K E N D E L S E
Klagenævnet for Udbud | X.xx.: 2010-0023254 |
(Xxxx X. Xxxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxx, Xxxxx Xxx Xxxxxxxxxxx) | 24. august 2011 |
K E N D E L S E
Kongsvang Rengøringsservice A/S (advokat Xxx X. Xxxxxx, Aarhus)
mod
Skive Kommune
(advokat Xxxx Xxxxx, Aarhus)
Ved udbudsbekendtgørelse 2010/S 162-249881 af 19. august 2010 udbød indklagede, Skive Kommune, som begrænset udbud efter direktiv 2004/18/EF (udbudsdirektivet) rengøring på udvalgte skoler, institutioner
m.v. Udbuddet omfattede fem delaftaler, hvor hver delaftale dækkede et område af enten Skive eller Skive Kommune med angivelse af, hvor mange institutionskvadratmeter den enkelte delaftale ca. omfattede.
Udbudsbekendtgørelsen blev senere ændret ved både ændringsbekendtgø- relse 2010/S 173-263725 og ændringsbekendtgørelse 2010/S 175-266395. Udbuddet kom bl.a. til at omfattet i alt seks delaftaler.
Tildelingskriteriet var fastsat til »det økonomisk mest fordelagtige tilbud«. Kontrakten skulle have en varighed på 36 måneder fra tildelingen af kon- trakten med mulighed for forlængelse i 12 måneder.
Ved udløbet af fristen for anmodning om prækvalifikation den 20. septem- ber 2010 havde indklagede modtaget 13 konditionsmæssige ansøgninger.
Den 6. oktober 2010 besluttede indklagede at prækvalificere følgende virk- somheder:
1. Kongsvang Rengøringsservice A/S (klageren)
2. Forenede Service A/S
3. Elite Miljø A/S
4. IDA Service A/S
5. Top-Rengøring
Ved udløbet af fristen for afgivelse af tilbud den 16. november 2010 havde alle de prækvalificerede virksomheder afgivet tilbud. Klageren havde afgi- vet tilbud på alle delaftaler.
Den 24. november 2010 besluttede indklagede at indgå kontrakt med For- enede Service A/S på delaftale 2, 3, 5 og 6 og IDA Service A/S på delaftale 1 og 4. Indklagede ændrede den 29. november 2010 tildelingen, således at Forenede Service A/S også blev tildelt kontrakten på delaftale 4.
Tilbudsgiverne blev ved brev af 24. november 2010 oplyst om indklagedes beslutning. I brevet til klageren meddelte indklagede, at klagerens tilbud ik- ke var taget i betragtning, idet tilbuddet ikke var konditionsmæssigt. Be- grundelsen var, at flere poster i tilbudslisterne ikke var udfyldt.
Den 3. december 2010 indgav klageren klage til Klagenævnet for Udbud over indklagede. Klageren fremsatte ved klagens indgivelse anmodning om, at klagenævnet i medfør af lov om håndhævelse af udbudsreglerne m.v. § 12, stk. 2, skulle beslutte, at klagen skulle have opsættende virkning. Den
21. december 2010 besluttede klagenævnet ikke at tillægge klagen opsæt- tende virkning. Klagen har været behandlet på skriftligt grundlag.
Klageren har nedlagt følgende påstande:
Påstand 1
Klagenævnet skal konstatere, at indklagede har handlet i strid med princip- perne om ligebehandling og gennemsigtighed i udbudsdirektivets artikel 2 ved ikke at have taget klagerens tilbud på delaftale 1 – 6 i betragtning med den begrundelse, at ikke alle poster i tilbudslisterne var udfyldt.
Påstand 2
Klagenævnet skal annullere indklagedes beslutninger af 24. november 2010, ændret den 29. november 2010, om at indgå kontrakt med IDA Ser- vice A/S vedrørende delaftale 1 og Forenede Services A/S vedrørende del- aftale 2 – 6.
Klageren har tilkendegivet senere at ville nedlægge påstand om erstatning. Indklagede har nedlagt påstand om, at klagen ikke tages til følge.
Sagens nærmere omstændigheder
Udbuddet blev gennemført ved anvendelse af et elektronisk udbudssystem, hvor udbudsbetingelserne blev gjort tilgængelige. Tilbudsgiverne skulle an- vende udbudssystemet ved afgivelse af tilbud. Indklagede var under udbud- det repræsenteret af Servicemægleren A/S.
