Beretning til statsrevisorerne om
Beretning til statsrevisorerne om
flerårsaftalen for Kriminalforsorgen i 1999-2003
August 2003 RB B302/03
Rigsrevisionen
Indholdsfortegnelse
Side
I. Resumé 5
II. Indledning, formål, afgrænsning og metode 13
A. Indledning 13
B. Formål 14
C. Afgrænsning 15
D. Metode 15
III. Gennemførelse af flerårsaftalen 16
A. Indledning 16
B. Effektivisering af de administrative funktioner som følge af en mere hensigtsmæssig IT-anvendelse 17
C. Generelle effektiviseringer 19
D. Højere belæg 21
E. Nedbringelse af sygefravær 22
F. Effektivisering af uddannelsessystemet 23
G. Resterende initiativer 24
H. Forventet udvikling i 2003 26
IV. Opfølgning på flerårsaftalen 30
A. Indledning 30
B. Kriminalforsorgens opfølgning på flerårsaftalen 30
C. Justitsministeriets opfølgning på Kriminalforsorgens flerårsaftale 33
Beretning om flerårsaftalen for Kriminalforsorgen i 1999-2003
I. Resumé
Indledning, formål, afgrænsning og metode
1. Kriminalforsorgens hovedopgave er at fuldbyrde de straf- fe, der bliver afsagt ved domstolene. Kriminalforsorgen består hovedsagligt af fængsler, arresthuse og xxxxxxxxxx- xxxxxx. Endvidere har Kriminalforsorgen ansvar for sit ud- dannelsescenter og sine pensioner samt for Kriminalfor- sorgen i Frihed og Kriminalforsorgen i Grønland. Endelig forvalter Kriminalforsorgen institutionen for frihedsberø- vede asylansøgere i Sandholmlejren.
Kriminalforsorgen hører under Justitsministeriet.
2. I 1998 indgik en kreds af forligspartier en flerårsaftale om Kriminalforsorgen for perioden 1999-2003. Kriminal- forsorgen fik ved flerårsaftalen i alt tilført ca. 1,4 mia. kr. til at gennemføre en række initiativer. Til gengæld skulle Kriminalforsorgen i aftaleperioden effektivisere for ca. 284 mio. kr. og øge det gennemsnitlige belæg fra 90 % til 92 %.
3. Rigsrevisionen har gennemført undersøgelsen med det formål at
vurdere, i hvilket omfang Kriminalforsorgen har opfyldt flerårsaftalen, og at
vurdere, hvilken opfølgning der har fundet sted på flerårs- aftalen i Kriminalforsorgen og i Justitsministeriet.
4. Undersøgelsen omhandler perioden fra 1999 til primo 2003. Rigsrevisionen har gennemgået materiale udarbejdet af Kriminalforsorgen og Justitsministeriet, herunder sager om flerårsaftalen.
Beretningen har i udkast været forelagt Justitsministeri- et, Kriminalforsorgen og Finansministeriet. De modtagne bemærkninger er i videst muligt omfang indarbejdet i be- retningen.
Gennemførelse af flerårsaftalen
5. Flerårsaftalen består dels af en række forskellige initia- tiver, dels af en række effektiviseringskrav. Nogle af ef- fektiviseringskravene forudsætter, at bestemte initiativer er gennemført. Fx er et initiativ om etablering af ny IT-tek- nologi en forudsætning for, at et effektiviseringskrav om IT kan gennemføres.
6. Ordet effektivisering kan anvendes i 2 forskellige be- tydninger. For det første som øget effektivitet, dvs. i hvil- ket omfang de opstillede mål realiseres, og for det andet som øget produktivitet, dvs. hvor den samme aktivitet gen- nemføres med anvendelse af færre ressourcer. Efter Rigs- revisionens opfattelse indebærer flerårsaftalens effektivi- seringskrav, at den samme aktivitet gennemføres med an- vendelse af færre ressourcer, dvs. en øget produktivitet.
7. Kriminalforsorgen skal i henhold til flerårsaftalen ef- fektivisere de administrative funktioner for i alt 47,8 mio. kr., svarende til 109 årsværk, ved at investere i en ny IT- infrastruktur og systemplatform. Ved udgangen af 2002 var målet, at der skulle være gennemført effektiviseringer for 23,7 mio. kr.
Kriminalforsorgen har implementeret initiativerne om- kring IT-infrastrukturen og en ny IT-organisation i hen- hold til aftalen, hvorimod en række af IT-systemerne er blevet implementeret med tidsmæssige forskydninger på 1-2 år.
Det fremgår af Kriminalforsorgens virksomhedsregn- skab for 2001 og årsrapport for 2002, at forsorgen ikke har levet op til flerårsaftalens økonomiske effektiviserings- krav. Ved udgangen af 2002 var der kun effektiviseret for 15,4 mio. kr., dvs. 8,3 mio. kr. mindre end forudsat.
Med hensyn til de årsværksmæssige effektiviseringer var der ved udgangen af 2002 alene effektiviseret svarende til 25 årsværk i forhold til de 109 årsværk, der var forudsat ved udgangen af 2003.
8. Kriminalforsorgen er ved at gennemføre en række initia- tiver, som fx en ny styringsmodel, og organisationsstruktur for fængslerne samt en ny organisationsstruktur for Krimi- nalforsorgens direktorat. Initiativerne i de enkelte år er i sto-
re træk indfriet, selv om den nye styringsmodel for fæng- slerne kun delvist blev gennemført i 2002.
Det fremgår af flerårsaftalen, at der forventes generelle effektiviseringer, svarende til 209 mio. kr., i aftaleperio- den. Ved udgangen af 2002 var målet i aftalen, at Krimi- nalforsorgen skulle have gennemført effektiviseringer for 144 mio. kr. (1999-priser). Ved udgangen af 2002 havde forsorgen effektiviseret for 24,4 mio. kr., hvilket er næsten 120 mio. kr. lavere end aftalt. Kriminalforsorgen har såle- des langt fra gennemført den aftalte effektivisering ved ud- gangen af 2002.
9. Rigsrevisionen har ved sagsgennemgang i Kriminalfor- sorgen konstateret, at Kriminalforsorgen allerede fra ind- gåelsen af flerårsaftalen planlagde at spare på de særligt afsatte midler til vedligeholdelse frem for at gennemføre de generelle effektiviseringer. Dette er ikke i overensstem- melse med intentionen i flerårsaftalen. Ved at anvende de til vedligeholdelsen afsatte midler til den løbende drift i stedet for at effektivisere har Kriminalforsorgen ikke sik- ret sig et varigt lavere omkostningsniveau, ligesom den forudsatte vedligeholdelse ikke er gennemført ved aftale- periodens udløb.
10. Det gennemsnitlige belæg i Kriminalforsorgens insti- tutioner skal i aftaleperioden øges fra 90 % til 92 %. Kri- minalforsorgen har opgjort, at belægsprocenten i 2002 har opfyldt kravet.
Belægget opgøres på grundlag af den kapacitet, der ak- tuelt er i anvendelse, hvilket vil sige, at antallet af pladser varierer en del over årene.
Kriminalforsorgen har oplyst, at forsorgen er enig med Rigsrevisionen i, at det er relevant at foretage opgørelsen af belægsprocenten i forhold til en kapacitet, der betragtes som en given størrelse, så der sikres sammenlignelighed over tid.
11. Det fremgår af flerårsaftalen, at en forbedring af ar- bejdsmiljøet forventes at reducere sygefraværet og dermed give en effektiviseringsgevinst på 5 mio. kr. i 2002 og 10 mio. kr. i 2003. Selv om Kriminalforsorgen har gennem- ført forskellige tiltag på området, herunder en klimaunder- søgelse i 2001, var der ved udgangen af 2002 merudgifter
på knap 9 mio. kr. mod den forventede effektiviseringsge- vinst på 5 mio. kr. Resultatkravet om nedbringelse af sy- gefraværet er ikke opfyldt ultimo 2002.
12. Ifølge aftalen vil Kriminalforsorgen få en gevinst på 12 mio. kr. ved at effektivisere uddannelsessystemet. Ef- fektiviseringen skal gennemføres ved at reducere frafaldet i den 3-årige prøvetid samt ved at revurdere struktur- og styringsprincipper for Kriminalforsorgens personaleuddan- nelsesaktiviteter på såvel grund- som efteruddannelsesom- rådet. Kriminalforsorgen har stort set opfyldt flerårsafta- lens krav om at effektivisere uddannelsessystemet.
