 2005 blev der i den norske pbl. indsat bestemmelser om udbygningsaftaler. Bestemmelserne frem- går i dag af pbl. § 17 og svarer, med nogle få tekniske ændringer, til de, der blev indført i 2005.408 I det følgende vil der derfor også blive henvist til forarbejder til lovændringen i 2005. Som grundlag for at sammenligne den danske og norske regulering af udbygningsaftaler, skal der her kort redegø- res for de norske regler og nogle relevante forskelle til dansk ret.
I norsk ret er en udbygningsaftale direkte defineret som ”en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan”, jf. pbl. § 17-1. I norsk ret gælder altså intet krav om, at den private part er at anse for en ”grundejer”.409 I lighed med dansk ret skal udbygningsaftalen udarbejdes i forbindelse med gennemføring af en ”kommunal arealplan”.410 Der gælder intet krav om, at det er grundejer/udbygger der skal tage initiativ til en udbygningsaftale efter norsk ret.
I norsk ret fremgår det af pbl. § 17-2, at kommunen på forhånd skal have vedtaget nogle generelle principper for, hvornår og hvordan de vil anvende udbygningsaftaler. Formålet hermed er ifølge Ot.prp. nr. 22, bl.a. at ”sikre at forutberegneligheten foreligger”.411 Disse principper binder dog ikke kommunen.412
I modsætning til dansk ret, hvor planlovens § 21 b, stk. 2 begrænser adgangen til at indgå udbyg- ningsaftaler til tre bestemte situationer, kan en udbygningsaftale efter norsk ret ”gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdelen til kommuneplan eller reguleringsplan”, jf. pbl. § 17-3, 1. led.413 Af hensyn til reglernes fleksibilitet er det ikke i loven defineret nærmere, hvilke til-
408 Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 306
409 Se hertil NOU 2003:24, side 169.
410 ”Kommunal arealplan” omfatter ”arealdel av kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan”, jf. Ot.prp. nr. 22, s. 63. Der er således – i lighed med de danske lokalplaner – tale om en ”konkret bindende plan”, jf. Ot.prp. nr. 22, s.
63. Se om det norske plansystem sammenlignet med det danske i Projekt ”Fornyelse af planlægningen – kvalitet i by- dels- og lokalplanlægningen”, Delprojekt 6: Europæiske erfaringer, 2006, s. 5 ff.
411 Ot.prp. nr. 22, s. 63.
412 Ot.prp. nr. 22, s. 64.
413 Ifølge Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 306 omfatter begrebet ”reguleringsplan” også bebyggelsesplaner.
tag der kan indgås udbygningsaftale om.414 Af byggesaksforskriften fremgår det dog i lighed med de danske regler, at der ikke kan indgås udbygningsaftaler om social infrastruktur.415 I norsk ret er det direkte indskrevet i pbl. § 17-3, 3. led, at tiltaget som grundejer bidrager til, må være nødvendigt og proportionalt. Disse betingelser gennemgås nærmere nedenfor.
I lighed med dansk ret må berørte grupper inddrages i processen, ligesom der gælder krav til offent- liggørelse.416 Som noget særligt fremgår det af norsk ret, at reglerne herom også gælder ved æn- dringer i udbygningsaftalen.417
Som efter dansk ret må en norsk udbygningsaftale tidligst vedtages samtidig med den underliggen- de plan – men kan modsat dansk ret også vedtages efter.418 Udbygningsaftaler efter norsk ret kan heller ikke påklages.419
Det fremgår af pbl. § 17-7, at myndigheden ikke kan dispensere fra de norske regler om udbyg- ningsaftaler. Departementet420 kan dog give samtykke til at reglerne fraviges, hvis der er sam- fundsmæssige interesser, der tilsiger det.
7.5.2 Kravet om nødvendighed og forholdsmæssighed i plan- og bygningslovens § 17-3, 3. led
Den norske pbl. § 17-3, 3. led, lyder:
”Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bi- drag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen.” (Min markering).
En udbygningsaftale efter norsk ret kan herefter alene indeholde bestemmelser om, at grundejer skal etablere eller helt eller delvist betale for tiltag, som er nødvendige for gennemførelsen af plangrund-
414 Se Ot.prp. Nr. 22 s. 32 for Planlovutvalgets forslag til en positiv oplistning af tiltag (forslagets § 18-1). Se hertil Ot.prp. nr. 22, s. 65 og NOU 2003:24, s. 168.
415 Norsk FOR 453/2006.
416 Pbl. § 17 -2, 2. led samt § 17-4, 1.-3. led.
417 Pbl. § 17-4, 4. led.
418 Pbl. § 17-4, 5. led.
419 Pbl. § 17-5.
420 Ifølge forordet til pbl. er der her tale om Klima- og miljødepartementet (KLD) og Kommunal- og distriktsdeparte- mentet (KDD)
laget (grøn markering), og som står i rimeligt forhold til både udbygningens art og omfang og kommunens bidrag og forpligtelser efter aftalen, samt den belastning, som udbygningen påfører kommunen (gul markering).
Af forarbejderne til § 17-3, 3. led fremgår, at tiltag der i en udbygningsaftale kræves for at kunne opfylde krav efter den øvrige lovgivning, altid vil opfylde nødvendighedskravet.421 Ud over disse tilfælde må tiltaget dog have en saglig sammenhæng med gennemførelse af planen, hvilket betyder, at ”utbyggingen må være den direkte foranledningen til behovet for ytelsen, slik at det er relevant og nær sammenheng mellom ytelsen og planens indhold” 422 (min understregning). Der skal altså være et konkret behov for ydelsen som følge af den konkrete udbygning.423 Det fremgår også flere steder i forarbejderne, at ydelsen enten må tjene interesserne i udbygningsområdet eller afhjælpe konkrete skadevirkninger eller ulemper af den konkrete udbygning.424 I NOU 2003:24 fremgår det, at kravet om nødvendighed skal være begrundet i en planfaglig vurdering. Tiltaget må være ”funksjonelt og planfaglig nødvendig”, hvilket betyder, at tiltaget må ”imødekomme[…] gjeldende krav til/prinsipper for forsvarlig planlegging – for eksempel i forhold til forurening, støy, grøntom- råder, trafikkføring mv.”425
For at være proportionalt, må tiltaget for det første være forholdsmæssigt med grundejers udbyg- ning set i forhold til dennes art og omfang.426 Jo mindre udbygning, jo mindre rum for at aftale bi- drag i en udbygningsaftale.427 Der angives dog ikke i forarbejderne en mindstegrænse for, hvornår udbygningsaftaler kan tages i brug.428 Der gælder også et krav om proportionalitet mellem tiltaget som grundejer bidrager til og kommunens ydelser efter aftalen. Formålet med dette krav er at opnå afbalancerede aftaler.429 Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen, at rammerne for grundejers bidrag (både i forhold til nødvendigheds- og proportionalitetsvurderingen) udvides, hvis kommunen selv bidrager økonomisk til tiltaget eller hvis kommunen eller dennes indbyggere belastes af aftalen,
421 Ot.prp. nr. 22, s. 65.
422 Ot.prp. nr. 22, s. 66 samt Innst. O. nr. 73 (2004-2005), pkt. 5.4.1.
423 NOU 2003:24, side 168 og 171.
424 Ot.prp. nr. 22, s. 66 samt Innst. O. nr. 73 (2004-2005), s. 10.
425 NOU 2003:24, side 171.
426 Pbl. § 17-3, 3.led samt Ot.prp. nr. 22, s. 66 samt Innst. O. nr. 73 (2004-2005), s. 10.
427 Ot.prp. nr. 22, s. 66.
428 Ot.prp. nr. 22, s. 66.
429 Ot.prp. nr. 22, s. 66 samt Innst. O. nr. 73 (2004-2005), s. 10.
fx ved at måtte prioritere projektet over andre projekter. 430 Hvis kommunen derimod alene bidrager med plangrundlaget, er grundejers bidrag begrænset til, hvad der er nødvendigt som følge af udbyg- ningens art og omfang.431
I det følgende skal nogle udvalgte norske domme og en enkelt udtalelse fra Sivilombudet analyseres med henblik på at udlede de retlige argumenter, der tillægges vægt i vurderingen af, om det norske nødvendigheds- og proportionalitetskrav er opfyldt. Det bemærkes, at både tvisten i sagen om spor- vognsanlægget og cykelstien og sagen om vandrestien, omtalt nedenfor, (delvist) vedrørte række- følgebestemmelser.432 Sagerne er dog medtaget, da de også berørte fortolkningen af nødvendig- hedskravet for udbygningsaftaler.
7.5.3 Sivilombudets udtalelse i Sandnes-sagen
Den 3. september 2015 udtalte Sivilombudet i Norge sig om den norske planlovs § 17-3, 3. led. Forinden have Kommunal- og regionaldepartementet afgivet en udtalelse i sagen.433
De faktiske omstændigheder
I kommunedelplanen for Sandnes sentrum 2011-2025 (Sentrumsplan) fremgik, at bidrag fra udbyg- ningsaftaler skulle sikre udvikling af fællesarealer og anlæg i Sandnes sentrum, og pålægges alle udbygningsprojekter indenfor bymidten. Bidraget skulle indbetales til en fond. Kommunalbestyrel- sen fastsatte herefter bidraget til hhv. 950,- pr. kvadratmeter for boliger og 650,- pr. kvadratmeter til erhvervsbyggeri. Kommunen skulle udføre anlæggene, og disse omfattede ”hovedveier med kollek- tivanlegg, parkanlegg, viktige byrom, gangveier, gangbroer, kanaler, gjestehavn, småbåthavn, jernbaneundergang, havnepromenader, teknisk infrastruktur under og over terreng og kunstnerisk utsmykning”.434
430 Ot.prp. nr. 22, s. 66. Se hertil også Innst. O. nr. 73 (2004-2005), s. 10.
431 Ot.prp. nr. 22, s. 66.
432 Efter plb. § 12-7, 1. led, nr. 10 kan der i en reguleringsplan i ”nødvendig utstrekning” stilles krav om rækkefølgen for gennemførelse af tiltag efter planen, samt stilles krav om, at udbygning af et område ikke kan finde sted før dette tiltag er ”tilstrekkelig etablert”.432 Der er således også et nødvendighedskrav knyttet til rækkefølgebestemmelser i regu- leringsplaner efter norsk ret.
433 Kommunal- og regionaldepartementet, § 17-3 Spørsmål om grensene for bruk av utbyggingsavtaler, 2013.
434 Sivilombudet (2015/1194), (Xxxxxx bakgrunn).
Besvarelse af Kommunal- og regionaldepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet udtalte sig ved brev af 15. august 2013 om grænserne for udbygningsaftaler med henblik på kravene i pbl. § 17-3. I besvarelsen fremhævede departemenetet bl.a. at der må ”trekkes en grense mot infrastruktur som tjener hele kommunen,” hvorfor tiltag, som ikke tjener det aktuelle byggeprojekt direkte, næppe kan anses for nødvendige.435
Sivilombudets udtalelse
Om nødvendighedskravet i sagen udtalte Sivilombudet, at ”Kravet til saklig sammenheng innebæ- rer at utbyggingen medfører et konkret behov for tiltaket […] Til eksempel kan en utbygger av seni- orboliger ikke pålegges å bekoste lekeplass. Det er imidlertid ikke et krav at tiltaket eksklusivt be- tjener interessene innenfor utbyggingsområdet.”436 Ifølge Sivilombudet kunne der ikke lægges vægt på rent finansielle hensyn, og den konkrete finansieringsmodel gav ”ingen sikkerhet for at det er en saklig sammenheng mellom tiltakene utbygger må bekoste og utbyggingen avtalen gjelder”, idet én udbyggers bidrag kunne blive brugt et helt andet sted i byen og til et tiltag, der var fjernt fra de be- hov, der opstod ved den konkrete udbygning. 437 Sivilombudet fandt, at sammenhængen i den kon- krete model var for løs, herunder fordi nogle af anlæggene lå langt fra det konkret udbygningsom- råde. Det talte også imod, at der var foretaget en konkret vurdering, at tiltagene var ”forhåndsdefi- nerte i kommunedelplanen før kommunen har vedtatt reguleringsplan for de enkelte utbygginge- ne”.438 Xxxxxx udtalte Sivilombuddet, at arten af nogle af de konkrete tiltag indebar en tvivl om, om der forelå den fornødne saglige sammenhæng: ”Det er blant annet tvilsomt om nye boliger eller næringsbygg vil kunne medføre et konkret behov for en småbåthavn eller gjestehavn.”439
Om proportionaliteten af kommunens model udtalte Sivilombudet, at den indebar en vis sammen- hæng mellem bebyggelsens omfang og omkostningsbidragets størrelse, da den tog højde for antallet af bebyggede kvadratmeter og forskellig bebyggelsestype. Blandt andet fordi modellen blev udar- bejdet inden det konkrete plangrundlag, indebar den dog ikke en konkret vurdering af forholdsmæs-
435 Kommunal- og regionaldepartementet, § 17-3 Spørsmål om grensene for bruk av utbyggingsavtaler, 2013, (Kan en generell opprustning av sentrum anses som ”nødvendig”).