Af udbudsbetingelserne fremgår bl.a.:
»5. Udarbejdelse/indhold af tilbud
…
5.3.2 Forbehold
Forbehold overfor udbudsmaterialet samt Ordregivers krav skal angives særskilt under overskriften »Forbehold«. Forbehold skal være specifikke og skal så vidt muligt referere til konkrete be- stemmelser i udbudsmaterialet.
Tilbudsgivers opmærksomhed henledes særligt på, at Ordregiver vil være forpligtet til at afvise tilbud, som indeholder forbehold over for grundlæggende elementer i udbudsmaterialet. Ordregi- ver er desuden berettiget til at afvise tilbud, der indeholder for- behold over for ikke-grundlæggende elementer i udbudsmateria- let eller alternativt søge sådanne forbehold prissat.
Ordregiver forbeholder sig – uanset ovennævnte – adgang til at afvise tilbud indeholdende forbehold.
5.3.3 Pris
Tilbuddet skal afgives ved at udfylde den som bilag C vedlagte tilbudsliste (Excel-dokumentet). Alle poster på tilbudslisten skal udfyldes.
…
6. Aflevering af tilbud
6.1 Aflevering
Tilbuddet skal afgives elektronisk … og skal indeholde følgende:
o Tilbudslisterne (hele Bilag C i sin fulde længde) i udfyldt, dateret, underskrevet og indscannet form for hver enkelt delaftale.
o Tilbudslisterne (hele Bilag C i sin fulde længde) som Excel- dokument i udfyldt form for hver enkelt delaftale.
o …
…
7. Tildeling
7.1 Tildelingskriterier
…
o Tilbudspris (Vægtning 60 %)
o Kvalitet (Vægtning 40 %)
Ordregiver vil ved vurderingen af kriterier med underkriterier lægge vægt på følgende:
o Tilbudspris
…
o Kvalitet
Ved vurderingen af »kvalitet« vil Ordregiver foretage en samlet helhedsvurdering af det tilbudte timetal (90 %) samt tilbudsgivers udførelse af opgaven metodemæssigt og kvali- tetsmæssigt (10 %). …
…«
Tilbudsgiverne skulle således efter udbudsbetingelsernes pkt. 6.1 aflevere tilbudslisterne elektronisk i form af både et excel-dokument og en indscan- net version af et fysisk eksemplar.
Af pkt. 4 »Leverandørens ydelser« i udbudsbetingelsernes udkast til en kon- trakt fremgår, at kravene til kvalitet af den udførte rengøring og leverandø- rens kvalitetssikring var nærmere beskrevet i kravspecifikationen, hvor det i pkt. 1.1 »Leverandørens kvalitetssikring« står:
»Den ansvarlige leder af ydelsen skal:
- sikre sig arbejdets korrekte udførelse
- udføre leverandørens egen kvalitetssikring minimum én gang må- nedligt.
Det forventes, at leverandøren til enhver tid kan fremlægge dokumenta- tion for udført kvalitetssikring. Ved ydelsens påbegyndelse skal der fo- religge en konkret beskrivelse af leverandørens kvalitetssikringssy- stem.«
I kravspecifikationernes pkt. 2.2.1 er en arbejdsleder defineret således:
»Ved arbejdsleder forstås den stationære arbejdsleder, som skal befinde sig på adressen (ved større enheder) i det på tilbudslisten angivne dagli- ge timetal. Denne fungerer ligeledes som Ordregivers faste daglige kon- taktperson hos leverandøren for den pågældende enhed samt er den an- svarlige for udførelse af den aftalte serviceydelse iht. nærværende krav- specifikation.«
Af kravspecifikationernes pkt. 3.3 »Arbejdstilrettelægning« fremgår:
»Arbejdet ledes og kontrolleres af kvalificerede inspektionsmedarbejde- re, der som minimum 1 gang ugentligt skal føre tilsyn med samtlige lo- kaliteter for at sikre, at arbejdet udføres i overensstemmelse med ud- budsmaterialet, herunder sikre et højt kvalitetsniveau. …«
Tilbudsgiverne skulle i tilbudslisterne bl.a. angive, hvor mange timer der var afsat til »Stationær ledelse/tilsyn«. Dette omfattede egenkontrol/kvali- tetssikring og ledelse/tilsyn.
