Statens køb af juridiske tjenesteydelser

Indholdsfortegnelse

11. Vurdering af de forskellige modeller for løsning af statens advokatopgaver i fremtiden 101

11.1. Mulige modeller for en fremtidig ordning 101

11.2. Vurderingen af de mulige modeller 102

11.2.1. Vurdering af model 1: Central myndighed 105

11.2.2. Vurdering af model 2: Centralt koordineret aftalegrundlag med én leverandør 109

11.2.3. Vurdering af model 3: Centralt koordineret aftalegrundlag med flere leverandører 112

11.2.4. Vurdering af model 4: Decentral ordning 115

11.3. Sammenfattende vurdering af de opstillede modeller 117

11.3.1. Decentralisering eller koordinering 117

11.3.2. Én leverandør eller flere leverandører 117

11.3.3. Ekstern eller intern opgaveløsning 119

11.3.4. Risici ved skift af model og ved skift af leverandør 119

11.3.5. Konklusion vedrørende valg af modeller 120

12. Gældende regler, der har betydning for tilrettelæggelsen af en fremtidig ordning 122

12.1. EU-reglerne 122

12.1.1. EU’s udbudsdirektiv 122

12.1.2. Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde 122

12.2. Den danske tilbudslov 123

12.3. Hjemmel til finansministeren til aftaleindgåelse 125

13. Fremadrettede tiltag 126

Salærfastsættelse og salærafregning 126

Valg af andre løsninger (herunder såkaldt dispensation, egenproduktion og andre advokater) 126

Bidrag til videnopbygning i staten 127

Øvrige tiltag 127

Litteraturliste 129

Bilagsfortegnelse

Bilag 1. De advokatetiske regler, 2011

Bilag 2. Kammeradvokataftalen, 2004

Bilag 3. Tillæg til kammeradvokataftalen, 2008

Bilag 4. Vejledning til kammeradvokataftalen, 2008

Bilag 5. Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx, Kammeradvokatens ydelser 2012, 2012

Bilag 6. Justitsministeriet, Xxxxxx om visse EU-udbudsretlige spørgsmål i forbindelse med kammeradvokatordningen, 17. august 2012

1. Indledning

Kammeradvokatordningen hviler – som det har været tilfældet siden 1936 – på en aftale med en privatpraktiserende advokat (kammeradvokaten).

Den nugældende kammeradvokataftale er indgået i 2004 med advokat Xxxxxxx Xxxxx-Xxxxxxxx, der er partner i Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx. Aftalen er som tidligere indgået uden konkurrenceudsættelse. Samtidig med aftaleindgåelsen blev Xxxxxxx Xxxxx-Xxxxxxxx ved kongelig resolution udnævnt til kammeradvokat.

Den nuværende kammeradvokataftale er uden tidsbegrænsning, men kan opsiges af begge parter med ét års varsel til udløbet af et år. Aftalen kan således på nuvæ- rende tidspunkt tidligst opsiges med virkning fra udgangen af 2013. En kortere opsigelsesperiode kan aftales mellem parterne. Da aftalen er personlig, må det forventes, at den under alle omstændigheder inden for en kortere årrække vil blive bragt til ophør.

Finansministeren har til brug for regeringens overvejelser anmodet Modernise- ringsstyrelsen om en grundig gennemgang af den nuværende kammeradvokatord- ning og om at komme med forslag til, hvordan man bedst kan tilrettelægge statens køb af advokatydelser fremadrettet.

På den baggrund har Moderniseringsstyrelsen udarbejdet nærværende rapport. Redaktionen er afsluttet den 4. december 2012.

2. Sammenfatning

I dette kapitel sammenfattes indholdet af den foreliggende rapport.

2.1. Kammeradvokatordningens historie

Embedet som kammeradvokat blev oprettet i 1684 af kong Xxxxxxxxx X. Xxxxxx- advokaten skulle være advokat for kongens kammer, det vil sige statskassen.

Fra 1850'erne var embedet besat af højesteretssagførere ved konstitution.

I 1936 blev det offentlige embede nedlagt, og kammeradvokaten som embeds- mand forsvandt. Kammeradvokaten har herefter været en kongeligt udnævnt pri- vatpraktiserende advokat. Den første privatpraktiserende kammeradvokat var hø- jesteretssagfører Xxxx Xxxx, der i 1936 grundlagede det, der i dag er Advokat- firmaet Xxxx Xxxxxxx.

Alle kammeradvokater har siden 1936 været partnere i Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx, der således siden da har fungeret som statens advokatkontor.

Den nugældende kammeradvokataftale er indgået i 2004 med advokat Xxxxxxx Xxxxx-Xxxxxxxx. Samtidig med aftaleindgåelsen blev Xxxxxxx Xxxxx-Xxxxxxxx ved kongelig resolution udnævnt til kammeradvokat.

Indgåelsen af de hidtidige kammeradvokataftaler er i overensstemmelse med gæl- dende ret sket uden konkurrenceudsættelse.

2.2. Tidligere undersøgelser

Kammeradvokatordningen har tidligere været genstand for to rigsrevisionsunder- søgelser. Resultatet af undersøgelserne fremgår af Beretning nr. 30/1982 om kam- meradvokatordningen og statens benyttelse af anden advokatbistand og Beretning nr. 2/2006 om statens køb af juridisk bistand. Konklusionen på disse undersøgelser har været, at der ikke har været grundlag for kritik af selve kammeradvokatordningen.

Rigsrevisionen har i revisionsberetning 2/2006 anført, at statens køb af ydelser hos Kammeradvokaten ikke umiddelbart kan karakteriseres som et traditionelt køb i staten. Det er anført, at der således ofte er tale om sager, hvor det er vanske- ligt at forudse det fulde forløb, og det er dermed vanskeligt præcist at definere, hvilken ydelse der efterspørges. Der er endvidere ofte tale om sager, der skal løses i stor hast, og hvor der ikke er fortilfælde, der kan hentes inspiration fra. Rigsrevi- sionen har endvidere anført, at ordningen har givet statens institutioner en nem og stabil adgang til juridisk bistand, og at institutionerne har givet udtryk for, at ord- ningen er velfungerende.

Finansministeriet vurderede i 2003, at kammeradvokatordningen ikke var udbuds- egnet af følgende årsager:

Hvervet som Kammeradvokat kræver omfattende stats- og forvaltningsretlig erfaring og viden, som man ikke kan forvente hos andre advokatfirmaer.

Advokatbistand har en karakter, hvor det er meget vanskeligt at opstille kvali- tetskriterier ved et eventuelt udbud. Det vil derfor være vanskeligt at udarbej- de en fyldestgørende kravspecifikation.

Det er ikke forventeligt, at der er et marked, fordi hvervet som Kammeradvo- kat næppe forekommer særligt attraktivt for den trods alt mindre kreds af større advokatkontorer, som kunne tænkes at byde på opgaven. Dette skyldes, at disse advokatkontorer ville være nødt til at afgive en del klienter af habili- tetshensyn. Habilitetshensynet gælder særligt i sager om skatterådgivning og rådgivning til virksomheder om offentligretlig regulering, som er en stor del af disse advokatkontorers virksomhed.

Rigsrevisionen erklærede sig i revisionsberetning 2/2006 enig i Finansministeriets vurdering af, at kammeradvokataftalen ikke umiddelbart er udbudsegnet.

Rigsrevisionen fandt samtidig, at Finansministeriet fx i forbindelse med ændringer eller fornyelse af aftalen bør overveje, hvorledes en afsøgning af markedet kan tilrettelægges.

Denne anbefaling imødekommes med denne rapport, der indeholder en gennem- gang af det danske advokatmarked og en analyse af Kammeradvokaten og sam- menlignelige advokatkontorer, jf. nærmere nedenfor.

2.3. Elementerne i den foreliggende undersøgelse

Den foreliggende rapport indeholder en beskrivelse af den gældende kammerad- vokataftale og administrationen af denne, herunder Finansministeriets salærkon- trol.

Rapporten indeholder en beskrivelse af resultatet af en undersøgelse af de statslige institutioners erfaringer med den gældende kammeradvokatordning og de behov, som det vil være hensigtsmæssigt at tage højde for ved tilrettelæggelsen af løsnin- gen af statens advokatopgaver i fremtiden.

Endvidere indeholder rapporten en beskrivelse af, hvorledes statslige advokatop- gaver løses i en række andre lande (Norge, Sverige, Holland, Tyskland og Eng- land). Denne del af rapporten bygger på bidrag fra konsulentfirmaet Deloitte, ph.d.-stipendiat ved Syddansk Universitet Xxxxxxxx Xxxxx samt Udenrigsministe- riet.

Desuden har Danske Advokater bidraget med en vurdering af tendenser for ho- norarer og prisfastsættelse inden for advokatmarkedet og for erhvervsvirksomhe-

ders valg mellem generalist- og specialistrådgivning samt med en vurdering af be- tydningen af reglerne om interessekonflikter for statens køb af juridiske tjeneste- ydelser.

Rapporten indeholder herudover en analyse af det danske advokatmarked og en analyse af Kammeradvokaten og sammenlignelige danske advokatkontorer. Den- ne del af undersøgelsen er foretaget af konsulentfirmaet Deloitte.

På baggrund af ovenstående vurderes følgende fire modeller for den fremtidige opgaveløsning:

Model 1: Central myndighed.

Model 2: Centralt koordineret aftalegrundlag med én leverandør. Model 3: Centralt koordineret aftalegrundlag med flere leverandører. Model 4: Decentral ordning.

Derefter vurderes, i hvilket omfang der vil være krav om konkurrenceudsættelse i forbindelse med tilrettelæggelsen af den fremtidige ordning. Justitsministeriet har bidraget til denne del af rapporten.

Endelig beskrives, hvad der, hvis det måtte blive besluttet at fortsætte med en ordning svarende til den nuværende, kan overvejes af tiltag blandt andet med henblik på at tage hensyn til de forslag, som brugerne er fremkommet med på baggrund af deres erfaringer med den nuværende ordning.

2.4. Kammeradvokataftalens indhold og administrationen af aftalen

Den gældende kammeradvokataftale administreres af Finansministeriet ved Mo- derniseringsstyrelsen og består af to dele:

Kammeradvokataftalen, der er indgået i februar 2004 med advokat Xxxxxxx Xxxxx-Xxxxxxxx.

Et tillæg af 29. september 2008 om ansvar, ansvarsbegrænsning og forsikring.

Aftalen suppleres af en vejledning om kammeradvokatordningen, som blev ud- sendt af Økonomistyrelsen (nu Moderniseringsstyrelsen) i oktober 2008.

Aftalen indeholder bestemmelser om følgende:

Kammeradvokataftalens anvendelsesområde

Det fremgår af kammeradvokataftalen, at Kammeradvokaten har pligt til at udføre alle retssager og andre advokatopgaver for samtlige statsinstitutioner. Aftalen indebærer, at alle statsinstitutioner som udgangspunkt har pligt til at anvende Kammeradvokaten på de omfattede områder ved køb af advokat- ydelser. Hvilke institutioner der er omfattet af aftalen, og hvad begrebet advo-

katopgaver omfatter, er uddybet i den nævnte vejledning om kammeradvokat- ordningen.

Anvendelse af andre advokater end Kammeradvokaten – den såkaldte dispensationsordning Det fremgår af kammeradvokataftalen, at aftalen er baseret på, at Kammerad- vokaten som hovedregel udfører statens advokatopgaver. Statsinstitutionerne er dog ifølge aftalen berettigede til – med Finansministeriets godkendelse (i daglig tale dispensation) – at anvende anden advokatbistand i enkelte sager el- ler grupper af sager, såfremt Kammeradvokatens ekspertise på området ikke er tilstrækkelig, eller der foreligger andre rimelige grunde dertil.

Der er i praksis næsten udelukkende anvendt anden advokatbistand i sager om privatiseringer og sager i forbindelse med etablering af bankpakker i forbindel- se med den finansielle krise.

Finansministeriet anmodes i øvrigt kun i meget få tilfælde om at godkende an- vendelse af anden advokatbistand, og der kan ikke tegnes noget generelt bille- de på baggrund af disse få sager.

Der kan uden godkendelse anvendes anden advokatbistand, hvis Kammerad- vokaten ikke kan repræsentere staten som følge af en interessekonflikt, jf. ne- denfor.

Regulering af interessekonflikter

Kammeradvokaten kan fungere som advokat for andre end staten. Det fast- sættes imidlertid i kammeradvokataftalen, at kammeradvokaten og dennes partnere – på grund af pligten til at udføre alle retssager og andre advokatop- gaver for staten – ikke i den øvrige advokatvirksomhed kan påtage sig opga- ver, der indebærer risiko for interessekonflikter med staten i noget omfang af betydning. Skulle interessekonflikt opstå, skal kammeradvokaten omgående gøre opmærksom derpå og afstå fra at udføre sagen.

Bestemmelsen er i et vist omfang mere vidtgående end det, der følger af be- stemmelserne om interessekonflikter i punkt 12 i de advokatetiske regler, jf. bi- lag 1.

Honorar

Kammeradvokaten modtager ifølge aftalen et årligt honorar på 133.374 kr. (2010-niveau) for at stå til rådighed med telefonisk og anden kortvarig mundt- lig rådgivning. I øvrigt modtager Kammeradvokaten salær for den enkelte sag

– herunder udarbejdelse af responsa og mere omfattende ankeindstillinger – med 2/3 af sædvanligt advokatsalær.

Kammeradvokaten skal ifølge aftalen ikke oplyse timetal i den enkelte sag. Baggrunden herfor er ifølge aftalen, at Finansministeriet på grundlag af Kam-

meradvokatens årsberetninger, jf. nedenfor, årligt kontrollerer, at salæret op- gjort pr. arbejdstime for staten under ét er tilstrækkelig fordelagtigt for staten.

Årsberetning og salærkontrol

Kammeradvokaten skal hvert år afgive en beretning om det foregående år. Fi- nansministeriet skal ifølge kammeradvokataftalen på baggrund af oplysninger- ne i årsberetningen føre kontrol med, at ordningen fortsat er økonomisk for- delagtig for staten. Finansministeriet kontrollerer i den forbindelse, at salæret opgjort pr. arbejdstime for staten under ét er tilstrækkelig fordelagtigt for sta- ten. Såfremt salærkontrollen viser, at der ikke fortsat opnås betydelig økono- misk fordel for staten, skal der ifølge kammeradvokataftalen aftales de nød- vendige ændringer af reglerne om vederlag. Der har hidtil ikke været grundlag for sådanne ændringer.

Ansvar, ansvarsbegrænsning og forsikring

Kammeradvokaten er erstatningsansvarlig efter danske rets almindelige regler for følger af fejl, der begås af kammeradvokaten, dennes partnere og medar- bejdere. Ansvaret er begrænset i visse tilfælde.

Kundetilfredshedsanalyser

Det er aftalt, at der med jævne mellemrum gennemføres kundetilfredshedsun- dersøgelser i samarbejde mellem Kammeradvokaten og Finansministeriet. Undersøgelserne gennemføres af et privat konsulentfirma.

Varighed

Aftalen er uden tidsbegrænsning.

Opsigelse

Aftalen kan efter aftalen opsiges med ét års varsel til udløbet af et år.

2.5. Kammeradvokatens kontor og indholdet og omfanget af de ydelser, der leveres i henhold til den gældende kammeradvokataftale

Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx, der er kammeradvokatens kontor, ligger i Køben- havn og har omkring 350 medarbejdere. Advokatfirmaet er organiseret som et interessentskab og ejes således af en række advokater, der samtidig arbejder i fir- maet.

Kammeradvokatens omsætning vedrørende kammeradvokataftalen udgjorde i 2011 i alt 276,7 mio. kr. (2011-priser).

Skatteministeriet er den største kunde og bidrager med omkring 1/3 af omsætnin- gen. Social- og Integrationsministeriet, Justitsministeriet, Transportministeriet, Finansministeriet og Forsvarsministeriet er andre store statslige klienter, som i 2011 alle hver især stod for omkring 7 pct. af omsætningen.

De sager, Kammeradvokaten løser, fordeler sig på følgende to hovedkategorier:

Retssager, herunder også sager for nævn og voldgift, der udgør omkring 2/3 af omsætningen inden for kammeradvokatordningen.

Rådgivningssager, der udgør omkring 1/3 af omsætningen inden for kammer- advokatordningen.

Fordelingen mellem de to hovedkategorier har været stabil i de senere år.

Retssager og rådgivningssager vedrører en lang række juridiske fagområder, og mange sager omfatter mere end ét juridisk fagområde. De væsentligste forret- ningsområder, der hver især dækker over en lang række juridiske fagområder, om- fatter for tiden: Skatter og afgifter, kontrakter, konkurrence- og udbudsret, for- sikringsret, insolvens og inddrivelse, administrative tvangsindgreb, EU-ret og in- ternational ret, natur- og miljøbeskyttelse, erstatningsret samt stats- og forvalt- ningsret.

Opregningen er ikke udtømmende, idet staten også har behov for ekspertise på andre væsentlige områder som fx statsstøtte og menneskerettigheder. Statsstøtte- problemer går igen på tværs af mange forskellige sagstyper, fx statslige udbud og sager på medieområdet.

2.6. Det danske advokatmarked

Det danske advokatmarked er inden for det seneste tiår vokset markant. Markedet er vokset fra en omsætning på 8,4 mia. kr. i 2000, over 9,3 mia. kr. i 2004 til 11,7 mia. kr. i 2011 (2011-priser).

Den samlede omsætning hos de fem største virksomheder er steget fra 2,1 mia. kr. i 2004 til 2,9 mia. kr. i 2009 (2011-priser), hvilket svarer til en vækst i perioden på 38 pct.

Til sammenligning udgjorde Xxxxxxxxxxxxxxxx omsætning vedrørende kammer- advokataftalen i 2004 i alt 163 mio. kr. og i 2009 i alt 235 mio. kr. (2011-priser). Det svarer til en vækst i perioden på 44 pct.

Den offentlige sektor bidrager med omkring 8 pct. af omsætningen på det danske advokatmarked (svarende til omkring 880 mio. kr. i 2010 i 2011-priser). De reste- rende 92 pct. vedrører den private sektor, herunder virksomheder, organisationer og privatpersoner. Kammeradvokaten havde i 2010 omsætning vedrørende kam- meradvokataftalen på 262,6 mio. kr. (2011-priser). Det svarer skønsmæssigt til omkring 1/3 af markedet vedrørende den offentlige sektor.

I 2009 var der omkring 1.600 advokatvirksomheder i Danmark. Antallet af advo- katvirksomheder i Danmark har været stabilt perioden 2005-2009.

Markedet er fragmenteret, og de fleste virksomheder (90 pct.) er små advokatvirk- somheder med en omsætning på under 10 mio. kr. Den gennemsnitlige årlige om- sætning for advokatvirksomheder i Danmark var i 2009 knap 7 mio. kr. (2011- priser).

Blot 26 af advokatvirksomhederne (knap 2 pct.) havde i 2009 en omsætning på over 50 mio. kr. og stod for knap halvdelen af den samlede omsætning på advo- katmarkedet.

De fem største advokatvirksomheder stod alene for over en fjerdedel af marke- dets omsætning i 2009, svarende til omkring 2,9 mia. kr. (2011-priser). Det svarer til en gennemsnitlig årlig omsætning på godt ½ mia. kr. pr. kontor. De store ad- vokatvirksomheder udgør således en meget væsentlig del af markedet.

Erhvervsrådgivning, virksomhedsrådgivning og sager vedrørende konkurser udgør knap halvdelen af det danske advokatmarked målt på omsætning. Erhvervsrådgiv- ning er således den største serviceydelse og vedrørte omkring 1/3 af omsætnin- gen. Omsætningen vedrørende privat rådgivning og rådgivning vedrørende fast ejendom udgjorde hver især knap 10 pct. af markedet i 2010.

Advokatvirksomhederne er de primære leverandører af juridiske tjenesteydelser, men der er også andre markedsaktører, der inden for afgrænsede områder tilbyder juridiske tjenesteydelser. Eksempelvis tilbyder revisionsfirmaer rådgivning inden for skatteområdet, og konsulentfirmaer tilbyder virksomhedsrådgivning og råd- givning i forbindelse med kontrakter og udbud.

2.7. Analyse af kammeradvokatens kontor og sammenlignelige advokat- virksomheder

Konsulentfirmaet Deloitte har foretaget en sammenlignende analyse af Kammer- advokaten og sammenlignelige, danske advokatvirksomheder.

Analysen er vanskeliggjort af, at kun et fåtal af de større advokatfirmaer offentlig- gør deres årsregnskaber og andre oplysninger om deres forretning. Derfor er ana- lysen hovedsageligt baseret på de oplysninger, som advokatvirksomhederne giver om sig selv på deres hjemmesider. For sammenlignelighedens skyld er analysen vedrørende Kammeradvokaten i denne del af rapporten gennemført på samme grundlag.

Analysen viser, at der i Danmark kun er et mindre antal advokatfirmaer, der er sammenlignelige med Kammeradvokaten.

Ud over Kammeradvokaten indgår følgende advokatfirmaer i analysen:

Accura. Bech-Bruun.

Bruun & Hjejle.

Xxxxxxxxx Xxxxxxxxxx. Horten.

Xxxxxxx Xxxxxxx. LETT.

Plesner.

Det fremgår af analysen af Kammeradvokatens kontor og sammenlignelige advo- katfirmaer, at der er forretningsområder, som Kammeradvokaten dækker, hvor kun få af de øvrige advokatvirksomheder har partnere eller advokater tilknyttet. Disse forretningsområder er socialret, udlændingeret, menneskerettigheder og administrative tvangsindgreb.

Derudover er der forretningsområder, som Kammeradvokaten dækker, og hvortil nogle af de øvrige advokatvirksomheder også har partnere og advokater tilknyttet, men dog færre partnere og advokater end Kammeradvokaten. Disse forretnings- områder er stats- og forvaltningsret, infrastruktur, markeds- og forbrugerret samt ekspropriation.

I øvrigt er der hos de øvrige advokatvirksomheder forretningsområder, hvortil der sammenlignet med Kammeradvokaten er dedikeret væsentlig færre partnere og advokater. Disse forretningsområder er retssager og voldgift, kontrakter og ud- bud, skatter og afgifter samt forsikrings- og erstatningsret, der alle sammen tilhø- rer de 5 forretningsområder, hvor Kammeradvokaten har flest tilknyttede medar- bejdere.

Der findes også forretningsområder, hvorpå de øvrige advokatvirksomheder ge- nerelt har væsentlig flere tilknyttede partnere og advokater end Kammeradvoka- ten. Disse områder er selskabsret, byggeri og fast ejendom og immaterialret.

Flere af de øvrige advokatvirksomheder tilbyder klienterne andre ydelser end de ydelser, som Kammeradvokaten primært tilbyder sine klienter, fx køb og salg af virksomheder. Inden for disse områder vil de øvrige advokatvirksomheder følgelig have flere partnere og advokater end Kammeradvokaten.

Den sammenlignende analyse indikerer samlet set, at de sammenlignelige advo- katvirksomheder potentielt vil skulle afgive meget betydelige forretningsområder, hvis de skal udføre opgaver svarende til de opgaver, der i dag løses af Kammerad- vokaten, og undgå konflikt med bestemmelserne om interessekonflikter i de ad- vokatetiske regler og de habilitetskrav, der er opstillet i den nuværende kammer- advokataftale.

Dette understøttes af markedsanalysen. Den viser, at de områder, hvor advokat- virksomhederne primært må forventes at skulle fravælge ikke-statslige klienter – hovedsageligt områderne erhvervsrådgivning, virksomhedsrådgivning og til dels konkurs – udgør over halvdelen af det, de ti største virksomheder omsatte til-

sammen i 2010. Dette indikerer, at de pågældende firmaer vil kunne miste væsent- lige dele af deres nuværende klientportefølje og omsætning, hvis de bliver eneleve- randør til staten.

2.8. Tendenser inden for advokatmarkedet

Danske Advokater har til brug for denne rapport udarbejdet:

En beskrivelse af praksis og standarder vedrørende prisoverslag, honorar og afregning i advokatbranchen,

en beskrivelse af tendenser vedrørende erhvervsvirksomheders valg mellem specialist- og generalistydelser og

en vurdering af betydningen af de advokatetiske regler om interessekonflikter for statens køb af juridiske tjenesteydelser.

2.8.1. Prisoverslag, honorar og afregning i advokatbranchen

Danske Advokater anfører, at advokatvirksomhederne gennem tiden har bevæget sig ganske betydeligt i retning af at redegøre over for klienterne for, hvilke fakto- rer og kriterier der har påvirket det samlede prisoverslag og i sidste ende det sam- lede honorar.

Advokatens honorar fastsættes ifølge de advokatetiske regler på grundlag af et skøn under hensyn til en række parametre. Et væsentligt parameter er den medgå- ede tid. Helt generelt er det ofte sådan, at en række forskellige andre parametre end selve tidsforbruget – med vægt – vil have indflydelse på salærberegningen.

Salæraftaler vil således ifølge Danske Advokater kunne præges af sagens værdi el- ler betydning for klienten. I den forbindelse kan man ifølge Danske Advokater forestille sig, at en række sager kan have stor betydning for staten som klient eller angå betydelige værdier, fx fordi sagens udfald vil danne præcedens for andre, lig- nende sager.