436 Sivilombudet (2015/1194), (Nødvendighetskravet). 437 Sivilombudet (2015/1194), (Nødvendighetskravet). 438 Sivilombudet (2015/1194), (Nødvendighetskravet). 439 Sivilombudet (2015/1194), (Nødvendighetskravet).
sigheden i forhold til den enkelte udbygning.440 På den baggrund fandt Sivilombudet, at den pågæl- dende ordning var i strid med både nødvendigheds- og proportionalitetskravet i pbl. § 17-3, 3. led.
7.5.4 Sagen om sporvognsanlægget og cykelstien
Borgarting Lagmannsrett afsagde den 27. januar 2021 dom i en sag om lovligheden af rækkefølge- krav samt to udbygningsaftaler indgået af Oslo kommune.441 I denne analyse behandles alene de dele der vedrører udbygningsaftalerne. Forinden havde Oslo tingrett afsagt dom i sagen.442 Sagens parter var Oslo kommune samt Tullinkvartalet AS, Xxxxxxxxxxxxxxxxx 0 AS og Norsk Eiendom.
De faktiske omstændigheder
Spørgsmålet i sagen var, om Oslo kommune i to udbygningsaftaler indgået med samme grundejer kunne betinge udbygning af et område af et økonomisk bidrag til opgradering af sporvognsinfra- struktur samt etablering af en cykelsti.443 I alt forpligtede grundejer sig til at betale 42, 4 millioner norske kroner til de to tiltag, hvoraf de 27, 3 millioner norske kroner bestod i et kontantbidrag. Tvi- sten vedrørte alene det kontante bidrag.444 Ifølge udbygger var det kontante bidrag fastsat ud fra en kvadratmeterpris.445 Grundejer ønskede at omdanne Tullinkvarteret fra byggeområde til bolig, er- hverv, kontor, catering, hotel og undervisning.446 I løbet af udarbejdelsen af plangrundlaget til ud- bygningsaftalen blev der på baggrund af behovet for bedre kollektiv transport og infrastruktur til cyklister indsat rækkefølgekrav i plangrundlaget vedrørende de to tiltag.447 Dette for at sikre, at pla- nen tog hensyn til den byvækst, som den seneste kommuneplan fra 2015 lagde op til.448 Sporvogns- tiltaget var en del af et større projekt der havde en bevilling på i alt 532 millioner norske kroner.449 Af tingrettens afgørelse fremgår, at ”Oslo kommune i flere år hadde planlagt opprusting av trikke- infrastrukturen, og kommunen hadde så vidt retten forstår besluttet å kjøpe inn nye trikker”.450
440 Sivilombudet (2015/1194), (Forholdsmessighetskravet).
441 LB-2019-135154.
442 TOSLO-2018-132587.
443 LB-2019-135154 (Kort om sakens bakgrunn).
444 LB-2019-135154 (Utbyggingsavtalene). Se hertil TOSLO-2018-132587 (Sakens bakgrunn).
445 LB-2019-135154 (Konkret til spørsmålet om utbyggingsavtale, jf. pbl. § 17-3 samt Den konkrete rettsanvendelsen).
446 TOSLO-2018-132587 (Sakens bakgrunn).
447 LB-2019-135154 (Tullinkvartalet og reguleringsprosessen).
448 LB-2019-135154 (Nærmere om rekkefølgekravene). 449 LB-2019-135154 (Kort om gate- og trikketiltaket). 450 TOSLO-2018-132587 (Sakens bakgrunn).
Oslo tingretts afgørelse
Den 7. juni 2019 afsagde Oslo tingrett dom i sagen, hvorefter udbygningsaftalerne blev kendt ugyl- dige for så vidt angik de forpligtelser der hvilede på rækkefølgekravene, idet nødvendighedskravet ikke ansås for opfyldt.451 Ifølge tingretten forudsatte nødvendighedskravet ”en nærmere og mer konkret årsakssammenheng” mellem tiltag og udbygningen, end den påviste.452 I sagen afviste ting- retten, at udbygningen kunne anses for at medføre en markant større tilstrømning af mennesker. I stedet fremhævede retten at ”Kommunen synes i stor grad å ha vært motivert av økonomi i proses- sen”.453 Ifølge retten var sådanne hensyn ikke i sig selv uvedkommende, men fik præg af ulovlige økonomiske hensyn, når der ikke bestod den nødvendige sammenhæng mellem tiltaget og udbyg- ningen. Retten fremhævede, at ”Det fremstår klart for retten at oppgraderingene av gate- og trikke- infrastrukturen ville funnet sted uavhengig av utbyggers prosjekt” og at der ved fastsættelse af grundejers bidrag var mere fokus på ”økonomiske bidrag til politisk prioriterte områder” end ”kon- kret nødvendighet av de enkelte tiltak”.454
Borgarting lagmannsretts afgørelse
Den 27. januar 2021 afsagde Borgarting lagmannsrett dom i sagen. Retten gentog som tingretten, at ”Det må være en relevant og nær tilknytning mellom det kommunen krever og planens innhold”, og at rent økonomiske hensyn falder udenfor, hvad der kan varetages.455 Hertil fremhævede lagmanns- retten, at kommunens økonomiske muligheder for selv at finansiere anlægget er ikke irrelevant, ligesom kommunens eget bidrag også er af betydning.456 Med henvisning til forarbejderne, fremhæ- vede retten, at kravet om nødvendighed kan tillægges mindre vægt, jo højere grad af gensidighed der er i ydelserne, og jo tættere udbygningsaftalen er på en rent privatretlig aftale.457 Retten frem- hævede hertil, at udbygningsaftaler har til formål at være et nyttigt redskab for såvel grundejer som kommunen. I forhold til den konkrete sag fremhævede retten, at der var tale om en saglig sammen- hæng mellem en øget tilstrømning af mennesker og ønsket om at sikre øget kapacitet og tilgænge- lighed for sporvogne og cykelstier. Det blev fremhævet, at der gælder en nedre grænse for kravet
451 TOSLO-2018-132587 (5. Følgene av ulovlighet).
452 TOSLO-2018-132587 (3.2. Rettens adgang til å prøve lovligheten av vilkårene i utbyggingsavtalene). 453 TOSLO-2018-132587 (3.2. Rettens adgang til å prøve lovligheten av vilkårene i utbyggingsavtalene). 454 TOSLO-2018-132587 (3.2. Rettens adgang til å prøve lovligheten av vilkårene i utbyggingsavtalene). 455 LB-2019-135154 (Gyldigheten av utbyggingsavtalene, jf. pbl. § 17-3 tredje ledd).
456 LB-2019-135154 (Gyldigheten av utbyggingsavtalene, jf. pbl. § 17-3 tredje ledd).
457 LB-2019-135154 (Gyldigheten av utbyggingsavtalene, jf. pbl. § 17-3 tredje ledd) med henvisning til Xx.xxx.xx. 22 (2004–2005) s. 7 og 49-50.
om sammenhæng, som aktualiseres ”dersom en utbygging bare i helt bagatellmessig grad skaper behov for det aktuelle tiltaket.”458 Med henvisning til de forudgående kapacitetsproblemer, under- bygget af, at kommunen allerede havde købt nye sporvogne, samt ”den økte utnyttingen som kom- muneplanens arealdel tillater for blant annet Tullinkvartalet,” fandtes der at være et påvist et kon- kret behov for sprovognstiltaget. Dette selvom ”tilleggsbelastningen utbyggingen innebærer er re- lativt sett liten.”459 Også mht. cykeltiltaget fandtes behovet at være over den nedre grænse og tilta- get sagligt begrundet som følge af, at fortovet ”stedvis var svært smalt og i dårlig forfatning”.460 Herefter lagde retten vægt på, at kommunen i den konkrete sag afholdt langt de fleste udgifter. I forhold til beregningen af bidraget som en kvadratmeterpris fremhævede retten, ”til forskjell fra saken i SOM-2015-1194 (Sandnes-saken), går kontantbidragene konkret til tiltak for å avbøte ulemper ved den økte utnyttingen”. 461 Lagmansretten fandt herefter at kommunen ikke havde begå- et fejl ved fortolkning eller anvendelse af § 17-3, 3. led.462 Da proportionalitetsspørgsmålet ikke havde været en del af tvisten, påpegede retten blot, at den ”heller ikke [kan] se at kontantbidraget er uforholdsmessig sett i lys av kommunens egne bidrag og for sykkeltiltakets del, bidrag også fra andre private utbyggere […] Bidraget er heller ikke stort vurdert opp mot størrelsen på utbyggin- gen av Tullinkvartalet.”463 På denne baggrund blev kommunen frifundet.
I Højesteretts afgørelse af 4. maj 2021464 blev pbl. § 17-3, 3. led også berørt. Forinden havde Borgarting lagmannsrett truffet afgørelse i sagen den 9. juni 2020465 og Oslo tingrett den 31. maj 2019.466 Kun høyesterettsafgørelsen er dog behandlet her, idet det primært var ved denne instans, at nødvendigheds- og proportionalitetskravene for udbygningsaftaler efter pbl. § 17-3, 3. led blev be- handlet. Sagens parter var Selvaag Bolig Bispelua AS og Staten v/ Kommune- og Moderniserings- ministeriet idet fylkesmannens i Oslo havde stadfæstet Oslo kommunes afgørelse. Dommen blev afsagt med dissens 3-2.
458 LB-2019-135154 (Den konkrete rettsanvendelsen). 459 LB-2019-135154 (Den konkrete rettsanvendelsen). 460 LB-2019-135154 (Den konkrete rettsanvendelsen). 461 LB-2019-135154 (Den konkrete rettsanvendelsen). 462 LB-2019-135154 (Den konkrete rettsanvendelsen).
463 LB-2019-135154 (Spørsmålet om utbyggingsavtalene er forholdsmessige).
464 HR-2021-953-A.
465 LB-2019-124354.
466 TOSLO-2018-104016.
Sagens faktiske omstændigheder
Sagen vedrørte spørgsmålet, om kommunen havde været berettiget til at stille et rækkefølgekrav, hvorefter en vandresti skulle forbedres før der kunne gives ”midlertidig brukstillatelse” til et bolig- projekt.467 Vandrestien lå ikke i umiddelbar forbindelse til planområdet, og der var et andet bolig- område imellem.468 Kommunens baggrund for at kræve opgradering af vandrestien var, at udbyg- ningen ville ”redusere mulighetene for friluftsliv i nærområdet og […] gi flere nye innbyggere i området”.469 I sagen var der ikke indgået en udbygningsaftale mellem grundejer og kommunen. Tvisten vedrørte nødvendighedskravet for rækkefølgekrav, jf. pbl. § 12-7, nr. 10.