I kravspecifikationernes pkt. 3.4 »Rengøringens omfang« står:
»Rengøringen udføres det antal dage, som er anført på tilbudslisterne. Alle rum, som fremgår af tegninger og lokalefortegnelse med angivelse af rengøringsprogramcifre, skal rengøres. …«
Der skulle derudover foretages periodisk rengøring, som i kravspecifikatio- nernes pkt. 5.9 var defineret ved angivelse af konkrete rengøringsopgaver. Disse omfattede bl.a. støvsugning af polstrede møbler, rengøring af fod- lister, rengøring af radiatorer m.v. I tilbudslisterne skulle tilbudsgiverne an- give, hvor mange timer der var afsat til »Periodisk tid«.
Klageren har erkendt, at ikke alle poster i tilbudslisterne, som var vedlagt tilbuddene på delaftale 1 – 6, er udfyldt. Klageren har oplyst, at baggrunden herfor var, at de pågældende poster skulle udfyldes med 0, men når klage-
ren tastede 0 og efterfølgende gik videre til næste felt på listen, fremstod feltet i excel-dokumentet tomt. Klageren undlod derfor i vidt omfang at ud- fylde de poster, hvor der skulle stå 0. Klageren udfyldte heller ikke de på- gældende poster med 0 i den indscannede version af tilbudslisten.
Tilbudslisternes sidste side har overskriften »Forbehold og underskrift« og i alle seks tilbud, som klageren afgav, har klageren under »Forbehold« an- ført: »Der er til dette tilbud INGEN forbehold«.
Tilbudsgiveren skulle endvidere give en metodebeskrivelse, som nærmere beskrev, hvordan den udbudte opgave ville blive udført. I forbindelse med denne metodebeskrivelse skrev klageren bl.a.:
»DAGLIG LEDELSE:
Den daglige rengøring hos Skive Kommune vil blive ledet af en erfaren arbejdsleder, der vil yderligere være en stationær arbejdsledere. Dette betyder, at den stationærer leder vil møde som den første på og gå som den sidste hver dag på større steder. Herigennem opnår vi, at lokalerne dagligt bliver gennemgået efter endt rengøring. …
…
KVALITETSRAPPORTERING
Assistent: Udfører daglig egenkontrol på udvalgte områder som toiletter mødelokaler, kantiner og andre fællesarealer. Udfører på mindre loka- tioner kvalitetskontrol 1 x ugentlig.
Stationær arbejdsleder: Udfører daglig visuel kvalitetskontrol af udvalg- te lokaler som toiletter, reception, gangarealer, mødelokaler med mere. Udfører ugentlig kvalitetskontrol af alle områder.
Arbejdsleder: Udfører på større lokationer ugentlig kvalitetskontrol af alle områder i samarbejde med den stationære arbejdsleder. Udfører på mindre lokationer månedlig kvalitetskontrol af alle områder.
Driftschef: Er med på udvalgte kvalitetsgennemgange. Vil deltage på opfølgende kvalitetskontrol som en følge af svigt i leverancen.«
Efter at have modtaget tilbuddene konstaterede indklagede, at klageren ikke havde udfyldt alle poster i tilbudslisten. Klagerens tilbud blev derfor ikke taget i betragtning.
Klageren rettede telefonisk henvendelse til indklagede efter at have modta- get meddelelse om indklagedes tildelingsbeslutning og beslutningen om, at
klagerens tilbud ikke var taget i betragtning. Klageren oplyste, at årsagen til, at flere poster i tilbudslisten ikke var udfyldt, var, at it-systemet ikke til- lod, at klageren udfyldte felterne med 0 i excel-dokumentet. It-systemet ef- terlod i stedet felterne blanke, idet excel-dokumentets formelfelt dog viste 0, når markøren var placeret i det pågældende felt i tilbudslisten. Klageren oplyste, at de tomme poster skulle anses som udfyldt med 0.
Indklagede konstaterede ved en fornyet gennemgang af klagerens tilbud, at samtlige tomme poster i tilbudslisten til tilbuddet på delaftale 6 var udfyldt med 0, hvilket fremgik af formelfeltet i excel-dokumentet, mens klageren kun havde anført 0 i nogle af de tomme poster i tilbudslisterne til tilbuddene på delaftale 1 – 5. Ved e-mail af 30. november 2010 til klageren fastholdt indklagede beslutningen om, at klagerens tilbud ikke var konditionsmæs- sigt.
Klageren har fremlagt en række tilbud og kontrakter vedrørende andre ud- bud, som Servicemægleren A/S har stået for. Klageren har oplyst, at der i disse udbud også var problemer ved udfyldelse af tilbudslisterne, og at kla- gerens tilbud blev taget i betragtning, selv om klageren også da undlod at udfylde enkelte af posterne i tilbudslisterne.