Der er ifølge Danske Advokater ikke i branchen nogen fast norm for timehonore- ring. Der er dog en klar tendens til, at de ydelser, der leveres af de større advokat- virksomheder med specialer inden for de erhvervsretlige discipliner, leveres af højtspecialiserede advokater, der typisk i kraft af deres specialisering mv. honore- res med timesatser, der ligger betydeligt over de vejledende takster, der fx afregnes efter i sager omfattet af fri proces.

2.8.2. Valget mellem specialist- eller generalistydelser

Der er ifølge Danske Advokater ikke noget entydigt svar på, om det bedst kan betale sig at købe advokatydelser hos en specialist eller hos en generalist. Det af- hænger helt af den konkrete sag.

Danske Advokater anfører, at der igennem en årrække på den ene side helt generelt er sket en stigende specialisering inden for advokaterhvervet, hvor den stadigt me- re komplekse lovgivning – både nationalt og internationalt – på en række områder har ført til stadigt mere specialiserede advokater. Det betyder også, at klienter – for at sikre sig den bedst mulige juridiske rådgivning inden for et givent område – i stigende grad vælger at søge mod stadigt mere specialiserede advokater, også selv om disse ofte kræver et højere honorar end mindre specialiserede advokater.

Specialiseringen har ført til stadigt større advokatvirksomheder, som inden for deres egen virksomhed kan tilbyde kunderne højt specialiseret rådgivning inden for et stort antal specialer (såkaldte full service virksomheder). Specialiseringen har samtidig ført til en tydeligere udvikling i retning mod nogle højt specialiserede ni- chevirksomheder, som er blandt de førende inden for et enkelt eller nogle ganske få specialer.

Professionelle købere af advokatydelser – typisk større erhvervsvirksomheder med egne ansatte advokater eller jurister – har ifølge Danske Advokater skærpet deres adfærd, når de køber advokatydelser. Det har – i kraft af den øgede specialisering

– fx betydet en bevægelse mod anvendelse af et stigende antal advokatvirksomhe- der, hvor man vælger forskellige alt efter specialiseringen – og i hvert tilfælde ikke føler sig bundet til kun at have én fast advokatforbindelse.

Der ses på den anden side ifølge Danske Advokater samtidig en stigende tendens til, at større erhvervsklienter bringer hele eller dele af deres køb af advokatydelser i udbud. Her vil en række forskellige faktorer typisk være udslagsgivende, og prisen er kun én blandt mange faktorer. Elementer, som vinder frem er: kvalitet i ydel- sen, forretningsforståelse, adgang til højt specialiserede advokater inden for en række specialer, international forhandlingskompetence, evnen til at komme med kreative og innovative løsninger, andre ydelser som en del af aftalen (fx klippekort til køb af mere standardiserede ydelser inden for en nærmere defineret grænse, adgang til advokatvirksomhedens videnbaser, interne uddannelse eller adgang til at kunne følge status og udvikling i sine egne sager online).

Ønsket er ifølge Danske Advokater typisk at bevæge køb af advokatydelser væk fra en leverance og over til et partnerskab, hvor begge parter bidrager aktivt til at gøre partnerskabet til en succes.

2.8.3. Betydningen af de advokatetiske regler om interessekonflikter for statens køb af juridiske tjenesteydelser

Danske Advokater har til brug for denne rapport redegjort for betydningen af reg- lerne om interessekonflikter for statens køb af juridiske tjenesteydelser.

Danske Advokater peger på, at de advokatetiske regler indeholder ganske omfat- tende regler vedrørende interessekonflikter. Disse regler har grundlæggende til formål at sikre, at advokaten er uafhængig af uvedkommende interesser, og at ad- vokaten fremstår loyal over for sin klient, ligesom der er et fortrolighedshensyn.

Danske Advokater peger endvidere på, at statens køb af advokatydelser er betyde- ligt inden for en lang række forskellige advokatspecialer. Allerede af den grund kan staten ifølge Danske Advokater siges at være en ganske særlig klient.

Staten bør ifølge Danske Advokater samlet set kunne opnå fordelagtige priser i kraft af sin markedsposition. Samtidig anfører Danske Advokater, at det har – el- ler kan det have – store konsekvenser for en advokatvirksomhed at have staten som klient, da advokatvirksomheden i givet fald i visse sammenhænge kan være forhindret i at udføre arbejde for andre klienter end staten.

I den forbindelse har Danske Advokater anført:

”Advokatvirksomheder, der ønsker at påtage sig sager for staten, skal derfor bl.a. af hensyn til AER [de advokatetiske regler] og reglerne om interessekonflikter træffe et strategisk valg om, at den forretning, man kan udføre for staten, er mindst lige så fordelagtig som alternativet; nemlig at holde sig fra staten som klient og fokusere på resten af markedet.”

Danske Advokater henviser i ovenstående til de for advokater almindeligt gælden- de advokatetiskeregler og ikke den i et vist omfang mere vidtgående interessekon- fliktbestemmelse i den gældende kammeradvokataftale.

2.9. Brugernes erfaringer og behov

Moderniseringsstyrelsen har i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport gennemført interview med repræsentanter for de fleste ministerområder. Xxxxxxxx er under interviewene anmodet om at have fokus på selve kammeradvokatordnin- gen og ikke den nuværende leverandør, Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx.

Brugerne ønsker en videreførelse af den eksisterende ordning, hvor statens advo- katopgaver som altovervejende udgangspunkt løses af ét advokatfirma.

Det er brugernes opfattelse, at fordelene ved denne ordning er store sammenholdt med brugernes behov, og at ordningen derfor overordnet set bør videreføres uændret. Baggrunden herfor er, at en samling af løsningen af statens advokatop- gaver hos én leverandør ifølge brugerne indebærer, at man kan drage nytte af op- bygget viden og erfaringer, herunder viden vedrørende andre ministerområder fx viden om andre ministeriers særlige lovgivning. Det kan medvirke til at sikre bor- geres og virksomheders retssikkerhed, fordi samlingen af opgaveløsningen under- støtter deling af viden på tværs af både emne- og ministerområder og over tid.

Opsamling af viden om staten anses endvidere for afgørende i forbindelse med overvejelserne om en fremtidig ordning, idet den blandt andet er af stor betydning

for den troværdighed og uangribelighed, som efter brugernes opfattelse er knyttet til en samlet ordning.

Brugerne finder samstemmende, at det vil være hensigtsmæssigt, at den fremtidige ordning tilrettelægges således, at det fortsat er let og enkelt at skaffe sig advokatbi- stand, idet behovet for bistand ofte har hastende karakter. Brugerne ønsker derfor en ordning, hvor man ved behov for advokatbistand uden videre kan henvende sig til ét advokatkontor, som vil være forpligtet til at løse den foreliggende opgave.

Brugerne har ikke i nævneværdigt omfang udtrykt behov for, at der etableres sær- lige aftaler på særlige områder. Brugerne har heller ikke udtrykt behov for andre former for opdeling af aftalegrundlaget med henblik på at kunne indgå aftale med flere leverandører af juridiske tjenesteydelser. Xxxxxxxx har således fx ikke udtrykt ønske om opdeling af aftalegrundlaget, således at der indgås én aftale om repræ- sentation ved domstolene og en anden om juridisk rådgivning, der ikke har for- bindelse med en (aktuel) retssag. Tværtimod har ministerierne understreget forde- lene ved, at den, der har rådgivet i forbindelse med fx et udbud, også repræsente- rer staten, hvis der senere måtte opstå en tvist.

Det er således konklusionen, at ministerierne finder det hensigtsmæssigt, at der også fremtidigt bliver tale om én samlet aftale med en leverandør dækkende alle de fagområder, som dækkes af den nuværende aftale.

Brugerne er fremkommet med en række forslag til forbedringer i forhold til det eksisterende aftalegrundlag, både i form af forslag til nye bestemmelser og forslag til præciseringer af hidtil gældende bestemmelser. Xxxxxxxxx forslag bygger på den forudsætning, at der, som ønsket af dem, fortsat opereres med en aftale med én leverandør.

De vigtigste forslag vedrører følgende:

Præcisering af anvendelsesområdet, herunder større klarhed om, hvornår man kan anvende en anden advokat.

Revision af salærbestemmelserne med henblik på større budgetsikkerhed og gennemskuelighed i forbindelse med salærfastsættelsen.

Større mulighed for egenproduktion ved at lade myndighederne repræsentere sig selv i retten, som det i dag sker på visse områder.

Mere deltaljerede kontraktbestemmelser om fx beføjelser, hvis leverandørens bemanding i forbindelse med en konkret opgave ikke er tilfredsstillende.

Lang varighed af en fremtidig kontrakt af hensyn til ordningens kontinuitet.

2.10. Ordninger i andre lande

Der er med henblik på at belyse alternative modeller for tilrettelæggelse af statens køb af advokatydelser foretaget undersøgelse af, hvorledes statens advokatopgaver løses i en række andre lande (Norge, Sverige, Holland, Tyskland og England).

Denne del af rapporten bygger på bidrag fra ph.d.-stipendiat ved Syddansk Uni- versitet Xxxxxxxx Xxxxx og konsulentfirmaet Deloitte.

Undersøgelsen viser, at ingen af de fem undersøgte lande opererer med ordninger, der ligner den danske kammeradvokatordning, ligesom der er stor forskel på om- fanget af konkurrenceudsættelse af løsningen af landenes advokatopgaver. Der findes dermed ikke i de undersøgte lande eksempler på udbud af aftaler, der på samme måde som den danske kammeradvokataftale dækker hele den statslige ad- ministration.

Undersøgelsen viser endvidere, at de europæiske processuelle lovgivninger er for- skelligartede, og særligt på det offentligretlige område kompliceres billedet af en uensartet domstolstradition. England er helt særegent, og Danmark og Norge ad- skiller sig fra Sverige, Holland og Tyskland, idet de tre sidstnævnte lande har for- valtningsdomstole, forstået som uafhængige retsinstanser, der afgør tvister mellem forvaltning og borger. Herudover er Danmark det eneste land, hvor embedsmænd ikke giver møde som repræsentant for staten i retssager.

Den norske stat har indtil 1962 haft en ordning svarende til danske kammeradvo- katordning. I 1962 ændredes ordningen imidlertid, således at Regjeringsadvoka- tembedet blev et offentligt embede. Regjeringsadvokatens kontor varetager imid- lertid ikke alle den norske stats advokatopgaver. Regjeringsadvokaten fører som udgangspunkt alle statens retssager og rådgiver i visse sager.

De norske embedsmænd kan tillige møde som repræsentanter for staten i retssa- ger ved de lavere retsinstanser. Ministerierne løser selv deres juridiske opgaver, men indhenter tillige juridisk rådgivning fra private advokater. Dette sker både med og uden udbud af kontrakterne. Regjeringsadvokatkontoret er et mindre kon- tor, der beskæftiger omkring 35 jurister, mens Kammeradvokaten i 2011 beskæfti- gede 176 jurister.

2.11. Vurdering af modeller for løsning af statens advokatopgaver

De statslige advokatopgaver, der falder ind under den gældende kammeradvokat- ordning, kan fremtidigt tænkes løst på forskellige måder, der kan skitseres således:

Centralt koordineret eller decentral ordning

Der vil fortsat kunne opereres med en centralt koordineret ordning, eller op- gaveløsningen vil kunne decentraliseres, således at det overlades til det enkelte ministerområde at beslutte, hvorledes behandlingen af de omfattede sager skal ske.

Én eller flere leverandører

En decentral ordning vil indebære, at ekstern løsning af statens advokatopga- ver sker hos flere leverandører. En centralt koordineret ordning vil kunne in-

debære, at opgaveløsningen sker hos én leverandør eller hos flere leverandø- rer.

Ekstern eller intern opgaveløsning.

Uanset om der vælges en central eller decentral løsning, vil opgaveløsningen kunne ske i form af statslig egenproduktion og/eller ved køb af juridiske tje- nesteydelser hos en eller flere eksterne leverandører.

I praksis kan dette udmøntes i følgende fire grundmodeller for statens løsning af advokatopgaver:

Model 1: Central myndighed

Løsningen af juridiske opgaver, herunder advokatopgaver, kan henlægges til en central statslig myndighed, der servicerer alle statsinstitutioner.

Model 2: Centralt koordineret aftalegrundlag med én leverandør

Der kan indgås én centralt koordineret aftale vedrørende statens køb af advo- katydelser. Aftalen vil kunne være forpligtende eller frivillig.

Model 3: Centralt koordineret aftalegrundlag med flere leverandører

Der kan indgås flere centralt koordinerede aftaler vedrørende statens køb af advokatydelser. Aftalerne vil kunne være forpligtende eller frivillige.

Model 4: Decentral ordning

Det kan helt overlades til de enkelte myndigheder selv at tilrettelægge løsnin- gen af advokatopgaver. Opgaveløsningen kan ske, ved at institutionerne løser opgaverne selv og/eller indgår aftale om køb af juridiske tjenesteydelser med én eller flere eksterne leverandører.

Modellerne kan kombineres.

De elementer, der indgår i vurderingen af de enkelte modellers fordele og ulem- per, er følgende:

Videnopsamling, videndeling og ekspertise, herunder i hvilket omfang den enkelte model bidrager til, at statsinstitutionerne har mulighed for at trække på den højeste ekspertise inden for de områder, der er af betydning for staten.

Kontinuitet og ensartethed i sagsbehandlingen med henblik på blandt andet overhol- delsen af de forvaltningsretlige krav om ligebehandling.

Administrative byrder, herunder om det er enkelt eller kompliceret for den enkel- te at skaffe sig ekstern juridisk bistand, når det er nødvendigt.

Fortrolighed i forbindelse med udveksling af oplysninger, herunder hensynet til, at videregivelse af oplysninger til en advokat ikke medfører risiko for, at op- lysningerne anvendes i uvedkommende sammenhænge.

Fleksibilitet blandt andet i forbindelse med efterspørgselsændringer.

Økonomisk fordelagtighed.

Konfliktløsning, herunder i hvilket omfang modellen kan medvirke til problemfri løsning af tvister.

Særlige forhold, herunder eksempelvis organisatoriske forhold mv.

De gennemførte undersøgelser og overvejelser viser, at de afgørende vurderinger, som skal foretages, for at der kan træffes beslutning om valg af model for den fremtidige løsning af statens advokatopgaver, er:

om der skal være tale om en centralt koordineret eller en decentral ord- ning,

om der skal opereres med én leverandør eller flere, og

om opgaveløsningen skal ske ved statslig egenproduktion eller løses eks- ternt.

Decentralisering eller koordinering

En centralt koordineret ordning vil i modsætning til en decentral ordning give mu- lighed for både at opnå faglige synergigevinster gennem opbygning af viden og ekspertise, der på tværs af ministerområder og institutioner kan komme alle stats- institutioner til gavn i form af høj kvalitet ved rådgivning og førelse af sager. End- videre vil en centralt koordineret ordning i højere grad medvirke til at sikre en me- re ensartet behandling af sager på tværs af sags- og ministerområder og dermed sikre en højere retssikkerhed for borgere og virksomheder.

Endelig må det lægges til grund, at det vil være muligt at opnå bedre priser ved at samle statens købekraft, og at de administrative byrder ved en centralt koordineret ordning vil være mindre end ved en decentral ordning, idet det enkelte minister- område eller den enkelte institution ikke selv vil skulle afsøge markedet og indgå aftale med eksterne leverandører om løsning af advokatopgaver.

Én leverandør eller flere leverandører

Karakteren af den ovenfor nævnte videnopbygning på tværs vil afhænge af, om der vælges en model med én eller med flere leverandører. Ved anvendelse af én leverandør vil der være mulighed for opbygning af tværgående viden om blandt andet retsregler af betydning for statens institutioner, herunder forvaltningsret, og om den virkelighed, som statens institutioner agerer inden for. En sådan tværgå- ende viden er vanskeligere at opbygge, hvis der opereres med flere leverandører, der er valgt på baggrund af eksempelvis speciale eller geografisk placering. Dertil kommer, at det vil være vanskeligere at sikre ensartet behandling af beslægtede sager og vanskeligere at sikre kontinuitet og konsistens i sagsbehandlingen på tværs af emne- og ministerområder og over tid, hvis der anvendes flere leverandø- rer.

Omvendt vil der ved indgåelse af kontrakt med flere leverandører kunne peges på muligheden for at kunne trække på større specialviden på de enkelte fagområder.

Man kan endvidere anføre, at der ved anvendelse af flere leverandører i højere grad kan blive tale om priskonkurrence, hvis opgaverne løses eksternt. Om dette bliver tilfældet afhænger dog af en række forhold, herunder hvorvidt en flerleve- randørmodel vil indebære en emnemæssig opdeling, hvor hvert emne alene dæk- kes af én leverandør, eller i givet fald hvilken vægt pris tillægges ved valg af leve- randør.

Endelig må det lægges til grund, at der vil være færre administrative byrder ved en ordning med én leverandør end ved en flerleverandørordning. Det enkelte mini- sterområde eller den enkelte institution vil således ikke fra sag til sag skulle tage stilling til, hvilken leverandør der skal anvendes til løsningen af konkrete advokat- opgaver, lige som der ikke vil skulle ske afdækning af eventuelle interessekonflik- ter.

Det bemærkes, at en væsentlig del af de sager, hvori der i dag anvendes advokatbi- stand, vedrører Skatteministeriet. Det vil derfor – uanset hvilken model der vælges for staten som helhed – være afgørende for Skatteministeriet at have én leveran- dør, herunder af hensyn til at undgå interessekonflikter. Skatteministeriets sager spænder over et bredt spektrum af forretningsområder (blandt andet skatteret, EU-ret, insolvensret, erstatningsret, ejendomsret, panteret og strafferet), og den viden, der opnås på den baggrund, kan komme de øvrige statsinstitutioner til go- de, hvis alle statsinstitutioners advokatopgaver løses af Skatteministeriets leveran- dør.

Ekstern eller intern opgaveløsning

En eneleverandørmodel kan bestå i en ordning, hvor der som i dag indgås aftale med ét privat advokatkontor, eller i en ordning, hvor statens advokatopgaver løses af en central statslig myndighed.

Der kan ikke peges på forhold, der indebærer, at en central statslig myndighed vil kunne opbygge større ekspertise end en privat eneleverandør, og der må forventes at være knyttet betragtelige omkostninger til etableringen af en statslig myndighed, ligesom overgangen vil kræve en længere indfasningsperiode.

Hvilken ordning der vil være økonomisk mest fordelagtig i det lange løb, kan dis- kuteres. Der kan dog peges på, at en central statslig myndighed ikke vil skulle op- nå en fortjeneste. På den anden side vil der ved ekstern opgaveløsning være aftalt bestemmelser om pris, der vil kunne sætte grænser for, hvilken betaling leverandø- ren kan kræve i den enkelte sag. Statens institutioner vil endvidere som i dag have mulighed for selv at løse de omhandlede opgaver og vil derfor kunne undlade at efterspørge ydelser, hvis omkostningerne bliver for høje.

Det bemærkes i øvrigt, at etablering af en central myndighed forudsætter nærmere overvejelser om blandt andet organisering og ansvarsplacering internt i staten. Der skal eksempelvis tages stilling til, om en eventuel ny myndighed skal indplaceres i

det almindelige ministerielle hierarki, eller om der, af blandt andet hensyn til uaf- hængighed og uangribelighed, skal være tale om en uafhængig myndighed. I den forbindelse skal der også foretages overvejelser om reglerne om ministeransvar og ansvar i øvrigt.

Risici ved skift af ordning og skift af leverandør

Som et centralt element ved en vurdering af hensigtsmæssigheden af at etablere en central myndighed i stedet for at anvende en ekstern leverandør indgår, at det vil være vanskeligt at omgøre en beslutning om mere grundlæggende ændringer af den måde, hvorpå staten løser sine advokatopgaver.

Såfremt ordningen ændres væsentligt, og der opereres med andre leverandører end i dag, må det således forventes, at Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx tilsvarende vil ændre sin forretningsstrategi. Der vil således være en risiko for, at det ikke vil være muligt på ny at indgå kontrakt med den nuværende leverandør, såfremt en alternativ ordning senere måtte vise sig at være uhensigtsmæssig. Samtidig vil det, jf. konklusionerne vedrørende markedssituationen, være vanskeligt at reetablere et kontor som Kammeradvokatens kontor, hvis dette måtte være ændret radikalt.

Dertil kommer, at der alt andet lige må forventes betragtelige initialomkostninger forbundet med en mere grundlæggende omlægning.

De konkrete initiale omkostninger vil blandt andet vedrøre følgende:

Ved ophør eller skifte vil der på visse områder være risiko for et tab af den viden, der er opbygget vedrørende staten som klient.

Der må påregnes betragtelige skifteomkostninger, fx i form af ekstra med- gået tid hos den nye leverandør med henblik på at sætte sig ind i sagerne.

Kammeradvokataftalen regulerer ikke nærmere parternes forpligtelser over for hinanden ved aftalens ophør.

Det vil være nødvendigt at opsige Kammeradvokataftalen senest et år forud for et eventuelt leverandørskifte. Dette medfører risiko for, at nøglemedar- bejdere vil søge væk i den mellemliggende periode med lavere kvalitet i ydel- serne til følge.

I tillæg hertil vil der særligt ved etablering af en central myndighed skulle tages højde for omkostninger til selve opbygningen af en ny myndighed, herunder re- kruttering, administration, ledelse mv., jf. afsnittet ovenfor om valget mellem eks- tern eller intern opgaveløsning.

Ved udbud af en samlet ordning vil der skulle påregnes et ”risikotillæg” for det skift i klientportefølje, som tilbagevendende udbud ville kunne medføre. En po- tentiel tilbudsgiver vil således over en længere årrække have oparbejdet en klient- portefølje. Såfremt et sådant kontor vinder opgaven som ny kammeradvokat, må

det påregnes, at det pågældende kontor afskærer sig fra at rådgive en del af disse klienter, der således vil søge mod andre kontorer, hvor de opbygger nye relationer.

I den periode, hvor kontoret rådgiver staten, vil klienttabet i sagens natur blive opvejet af de nye opgaver fra staten. Imidlertid vil det pågældende kontor efter en årrække risikere, at opgaverne for staten i et nyt udbud overgår til et andet kontor. I denne situation vil kontoret stå uden de mange klientrelationer, som bestod, in- den kontoret begyndte at virke som advokat for staten.

Konklusion vedrørende modeller

Det ovenfor anførte taler for, at løsning af statens advokatopgaver også fremtidigt sker ved anvendelse af en centralt koordineret aftale med ét privat advokatkontor.

Dette er i overensstemmelse med den konklusion, som er draget i forbindelse med tidligere overvejelser om tilrettelæggelsen af opgaveløsningen, herunder ved etableringen af ordningen, ved de undersøgelser, der er gennemført af Rigsrevisi- onen 1980’erne og 2005-2006 og ved indgåelsen af den nuværende kammeradvo- kataftale i 2004. Det er samtidig i overensstemmelse med de behov, der sam- stemmende er tilkendegivet af ministerierne i forbindelse med den gennemførte brugerundersøgelse.

2.12. Gældende regler, der har betydning for tilrettelæggelsen af en fremtidig ordning

EU-reglerne

Der er ikke efter det gældende udbudsdirektiv pligt til at udbyde kontrakter vedrø- rende juridiske tjenesteydelser som dem, Kammeradvokaten leverer til staten, idet der er tale om tjenesteydelser, der er omfattet af udbudsdirektivets bilag II B.

Selv om en aftale ikke er omfattet af udbudsdirektivet, kan der eksistere en EU- retlig pligt til konkurrenceudsættelse. Det er tilfældet, såfremt det må lægges til grund, at en sådan aftale har en klar grænseoverskridende interesse.

I 2004 foretog Justitsministeriet i forbindelse med besvarelsen af udvalgsspørgs- mål fra Folketingets Xxxxxxxxxx en grundig gennemgang af EU-reglerne om ud- bud af statens køb af juridisk bistand. På baggrund af den daværende retspraksis fra EU-Domstolen var konklusionen i svaret, at EU-retten ikke stiller krav om, at tildelingen af opgaven som kammeradvokat og indgåelsen af aftalen mellem kammeradvokaten og Finansministeriet om de nærmere vilkår for udøvelsen af hvervet som kammeradvokat skal i forudgående offentligt udbud, eller at der på anden måde skal gennemføres en forudgående offentliggørelse. Rigsrevisionen erklærede sig i 2006 i en revisionsberetning om kammeradvokatordningen enig i Justitsministeriets konklusion.

Justitsministeriet har i et notat af 17. august 2012 om visse EU-retlige spørgsmål i forbindelse med kammeradvokatordningen udtalt, at ministeriet er mest tilbøjelig

til at mene, at den samlede kammeradvokataftale næppe har en sådan grænseover- skridende interesse, at der skal ske en forudgående offentliggørelse, før der måtte blive indgået en ny aftale. Justitsministeriet har herved navnlig lagt vægt på, at det gælder generelt for de ydelser, som Kammeradvokaten leverer som et led i aftalen, at disse som minimum forudsætter gode danskkundskaber og et indgående kend- skab til dansk ret, herunder forvaltningsret, og viden om dansk administrativ prak- sis.

Dansk ret

Juridiske tjenesteydelser er efter gældende dansk ret omfattet af pligt til konkur- renceudsættelse efter bestemmelserne i lov om indhentning af tilbud på visse of- fentlige og offentligt støttede kontrakter (tilbudsloven).