Høyesteretts førstvoterende dommer Bergsjø
Dommer Bergsjø (hvis dom flertallet tilsluttede sig) nævnte indledningsvis, at ”det er naturlig å se adgangen til å gi rekkefølgebestemmelser i sammenheng med bestemmelsene om utbyggingsavtaler i kapittel 17”.470 Det blev fremhævet, at hvis en kommune aldrig har haft til hensigt selv at opfylde en rækkefølgebestemmelse, må rækkefølgebestemmelsen opfylde kravet om nødvendighed i pbl. § 17-3, 3. led om udbygningsaftaler, uanset om der er indgået en udbygningsaftale.471 Sagen kan der- med også sige noget om rækkevidden af nødvendighedskravet efter pbl. § 17-3, 3. led. Dommer Bergsjø utalte på den baggrund bl.a., at ”det må være en slik relevant og nær sammenheng mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet” samt, at ”Det er ikke i seg selv tilstrekkelig at infrastrukturtiltaket anses formålstjenlig eller ønskelig hvis tiltaket ikke står i en slik sammenheng med det nye prosjek- tet.” 472 Dommer Bergsjø tilføjede dog, at dette ikke betyder, at det enkelte udbygningsprojekt skal vurderes isoleret set fra eksisterende bebyggelse og infrastruktur i området. Det afgørende er såle- des ”hvilke tiltak som samlet sett er nødvendige i nærmiljøet hvis utbyggingen gjennomføres. De såkalte «sumvirkningene» kan med andre ord tas i betraktning, slik at helheten ivaretas”. 473 Kom- munens udsagn om, at nødvendighedskravet ved rækkefølgebestemmelser skulle vurderes op mod det, man ”mer overordnet ønsker å oppnå ved regulering av området” og således ”skal bidra til realiseringen av kommunens målsetninger hva gjelder byutviklingen” fandtes dog at ”gi[…] uttrykk
467 HR-2021-953-A (pr. 29).
468 TOSLO-2018-104016 (Framstilling av saken).
469 TOSLO-2018-104016 (Saksøkte Staten v/ Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i hovedsak anført).
470 HR-2021-953-A (pr. 34).
471 HR-2021-953-A (pr. 47, 48, 51 og 58). Det fremgår ikke klart, hvad der er årsag til, at der ikke i den konkrete sag blev indgået en udbygningsaftale (af LB-2019-124354 fremgår dog, at Eiendoms- og byfornyelsesetaten i Oslo (”EBY”) direkte opfordrede kommunen hertil).
472 HR-2021-953-A (pr. 58).
473 HR-2021-953-A (pr. 59).
for en for vid forståelse av bestemmelsen”.474 Høyesterettsdommer Bergsjø fremhævede herefter, at der ikke er adgang til ”å gi rekkefølgebestemmelser for å ivareta mer generelle behov og målsettin- ger, slik kommunen synes å legge til grunn”.475 På den baggrund fandt Høyesterettsdommer Bergsjø fylkesmannens afgørelse ugyldig, da den byggede på en forkert lovforståelse.
Høyesteretts andrevoterende dommer Bull
Dommen var afsagt med dissens. Dissentierende dommer Xxxx erklærede sig enig i fortolkningen af nødvendighedskravet efter pbl. § 12-7, nr. 10 i den konkrete sag, men henviste til de almindelige regler om myndighedsmisbrug i form af uvedkommende hensyn i stedet for § 17-3, 3. led.476 Sam- menhængen mellem hensynet til tab af lege- og friluftsmuligheder og tiltaget fandtes af dommer Bull tilstrækkeligt stærkt.477
7.5.6 Retlige argumenter fra norsk praksis og perspektivering til dansk ret
I alle de analyserede sager fremhæves forarbejdernes krav om, at der skal bestå en nær og konkret sammenhæng mellem anlæg og behov skabt af udbygningen. Som ovenfor anført gælder sådanne krav også efter dansk ret, hvor udbygningsaftalen er indgået med hjemmel i planlovens § 21 b, stk. 2, nr. 2 og 3. Norsk rets- og ombudsmandspraksis er derfor relevant som fortolkningsbidrag, når det skal fastlægges, hvilke momenter der kan inddrages i vurderingen af, om der foreligger en sådan nær og konkret sammenhæng.
I sagen om sporvognsanlægget og cykelstien kom tingretten og lagmannsretten til to forskellige resultater. Det forskellige resultat skal formentlig findes i dét forhold, at tingsretten gik længere ind i prøvelsen af kommunens skøn, og tog stilling til, om der rent faktisk opstod en øget belastning af infrastrukturen som følge af udbygningen. Tingsretten fandt ikke, at udbygningen medførte en så- dan øget tilstrømning af mennesker, at der bestod en nær, konkret sammenhæng mellem anlægget og behovet som udbygningen. Derfor fandtes kommunen at have varetaget usaglige, økonomiske hensyn. Omvendt udtalte lagmannsretten, at kommunen havde foretaget en konkret vurdering af behovet for anlægget på et tilstrækkeligt oplyst grundlag, og at der bestod en saglig sammenhæng
474 HR-2021-953-A (pr. 60 smh. pr. 61).
475 HR-2021-953-A (pr. 61).
476 HR-2021-953-A (pr. 70.).
477 HR-2021-953-A (pr. 81, 82 og 83).
mellem udbygningen og behovet for anlæggene.478 Sagerne illustrerer således, at intensiteten i dom- stolenes prøvelse af det ”forvaltningsretlige skøn” kan få stor betydning for udfaldet af, om nød- vendighedskravet kan anses for opfyldt. Lagmannsretten fremhævede også, at en nedre grænse for, hvornår kommunen kan kræve bidrag til et tiltag, først aktualiseres ”dersom en utbygging bare i helt bagatellmessig grad skaper behov for det aktuelle tiltaket.” Afgørelsen tyder således på, at kommu- nen vil være overladt et vidt skøn mht. at vurdere behovet for et konkret tiltag i en udbygningsafta- le.
Lagmannsrettens resultat i sagen om sporvognsanlægget og cykelstien illustrerer også det ”aftale- skøn” parterne har, når kommunen, som i forarbejderne fremhævet, bidrager til tiltaget. Xxxxxxxx- retten fremhævede således, at hvor aftalen ligger sig op ad en rent privatretlig aftale, tillægges nød- vendighedsvurderingen mindre vægt. Uanset det store omfang af infrastrukturprojektet og den ”re- lativt sett liten” tillægsbelastning som udbygningen indebar, set i forhold til øvrige sumeffekter, fandt lagmannsretten således, at både nødvendigheds- og proportionalitetskravet var overholdt. Det- te fordi kommunen bar langt den største andel af udgifterne. Afgørelsen kan således ses som udtryk for, at parternes ”aftaleskøn” tillægges betydelig vægt, ligesom sagen viser, at proportionalitetsbe- tragtninger ikke får stor betydning, hvis kommunen også bidrager til anlægget og ydelserne dermed er ”gensidige”.
Høyesterettsdommer Bergsjø fandt i sagen om vandrestien, at det ikke var muligt at ”ivareta mer generelle behov og målsettinger”. Tilsvarende fremgik af Kommunal- og Regionaldepartementet udtalelse, at der må ”trekkes en grense mot infrastruktur som tjener hele kommunen,” hvorfor tiltag, som ikke tjener den aktuelle udbygning direkte, næppe kan anses for nødvendige. Både lagmanns- retten i sagen om sporvognsanlægget og cykelstien og dommer Bergsjø i sagen om vandrestien henviste dog til, at der kan tages ”sumvirkninger” fra lokalområdet i betragtning, ligesom Sivilom- budet henviste til, at tiltaget ikke behøver at tjene udbygningsområdets interesser eksklusivt. Selv- om der således kan tages sumeffekter i betragtning når det skal vurderes, hvilke tiltag udbygningen medfører behov for, kan alene behov der er en direkte følge af udbygningen, varetages. Generelle behov og målsætninger kan ikke varetages. Dette underbygger således fortolkningen af dansk ret i
478 LB-2019-135154 (afsnittet Den konkrete rettsanvendelsen smh. afsnittet Saksbehandlingen og skjønnsutøvelsen under pbl. § 12-7 nr. 10 – myndighetsmisbruk, hvor sidstnævnte afsnit i dommen dog konkret vedrørte rækkefølgebe- stemmelserne i sagen).
specialets afsnit 7.4.1, hvorefter en udbygningsaftale indgået i medfør af § 21 b, stk. 2, nr. 2 og 3 ikke kan indeholde vilkår om bidrag til en kvalitetsmæssig opgradering, når behovet for en sådan opgradering ikke er opstået eller øget som følge af grundejers aktuelle udbygning. Hertil viser Sandnes-sagen, at et tiltags art og placering i forhold til udbygningen kan få betydning for, om der må anses for at være en tilstrækkelig nær og konkret sammenhæng mellem udbygning og tiltaget.
I lagmannsrettens afgørelse i sagen om sporvognsanlægget og cykelstien afskar forudgående kapa- citetsproblemer ikke en udbygningsaftale. Dette uanset, at kommunen i den konkrete sag både hav- de planer om at udføre anlægget samt rent faktisk havde givet bevilling til projektet.479 Grundejers udbygning behøvede således ikke at være den udløsende faktor for behovet, så længe grundejers udbygning fortsat direkte påvirkede behovet. Ifølge Sixxxxxxxxxx xil forudgående planer dog tale imod, at der er foretaget en konkret vurdering af behovet skabt af den enkelte udbygning. Som an- ført ovenfor under specialets afsnit 7.3.2 er det uklart, om det efter dansk ret kræves, at grundejers udbygning er den udløsende faktor, eller om det er tilstrækkeligt, at grundejers udbygning blot med- fører en (ekstra) belastning. I hvert fald hvor kommunen har en retlig forpligtelse til at udføre an- lægget, fx pga. allerede eksisterende kapacitetsproblemer, må en udbygningsaftale efter dansk ret dog være afskåret, jf. diskussionen i specialets afsnit 7.3.3.
Både sagen om sporvognsanlægget og cykelstien og Sandnes-sagen illustrerer, at en standardiseret takst ikke kan sættes i stedet for en konkret vurdering af det behov der skabes som følge af den en- kelte udbygning. Hvis et bidrag alene går til finansiering af de anlæg som den konkrete udbygning skaber behov for, kan en standardiseret takst dog anvendes, jf. lagmannsretten i sagen om spor- vognsanlægget og cykelstien. En tilsvarende fortolkning af dansk ret vil betyde, at det ikke vil være muligt for kommunen at sætte sit skøn (mht. om anlægget er nødvendigt og proportionalt) under en regel. Standardtakster kan dog anvendes i det omfang de ikke træder i stedet for en konkret vurde- ring.
479 Dét, at der var givet bevilling, men fortsat kunne indgås udbygningsaftale om bidrag til samme tiltag, skal dog for- mentlig ses i lyset af, at parterne havde aftalt en omfordelingsklausul, hvorefter bidraget frit kunne fordeles mellem de to tiltag. Se TOSLO-2018-132587 (Sakens bakgrunn).
Det fremgår af pbl. § 17-3, 3. led, at grundejers bidrag i en udbygningsaftale alene kan angå tiltag der er nødvendiggjort af og forholdsmæssigt med grundejers udbygning. De hensyn der sagligt kan varetages i vurderingen af, om et anlæg er nødvendigt, er interesserne i området eller ønsket om at afhjælpe skadevirkninger eller ulemper. Hertil må tiltaget være ”funksjonelt og planfaglig nødven- dig”. Udbygningen må skabe et direkte behov for tiltaget sådan, at der består en ”relevant og nær” sammenhæng mellem den konkrete udbygning og tiltaget. Også nærmiljøets behov og øvrige su- meffekter kan indgå i vurderingen af, hvilke tiltag der som følge af udbygningen er behov for, men behovet må enten udløses eller forstærkes af den konkrete udbygning. Hertil kan tiltagets art og placering i forhold til udbygningen få betydning for, om anlægget kan anses for nødvendigt. At kommunen på forhånd har planlagt tiltaget, kan både tale imod at der er foretaget en konkret vurde- ring, men tale for, at der består et nødvendigt behov. Hvis også kommunen bidrager til projektet og ydelserne således kan anses for ”gensidige” får nødvendighedskravet mindre betydning. Hertil har kommunen formentlig også et vidt skøn når det kommer til at vurdere, om et tiltag er nødvendigt - blot behovet for tiltaget synes at have en saglig sammenhæng med udbygningen og vurderingen sker på et oplyst grundlag. Grundejers bidrag må også være forholdsmæssigt med udbygningen og kommunens bidrag og belastning af kommunen. Dette krav er dog formentlig også hurtigt opfyldt, hvor kommunen bidrager til anlægget.
Set i forhold til norsk ret er det i dansk ret langt mere uklart, hvilke grænser der kan sættes for grundejers hovedydelse i en udbygningsaftale. De her fremhævede retlige argumenter vil dog for- mentlig tilsvarende kunne tillægges vægt ved vurdering af grænserne for grundejers hovedydelse efter dansk ret.
7.6 Kommunalretlige retsgrundsætninger
Slutteligt skal det behandles, hvilke grænser retsgrundsætningerne som kommunalfuldmagtslæren hviler på, sætter for grundejers hovedydelse i en udbygningsaftale. De principper som udtrykkes ved kommunalfuldmagten, kan særligt bidrage til at belyse, hvor meget eller hvor lidt kommunen kan og skal kræve af grundejer.