Indklagede har oplyst, at Servicemægleren A/S har bistået indklagede gen- nem hele udbudsprocessen, og at udbudsmaterialet i det væsentlige består af Servicemægleren A/S’ standardudbudsmateriale, som er blevet tilrettet til indklagedes forhold.
Parternes anbringender
Ad påstand 1
Klageren har gjort gældende, at tilbuddet fra klageren var konditionsmæs- sigt og uden forbehold, idet det levede op til de formkrav, som indklagede havde stillet gennem Servicemægleren A/S. Indklagede hæfter for eventuel- le fejl, som Servicemægleren A/S måtte have begået ved udbuddet, der blev gennemført elektronisk. Klageren har tidligere afgivet tilbud vedrørende andre udbud, hvor Servicemægleren A/S repræsenterede på pågældende or- dregivere, og hvor manglende udfyldelse af tilbudslistens poster ikke havde betydning, men blev anset for udfyldt med 0. Under hensyn til denne prak- sis fra Servicemægleren A/S’ side vurderede klageren, at klageren ikke be-
høvede at udfylde den indscannede version af tilbudslisten med 0. Det var desuden indklagedes egne forhold, som var årsag til, at det ikke var muligt at udfylde tilbudslistens poster med 0. Den manglende udfyldelse vedrøren- de egenkontrol/kvalitetssikring og ledelse/tilsyn skal ikke anses for forbe- hold og er i øvrigt uden betydning for det samlede timetal. Der er tale om et meget lille timetal i forhold til det samlede timetal. Det samme gør sig gæl- dende ved periodisk rengøring. Det fremgår desuden af tilbuddene på hver delaftale ved »Forbehold og underskrift«, at de ikke indeholder forbehold. Der henvises endvidere til metodebeskrivelserne i tilbudslisterne.
Indklagede har gjort gældende, at klagerens tilbud ikke opfyldte formkra- vene i udbudsbetingelserne pkt. 5.3.3., hvorefter samtlige poster i tilbudsli- sten skulle udfyldes. Klageren skulle indlevere tilbudslisten både elektro- nisk og indscannede og kunne på trods af fejlen i it-systemet uden proble- mer have angivet 0 de relevante steder i tilbudsliste i den indscannede ud- gave. Desuden skulle klageren – som det også skete visse steder – have ud- fyldt den elektroniske tilbudsliste med 0, selv om dette ikke fremgik af fel- tet i tilbudslisten, men derimod af formelfeltet i excel-dokumentet. Xxxxx- xxx kunne endvidere have stillet spørgsmål til indklagede om, hvordan den elektroniske tilbudsliste kunne udfyldes med 0. Endelig kunne klageren ved indleveringen af tilbuddene have redegjort for årsagen til de tomme poster i tilbudslisterne. Som følge af den manglende udfyldelse af alle tilbudslistens poster har klageren ikke opfyldt udbudsbetingelsernes mindstekrav på dette punkt.
Indklagede har endvidere gjort gældende, at klagerens angivelse af 0 i feltet
»Stationær ledelse/tilsyn« ved flere lokaliteter på alle delaftaler må anses for forbehold over for udbudsbetingelsernes krav til egenkontrol/kvalitets- sikring og ledelse/tilsyn. Klageren tilkendegav derved, at klageren ikke ville bruge tid på egenkontrol/kvalitetssikring og ledelse/tilsyn på de pågældende lokaliteter. Det samme gør sig gældende vedrørende kravet om periodisk rengøring. Selv om udbuddet blev tilrettelagt som et funktionsudbud, skulle tilbudsgiverne anføre et minimumstimetal, som den enkelte virksomhed vil- le bruge på udførelsen af opgaven. Det anførte timetal var forpligtende for tilbudsgiveren og indgik ved evalueringen af tilbuddet i forhold til underkri- teriet »Kvalitet«. Det var derfor afgørende for indklagedes evaluering af til- buddene, at tilbudsgiverne udfyldte alle poster i tilbudslisterne. Klageren har herefter været berettiget og forpligtet til ikke at tage klagerens tilbud i betragtning. Klageren kan ikke støtte ret på eventuelle tidligere fejlagtige
vurderinger af konditionsmæssigheden af klagerens tilbud vedrørende andre udbud, hvor Servicemægleren A/S har repræsenteret andre ordregivere.
Ad påstand 2
Klageren har gjort gældende, at klagenævnet under hensyn til de begåede overtrædelser ad påstand 1 har grundlag for at annullere indklagedes tilde- lingsbeslutninger.