13. De resterende initiativer i flerårsaftalen handler om bevillinger til 3 områder.
14. Det første område er gennemførelsen af fængselsfagli- ge og behandlingsmæssige tiltag samt udvikling af egnede evalueringsmetoder og effektmål inden for det kriminal- forsorgsfaglige område.
Undersøgelsen viser, at Kriminalforsorgen har styrket den fængselsfaglige og behandlingsmæssige indsats, hvor- imod forsorgen ikke har opfyldt kravet om at udvikle eg- nede evalueringsmetoder og effektmål inden for det krimi- nalforsorgsfaglige område.
15. På det andet område blev der afsat midler til byggeri af et nyt fængsel samt et beløb til at udbygge og tilpasse fængselskapacitet. Kriminalforsorgen har ved udgangen af 2002 iværksat de aftalte initiativer til at udbygge og tilpas- se fængselskapacitet.
16. På det tredje område blev der afsat 310 mio. kr. til bygningsvedligeholdelse. Dette beløb er ikke blevet an- vendt som planlagt, men er i stedet brugt til den løbende drift. Ved udgangen af 2002 er der anvendt ca. 100 mio. kr. mindre end forventet på bygningsvedligeholdelse.
Kriminalforsorgen har ved udgangen af 2002 således kun i begrænset omfang opfyldt flerårsaftalens krav om re- novering og vedligehold af bygninger.
17. Det fremgår af Kriminalforsorgens resultatopfølgning for 2002, som tilgår departementet, at effektviseringskra-
vene langt fra bliver indfriet i aftaleperioden. Det fremgår endvidere af resultatopfølgningen, at der ved udgangen af 2003 vil mangle at blive effektiviseret for godt 237 mio. kr., og at effektiviseringskravene derfor kun i ringe grad vil blive indfriet i flerårsaftaleperioden.
Rigsrevisionen har konstateret, at Kriminalforsorgen har overholdt de bevillingsmæssige rammer på finansloven. Kriminalforsorgen har imidlertid ikke foretaget reelle ef- fektiviseringer af processer og arbejdsgange, hvilket kunne have medført varige besparelser på driftsudgifterne. Kri- minalforsorgen har derfor kun i ringe grad gennemført de krav, der vedrører en mere effektiv forvaltning.
18. Kriminalforsorgen har oplyst, at det i hele perioden har været Kriminalforsorgens opfattelse, at besparelser i størrelsesorden 284 mio. kr. ikke kunne ske ved effektivi- seringer i form af nedskæringer i antallet af ansatte. Krimi- nalforsorgen planlagde at gennemføre effektiviseringskra- vet på anden vis, nemlig ved besparelser i form af nedluk- ning af kapacitet og reduktion af vedligeholdelse.
Justitsministeriet og Kriminalforsorgen har oplyst, at de væsentligste årsager til de manglende effektiviseringer er den meget gamle bygningsmasse, hensynet til sikkerhe- den, øget strafmasse i perioden, samt at klientellet er ble- vet ”tungere” i perioden.
Rigsrevisionen skal i øvrigt bemærke, at forholdene med den gamle bygningsmasse og hensynet til sikkerheden var kendt ved flerårsaftalens indgåelse.
Opfølgning på flerårsaftalen
19. Kriminalforsorgen har i overensstemmelse med fler- årsaftalen udarbejdet årlige resultatopfølgninger. Resultat- opfølgningerne angiver status for gennemførelse af initia- tiver og effektiviseringskrav, men ikke i tilstrækkelig grad for problemerne med at opnå flerårsaftalens krav om ef- fektiviseringer endsige for mulige løsninger af disse pro- blemer. Disse forhold indgår først i resultatopfølgningen for 2002.
Departementet har således i hele perioden været viden- de om, at Kriminalforsorgen ikke levede op til effektivise- ringskravene.
20. Kriminalforsorgen orienterede den 31. oktober 2002 departementet om, at Kriminalforsorgen i 2003 ville mangle 175 mio. kr., såfremt Kriminalforsorgens aktivitetsniveau fra 2002 skulle videreføres.
Kriminalforsorgen udarbejdede ultimo 2002 en spare- plan, der i hovedtræk indebærer, at Kriminalforsorgen i 2003 udskyder bygningsvedligeholdelse, sparer på øvrig drift, IT-budget, efteruddannelse, overarbejde mv. Disse be- sparelser med nedskæring i aktivitetsniveauet havde ikke været nødvendige, hvis Kriminalforsorgen løbende havde effektiviseret som forudsat i flerårsaftalen og dermed sikret sig et varigt lavere omkostningsniveau.
21. Justitsministeriets departement er på vegne af justits- ministeren overordnet myndighed i forhold til Kriminal- forsorgen og er som sådan endelig ansvarlig for Kriminal- forsorgens opgavevaretagelse, herunder i sidste ende for opfyldelsen af flerårsaftalen.
Rigsrevisionens sagsgennemgang har vist, at der i de- partementet først i begyndelsen af 2002 forelå skriftlig do- kumentation for, at departementet havde sagsbehandlet Kri- minalforsorgens årlige resultatopfølgninger. Der var således heller ikke skriftlige henvendelser til Kriminalforsorgen om at fremkomme med forslag til, hvorledes der kunne rettes op på de manglende effektiviseringer
Justitsministeriet har oplyst, at opfølgningen i høj grad foregik ved en uformel dialogbaseret kontakt med Krimi- nalforsorgen.
22. Justitsministeriet har i den forbindelse oplyst, at der mellem Finansministeriet og Justitsministeriet var en for- ståelse om, at det kunne blive nødvendigt at gennemføre en del af effektiviseringskravet ved at begrænse den særli- ge vedligeholdelse.
Finansministeriet har hertil oplyst, at Finansministeriet ikke kan afvise, at der har været en sådan forståelse, men at Finansministeriet ikke kan finde dokumentation herfor. Finansministeriet har samtidig oplyst, at de er enige med Rigsrevisionen i, at gennemførelsen af besparelser på den særlige vedligeholdelse ikke er i overensstemmelse med flerårsaftalens intentioner. Finansministeriet anerkender imidlertid, at gennemførelsen af besparelser på den særlige
vedligeholdelsesindsats har været nødvendig for at over- holde de bevillingsmæssige rammer.
23. Af departementets sagsbehandling i 2002 fremgår det, at konsekvenserne på længere sigt af, at Kriminalforsorgen havde anvendt de særlige vedligeholdelsesmidler til drift og ikke havde effektiviseret som forudsat, blev nærmere analyseret, og at departementet påbegyndte en dialog med Kriminalforsorgen med henblik på at finde løsninger på problemerne. Resultatet blev det i pkt. 20 nævnte sparefor- slag.
Efter Rigsrevisionens opfattelse burde departementet al- lerede i 1999, hvor Kriminalforsorgen planlagde gennem- førelsen af flerårsaftalen, have gennemført analyser, der kunne vise konsekvenserne på længere sigt og herefter sam- men med Kriminalforsorgen have taget skridt til at finde løsninger, der var i overensstemmelse med flerårsaftalen.
24. I henhold til flerårsaftalen skal justitsministeren orien- tere forligspartierne om Kriminalforsorgens økonomiske situation og give en status for udmøntningen af flerårsafta- lens mål og krav. Departementet har oplyst, at forligskred- sen i forbindelse med afrapporteringen i 2001 og 2002 er blevet orienteret om, at Kriminalforsorgen for at overholde den økonomiske ramme har gennemført besparelser på ved- ligehold.
Rigsrevisionen finder ikke, at afrapporteringerne i til- strækkelig grad afspejler, at de gennemførte besparelser på vedligehold indebærer, at udgifter til vedligehold er blevet udsat til efter aftaleperiodens udløb, og at den manglende indfrielse af flerårsaftalens generelle effektiviseringskrav betyder, at Kriminalforsorgen har et højere omkostnings- niveau end forudsat i aftalen. Rapporteringen burde for at give et fuldt og dækkende billede af Kriminalforsorgens økonomiske situation også have indeholdt analyser af de fremtidige konsekvenser af, at flerårsaftalens effektivise- ringskrav ikke blev opfyldt.