Erhvervs- og vækstministeren har den 10. oktober 2012 fremsat forslag i Folke- tinget om ændring af tilbudsloven. Vedtages lovforslaget, vil bilag II B- tjenesteydelser, herunder juridiske tjenesteydelser, blive undtaget fra annonce- ringspligten efter tilbudsloven, og aftaler om sådanne tjenesteydelser vil således efter dansk ret kunne indgås uden forudgående konkurrenceudsættelse.

Lovforslaget er andenbehandlet den 4. december 2012. Lovændringen vil ifølge forslaget træde i kraft den 1. januar 2013.

Finansministerens kompetence

Kompetencen til at indgå centrale aftaler om løsning af statens advokatopgaver henhører under Finansministeriet.

2.13. Fremadrettede tiltag

I det omfang man vælger en model svarende til den nuværende kammeradvokat- ordning, vil en fremtidig leverandør i vid udstrækning have eneret på levering af advokatydelser til staten. En sådan eneret vil kunne udnyttes af leverandøren til skade for staten.

En række mekanismer er indbygget i den nuværende aftale med henblik på at kompensere for denne uhensigtsmæssighed.

Der kan peges på følgende mulige fremadrettede tiltag, der kan styrke de eksiste- rende mekanismer:

Salærfastsættelse og salærafregning

Leverandørens udnyttelse af positionen som eneleverandør vil kunne bestå i, at prisen sættes for højt, og at der leveres ydelser med en for lav kvalitet. Den nuvæ- rende aftale indeholder bestemmelsen om, at der skal gives 1/3 rabat i forhold til sædvanligt advokatsalær i den enkelte sag.

Det vurderes hensigtsmæssigt, at et fremtidigt aftalegrundlag sikrer, at staten som helhed fortsat får leveret juridiske tjenesteydelser til en fordelagtig pris, og at be- stemmelserne om salærfastsættelse og salærafregning i et fremtidigt aftalegrundlag udformes således, at de er tidssvarende. Det vurderes endvidere af hensyn til blandt andet budgetsikkerheden hensigtsmæssigt, at bestemmelserne samtidig gør det muligt for den enkelte institution at gennemskue baggrunden for og dermed rigtigheden af salærfastsættelsen i den enkelte sag.

I et fremtidigt aftalegrundlag kan der således stilles mere specifikke krav vedrø- rende udformning af salæroverslag, udformning af notaer, løbende fakturering og den årlige afrapportering til Finansministeriet, således at der bliver bedre mulighed for at godtgøre og kontrollere, at der både i den enkelte sag og samlet set opkræ- ves det rigtige salær.

Valg af andre løsninger (herunder såkaldt dispensation, egenproduktion og andre advokater) Den nuværende kammeradvokatordning giver institutionerne mulighed for selv at løse de opgaver, der er omfattet af kontrakten, hvor dette er hensigtsmæssigt, her- under fx hvis leverandøren ikke leverer en kvalitet, der svarer til prisen. Dette må i vidt omfang antages at ville afholde leverandøren fra at udnytte sin stilling på det- te punkt.

Tilsvarende indebærer den nuværende ordning, at der kan anvendes en anden le- verandør, hvis Kammeradvokaten ikke kan stille den fornødne ekspertise til rå- dighed, eller der foreligger andre rimelige grunde dertil. Her vil det i givet fald væ- re op til de enkelte institutioner at tilrettelægge en indkøbsstrategi, herunder at tage stilling til om opgaven/opgaverne skal udbydes.

Aftalens anvendelsesområde, herunder den nævnte bestemmelse om anvendelse af anden advokatbistand, kan overvejes og endvidere præciseres, så rækkevidden ikke giver anledning til unødig tvivl. Det vil herunder kunne præciseres, hvad der forstås ved en advokatopgave og dermed som udgangspunkt vil være omfattet af aftalen.

Tilsvarende kan der fastsættes bestemmelser, der sikrer større fleksibilitet i statens opgaveløsning, herunder understøtter, at institutionerne i videre omfang får mu- lighed for at møde selv i institutionens retssager, som det i dag sker på visse om- råder.

Det kan endvidere aftales, at der gives adgang til at anvende andre advokater end Kammeradvokaten, hvor de tværgående, faglige synergier, som ligger til grund for en samlet kammeradvokatordning, ikke gør sig gældende. Her vil det igen være op til de enkelte institutioner at tilrettelægge en indkøbsstrategi, herunder at tage stil- ling til om opgaven/opgaverne skal udbydes.

Tilsvarende kan et fremtidigt aftalegrundlag indeholde bestemmelser, der gør det muligt for staten i forbindelse med den løbende vurdering af sine behov at kunne tage initiativ til ændring i aftalens anvendelsesområde, herunder ved indkøb på visse områder hos andre advokater eller ved insourcing. Kammeradvokaten kan dertil forpligtes til at stille oplysninger til rådighed for sådanne vurderinger.

Efterspørgslen efter advokatydelser udvikler sig således over tid både i omfang og indhold. Det vurderes hensigtsmæssigt, at et fremtidigt aftalegrundlag ud over det allerede nævnte gør det muligt at tage højde for en sådan udvikling.

Bidrag til videnopbygning i staten

En af de store fordele ved den nuværende kammeradvokatordning er den vide- nopbygning, som samlingen af løsningen af statens advokatopgaver på ét advo- katkontor indebærer.

Det vil være hensigtsmæssigt, at der ved et fremtidigt aftalegrundlag sikres, at denne opsamlede viden i endnu højere grad end tidligere nyttiggøres for statslige institutioner.

Øvrige tiltag

Ud over ovenstående tiltag, kan andre ændringer blive relevante.

Eksempelvis kan der peges på, at der af hensyn til opretholdelsen af tilliden til kammeradvokatordningen kan være behov for nærmere at regulere, hvilke klienter og opgaver Kammeradvokaten kan påtage sig ud over de klienter og opgaver, der er omfattet af kammeradvokataftalen.

3. Kammeradvokatordningens historie

I dette afsnit beskrives den historiske baggrund for den eksisterende kam- meradvokatordning.

Embedet som kammeradvokat blev oprettet i 1684 af kong Xxxxxxxxx X. Xxxxxx- advokaten skulle være advokat for kongens kammer, det vil sige statskassen.

Fra 1850'erne var embedet besat af højesteretssagførere ved konstitution.

I 1936 blev det offentlige embede nedlagt, og kammeradvokaten som embeds- mand forsvandt. Kammeradvokaten har herefter været en kongeligt udnævnt pri- vatpraktiserende advokat.

I forbindelse med overvejelserne om nedlæggelsen af kammeradvokatembedet redegjorde finansministeren i et brev af 21. marts 1935 over for Folketingets Løn- ningsudvalg for de fordele, som en opretholdelse af en særlig advokatordning ville indebære.

Det anførtes i brevet, at det efter Finansministeriets opfattelse ville være den bed- ste og billigste ordning for staten som helhed, at den hidtidige responderende virksomhed blev knyttet sammen med adgangen til – hvor ikke særlige forhold gjorde sig gældende – at lade én advokat udføre retssager for staten. Herved ville man opnå, at såvel honoraret for den responderende virksomhed som salærer for udførelse af retssager mv. kunne sættes væsentligt lavere, end hvis statsinstitutio- nerne selv skulle indgå aftale med en advokat i de enkelte tilfælde. En kammerad- vokatordning ville ifølge Finansministeriet også indebære opsamling af værdifuld viden i forbindelse med den responderende virksomhed samt særligt kendskab til statsforvaltningen, som i forbindelse med adgangen til almindelig advokatvirk- somhed ville bevirke, at man med særlig tillid kunne betro den pågældende advo- kat udførelse af advokatforretninger for staten.

Der pegedes også på, at Kammeradvokaten på grund af det omfattende arbejde havde knyttet værdifulde medarbejdere til sig, som ved deres virksomhed havde erhvervet sig en særlig indsigt i behandlingen af de forskelligartede sager.

Af hensyn til Finansministeriets betydelige interesse i sagen fandt man det ønske- ligt, at Kammeradvokaten ligesom hidtil knyttedes til Finansministeriet.

Den første privatpraktiserende kammeradvokat var højesteretssagfører Xxxx Xxxx. Han grundlagde i 1936 det, der i dag er Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx.

Alle kammeradvokater har siden 1936 været partnere i xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx, der således siden da har fungeret som statens advokatkontor.

Kammeradvokaterne har alle været kongeligt udnævnt, og der har ikke i forbindel- se med kontraktindgåelserne været tale om konkurrenceudsættelse.

4. Tidligere undersøgelser af kammeradvokatordningen

I dette afsnit beskrives tidligere gennemførte revisionsundersøgelser af kammeradvokatordningen og undersøgelsernes konklusioner.

Kammeradvokatordningen har været genstand for to revisionsundersøgelser, der er foretaget af Rigsrevisionen. Resultatet af undersøgelserne fremgår af følgende revisionsberetninger:

Beretning nr. 30/1982 om kammeradvokatordningen og statens benyttelse af anden advokatbistand.

Beretning nr. 2/2006 om statens køb af juridisk bistand.

4.1. Beretning nr. 30/1982 om kammeradvokatordningen og statens benyt- telse af anden advokatbistand

Rigsrevisionen gennemgik i sin beretning 30/1982 både den dagældende kammer- advokataftale og kammeradvokatordningen.

Den dagældende kammeradvokatordning svarede overordnet til den gældende ordning. Kammeradvokatens kerneydelser var den gang som i dag at yde juridisk bistand til statsinstitutionerne.

Rigsrevisionen udtalte om selve kammeradvokatordningen følgende:

”Efter en gennemgang af kammeradvokatordningen, således som den praktiseres i dag, er det rigsrevisionens opfattelse, at der ikke er grundlag for en generel kritik af ordningen. En bevarelse af ordningen indebærer den fordel for staten, at statsinstitutionerne til enhver tid og uden særlige aftaler har adgang til at rådføre sig med et større advokatkontor, der har et bredt kendskab til problemerne inden for statsforvaltningen. Den ekspertise og stabilitet i sagsbehandlingen, som opnås herved, opvejer efter rigsrevisionens opfattelse de ulemper, der kan være forbundet med ikke at stå helt frit ved valget af advokat.”

Rigsrevisionen fandt ikke grundlag for at foreslå principielle ændringer af selve ordningen, men anbefalede visse moderniseringstiltag vedrørende kammeradvo- kataftalen.

De anbefalede moderniseringstiltag har indgået i arbejdet med udformning af ef- terfølgende aftaler, og det aftalegrundlag, som kammeradvokatordningen baserede sig på i 1982, afveg derfor fra det, kammeradvokatordningen baserer sig på i dag.

4.2. Beretning nr. 2/2006 om statens køb af juridisk bistand

Genstanden for Rigsrevisionens 2/2006-beretning er den nuværende aftale mel- lem Finansministeriet og advokat Xxxxxxx Xxxxx-Xxxxxxxx. Der er siden Rigsrevi- sionens undersøgelse gennemført enkelte ændringer af aftalen og den dertil knyt- tede praksis.

Rigsrevisionens undersøgelse vedrørte to aspekter:

Finansministeriets aftaleansvar, kontrol og administration med kammeradvo- katordningen.

Statsinstitutionernes køb af juridisk bistand, herunder både køb af Kammer- advokatens bistand og anden juridisk bistand end Kammeradvokatens.

I beretningen anførte Xxxxxxxxxxxxxx:

”Når staten benytter juridisk bistand, er der tale om et indkøb, der ikke umiddelbart kan ka- rakteriseres som et traditionelt køb i staten. Der er ofte tale om sager, hvor det er vanskeligt at forudse det fulde forløb, og det er dermed vanskeligt præcist at definere, hvilken ydelse der efter- spørges. Der er endvidere ofte tale om sager, der skal løses i stor hast, og hvor der ikke er fortil- fælde, der kan hentes inspiration fra.

[…]

Kammeradvokaten varetager hovedparten af de sager, hvor staten køber juridisk bistand. Rigsre- visionens undersøgelse har vist, at kammeradvokatordningen danner rammen om et traditions- bundet forhold mellem Kammeradvokaten og staten, hvor statens tillid til Kammeradvokaten er stor. Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at staten med kammeradvokataftalen har sikret de statslige institutioner en nem og stabil adgang til juridisk bistand. Institutionerne giver udtryk for, at kammeradvokatordningen er velfungerende, og at de generelt er tilfredse med kvaliteten af Kammeradvokatens bistand.”

Rigsrevisionen opgjorde omfanget af statens køb af juridisk bistand på følgende måde:

”I perioden 1997-2004 er udgifterne til juridisk bistand steget væsentligt. Staten købte i 2004 for ca. 250 mio. kr. juridisk bistand. Heraf blev der købt for ca. 139 mio. kr. juridisk bistand inden for kammeradvokataftalen mod ca. 83 mio. kr. i 1997 (prisniveau 2004). I 2005 var statens udgifter til Kammeradvokaten steget til 150 mio. kr. Udgifterne til anden juridisk bi- stand end Kammeradvokatens steg fra ca. 75 mio. kr. i 2002 til ca. 109 mio. kr. i 2004 (prisniveau 2004).

Der er endvidere sket en udvikling i den type af opgaver, der købes juridisk bistand til. Retssa- ger har i hele perioden været den primære opgavetype, men derudover har der været en væsentlig stigning i indkøb af den type juridisk bistand, der går under samlebetegnelsen ”anden rådgiv-

ning”. Ved ”anden rådgivning” forstås fx juridisk bistand til udformning af kontrakter, juri- disk bistand til privatiseringer samt i forbindelse med udbud.”

Ifølge det af Rigsrevisionen anførte, udgjorde købene inden for kammeradvokat- aftalen 2/3 af statens samlede køb af juridisk bistand i 2004.

Rigsrevisionen fremkom i beretningen med en række anbefalinger, der fordelte sig på to hovedemner:

Administration af, herunder kontrol med aftalen. Fremtidig aftaleindgåelse.

Rigsrevisionen anbefalede, at Finansministeriet afsøger markedet inden en fremti- dig aftaleindgåelse, ligesom man anbefalede, at det præciseres, hvilke institutioner der er omfattet af aftalen, og hvilke ydelser der er omfattet af aftalen.

Det blev anbefalet, at Finansministeriet – før der indgås en ny aftale – afdækker, hvilken juridisk ekspertise Kammeradvokaten kan levere, bistandens kvalitet, samt hvilket behov staten har for juridisk bistand generelt.

Herudover anbefalede Rigsrevisionen, at Finansministeriet afdækker, på hvilke områder institutionerne generelt ønsker at anvende anden advokatbistand end Kammeradvokatens.

Finansministeriet blev anbefalet at gennemføre brugertilfredshedsundersøgelser af kammeradvokatordningen, således at kvaliteten af ordningen løbende vurderes.

På baggrund af Rigsrevisionens beretning er det i en vejledning til kammeradvo- kataftalen mere præcist beskrevet, hvilke institutioner der er omfattet af aftalen, og hvad begrebet advokatopgaver omfatter. Der er tillige gennemført brugerunder- søgelser hvert andet år.

I forbindelse med undersøgelsen blev det fra Finansministeriets side tilkendegivet, at man ville anmode Kammeradvokaten om at lade årsberetningen ledsage af en revisorerklæring i forbindelse med kontrollen med Kammeradvokatens overhol- delse af aftalens salærbestemmelser. Dette sker i dag.

Rigsrevisionen behandler i beretningen spørgsmålet om udbudspligt i forbindelse med indgåelsen af den nuværende kammeradvokataftale. Rigsrevisionen anfører følgende:

”Kammeradvokatordningen har aldrig været i udbud. I 2004 foretog Justitsministeriet en grun- dig gennemgang af EU’s regelsæt omkring udbud for statens køb af juridisk bistand i forbindelse med besvarelsen af udvalgsspørgsmål fra Folketingets Retsudvalg1.

Justitsministeriets svar indeholder en grundig gennemgang af kammeradvokataftalen set i forhold til EU-retten, særligt EU-domstolens praksis for udbud af offentlige tjenesteydelser. I henhold til svaret er juridiske tjenesteydelser efter reglerne i EU’s tjenesteydelsesdirektiv (direktiv 92/50/EØF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler med senere ændringer) omfattet af direktivets bilag 1 B. Dette indebærer, at disse ydelser efter direktivets artikel 9 ikke skal gøres til genstand for udbud. Efter direktivets artikel 14 skal der blot tilgå Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikatio- ner en meddelelse om indgåelse af en aftale om en sådan ydelse. I svaret til Xxxxxxxxxxxx skriver Justitsministeriet videre, at baggrunden for undtagelserne fra den egentlige udbudsprocedure er, at EU har skønnet, at disse tjenesteydelser er uegnede som genstand for en egentlig udbudsprocedu- re. EU har dog ønsket at blive underrettet om indgåelsen af sådanne aftaler. Konklusionen i svaret er entydig, at EU-retten ikke stiller krav om, at tildelingen af opgaven som Kammerad- vokat og indgåelsen af aftalen mellem Kammeradvokaten og Finansministeriet om de nærmere vilkår for udøvelsen af hvervet som Kammeradvokat skal i forudgående offentligt udbud, eller at der på anden måde skal gennemføres en forudgående offentliggørelse. Rigsrevisionen er enig i Ju- stitsministeriets konklusion om, at kammeradvokataftalen ikke er omfattet af EU’s regler om udbudspligt.”

Rigsrevisionen behandler i beretningen endvidere spørgsmålet om kammeradvo- kataftalens udbudsegnethed:

”Finansministeriet har i 2003 vurderet, at kammeradvokatordningen ikke er udbudsegnet og dermed heller ikke udbudspligtig [efter det statslige udbudscirkulære]. Finansministeriet har fremført følgende overvejelser:

Hvervet som Kammeradvokat kræver omfattende stats- og forvaltningsretlig erfaring og vi- den, som man ikke kan forvente hos andre advokatfirmaer.

Advokatbistand har en karakter, hvor det er meget vanskeligt at opstille kvalitetskriterier ved et eventuelt udbud. Det vil derfor være vanskeligt at udarbejde en fyldestgørende kravspe- cifikation.

Det er ikke forventeligt, at der er et marked, fordi hvervet som Kammeradvokat næppe fo- rekommer særligt attraktivt for den trods alt mindre kreds af større advokatkontorer, som kunne tænkes at byde på opgaven. Dette skyldes, at disse advokatkontorer ville være nødt til at afgive en del klienter af habilitetshensyn. Habilitetshensynet gælder særligt i sager om skatterådgivning og rådgivning til virksomheder om offentligretlig regulering, som er en stor del af disse advokatkontorers virksomhed.

1 Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 130 af 21. januar 2004 fra Folketingets Retsudvalg (alm. del – bilag 453). Moderniseringsstyrelsens note.

14. Rigsrevisionen er enig i Finansministeriets vurdering af, at kammeradvokataftalen ikke umiddelbart er udbudsegnet i forhold til de nationale udbudsregler. Rigsrevisionen finder, at Fi- nansministeriet fx i forbindelse med ændringer eller fornyelse af aftalen bør overveje, hvorledes en afsøgning af markedet kunne tilrettelægges.”

De anbefalinger, der har betydning for de nuværende overvejelser, er følgende:

At der inden en ny aftaleindgåelse gennemføres en markedsundersøgelse. At det afdækkes, hvilken juridisk ekspertise Kammeradvokaten kan levere. At det afdækkes, hvilket behov staten har for juridisk bistand generelt.

Spørgsmålet om udbudspligt er nærmere behandlet i afsnit 12.

5. Den eksisterende kammeradvokatordning og statens nuvæ- rende køb af juridiske tjenesteydelser

I dette afsnit beskrives den gældende ordning vedrørende statens køb af juridiske tjenesteydelser. Afsnittet omfatter blandt andet en beskrivelse af indholdet af den gældende kammeradvokataftale og Finansministeriets kontrol med aftalens overholdelse. Desuden gives en kort beskrivelse af kammeradvokatens kontor, Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx. Endvidere be- skrives arten og omfanget af de ydelser, der leveres i henhold til kammer- advokataftalen.

5.1. Den gældende kammeradvokataftale

Den gældende kammeradvokataftale er indgået mellem Finansministeriet og ad- vokat Xxxxxxx Xxxxx-Xxxxxxxx. Aftalen trådte i kraft den 1. marts 2004 i forbin- delse med advokat Xxxxxxx Xxxxx-Xxxxxxxxx udnævnelse til kammeradvokat.

Kammeradvokathvervet er personligt, og den nuværende kammeradvokat er – som det traditionelt har været tilfældet – udnævnt ved kongelig resolution.

Det nugældende aftalegrundlag består af to dele:

Kammeradvokataftalen, der er indgået i februar 2004 og som nævnt har været gældende siden 1. marts 2004.

Et tillæg af 29. september 2008 om ansvar, ansvarsbegrænsning og forsikring.

Aftalen suppleres af en vejledning om kammeradvokatordningen, som blev ud- sendt af Økonomistyrelsen (nu Moderniseringsstyrelsen) i oktober 2008.

Administrationen af kammeradvokataftalen varetages af Finansministeriet.

Kammeradvokataftalen, tillægget til denne, vejledningen, gennemførte brugerun- dersøgelser, Kammeradvokatens årsberetninger samt oplysninger om salærkon- trollen er tilgængelig på Moderniseringsstyrelsens hjemmeside. Aftalen, tillægget til aftalen og vejledningen om kammeradvokatordningen er optaget som bilag 2, 3 og 4.

Det samlede aftalegrundlag har følgende indhold:

Kammeradvokataftalens anvendelsesområde

Det fremgår af kammeradvokataftalen, at Kammeradvokaten har pligt til at udføre alle retssager og andre advokatopgaver for samtlige statsinstitutioner.

Som det fremgår af fremstillingen nedenfor, indebærer aftalen endvidere, at al- le statsinstitutioner som udgangspunkt har pligt til at anvende Kammeradvo- katen på de omfattede områder.

Omfattede opgaver

Kammeradvokataftalen omfatter udførelse af alle retssager og andre advokat- opgaver.

Uden for ordningen falder ifølge aftalen enkelte, specifikke opgaver, som er oplistet i aftalen, fx sager, der skal løses på grundlag af udenlandsk ret, udfø- relse af uvildige undersøgelser af faktiske eller retlige forhold (”advokatunder- søgelser” og lignende) og sager, hvori Kammeradvokaten er inhabil, eller hvor der kan rejses berettiget tvivl om kontorets habilitet.

Begrebet advokatopgaver er ikke nærmere defineret i selve kammeradvokataf- talen.

Af vejledningen om kammeradvokatordningen fremgår, at advokatopgaver i kammeradvokataftalens forstand omfatter alle opgaver, hvortil en statsinstitu- tion ønsker at antage ekstern advokat, hvad enten det sker direkte eller gen- nem mellemled, fx en konsulent. Endvidere omfattes opgaver, der traditionelt udføres af en advokat, såsom retssager, udformning af kontrakter, udbud, re- sponsa, køb og salg af fast ejendom, selskabsretlige dispositioner, repræsenta- tion i insolvente boer og anden juridisk rådgivning.

Advokatopgaver omfatter ifølge vejledningen ikke indhentelse af juridiske re- sponsa eller bistand til udarbejdelse af lovforslag hos andre end advokater samt bistand til udformning af tekniske og kommercielle vilkår i kontrakter.

Aftalen begrænser i øvrigt ifølge vejledningen ikke statsinstitutionernes adgang til at udføre juridiske opgaver ved egne ansatte.

Omfattede institutioner

Aftalen omfatter alle statsinstitutioner.

Uden for ordningen falder ifølge aftalen sager, der udføres for visse statslige og statsligt ejede institutioner og virksomheder. Det drejer sig ifølge aftalen om sager, der føres for DSB, Danmarks Radio, TV 2, Danmarks National- bank, Vækstfonden og statslige aktieselskaber samt interessentskaber, hvori staten er en af flere interessenter.

Begrebet statsinstitution er ikke nærmere defineret i selve kammeradvokatafta- len.

Af vejledningen om kammeradvokatordningen fremgår, at begrebet statsinsti- tution skal forstås som omfattende institutioner, der ikke har en formue, der er adskilt fra statskassen. Aftalen omfatter således alle dele af den statslige for- valtning, hvad enten institutionen er undergivet en ministers instruktionsbefø- jelse, eller institutionen ledes af et uafhængigt nævn, råd eller lignende.

Herudover vil aftalen ifølge vejledningen kunne benyttes af selvejende institu- tioner, foreninger og fonde mv., hvis udgifter dækkes ved statstilskud eller lig- nende eller som modtager kapitalindskud eller anden støtte fra staten, såfremt kapitalindskuddet mv. har en væsentlig betydning for institutionen, men de nævnte selvejende institutioner mv. er ikke forpligtet til at benytte aftalen.

På samme måde kan aftalen med Finansministeriets godkendelse ifølge vej- ledningen benyttes af institutioner, der på anden måde har nær tilknytning til staten, samt af aktie- og andre selskaber, hvori staten har en bestemmende indflydelse.

Som eksempel på institutioner og selskaber, der på denne måde har søgt bi- stand hos Kammeradvokaten, kan nævnes Københavns Universitet og Fe- mern A/S, der forestår blandt andet forberedelser, undersøgelser og projekte- ring i relation til etableringen af en fast forbindelse over Femern Bælt.