Indklagede har gjort gældende, at indklagede ikke har overtrådt principper- ne om ligebehandling og gennemsigtighed, og at der derfor ikke er grundlag for at annullere tildelingsbeslutningerne.
Klagenævnet udtaler:
Ad påstand 1
Indklagede har fastsat tildelingskriteriet til »det økonomisk mest fordelagti- ge tilbud« med underkriterierne »Pris« og »Kvalitet«. »Kvalitet« vægtes med 40 %, og ved evalueringen af tilbuddene i forhold til dette underkrite- rium indgik det tilbudte timetal med stor vægt, nemlig 90 %. En korrekt ud- fyldelse af tilbudslisterne med angivelse af det forventede tidsforbrug har derfor haft betydning for indklagedes mulighed for at evaluere tilbuddene i overensstemmelse med det fastsatte tildelingskriterium. Kravet i udbudsbe- tingelsernes pkt. 5.3.3 om, at alle poster på tilbudslisten skal udfyldes, må derfor anses for et mindstekrav.
Tilbudsgiverne skulle indlevere tilbudslisterne elektronisk i både indscannet form og som excel-dokument for hver enkelt delaftale.
Det er ubestridt, at klageren ikke havde udfyldt samtlige poster på tilbudsli- sterne. Klageren havde dog udfyldt enkelte af de poster, som fremtrådte uudfyldte, med 0, men dette fremgik ved en fejl i it-systemet alene af for- melfeltet i excel-dokumentet.
Uanset fejlen i it-systemet kunne klageren have udfyldt alle poster i den indscannede version af tilbudslisterne, ligesom klageren kunne have rede- gjort for årsagen til de uudfyldte poster. Det kan ikke tillægges betydning, at klageren ved andre udbud, hvor Servicemægleren A/S har repræsenteret
andre ordregivere, måtte have udfyldt tilbudslister på samme måde, uden at dette har medført, at tilbuddene ikke blev taget i betragtning.
Da klagerens manglende udfyldelse af tilbudslisterne i deres helhed ikke har gjort det muligt for indklagede at evaluere tilbuddene i forhold til un- derkriteriet »Kvalitet«, hvor det tilbudte timetal indgik, har indklagede væ- ret forpligtet til ikke at tage klagerens tilbud i betragtning.
Indklagede har i udbudsbetingelserne stillet krav om kvalitetssikring af og tilsyn med det udførte arbejde, ligesom indklagede har stillet krav om peri- odisk rengøring. Det forventede tidsforbrug hertil skulle anføres i tilbudsli- sterne under posterne »Stationær ledelse/tilsyn« og »Periodisk tid«.
Klageren har under klagesagen oplyst, at alle de uudfyldte felter i tilbudsli- sterne skal anses for udfyldt med 0. Klageren har ikke i sine tilbud på delaf- talerne anført, at manglende udfyldelse af poster i tilbudslisterne skulle an- ses for udfyldt med 0, og indklagede ville som følge heraf have handlet i strid med princippet om ligebehandling, hvis indklagede havde lagt dette til grund ved evalueringen af tilbuddene.
Hvis posterne »Stationær ledelse/tid« og »Periodisk tid« havde været ud- fyldt med 0, måtte indklagede – uanset klagerens tilkendegivelse i tilbudsli- sterne om, at der ikke var forbehold, og da de udarbejdede metodebeskri- velser på dette punkt ikke var entydige – antage, at klageren tog forbehold over for udbudsbetingelsernes krav om kvalitetssikring, tilsyn og periodisk rengøring, og at klageren således ikke ville afsætte tid til disse aktiviteter. Selv om antallet af timer til kvalitetssikring, tilsyn og periodisk rengøring måtte have været begrænsede i forhold til det samlede antal tilbudte timer, ville klageren derved have taget forbehold over for grundlæggende elemen- ter i udbudsbetingelserne.
Indklagede har efter det anførte også på denne baggrund været forpligtet til ikke at tage klagerens tilbud i betragtning.
Klagenævnet tager herefter ikke påstanden til følge. Ad påstand 2
Efter det, der er anført ad påstand 1, tager klagenævnet ikke påstanden til
følge.
Herefter bestemmes:
Klagen tages ikke til følge.
Indklagede skal ikke betale sagsomkostninger til klageren. Klagegebyret tilbagebetales ikke.
Xxxx X. Xxxxxxx
Genpartens rigtighed bekræftes.
Xxxxxxx Xxxxxxx kontorfuldmægtig