25. Da Justitsministeriet først med betydelig forsinkelse fulgte op på Kriminalforsorgens rapporteringer om flerårsaf- talen, og da rapporteringerne til forligskredsen ikke var dæk- kende, er det samlet set Rigsrevisionens opfattelse, at Ju- stitsministeriets opfølgning ikke har været tilfredsstillende.
Rigsrevisionens undersøgelse har vist:
Ad flerårsaftalens initiativer
• at Kriminalforsorgen har gennemført de fleste af initiati- verne i flerårsaftalen, herunder initiativerne om
• IT-infrastruktur og ny IT-organisation
• ny organisationsstruktur for direktoratet og fængslerne
• styrkelse af den fængselsfaglige og behandlingsmæs- sige indsats
• udbygning og tilpasning af fængselskapacitet, og
• at vedligeholdelsen ikke er gennemført som forudsat, idet ca. 100 mio. kr. er anvendt til løbende drift.
Ad flerårsaftalens effektiviseringskrav
• at Kriminalforsorgen kun i ringe grad har gennemført de krav, der vedrører en mere effektiv forvaltning,
• at der ifølge Kriminalforsorgens beregninger vil mangle effektiviseringer for godt 237 mio. kr. ved udgangen af 2003,
• at Kriminalforsorgen allerede ved indgåelsen af aftalen planlagde besparelser i form af reduktion af de særligt af- satte midler til vedligeholdelse frem for effektiviseringer, og
• at Kriminalforsorgen har holdt de økonomiske rammer i flerårsaftalen, men ikke har foretaget reelle effektivise- ringer af processer og arbejdsgange, som kunne have medført varige besparelser på driftsudgifterne.
Ad opfølgning på flerårsaftalen
• at Kriminalforsorgen har haft en tæt opfølgning på gen- nemførelsen af initiativerne i flerårsaftalen, og at Krimi- nalforsorgen har udarbejdet årlige resultatopfølgninger til departementet,
• at det af de årlige resultatopfølgninger til departementet fremgår, at der ikke var effektiviseret som forudsat i fler- årsaftalen, men at der i stedet var gennemført besparel- ser på særligt afsatte midler til vedligeholdelse,
• at departementet har det endelige ansvar for Kriminalfor- sorgens opgavevaretagelse, herunder i sidste ende for opfyldelsen af flerårsaftalen,
• at departementet frem til 2002 i høj grad gennemførte sin opfølgning ved en løbende uformel dialog,
• at departementet allerede i 1999, hvor Kriminalforsor- gen planlagde gennemførelsen af flerårsaftalen, burde have gennemført analyser, der kunne vise konsekven-
serne på længere sigt og herefter sammen med Krimi- nalforsorgen have taget skridt til at finde løsninger, der var i overensstemmelse med flerårsaftalen,
• at Kriminalforsorgen for at holde den bevillingsmæssige ramme i 2003 har sænket aktivitetsniveauet svarende til 175 mio. kr., fordi effektiviseringerne i flerårsaftalen ikke er blevet gennemført,
• at der ifølge Justitsministeriet var en forståelse med Fi- nansministeriet om, at Kriminalforsorgen måtte anvende de særlige vedligeholdelsesmidler til driften frem for at effektivisere,
• at Finansministeriet ikke kan afvise, at der var en sådan forståelse, men omvendt heller ikke kan dokumentere dette,
• at rapporteringen til forligskredsen om flerårsaftalen ikke var dækkende, og
• at Justitsministeriets opfølgning på flerårsaftalen samlet set ikke har været tilfredsstillende.
II. Indledning, formål, afgrænsning og metode
A. Indledning
vede asylansøgere i Sandholmlejren.
Kriminalforsorgen hører under Justitsministeriet.
27. I 1998 indgik en kreds af forligspartier en aftale om Kriminalforsorgen for perioden 1999-2003. Kriminalfor- sorgen fik ved flerårsaftalen i alt tilført ca. 1,4 mia. kr. over den 5-årige periode. Pengene var øremærkede til en række initiativer, herunder byggeri af et nyt fængsel, sær-
I oktober 2002 blev der opnået enighed mellem justits- ministeren og forligspartierne om etablering af 100 nye af- soningspladser i 2003 til yderligere 120 mio. kr. I novem- ber 2002 blev forligspartierne orienteret om, at Kriminal- forsorgen skulle spare 175 mio. kr. i 2003 for at holde be- villingsrammen.
På den baggrund har Rigsrevisionen valgt at gennemgå flerårsaftalens efterlevelse.
28. Flerårsaftalens hovedmål er fastlagt i aftale om FL99. Efterfølgende er hovedmålene og de økonomiske rammer uddybet i en udmøntningsplan fra februar 1999. I marts 1999 indgik Kriminalforsorgen og Justitsministeriets de- partement (herefter departementet) en resultatkontrakt, der dækker samme periode som flerårsaftalen. Resultatkon- trakten er baseret på flerårsaftalen og udmøntningsplanen, men fastlægger på et mere detaljeret niveau mål og initia- tiver i de enkelte år. I det efterfølgende vil der ikke blive skelnet mellem, om kravene er præciseret i selve flerårsaf- talen, udmøntningsplan eller resultatkontrakt, idet der vil blive anvendt betegnelsen flerårsaftalen.
Kriminalforsorgen skal årligt (medio januar) foretage en resultatopfølgning på de opstillede effektiviseringskrav og initiativområder i resultatkontrakten i forhold til frem- drift, effektiviseringspotentiale samt omkostninger og res- sourceforbrug. Resultatopfølgningen tilgår departementet. Derudover udarbejder Kriminalforsorgen årligt evaluering af udmøntningsplanen samt virksomhedsregnskab (fra 2002 årsrapport).
B. Formål
29. Det er undersøgelsens overordnede formål at vurdere Kriminalforsorgens gennemførelse af flerårsaftalen på un- dersøgelsestidspunktet. Vurderingen af Kriminalforsorgens gennemførelse baserer sig på, om Kriminalforsorgen over- ordnet set har gennemført de opstillede initiativer og effek- tiviseringskrav i henhold til udmøntningsplanen for fler-
årsaftalen 1999-2003 og resultatkontrakten for samme pe- riode. Formålet er nedbrudt i følgende delformål:
• Vurdere, i hvilket omfang Kriminalforsorgen har op- fyldt flerårsaftalen, og at
• Vurdere, hvilken opfølgning der har fundet sted på fle- rårsaftalen, både i Krimiminalforsorgen og i Justitsmi- nisteriet
30. Undersøgelsen omhandler perioden fra 1999, hvor fler- årsaftalen for Kriminalforsorgen blev indgået frem til den seneste resultatopfølgning fra januar 2003 og årsrapporten 2002 (primo 2003).
I undersøgelsen indgår der fortrinsvis materiale udar- bejdet af Kriminalforsorgen og departementet i forbindelse med udmøntning af og opfølgning på flerårsaftalen. Un- dersøgelsen omfatter kun de dele af Kriminalforsorgens virksomhed, der er omfattet af flerårsaftalen, og er dermed ikke en samlet gennemgang af Kriminalforsorgens virk- somhed.
Undersøgelsen indeholder en kvantitativ vurdering af, om de planlagte initiativer og effektiviseringer er gennem- ført, men ikke en kvalitativ vurdering af de opnåede resul- tater og heller ikke en vurdering af årsagerne til en eventu- el manglende målopfyldelse.
D. Metode
Rigsrevisionen har foretaget gennemgang af sager med forbindelse til flerårsaftalen i Direktoratet for Kriminalfor- sorgen og i departementet. I forbindelse med sagsgennem- gangen er der afholdt møde med institutionerne.
32. Beretningen har i udkast været forelagt Justitsministe- riet, Kriminalforsorgen og Finansministeriet. De modtagne bemærkninger er i videst muligt omfang indarbejdet i be- retningen.
III. Gennemførelse af flerårsaftalen
33. Flerårsaftalen indeholder en række initiativer og ef- fektiviseringskrav. I tabel 1 er de nye initiativer samt de afsatte midler hertil vist.