Anden advokatbistand end bistand fra Kammeradvokaten – den såkaldte dispensations- ordning

Det fremgår af aftalen, at kammeradvokatordningen og vilkårene i aftalen er baseret på, at Kammeradvokaten som hovedregel udfører statens advokatop- gaver. Statsinstitutionerne er dog ifølge aftalen berettigede til – med Finans- ministeriets godkendelse (såkaldt dispensation) – at anvende anden advokatbi- stand i enkelte sager eller grupper af sager, såfremt Kammeradvokatens eks- pertise på området ikke er tilstrækkelig, eller der foreligger andre rimelige grunde dertil.

Omfattede statsinstitutioner kan dermed ikke fravælge Kammeradvokaten til fordel for andre advokater på områder, der er omfattet af aftalen, medmindre det godkendes af Finansministeriet.

Der er i praksis næsten udelukkende anvendt anden advokatbistand i sager om privatiseringer og sager om etablering af bankpakker i forbindelse med finans- krisen.

Der søges i øvrigt godkendelse af anvendelse af anden advokatbistand i meget få tilfælde, og der kan ikke tegnes noget generelt billede på baggrund af disse få sager.

I tilfælde af interessekonflikter anvendes andre advokater end Kammeradvo- katen, jf. nedenfor. Det kan ske uden godkendelse.

Regulering af interessekonflikter

Kammeradvokaten kan fungere som advokat for andre end staten. Det fast- sættes imidlertid i kammeradvokataftalen, at kammeradvokaten, dennes part- nere og øvrige medarbejdere – på grund af pligten til at udføre alle retssager og andre advokatopgaver for staten – ikke i den øvrige advokatvirksomhed må påtage sig opgaver, der indebærer risiko for interessekonflikter med staten i noget omfang af betydning. Skulle interessekonflikt opstå, skal Kammerad- vokaten omgående gøre opmærksom derpå og afstå fra at udføre sagen.

Denne bestemmelse er i et vist omfang videregående end bestemmelserne om interessekonflikter i de almindeligt gældende advokatetiske regler, jf. bilag 1.

Honorar

Kammeradvokaten modtager ifølge aftalen et årligt honorar på 133.374 kr. (2010-priser) for at stå til rådighed med telefonisk og anden kortvarig mundt- lig rådgivning.

I øvrigt modtager Kammeradvokaten salær for den enkelte sag – herunder ud- arbejdelse af responsa og mere omfattende ankeindstillinger – med 2/3 af sædvanligt advokatsalær.

Sædvanligt advokatsalær fastlægges ifølge aftalen i overensstemmelse med Ad- vokatrådets meddelelse af 4. juli 1996 som et rimeligt vederlag med udgangs- punkt i arbejdets art og omfang, det med sagen forbundne ansvar, sags- genstandens størrelse, sagens betydning for klienten, den medgåede tid og det opnåede resultat. Det indebærer ifølge aftalen, at alle de nævnte omstændighe- der tages i betragtning, idet der lægges betydelig vægt på arbejdets omfang. Sa- læret fastsættes ifølge aftalen således hverken til en vis procentdel af sagens værdi eller et timevederlag.

De nævnte kriterier for salærfastsættelsen svarer til de kriterier, der indgår i de advokatetiske regler om honorarfastsættelse, jf. bilag 1.

Kammeradvokaten skal ifølge aftalen ikke oplyse timetal i den enkelte sag. Baggrunden herfor er ifølge aftalen, at Finansministeriet på grundlag af Kam- meradvokatens årsberetninger, jf. nedenfor, årligt kontrollerer, at salæret op- gjort pr. arbejdstime for staten under ét er tilstrækkeligt fordelagtigt for staten.

Årsberetning

Kammeradvokaten skal hvert år afgive en beretning om det foregående år. Be- retningen skal blandt andet indeholde en opgørelse af tidsforbrug opdelt i re- levante kategorier samt en gennemsnitlig timepris.

Årsberetningen skal efter aftale mellem Finansministeriet og Kammeradvoka- ten ledsages af en revisorerklæring vedrørende opgørelsen af den gennemsnit- lige timepris.

Salærkontrol

Finansministeriet skal ifølge kammeradvokataftalen på baggrund af Kammer- advokatens årsberetninger føre kontrol med, at ordningen er økonomisk for- delagtig for staten. Finansministeriet kontrollerer i den forbindelse, at salæret opgjort pr. arbejdstime for staten under ét er tilstrækkelig fordelagtigt for sta- ten.

Såfremt salærkontrollen viser, at der ikke fortsat opnås en betydelig økono- misk fordel for staten, skal der ifølge kammeradvokataftalen aftales de nød- vendige ændringer af reglerne om vederlag.

Der har ikke hidtil været grundlag for at tage initiativ til sådanne ændringer.

Finansministeriets salærkontrol baserer sig på de redegørelser, som Skattemi- nisteriet efter skatteforvaltningslovens § 59 hvert år afgiver til Folketingets Skatteudvalg om den udgiftsmæssige udvikling mv. i de sager, hvortil der kan ydes omkostningsgodtgørelse. Redegørelserne indeholder blandt andet en op- gørelse af advokattimesalær på landsplan i disse sager. Salæroplysningerne i disse redegørelser er det bedste offentligt tilgængelige sammenligningsgrund- lag, som foreligger i øjeblikket.

Sammenligningen mellem oplysningerne i Skatteministeriets redegørelse og oplysningerne fra Kammeradvokatens årsberetning offentliggøres på Moder- niseringsstyrelsens hjemmeside.

Ansvar, ansvarsbegrænsning og forsikring

Kammeradvokaten er ifølge et tillæg til kammeradvokataftalen erstatningsan- svarlig efter dansk rets almindelige regler for følger af fejl, der begås af kam- meradvokaten, dennes partnere og medarbejdere.

Ansvaret omfatter ifølge tillægget ikke:

Indirekte tab.

Bøder eller tilsvarende, hvad enten de tilfalder det offentlige eller private (”punitive damages”).

Krav rejst i USA og Canada.

Hæftelse for andre rådgivere, som Kammeradvokaten efter aftale med kli- enten har overladt dele af opgaven til, eller som klienten har antaget efter Kammeradvokatens henvisning.

Det samlede erstatningsbeløb som følge af én skade kan ikke overstige 75 mio. kr.

Kundetilfredshedsanalyse

Det er mellem Finansministeriet og Kammeradvokaten uden for selve kam- meradvokataftalen aftalt, at der løbende gennemføres undersøgelser af bru- gernes tilfredshed med Kammeradvokaten. Undersøgelserne gennemføres i et samarbejde mellem Kammeradvokaten og Finansministeriet, men udføres af et eksternt konsulentfirma.

Kundetilfredshedsanalyserne offentliggøres på Moderniseringsstyrelsen og Kammeradvokatens hjemmesider.

Varighed

Aftalen er ikke tidsbegrænset.

Opsigelse

Kammeradvokataftalen kan opsiges med ét års varsel til udløbet af et år. Afta- len kan således på nuværende tidspunkt tidligst opsiges med virkning fra ud- gangen af 2013.

5.2. Kammeradvokatens bevillingsretlige kompetence

Kammeradvokaten er i budgetvejledningen tillagt en vis bevillingsmæssig kompe- tence.

I budgetvejledning 2011, der indeholder reglerne om statens bevillingsanvendelse, er det i punkt 2.4.3. fastsat, at der er adgang til at afholde uforudselige udgifter, som staten ved dom tilpligtes at betale, eller som det må anses for overvejende sandsynligt, eventuelt efter indhentet udtalelse fra Kammeradvokaten, at staten i tilfælde af en retssag vil blive dømt til at betale.

Der lægges således fra bevillingsmyndighedernes side betydelig vægt på udtalelser fra Kammeradvokaten.

5.3. Løsning af advokatopgaver uden for kammeradvokataftalen

De enkelte institutioner løser i vidt omfang selv juridiske opgaver, som også kun- ne løses af Kammeradvokaten.

Der er ikke i forbindelse med den foreliggende rapport foretaget nærmere under- søgelser af omfanget heraf, idet dette ikke findes at være af betydning for valget af den model, der skal anvendes i fremtiden i forbindelse med løsning af statens ad- vokatopgaver.

Som anført i afsnit 11 vil der uanset valget af model altid skulle ske løsning af ju- ridiske opgaver i de enkelte institutioner. Kombineres den decentrale løsning med en central ordning, vil der skulle ske en afgrænsning af, hvornår en opgave kan eller skal løses henholdsvis centralt eller decentralt. Det ligger uden for denne rapports formål at tage stilling til, hvor dette snit skal lægges.

Endvidere købes der advokatbistand uden for kammeradvokataftalen efter Fi- nansministeriets godkendelse og i forståelse med Kammeradvokaten, jf. beskrivel- sen af kammeradvokataftalens anvendelsesområde i afsnit 5.1.

Omfanget af statens køb af juridiske tjenesteydelser inden og uden for kammer- advokatordningen er tidligere belyst af Rigsrevisionen i beretning 2/2006 om sta- tens køb af juridisk bistand, jf. figur 1.

Figur 1

Statens udgifter til juridisk bistand i 2004 (2004-priser)

Xxx.xx., ekskl. moms	Kammeradvokaten	Anden bistand end Kammeradvoka- tens	I alt
Staten (omfattet af kammeradvokatord- ningen)	139,2	21,1	160,2
Staten (uden for kammeradvokatord- ningen)	1,3	4,5	5,8
Selskaber	0,7	83,5	84,2
I alt	141,1	109,1	250,2

Kilde: Rigsrevisionen: Beretning 2/2006 om statens køb af juridisk bistand.

Rigsrevisionens opgørelse viser, at staten i bred forstand i vidt omfang køber ad- vokatbistand af andre end Kammeradvokaten. Figur 1 viser, at statsinstitutioner, der er omfattet af kammeradvokataftalen i 2004, købte for i alt 160,2 mio. kr. juri- disk bistand. Heraf blev der hos Kammeradvokaten købt for 139,2 mio. kr. juri- disk bistand, svarende til omkring 87 pct. af udgifterne til juridisk bistand.

Rigsrevisionen anfører, at der er tale om mere end en fordobling af købet hos an- dre end Kammeradvokaten i forhold til årene før 2004. Stigningen skyldes ifølge Rigsrevisionen blandt andet privatiseringssager, hvor andre advokater end Kam- meradvokaten, som nævnt ovenfor, ofte varetager sagerne.

Da der ikke er sket ændringer i godkendelsespraksis, er der ikke fundet grundlag for at foretage en nærmere undersøgelse af det nuværende køb af advokatydelser hos andre end Kammeradvokaten.

5.4. Kammeradvokatens kontor, Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx, der er kammeradvokatens kontor, er et af landets største advokatfirmaer. Kontoret ligger i København og har omtrent 350 medar- bejdere. Advokatfirmaet er organiseret som et interessentskab og ejes således af en række advokater, der samtidig arbejder i firmaet.

Kammeradvokaten har en ledelsesstruktur med en bestyrelse og en managing partner. Bestyrelsen har ansvaret for den daglige ledelse. Organisationen er illu- streret i Figur 2 nedenfor.

Figur 2

Organisationsdiagram for Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx

Xxxxx: Kammeradvokaten, Kammeradvokatens årsberetning 2011.

Kammeradvokaten er, som det fremgår af Figur 2, organiseret i følgende juridiske faggrupper:

Skatter og afgifter. Insolvens.

Kontrakter og udbud.

Offentlig ret. Proces.

Faggrupperne er igen delt op i team, der typisk er fagligt fokuserede. I det daglige arbejdes der ofte på tværs af både team og faggrupper, da mange sager er tværfag- lige.

Ud over staten har firmaet enkelte øvrige kunder, men dog alene på områder, hvor der ikke er mulighed for interessekonflikt i forhold til staten.

Kammeradvokatens personalesammensætning fremgår af Figur 3.

Figur 3

Antal medarbejdere fordelt på partnere, advokater og fuldmægtige (2009- 2011)

Xxxxx: Kammeradvokaten, Kammeradvokatens årsberetning 2011 og Kammeradvokatens årsberetning 2008.

Det fremgår af Figur 3, at Kammeradvokaten i 2011 i alt havde 176 jurister ansat, heraf 41 partnere, 68 advokater, 67 advokatfuldmægtige. Derudover har Kammer- advokaten i årsberetningen for 2011 oplyst, at man havde 4 cand.merc.(jur.)’er ansat ved udgangen af 2011.

5.5. Indholdet og omfanget af de ydelser, der leveres i henhold til den gældende kammeradvokataftale

I dette afsnit gennemgås indholdet og omfanget af de ydelser, som Kammeradvo- katen leverer til staten i medfør af kammeradvokataftalen.

Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx har andre klienter end de institutioner, der er om- fattet af kammeradvokataftalen. Advokatfirmaet offentliggør ikke oplysninger om

denne del af sin virksomhed, og dette kapitel vedrører derfor alene den del af virksomheden, som er omfattet af kammeradvokataftalen.

Gennemgangen er baseret på en redegørelse om Kammeradvokatens ydelser til statens institutioner, som er udarbejdet af Kammeradvokaten til brug for denne rapport, jf. bilag 5.

Omkring 2/3 af statens udgifter til Kammeradvokaten vedrører førelse af retssa- ger, der som hovedregel er anlagt af virksomheder og borgere mod staten, mens omkring 1/3 af udgifterne til Kammeradvokaten vedrører rådgivning på forskelli- ge retsområder.

Ydelsernes indhold

Kammeradvokaten henviser i sin redegørelse til, at sagernes størrelse og karakter er meget forskelligartede og vedrører mange juridiske fagområder. Generelt er der ifølge Kammeradvokaten en tendens til, at sagerne bliver tungere, mere komplek- se og oftere berører flere juridiske discipliner. Kammeradvokaten henviser til, at dette formentlig afspejler dels den stigende samfundsmæssige kompleksitet og in- ternationaliseringen af samfundet, dels de statslige institutioners ambition om at løse de mindre komplekse sager selv. Det mærkes fx på udbudsområdet, hvor der nu kun sjældent efterspørges advokatbistand til de mere standardiserede udbud, hvor staten efterhånden har tilstrækkelig kompetence selv.

På tværs af de statslige institutioner er der især efterspørgsel på følgende ydelser:

Retssagsførelse, hvor Kammeradvokaten repræsenterer staten i sager inden for alle juridiske fagområder både ved de danske domstole i alle instanser og ved EU-Domstolen.

Bistand i forbindelse med førelse af sager ved forskellige nævn, voldgiftsretter mv.

Rådgivning i forbindelse med gennemførelse af udbud og kontraktindgåelse ved især komplekse anskaffelser.

Rådgivning om EU-ret, herunder om statsstøtteproblemer og forhandlinger med EU-Kommissionen.

Rådgivning om ansættelsesretlige forhold. Juridiske udtalelser (responsa).

Bistand i forbindelse med udarbejdelse af lovforslag og lovfortolkning.

Kammeradvokaten afholder desuden kurser og arrangerer faglige gå hjem-møder for statens medarbejdere.

Efterspørgslen efter Kammeradvokatens ydelser er i mange tilfælde knyttet tæt til enkelte institutioners fagområder. Det gælder fx skatteret, energiret og udlændin- geret, som vedrører specifikke ressortområder.

Fælles for ydelserne er, at der er tale om rådgivning på grundlag af dansk ret (her- under EU-ret), og at rådgivningen har et myndighedsperspektiv, uanset om råd- givningen vedrører institutionen som forvaltningsorgan, som indkøber, som an- sættelsesmyndighed osv.

Retssagerne kan deles op i nedenstående grupper:

Enkeltstående retssager af stor samfundsmæssig og samfundsøkonomisk be- tydning: Eksempelvis sagerne i forbindelse med Afghanistan- og Irak-krigene, sagen om digital tinglysning, Christiania-sagen, tuneser-sagen, gennemstrøm- ningssagerne (om manglende skattebetaling fra virksomheder efter kapitalfon- des overtagelse af disse) og sagerne om transferpricing på skatteområdet.

Porteføljer af retssager, der langt hen ad vejen ligner hinanden og er af stor

betydning for den enkelte borger og dermed den statslige myndighed: Eksem- pelvis de mange sager om tvangsfjernelse af børn, arbejds- og patientskader.

Nedenstående oversigt indeholder en række eksempler, der giver et indtryk af, hvilke ydelser der efterspørges på de forskellige ministerområder:

Beskæftigelsesministeriets område:

Førelse af retssag ved Højesteret om starthjælpens forenelighed med grundlovens § 75 og den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 8 og protokol 1, artikel 1. Højesteret fast- slog i februar 2012, at det ikke er i strid med Danmarks internationale forpligtelser at gøre ret- ten til visse sociale ydelser afhængig af et optjeningsprincip.

Retssagsførelse i sagen om a-kassers ret til refusion i forbindelse med sagen om feriegodtgø-

relse i tilknytning til overgang til efterløn. Sagen er vundet i Østre Landsret i maj 2012.

Retssagsførelse for Arbejdsskadestyrelsen og Ankestyrelsen om ret til erstatning efter arbejds- skadesikringslovgivningen. Der afsluttes mellem 70 og 100 sager årligt.

Retssagsførelse om dansk lovgivnings forenelighed med EU-rettens forbud mod aldersdis-

krimination.

Finansministeriets område:

Retssagsførelse, faglig voldgift og rådgivning inden for Moderniseringsstyrelsens områder, fx i forbindelse med sager om aldersdiskrimination og personalereduktion og Statens Indkøb i forbindelse med de fællesstatslige indkøb, fx udbud af rammekontrakter til fælles statsligt brug.

Udarbejdelse af en standardkontrakt til brug for anskaffelser med såkaldte agile kontrakter.

Forsvarsministeriets område:

Rådgivning i forbindelse med anskaffelser af forsvarsmateriel, herunder fx nye skibsbaserede helikoptere, pansrede mandskabsvogne mv.

Kvalitetssikring af Forsvarets Materieltjenestes interne juridiske arbejde.

Bistand i forbindelse med iværksættelsen af et tjenstligt forhør over for fem officerer vedrø- rende spørgsmålet om mulig afgivelse af urigtige oplysninger til Folketinget om antallet af fanger i Irak-krigen.

Rådgivning og retssagsførelse i forbindelse med krigsrelaterede sager, fx retssagen om Afgha-

nistan-krigen og sagerne om behandlingen og overgivelsen af fanger til irakiske myndigheder. Rådgivning til Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste om en aftale om Facility Ma-

nagement.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse:

Retssagsførelse for Patientskadeankenævnet og Lægemiddelankenævnet om patientforsikring og lægemiddelerstatning.

Rådgivning om muligheden for at gøre regreskrav gældende over for producenter af lægemid-

ler, i 2011 og 2012 fx Omniscan-sagen.

Rådgivning og retssagsførelse om sundhedspersoners faglige virke, herunder spørgsmål om autorisationer.

Justitsministeriets område:

Som eksempler på sager i 2011/12 kan nævnes sagen om mulig erstatningspligt i forbindelse med gennemførelsen af projektet om digital tinglysning, retssagen om erstatning til de de- monstranter, der blev administrativt frihedsberøvet i forbindelse med COP15, og tre retssager om politiets mulige erstatningsansvar i forbindelse med at arrestanter eller personer involveret i lovovertrædelser er afgået ved døden.

Inden for udlændingeafdelingens område kan nævnes retssager om behandlingen af statsløse,

retssager om personer på tålt ophold, herunder personer, der er udvist administrativt på

grund af, at de er til fare for statens sikkerhed, samt mange retssager vedrørende udlændinges adgang til og ophold i Danmark, familiesammenføring mv.

Kirkeministeriets område:

Sager om fx afskedigelse af præster og – fra tidligere år – en højesteretssag om fødselsanmel- delsesordningen og statstilskuddet til folkekirken.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriets område:

Samarbejde med Energistyrelsen om udarbejdelse og fortolkning af lovgivning på energiom- rådet og rådgivning i forhold til olie- og gasudvinding i Nordsøen.

Rådgivning til ministeriets departement om Xxxxxxxxx.xx’s overtagelse af regionale net.

Bistand til Bygningsstyrelsen vedrørende tilvejebringelse af lokaliteter til statslige institutioner, fx nye retsbygninger som OPP-løsning.

Kulturministeriets område:

Rådgivning på medieområdet, fx bistand i forhold til forhandlinger med Europakommissio- nen i forbindelse med støtte til TV 2.

Førelse af retssager for Radio- og TV-nævnet og Kulturministeriet om koncessionsforholde-

ne for Sky Radio og Talpa.

Rådgivning i forbindelse med håndteringen af de jyske musikkonservatoriers lejemål i Musik- kens Hus i Århus og Aalborg.

Miljøministeriets område:

Førelse af retssager for Natur- og Miljøklagenævnet og Naturstyrelsen. Der afsluttes omkring 50 retssager om året.

Samarbejde med Natur- og Miljøklagenævnet om at nedbringe en sagspukkel om klager ved-

rørende kommunale afgørelser, hvor Kammeradvokaten har ydet bistand vedrørende konkret sagsbehandling, herunder udvikling af paradigmer mv., som også kan anvendes i Nævnets sagsbehandling.

Samarbejde med Naturstyrelsen om udarbejdelsen af en række bekendtgørelser i tilknytning

til vandsektorloven.

Rådgivning om Miljøretlige spørgsmål i forbindelse med Folketingets behandling af forslaget til lov om et nationalt testcenter for store vindmøller ved Østerild og førelse af retssag om lo-

vens forhold til EU’s habitatregler.

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris område:

Samarbejde om sagerne vedrørende dyretransporter, der også omfatter førelse af sager for EU-Domstolen.

Bistand i forbindelse med udformningen af en lov om randzoner langs vandløb mv.

Bistand til Direktoratet for FødevareErhverv om visse spørgsmål i forbindelse med produ- centorganisationers administration af støtte.

Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelsers område:

Kammeradvokaten har ført en retssag i landsretten og Højesteret om, hvorvidt loven om internetdomænenavne var grundlovsstridig.

Bistand til lovforslag om varslingstjenesten for internettrusler (GovCERT) indeholdende

blandt andet de relevante EU-retlige, persondataretlige, menneskeretlige og lovtekniske vur-

deringer.

Skatteministeriets område:

Varetagelse af statens interesser i alle retssager om skatte- og afgiftsspørgsmål, herunder de præjudicielle sager for EU-Domstolen.

Rådgivning om skatteretlige, afgiftsretlige og EU-retlige problemstillinger, herunder i forbin-

delse med konkrete skatteansættelser i større sager.

Varetagelse af statens interesser i inddrivelsessager og konkursboer, hvor Kammeradvokaten ofte udpeges som kurator i de tilfælde, hvor Skatteministeriet er kreditor i konkursboet.

Som eksempel på sager af vidererækkende betydning i 2011/12 kan nævnes sager om beskat-

ning af multinationale selskaber (transferpricing) og såkaldte gennemstrømningssager med sagsgenstande, der ofte er i milliardklassen i hver enkelt sag, og en retssag om, hvorvidt rådgi- vere, der har måttet betale erstatning for deres bistand i selskabstømmersager, kan trække er- statningen fra i deres skattepligtige indtægt.

Ejendomskarrusellerne, pantebrevskarrusellerne og momskarrusellerne – svigskomplekset

”Gul Feber” (disse sager omfatter alle meget betydelige værdier og tilrettelægges med formål at påføre kreditorerne, herunder Skatteministeriet, tab ved et stort antal komplekse transakti- oner.)

Rådgivning til SKAT om udformningen af de mange kontrakter, der styrer SKATs anskaffel-

ser af it-ydelser mv., samt førelse af enkelte store voldgiftssager om mangler ved de leverede ydelser.

Social- og Integrationsministeriets område:

Førelse af retssager vedrørende forskellige sociale ydelser og tvangsfjernelse af børn. Der

afsluttes mere end 400 sager årligt, heraf har næsten halvdelen af sagerne været behandlet i to retsinstanser.

Statsministeriets område:

Retssagen om Irak-krigen (vundet i 2011).

Transportministeriets område:

Rådgivning af ministeriet og Trafikstyrelsen i forbindelse med udbud af tog- og færgedrift. Rådgivning af Banedanmark i forbindelse med det meget store signalprogram.

Bistand til departementet i forbindelse med spørgsmål vedrørende Københavns Lufthavne og visse spørgsmål i forbindelse med lovforslaget om Århus Letbane.

Førelse af sager ved domstolen og kommissioner vedrørende ekspropriationer og tekniske

omlægninger i forbindelse med anlæg af veje og broer, herunder mange sager om gæsteprin- cippet i vejloven.

Bistand i forbindelse med Femernforbindelsen.

Udenrigsministeriets område:

Samarbejde om store sager, der behandles af procesdelegationer, fx. Lissabon-sagen og Af- ghanistan-sagen.

Bistand i forbindelse med indkøb af ydelser til EU-formandskabet. Bistand i forbindelse med etableringen af FN-byen i Nordhavn.

Førelse af voldgiftssager i forbindelse med Danidas vejprojekter i Afrika og Mellemamerika.

Ministeriet for Børn og Undervisnings område:

Samarbejde om udbud, fx på it-området i forbindelse med digitalisering af undervisningssek- toren, herunder i relation til digitale prøver i folkeskolen.

Bistand til UniC vedrørende forhandlinger med softwareproducenter om licensvilkår for ud-

nyttelsen af databaser på tværs af ministeriets ressortområde.