7.6.1 Indledende bemærkninger om kommunalfuldmagten
Kommunalfuldmagten er baseret på uskrevne retsgrundsætninger,480 der sætter en ramme for, hvor- når og hvordan kommunerne kan foretage dispositioner for at varetage kommunens økonomiske interesser.481 Typisk anvendes begrebet kommunalfuldmagten til at beskrive kommunernes grund- lag for at indgå dispositioner uden lovhjemmel.482 Der er dog også eksempler i litteraturen på en bredere definition, fx af Xxxxxx Xxxxxxxx xfølge hvem kommunalfuldmagten kan udtrykke kommu- nernes generelle ”beføjelser til at anvende kommunens ressourcer til bestemte formål”.483 Det er i overensstemmelse med denne bredere definition af kommunalfuldmagten, at retsgrundsætningerne, som kommunalfuldmagten bygger på, i denne opgave inddrages som bidrag til at fastlægge græn- serne for grundejers hovedydelse, hvor der efter planlovens kapitel 5 a er overladt kommunerne et skøn. De kommunalretlige retsgrundsætninger er i et vist omfang overlappende med de principper, der kendes fra den almindelige forvaltningsret.484 Fokus her vil derfor være på den nedre grænse for grundejers hovedydelse, da det primært er her, at retsgrundsætningerne kan tænkes at få selvstændig betydning. I fx PKN 18/06162 fremhævede Planklagenævnet, at § 21 b ”ikke [stiller] krav om, at en udbygningsaftale skal være fordelagtig for kommunen”.485 Selvom § 21 b ikke regulerer spørgsmålet, skal det nedenfor diskuteres, om en sådan forpligtelse påhviler kommunen efter de kommunalretlige retsgrundsætninger.
480 Det antages her, i tråd med fx Xxxxxxxx, Xxxxx og Xxxxxxxx Xxxxx, Kommunalret, 2023, s. 24, at der er tale om retsgrundsætninger. Disse gælder på lovsniveau jf. fx Revsbech, Kommunernes opgaver. Kommunalfuldmagten mv., 2015, s. 39, fodnote 27
481 Om den nærmere afgrænsning for, hvilke dispositioner kommunen på baggrund af kommunalfuldmagten kan indgå, se fx Xxxxxxxx, Xxxxx og Xxxxxxxx Xxxxx, Kommunalret, 2023, s. 21. Se tillige Hexxxxxxxx, Dansk Kommunalret - Grundtræk af den kommunale styrelseslovgivning, 2015, s. 32 samt Rønsholdt og Xxxxxx Xxxxxxx, Kommunalret i grundtræk, 2020, s. 67.
482 Se fx Xxxxxxxx, Xxxxx og Xxxxxxxx Xxxxx, Kommunalret, 2023, s. 21. Se også Rønsholdt og Xxxxxx Xxxxxxx, Kommunalret i grundtræk, 2020, s. 67 og Ege og X. Xxxxxxx, Kapitel 18. Kommunalfuldmagten, i Forvaltningsret, s. 741, red. af Fexxxx, 2018. Se også fx Indenrigsministeriets udtalelse af 30. august 1999 (Resumédatabasen 99.3.5), s. 1.
483 Xxxxxx Xxxxxxxx, Arealforvaltning og detailhandelens strukturudvikling - om planmyndighedernes muligheder og begrænsninger for gennem plan- og reguleringssystemet at styre detailhandelens lokalisering og strukturudvikling, 1999, fodnote 5 s. 137. Se også fodnote 21, s. 25-26.
484 Fx sammenholder Revsbech m.fl. visse af grundsætningerne, som kommunalfuldmagten støtter på, med saglige hensyn i relation til grundsætningen om saglig forvaltning, se Xxxxxxxx, Xxxxx og Xxxxxxxx Xxxxx, Kommunalret, 2023, s. 39ff. Hertil er der også eksempler, hvor Indenrigsministeriet henviser til både forvaltningsrettens retsgrundsæt- ninger og kommunalfuldmagten, se fx Indenrigsministeriets udtalelse af 1. oktober 2001 (Resumédatabasen 01.3.4).
485 PKN 18/06162 (3.1.4. Udbygningsaftalen).
7.6.2 Retsgrundsætningernes betydning for grundejers hovedydelse
Retsgrundsætninger af betydning for den nedre grænse
Efter almennyttekriteriet skal kommunerne anvende sine midler med et almennyttigt, generelt sigte, dvs. så de kommer borgerne i almindelighed til gode.486 Princippet er nært beslægtet med forbuddet mod begunstigelse af enkeltpersoner, hvorefter kommunen ikke må benytte sine midler til at begun- stige enkeltpersoner eller særlige grupper af borgere, da dette ikke kan anses for kommunefælles- skabets opgave.487 Forbuddet gælder dog ikke, hvor begunstigelsen skyldes varetagelsen af en kommunal interesse,488 fx byplanmæssige interesser. Dét at en enkelt virksomhed får særligt meget gavn af en bestemt disposition ændrer således ikke på, at den er lovlig, blot den har et generelt sigte og skal sikre en interesse i det kommunale fællesskab, fx udbygning af infrastruktur.489 Der gælder også et krav om økonomisk forsvarlighed, hvorefter kommunen ikke må påføre sig udgifter, der kunne være undgået.490 I forhold til grundejers hovedydelse i en udbygningsaftale må forbuddet mod begunstigelse af enkeltpersoner samt princippet om økonomisk forsvarlighed betyde, at kom- munen ikke kan acceptere en mindre ydelse fra grundejer end det, som kan kræves. Aftalen må så at sige afspejle den løsning der kommer almenvellet mest til gode – og det må være en aftale, hvor grundejer bidrager så meget som muligt til infrastrukturen. Til sammenligning kan kommunen i forbindelse med ejendomssalg ikke sælge til under markedsprisen, medmindre en lavere pris er be- grundet i hensynet til en saglig, kommunal interesse jf. fx Indenrigsministeriets udtalelse af 1. okto- ber 2001.491
486 Se om princippet i fx Xxxxxx Xxxxxxxx, Offentlige-private partnerskaber og byomdannelse, i Fast Ejendoms Ret - synsvinkler og synspunkter, s. 272-273, Red. af. Xxxx Xxxxxx, 2007 Xxxxxxxx, Xxxxx og Xxxxxxxx Xxxxx, Kommunal- ret, 2023, s. 27, Rønsholdt og Xxxxxx Xxxxxxx, Kommunalret i grundtræk, 2020, s. 72, Xxxxx Xxxxxx xg Haxxxx Xxxxxx, Grundlæggende forvaltningsret, 1999, s. 152f, Se hertil også fx Indenrigsministeriets udtalelse af 30. august 1999 (Re- sumédatabasen 99.3.5).
487 Xxxxxxxx, Xxxxx og Xxxxxxxx Xxxxx, Kommunalret, 2023, s. 34ff. Om princippet se også fx Indenrigsministeriets udtalelse af 30. august 1999 (Resumédatabasen 99.3.5) side 2.
488 Xxxxxxxx, Xxxxx og Xxxxxxxx Xxxxx, Kommunalret, 2023, s. 36. Se generelt om kommunal interesse s. 28 ff.
489 Rønsholdt og Xxxxxx Xxxxxxx, Kommunalret i grundtræk, 2020, s. 73
490 Indenrigsministeriets udtalelse af 30. august 1999 (Resumédatabasen 99.3.5) side 2 (afsnit 7, 2. pkt.). Se også om princippet i Xxxxxx Xxxxxxxx, Offentlige-private partnerskaber og byomdannelse, i Fast Ejendoms Ret - synsvinkler og synspunkter, s. 273, Red. af. Xxxx Xxxxxx, 2007, Xxxxxxxx, Xxxxx og Xxxxxxxx Xxxxx, Kommunalret, 2023, s. 41 og Rønsholdt og Xxxxxx Xxxxxxx, Kommunalret i grundtræk, 2020, s. 76.
491 Indenrigsministeriets udtalelse af 1. oktober 2001 (Resumédatabasen 01.3.4). Se også Xxxxxx Xxxxxxxx, Offentlige- private partnerskaber og byomdannelse, i Fast Ejendoms Ret - synsvinkler og synspunkter, s. 275, Red. af. Laxx Xxx- xxx, 2007.
Retsgrundsætninger af betydning for den øvre grænse
Forbuddet mod berigelse af kommunen indebærer, at kommunen ikke må beriges på den enkelte borgers bekostning.492 Baggrunden for princippet er, at kommunen er en enhed med et almennyttigt formål, ikke et forretningsforetagende.493 Princippet indeholder dog ikke et egentligt forbud mod, at kommunen beriges, men snarere et forbud mod, at kommunen tilstræber økonomisk vinding, og at en disposition er båret af ønsket om at opnå en berigelse. Ved ejendomshandel er det fx accepteret, at en kommune opnår en vis fortjeneste, dog kun svarende til en fortjeneste ved salg til markeds- værdien og kun, hvor selve handelen med ejendomme ikke har som hovedformål at tjene penge.494 Også hensyn til almenvellet og den kommunale interesse må i forhold til udbygningsaftaler tilsige, at kommunen hverken pålægger grundejer en for stor eller arbitrær ydelse. I modsat fald vil dette senere kunne afspejle sig i højere boligpriser som vil komme kommunens indbyggere til skade. Det følger som bekendt tillige af planlovens § 21 b, stk. 3, at alene udgifter kan kræves afholdt af grundejer, ligesom der også sættes en øvre grænse for grundejers hovedydelse som følge af grund- sætningen om saglighed i forvaltningen.495
Problematikken omkring prisfastsættelse
Som ovenfor fremhævet, må kommunen således hverken indgå en udbygningsaftale med det formål at berige kommunen, eller begunstige grundejer. Ydelserne skal således kunne anses for ækvivalen- te for at holde sig indenfor kommunalfuldmagtens rammer.
Hvad der må anses for ”ækvivalent” er dog svært at opgøre, da kommunens hovedydelse (en lokal- plan med et bestemt indhold) ikke har en ”markedspris”. Hertil kommer, at hovedydelserne sjældent står alene i en udbygningsaftale – der er således også øvrige forpligtelser, som kan påhvile parterne og må indgå i vurderingen af aftalens gensidighed. Også parternes øvrige interesser i aftalen må indgå i vurderingen af, om ydelserne er ækvivalente. Det kan således tænkes, at kommunen kan have en særlig kommunal interesse i aftalen, som kan begrunde et tilskud fra kommunen, fx en sær-
492 Se om princippet i fx Xxxxxxxx, Xxxxx og Xxxxxxxx Xxxxx, Kommunalret, 2023, s. 37, Xxxxxx Xxxxxxxx, Offentlige- private partnerskaber og byomdannelse, i Fast Ejendoms Ret - synsvinkler og synspunkter, s. 273, red. af. Laxx Xxx- xxx, 2007, s. 273 og Rønsholdt og Xxxxxx Xxxxxxx, Kommunalret i grundtræk, 2020, s. 76.