Tabel 1. De nye initiativer i flerårsaftalen, 1999-2003 (1999-priser)
1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | I alt | |
----- Mio. kr. ----- | ||||||
Ændret organisation......................................... | 2,0 | 0,8 | 4,8 | 3,3 | 3,3 | 14,2 |
Etablering af ny IT-teknologi............................. | - | 95,7 | 61,5 | 21,9 | 3,3 | 182,4 |
Drift af ny IT-teknologi ...................................... | - | 10,7 | 23,2 | 22,0 | 20,3 | 76,2 |
Anlæg1) ............................................................ | 11,0 | 20,0 | 40,0 | 120,0 | 145,0 | 336,0 |
Vedligeholdelse................................................ | 50,0 | 60,0 | 60,0 | 70,0 | 70,0 | 310,0 |
Styrkelse af den fængselsfaglige og behand- lingsmæssige indsats2) ..................................... | 59,3 | 89,6 | 100,1 | 106,1 | 106,1 | 461,2 |
I alt................................................................... | 122,3 | 276,8 | 289,6 | 343,3 | 348,0 | 1.380,0 |
1) Den ekstra anlægsbevilling fortsætter i 2004 med i alt 113 mio. kr. (nyt fængsel). 2) Heraf vedrører 326,5 mio. kr. en fortsættelse af initiativer optaget på finansloven for 1998. Kilde: Udmøntningsplan for effektiviseringsgevinster udarbejdet af Kriminalforsorgen. | ||||||
34. Det ses af tabellen, at Kriminalforsorgen i alt fik til- ført 1.380 mio. kr. til at gennemføre en række initiativer i flerårsaftalen. Kriminalforsorgen fik 461,2 mio. kr. til en styrkelse af den fængselsfaglige og behandlingsmæssige indsats. Af disse vedrører 326,5 mio. kr. initiativer, som allerede var optaget på finansloven for 1998. Det ses end- videre af tabellen, at der særligt blev afsat 310 mio. kr. til vedligeholdelse. Den årlige fordeling af de afsatte midler er stigende gennem perioden fra 122,3 mio. kr. i 1999 til 348,0 mio. kr. i 2003.
35. Foruden iværksættelse af de nye initiativer forpligtes Kriminalforsorgen i aftaleperioden til at gennemføre ef- fektiviseringer for 283,8 mio. kr. set i forhold til finanslo- ven for 1998. Effektiviseringskravene er vist i tabel 2.
Tabel 2. Kriminalforsorgens effektiviseringskrav, 1999-2003 (1999-priser)
1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | I alt | |
----- Mio. kr. ----- | ||||||
Effektivisering af IT ........................................... | - | 0,0 | 7,9 | 15,8 | 24,1 | 47,8 |
Generel effektivisering ...................................... | - | 34,5 | 44,5 | 65,0 | 65,0 | 209,0 |
Nedbringelse af sygefravær.............................. | - | 0,0 | 0,0 | 5,0 | 10,0 | 15,0 |
Nedsat frafald under fængselsfunktionærernes grunduddannelse mv. ....................................... | - | 0,0 | 3,0 | 4,5 | 4,5 | 12,0 |
I alt ................................................................... | - | 34,5 | 55,4 | 90,3 | 103,6 | 283,8 |
Kilde: Udmøntningsplan for effektiviseringsgevinster udarbejdet af Kriminalforsorgen. | ||||||
36. Det ses af tabel 2, at 1999 ikke indeholder effektivise- ringskrav, da året er et udviklingsår. Effektiviseringskravet vedrørende generel effektivisering udgør med 209 mio. kr. størstedelen af det samlede effektiviseringskrav. I 2000 udgjorde det årlige effektiviseringskrav 34,5 mio. kr. sti- gende til 103,5 mio. kr. i 2003. Foruden de i tabel 2 nævn- te effektiviseringskrav har Kriminalforsorgen også et ef- fektiviseringskrav om at øge det gennemsnitlige belæg fra 90 % til 92 %.
37. Nogle af initiativerne, nævnt i tabel 1, skal være gen- nemført, førend effektiviseringskravene, nævnt i tabel 2, kan gennemføres. Fx er initiativet om etablering af ny IT- teknologi en forudsætning for, at effektiviseringskravet om IT kan gennemføres.
38. I det efterfølgende vil der blive foretaget en vurdering af gennemførelsen af initiativerne under de relevante ef- fektiviseringskrav og af effektiviseringskravene ved ud- gangen af 2002, jf. pkt. 33 og 35.
B. Effektivisering af de administrative funktioner som følge af en mere hensigtsmæssig IT-anvendelse
39. Det er et krav i flerårsaftalen, at Kriminalforsorgen skal effektivisere de administrative funktioner for i alt 47,8 mio. kr., svarende til 109 årsværk, som følge af, at der gennem- føres initiativer med investeringer i en ny IT-infrastruktur og systemplatform.
40. I tabel 3 er flerårsaftalens mål for de enkelte år og de gennemførte effektiviseringer som følge af en mere hen- sigtsmæssig IT-anvendelse anført i 1999-priser.
Tabel 3. Effektivisering som følge af en mere hensigtsmæssig IT-anvendelse (1999-priser)
1999 | 2000 | 2001 | 2002 | I alt | |
----- Mio. kr. ----- | |||||
Mål.......................................................... | 0,0 | 0,0 | 7,9 | 15,8 | 23,7 |
Gennemført............................................. | 0,0 | 3,1 | 6,2 | 6,2 | 15,4 |
Difference ............................................... | 0,0 | 3,1 | ÷1,7 | ÷9,6 | ÷8,3 |
Note: Tallene er omregnet fra 2002-prisniveau til 1999-prisniveau. På grund af afrunding kan der være diffe- rence mellem sumtallene. Kilde: Årsrapport 2002. | |||||
41. Det fremgår af tabellen, at der først var mål om effek- tivisering fra 2001, idet der først skulle gennemføres en række initiativer på IT-området. Kriminalforsorgen har ef- fektiviseret for mindre end forventet bortset fra i 2000. Ved udgangen af 2002 var der kun effektiviseret for 15,4 mio. kr., dvs. 8,3 mio. kr. mindre end forudsat.
I Kriminalforsorgens virksomhedsregnskab for 2001 og årsrapport for 2002 er der alene oplysninger om, at den ad- ministrative effektivisering er gennemført ved, at der er gennemført en besparelse på 25 administrative årsværk i Kriminalforsorgen i Frihed i forbindelse med tilførslen af ny IT-teknologi til afdelingerne.
Rigsrevisionen har konstateret, at Kriminalforsorgen ik- ke har levet op til flerårsaftalens økonomiske effektivise- ringskrav ved udgangen af 2002. Med hensyn til de års- værksmæssige effektiviseringer var der ved udgangen af 2002 alene effektiviseret svarende til 25 årsværk, i forhold til de 109 årsværk, der var forudsat ved udgangen af 2003.
42. I Kriminalforsorgens årlige resultatopfølgninger føl- ges der op på Kriminalforsorgens effektiviseringsgevinst, hvorimod antallet af årsværk, der er blevet frigjort ved denne effektiviseringsgevinst, ikke er opgjort.
Kriminalforsorgen har oplyst, at forsorgen er i færd med at foretage en nærmere undersøgelse af, om de hidtil fore- tagne IT-investeringer har medført den forventede effekti- viseringsgevinst, eller om der er sket en tilvækst i nye ar- bejdsopgaver.
Kriminalforsorgen har oplyst, at et af udvalgets forven- tede konklusioner vil være, at den beregnede effektivise- ringsgevinst har hvilet på et urealistisk grundlag, og at den reelle gevinst kun har udgjort omkring halvdelen af den forventede.
43. Kriminalforsorgen har fået implementeret initiativerne omkring IT-infrastrukturen og gennemført en ny IT-orga- nisation. Derimod har Kriminalforsorgen ikke fået imple- menteret alle systemer til den fastlagte tid, og bygnings- vedligeholdelsessystemet er udtaget af planperioden. End- videre forventes systemerne vedrørende klientadministra- tionen (de sidste dele af systemet), vagtplanlægnings- og tidsregistreringssystemet og kapacitetsstyring først at være implementeret fuldt ud i 2004, hvilket er 1-2 år senere end planlagt. Kriminalforsorgen har oplyst, at der ikke er tale om egentlige forsinkelser men derimod om tidsmæssige forskydninger som følge af bevidste valg vedrørende til- rettelæggelsen af IT-projektet.
44. Den ændrede implementering af systemerne har ifølge Kriminalforsorgen medført, at der er i august 2002 var vi- dereført knap 80 mio. kr. i forhold til de i tabel 1 nævnte beløb.