Erhvervs- og Vækstministeriets område:

Rådgivning, fx i forbindelse med udarbejdelse af bankpakkerne og relaterede problemstillin- ger, herunder bistand i forbindelse med notifikation af statsstøtte og dialog med Europa- kommissionen.

Løbende samarbejde med Finanstilsynet, herunder rådgivning om EU-ret, selskabsret og

konkursret.

Bistand til Erhvervsstyrelsen, herunder spørgsmål inden for telelovgivningen og førelse af sager for Teleklagenævnet.

Retssagsførelse for Konkurrencestyrelsen og rådgivning, fx om regelfortolkning på energiom-

rådet.

Førelse af retssag for departementet og Søfartsstyrelsen om DIS-lovens forhold til EU- traktaten.

Økonomi- og Indenrigsministeriets område:

Enkelte spørgsmål vedrørende kommunestyrelsesloven.

Omsætning

Kammeradvokatens samlede omsætning år 2004-2011, det vil sige i den nuværen- de aftales gyldighedsperiode, fremgår af nedenstående Figur 4.

Figur 4

Kammeradvokatens samlede omsætning (2004-2011), 2011-priser

Anm: Kammeradvokatens samlede omsætning opregnet til 2011-priser med det generelle pris- og lønindeks.

Xxxxx: Kammeradvokaten, Kammeradvokatens årsberetning 2009, Kammeradvokatens årsberetning 2010, og

Kammeradvokatens årsberetning 2011.

Det samlede statslige salær i 2011 udgjorde 276,7 mio. kr., jf. Figur 4. Ændringen i omsætningen fra 2004 til 2011 udgjorde 69 pct.

Kammeradvokatens omsætning fordelt på statslige kunder i 2009-2011 fremgår af nedenstående Figur 5.

Figur 5

Omsætning fordelt på statslige kunder (2009-2011), 2011-priser

Anm: Sagerne er fordelt på de aktuelle ministerområder. Der er gennemført større ressortændrin- ger i 2011, hvilket er en kilde til usikkerhed. Omsætningen er opregnet til 2011-priser med det generelle pris- og lønindeks.

Xxxxx: Kammeradvokaten, Kammeradvokatens årsberetning 2011.

Det fremgår af Figur 5, at Skatteministeriet er den største kunde og bidrager med omkring 1/3 af omsætningen. Desuden fremgår det af figuren, at Social- og Inte- grationsministeriet, Justitsministeriet, Transportministeriet, Finansministeriet og Forsvarsministeriet er andre store statslige klienter, som i 2011 alle hver især stod for omkring 7 pct. af omsætningen.

Nedenstående Figur 6 viser omsætning fordelt på sagstyper og giver et nærmere indblik i, hvilke sagstyper Kammeradvokaten arbejder med, og dermed hvorledes statens behov for advokatbistand fordeler sig.

Figur 6

Omsætning fordelt på sagstyper (2009-2011)

Xxxxx: Kammeradvokaten, Kammeradvokatens årsberetning 2011.

Sagstyperne fordeler sig på følgende to hovedkategorier:

Retssager, herunder også sager for nævn og voldgift, der udgør knap 2/3 af omsætningen.

Rådgivningssager, der udgør omkring 1/3 af omsætningen inden for kammer- advokatordningen.

Fordelingen mellem de to hovedkategorier har været stabil i de senere år.

I 2011 udgjorde omsætningen vedrørende retssager 174,3 mio. kr. eller 63 pct. af den samlede omsætning. Rådgivning i forbindelse med udbud er den næststørste sagstype, og udgjorde 11-12 pct. af den samlede omsætning i sager for staten, idet omsætningsniveauet androg 32,2 mio. kr. De øvrige sagstyper er omfangsmæssigt mere beskedne, som det ses af Figur 6 ovenfor.

Figur 7 nedenfor viser Kammeradvokatens omsætning fordelt på enkelte emne- områder.

Figur 7

Omsætning fordelt på emneområder (2011)

Kilde: Kammeradvokaten.

Det fremgår af Figur 7, at sager vedrørende skatter og afgifter sammen med sager vedrørende kontrakter og konkurrence- og udbudsret står for knap 45 pct. af om- sætningen.

Tidsforbrug

Nedenstående Figur 8 viser Kammeradvokatens tidsforbrug fordelt på emneom- råder, og giver et nærmere indblik i, hvilke emneområder der bruges mest tid på inden for kammeradvokatordningen.

Figur 8

Timeforbrug fordelt på emneområder (2011)

Kilde: Kammeradvokaten.

Det fremgår af Figur 8, at der bliver brugt mest tid på sager vedrørende skatter og afgifter sammen med sager vedrørende kontrakter.

Fordelingen af omsætningen, jf. Figur 7, og tidsforbruget, jf. Figur 8, på emneom- råderne stemmer stort set overens.

Figur 9

Antallet af afregnede timer i de sidste seks år fordelt på medarbejdergrup- per (2006-2011)

Anm.: De anførte timetal er baseret på partnernes og medarbejdernes daglige opgørelse over an- vendt, effektiv arbejdstid. Da studenters arbejde med kildesøgning ikke i alle tilfælde regi- streres på den enkelte sag, er deres timeforbrug til dels skønnet. Timeopgørelsen tager afsæt i den enkelte jurists status (fx fuldmægtig versus advokat) i forbindelse med tidspunktet for sagens afregning, snarere end juristens status på det (tidligere) tidspunkt, hvor timerne blev registreret på sagen.

Xxxxx: Kammeradvokaten, Kammeradvokatens årsberetning 2011.

Det fremgår af Figur 9, at der i 2011 i alt blev afregnet et timeantal på 209.467. Der er tale om en stigning i timeforbruget i sager for staten på 6,5 pct. i forhold til 2010. Stigningen er mindre end stigningen fra 2009 til 2010, men næsten tilsva- rende stigningen i de foregående år.

Derudover fremgår det af Figur 9, at antallet af advokatfuldmægtigtimer har været stigende i de seneste år. Kammeradvokaten har over for Finansministeriet oplyst, at stigningen i antallet af fuldmægtigtimer blandt andet skyldes domstolsreformen, der har medført, at flere sager nu behandles ved byretterne, hvor advokatfuld- mægtige har kompetence til at møde.

Selvmøde og anvendelse af andre advokater

Kammeradvokaten angiver, at man altid møder selv i sager, hvor en konkursbegæ- ring er indgivet til Sø- og Handelsretten. I sager, hvor en konkursbegæring er ind- givet af Kammeradvokaten ved andre retskredse, vil sagerne normalt – efter en indledende screening – blive sendt til en lokal advokatforbindelse med anmodning om, at lokalforbindelsen giver møde på SKATs vegne i skifteretten.

Kammeradvokaten anvender i alt 50 lokale forbindelsesadvokater, der – efter skyldnervirksomhedens geografiske placering – dækker de 20 skifteretter uden for Sø- og Handelsrettens område, hvis det – efter en drøftelse med SKAT – skønnes hensigtsmæssigt på grund af den enkelte sags kompleksitet og betydningen for SKAT, herunder hvis sagen har en sådan sammenhæng med andre inddrivelsessa- ger, at den bør løses af Kammeradvokaten. Ved vurderingen af om en sag bør lø- ses af Kammeradvokaten indgår tillige, om SKAT i den pågældende sag eller i fle- re tilsvarende sager har betydelige økonomiske interesser. Endvidere sender Kammeradvokaten som udgangspunkt ikke sagen til en lokal advokatforbindelse, hvis det på tidspunktet for konkursbegæringens indgivelse vurderes at være sand- synligt, at der ved retsmødet i skifteretten skal gennemføres en procedure om ind- sigelser mod SKATs fordring eller procedure om indsigelser mod de øvrige kon- kursbetingelsers opfyldelse.

Når en lokal advokat møder i skifteretten på vegne af SKAT, vil den lokale advo- kat ofte – hvis ikke kreditorernes sammensætning eller skifterettens vurdering til- siger andet – blive udpeget som kurator i forbindelse med, at skifteretten afsiger konkursdekretet. Når Xxxxxxxxxxxxxxx møder på vegne af SKAT i forbindelse med behandlingen af konkursbegæringer ved Sø- og Handelsretten, vil det ofte være en advokat fra Sø- og Handelsrettens medhjælperordning, der udpeges som kurator. Kammeradvokaten deltager ikke i denne medhjælperordning. I de 727 sager, hvor SKAT i 2011 anmodede Kammeradvokaten om at indgive en kon- kursbegæring, blev en advokat fra Kammeradvokaten udpeget som kurator i 58 tilfælde.

Yderligere bemærker Kammeradvokaten, at Skattecenter Esbjerg, Skattecenter Horsens og Skattecenter Skive i 2011 kørte et projekt, hvor de selv indgav kon- kursbegæring og gav møde i skifteretterne i de sager, hvor der efter skattecentre- nes opfattelse var tale om ukomplicerede sager. Skattecenter København og Skat- tecenter Maribo anmodede derimod om advokatbistand i samtlige sager, hvor skattecentrene ønskede, at der skulle indgives konkursbegæring.

6. Det danske advokatmarked

I dette afsnit beskrives det danske advokatmarked, blandt andet med hen- blik på en vurdering af konkurrencesituationen på advokatmarkedet.

Nedenstående gennemgang viser markedsudviklingen i advokatbranchen, herun- der omsætningen fordelt på kundesegmenter og forretningsområder. Dernæst præsenteres markedsaktørerne, der primært omfatter advokatvirksomhederne.

Gennemgangen af det danske advokatmarked har blandt andet betydning for mu- ligheden for at vurdere konkurrencesituationen på advokatmarkedet.

Den nedenstående gennemgang er baseret på en undersøgelse af markedet for advokatydelser foretaget af konsulentfirmaet Deloitte.

6.1.1. Markedet

Udviklingen på det danske advokatmarked i perioden 2000-2011 fremgår af Figur 10 nedenfor.

Advokatmarkedet omfatter advokatvirksomhedernes levering af juridiske tjeneste- ydelser, jf. nedenfor i afsnit 6.1.2 om markedets aktører. Det vil sige, at revisions- firmaers rådgivning inden for skatteområdet og konsulentfirmaers virksomheds- rådgivning og rådgivning i forbindelse med kontrakter og udbud ikke er omfattet af denne afdækning af markedet.

Figur 10

Omsætningen på det danske advokatmarked (2000-2011), 2011-priser

Anm.: Omsætningen er opregnet til 2011-priser med det generelle pris- og lønindeks.

Kilde: Deloitte.

Det fremgår af Figur 10, at det danske advokatmarked inden for de seneste 11 år er vokset markant, idet markedet er vokset fra en omsætning på 8,4 mia. kr. i 2000, over 9,3 mia. i 2004 til 11,7 mia. kr. i 2011 (2011-priser). Der er tale om en vækst på 26 pct. fra 2004 til 2011.

Advokatmarkedets omsætning fordelt på kundesegmenter fremgår af Figur 11 ne- denfor.

Figur 11

Advokatmarkedets omsætning fordelt på kundesegmenter

Kilde: Deloitte.

På trods af et voksende dansk advokatmarked har fordelingen på kundesegmenter været relativt stabil. Det fremgår af Figur 11 ovenfor, at 8 pct. (svarende til om- kring 880 mio. kr. i 2010 (2011-priser)) af det danske advokatmarked vedrører den offentlige sektor, og de resterende 92 pct. vedrører den private sektor, herunder virksomheder, organisationer og privatpersoner. Kammeradvokaten havde i 2010 omsætning vedrørende kammeradvokataftalen på 262,6 mio. kr. (2011-priser), det vil sige 30 pct. af markedet vedrørende den offentlige sektor.

Advokatmarkedets omsætning fordelt på serviceydelser fremgår af Figur 12

Figur 12

Advokatmarkedets omsætning fordelt på serviceydelser

Kilde: Deloitte.

Det fremgår af Figur 12, at fordelingen af advokatmarkedets omsætning på ser- viceydelser i perioden 2004-2010 er nogenlunde stabil.

Det fremgår endvidere af Figur 12, at erhvervsrådgivning, virksomhedsrådgivning og sager vedrørende konkurser udgør knap halvdelen af det danske advokatmar- ked målt på omsætning, hvor erhvervsrådgivning er den største serviceydelse med omkring 1/3. Erhvervsrådgivning omfatter selskabsret, konkurrenceret, entrepri- seret, markedsføringsret, immaterialret, virksomhedsoverdragelse og etablering. Virksomhedsrådgivning omfatter strategisk og finansiel rådgivning vedrørende organisation og HR1.

Derudover fremgår det, at omsætningen vedrørende privat rådgivning og rådgiv- ning vedrørende fast ejendom hver udgør omkring 10 pct. af markedet i 2010.

6.1.2. Aktører

Advokatvirksomheder er de primære leverandører af juridiske tjenesteydelser, men der er også andre markedsaktører, der inden for afgrænsede områder leverer juri- diske tjenesteydelser. Eksempelvis tilbyder revisionsfirmaer rådgivning inden for skatteområdet, og konsulentfirmaer tilbyder virksomhedsrådgivning og rådgivning i forbindelse med kontrakter og udbud.

1 Danske Advokater, Advokatbranchen i tal 2012.

Antallet af advokatvirksomheder i Danmark fordelt på baggrund af størrelsen af virksomhedens omsætning i 2004-2009 fremgår af Figur 13 nedenfor.

Figur 13

Advokatvirksomheder i Danmark fordelt på baggrund af størrelsen af virk- somhedens omsætning (2004-2009)

Anm: De sidste tilgængelige data i firmastatistikken og regnskabsstatistikken er for 2009.

Kilde: Deloitte.

Det fremgår af Figur 13, at der var omkring 1.600 advokatvirksomheder i Dan- mark i 2009, og at antallet af advokatvirksomheder i Danmark er stabilt. Endvide- re fremgår det af Figur 13, at markedet er fragmenteret, og at de fleste virksomhe- der (90 pct.) er små advokatvirksomheder med en omsætning på under 10 mio. kr. Kun knap 2 pct. af advokatvirksomhederne har en omsætning på over 50 mio. kr. Den gennemsnitlige årlige omsætning for advokatvirksomhederne var i 2009 knap 7 mio. kr.

Advokatbranchens omsætning fordelt efter advokatvirksomhedernes størrelse i 2004-2009 fremgår af Figur 14 nedenfor.

Figur 14

Advokatbranchens omsætning fordelt efter advokatvirksomhedernes stør- relse (2004-2009), 2011-priser

Anm: Omsætningen er opregnet til 2011-priser med det generelle pris- og lønindeks.

Xxxxx: Danske advokater, Advokatbranchen i tal 2012.

Det fremgår af Figur 14, at de fem største virksomheders samlede omsætning i 2004 var 2,1 mia. kr. i 2004, mens de fem største virksomheders omsætning i 2009 var 2,9 mia. kr. (2011-priser). Der er tale om en forskel på 38 pct.

Til sammenligning udgjorde Xxxxxxxxxxxxxxxx omsætning vedrørende kammer- advokataftalen i 2004 i alt 163 mio. kr. og i 2009 i alt 235 mio. kr. (2011-priser). Der er tale om en vækst på 44 pct. fra 2004 til 2009.

Figur 15 nedenfor viser advokatbranchens omsætning fordelt efter advokatvirk- somhedernes størrelse.

Figur 15

Advokatbranchens omsætning fordelt efter advokatvirksomhedernes stør- relse (2009), 2011-priser

Anm.: De seneste, tilgængelige data i firmastatistikken og regnskabsstatistikken er fra 2009. Om- sætningen er opregnet til 2011-priser med det generelle pris- og lønindeks. Grupperingen af virksomheder er sket på grundlag af omsætningen i 2009-priser.

Kilde: Deloitte.

Det fremgår af Figur 15, at de godt 1.400 advokatvirksomheder, der har en årlig omsætning på under 10 mio. kr., samlet set står for en omsætning på omkring 3,2 mia. kr., svarende til omkring 27 pct. af advokatmarkedets samlede omsætning.

Det fremgår også, at de i alt 26 virksomheder, der i 2009 havde en omsætning over 50 mio. kr. årligt (inklusive de fem største virksomheder), står for en omsæt- ning på omkring 5,5 mia. kr., svarende til knap halvdelen af det totale advokat- markeds omsætning.

Derudover fremgår det, at de fem største advokatvirksomheder alene står en sam- let omsætning på omkring 2,9 mia. kr., svarende til en fjerdedel af markedets om- sætning. Det svarer til en gennemsnitlig årlig omsætning på godt en halv mia. kr. pr. kontor.

De større advokatvirksomheder udgør således en meget væsentlig del af markedet på trods af, at markedet er fragmenteret.

Nedenstående Figur 16 viser omsætningsfordelingen på ydelser og advokatvirk- somhedens størrelse i 2010.

Figur 16

Omsætningsfordeling på ydelser og advokatvirksomhedens størrelse (2010)

Anm.: Segmenteringerne er beregnet ud fra firmastatistikkens 2009-tal. Øvrige serviceydelser in- kluderer fx voldgiftssager og mægling, immaterialret, notartjenester, juridisk bistand i forbindelse med auktioner, arbejdsret, miljøret, skatterådgivning og teknologiret.

Kilde: Deloitte.

Det fremgår af Figur 16, at en stor del af de mindre advokatvirksomheder service- rer privatpersoner, idet privat rådgivning og rådgivning vedrørende fast ejendom udgør over en tredjedel af de mindre advokatvirksomheders omsætning. De større advokatvirksomheder er derimod fokuseret på at servicere erhvervsklienter, her- under med erhvervsrådgivning, virksomhedsrådgivning, konkurser og inkasso, der udgør omkring 60 pct. af de ti største advokatvirksomheders omsætning.

De mindre advokatvirksomheder servicerer i højere grad privatpersoner, mens de større advokatvirksomheder i højere grad servicerer erhvervsklienter.

Konfliktløsning og retssager udgør en mindre del af advokatvirksomhedernes ser- viceydelser, idet den væsentligste del af arbejdet er rådgivning uden for retssager. Dette gælder uanset, om der er tale om mindre eller større advokatvirksomheder

Udviklingen i årsværksforbruget på advokatmarkedet fremgår af Figur 17 neden- for.

Figur 17

Advokatmarkedets årsværksforbrug (2000-2009)

Kilde: Deloitte.

Det fremgår af Figur 17, at antallet af beskæftigede opgjort som fuldtidsansatte (årsværk) i advokatbranchen i perioden år 2000-2009 er steget marginalt. Der var i 2009 beskæftiget omkring 8.600 fuldtidsansatte (årsværk) på det danske advokat- marked.

Årsværksforbruget fordelt efter advokatvirksomhedernes størrelse i 2009 fremgår af Figur 18.

Figur 18

Advokatmarkedets årsværksforbrug fordelt efter advokatvirksomhedernes størrelse (2009)

Kilde: Deloitte.

Det fremgår af Figur 18, at en fjerdedel af årsværksforbruget på det danske advo- katmarked i 2009 vedrørte de 10 største advokatvirksomheder. Dette skal sam- menholdes med, at der i 2009 gennemsnitligt var ansat omkring 5 årsværk pr. ad- vokatvirksomhed.

Nedenfor i Figur 19 vises medarbejdersammensætningen i Danmarks 15 største advokatvirksomheder i 2012.

Figur 19

Medarbejdersammensætning i Danmarks 15 største advokatvirksomheder (2012)

Anm.: Advokatvirksomhedernes opgørelse på deres hjemmeside af antal ansatte, maj 2012.

Kilde: Deloitte

Det fremgår af Figur 19, at medarbejdersammensætningen i de 15 advokatvirk- somheder varierer. De mindre advokatvirksomheder har relativt flere partnere og sekretærer end de større. Derimod har de mindre advokatvirksomheder relativt færre advokater og advokatfuldmægtige end de større advokatvirksomheder. Figur 19 viser også, at Kammeradvokaten for så vidt angår juridisk personale (advokat- fuldmægtige, cand.merc.(jur.)’er, jurastuderende og juridiske assistenter) har en medarbejdersammensætning, der flugter med de fem største advokatvirksomhe- der.

7. Analyse af kammeradvokatens kontor og sammenlignelige ad- vokatvirksomheder

I dette afsnit analyseres Kammeradvokaten og en række sammenlignelige danske advokatvirksomheder. Sammenligningen har betydning for vurde- ringen af konkurrencesituationen på advokatmarkedet.

Konkurrencesituationen på advokatmarkedet har betydning for tilrettelæggelsen af eventuelle udbud af kontrakter vedrørende løsning af statens advokatopgaver og for vurderingen af, om sådanne kontrakter overhovedet er egnede til udbud.

Der er derfor gennemført en analyse og sammenligning af Kammeradvokaten og sammenlignelige danske advokatvirksomheder.

Analysen, herunder udvælgelsen af de sammenlignelige advokatvirksomheder, er foretaget af Deloitte.

Analysens resultat indikerer samlet set, at de sammenlignelige advokatvirksomhe- der potentielt vil skulle afgive meget betydelige forretningsområder, hvis de skal indgå aftale med staten svarende til den nuværende kammeradvokataftale og und- gå konflikt med bestemmelserne om interessekonflikter i de advokatetiske regler og de habilitetskrav, der er opstillet i den nuværende kammeradvokataftale.

7.1.1. Kriterierne for udvælgelse

I dette afsnit beskrives de kriterier, Deloitte har anvendt for at identificere de ad- vokatvirksomheder i Danmark, som indgår i Deloittes analyse.

Kilderne til Deloittes analyse af advokatvirksomhederne er advokatvirksomheder- nes egne opgørelser på virksomhedernes hjemmesider af antallet medarbejdere knyttet til de enkelte forretningsområder. Metoden ifølge Deloitte er forbundet med en vis usikkerhed.

Deloitte har anvendt kriterierne størrelse og bredde i ydelsespaletten ved fastlæggelsen af, om der findes advokatvirksomheder i Danmark, der nærmere sammenlignes med Kammeradvokaten:

Størrelse

Deloitte har udvalgt advokatvirksomheder, der har ansat mindst halvt så man- ge jurister som Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx.

Bredde i ydelsespaletten

Deloitte har anset kriteriet for opfyldt af advokatvirksomheder, der har en partner eller advokat tilknyttet de 5 største af Kammeradvokatens forret-

ningsområder målt på antal medarbejdere, det vil sige retssager og voldgift, kontrakter og udbud, insolvens, skatter og afgifter samt forsikrings- og erstat- ningsret. Endvidere skulle virksomhederne for at blive omfattet af analysen have mindst én partner eller advokat tilknyttet mindst 10 af Kammeradvoka- tens 20 øvrige forretningsområder.

I analysen er medtaget de danske advokatvirksomheder, der opfylder begge krite- rier.

Som supplement til ovenstående har Deloitte i beskrivelsen af de omfattede advo- katvirksomheder anvendt de ratinger vedrørende advokatvirksomheder, som gen- nemføres af de internationale ratingbureauer, Chambers og Legal 500. Dette er oplysninger, som advokatvirksomhederne typisk selv offentliggør på deres hjem- mesider.

Det bemærkes i den sammenhæng, at udvælgelsen af advokatvirksomheder såle- des ikke er udtryk for en egnethedsvurdering svarende til den, der foretages i for- bindelse med prækvalifikation af ansøgere eller udvælgelse af tilbudsgivere i for- bindelse med udbud, jf. afsnit om rating nedenfor.

Deloitte har fundet, at følgende advokatkontorer skal indgå i analysen:

Accura. Bech-Bruun.

Bruun & Hjejle. Xxxxxxxxx Xxxxxxxxxx. Horten.

Xxxxxxx Xxxxxxx.

LETT.

Plesner.

7.1.2. Rating

Deltagelse i de ratinger, der foretages af internationale advokatratingbureauer, for- udsætter og baserer sig på de pågældende advokatfirmaers egen aktive deltagelse i ratingprocessen.

Bedømmelserne fra ratingbureauerne af de respektive advokatkontorer og advo- kater baserer sig i hovedtræk på fire kilder: materiale fra advokatkontorerne selv, interview med advokatkontorerne selv, interview med klienter og interview med andre advokatkontorer.

Som supplement til disse kilder gennemfører ratingbureauerne typisk også inter- view blandt landets advokatkontorer, hvor der indsamles information og vurde- ringer om advokatkontorernes syn på kolleger og konkurrenter.

Deltagelse i ratingbureauernes bedømmelser kræver således, at advokatkontorerne aktivt selv engagerer sig i processen og medvirker med udpegning af klientrefe- rencer, indsendelse af information og indlæg og deltagelse i interviews. Deltagerne betaler typisk for at blive bedømt – enten i form af betaling af et gebyr eller i form af køb af annonceplads i værkerne.

Kammeradvokaten har ikke hidtil engageret sig i sådanne ratingprocesser. Kam- meradvokaten henviser i den sammenhæng til følgende:

”Kammeradvokaten/Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx (”KAPS”) har aldrig deltaget aktivt i optagelses- eller bedømmelsesprocesserne med nogen af de internationale ratingbureauer eller på anden vis medvirket i et samarbejde med ratingbureauer.

Baggrunden herfor er, at KAPS hidtil har vurderet ikke at have behov for deltagelse i den mar- kedsføringsplatform, som ratingbureauerne udgør, idet KAPS via sit årelange klientforhold med staten, med de medfølgende særlige skærpede habilitetskrav i forhold til at kunne repræsentere andre klienter, ikke har haft interesse i at markedsføre sig overfor andre - hovedsageligt interna- tionale private - klienter på denne måde.