493 Xxxxxxxx, Xxxxx og Xxxxxxxx Xxxxx, Kommunalret, 2023, s. 74
494 Xxxxxxxx, Xxxxx og Xxxxxxxx Xxxxx, Kommunalret, 2023, s. 74-75
495 Om forbuddet mod berigelse af kommunens sammenhæng med grundsætningen om saglighed i forvaltningen, se Xxxxxx Xxxxxxxx, Offentlige-private partnerskaber og byomdannelse, i Fast Ejendoms Ret - synsvinkler og synspunk- ter, s. 280f., Red. af. Xxxx Xxxxxx, 2007, s. 273 og Xxxxxxxx, Xxxxx og Xxxxxxxx Xxxxx, Kommunalret, 2023, s. 37
lig smuk facade eller særlig placering496 eller sikring af særlige faciliteter. Af Indenrigsministeriets vejledende udtalelse af 9. oktober 2019 fremgår fx, at det er muligt for kommuner at yde tilskud til vandrehjem af hensyn til at sikre faciliteter for borgerne og fremme turisme.497 Hvor kommunen på grund af en kommunal interesse vederlagsfrit eller til underpris overdrager fx et areal, kan man, som fremhævet af Xxxxxxx Xxxxxxx, argumentere for, at ”der slet ikke er tale om en begunstigelse, idet den private kan siges at tage sig betalt for at påtage sig at varetage den kommunale interes- se”.498 I U 1975.399 H kunne en kommune således vederlagsfrit stille et areal til rådighed til etab- lering af en kirke, da aftalen (og afkaldet på vederlag) varetog en byplanmæssig opgave. Som frem- hævet af Xxxxxx Xxxxxxxx, dog i forbindelse med ejendomssalg, må kommunen dog kunne påvise, at den kommunale interesse der varetages har en ””værdi”, der er ækvivalent med den ”besparel- se”, en virksomhed opnår ved transaktionen.”499 Overført til udbygningsaftaler må et mindre bidrag fra grundejer, end hvad der i udgangspunktet må kræves for at kunne opfylde grundejers ønske om en udbygning, kunne begrundes, hvis kommunen i øvrigt har en interesse i udbygningsaftalen. Dén der får en favorabel pris eller fordel må dog være retligt forpligtet til at gennemføre de planer, der tjener den kommunale interesse.500
Der består dog ikke en kategorisk pligt for kommunen til at kræve en ækvivalent modydelse. Kom- munen må, som Xxxxxx Xxxxxxxx xeskriver, foretage en ”pragmatisk afvejning mellem ”almennyt- te” og ”(almen)skade” når motiverne og konsekvenserne af en kommunaløkonomisk disposition skal vurderes”.501 Xxxxxx Xxxxxxxx xremhæver, at ”Er der med andre ord en klar overvægt af ”al- mennytte” og tungtvejende kommunale interesser i den konkrete disposition, er der gode holde- punkter for at antage, at den er lovlig”.502 Byplanmæssige interesser og infrastruktur regnes ifølge
496 Xxxxx Xxxxxx xg Haxxxx Xxxxxx, Grundlæggende forvaltningsret, 1999, s. 155.
497 Indenrigsministeriets vejledende udtalelse af 9. oktober 2019 (Resumédatabasen 19.3.1), s. 3.
498 Xxxxxxx Xxxxxxx, Forvaltningskontrakter, 2021, s. 351. Se hertil også s. 361.
499 Xxxxxx Xxxxxxxx, Offentlige-private partnerskaber og byomdannelse, i Fast Ejendoms Ret - synsvinkler og syns- punkter, s. 276, red. af. Xxxx Xxxxxx, 2007.
500 Indenrigsministeriets udtalelse af 1. januar 2001. Se i denne retning også Xxxxxx Xxxxxxxx, Offentlige-private part- nerskaber og byomdannelse, i Fast Ejendoms Ret - synsvinkler og synspunkter, s. 275, red. af. Xxxx Xxxxxx, 2007.
501 Xxxxxx Xxxxxxxx, Offentlige-private partnerskaber og byomdannelse, i Fast Ejendoms Ret - synsvinkler og syns- punkter, s. 273, red. af. Xxxx Xxxxxx, 2007 i sin beskrivelse af ”intensitetskriteriet”, se hertil s. 276. Se hertil også Rønsholdt og Taheri Abkenar, Kommunalret i grundtræk, 2020, s. 72. Se også Indenrigsministeriets praksis, hvor dette ofte fremgår, fx Indenrigsministeriets udtalelse af 30. august 1999 (Resumédatabasen 99.3.5) side 2 (3. afsnit, 2. pkt.).
502 Tophøj Sørensen, Offentlige-private partnerskaber og byomdannelse, i Fast Ejendoms Ret - synsvinkler og syns- punkter, s. 276, red. af. Lars Ramhøj, 2007
Tophøj Sørensen for at være særligt vægtige kommunale interesser.503 Dermed må der være åbent for en mere pragmatisk tilgang til kommunens indgåelse af udbygningsaftaler, herunder vilkår om grundejers hovedydelse. Såfremt kommunen kan påvise, at det samlet set vil være en fordel at indgå udbygningsaftalen med de pågældende vilkår, må denne kunne anses for lovlig, selvom den også indebærer (upåkrævede) forpligtelser for kommunen.
Retsgrundsætningerne udtrykt ved kommunalfuldmagten sætter også grænser for grundejers hoved- ydelse i en udbygningsaftale. Kommunen må på den ene side efter princippet om almenvellet, for- bud mod begunstigelse af enkeltpersoner og kravet om økonomisk forsvarlighed være forpligtet til at kræve netop så meget af grundejer, som kommunen kan. Omvendt må forbuddet mod berigelse af kommunen, og til dels principperne om kommunal interesse og almenvellet, betyde, at kommunen alene kan stille de krav til grundejer i udbygningsaftalen, som modsvarer kommunens udgifter og behov.
I udgangspunktet må kommunen derfor sikre, at parternes ydelser i en udbygningsaftale er ækviva- lente. Da et plangrundlag med et bestemt indhold ikke har en ”markedsværdi” kan det dog være svært at fastlægge, hvornår grundejers modydelse er ækvivalent hermed. Hertil kommer, at hoved- ydelserne i udbygningsaftalen ikke kan anskues isoleret fra den øvrige aftale – også kommunens interesser i fx grundejers udbygning kan således begrunde en fravigelse fra udgangspunktet om, at grundejer skal erlægge den fulde ”betaling”, svarende til de udgifter kommunen i udbygningsaftalen kan kræve dækket. Hertil kommer, at kommunen har et vist skøn, når de forskellige kommunalretli- ge retsgrundsætninger skal afvejes overfor hinanden. Så længe der er tilstrækkelig grad af kommu- nal interesse forbundet med udbygningsaftalen, må også et bidrag fra grundejer, der er lavere end udgifterne forbundet med de nødvendige infrastrukturanlæg, derfor være lovligt.
Grundejers hovedydelse i en udbygningsaftale kan bestå i enten hel eller delvis udførelse eller af- holdelse af udgifter til et fysisk infrastrukturanlæg. Ydelsen er dog begrænset af både krav i planlo- vens § 21 b, de forvaltningsretlige grundsætninger, herunder særligt grundsætningen om saglighed i
503 Tophøj Sørensen, Offentlige-private partnerskaber og byomdannelse, i Fast Ejendoms Ret - synsvinkler og syns- punkter, s. 273f., red. af. Lars Ramhøj, 2007
forvaltningen og proportionalitetsprincippet samt retsgrundsætningerne udtrykt ved kommunal- fuldmagten.
Grundejers hovedydelse kan alene bestå i bidrag til fysiske, offentligt tilgængelige, tekniske infra- strukturanlæg. Bidraget kan bestå i enten hel eller delvis udførelse eller afholdelse af udgifterne til anlægget. Anlægget må være nødvendigt for at virkeliggøre plangrundlaget. Hvor udbygningsaft- alen indgås med hjemmel i § 21 b, stk. 2, nr. 2 eller 3 må grundejers aktuelle udbygning medføre behovet for det pågældende anlæg. Der må derfor bestå en nær sammenhæng mellem anlægget og udbygningen. Hertil må kommunen ikke være forpligtet til (aktuelt) at etablere anlægget. De hensyn kommunen varetager efter planlovens kapitel 5 a må være planlægningsmæssigt begrundede. Kommunens privatøkonomiske interesser kan fx ikke varetages. Hvor udbygningsaftalen indgås efter planlovens § 21 b, stk. 2, nr. 2 eller 3 kan kommunen ved fastlæggelsen af grundejers bidrag, alene varetage hensyn til at sikre behov udløst af grundejers konkrete udbygning. Ifølge norsk om- budsmandspraksis kan det indgå i vurderingen, om anlægget ud fra sin art og placering er egnet til at sikre de behov, der opstår som følge af udbygningen. Af norsk rets- og ombudsmandspraksis ses det dog også, at de lokale sumeffekter kan inddrages i vurderingen af, hvad der er behov for som følge af grundejers udbygning, ligesom det ses, at kommunen har et forvaltningsretligt skøn med hensyn til at vurdere, hvad der er nødvendigt i den konkrete situation. Hvis kommunen i en udbyg- ningsaftale efter planlovens § 21 b, stk. 2, nr. 2 og 3 ønsker at indsætte vilkår om grundejers bidrag der går ud over de tiltag, der er nødvendige som følge af den konkrete udbygning, fx vilkår om en kvalitetsmæssig opgradering der ikke er nødvendig, må kommunen selv bidrage. I norsk retspraksis ses det således, at nødvendighedsvurderingen får mindre betydning, hvor kommunen selv bidrager til anlægget. Norsk retspraksis tyder dermed på, at der består et vidt ”aftaleskøn” når ydelserne i en udbygningsaftale er gensidige. Lighedsgrundsætningen vil dog formentlig sætte en grænse for dette skøn, idet kommunens praksis må være konsistent. Kravene til sammenhæng mellem grundejers bidrag og udbygningen må betyde, at den enkelte udbygningsaftale og de behov den pågældende grundejers udbygnings udløser skal underkastes en konkret vurdering. Det er muligt, at proportiona- litetsprincippet som følge af udbygningsaftalernes indbyggede asymmetri i fremtidig retspraksis kommer til at spille en selvstændig rolle i fastlæggelsen af grænserne for grundejers hovedydelse. Omvendt viser norsk retspraksis, at proportionalitetsvurderingen ikke får stor betydning, hvor kommunen selv bidrager til anlægget. Også i dansk fremtidig retspraksis må det derfor forventes, at parternes aftale, i en situation hvor også kommunen bidrager, alene tilsidesættes, hvis ydelserne er åbenbart uproportionale.
Retsgrundsætninger fra kommunalfuldmagten, her særligt forbuddet mod begunstigelse af enkelt- personer og kravene til almenvellet og en kommunal interesse, sætter også grænser for grundejers hovedydelse i en udbygningsaftale. Parternes hovedydelser i en udbygningsaftale skal kunne anses for ækvivalente. I ydelsernes værdi kan dog også indgå parternes øvrige fordele ved aftalen. Så længe kommunen kan påvise en sådan fordel, må en mindre ydelse fra grundejer, end hvad der kan anses for nødvendigt for at etablere anlægget, kunne anses for lovlig.
8.1 Generelt om de identificerede problemstillinger i de undersøgte udbygningsaftaler
I det følgende skal de analyserede aftaler i afsnit 6 sammenholdes med dé retlige grænser, som un- der afsnit 7 er identificeret for grundejers hovedydelse. Nogle udvalgte problemfelter behandles med inddragelse af eksempler fra udbygningsaftalerne. Også øvrige problemstillinger kan dog iden- tificeres, fx om infrastrukturanlægget er ”offentligt tilgængeligt” når det (delvist) er etableret på grundejers ejendom504 eller om de aftaler der indeholder en fordelingsklausul mellem grundejere svarer til den konkrete udbygnings belastning. Vurderingerne her er baseret på de oplysninger, der fremgår af udbygningsaftalerne og eventuelt den underliggende lokalplan. En egentlig vurdering af den enkelte udbygningsaftales lovlighed vil kræve en dybere analyse, der inddrager aftalens øvrige kontekst.
8.2 Anlæggets art muliggør ikke en udbygningsaftale
Som ovenfor under afsnit 6.2.3 fremhævet, udgør det primære infrastrukturanlæg i 72 af de under- søgte 80 udbygningsaftaler et trafikalt anlæg og i otte tilfælde et rekreativt anlæg. Af disse synes næsten alle at falde ind under kategorien fysisk, offentligt tilgængeligt og teknisk infrastrukturan- læg. I et enkelt tilfælde, 9691629, indeholder aftalens infrastrukturanlæg dog et ”klubhus”. Om klubhuset fremgår i aftalen, at det er en ”bygning, som skal udlejes til foreningsaktiviteter, og en café”.505 Det er muligt, at et sådant må anses for ”social infrastruktur” og dermed falde udenfor, hvad der kan aftales i en udbygningsaftale.506
504 Se fx 965029 (pkt. 1.5, første afsnit in fine)
505 9691629 (pkt. 1.3).
506 I aftalen samt lokalplanen er det dog uklart, om det pågældende klubhus omfattes af ”Østre Havnepark” som udbyg- ningsaftalen angår. Se 9691629 (pkt. 1.3, 2.1 og 2.2). Se hertil Aalborg Kommunes lokalplan 1-4-114, Boliger, Østre
Havnepromenade, Ø-gadekvarteret, s. 16 og 21
8.3 Kommunen har allerede retligt forpligtet sig til at udføre infrastrukturanlægget
Som eksempel på en udbygningsaftale der aktualiserer problemstillingen, kan nævnes 10252253. I aftalen fremgår, at grundejer afholder 475.000 kr. af de samlede omkostninger, og kommunen af- holder det resterende beløb ”medmindre Kommunen som led i byomdannelsen ved Malervangen modtager opfordring til at indgå yderligere udbygningsaftaler i planprocessen”.507 Såfremt kom- munen får et tilbud fra en anden grundejer om etablering af netop samme infrastrukturanlæg, vil spørgsmålet, om kommunen her allerede retligt har forpligtet sig til at etablere det konkrete anlæg, opstå.