Kriminalforsorgen planlægger imidlertid, at 28 mio. kr. af flerårsaftalens ekstrabevilling til IT-projekter ompriori- teres til et forventet merforbrug i 2003 på løbende drift.
C. Generelle effektiviseringer
Ifølge flerårsaftalen vil indførelse af initiativerne vedrø- rende IT i hele Kriminalforsorgen, decentral økonomisty- ring, kontraktstyring samt en mere resultatorienteret orga- nisering af direktoratet og fængslerne kunne medføre ge- nerelle effektiviseringer. I flerårsaftalen er der initiativer i form af indførelse af ny styringsmodel for fængslerne, ny organisationsstruktur for Direktoratet og ny organisations- struktur for fængslerne.
46. Kriminalforsorgen har for så vidt angår de 3 initiativer afrapporteret, at initiativerne i de enkelte år i store træk er indfriet. Dog blev initiativet vedrørende ny styringsmodel for fængslerne kun delvist gennemført i 2002, idet den en- delige indfasning af en ny ressourceallokeringsmodel først er gennemført i 2003.
47. I tabel 4 er flerårsaftalens mål for og gennemførte ef- fektiviseringsgevinst som følge af en mere hensigtsmæssig styring og organisering anført i 1999-priser.
Tabel 4. Effektiviseringsgevinst ved generel effektivisering (1999-priser)
1999 | 2000 | 2001 | 2002 | I alt | |
----- Xxx.xx. ----- | |||||
Mål................................................. | 0,0 | 34,5 | 44,5 | 65,0 | 144,0 |
Gennemført.................................... | 4,0 | 6,8 | 6,8 | 6,8 | 24,4 |
Difference ...................................... | 4,0 | ÷27,7 | ÷37,7 | ÷58,2 | ÷119,6 |
Note: Tallene er omregnet fra 2002-prisniveau til 1999-prisniveau. På grund af afrunding kan der være diffe- rence mellem sumtallene. Kilde: Årsrapport 2002. | |||||
48. Det fremgår af tabel 4, at målet for de generelle effek- tiviseringer steg fra 34,5 mio. kr. til 65,0 mio. kr. i perio- den. I 1999 var der ikke fastlagt et mål for effektiviserin- gen, da det var et omstillingsår. Kriminalforsorgen har gen- nemført færre effektiviseringer end forventet bortset fra i 1999. Ved udgangen af 2002 havde forsorgen effektivise- ret for 24,4 mio. kr., hvilket er næsten 120 mio. kr. lavere end aftalt. De 24,4 mio. kr. var ifølge årsrapporten for 2002 opnået ved 2 effektiviseringsrunder i fængslerne i 1999 og 2000.
Rigsrevisionen kan dermed konstatere, at Kriminalfor- sorgen langt fra har gennemført den aftalte effektvisering ved udgangen af 2002.
49. Kriminalforsorgen har oplyst, at Kriminalforsorgen ved indgåelsen af flerårsaftalen var og fortsat er af den opfattel- se, at det ville blive svært at realisere en effektiviseringsge- vinst på 209 mio. kr. Kriminalforsorgen henviser i den for- bindelse til, at Kriminalforsorgen i første halvdel af 1990’er- ne gennemførte besparelse/produktivitetsforbedringer på ca. 430 årsværk som led i gennemførelse af AUF-strukturen (ændringer vedrørende de indsattes Arbejde, Undervisning
50. Rigsrevisionen konstaterede ved sagsgennemgang, at der i flerårsaftalen, udmøntningsplanen og resultatkontrak- ten blev anvendt udtrykket effektiviseringer.
Ordet effektivisering kan anvendes i 2 forskellige be- tydninger. For det første som øget effektivitet, dvs. i hvil- ket omfang de opstillede mål realiseres, og for det andet som øget produktivitet, dvs. hvor den samme aktivitet gen- nemføres med anvendelse af færre ressourcer. Efter Rigs- revisionens opfattelse er der ved den generelle effektivise- ring tale om, at den samme aktivitet gennemføres med an- vendelse af færre ressourcer, dvs. en øget produktivitet.
Rigsrevisionen har imidlertid konstateret, at der i forsla- get til udmøntningsplan for effektiviseringsgevinster blev lagt op til, at Kriminalforsorgen skulle spare aktiviteter væk frem for at gennemføre de egentlige effektiviseringer. Rigs- revisionen kunne således konstatere, at Kriminalforsorgen allerede fra indgåelsen af flerårsaftalen ville erstatte effekti- viseringer med besparelse på de særligt afsatte midler til vedligeholdelse, hvilket ikke var i overensstemmelse med intentionen i flerårsaftalen. Ved at anvende de til vedlige- holdelsen afsatte midler til den løbende drift i stedet for at effektivisere har Kriminalforsorgen ikke sikret sig et varigt lavere omkostningsniveau, ligesom den forudsatte vedlige- holdelse ikke er gennemført ved aftaleperiodens udløb.
D. Højere belæg
51. Af flerårsaftalen fremgår, at det gennemsnitlige belæg i Kriminalforsorgens institutioner i aftaleperioden øges fra 90 % til 92 %, som følge af initiativerne om forbedret øko- nomistyring og indførelse af IT. Herved frigøres 43 afso- ningspladser i hvert af årene 2002 og 2003. I tabel 5 er ka- pacitetsudnyttelsen vist i de enkelte år.
Tabel 5. Belægsprocent, 1999-2002
1999 | 2000 | 2001 | 2002 |
% | |||
93,0 | 92,0 | 90,8 | 94,8 |
Kilde: Kriminalforsorgens virksomhedsregnskab 2001 og årsrapport 2002. | |||
52. Tabellen viser, at Kriminalforsorgens belægsprocent faldt fra 93 % i 1999 til 90,8 % i 2001, hvorefter det steg til 94,8 % i 2002. Årsagen til det forholdsvise lave belæg i 2001 er ifølge Kriminalforsorgen, at det gennemsnitlige belæg af arrestanter i 2001 var lavt. Det lavere varetægts- belæg medførte, at et stort antal arrestpladser midlertidigt var lukket.
Rigsrevisionen har konstateret, at Kriminalforsorgen i 2002 har opfyldt flerårsaftalens krav om et belæg på 92 % i Kriminalforsorgens institutioner.
Belægget opgøres på grundlag af den kapacitet, der ak- tuelt er i anvendelse, hvilket vil sige, at antallet af pladser varierer en del over årene.
Kriminalforsorgen har oplyst, at forsorgen er enig med Rigsrevisionen i, at det er relevant at foretage opgørelsen af belægsprocenten i forhold til en kapacitet, der betragtes som en given størrelse, så der sikres sammenlignelighed over tid.
E. Nedbringelse af sygefravær
53. Det fremgår af flerårsaftalen, at en forbedring af ar- bejdsmiljøet forventes at medføre en reduktion af sygefra- været og dermed en effektiviseringsgevinst på 5 mio. kr. i 2002 og 10 mio. kr. i 2003. Kriminalforsorgen har gennem- ført forskellige tiltag på området, herunder blev der i 2001 gennemført en klimaundersøgelse, som dannede grundlag for, at de fleste tjenestesteder i 2002 har udformet handle- planer for nedbringelse af sygefraværet.
Det var et krav i 2000, at Kriminalforsorgen skulle fo- retage en benchmarking på fængslernes sygefravær. Dette skete ikke som følge af uens registrering af sygefravær på fængslerne. Det fremgår af årsrapport for 2003, at der først er foretaget benchmarking primo 2003.
54. I tabel 6 er flerårsaftalens mål for og de gennemførte effektiviseringsgevinster som følge af en nedbringelse af sygefraværet anført i 1999-prisniveau.