Til trods for den hidtil førte politik, er KAPS nævnt under enkelte specialediscipliner i f.eks. Legal 500 og Chambers fra 2012. Dette skyldes formentligt, at klienter og andre bidragydere har fremhævet KAPS positivt overfor ratingbureauerne uden KAPS' aktive involvering.

I stedet har KAPS i 2007, 2009 og 2011 med hjælp fra konsulentbureauet Factor3 A/S hvert andet år gennemført en klienttilfredshedsundersøgelse bestående af interviews af ca. en times varighed med klienter under Kammeradvokatordningen. Således omfattede klienttilfredshedsun- dersøgelsen fra 2011 interviews med 38 klienter bestående af danske ministerier, styrelser, nævn mv. på lignende vis som de interviewrunder, der gennemføres af ratingbureauerne. Klienttilfreds- hedsundersøgelserne offentliggøres på KAPS' hjemmeside xxx.xxxxxxxxxxxxxxx.xx.”

Ovenstående skal ifølge Xxxxxxxxxxxxxxx ses i sammenhæng med, at målgrup- pen for de udgivne ratinger er vurderet hovedsageligt at være virksomheder, som opererer internationalt, og som har brug for at identificere velanskrevne advokater i de lande, de opererer i.

7.1.3. Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxx, kammeradvokatens kontor

Deloitte har som udgangspunktet for den komparative analyse gennemgået Kammeradvokatens forretningsområder målt på antal medarbejdere inden for det pågældende forretningsområde. Optællingen er af hensyn til konsistensen sket på samme måde som er anvendt i forbindelse med de øvrige udvalgte, sammenligne-

lige advokatvirksomheder. Grundlaget er således Kammeradvokatens hjemmeside og ikke de oplysninger, som Kammeradvokaten har givet i sine årsberetninger og i øvrigt oplyst til Finansministeriet, jf. afsnit 5.

Kammeradvokaten har omkring 350 medarbejdere, heraf omkring 173 jurister. Det fremgår af gennemgangen, at de fleste medarbejdere arbejder med retssager og voldgift, kontrakter og udbud, insolvens, skatter og afgifter samt forsikrings- og erstatningsret. Stats- og forvaltningsret er også et vigtigt forretningsområde.

Figur 20 nedenfor viser antallet af medarbejdere, der er beskæftiget med Kam- meradvokatens forskellige forretningsområder.

Figur 20

Kammeradvokatens fordeling af medarbejdere på forretningsområder 2012

Anm.: Grundlaget for opgørelsen er Kammeradvokatens hjemmeside af antal ansatte, maj 2012. En medarbejder kan arbejde inden for flere forretningsområder. Kategorien øvrige medar- bejdere udgøres af medarbejdere, der er på orlov. EU-ret og konkurrenceret er lagt sam- men for at kunne sammenlignes med andre advokatvirksomheders tilsvarende forretnings- områder.

Kilde: Deloitte.

7.1.4. De udvalgte advokatvirksomheder

I dette afsnit præsenteres og analyseres de otte udvalgte advokatvirksomheder. Advokatvirksomhederne kan nærmere beskrives således:

Accura er et partnerselskab med omkring 155 medarbejdere, heraf omkring

100 jurister. Kontoret er beliggende lidt nord for København. Accuras klienter inkluderer nationale og multinationale erhvervsklienter, finansielle institutio-

ner, private equityfonde, statsejede investeringsfonde, forsyningsselskaber, of- fentlige myndigheder, regeringer, private selskaber og deres ejere samt visse personer med stor nettoformue.

Bech-Bruun har kontorer i København, Aarhus og Shanghai. Bech-Bruun er et interessentskab med omkring 520 ansatte, heraf omkring 260 jurister. Klien- terne er virksomheder, organisationer og offentlige myndigheder både natio- nalt og internationalt.

Bruun & Hjejle er opstået ved en fusion af advokatvirksomhederne Xxxxx Xxxxx og Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx i 2009. Bruun & Hjejle har omkring 170 ansatte, heraf er knap 100 jurister. Kontoret er beliggende i København. Bruun & Hjejle har fokus på erhvervsklienter og den offentlige sektor. Til kli- enterne hører danske og udenlandske virksomheder, offentlige myndigheder, organisationer, institutioner, fonde, foreninger og privatpersoner.

Xxxxxxxxx Xxxxxxxxxx er et interessentskab med kontorer i København og Aarhus. Advokatvirksomheden har omkring 420 medarbejdere, heraf omkring 215 ju- rister. Xxxxxxxxx Xxxxxxxxxx angiver, at advokatvirksomhedens forretningsom- råder omfatter alle grene af dansk erhvervsjura og EU-erhvervsjura.

Horten er et aktieselskab med omkring 250 ansatte medarbejdere, heraf om- kring 120 jurister. Kontoret er beliggende i København. Horten angiver, at advokatvirksomheden er en full service advokatvirksomhed specialiseret i råd- givning til danske og internationale erhvervsvirksomheder samt hele den of- fentlige sektor. Horten rådgiver kommuner, statslige organer og andre offent- lige virksomheder samt borgere og virksomheder i sager mod myndighederne.

Xxxxxxx Xxxxxxx er den største advokatvirksomhed i Danmark. Xxxxxxx Xxxxxxx er et interessentskab, som har kontorer i København, Aarhus, Lon- don og Bruxelles. Imidlertid er de fleste medarbejdere virksomme i Danmark, hvor Xxxxxxx Xxxxxxx har omkring 500 ansatte, heraf omkring 290 jurister. Xxxxxxx Xxxxxxx angiver, at advokatvirksomheden er en full service advo- katvirksomhed, som dækker alle erhvervsretlige områder.

LETT drives som interessentvirksomhed med kontorer i København, Aarhus, Kolding og Hamborg. LETT har omkring 370 medarbejdere, heraf omkring 185 jurister. Til klienterne hører en række af Danmarks største erhvervsvirk- somheder, men en stor del af LETTs forretning vedrører rådgivning af små og mellemstore virksomheder.

Plesner har omkring 400 ansatte, hvoraf halvdelen er jurister. Plesner er et inte- ressentskab, der er vokset i kraft af fusioner. Firmaet har både danske og in- ternationale klienter. Plesner har kontor i København. Plesner angiver, at ad-

vokatvirksomheden er en full service advokatvirksomhed, der dækker alle væ- sentlige erhvervsretlige områder. De fleste af Plesners medarbejdere arbejder med selskabsret. Derudover er byggeri og fast ejendom, retssager og voldgift og immaterialret vigtige områder.

7.1.5. Sammenligning af de udvalgte advokatfirmaer med Kammeradvokaten

Nedenstående Figur 21 viser gennemsnittet af antallet af partnere og advokater, der er knyttet til en række udvalgte forretningsområder på de otte udvalgte advo- katkontorer sammenholdt med antallet af tilknyttede partnere og advokater hos Kammeradvokaten. De udvalgte forretningsområder svarer til Kammeradvoka- tens forretningsområder, jf. Figur 20.

Det skal tilføjes, at flere af de otte advokatvirksomheder tilbyder klienterne andre ydelser end de ydelser, som Kammeradvokaten primært tilbyder sine klienter, fx mergers and acquisitions. Inden for disse områder vil de otte advokatvirksomhe- der følgelig have flere partnere og advokater end Kammeradvokaten.

Figur 21

Gennemsnitsmodel for de otte udvalgte advokatvirksomheder sammen- holdt med Kammeradvokaten (2012)

Anm.: Advokatvirksomhedernes opgørelse på deres hjemmesider af antal ansatte, maj 2012.

Kilde: Deloitte.

Det fremgår af Figur 21, at der er forretningsområder, som Kammeradvokaten dækker, hvortil kun få af de otte advokatvirksomheder har partnere eller advoka- ter tilknyttet. Disse forretningsområder er socialret, udlændingeret, menneskeret- tigheder og administrative tvangsindgreb.

I øvrigt er der forretningsområder, hvortil der sammenlignet med Kammeradvo- katen er tilknyttet væsentlig færre partnere og advokater. Disse forretningsområ- der er retssager og voldgift, kontrakter og udbud, skatter og afgifter samt forsik- rings- og erstatningsret, der alle sammen tilhører de 5 forretningsområder, hvortil Kammeradvokaten har flest tilknyttede medarbejdere.

Der findes også forretningsområder, hvortil de otte advokatvirksomheder generelt har væsentlig flere tilknyttede partnere og advokater end Kammeradvokaten. Dis- se områder er selskabsret, byggeri og fast ejendom og immaterialret.

Det skal tilføjes, at flere advokatvirksomheder tilbyder klienterne andre ydelser end de ydelser, som Kammeradvokaten primært tilbyder sine klienter, fx mergers and acquisitions. Inden for disse områder vil de otte advokatvirksomheder følgelig have flere partnere og advokater end Kammeradvokaten.

Analysen indikerer samlet set, at de sammenlignelige advokatvirksomheder poten- tielt vil skulle afgive meget betydelige forretningsområder, hvis de skal udføre op- gaver svarende til de opgaver, der i dag løses af Kammeradvokaten, og undgå konflikt med bestemmelserne om interessekonflikter i de advokatetiske regler og de habilitetskrav, der er opstillet i den nuværende kammeradvokataftale.

Selskabsret – hvor en advokatvirksomhed, der måtte indgå en samlet kontrakt med staten i vid udstrækning vil skulle fravælge ikke-statslige klienter – er således langt det største område målt i antal ansatte for de otte udvalgte virksomheder. Dertil er området markant større målt i antal ansatte for disse virksomheder sam- menholdt med Kammeradvokaten.

Billedet understøttes af markedsanalysen, jf. kapitel 5. Denne viser, at de områder, hvor advokatvirksomhederne primært må forventes at skulle fravælge ikke- statslige klienter – hovedsageligt områderne erhvervsrådgivning, virksomhedsråd- givning og til dels konkurs – udgør over halvdelen af det, de ti største virksomhe- der omsatte tilsammen i 2010. Dette indikerer, at de pågældende firmaer vil risike- re at miste væsentlige dele af deres omsætning, hvis de bliver eneleverandør til sta- ten.

8. Tendenser inden for advokatmarkedet vedrørende salærer mv.

I dette afsnit belyses tendenserne inden for advokatmarkedet vedrørende salærer mv., valget mellem generalist- og specialistrådgivning og betydnin- gen af reglerne om interessekonflikter for statens køb af juridiske tjeneste- ydelser.

Danske Advokater har i et notat af 27. juni 2012 til brug for denne rapport be- skrevet praksis og standarder vedrørende prisoverslag, honorar og afregning i ad- vokatbranchen, valget mellem generalist- og specialistrådgivning samt betydningen af reglerne om interessekonflikter for statens køb af juridiske tjenesteydelser.

I dette afsnit refereres Danske Advokaters vurdering af spørgsmålene.

8.1.1. Praksis og standarder vedrørende prisoverslag, honorar og afregning i advokatbranchen

De advokatetiske regler, der har betydning for honorarfastsættelse er beskrevet i bilag 1.

Danske Advokater anfører i sit notat, at advokatvirksomhederne har bevæget sig ganske betydeligt i retning af at redegøre over for klienterne for, hvilke faktorer og kriterier der har påvirket det samlede prisoverslag og i sidste ende det samlede honorar.

Advokatens honorar fastsættes på grundlag af et skøn under hensyn til en række parametre, jf. pkt. 16 i de advokatetiske regler.

Et væsentligt parameter er den tid, der hos advokatvirksomheden er medgået til at løse den konkrete opgave. I den forbindelse opgøres den anvendte tid typisk for- delt på forskellige typer jurister (typisk partnere, andre advokater og advokatfuld- mægtige). Det ses dog også – særligt i udlandet – at såkaldte ”blended rates” an- vendes, hvorefter der er aftalt en fast timepris, uanset om det er en partner, advo- kat eller advokatfuldmægtig i advokatvirksomheden, der konkret udfører arbejdet.

Helt generelt er det som anført ifølge Danske Advokater ofte sådan, at en række forskellige andre parametre end selve tidsforbruget – og med vægt – vil have ind- flydelse på salærberegningen. Danske Advokater henviser i den forbindelse til pkt. 16, stk. 1, i de advokatetiske regler, hvor der er angivet en række parametre, som indgår i et konkret skøn: ”… under hensyn til sagens betydning og værdi for klienten, sagens udfald, arten og omfanget af det arbejde, advokaten har udført og det med sagen forbundne an- svar”.

Salæraftaler vil således ifølge Danske Advokater kunne præges af sagens værdi el- ler betydning for klienten. I den forbindelse kan man ifølge Danske Advokater forestille sig, at en række sager kan have stor betydning for staten som klient eller angå betydelige værdier, i det omfang sagens udfald vil være normerende for andre lignende sager.

Der er i Danmark forbud mod at indgå honoraraftaler, hvor advokaten modtager en andel af det udbytte, der måtte opnås ved gennemførelse af en sag som hono- rar, jf. pkt. 16, stk. 2, i de advokatetiske regler. Reglen ændrer ikke ved, at sagens udfald er en anerkendt honorarparameter, og at det forhold, at sagen får et gun- stigt udfald for klienten, konkret i sig selv kan begrunde, at advokaten beregner sig et højere honorar for sin bistand, end hvis sagen var endt med et resultat, der var mindre gunstigt. Det afgørende er, at advokatens honorar ikke må beregnes som en andel af det udbytte, klienten måtte opnå ved sagens gennemførelse.

Der er ifølge Danske Advokater ikke i branchen nogen fast norm for timehonore- ring. Der er dog en klar tendens til, at de ydelser, der leveres af de større advokat- virksomheder med specialer inden for de erhvervsretlige discipliner (i det omfang, der afregnes på grundlag af en timepris), leveres af højtspecialiserede advokater, der typisk i kraft af deres specialisering og, erfaring samt hastighed og sikkerhed i opgaveløsningen honoreres med timesatser, der ligger betydeligt over de vejleden- de takster, der fx afregnes efter i sager omfattet af fri proces, eller som er udmeldt af landsretspræsidenterne vedrørende straffesager.

Det ses ifølge Danske Advokater oftere og oftere, at advokatvirksomhederne for- ud for igangsættelsen af større opgaver indgår konkrete honoraraftaler, hvor time- honoreringen og timepriserne træder i baggrunden. Det gælder navnlig inden for områder som køb og salg af virksomheder (mergers and acquisitions), outsour- cing, børsintroduktioner mv., men også på andre områder ses samme tendens. Sådanne aftaler kan have mange forskellige former. Der kan være tale om estima- ter på honoraret for den samlede opgave, eventuelt opdelt på opgavens mange delelementer. Der kan være tale om en egentlig fast pris for den samlede opgave og/eller for hver af opgavens mange delelementer. Endelig kan der være tale om et aftalt fast loft (”cap”) for honorarets størrelse. Der vil til sådanne aftaler være knyttet en række forudsætninger, således at væsentlige ændringer i disse vil kunne føre til justering af aftalen. Sådanne aftaler indgås både i enkeltstående klientop- drag og i forbindelse med konkrete sager for faste klienter med eksisterende afta- ler, hvor sædvanlig timeprisafregning vil være normen for deres løbende sager.

8.1.2. Valget mellem generalist- eller specialrådgivning

Ifølge Danske Advokater er der igennem en årrække helt generelt sket en stigende specialisering inden for advokaterhvervet, hvor den stadigt mere komplekse lov- givning – både nationalt og internationalt – på en række områder har ført til sta- digt mere specialiserede advokater. Det betyder også, at klienter – for at sikre sig

den bedst mulige juridiske rådgivning inden for et givet område – i stigende grad vælger at søge mod stadigt mere specialiserede advokater, også selv om disse ofte kræver et højere honorar end mindre specialiserede advokater.

Specialiseringen har ført til stadigt større advokatvirksomheder, som inden for deres egen virksomhed kan tilbyde kunderne højt specialiseret rådgivning inden for tilnærmelsesvist alle specialer (såkaldte full service virksomheder). Samtidig har det ført til en tydeligere udvikling i retning mod nogle højt specialiserede niche- virksomheder, som er blandt de førende inden for et enkelt eller nogle ganske få specialer.

– fx betydet en bevægelse mod anvendelse af et stigende antal advokatvirksomhe- der, hvor man vælger forskellige advokater alt efter specialiseringen – og i hvert tilfælde ikke føler sig bundet til kun at have én fast advokatforbindelse.

Der er ifølge Danske Advokater ikke noget entydigt svar på, om det bedst kan betale sig at købe advokatydelser hos en specialist eller hos en generalist. Det af- hænger helt af den konkrete sag. Specialister vil typisk have en højere timepris end generalister. Det afspejler både, at specialisterne igennem en årrække har investe- ret i netop at blive specialister inden for et givet rådgivningsområde, og at de så til gengæld i kraft af deres specialisering og erfaring fra lignende sager kan være i stand til at løse komplekse sager hurtigere, sikrere og mere effektivt og/eller ved brug af færre timer end en mindre specialiseret advokat. Det er derfor helt afhæn- gigt af den enkelte konkrete sag, hvor speciel den er, dens betydning for klienten, hvor hurtigt en løsning skal findes osv., om man som klient i en given sag vil væl- ge den ene eller den anden løsning, lige som det er umuligt at sige noget generelt om, hvad der vil være billigst eller økonomisk mest fordelagtigt for klienten.

Et helt særligt spørgsmål er ifølge Danske Advokater at måle kvaliteten af den ydelse, man køber som klient. Her er det igen forskelligt, i hvilket omfang det ale- ne er forventninger til resultatet, der er udslagsgivende for valg af advokatvirk- somhed, og i hvilket omfang forventninger til processen og den løbende dialog med advokatvirksomheden også er udslagsgivende. Når en given sag er afsluttet, kan det være vanskeligt at vægte henholdsvis det ene og det andet parameter.

En meget betydelig del af advokatarbejdet knytter sig i dag ifølge Danske Advoka- ter til kontrakter, forhandlinger, rådgivning om juridiske emner mv. og er således ikke begrænset til retssagsførelse. Det betyder, at kvaliteten af den løbende dialog og fortrolighed med advokatvirksomheden som en nær samarbejdspartner inden for det givne område får stor betydning.

Samtidig ses der ifølge Danske Advokater en stigende tendens til, at større er- hvervsklienter bringer hele eller dele af deres køb af advokatydelser i udbud. Her vil en række forskellige faktorer typisk være udslagsgivende, og prisen er kun én blandt mange faktorer. Elementer som kvalitet i ydelsen, forretningsforståelse, adgang til højt specialiserede advokater inden for en række specialer, international forhandlingskompetence, evnen til at komme med kreative og innovative løsnin- ger, andre ydelser som en del af aftalen (fx klippekort til køb af mere standardise- rede ydelser inden for en nærmere defineret grænse, adgang til advokatvirksomhe- dens videnbaser, interne uddannelse eller adgang til at kunne følge status og ud- vikling i sine egne sager online) vinder frem.

8.1.3. Betydningen af de advokatetiske regler om interessekonflikter for statens køb af juridiske tjenesteydelser

De advokatetiske regler indeholder ganske omfattende regler vedrørende interes- sekonflikter, jf. pkt. 12 i de advokatetiske regler, jf. bilag 1. Disse regler har grund- læggende til formål at sikre, at advokaten er uafhængig af uvedkommendeinteres- ser, og at advokaten fremstår loyal over for sin klient, ligesom der er et fortrolig- hedshensyn.

Statens køb af advokatydelser er betydeligt inden for en lang række forskellige ad- vokatspecialer. Allerede af den grund kan staten ifølge Danske Advokater siges at være en ganske særlig klient.

På den ene side bør staten ifølge Danske Advokater samlet set kunne opnå for- delagtige priser i kraft af sin markedsposition. På den anden side har det – eller kan det have – store konsekvenser for en advokatvirksomhed at have staten som klient, da advokatvirksomheden i givet fald i visse sammenhænge kan være for- hindret i at udføre arbejde for andre klienter end staten.

I den forbindelse har Danske Advokater udtalt:

”Advokatvirksomheder, der ønsker at påtage sig sager for staten skal derfor bl.a. af hensyn til AER [de advokatetiske regler] og reglerne om interessekonflikter træffe et strategisk valg om, at den forretning, man kan udføre for staten, er mindst lige så fordelagtig som alternativet; nemlig at holde sig fra staten som klient og fokusere på resten af markedet.”

Danske Advokater henviser i ovenstående til for advokater almindeligt gældende regler og ikke den i et vist omfang videregående interessekonfliktbestemmelse i den gældende kammeradvokataftale.

9. Brugernes erfaringer og behov

I dette afsnit gennemgås resultatet af de gennemførte interview med bru- gerne af kammeradvokatordningen om deres erfaringer med den gældende ordning samt deres forslag til forbedringer og behov ved tilrettelæggelsen af en fremtidig ordning.

9.1. Indledning

Der er i forbindelse med undersøgelsen af, hvordan statens advokatopgaver orga- niseres bedst i fremtiden gennemført interview med en række ministerier med det formål at afdække, hvilket behov staten har for juridisk bistand generelt, herunder at give ministerierne mulighed for at bidrage til undersøgelsen med deres erfarin- ger med og syn på den nuværende kammeradvokatordning og deres behov ved tilrettelæggelsen af en fremtidig ordning.

Det har ikke været hensigten at belyse ministeriernes tilfredshed med den eksiste- rende leverandør, idet undersøgelsen vedrører selve den etablerede og fremtidige ordning og ikke den nuværende leverandørs opfyldelse af den nugældende aftale. Den nuværende leverandørs forhold er principielt uden betydning for vurderingen af, hvorledes statens advokatopgaver skal løses i fremtiden.

Som led i undersøgelsen er der gennemført detaljerede interview med repræsen- tanter for følgende ministerområder:

Beskæftigelsesministeriet. Erhvervs- og Vækstministeriet. Forsvarsministeriet.

Justitsministeriet.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet. Miljøministeriet ved Naturstyrelsen.

Ministeriet for Børn og Undervisning.

Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.

Ministeriet for Ligestilling og Kirke.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse ved Patientombuddet. Skatteministeriet.

Social- og Integrationsministeriet ved Ankestyrelsen. Transportministeriet.

Udenrigsministeriet.

Økonomi- og Indenrigsministeriet.

I dette afsnit refereres hovedpunkterne i de fremførte synspunkter. Afsnittet har i udkast været forelagt for de nævnte ministerier.

9.2. Brugerundersøgelsen

Ministerierne har ikke ønsker om, at løsningen af statens advokatopgaver grund- læggende skal ske på en anden måde, end det sker i dag. Det er således ønsket at fastholde en ordning, hvor statens advokatopgaver primært løses af én leverandør. Ministerierne har dog fremsat mere konkrete ønsker vedrørende den nærmere til- rettelæggelse af løsningen af statens advokatopgaver.

9.2.1. Overordnede synspunkter vedrørende den fremtidige ordning

På baggrund af de gennemførte interview, må det konkluderes, at ministerierne finder det hensigtsmæssigt at videreføre den eksisterende ordning, hvor statens advokatopgaver som alt- overvejende udgangspunkt løses af ét advokatfirma. Det er opfattelsen, at fordelene ved denne ordning er store, og at ordningen derfor overordnet set bør videreføres uændret.

Baggrunden herfor er ifølge brugerne, at samlingen af løsningen af statens advo- katopgaver hos én leverandør indebærer en opbygning af viden og erfaring om staten på tværs og om de rammer, som statens institutioner agerer inden for. Det gælder blandt andet viden om statens organisering og de særlige regler, der gælder for statslige myn- digheder.

Samtidig peges der på, at en ordning med én leverandør medvirker til at sikre ens- artet behandling af beslægtede sager og samtidig bidrager til kontinuitet og sammenhæng i sagsbehandlingen på tværs af emne- og ministerområder og over tid, hvilket er med til at styrke borgernes og virksomhedernes retssikkerhed og de leverede ydel- sers kvalitet.

Det er således blevet anført, at en ordning med én leverandør indebærer, at leve- randøren hele tiden skal holde sig for øje, at den rådgivning, der gives, ikke blot skal kunne anvendes i den konkrete sag, men også i fremtidige sager, der vedrører en anden institution og et andet ministerområde. Det giver en øget forpligtelse vedrørende integritet og konsistens i rådgivningen, som også er til de statslige kli- enters fordel.

Denne samlede viden om staten anses for afgørende i forbindelse med overvejel- serne om en fremtidig ordning, idet den blandt andet er af stor betydning for den troværdighed og uangribelighed, som efter ministeriernes opfattelse er knyttet til en samlet ordning. Flere ministerier understreger endvidere, at kendskab til statslige sager på andre minister- og fagområder har haft betydning for behandlingen af det pågældende ministeriums sager.

Det er samlet ministeriernes opfattelse, at opsamlingen af viden og erfaring hos ét advokatkontor er så værdifuld for staten som helhed, at ordningen ikke bør æn- dres på dette punkt.

”Der er en ensartet praksis i staten i forbindelse med personalesager, hvilket er meget vigtigt.”

”Kammeradvokatordningen bidrager til at give et samlet overblik over eksempelvis statsstøttepro- blematikker. Desuden inddrager Kammeradvokaten selv viden fra de øvrige ministerier, når det er relevant i de enkelte sager.”