8.4 Anlægget savner nær og konkret sammenhæng med grundejers udbygning
Som anført ovenfor i 6.2.3 er alle anlæg enten begrundet i et trafikalt hensyn, et byudviklingshen- syn, et arkitektonisk hensyn eller hensynet til at sikre rekreativ værdi i byen. Disse hensyn må kun- ne anses for planlægningsmæssigt relevante hensyn i relation til udbygningsaftaler idet de tilsigter at varetage forhold, der kan lokalplanlægges for. I et enkelt, særpræget, tilfælde varetages dog tilli- ge, ifølge udbygningsaftalen, andre hensyn end planmæssige. I 9679562 var formålet med omlæg- ning af en vej både at sikre et smallere og mere urbant vejforløb og forbedre forholdene for cykli- ster - men også at frigive arealer ”som kan tilkøbes af de tilgrænsende private ejendomme”.508 Det sidstnævnte hensyn synes ikke at være et hensyn, som kan varetages efter planloven. De øvrigt an- givne saglige begrundelser må dog formentlig være tilstrækkelige til at kunne bære vilkåret om bi- drag til anlægget. Det er dog muligt, at udbygningsaftalen må anses for at falde uden for de tre mu- lige kategorier i planlovens § 21 b, stk. 2.
Spørgsmålet bliver herefter, om de undersøgte udbygningsaftaler varetager hensyn, der har en til- strækkelig nær og konkret tilknytning til grundejers udbygning. Grundejers udbygning må altså medføre et behov for anlægget. I langt de fleste udbygningsaftaler synes hensynet der varetages at have den nødvendige tilknytning til grundejers udbygning. Se fx 10751190 hvor det fremgår, at ændringen af en vejprofil med etablering af fortov skulle sikre bløde trafikanter således, at det blev muligt at etablere et boligområde.509 Hvor kommunerne i udbygningsaftalerne henviser til udarbej- dede trafikanalyser, som kan underbygge behovet for et anlæg, synes rummet for det ”forvaltnings-
507 10252253 (pkt. 4.1)
508 9679562 (pkt. 2.1)
509 10751190 (pkt. 2.1)
retlige skøn” ift. den konkrete nødvendighedsvurdering større, jf. lagmansrettens udtalelser i sagen om sporvognsanlægget og cykelstien.
I udbygningsaftaler hvor grundejer bidrager til skabelse af et helt ”byrum”, er der dog grund til nærmere at overveje anlæggets tilknytning til grundejers konkrete udbygning. I fx 9732128 frem- går, at "Aalborg Kommune har planer om at gennemføre et større projekt "Åbning af Østerå" […] Aftalen forpligter Grundejer til at yde bidrag til finansiering af en del af udgifterne til projektet "Åbning af Østerå" indenfor projektområdet ved Brohuset med etablering af nye å-profiler, anlæg af to nye stibroer over åen samt indretning af grønne og rekreative arealer langs åens forløb med beplantninger, belægninger, belysning og inventar mv."510 Ud fra beskrivelsen af anlægget (pro- jektområdet ved Brohuset511) og de øvrige omstændigheder, synes behovet for ”åbning af Østerå” ikke at have en nær, konkret sammenhæng med grundejers udbygning. Dette blandt andet fordi kommunen lader til at have planlagt anlægget forud for grundejers udbygning. Bidraget varetager således umiddelbart kommunens privatøkonomiske interesser. Hvis grundejers bidrag alene svarer til de yderligere udgifter forbundet med at integrere grundejers udbygning i de eksisterende planer, vil der dog være en nødvendig, nær og konkret sammenhæng med grundejers udbygning. Anlægget i udbygningsaftalen var anslået til 9.950.000 kr. ekskl. moms, hvoraf grundejers bidrag var 61,56 % af alle udgifter.512 Hvad denne beregning bygger på, er ikke nærmere beskrevet i udbygningsaftalen. At kommunen også bidrager, kan ifølge den norske lagmannsrett i sagen om sporvognsanlægget og cykelstien betyde, at nødvendighedskravet og proportionalitetsbetragtninger får mindre vægt. Hvis en lignende tilgang anlægges efter dansk ret, må aftalen formentlig accepteres under hensyn til par- ternes aftaleskøn. Aftalevilkårenes saglighed må dog formentlig forudsætte, at vægtningen af hen- syn, der begrunder netop denne fordeling af udgifter, iagttages også ved eventuelle øvrige udbyg- ningsaftaler, jf. lighedsgrundsætningen.
Også 11024381 kan nævnes som eksempel på et tilfælde, hvor det er tvivlsomt, om vilkåret om grundejers bidrag er båret af saglige hensyn, herunder om der består den nødvendige sammenhæng med grundejers udbygning. Udbygningsaftalen var en del af et større projekt, der ”fastlægger ram- mer for udformningen af metropladsen og muliggør en stibro fra de nye byudviklingsområder ved
510 9732128 (pkt. 1.4).
511 9732128 (pkt. 2.1).
512 9732128 (pkt. 2.4).
Bådehavnsgade. […] Lokalplanen giver også mulighed for øget areal til butikker og for et kommu- nalt botilbud i området.”513 Af den tilhørende lokalplan fremgår det tillige, at ”Planlægningen har til formål at færdiggøre kanalbyen Sluseholmen i sammenhæng med den nye metrostation”.514 Vil- kåret i udbygningsaftalen lader til at være forudbestemt og planlagt på forhånd - uafhængigt af de behov der udløses af det konkrete udbygningsprojekt. Dette taler imod, at der er foretaget en kon- kret vurdering af behovene skabt af grundejers udbygning, som fremhævet af Sivilombudet i Sand- nes-sagen.
Et tredje eksempel er 10593743 der blandt andet angik etablering af en supercykelsti.515 Af udbyg- ningsaftalen fremgår blandt andet, at formålet var at skabe en ”ny profil for Samsøgade”. Grund- ejers bidrag skulle både sikre forsvarlig trafikafvikling men også, ”at den prioriterede cykelforbin- delse fra midtbyen og til universitetet kan realiseres i Samsøgade som supercykelsti”.516 Første led af begrundelsen må kunne anses for sagligt, forudsat at det er grundejers udbygning der medfører, at trafikken ikke kan anes for forsvarlig. Andet led af begrundelsen lader dog til at varetage hensy- net til en kvalitetsmæssig opgradering af byen. Det er muligt, at det første hensyn kan bære vilkåret om bidrag til anlægget, særligt hvis anlægget er placeret i umiddelbar tilknytning til grundejeres planlagte boligbyggeri – hvilket udbygningsaftalen dog ikke nævner noget om. Da det fremgår af aftalen, at grundejer alene bidrager med 365.000 kr. ud af anlægget samlede udgifter på 2.000.000 kr., 517 må vilkåret om bidrag dog falde indenfor det acceptable henset til parternes aftaleskøn.
Hvor behovet for anlægget også påvirkes af andre tiltag, kan det overvejes, om vilkår om grundejers bidrag er sagligt og proportionalt. I fx 10493837 fremgår, at ”Disse nye funktioner medfører sam- men med de nye funktioner, der forventes etableret på den modsatte side af Agerbæksvej (Ager- bæksvej Øst) samt den øgede trafikmængde, der forventes ved ibrugtagningen af det nye byggeri på det tidligere psykiatriske hospital i Risskov […]”.518 I aftalen skulle grundejer afholde alle udgifter forbundet med etableringen af ny signalregulering, helleanlæg og hastighedsdæmpende foranstalt-
513 11024381 (Baggrund).
514 Københavns Kommunes Lokalplan ”Sluseholmen Stationsområde” nr. 621, s. 3.
515 10593743 (pkt. 1.3 og 1.4).
516 10593743 (pkt. 1.4. Se hertil også pkt. 1.3 og 2.1).
517 10593743 (2.3 smh. 2.4)
518 10493837 (2. Aftalens Baggrund).
ninger.519 Efter norsk praksis kan sumeffekter som bekendt indgå i vurderingen af, hvad der er be- hov for som følge af udbygningen. Hvis en lignende tilgang anvendes efter dansk ret, må vilkåret være sagligt, idet grundejers udbygning ifølge udbygningsaftalen er den udløsende faktor for beho- vet, og der således består en nær sammenhæng mellem behovet for anlægget og udbygningen. Set i lyset af anlæggets art og de estimerede udgifter på 2.320.090,50 kr.,520 synes vilkåret heller ikke urimeligt set i forhold til omfanget af grundejers udbygning.
Som ovenfor konkluderet, må kommunens ydelse, efter retsgrundsætningerne fra kommunalfuld- magten, modsvare grundejers ydelse – hverken mere eller mindre. Her kan grundejers hovedydelse dog ikke anskues isoleret fra den øvrige aftale. Det er interessant, at kommunerne på forskellig vis enten påtager sig eller pålægger grundejer biydelser, jf. afsnit 6.2.4. I fx i 10268620 fremgår, at kommunen udfører og bekoster ”Omplacering af master og ændring af opstribning og skiltning”, mens grundejer afholder alle udgifter i øvrigt forbundet med anlægget.521 Omvendt fremgår af fx 10129589522 og 11125999,523 at grundejer afholder udgifter til flytning af master. Hvor grundejer afholder sådanne udgifter, sikres det, at der ikke sker en forringelse af de eksisterende forhold for kommunens regning som følge af udbygningsaftalen. Når kommunen vælger at etablere visse dele af anlægget, må det således være udtryk for en vurdering af, at kommunen har en selvstændig, kommunal interesse i anlægget eller udbygningen.
8.6 Standardiserede takster for grundejers bidrag
I to af de undersøgte udbygningsaftaler, 10653875 og 9715776, er der anvendt en standardtakst for opgørelse af grundejers bidrag (hhv. 50.000 kr. pr bolig524 og 200 kr. pr. etagemeter525). Begge ud- bygningsaftaler varetager trafikale hensyn.526 Da taksterne synes udarbejdet på baggrund af det konkrete udbygningsprojekts behov og bidraget er henførbart til dét anlæg, som den konkrete ud- bygning nødvendiggør, synes vilkåret om bidrag i begge aftaler at have den nødvendige sammen-
519 10493837 (pkt. 3, 4 og 6).
520 Bilag (kalkulationsliste).
521 10268620 (pkt. 2.3 smh. 3.6).
522 10129589 (pkt. 2.2).
523 11125999 (pkt. 3.2).
524 10653875 (§ 3).
525 9715776 (5.2).
526 Se 10653875 (§ 1) og 9715776 (pkt. 4.2.1)
hæng med den aktuelle udbygning, jf. også betragtningerne fra Sivilombudets udtalelse i Sandnes- sagen. Det problematiske ved sådanne takster pr. kvadratmeter bliver dog, set i lyset af de kommu- nalretlige retsgrundsætninger, at det næsten ikke kan undgås, at kommunen enten kommer til at finansiere for meget eller for lidt af anlægget.
Hvor der, som i 9715776, er fastsat et maksimalt bidrag fra grundejer527 sikres, at grundejers ydelse ikke overstiger de reelle udgifter og dermed bliver både i strid med § 21 b, stk. 3 og forbuddet mod berigelse af kommunen. Et sådant maksimalt bidrag er dog ikke aftalt i 10653875.
I 9715776 skal grundejer bidrage med det aftalte beløb pr etagemeter der kan opføres528 – og er således ikke som i 10653875 afhængig af, at der rent faktisk sker opførelse af boligerne.529 I mangel på en aftalt minimumstakst er kommunen således ikke i 10653875 sikret dækning af sine udgifter, fx i tilfælde af, at grundejer ender med at nedskalere sit projekt.