Tabel 6. Effektiviseringsgevinst som følge af nedbringelse af sygefravær (1999-priser)
1999 | 2000 | 2001 | 2002 | I alt | |
----- Xxx.xx. ----- | |||||
Mål ................................................ | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 5,0 | 5,0 |
Gennemført ................................... | 4,4 | ÷1,8 | ÷5,3 | ÷6,3 | ÷8,9 |
Difference...................................... | 4,4 | ÷1,8 | ÷5,3 | ÷11,3 | ÷13,9 |
Note: Tallene er omregnet fra 2002-prisniveau til 1999-prisniveau. På grund af afrunding kan der være diffe- rence mellem sumtallene. Kilde: Årsrapport 2002. | |||||
55. Det fremgår af tabellen, at der først er fastlagt et mål- tal for effektiviseringsgevinst på sygefravær for 2002. Det fremgår endvidere af tabellen, at der blev opnået en effek- tiviseringsgevinst i 1999, men at der siden har været tale om stigende merudgifter. Ved udgangen af 2002 har der i alt været merudgifter på knap 9 mio. kr. mod en forventet effektiviseringsgevinst på 5 mio. kr., dvs. at der er en dif- ference mellem forventet og gennemført effektiviserings- gevinst på ca. 14 mio. kr.
Det fremgår af Kriminalforsorgens årsrapport for 2002, at det gennemsnitlige sygefravær i 2002 var på 18,2 dage mod 17,6 dage i 1998.
Rigsrevisionen har konstateret, at resultatkravet om ned- bringelse af sygefraværet ikke er opfyldt ultimo 2002.
F. Effektivisering af uddannelsessystemet
57. Af årsrapport for 2002 fremgår det, at frafaldet for år- gang 1999 var 23,1 %. Frafaldet kan foreløbigt opgøres til 26,7 % for årgang 2000, 22,1 % for årgang 2001 og 7,8 % for årgang 2002. Kriminalforsorgen har formået at få redu- ceret frafaldet af prøveansatte, men flerårsaftalens krav om et frafald på 20 % er dog ikke helt opfyldt.
58. I tabel 7 er flerårsaftalens mål for og gennemførte ef- fektivisering som følge af en effektivisering af uddannel- sessystemet anført i 1999-priser.
Tabel 7. Effektiviseringsgevinst ved uddannelsessystemet (1999-priser)
1999 | 2000 | 2001 | 2002 | I alt | |
----- Mio. kr. ----- | |||||
Mål....................................................... | 0,0 | 0,0 | 3,0 | 4,5 | 7,5 |
Gennemført.......................................... | 0,8 | 0,4 | 2,2 | 3,6 | 7,0 |
Difference ............................................ | 0,8 | 0,4 | ÷0,8 | ÷0,9 | ÷0,5 |
Note: Tallene er omregnet fra 2002-prisniveau til 1999-prisniveau. På grund af afrunding kan der være diffe- rence mellem sumtallene. Kilde: Årsrapport 2002. | |||||
59. Det fremgår af tabellen, at der først er fastlagt et mål- tal for effektivisering for 2001. Kriminalforsorgen har dog allerede fra 1999 gennemført effektiviseringer, men sam- menlagt er der ved udgangen af 2002 opnået en effektivi- seringsgevinst, der var 0,5 mio. kr. lavere end forventet.
Rigsrevisionen har konstateret, at kravet om effektivi- sering af uddannelsessystemet stort set er opfyldt.
G. Resterende initiativer
60. De resterende initiativer i flerårsaftalen handler om be- villinger til 3 områder:
1. 461 mio. kr. til styrkelse af fængslernes faglige og be- handlingsmæssige indsats.
2. 336 mio. kr. til et nyt fængsel mv. Herudover 113 mio. kr. til det nye fængsel i 2004.
3. 310 mio. kr. til renovering og vedligeholdelse af byg- ningerne.
En lang række af de forskellige fængselsfaglige og be- handlingsmæssige tiltag var initiativer, der var videreført fra FL98, såsom en styrkelse af bemandingen i fængslerne generelt, herunder også i forbindelse med negativt stærke fanger. Af nye initiativer kan bl.a. nævnes styrket natbe- manding i pensioner og åbne fængsler samt en styrkelse af det generelle og konkrete kriminalitetsforebyggende arbej- de i Kriminalforsorgen i Frihed. I tilknytning til de fæng-
selsfaglige og behandlingsmæssige tiltag blev der fastlagt en forpligtigelse for Kriminalforsorgen til at udvikle egne- de evalueringsmetoder og effektmål inden for det krimi- nalforsorgsfaglige område.
61. I flerårsaftalen blev der afsat et beløb på godt 400 mio. kr. til et nyt fængsel samt et beløb til etablering af særlige afdelinger for negativt stærke fanger. Endvidere blev der af- sat et beløb til ombygning af åbne pladser til halvlukkede pladser.
De 310 mio. kr. til renovering og vedligeholdelse af byg- ningsmassen blev fordelt med 50 mio. kr. i 1999, 60 mio. kr. i 2000 og 2001, og 70 mio. kr. i 2002 og 2003.
62. Rigsrevisionen har konstateret, at initiativet om styr- kelse af den fængselsfaglige og behandlingsmæssige ind- sats er opfyldt i de enkelte år.
Initiativet om udvikling af egnede evalueringsmetoder og effektmål inden for det kriminalforsorgsfaglige område er ikke opfyldt, jf. årsrapport 2002, men initiativerne om udbygning og tilpasning af fængselskapacitet er iværksat ved udgangen af 2002, bortset fra initiativet om renove- ring og vedligeholdelse.
Flerårsaftalens mål og de af Kriminalforsorgen forbrugt beløb til renovering og vedligeholdelse i perioden er angi- vet i tabel 8.
1999 | 2000 | 2001 | 2002 | I alt | |
----- Xxx.xx. ----- | |||||
Mål ................................................ | 50 | 60 | 60 | 70 | 240 |
Forbrugt......................................... | 50 | 48 | 39 | 0 | 137 |
Difference...................................... | 0 | ÷12 | ÷21 | ÷70 | ÷103 |
Kilde: Status for den økonomiske implementering af Kriminalforsorgens flerårsaftale samt notat vedrørende Kriminalforsorgens bygningsmasse (vedligeholdelse), februar 2003. | |||||
Tabel 8. Mål for og forbrugt beløb til renovering og vedligeholdelse, 1999-2002 (1999-priser)
.
.
.
63. Det fremgår af tabellen, at måltallet for renovering og vedligeholdelse var stigende i perioden. Det fremgår endvi- dere af tabellen, at det anvendte beløb var faldende i perio- den og udgjorde 0 kr. i 2002. Vedligeholdelsen, som efter Rigsrevisionens opfattelse er væsentlig for at opretholde produktionen, er dermed langt fra blevet gennemført som
planlagt, idet der ved udgangen af 2002 er anvendt ca. 100 mio. kr. mindre end forventet.
Kriminalforsorgen har ved udgangen af 2002 således kun i begrænset omfang opfyldt flerårsaftalens krav om re- novering og vedligehold af bygninger.
64. Det fremgår af Kriminalforsorgens Resultatopfølgning for 2002, som tilgår departementet, at effektiviseringskrave- ne langt fra bliver indfriet i aftaleperioden.
I tabel 9 er det forventede resultat for effektiviserings- kravene ved udgangen af 2003 angivet i 1999-prisniveau.
Tabel 9. Forventet resultat for effektiviseringskravene ved udgangen af 2003 (1999-priser)
Effektivisering af IT | Generel effektivisering | Nedbringelse af sygefravær | Nedsat frafald (grund- uddannelse) | I alt | |
----- Mio. kr. ----- | |||||
Mål............................................. | 47,8 | 209,0 | 15,0 | 12,0 | 283,8 |
Forventet gennemført................. | 21,5 | 31,3 | ÷15,1 | 9,6 | 47,1 |
Difference .................................. | ÷26,3 | ÷177,7 | ÷30,1 | ÷2,4 | ÷236,7 |
Note: Tallene er omregnet fra 2003-prisniveau til 1999-prisniveau. På grund af afrunding kan der være diffe- rence mellem sumtallene. Kilde: Kriminalforsorgens Resultatopfølgning for 2002. | |||||
65. Det fremgår af tabellen,
• at der kun vil blive opnået en forventet effektiviserings- gevinst på ca. 40 % i forbindelse med IT,
• at der kun forventes opnået en generel effektiviserings- gevinst på under 15 % af kravet,
• at sygefraværet forventes at udvise et merforbrug på ca. 15 mio. kr. frem for en effektiviseringsgevinst på ca. 15 mio. kr., og
• at kravet om en effektviseringsgevinst som følge af for- ventet frafald på grunduddannelsen næsten vil blive ind- friet.