”Det er vigtigt, at statens advokat har en opdyrket erfaring med sagsområderne, herunder erfa- ringer i retssager, hvor borgeren er på den ene side, og myndigheden på den anden side. Derudover er det en fordel, at ministerierne bruger kammeradvokatordningen i førelse af en stor mængde sager, idet det sikrer en stor viden.”

”Det er vigtigt, at der er kontinuitet, idet retssagerne kan løbe over flere år. Derfor er det vigtigt, at kammeradvokataftalen er af længere varighed end andre rammeaftaler.”

”Det er vigtigt at have kendskab til staten, idet det er en speciel juridisk person. Derudover sik- rer kendskabet til staten, at der bliver sparet tid og omkostninger, idet staten ikke skal begynde forfra ved hvert køb af juridiske tjenesteydelser.”

”Det er vigtigt at have en viden om, hvilken form og rammer det enkelte ministerium arbejder inden for.”

”Kammeradvokatordningen sikrer institutionel hukommelse.”

”Det er afgørende, at synergien mellem flere retsområder ikke går tabt. Det er en fordel, at ad- vokatfirmaet bag kammeradvokatordningen har med alle ministerier at gøre, da firmaet kan drage erfaringer fra lignende sager på andre områder.”

Ministerierne finder endvidere samstemmende, at den fremtidige ordning bør til- rettelægges således, at det fortsat er let og enkelt at skaffe sig advokatbistand, idet beho- vet for bistand ofte har hastende karakter. Man har derfor behov for en ordning, hvor man ved behov for advokatbistand uden videre kan henvende sig til ét advo- katkontor, som vil være forpligtet til at løse de ønskede opgaver.

Den administrative aflastning forbundet med en central aftale fremhæves blandt andet af ministerier, der anvender advokatydelser ad hoc. Disse ministerier næv- ner, at man vil kunne opleve at mangle kompetencerne til selv at søge efter og vurdere egnede advokatfirmaer med henblik på løsningen af en given opgave. Denne udvælgelse ville således udgøre en væsentlig administrativ byrde.

Der er – som det fremgår af det ovenfor anførte – ikke i nævneværdigt omfang udtrykt behov for, at der etableres særlige aftaler på særlige fagområder eller om udvidelse af anvendelsesområdet. Der er heller ikke – bortset fra det nedenfor i afsnit 9.2.2 an- førte om adgangen til i særlige tilfælde at anvende andre advokater – udtrykt be- hov for andre former for opdeling af aftalegrundlaget med henblik på at kunne indgå afta- le med flere leverandører af juridiske tjenesteydelser. Der er således fx ikke udtrykt ønske om opdeling af aftalegrundlaget, således at der kunne indgås én aftale om repræsentation ved domstolene og en anden om juridisk rådgivning, der ikke har forbindelse med en (aktuel) retssag. Tværtimod har ministerierne understreget fordelene ved og behovet for, at den, der har rådgivet i forbindelse med fx et ud- bud, også repræsenterer staten, hvis der senere måtte opstå en tvist.

”Det er bedst at bruge en rådgiver, der i sidste ende kan repræsentere myndigheden i retssalen også, idet der kan være store omkostninger i forbindelse med overlevering til en retssag.”

Endvidere har et ministerium, der fungerer som tilsynsmyndighed, peget på, at det i forbindelse med rådgivning fra den nuværende Kammeradvokats side har været en fordel, at Kammeradvokaten har besiddet viden ikke blot om reglerne inden for det pågældende tilsynsministeriums område, men også om de materielle regler på andre ministerområder, som tilsynsministeriet ikke selv har dybtgående kend- skab til. Det er således konklusionen, at det er ministeriernes ønske, at der også fremtidigt bliver tale om en én samlet aftale dækkende alle de fagområder, som dækkes af den nuværende aftale.

”Det er vigtigt at kunne benytte viden hos Kammeradvokaten på andre områder fx erstat- ningsret, arbejdsret, it-ret, insolvens, fast ejendom, aftaleret”

”Det er en fordel, at kammeradvokatordningen bruges på tværs af ministerierne og dermed sik- rer tværgående kendskab til juraen.”

”En af styrkerne ved kammeradvokatordningen er, at Kammeradvokaten kan yde tværgående rådgivning. Viden om erstatningsret kan have betydning i mange typer af sager. Det vil sige, at det er en fordel, at Kammeradvokaten kan trække på erfaringer fra rådgivning på andre om- råder.”

”Faglig opdeling er ikke en fordel. Grundlæggende viden om forvaltningsret og EU-ret er af be- tydning på mange sagsområder.”

Ministerierne peger endvidere på, at det er afgørende, at den eksisterende be- stemmelse om interessekonflikter bibeholdes, så det sikres, at staten altid kan repræ- senteres af den advokat, der er indgået aftale med.

”Det er nødvendigt med en udvidet habilitetsbestemmelse, idet statens advokat ikke må fremstå utroværdig og repræsentere synspunkter i strid med statens interesser. Den nuværende bestem- melse i kammeradvokataftalen sikrer, at der ikke særlig tit opstår habilitetsproblemer.”

”Habiliteten er altafgørende. Vi har modparter, som bruger mange forskellige advokater, og det vil være svært at finde advokatvirksomheder, hvor vi ikke har været eller er modpart.”

”Det er meget vigtigt, at vi kan stole på, at der ikke kommer interessekonflikter. Indtil nu har vi ikke oplevet habilitetskonflikter.”

9.2.2. Konkrete forslag vedrørende indholdet af et fremtidigt aftalegrundlag

Der er i forbindelse med undersøgelsen fremkommet en række forslag til forbed- ringer i forhold til det eksisterende aftalegrundlag, både i form af forslag til nye bestemmelser og forslag til præciseringer af hidtil gældende bestemmelser.

I det følgende refereres de vigtigste forslag.

Præcisering af anvendelsesområdet

Kammeradvokaten har ifølge den gældende kammeradvokataftale ret og pligt til at udføre alle retssager og andre advokatopgaver for samtlige statsinstitutioner. I af- talen er opregnet enkelte statslige myndigheder mv., som ikke er omfattet af afta- len, ligesom der er specificeret enkelte opgavetyper, som ikke er omfattet af afta- len. Det er imidlertid ikke i aftalen fastsat, hvad der skal forstås ved advokatopga- ver, men der er i vejledningen om kammeradvokatordningen aftalen foretaget en nærmere beskrivelse af indholdet at begrebet, jf. afsnit 5.1

Der er af mange ministerier fremsat ønske om, at der fremtidigt foretages mere præcis beskrivelse af, hvad der er omfattet af ordningen. Nogle ministerier har således givet udtryk for, at det i enkeltstående tilfælde har givet anledning til tvivl, om en konkret rådgivningsopgave har været omfattet af den eksisterende aftale eller ej.

Der er også peget på, at det kan overvejes at præcisere, i hvilket omfang en frem- tidig leverandør kan løse opgaver for andre end egentlige statsinstitutioner – blandt andet af hensyn til ordningens troværdighed.

Større mulighed for egenproduktion

Flere ministerier har peget på, at der i et kommende aftalegrundlag bør tages høj- de for, at det på visse områder kan være hensigtsmæssigt – af faglige og økonomi- ske årsager – at institutionerne i hvert fald i visse sager møder selv i stedet for at lade sig repræsentere af en ekstern advokat, således som det allerede sker i dag på visse områder.

Det er på den baggrund vurderingen, at det vil være hensigtsmæssigt, at en even- tuelt kommende aftale indeholder en bestemmelse, hvorefter den kommende le- verandør under nærmere angivne omstændigheder skal medvirke til, at det bliver muligt for en statslig klient at møde i egne sager.

Salærbestemmelser

Kammeradvokatens bestemmelser om salærfastsættelse svarer til de advokatetiske reglers bestemmelser om honorarfastsættelse. Derudover er det fastsat, at Kam- meradvokatens salær i den enkelte sag højst må udgøre 2/3 af sædvanligt advokat- salær. Det er samtidig fastsat, at Kammeradvokaten ikke er forpligtet til at oplyse timeforbruget i den enkelte sag. Der henvises herom til afsnit 5.1.

Ministerierne har i forbindelse med undersøgelsen samstemmende tilkendegivet, at der kan være behov for en mere gennemskuelig salærfastsættelsen for at give institutionerne bedre mulighed for at vurdere rimeligheden af salæret i de enkelte sager.

Der er således behov for klarere bestemmelser om salærfastsættelse og salærafreg- ning, herunder om salæroverslag, oplysninger om timeforbrug og uddybning af indholdet af modtagne fakturaer.

Endvidere har det været anført, at kan være hensigtsmæssigt at fastsætte udtrykke- lige bestemmelser om muligheden for at anvende standardsalærer i standardsager som det sker i dag på visse områder.

Mere præcise kontraktbestemmelser.

Enkelte ministerier har peget på, at det kan være hensigtsmæssigt at fastsætte be- stemmelser om afstemning for forventninger til Kammeradvokatens bemanding i visse sager.

Aftalens varighed

Samtlige ministerier har under interviewene lagt vægt på den kontinuitet over tid, som den hidtidige ordning har indebåret.

På denne baggrund er det vurderingen, at det vil være hensigtsmæssigt, at en even- tuelt kommende aftale har en lang løbetid.

Det er imidlertid samtidig vurderingen, at det vil være hensigtsmæssigt, at en even- tuel ny aftale bliver tidsbegrænset.

10. Ordninger i andre lande

I dette afsnit beskrives praksis for statslig løsning af advokatopgaver i Nor- ge, Sverige, Holland, Tyskland og England.

10.1. Indledning

I det følgende beskrives det, hvordan statslige myndigheder i Norge, Sverige og Holland løser deres advokatopgaver. Derudover er tilrettelæggelsen af løsningen af advokatopgaver i England samt Tyskland beskrevet på et mere overordnet plan.

De europæiske processuelle lovgivninger er meget forskelligartede. Særligt på det offentligretlige område kompliceres billedet af en uensartet domstolstradition. Danmark, Norge og England adskiller sig fra Sverige, Holland og Tyskland, idet alene de tre sidstnævnte lande har forvaltningsdomstole, forstået som uafhængige retsinstanser, der alene og endeligt afgør tvister mellem forvaltning og borger.

For samtlige de tre lande, der har forvaltningsdomstole, gælder, at embedsmænd kan give møde ved forvaltningsdomstolene. Herudover kan embedsmænd i Norge selv repræsentere staten ved de lavere retsinstanser. Således vil den gruppe af sa- ger, der i Sverige, Holland og Tyskland føres for forvaltningsdomstolene ikke som udgangspunkt skulle føres af advokater og overlades i disse lande kun sjældent til advokater. Der vil tillige være en gruppe af sager, der i Norge kan føres af em- bedsmænd, men som i Danmark vil skulle føres af advokater.

De processuelle systemer er således på visse punkter afgørende, hvilke opgaver staten kan løse internt, og hvilke opgaver der som følge af systemet må søges løst eksternt eller ved ansættelse af egentlige procesjurister eller advokater. Dette kan have betydning for, hvilken konstruktion staten har valgt til løsning af sine advo- katopgaver.

Således er det en forudsætning for at opnå en rimelig indsigt i forskelle og ligheder mellem den danske kammeradvokatordning og et andet lands ordning, at ordnin- gen ses i den kontekst, ordningen indgår i.

Som følge heraf beskrives domstolssystemet indledende for hvert af landene. Ef- terfølgende beskrives hvordan de enkelte landes statsadministrationer løser deres advokatopgaver, herunder om der findes en central eller decentral ordning, i hvil- ket omfang der gennemføres udbud af løsningen af statens advokatopgaver, samt hvilken form for egenproduktion statsadministrationen har, herunder om em- bedsmænd selv kan give møde i retssager som repræsentanter for staten.

Afsnittet bygger på bidrag fra ph.d.-stipendiat ved Syddansk Universitet Xxxxxxxx Xxxxx og konsulentfirmaet Deloitte.

10.2. Norge

Repræsentation af den norske statsadministration ved domstolene, varetages som udgangspunkt af den norske Regjeringsadvokat, der er en statslig embedsmand og statsinstitution. Der sker dog i et vist omfang delegation fra Regjeringsadvokatens kontor til private advokatvirksomheder. Regjeringsadvokaten giver herudover i et vist omfang juridisk rådgivning efter anmodning fra regeringen eller et ministeri- um. Regjeringsadvokaten fører statens retssager, men i visse typer af sager kan embedsmænd møde som repræsentant for deres ministerium. Ministerierne ind- henter i stort omfang juridisk rådgivning fra private advokater.

Tabel 1

Opsummering af henholdsvis den danske og norske ordning

	Den danske ordning	Den norske ordning
Forvaltningsdomstol	Nej	Nej
Central ordning	Kammeradvokaten	Regjeringsadvokaten
Kontoret	Ansatte: 173 jurister	Ansatte: 35 jurister
Opgaver	Retssager Xxxxx advokatopgaver, jf. afsnit 5.1	Retssager Større rådgivningsopgaver
Køb af ekstern bistand	Kammeradvokaten. I særlige tilfælde andre advokat- virksomheder.	I visse tilfælde andre advokatvirk- somheder. Udbud af afgrænsede advokatop- gaver.
Egenproduktion	Juridisk rådgivning Juridisk sagsbehandling	Juridisk rådgivning Juridisk sagsbehandling Embedsmænd kan møde ved de lavere retsinstanser

10.2.1. Domstolssystem

Det norske domstolssystem består af Høyesterett, lagmannsrettene og tingrettene, der er almindelige domstole med kompetence inden for både strafferet og civilret. Herudover findes enkelte domstole med en særlig og afgrænset kompetence – fx jordskiftedomstolene og den norske arbejdsret.

10.2.2. Regjeringsadvokaten Personen ‌

Den norske Regjeringsadvokat fører retssager og visse rådgivningssager for den

norske stat.

Regjeringsadvokaten er en kongeligt udnævnt embedsmand, som refererer til den norske statsministers kontor. Regjeringsadvokatens embede kan historisk føres

tilbage til 1816. Indtil 1962 havde man en ordning, der på mange måder svarede til den nuværende danske kammeradvokatordning.

Ordningen skiftede væsentlig karakter i forbindelse med en nybesættelse i 1962, hvor kompetenceområdet udvidedes, samtidig med at Regjeringsadvokaten blev afskåret fra at have andre klienter end staten, hvilket blev kompenseret med en lønstigning.

Regjeringsadvokaten bistås af en assisterende Regjeringsadvokat, 1 kontorchef og 4 advokater med ledelsesopgaver.

Kontoret

Regjeringsadvokatens kontor har ansat omkring 35 jurister, der virker som proces- fuldmægtige i retssager. Endvidere har kontoret 14 administrative medarbejdere. Regjeringsadvokaten har det som målsætning, at antallet af medarbejdere ikke skal vokse, hvilket blandt andet begrundes i ønsket om en sikring af kvalitet og ensar- tethed i sagsbehandlingen. Da kontoret har en øget sagstilgang, indhentes der i stigende omfang advokatbistand fra eksterne advokater.

Regjeringsadvokatens bevillinger blev forøget med mere end 100 pct. i perioden 1996-2006. I perioden 2004-2008 steg budgettet fra 44,3 til 59,8 mio. NOK. Bag- grunden for de forøgede udgifter var dels lønstigninger, dels det forhold, at Regje- ringsadvokatens kontor i stigende omfang købte advokatydelser udefra. Budgettet for 2012 er 69,3 mio. NOK, hvoraf 16,4 mio. NOK er afsat til procesudgifter og udgifter til køb af ekstern advokatbistand.

Det juridiske grundlag for ordningen

De gældende regler for Regjeringsadvokatens virksomhed følger af en instruks af

9. maj 1962. Ifølge instruksen skal Regeringsadvokaten med visse undtagelser efter anmodning fra regeringen eller et ministerium føre retssager (herunder voldgifts- sager) for det offentlige og for offentlige midler og afgive udtalelser om juridiske spørgsmål. Regeringsadvokaten kan pålægges at optræde som repræsentant ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Regjeringsadvokaten møder tillige blandt andet ved EFTA-Domstolen.

Det følger endvidere af instruksen, at Justitsministeriet efter udtalelse fra et fag- ministeriet kan bestemme, at Regjeringsadvokaten ikke skal arbejde for visse insti- tutioner eller med sager af en bestemt karakter eller for enkelte særdomstole. Det fremgår i øvrigt af instruksen, at Regjeringsadvokaten ikke skal udføre arbejde for Stortinget eller institutionerne under dette.

Ansatte hos Regjeringsadvokaten er underlagt et dobbelt regelsæt: Både de almin- delige embedsmandspligter efter den norske forvaltningslovgivning og de regelsæt, der gælder for advokater - herunder de advokatetiske regler.

Opgaver

Regjeringsadvokaten skal som hovedregel selv tage sig af særlig vigtige sager. Når særlige grunde tilsiger det, kan Regjeringsadvokaten lade sager eller enkeltstående rettergangsskridt udføre ved en ekstern advokat (kaldet en kommissionær). Hen- synet bag denne bestemmelse var tidligere at fritage Regjeringsadvokaten for at skulle give møde langt fra hovedstaden, men bestemmelsen benyttes ofte i dag i forskellige sagstyper, hvor Regjeringsadvokaten finder det hensigtsmæssigt at be- nytte ekstern advokatbistand.

Når embedsmænd, tjenestemænd eller andre bliver sagsøgt eller sagsøges i embeds medfør, er Regjeringsadvokaten forpligtet til at bistå, for så vidt det ikke er i strid med embedets eller tjenestemandens og statens interesser

Når der er truffet afgørelse i en sag, der er ført af Regjeringsadvokaten på vegne af staten, skal Regjeringsadvokaten indhente en udtalelse fra fagmyndigheden med henblik på en vurdering af brug af retsmidler (fx anke). I øvrigt er Regjeringsad- vokaten ansvarlig for det samlede kontors drift.

Der er ikke en klar grænse mellem, hvilke sager der behandles som rådgivningssa- ger i det norske Justitsministeriums Lovafdeling, og hvilke sager der behandles af Regjeringsadvokaten. Hvis der foreligger en konkret retlig konflikt eller fare for konflikt med private, behandles sagen som udgangspunkt af Regjeringsadvokaten, mens generelle tolkningsspørgsmål, som opstår uafhængigt af retssager, forelæg- ges Lovafdelingen.

Omfattede institutioner

Regjeringsadvokatens klienter er statslige organer, det vil sige regeringen, ministe- rierne og deres underliggende styrelser. I begrænset udstrækning bistås også stats- lige embedsmænd personligt i sager, som har tilknytning til tjenesteudøvelsen.

Opdragsmængden fra de enkelte sektorer varierer, men generelt har Justitsministe- riet, Trafikministeriet og Finansministeriet været de hyppigste klienter.

Antallet af opgaver

Embedsmænd fra Regjeringsadvokaten optræder årligt som procesfuldmægtige i omkring 700 civile retssager. Omkring halvdelen af disse sager bliver forligt eller opgivet inden dom. Der behandles herudover omkring 200 rådgivningssager for statsforvaltningen om året, herunder omkring 80 høringsudtalelser. Herudover har Regjeringsadvokaten mange uformelle rådgivningsopgaver, der ikke registreres.

10.2.3. Køb af ekstern advokatbistand

Både Regjeringsadvokaten og den øvrige centraladministration køber ekstern ad- vokatbistand. Dette sker ved udbud af rammeaftaler og ved indgåelse af enkeltstå- ende aftaler med private advokatfirmaer.

Regjeringsadvokaten opererer i dag med udbud af fireårige rammekontrakter. Der er både rammeaftaler, som er eksklusive, og rammeaftaler, som er parallelle. I det omfang der sker uddelegering af advokatopgaver til enkeltstående advokater, kompenseres manglende kendskab til centraladministrationen med en nærmere kontrol fra Regjeringsadvokatens side.

Interessekonflikter modvirkes med klausuler i aftalegrundlaget om forbud mod at føre visse typer af retssager mod staten. I det omfang et firma, der er indgået afta- le med, yder rådgivning eller anden bistand til private klienter på retsområdet, skal dette meddeles til Regjeringsadvokaten. Hvis de advokater, som udfører opdrag i henhold til aftalen, påtager sig større procesopdrag mod staten på andre retsom- råder, skal dette ligeledes meddeles Regjeringsadvokaten.

Regjeringsadvokatens udbud af advokatbistand

Som følge af en kraftig stigning i antallet af søgsmål mod staten fik Regjeringsad- vokaten ved en ændring af sin instruks i 2000 adgang til at uddelegere sin proces- førelse i højere grad end hidtil. Dette førte til et udbud af advokatopgaver i en tre- årig periode fra 2003. Udbuddet blev vundet af xxxxxxxxxxxxxx Xxxxx (et mellem- stort advokatkontor med kontorer i Oslo, Stavanger og Bergen). I perioden 2006- 2009 havde Regjeringsadvokaten parallelle rammeaftaler for uddelegering af pro- cesopgaver til xxxxxxxxxxxxxxxx Xxxxx og Riisa (sidstnævnte er et mindre advo- katkontor med lidt over 20 jurister og afdelinger i Oslo, Bergen og Trondhjem).

I 2009 gennemførte Regjeringsadvokaten et nyt udbud, der førte til indgåelse af en fireårig rammeaftale for ekstern procesførelse på vegne af staten i perioden 2009-

13. Denne rammeaftale vedrører hovedsageligt opdrag på det social- og udlændin- geretlige område, men med mulighed for andre enkeltstående opgaver.

Udbuddet blev vundet af tre advokatfirmaer (de to advokatfirmaer, som havde vundet det forrige udbud, og xxxxxxxxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx Advokatfirma DA).

Regjeringsadvokaten købte i 2011 ekstern advokatbistand for 11,8 mio. NOK, der blev afholdt over embedets eget budget. Det skønnes, at der årligt uddelegeres mellem 130 og 180 procesopdrag fra Regjeringsadvokaten inden for de nævnte retsområder.

10.2.4. Egenproduktion

Alle ministerier har jurister placeret indenfor administration, ledelse eller rene ju- ridiske stillinger i fx fagkontorer. Juristerne har ofte stillinger som fuldmægtige eller chefer i de forskellige ministerier og myndigheder.

10.3. Sverige

De statslige myndigheder i Sverige løser hovedparten af deres juridiske opgaver ved decentral egenproduktion, hvilket suppleres af ekstern advokatbistand fra pri-

vate advokatfirmaer. I Sverige er der ikke krav om, at personer, der fører sager for andre ved domstolene, har en advokatbeskikkelse.

Tabel 2

Opsummering af henholdsvis den danske og svenske ordning

	Den danske ordning	Den svenske ordning
Forvaltningsdomstol	Nej	Ja
Central ordning	Kammeradvokaten	Nej
Kontoret	Ansatte: 173 jurister	-
Opgaver	Retssager Xxxxx advokatopgaver, jf. afsnit 5.1	-
Køb af ekstern bistand	Kammeradvokaten. I særlige tilfælde andre ad- vokatvirksomheder.	De enkelte myndigheder udbyder rammekontrakter, der vedrører juri- disk bistand, der købes i øvrigt advo- katbistand ved behov.
Egenproduktion	Juridisk rådgivning Juridisk sagsbehandling	Juridisk rådgivning Juridisk sagsbehandling Embedsmænd møder ved forvalt- ningsdomstolen

10.3.1. Domstolssystemet

Sveriges domstolssystem er opdelt i de almindelige domstole (Högsta domstolen, hovrätterne og tingsrätterne) og forvaltningsdomstole (Högsta Förvaltnings- domstolen, kammerrätterne og forvaltningsrättene). Hertil kommer den svenske arbejdsret (Arbetsdomstolen) og Handelsretten (Marknadsdomstolen) samt for- skellige andre specialdomstole.

Sveriges advokatregulering adskiller sig markant fra reguleringen i Danmark, Nor- ge, Holland, Tyskland og England. I Sverige er der ikke krav om, at man skal have advokatbeskikkelse, når man giver møde i retten. I Sverige er der således ikke mø- deretsmonopol for advokater. Embedsmænd kan følgelig give møde i alle retsin- stanser uden særlig tilladelse. Det er dog kun medlemmer af det svenske advokat- samfund, der må tilbyde juridiske ydelser under den professionelle titel advokat.

10.3.2. Køb af ekstern advokatbistand

Ministerierne supplerer deres egenproduktion af juridiske ydelser med ekstern ad- vokatbistand på det civilretlige område.

Indkøb af juridiske tjenesteydelser har i en årrække fungeret således, at der indgås rammeaftaler med en række svenske advokatvirksomheder, som de ministerielle myndigheder herefter får mulighed for at benytte efter behov. De enkelte myn- digheder udbyder selv rammeaftalerne, undertiden udbydes opgaverne af to eller flere myndigheder i samarbejde.

Rammeaftalerne kan løbe op til 4 år og vindes af paneler på typisk 3-4 advokat- kontorer. De udbudte kontrakter er opdelt i ”generel juridik” (forvaltningsret, in- ternational ret, statsret, konkurrenceret mv.) og ”juridik med inriktning på af- färsjuridik för statligt ägda bolag” (det finansielle marked).

Udbudsgrundlaget og de enkelte aftaler indeholder ikke bestemmelser om interes- sekonflikter. Imidlertid gøres visse grove interessekonflikter indirekte til hæ- vegrund, idet kontrakten kan ophæves, hvis der sker så grove overtrædelser af de advokatetiske regler, at det pågældende firma ekskluderes fra Sveriges advokat- samfund eller modtager en advarsel fra advokatsamfundet. En grov overtrædelse kunne være at påtage sig sager for klienter med modstridende interesser og som følge heraf ikke vare tage den enkelte klients interesser fuldt ud.