Fænomenet udbygningsaftaler bidrager til at løse kommunernes økonomiske udfordringer med etablering af den nødvendige infrastruktur, så der kan etableres nye boliger, butikker, erhverv og rekreative anlæg, der gavner nærmiljøet. Baggrunden for at lovregulere udbygningsaftaler i 2007 var således heller ikke at ændre kommunernes adgang til at indgå aftalerne, men blot at skabe klar- hed omkring den retlige ramme. Som specialet viser, er der dog langt fra klarhed omkring reglerne for udbygningsaftaler, herunder hvilke grænser der gælder for grundejers hovedydelse. I norsk ret fremgår det direkte af pbl., at grundejers bidrag må være nødvendigt samt proportionalt med grund- ejers udbygning. Som specialets analyse viser, må samme rammer gælde for udbygningsaftaler efter dansk ret. Det kan derfor undre, at ord som nødvendig og proportional ikke er indskrevet direkte i planlovens § 21 b. I stedet for fleksible og dynamiske bestemmelser om nødvendighed og proporti- onalitet blev det i § 21 b, stk. 1 indføjet, at udbygningsaftalen skulle ske på opfordring fra grund- ejer. Som det ses i de undersøgte udbygningsaftaler, løses dette i praksis ved, at kommunen beder grundejer om at sende en mail med en ”officiel opfordring”. Reglen synes langt hen ad vejen blot at skabe et unødvendigt og formaliseret procedurekrav, som i øvrigt umiddelbart intet reelt indhold
527 9715776 (5.2).
528 9715776 (5.2).
529 10653875 (§ 3).
har, som følge af kommunernes adgang til at vejlede om muligheden for at indgå en udbygningsaf- tale. Formålet med reglen var omtrent det samme, som formålet er med det norske nødvendigheds- og proportionalitetskrav: at sikre, at grundejer ikke pålægges at udføre eller afholde for store udgif- ter, blandt andet for at undgå at bidraget får karakter af en skat eller afgift samt sikre afbalancerede aftaler.530 De norske regler, hvor det klar fremgår, at anlægget må være nødvendigt og proportio- nalt, synes at skabe en mere klar og gennemskuelig retstilstand for grænserne for udbygningsafta- lers indhold, hvilket netop i dansk ret var et af formålene med at lovregulere aftalerne. Hertil med- fører det norske krav om kommunernes vedtagelse af generelle principper for brugen af udbyg- ningsaftaler forudsigelighed for grundejeren og sikrer en ensartet praksis. Det kan derfor overvejes, om der bør indføres tilsvarende regler i den danske planlovs kapitel 5 a. Derved ville det blive nemmere for grundejer at gennemskue, hvilke krav kommunen kan stille, og dermed, hvad der kan kræves i en aftalesituation – og hvad der ikke kan.
På baggrund af en undersøgelse af indholdet i 80 udbygningsaftaler viser det sig, at kommunernes udbygningsaftaler er af meget forskelligt omfang. Mens nogle indgående regulerer parternes rets- stilling, holder andre sig til at regulere parternes hovedydelser. Der tegner sig dog et billede af, at det er grundejers forpligtelser og kommunens rettigheder, der gives mest opmærksomhed i aftaler- ne. Hertil er der stor forskel på formålet med og omfanget af grundejers hovedydelse i aftalerne. På baggrund af dette studie er det derfor fundet relevant at undersøge de retlige rammer for grundejers hovedydelse. Det kan konkluderes, at grundejers hovedydelse kan bestå i enten hel eller delvis ud- førelse eller afholdelse af udgifter til fysiske, tekniske og offentligt tilgængelige infrastrukturanlæg. Anlægget må være nødvendigt for at virkeliggøre plangrundlaget, herunder have en nær sammen- hæng med grundejers udbygning. Udbygningsaftalen kan ikke indeholde bidrag til anlæg, som der påhviler kommunen en retlig pligt til at etablere. Ved fastlæggelsen af grundejers bidrag kan kom- munen alene varetage planlægningsmæssigt relevante hensyn hvis behovet for disse har en direkte sammenhæng med grundejers konkrete udbygning. Norsk rets- og ombudsmandspraksis viser, at det her er relevant at se på anlæggets art og placering i forhold til udbygningen. Også lokalområdets sumeffekter kan indgå i vurderingen af, om der består et konkret behov som følge af udbygningen. Kommunen må formentlig have et vidt ”forvaltningsretligt skøn”, når det kommer til at vurdere det
530 Ot.prp. nr. 22, s. 64 ff smh. NOU 2003:24, s. 168. Se hertil også Innst. O. nr. 73 (2004-2005), s. 9. Om formålet efter dansk ret, se jf. FT 2006-07, Tillæg A, L 204, s. 7277f.
konkrete behov skabt af udbygningen. Der må dog foretages en konkret vurdering af behovene skabt af den enkelte udbygning og sikres en konsistent praksis for vurderingen. Hvis anlægget i en aftale varetager et hensyn til at opgradere kvaliteten af kommunens infrastruktur, uden at dette er nødvendiggjort af grundejers udbygning, må kommunen selv bidrage til udgifterne for anlægget. Norsk retspraksis viser, at parterne, hvis kommunen også bidrager økonomisk, formentlig har et vidt ”aftaleskøn”, der kan sænke kravene til nødvendig sammenhæng og proportionalitet. Kommu- nalfuldmagtens retsgrundsætninger sætter dog nogle yderligere begrænsninger for grundejers ho- vedydelse i en udbygningsaftale. Ydelserne må være ækvivalente. Hvor kommunen har en kommu- nal interesse i udbygningsaftalen, kan det dog begrunde et afslag i grundejers hovedydelse svarende til denne interesse. På baggrund af denne analyse kan flere problemstillinger i de undersøgte ud- bygningsaftaler identificeres. Det lader til, at kommunerne i flere udbygningsaftaler kræver bidrag til anlæg eller projekter, som falder udenfor planlovens rammer for udbygningsaftaler. Retspolitisk må det derfor overvejes, om de danske regler for udbygningsaftaler tilstrækkeligt klart sætter en grænse for grundejers hovedydelse. Her synes den norske løsning hensigtsmæssig, da det af plan- og bygningsloven klart fremgår, at grundejers bidrag til et infrastrukturanlæg må være nødvendigt og proportionalt med udbygningen.
Specialet har haft fokus på at undersøge indholdet i udbygningsaftalerne samt den specifikke pro- blemstilling vedrørende grænserne for grundejers hovedydelse. Hertil kan der dog identificeres en lang række andre problemstillinger vedrørende udbygningsaftaler. For det første synes visse af ud- bygningsaftalernes biydelser problematiske, fx høje dagbodssatser.
Hertil kan baggrunden for forskellene mellem den danske og norske regulering af udbygningsaftaler overvejes. I norsk ret er det således ikke et krav, at udbygger skal være en ”grundejer”. I de under- søgte udbygningsaftaler er der en del forskellige ”kreative løsninger” på grundejer-kravet. Kravets praktiske relevans kan derfor overvejes. Hertil kan det overvejes, hvilken betydning det har, at der efter dansk ret stilles krav om samtidighed mellem vedtagelse af lokalplan og udbygningsaftale, mens det efter norsk ret blot kræves, at udbygningsaftalen ikke vedtages før vedtagelsen af det un- derliggende plangrundlag.
I øvrigt kan det overvejes, om det er hensigtsmæssigt, at udbygningsaftaler ikke kan påklages, jf. planlovens § 58 b, hvilke retsvirkninger kommunens efterfølgende ændring af plangrundlaget får, når der er indgået en udbygningsaftale, hvilken retsvirkning det har, at der i udbygningsaftalen er
indsat øvrige betingelser for aftalen end kommunalbestyrelsens vedtagelse, i hvilket omfang der kan indgås (udbygnings)aftaler udenfor de i loven fastsatte rammer samt om grundejer, som følge af kravet om grundejers initiativ til aftalen, kan trække sig fra aftalen helt indtil kommunalbestyrelsens vedtagelse af aftalen.
Litteraturliste
Dansk lovgivning
Planloven: LBKB 1157/2020, Lovbekendtgørelse nr. 1157 af 1. juli 2020 om planlægning (med senere ændringer)
L 668/2017: Lov nr. 668 af 8. juni 2017 om ændring af lov om planlægning, lov om natur- beskyttelse og lov om aktindsigt i miljøoplysninger
L 579/2012: Lov nr. 579 af 18. juni 2012 om ændring af lov om planlægning
L 537/2007: Lov nr. 537 af 6. juni 2007 om ændring af lov om planlægning
Vejloven: LBKG 421/2023: Lovbekendtgørelse nr. 421 af 25. april 2023 om offentlige veje m.v.
Dansk lovs forarbejder
FT 2016-2017, Tillæg A, L 121: Forslag til Lov om ændring af lov om planlægning, lov om natur- beskyttelse og lov om aktindsigt i miljøoplysninger, fremsat den 25. januar 2017 af erhvervsmini- steren (FT 2016-2017, Tillæg A, L 121)
FT 2011-2012, Tillæg A, L 148: Forslag til Lov om ændring af lov om planlægning, fremsat den
29. marts 2012 af miljøministeren (FT 2011-2012, Tillæg A, L 148)
FT 2006-07, Tillæg A, L 204: Forslag til Lov om ændring af lov om planlægning (Bypolitik m.v.), fremsat den 28. marts 2007 af miljøministeren (FT 2006-07, Tillæg A, L 204)
Danske bekendtgørelser
BKG 1191/2018: Erhvervsministeriets bekendtgørelse nr. 1191 af 24. september 2018 om det digi- tale planregister Plandata.dk
Danske vejledninger
VEJ 9579/2014: Vejledning nr. 9579 af 5. august 2014 om bygherres bidrag til udarbejdelse af lo- kalplaner, sikkerhedsstillelse og frivillige aftaler om udbygning af infrastruktur efter planloven
VEJ 9922/2009: Vejledning nr. 9922 af 28. september 2009 om lokalplanlægning
Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalgs bilag
FT 2002-2003, Miljø- og Planlægningsudvalget, Bilag 51, L 103: Notat fra Folketingets Lovsekre- tariat om, hvorvidt en aftale om bidrag fra bygherre til medfinansiering af offentlige anlæg er er skat af 8. maj 2003 (L 103 – bilag 51)
FT 2002-2003, Miljø- og Planlægningsudvalget, Bilag 37, L 103: Miljøministerens besvarelse af spm. nr. 20 om teknisk bistand til udarbejdelse af ændringsforslag (L 103 – bilag 37)
FT 2002-2003, Miljø- og Planlægningsudvalget, Bilag 35, L 103: Folketingets Miljø- og Planlæg- ningsudvalgs spørgsmål om teknisk bistand til udarbejdelse af ændringsforslag, til miljøministeren den 28. marts 2003, spm. nr. 20 (L 103 – bilag 35)
FT 2002-2003, Miljø- og Planlægningsudvalget, Bilag 1, L 103: Høringssvar fra miljøministeren vedrørende L 103 Forslag til lov om ændring af lov om planlægning. (Byomdannelse) den 5. de- cember 2002 (L 103 – bilag 1)
FT 2001-02 (2. samling), Miljø- og Planlægningsudvalget, Alm.del - bilag 952: Udkast til forslag til lov om
ændring af lov om planlægning (Byomdannelse) den 28. august 2002 (Alm.del -bilag 952)
Norsk lovgivning
L 71/2008 om planlegging og byggesaksbehandling (med senere ændringer)
Norsk lovs forarbejder og udvalgsarbejde
Ot.prp. nr. 45 (2007-2008): Kommunal- og regionaldepartementets tilrådning af 4. april 2008 om om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen) (Ot.prp. nr. 45 (2007-2008))
Ot.prp.nr. 22 (2004-2005): Kommunal- og regionaldepartementets tilrådning af 19. november 2004 om lov om endringer i plan- og bygningsloven (utbyggingsavtaler) (Ot.prp.nr. 22 (2004-2005))
Innst. O. nr. 73 (2004-2005): Indstilling til Odelstinget fra Kommunalkomiteen om lov om endrin- ger i plan- og bygningsloven (utbyggingsavtaler)
NOU 2003:24: Bygningslovutvalgets utredning afgivet den 21. oktober 2003 om Mer effektiv byg- ningslovgivning Grunnprinsipper og veivalg til Kommunal- og regionaldepartementet (NOU 2003:24)
Norske forskrifter
FOR 453/2006
Dansk retspraksis
U.1991.373/2H: Højesterets afgørelse af 13. marts 1991 i sag II 349/88. U 1981.493 H: Højesterets afgørelse af 27. maj 1981i sag II 241/1978. U 1975.399 H: Højesterets afgørelse af 12. marts 1975 i sag II 161/1973.