Samlet vil der ved udgangen af 2003 mangle at blive ef- fektiviseret for godt 237 mio. kr., og effektiviseringskrave-
ne vil derfor kun i ringe grad vil være indfriet i flerårsafta- leperioden.
66. Ifølge Kriminalforsorgen skyldes den manglende for- ventede effektivisering
• at det gennemsnitlige belæg i 2002 var væsentligt høje- re end forudsat i flerårsaftalen, og dette gælder også i 2003,
• at der ikke har været mulighed for at lukke kapacitet i den åbne sektor, som der ellers havde været arbejdet med indtil ultimo 2001, som følge af, at strafmassen og varetægtstallet er steget betydeligt i perioden,
• at det ”tungere” klientel (i betydning mere belastet af sociale, psykiske og adfærdsmæssige problemer) har medført, at det ikke har været muligt at reducere perso- nalet af sikkerhedsmæssige årsager, og
• at der er problemer med at nedbringe sygefraværet.
Justitsministeriet har tillige oplyst, at mulighederne for at høste en effektiviseringsgevinst er særligt begrænsede i Kriminalforsorgen sammenlignet med andre offentlige ad- ministrative områder. Ifølge Justitsministeriet skyldes det, at mulighederne for at omstrukturere og teknologiunder- støtte opgaverne i et fængsel er begrænsede, samtidig med at den meget gamle bygningsmasse i fængslerne nødven- diggør en relativ høj personalenormering. Justitsministeri- et peger tillige på at hensynet til sikkerheden sætter klare grænser for reduktioner af personaleantallet, og at segmen- tering af fangepopulationen i forskellige afdelinger (fx stofmisbrugere, stærke fanger mv.) hæmmer mulighederne for effektivisering i kraft af stordrift.
Rigsrevisionen har forståelse for, at Kriminalforsorgens forhold og arbejdsopgaver kan vanskeliggøre en effektivi- sering, men da der ikke foreligger analyser af arbejdspro- cesserne i Kriminalforsorgen, er det derfor ikke muligt at vurdere om disse kunne være gennemført mere effektivt.
Rigsrevisionen skal i øvrigt bemærke, at forholdene med den gamle bygningsmasse og hensynet til sikkerheden var kendt ved flerårsaftalens indgåelse.
67. Rigsrevisionen har konstateret, at Kriminalforsorgen har holdt de bevillingsmæssige rammer i finansloven, men ikke foretaget reelle effektiviseringer af processer og ar- bejdsgange, hvilket kunne have medført varige besparelser på driftsudgifterne. Kriminalforsorgen har derfor kun i rin- ge grad gennemført de krav, der vedrører en mere effektiv forvaltning.
Kriminalforsorgen har oplyst, at det i hele perioden har været Kriminalforsorgens opfattelse, at besparelser i stør- relsesorden 284 mio. kr. ikke kunne ske ved effektiviserin- ger i form af nedskæringer i antallet af ansatte. Kriminal- forsorgen planlagde at gennemføre effektiviseringskravet på anden vis, nemlig ved besparelser i form af nedlukning af kapacitet og reduktion af vedligeholdelse.
Sammenhængen, der viser udviklingen mellem bevil- ling og forbrug 1999-2003, fremgår af figur 1.
Figur 1. Udvikling mellem bevilling og forbrug, 1999-2003 (2003-prisniveau)
2.000
1.900
Mio. kr.
1.800
1.700
1.600
1.500
1999 2000 2001 2002 2003
Flerårsaftalen 1999 Bevilling Forbrug
Xxxxx: Justitsministeriets notits om Kriminalforsorgens spareplan 2003 (af 4. november 2002).
68. Det fremgår af figuren, at Kriminalforsorgen med fler- årsaftalen fik et bevillingsmæssigt løft fra 1999 til 2000. Faldet i de efterfølgende år skyldes de indlagte effektivise- ringsgevinster i henhold til flerårsaftalen. Den faktiske be-
villing er imidlertid større end flerårsaftalen som følge af, at Kriminalforsorgen er blevet kompenseret for merudgif- ter ved EU-formandskab, ændring af udlændingeloven mv. Forbruget har gennem perioden været stigende, og fra 2001 oversteg det årlige forbrug de givne bevillinger for året. Årsagen hertil er bl.a. øgede lønomkostninger. Krimi- nalforsorgen har imidlertid i 2002 overholdt den bevillings-
mæssige ramme ved at anvende tidligere års opsparing.
Rigsrevisionens bemærkninger
Ad flerårsaftalens initiativer
Undersøgelsen har vist,
• at Kriminalforsorgen har gennemført initiativerne om- kring IT-infrastruktur og IT-organisation, hvorimod im- plementeringen af en række systemer er tidsmæssigt forskudt,
• at initiativerne om indførelse af en ny styringsmodel for fængslerne, ny organisationsstruktur henholdsvis for direktoratet og fængslerne i store træk er indfriet. Dog er ressourceallokeringsmodellen, som er en del af den nye styringsmodel for fængslerne, først imple- menteret i 2003,
• at initiativet om styrkelse af den fængselsfaglige og behandlingsmæssige indsats er opfyldt, hvorimod ini- tiativet om udvikling af egnede evalueringsmetoder og effektmål ikke er opfyldt, og
• at initiativerne om udbygning og tilpasning af fæng- selskapacitet er opfyldt.
Dog er vedligeholdelsen, som efter Rigsrevisionens opfat- telse er væsentlig for at opretholde produktionen, ikke gen- nemført som forudsat, idet ca. 100 mio. kr. er anvendt til lø- bende drift.
Ad flerårsaftalens effektiviseringskrav
Undersøgelsen har tillige vist,
• at Kriminalforsorgen ikke har gennemført effektiviserin- gen af de administrative funktioner som følge af en me- re hensigtsmæssig IT-anvendelse,
• at Kriminalforsorgen har opfyldt flerårsaftalens krav om et belæg på 92 %,
• at Kriminalforsorgen ikke har opfyldt resultatkravet om nedbringelse af sygefraværet,
• at kravet om effektivisering af uddannelsessystemet stort set er opfyldt,
• at Kriminalforsorgen langt fra har gennemført den gene- relle effektivisering,
• at Kriminalforsorgen samlet set kun i ringe grad har gen- nemført de af flerårsaftalens krav, der vedrører en mere effektiv forvaltning,
• at den manglende effektivisering ifølge Kriminalforsorgens beregninger ved udgangen af 2003 vil udgøre godt 237 mio. kr., og
• at Kriminalforsorgen ved aftalens indgåelse var af den opfattelse, at det ville blive svært at realisere effektivise- ringspotentialet, og at Kriminalforsorgen derfor arbejde- de med planer om besparelser i form reduktion af den særlige vedligeholdelse frem for effektiviseringer, hvilket efter Rigsrevisionens opfattelse ikke var intentionen i flerårsaftalen.
Rigsrevisionen har konstateret, at Kriminalforsorgen har over- holdt de bevillingsmæssige rammer på finansloven, men ikke foretaget reelle effektiviseringer af processer og ar- bejdsgange, som kunne have medført varige besparelser på driftsudgifterne.
IV. Opfølgning på flerårsaftalen
A. Indledning
69. Rigsrevisionen har undersøgt, hvilken skriftlig opfølg- ning Kriminalforsorgen og departementet har foretaget på flerårsaftalen. Endvidere er det undersøgt, hvordan Krimi- nalforsorgen og departementet har reageret ved manglende målopfyldelse i et givet år.
B. Kriminalforsorgens opfølgning på flerårsaftalen
70. Gennemførelsen af flerårsaftalens effektiviseringskrav og initiativer blev i Kriminalforsorgen gennemført ved, at der blev nedsat 35 projektgrupper, der skulle arbejde med flerårsaftalens enkelte elementer. Samtidig blev der etable- ret et projektsekretariat og et projektudvalg, som skulle si- kre fremdriften i de forskellige projektgrupper.
Kriminalforsorgen har haft en tæt opfølgning på pro- jektgruppernes arbejde. Kriminalforsorgen har oplyst, at der i begyndelsen af flerårsaftaleperioden blev afholdt ugentli-
ge møder mellem projektsekretariatet og direktionen, som senere, hvor projekterne er ved at være afsluttet, er afløst af møder med 2-3 måneders mellemrum. Derudover har projektgrupperne månedligt i skemaform skulle afrappor- tere projektets status til projektudvalget. Endvidere er det oplyst, at projektgrupperne ved manglende målopfyldelse skulle afrapportere problemets omfang til direktionen med angivelse af, hvorledes problemet kunne løses.