Rammeaftalerne fastlægger et rangordningssystem, der helt overordnet indebærer, at den leverandør i rammeaftalens panel af advokatkontorer, der har den højeste placering i rangordningen, i første omgang tilbydes advokatopgaven. Leverandø- ren skal herefter inden 8 timer inden for den normale arbejdstid give besked om, hvorvidt opgaven kan udføres. Ved manglende eller afvisende svar går tilbuddet videre til den næste på listen.

10.3.3. Egenproduktion

De forskellige ministerier og deres underliggende styrelserhar ofte egne jurister ansat.

Det er typisk rättschefen og rättssekretariatet, der er ansvarlige for den juridiske rådgivning og bistand i forbindelse med lovforslag og lovændringer inden for mi- nisteriets ressort.

Forvaltningsdomstolene håndterer tvister mellem det offentlige og borgere og virksomheder. Ved forvaltningsdomstolene repræsenteres staten normalt af em- bedsmænd fra de myndigheder, der har truffet afgørelse i sagen. Den svenske centraladministration, det vil sige ministerierne, der tilsammen udgør Rege- ringskansliet, repræsenteres således som altovervejende hovedregel af embeds- mænd ved de svenske domstole, hvilket som tidligere nævnt ikke kræver, at em- bedsmændene har en advokatbeskikkelse.

10.4. Holland

Den hollandske stat løser sine advokatopgaver ved omfattende egenproduktion af juridisk rådgivning, ligesom embedsmænd repræsenterer staten i retssager. Dette suppleres med indkøb af advokatydelser.

Tabel 3

Opsummering af henholdsvis den danske og hollandske ordning

	Den danske ordning	Den hollandske ordning
Forvaltningsdomstol	Nej	Ja
Central ordning	Kammeradvokaten	Ikke egentlig central ordning, men Landsadvokaaten (som varetager opgaver, der emnemæssigt svarer til Kammeradvokatens) står for en stor del af de advokatopgaver, som staten ikke selv kan løse.
Kontoret	Ansatte: 173 jurister	Landsadvokaat, Xxxx Xxxxxxx & Droogleever Fortuijn N.V.: Ansat- te: 160 jurister
Opgaver	Retssager Xxxxx advokatopgaver, jf. afsnit 5.1	Retssager Andre advokatopgaver
Køb af ekstern bistand	Kammeradvokaten. I særlige tilfælde andre advokat- virksomheder.	Landsadvokaaten har ikke eneret på at yde advokat bistand til sta- ten. Der købes advokatbistand hos andre firmaer. Der foretages ikke udbud af opgaverne.
Egenproduktion	Juridisk rådgivning Juridisk sagsbehandling	Embedsmænd fører blandt andet selv sager ved forvaltningsdom- stolene, og der er ansat et lille antal advokater i staten, der kan føre sager ved de almindelige domstole. Juridisk rådgivning Juridisk sagsbehandling

10.4.1. Domstolssystemet

Xxxxxxx har både et almindeligt domstolssystem og et forvaltningsdomstolssy- stem.

Det almindelige domstolssystem omfatter den hollandske højesteret (Hoge Raad),

5 appelretter (Gerechtshoven), og 19 byretter (Rechtbanken). De almindelige domstole behandler civile sager og straffesager. Forvaltningsdomstolssystemet omfatter dels statsrådet (Raad van State), dels to appelforvaltningsdomstole på henholdsvis det sociale og det erhvervsretlige område (Centrale Raad van Beroep) med underordnede instanser.

10.4.2. Landsadvokaaten

I nogle sager indhenter staten ekstern advokatbistand. Ifølge den hollandske rets- plejelov er der pligt til at lade sig repræsentere af en advokat i retssager, der ikke

føres ved forvaltningsdomstolene. Der findes ikke statistik over, hvor mange rets- sager der overlades til eksterne advokater. Det er imidlertid normalt at inddrage ekstern advokatbistand, når der er tale om sager med mediebevågenhed og mere komplicerede rådgivningsopgaver samt retssager af principiel og eventuelt politisk betydning eller retssager, som har økonomisk betydning eller kræver en helt særlig ekspertise og sagkundskab.

Når eksterne advokater inddrages til brug for en retssag, varetager advokaterne både den forberedende skriftveksling og selve retssagsførelsen.

Personen

Den foretrukne leverandør af advokatydelser er Landsadvocaat Xxxx-Xxx Xxxxxx- xxxx, der er partner i advokatkontoret Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V. Hvervet som Landsadvocaat beror på en kongelig udnævnelse og kan historisk føres flere hundrede år tilbage. Siden 1960’erne har Landsadvocaaten været en stilling, der er videreført fra advokat til advokat i det nævnte firma. Den nuværen- de Landsadvocaats forgænger varetog stillingen fra 1987 til 1999.

Kontoret

Firmaet har omkring 160 advokater og notarer ansat og er beliggende i Haag.

Det juridiske grundlag for ordningen

Aftalen med Landsadvocaaten er ikke offentligt tilgængelig. Det kan imidlertid lægges til grund, at aftalen mellem staten og Landsadvocaaten ikke er tidsbegræn- set. Det fremgår dog af en kongelig beslutning af 2. april 1965, at tildelingen af titlen Landsadvocaat til enhver tid kan tilbagekaldes. Et væsentligt element er, at firmaet forpligter sig til at have kapacitet til at føre statens sager.

Oplysninger om salærtakster mv. for de offentlige myndigheders brug af Land- sadvocaaten er heller ikke offentliggjorte. Ifølge Xxxxxxxxxxxxxxx får den holland- ske stat – på linje med andre store klienter – en rabat grundet mængden af sager, som føres for staten, men firmaet oplyser ikke nærmere, hvor stor denne rabat er. Der opereres således ikke med en offentligt kendt rabatsats.

Risikoen for interessekonflikter og inhabilitet er håndteret med udgangspunkt i de advokatetiske regler, der gælder for de hollandske advokater, og som i øvrigt fremgår af aftalen mellem Landsadvocaaten og den hollandske stat. Herefter gæl- der det blandt andet, at firmaet ikke må føre retssager mod den hollandske stat.

Med hensyn til den nærmere afgrænsning af, hvornår en sag overlades til Land- sadvocaaten, findes der ikke interne retningslinjer for, hvornår en sag overlades til Landsadvocaaten, og hvornår det ikke er tilfældet.

Landsadvocaaten er statens advokat på samme måde, som større erhvervsvirk- somheder har en fast advokatforbindelse.

Opgaver

Landsadvocaaten benyttes både i situationer, hvor et ministerium ønsker partsre- præsentation ved de almindelige domstole og forvaltningsdomstole og ved bistand til udarbejdelse af responsa om konkrete juridiske problemstillinger. Sager, der ikke vedrører retssagsbehandling, udgør en stor del af Landsadvocaatens samlede opgaveportefølje for staten. Landsadvocaaten møder ikke på vegne af staten ved EU-Domstolen.

Kun en meget lille andel af Landsadvocaatens retssager er sager ved forvaltnings- domstolene. Baggrunden herfor er, at staten af økonomiske grunde kun i ganske særlige tilfælde vil gøre brug af firmaet i disse sager. Dette vil kunne være tilfældet i forbindelse med forvaltningsretssager, der kræver særskilt sagkundskab. Land- sadvocaaten medvirker i øvrigt undertiden i sagsbehandling i forbindelse med ad- ministrative afgørelser. Dette sker oftest, hvis der kræves særligt sagkundskab, el- ler der akut mangler personale.

Den almindelige politik i staten er, at kun de sager, som den hollandske central- administration ikke har sagkundskab og kompetencer til at udføre, videresendes til Landsadvocaaten. Dette er en konsekvens af, at regninger til advokater er om- kostningstunge.

Omfattede institutioner

Omkring 45 pct. af kontorets retssager føres på vegne af staten, mens omkring 25 pct. af sagerne føres for kommuner og andre myndigheder. Endelig føres omkring 30 pct. for private klienter.

10.4.3. Rijcksadvocaaten

Skatteinddrivelsessager, som ikke varetages internt i staten, varetages af Rijksad- vocaaten, der er en privatpraktiserende advokat. Rijcksadvocaaten har siden 2004 været Hermine ten Haaft, der repræsenterer staten ved de lavere retsinstanser. Rijcksadvokaten har – i modsætning til Landsadvocaten – i henhold til en kongelig beslutning en egentlig eneret på førelse af de skatteinddrivelsessager, staten ikke selv har ressourcer eller ekspertise til at løse.

Der er ikke indgået nogen særskilt aftale mellem Rijcksadvocaaten og staten, men hvert tredje år forhandles honorarets størrelse.

10.4.4. Køb uden for aftalen af ekstern advokatbistand

Staten afholder ikke offentlige udbudsforretninger vedrørende køb af eksterne advokatydelser. De enkelte ministerier er ikke forpligtede til at benytte noget be- stemt advokatkontor. Ministerierne engagerer i enkeltstående tilfælde andre eks- terne advokater, og dette sker fra sag til sag uden formaliserede procedurer. Det kan fx gøre sig gældende i større sager om infrastruktur. Der afholdes således ikke udbudsforretninger forud for sådanne engagementer.

10.4.5. Egenproduktion

Både ved forvaltningsdomstolene og ved de øvrige domstole er det almindeligt, at embedsmænd repræsenterer staten. Ved forvaltningsdomstolene er det som klart udgangspunkt kun embedsmænd, der giver møde. Det er oftest også en embeds- mand, der repræsenterer staten i civile sager, men i mindre omfang overlades re- præsentationen til eksterne advokater.

I enkelte ministerier er der ansat interne advokater (med advokatbeskikkelse), der kan optræde i alle typer af retssager på statens vegne. Disse benyttes blandt andet i de omkostningstunge sager, hvor almindelige embedsmænd ifølge den hollandske proceslovgivning ikke kan give møde.

Muligheden for at anvende interne advokater med beskikkelse blev først indført ved en ændring af den hollandske proceslovgivning i 1998 og har kun ført til op- rettelsen af et meget begrænset antal stillinger. Det hollandske finansministerium og udenrigsministerium har hver én advokat ansat. Stillingerne er typisk oprettet i de udførende grene af centraladministrationen. Eksempelvis råder skattemyndig- hederne over 8 advokater til håndtering af konkrete retssager.

Der foreligger ikke undersøgelser af kvaliteten af de interne advokaters arbejde.

10.5. Tyskland

I Tyskland løses advokatopgaver på forbundsniveau ved intern varetagelse af sta- tens retssager kombineret med indkøb af eksterne advokatydelser.

Tabel 4

Opsummering af henholdsvis den danske og tyske ordning

	Den danske ordning	Den tyske ordning
Forvaltningsdomstol	Nej	Ja
Central ordning	Kammeradvokaten	Nej
Kontoret	Ansatte: 173 jurister	-
Opgaver	Retssager Xxxxx advokatopgaver, jf. afsnit 5.1	-
Køb af ekstern bistand	Kammeradvokaten. I særlige tilfælde andre advokat- virksomheder.	Der indkøbes advokatbistand til førelse af retssager. Opgaverne udbydes ikke.
Egenproduktion	Juridisk rådgivning Juridisk sagsbehandling	Juridisk rådgivning Juridisk sagsbehandling Embedsmænd kan føre retssager ved de lavere retsinstanser

10.5.1. Domstolssystemet

Det tyske retssystem består af forfatningsdomstolene (med Bundesverfassungsge- richt i spidsen), de almindelige domstole (Bundesgerichtshof, Oberlandesgerichte, Landgerichte, Amtsgerichte). Hertil kommer forvaltningsdomstolene (med Bun- desverwaltungsgericht i spidsen), samt arbejdsretterne (Arbeitsgerichte), socialret- terne (Sozialgerichte) og finansretterne (Finanzgerichte).

10.5.2. Køb af ekstern advokatbistand

Det følger af den tyske lov for embedsmænd (Bundesbeamtengesetz), at em- bedsmænd ikke kan repræsentere staten ved de højere domstole i Tyskland.

I disse sager er de tyske ministerier således nødsaget til at indhente ekstern juridisk bistand. Typisk vil dette ske ved, at der indgås aftale med en advokat. Ved de hø- jere forvaltningsdomstole og forfatningsdomstole er det ofte forekommende, at andre jurister, især universitetsjurister, engageres til at føre sager for myndigheder- ne.

Som eksempel på indkøb af en anden form for advokatopgaver, kan der henvises til en sag fra Oberlandesgericht Düsseldorf, hvor en forbundsmyndighed ønskede bistand til at fremsætte krav mod en entreprenør. Retten fastslog, at myndigheden kunne benytte en simpel udvælgelsesprocedure i stedet for at afholde et større ud- bud, da købet af ydelsen ikke havde relevans for EU’s indre marked. Forbunds- myndigheden kunne således, på baggrund af en objektiv udvælgelse blandt flere

advokatfirmaer, vælge ét advokatfirma, når blot der efterfølgende skete offentlig- gørelse af valget.

Flere større tyske advokatfirmaer har specialiseret sig i at føre retssager for og rådgive de øverste tyske myndigheder. Et eksempel er den tyske advokatvirksom- hed Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxx, der har kontorer i blandt andet Berlin, Bonn og Bru- xelles. Der er dog ikke tale om eksklusive ordninger, og advokatkontorerne vælges fra sag til sag uden udbud af kontrakten.

10.5.3. Egenproduktion

Både ved de lavere instanser af forvaltningsdomstolene og ved øvrige lavere dom- stole, hvor møderetten ikke er afhængig af en advokatbeskikkelse, er det alminde- ligt, at embedsmænd forestår sagsbehandling i retssager og giver møde ved dom- stolene på vegne af staten.

Det er en almindelig opfattelse i den tyske centraladministration, at brugen af eks- terne advokater skal begrænses så meget som muligt, både når det drejer sig om retssagsførelse, og når det drejer sig om andre advokatopgaver.

10.6. England

Britiske advokater er inddelt i barristers (advokater, der er specialiserede i at møde i retten) og solicitors (advokater, der i højere grad har klientkontrakt i form af råd- givning mv.) Retssagsbehandling ved lavere instanser forestås både af paralegals (sagsbehandlere uden egentlig beskikkelse), solicitors og barristers.

Offentlige solicitor-sager varetages dels af interne embedsmænd i de enkelte mini- sterier, dels af ansatte i den selvstændige myndighed The Treasury Solicitor, som beskrives nærmere under punkt 10.6.3. Visse solicitor-sager behandles dog af eks- terne advokatfirmaer, der har indgået en rammeaftale med staten for en toårig pe- riode. Selve retssagsbehandlingen på vegne af det offentlige ved de højere dom- stole afvikles i alle tilfælde af private barristers.

Tabel 5

Opsummering af henholdsvis den danske og engelske ordning

	Den danske ordning	Den engelske ordning
Forvaltningsdomstol	Nej	Nej
Central ordning	Kammeradvokaten	The Treasury Solicitor
Kontoret	Ansatte: 173 jurister	Ansatte: 450 jurister
Opgaver	Retssager Xxxxx advokatopgaver, jf. afsnit 5.1	Retssager ved de lavere domstole Alle andre advokatopgaver
Køb af ekstern bistand	Kammeradvokaten. I særlige tilfælde andre advokat- virksomheder.	Eksterne advokater efter aftale og/eller udbud. Indkøbene sker centralt.
Egenproduktion	Juridisk rådgivning Juridisk sagsbehandling	Juridisk rådgivning Juridisk sagsbehandling Retssagsførelse ved lavere rets- instanser

10.6.1. Domstolssystemet

Den øverste domstol i England er The Supreme Court. Under denne domstol står appeldomstolen Court of Appeal, der er ankeinstans for High Court. Denne dom- stol er i civile sager inddelt i afdelinger for henholdsvis kontraktsret mv. (Queens Bench), familieret (Family Court) og fiskale sager (Chancery division). High Court er overinstans for en række underordnede retter: Crown Court, Magistrates Court, County Courts, og en række specialretter (tribunals).

10.6.2. The Attorney General

Den øverste ansvarlige embedsmand for retssagsførelsen er The Attorney Gene- ral, der er chief legal adviser to the Crown (både på det straffe- og civilretlige om- råde). Den nuværende Attorney General er uddannet barrister og møder i enkelt- stående tilfælde personligt i retten. Under The Attorney General hører The Trea- sury Solicitor, der er en embedsmand, som har koordinerende pligter og ansvaret for de fleste myndigheders civile sager.

10.6.3. The Treasury Solicitor

The Treasury Solicitor står i spidsen for Treasury Solicitor’s department (TSol). TSol kan betragtes som en central rådgivningsmyndighed, der med over 450 juri- ster varetager solicitor-opgaver for omkring 180 myndigheder. Styrelsen indførte i 1991 en såkaldt quid-pro-quo-ordning for en del af sine jurister. XXxx’x medarbejdere noterer efter denne ordning den medgåede tid mv. for sagsbehandlingen af de en- kelte myndigheders sager, på samme måde som advokatkontorer registrerer den medgåede tid. Herefter viderefaktureres TSols udgifter til de styrelser, der har be- nyttet sig af ordningen. I det omfang der er mulighed for, at de enkelte myndighe- der kan indkøbe advokatydelser fra eksterne advokatfirmaer, giver dette de enkelte

myndigheder en mulighed for prissammenligning mellem intern og ekstern pro- duktion af advokatydelser.

10.6.4. Køb af ekstern advokatbistand

Staten har i mange tilfælde behov for at indkøbe advokatopgaver fra barristers til retssagsførelse og har indgået rammeaftaler med en række advokatvirksomheder.

Barristers – retssagsførelse

Som anført varetages selve retssagsførelsen i England særligt ved de højere dom- stole af procesadvokater (barristers). Når en sag, hvor en offentlig myndighed er part, skal behandles for retten ved de højere domstole, overdrages procesførelsen således typisk til en barrister. Dette sker gennem The Attorney General’s Panel of Counsel, en ordning, der bestyres af TSol, og som giver de private barristers en femårig beskikkelse.

Der angives i 2012 at være 354 medlemmer af de forskellige paneler, der hører under ordningen, og disse fører sager ved samtlige civile domstole.

Alle departementer og styrelser i den engelske centraladministration er forpligtet til at benytte panelerne. Som udgangspunkt skal de øvrige statsmyndigheder lige- ledes benytte panelerne.

Selv om en beskikkelse som medlem af panelerne ikke er en garanti for beskæfti- gelse, er det hensigten med ordningen, at alle barristers skal tildeles et minimum af retssager.

Solicitors, barristers mv. – rådgivningsydelser

TSol indgik i 2007 på baggrund af et udbud den såkaldte Lit-Cat-rammeaftale med en lang række engelske leverandører af juridiske ydelser. Rammeaftalen giver myndighederne mulighed for at samarbejde med både små og store advokatfirma- er, og TSol outsourcede i 2010 en lille del (4,2 pct.) af statens sager til private ad- vokatfirmaer. Rammeaftalen omfatter over 40 advokatkontorer.

I et nyt udbud, der gennemføres i 2012, anføres i udbudsmaterialet, at rammeafta- len skal give statsmyndighederne adgang til en omfattende mængde juridiske ydel- ser. Ydelserne inddeles i 8 underkategorier, henholdsvis it- og telekommunikation, fast ejendom, ansættelsesret og pension, erhvervsret samt skat og insolvens, fi- nansret, generel privatret, procesret og større komplekse projekter (en opsam- lingskategori).

10.6.5. Egenproduktion

De engelske myndigheder løser hovedparten af deres advokatopgaver internt. Embedsmænd fra de enkelte myndigheder kan tillige møde i retten. Disse em- bedsmænd er, ligesom samtlige TSols medarbejdere, medlemmer af The Govern-

ment Legal Service. Organisationen er ledet af TSol og tæller over 2000 embeds- mænd, herunder de ansatte hos TSol.

10.6.6. Kundetilfredshed

I TSols årsrapport fra maj 2012 angives der at være stor tilfredshed med den juri- diske rådgivning. 97 pct. af klienterne erklærede TSols rådgivning for ”good” eller ”excellent”. 96 pct. var tilfredse med procesførelsen.

10.7. Sammenfatning

Der findes ikke en ordning i de fem undersøgte lande, der ligner den danske kammeradvokatordning, og der findes ikke to ordninger i de undersøgte lande, der er ens.

De erfaringer, der kan høstes fra de internationale eksempler på indkøb af juridi- ske tjeneste ydelser, er således, at hvert land har sin egen tradition både inden for domstolssystemet og for løsningen af statens juridiske opgaver. Der er tillige for- skel på om, der kræves advokatbeskikkelse for, om myndigheders egne ansatte kan repræsentere myndighederne i retssager ved domstolene.

De europæiske processuelle lovgivninger er forskelligartede, og særligt på det of- fentligretlige område kompliceres billedet af en uensartet domstolstradition. Eng- land er helt særegent, og Danmark og Norge adskiller sig fra Sverige, Holland og Tyskland, idet de tre sidstnævnte lande har forvaltningsdomstole, forstået som uafhængige retsinstanser, der afgør tvister mellem forvaltning og borger.

For de tre lande, der har forvaltningsdomstole, gælder, at embedsmænd kan give møde ved forvaltningsdomstolene. Der vil således være en gruppe af sager, der i lande uden forvaltningsdomstole, vil skulle føres af advokater.

Således har eksistensen af forvaltningsdomstole, og muligheden for, at embeds- mænd kan give møde for forvaltningsdomstolene, betydning for, hvilke opgaver staten selv kan løse internt, og hvilke opgaver der som følge af systemet må søges løst eksternt eller ved ansættelse af egentlige procesjurister eller advokater.

Der er ligeledes store forskelle på, i hvilket omfang de enkelte statslige myndighe- der lader sig repræsentere ved advokat i den type retssager, der i Danmark beteg- nes som civile sager. Endvidere er der forskelle på, hvordan myndighederne i øv- rigt organiserer deres brug af juridisk rådgivning.

Samtlige de undersøgte lande lader - ulig Danmark – de enkelte myndigheders embedsmænd møde ved domstolene. I Norge ske dette dog kun sjældent. I Sveri- ge giver embedsmænd som hovedregel møde på vegne af staten i alle typer af rets- sager, hvor staten er part. I Sverige har advokater ikke monopol på at kunne pro- cedere ved domstolene. I Holland, Tyskland og England er det hovedreglen, at

embedsmænd giver møde i mere rutineprægede retssager ved lavere retsinstanser. Ekstern advokatrepræsentation ved domstolene benyttes ofte i disse tre lande, men almindeligvis kun i principielle sager og sager af større økonomisk eller poli- tisk betydning.

Det gælder for alle de undersøgte lande, at staten sideløbende med en omfattende intern varetagelse af de juridiske opgaver, benytter sig af privat advokatbistand.

Den gældende danske kammeradvokatordning kan summeres op som køb af eks- tern advokatbistand, der suppleres af decentral intern juridisk rådgivning og sags- behandling i de enkelte ministerier. I Danmark fører embedsmænd ikke sager ved domstolene, og Danmark har ikke forvaltningsdomstole.

Norge løser sine advokatopgaver både ved central egenproduktion ved Regjering- sadvokaten for så vidt angår retssager og visse rådgivningssager, ved decentral in- tern juridisk rådgivning og sagsbehandling i de enkelte ministerier og ved køb af ekstern juridisk rådgivning både med og uden udbud. Den norske ordning har følgelig udviklet sig i flere retninger siden 1962 og er således i dag en meget sam- mensat ordning, der ikke har mange fællesnævnere med den danske kammeradvo- katordning.

I Sverige løser de enkelte myndigheder som udgangspunkt selv deres advokatop- gaver ved deres embedsmænd, der både kan rådgive juridisk og møde for domsto- lene, idet der ikke er krav om advokatbeskikkelse i Sverige. Ministerierne udbyder selv mindre rammeaftaler om klart afgrænsede advokatydelser. Sverige har således en decentraliseret egenproduktion af juridiske tjenesteydelser, der suppleres af et vist omfang af eksterne indkøb af advokatbistand, som for det meste har været i udbud. Den svenske ordning har følgelig ikke meget tilfælles med den danske.

Xxxxxxx har hovedsagelig en decentraliseret egenproduktion af juridiske tjeneste- ydelser med embedsmænd, der rådgiver juridisk og som kan give møde i de lavere retsinstanser. Herudover er der ansat få embedsmænd med advokatbestalling i centraladministrationen. Hovedparten af de opgaver, som staten ikke selv løser ved egenproduktion, løses af et enkelt advokatkontor, der på grund af risikoen for interessekonflikt ikke fører retssager mod staten. Aftalen med dette advokatkon- tor har ikke været i udbud. Den hollandske ordning ligger imidlertid også langt fra den danske ordning, idet den hollandske Landsadvokaat kun yder en brøkdel af den advokatbistand, staten har behov for, og fordi de hollandske embedsmænd selv kan give møde ved domstolene.

Tyskland og England varetager hovedparten af de statslige juridiske opgaver ved egenproduktion. Tyskland varetager produktionen decentralt, mens England har samlet sin produktion centralt i TSol, der fakturerer statens brugere efter de sam- me principper, som en privat advokatvirksomhed. Både i Tyskland og England

Document Metadata

Table of Contents

Statens køb af juridiske tjenesteydelser

Document Metadata