Administrativ praksis og orienteringer
PKN 23/03704: Planklagenævnets afgørelse af 27. april 2023
PKN 22/06055: Planklagenævnets afgørelse af 27. september 2022 PKN 22/04868: Planklagenævnets afgørelse af 16. august 2022
PKN 21/04718, 21/06075: Planklagenævnets afgørelse af 6. december 2021 PKN 20/07367 og 20/10096: Planklagenævnets afgørelse af 23. april 2021
PKN 18/06162: Planklagenævnets afgørelse af 10. august 2020
Planklagenævnets orientering nr. 3, af 1. maj 2018 med henvisning til NMK 33-04082
NMK 33-03529 og NMK 33-03530: Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 13. januar 2017 NMK 33-02826: Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 20. marts 2015
NMK 33-01221: Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 24. august 2012 NMK 33-00594: Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 15. maj 2012
NMK 34-00005 og NMK 34-00006: Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 13. juli 2011
NKN 33-00323: Naturklagenævnets afgørelse af 12. februar 2007.
Norsk retspraksis (Tilgængelige på lovdata.no)
HR-2021-953-A: Høyesteretts dom af 4. maj 2021 (HR-2021-953-A, 20-130070SIV-HRET)
LB-2019-135154: Borgarting lagmannsretts dom af 27. januar 2021 (LB-2019-135154, 19- 135154ASD-BORG/02)
LB-2019-124354: Borgarting lagmannsretts dom af 9. juni 2020 (LB-2019-124354, 19- 124354ASD-BORG/02)
TOSLO-2018-132587: Oslo tingretts dom af 7. juni 2019 (TOSLO-2018-132587, 18-132587TVI- OTIR/07)
TOSLO-2018-104016: Oslo tingretts dom af 31. maj 2019 (TOSLO-2018-104016, 18-104016TVI- OTIR/08)
NRt 1975.882 som gengivet i Grønved Nielsen, Rasmus, Forvaltningskontrakter, 1. udgave, Kar- nov Group Denmark A/S, 2021, s. 303. (Dommen i sin helhed har ikke været mulig at finde).
Sivilombudet (Norge) (Tilgængelig på sivilombudet.no)
Sivilombudet (2015/1194): Sivilombudets udtalelse af 3. september 2015 om Bestemmelse i kom- munedelplan om bruk av utbyggingsavtaler ved gjennomføring av tiltak (2015/1194)
Sivilombudet (209/2897): Sivilombudets udtalelse af 31. august 2010 om Reglene om utbyggings- avtaler – virkningene av brudd på plan- og bygningsloven 2008 § 17-4 femte ledd
Indenrigsministeriets udtalelser
Indenrigsministeriets vejledende udtalelse af 9. oktober 2019: Resumédatabasen 19.3.1.
Indenrigsministeriets udtalelse af 1. oktober 2001: Resumédatabasen 01.3.4.
Indenrigsministeriets udtalelse af 30. august 1999: Resumédatabasen 99.3.5.
Kommunal- og regionaldepartementet (Norge) (tilgængelig på regjeringen.no)
Kommunal- og regionaldepartementet, § 17-3 Spørsmål om grensene for bruk av utbyggingsavtaler, 2013: Kommunal- og regionaldepartementets udtalelse af 15. august 2013 om § 17-3 Spørsmål om grensene for bruk av utbyggingsavtaler (12/539-2)
Albæk Jensen, Jørgen og Hansen Jensen, Michael Grundlæggende forvaltningsret, Danmark For- valtningshøjskoles Forlag, 1999.
Blume, Peter, 1. Juridisk metode og argumentation, i Skriftlig jura - den juridiske fremstilling, red. af Riis, Thomas og Trzaskowski, Jan, 1. udgave, Ex Tuto Publishing A/S, 2013.
Bødker Madsen, Helle og Højgaard Mørup, Søren Erstatningsansvar vedrørende det offentliges serviceniveau, i Offentlige myndigheders erstatningsansvar, red. af Pagh, Peter, Højgaard Mørup, Søren og Fenger, Niels, 2017.
Ege, Hanna og B. Thomsen, Hans, Kapitel 18. Kommunalfuldmagten, i Forvaltningsret, red. af Fen- ger, Niels 1. udgave, Jurist og Økonomforbundets Forlag, 2018.
Grønved Nielsen, Rasmus, Forvaltningskontrakter, 1. udgave, Karnov Group Denmark A/S, 2021.
Gøtze, Michael, Magtfordrejning - et begreb under forvandling, 1. udgave, Jurist og Økonomfor- bundets Forlag, 1999.
Hansen, Ole og Ulfbeck, Vibe, Lærebog i aftaleret, 1. udgave, Jurist og Økonomforbundets Forlag, 2014.
Henrichsen, Carsten, Dansk Kommunalret - Grundtræk af den kommunale styrelseslovgivning, 1. udgave, Ex Tuto Publishing A/S, 2015.
Højgaard Mørup, Søren, Kapitel 8. Legalitetsprincippet og grundsætningen om saglig forvaltning, i Forvaltningsret, red. af Fenger, Niels. 1. udgave, Jurist og Økonomforbundets Forlag, 2018.
Højgaard Mørup, Søren, Kapitel 9. Andre almindelige retsgrundsætninger om afgørelsers indhold, i Forvaltningsret, red. af Fenger, Niels, 1. udgave, Jurist og Økonomforbundets Forlag, 2018.
Post, Arne, Byplanhåndbogen, 2. udgave, Dansk Byplanlaboratorium, 2018.
Revsbech, Karsten, Kommunernes opgaver. Kommunalfuldmagten mv., 3. udgave, Jurist- og Øko- nomforbundets Forlag, 2015.
Revsbech, Karsten, Kapitel 6. Domstolskontrol med forvaltningen, i Forvaltningsret - Almindelige emner, 6. udgave, Jurist og Økonomforbundets Forlag, 2016
Revsbech, Karsten og Garde, Jens, Kapitel 3. De forvaltningsretlige regler mv., i Forvaltningsret - Almindelige emner, 6. udgave, Jurist og Økonomforbundets Forlag, 2016
Revsbech, Karsten, Garde, Jens og Højgaard Mørup, Søren, Kommunalret, 5. udgave, Djøf Forlag, 2023.
Rønsholdt, Steen og Taheri Abkenar, Abkenar, Kommunalret i grundtræk, 3. udgave, Karnov Group Denmark A/S, 2020.
Tegner Anker, Helle med bistand af Flensborg, Jens, Planloven med Kommentarer, 1. udgave, Ju- rist og Økonomforbundets Forlag, 2013.
Tophøj Sørensen, Michael, Offentlige-private partnerskaber og byomdannelse, i Festskrift til Orla Friis Jensen Fast Ejendoms Ret - synsvinkler og synspunkter, red. af. Ramhøj, Lars, 1. udgave, Ju- rist og Økonomforbundets Forlag, 2007.
Redegørelser, afhandlinger og rapporter mv.
Bech-Bruun, Hillerød Kommune og PLAN09 - Miljøministeriet og Realdania , Udbygningsaftaler og Partnerskaber, 2009, besøgt 29. maj 2023: https://www.byplanlab.dk/plan09/www.plan09.dk/NR/rdonlyres/D9068F81-52F1-4E6B-BE8C- 20FCAD79228E/0/UdbygningsaftalerogPartnerskaber_Stationszonen.pdf
Københavns Kommune, Center for byudvikling, Bilag 5. Aftaler om privat medfinansiering af in- frastruktur, 2007, besøgt 29. maj 2023: https://www.kk.dk/sites/default/files/agenda/4a04e0219fe57279d8a8a4e27fe98c9cfeef7bba/9-bilag- 5.pdf
Tophøj Sørensen, Arealforvaltning og detailhandelens strukturudvikling - om planmyndighedernes muligheder og begrænsninger for gennem plan- og reguleringssystemet at styre detailhandelens lokalisering og strukturudvikling, Institut for Samfundsudvikling og Planlægning, Aalborg Univer- sitet, 1999, besøgt 29. maj 2023: https://vbn.aau.dk/ws/portalfiles/portal/316396488/Michael_Toph_j_S_rensen_Ph.D.pdf
Projekt ”Fornyelse af planlægningen – kvalitet i bydels- og lokalplanlægningen”, Delprojekt 6: Eu- ropæiske erfaringer, 2006, besøgt 29. maj 2023: https://www.byplanlab.dk/sites/default/files/delrapport6.pdf?0.8807256119421993
Øvrige online dokumenter og websider
Danmarks Statestik, Kommunefakta, besøgt 21. maj 2023: https://www.dst.dk/da/Statistik/kommunekort/kommunefakta
Egedal Kommune, Fibernet og Bredbåndsnet
https://www.egedalkommune.dk/borger/by-bolig-og-trafik/ejerbolig/fibernet-og-bredbaandsnet/
Folketingets Ombudsmand, Rammerne for ombudsmandens arbejde, 4. Ombudsmandens bedøm- melsesgrundlag, besøgt 16. maj 2023: https://www.ombudsmanden.dk/ombudsmandensarbejde/ombudsmandens_proces/rammerne_for_o mbudsmandens_arbejde/
Miljøstyrelsen, Spildevand i kloakken
https://mst.dk/natur-vand/vand-i-hverdagen/spildevand/spildevand-i-kloakken/
Planinfo, Lokalplanlægning - Lokalplanret og -pligt, besøgt 21. maj 2023: https://planinfo.dk/lokalplanlaegning/lokalplanret-og-pligt
Link til søgning på udbygningsaftaler vedtaget i perioden 1. januar 2020 til 27. februar 2023 for alle kommuner på plandata.dk, besøgt 26. maj 2023: https://kort.plandata.dk/searchlist/#/search/0165,0201,0420,0151,0530,0400,0153,0810,0411,0155, 0240,0561,0563,0710,0320,0210,0607,0147,0813,0250,0190,0430,0157,0159,0161,0253,0270,037
6,0510,0260,0766,0217,0163,0657,0219,0860,0316,0661,0615,0167,0169,0223,0756,0183,0849,03
26,0440,0621,0101,0259,0482,0350,0665,0360,0173,0825,0846,0410,0773,0707,0480,0450,0370,0
727,0461,0306,0730,0840,0760,0329,0265,0230,0175,0741,0740,0746,0779,0330,0269,0340,0336,
0671,0479,0706,0540,0787,0550,0185,0187,0573,0575,0630,0820,0791,0390,0492,0580,0851,075
Liste over vedtagne udbygningsaftaler som er undersøgt i specialet, ordnet efter planId:
PlanId▼ | Navn | Dato | Kommune | Plandokument | Kort |
9650295 | 1089 | 25.mar.20 | Aarhus | ||
9654718 | Arresøvej | 05.feb.20 | Aarhus | ||
9665341 | Forslag til udbygningsaftale vedr. Boligområde ved Bjørnholms Allé i Viby | 12.maj.21 | Aarhus | ||
9675254 | LP 1105 - Udvidelse af Storcenter Nord, Aarhus N | 05.feb.20 | Aarhus | ||
9679562 | Betinget frivillige udbygningsaftale vedr. lokalplan 4-2-117 "Boliger og erhverv, Gl. Gugvej, Grønlandskvar- teret" | 10.feb.20 | Aalborg | ||
9686961 | Udkast - Udbygningsaftale i forbin- delse med i forbindelse med opfø- | 08.jan.20 | Lyngby- Taarbæk | ||
9687961 | Udbygningsaftale - boliger nord for Nordskellet, Etape 1 | 02.mar.20 | Randers | ||
9691629 | Betinget frivillige udbygningsaftale om ertablering af Østre Havnepark m.m. | 10.feb.20 | Aalborg | ||
9693246 | Skovmarken | 04.mar.20 | Ballerup | ||
9700993 | Udbygningsaftale vedr. forslag til lokalplan nr. 532 | 20.jan.20 | Viborg | ||
9701365 | Betinget frivillig udbygningsaftale | 19.maj.20 | Holstebro | ||
9704187 | Rolighedsvej Bycampus - Rolig- hedsvej | 22.jun.20 | Frederiksberg | ||
9704188 | Rolighedsvej Bycampus - Bülows- vej | 22.jun.20 | Frederiksberg | ||
9705605 | Udbygningsaftale LP 1111 | 27.maj.20 | Aarhus | ||
9710576 | Betinget frivillig udbygningsaftale til lokalplan 1-1-139 Butikker, boli- | 15.jun.20 | Aalborg |