71. Rigsrevisionens sagsgennemgang i forbindelse med pro- jektgrupperne har vist, at der har været meget fokus på de kriminalforsorgsfaglige initiativer. Derudover har sagsgen- nemgangen vedrørende flerårsaftalens samlede økonomi vist, at Kriminalforsorgen har holdt den bevillingsmæssige ram- me i de enkelte år, men at flerårsaftalens generelle effektivi- seringskrav ikke er blevet indfriet.
72. Ved sagsgennemgangen konstaterede Rigsrevisionen en ”begrænset” opfølgning på sygefraværet, den generelle ef- fektivisering samt vedligeholdelsen. Denne begrænsede op- følgning på den generelle effektivisering samt vedligehol- delsen kan efter Rigsrevisionens opfattelse forklares med, at Kriminalforsorgen valgte at spare på vedligeholdelse frem for at gennemføre generelle effektiviseringer.
For så vidt angår sygefraværet kan det konstateres, at Kriminalforsorgen i 2001 gennemførte en klimaundersø- gelse, hvor det efterfølgende blev pålagt de enkelte tjene- stesteder at udarbejde en individuel handleplan over, hvor- dan sygefraværet kan nedsættes. På baggrund af de ind- sendte handleplaner var det hensigten, at en projektgruppe primo 2002 skulle udarbejde et idékatalog med forslag til konkrete metoder og værktøjer, der kan anvendes til at for- bedre arbejdsmiljøet og nedbringe sygefraværet. En stor del af tjenestestederne indsendte først handleplanerne op til et år efter den udmeldte dato for indsendelse.
Rigsrevisionen finder, at Kriminalforsorgen burde have fulgt tæt op på indsendelse af handleplanerne, idet den se- ne indsendelse kan have medført, at effekten af klimaun- dersøgelsen – som skulle have vist sig i et mindsket syge- fravær fra 2002 – udeblev. Kriminalforsorgen har oplyst, at der er fulgt aktivt op på udviklingen i sygefraværet, og nævner bl.a. initiativer i form af en sygefraværshåndbog
fra primo 2003 og iværksættelse af projekter inden for le- delsesudvikling og kompetenceudvikling.
Rigsrevisionen finder de iværksatte initiativer positive, men finder dog at initiativerne er iværksat forholdsvis sent i forhold til at få den forventede effekt af klimaundersøgelsen.
73. Rigsrevisionen har ikke ved sagsgennemgangen fundet dokumentation i form af notater e.l., der beskrev, hvordan en manglende målopfyldelse for effektiviseringskravene i et år vil blive søgt korrigeret i det efterfølgende år. Kriminal- forsorgen udarbejdede dog ultimo 2002 en spareplan, der i hovedtræk indebærer, at Kriminalforsorgen i 2003 udskyder bygningsvedligeholdelse, sparer på øvrig drift, IT-budget, efteruddannelse, overarbejde mv. for at overholde de bevil- lingsmæssige rammer.
74. Det er fastlagt i flerårsaftalen, at Kriminalforsorgen over for departementet årligt skal udarbejde en resultatop- følgning på de opstillede effektiviseringskrav og initiativer i forhold til fremdrift, effektiviseringsgevinst samt om- kostninger og ressourceforbrug. Resultatopfølgningerne er tillige sendt til Finansministeriet.
Rigsrevisionen har konstateret, at Kriminalforsorgen har udarbejdet de årlige resultatopfølgninger. Rigsrevisionen kan dog samtidig konstatere, at resultatopfølgningen ikke i tilstrækkelig grad redegør for problemerne med at opnå flerårsaftalens krav om effektiviseringer endsige for muli- ge løsninger af disse problemer. Dette forhold indgår først i resultatopfølgningen for 2002, der blev offentliggjort i januar 2003, hvor sparekataloget var vedtaget i december 2002. Kriminalforsorgen har oplyst, at Kriminalforsorgen løbende har redegjort for udviklingen over for departemen- tet ved møder, oversendelse af notater og rapporter mv.
75. Af de årlige resultatopfølgninger fremgår en status på gennemførelse af initiativer og effektiviseringskrav. Rigs- revisionen kan dermed konstatere, at departementet har været vidende om, at Kriminalforsorgen ikke levede op til effektiviseringskravene. Det fremgår endvidere, at de mang- lende effektiviseringer har medført, at Kriminalforsorgen har været nødsaget til at spare på vedligeholdelsen for at kunne overholde den bevillingsmæssige ramme.
Kriminalforsorgen orienterede i maj 2002 departementet om, at der i 2003 ville opstå et skønnet underskud på 90 mio. kr. ved at videreføre aktivitetsniveauet fra 2002. Dette skøn blev efterfølgende opjusteret til 175 mio. kr. og med- delt departementet den 31. oktober 2002. Det skal hertil be- mærkes, at forbruget for 2002 er for højt i forhold til, hvad det burde have været, hvis Kriminalforsorgen havde effekti- viseret som forudsat. Det fremgår således af tabel 3, 4, 6 og 7, at der manglede en effektiviseringsgevinst på godt 142 mio. kr. ved udgangen af 2002, og af tabel 9, at dette beløb forventes at være steget til ca. 237 mio. kr. ved udgangen af 2003.
Disse besparelser med nedskæring i aktivitetsniveauet havde ikke været nødvendige, hvis Kriminalforsorgen lø- bende havde effektiviseret som forudsat i flerårsaftalen og dermed sikret sig et varigt lavere omkostningsniveau.
C. Justitsministeriets opfølgning på Kriminal- forsorgens flerårsaftale
76. Rigsrevisionen konstaterede ved sagsgennemgangen i departementet, at departementet afgav virksomhedsregnska- bet for Kriminalforsorgen for 2000 den 25. april 2001. De- partementet modtog udkastet til virksomhedsregnskab til de- partementschefens påtegning med kortest mulig varsel. Virksomhedsregnskabet blev afgivet uden, at departementet havde foretaget en egentlig gennemgang og opfølgning bl.a. med hensyn til flerårsaftalen.
77. Justitsministeriets departement er på vegne af justits- ministeren overordnet myndighed i forhold til Kriminal- forsorgen og er som sådan endelig ansvarlig for Kriminal- forsorgens opgavevaretagelse, herunder i sidste ende for opfyldelsen af flerårsaftalen.
Rigsrevisionens sagsgennemgang har vist, at der i depar- tementet først i begyndelsen af 2002 forelå skriftlig doku- mentation for, at departementet havde sagsbehandlet Krimi- nalforsorgens årlige resultatopfølgninger. Der var således heller ikke skriftlige henvendelser til Kriminalforsorgen om at fremkomme med forslag til, hvorledes der kunne rettes op på de manglende effektiviseringer.
Justitsministeriet har oplyst, at opfølgningen i høj grad foregik ved en uformel dialogbaseret kontakt med Krimi- nalforsorgen.
78. I den forbindelse har Kriminalforsorgen oplyst, og de- partementet har bekræftet, at Justitsministeriets departe- ment allerede i forbindelse med flerårsaftalens indgåelse oplyste Kriminalforsorgen om, at der mellem Finansmini- steriet og Justitsministeriet var en forståelse af, at det kun- ne blive nødvendigt at gennemføre en del af sparekravet ved at begrænse den særlige vedligeholdelse.
Finansministeriet har hertil oplyst, at Finansministeriet ikke kan afvise, at der har været en sådan forståelse, men at Finansministeriet ikke kan finde dokumentation herfor. Fi- nansministeriet har samtidig oplyst, at de er enige med Rigs- revisionen i, at gennemførelsen af besparelser på den særli- ge vedligeholdelse ikke er i overensstemmelse med flerårs- aftalens intentioner. Finansministeriet anerkender imidlertid, at gennemførelsen af besparelser på den særlige vedligehol- delsesindsats har været nødvendig for at overholde de bevil- lingsmæssige rammer.
79. Af departementets sagsbehandling i 2002 fremgår det, at konsekvenserne, på længere sigt af, at Kriminalforsorgen havde anvendt de særlige vedligeholdelsesmidler til drift og ikke havde effektiviseret som forudsat, blev nærmere analy- seret, og at departementet påbegyndte en dialog med Krimi- nalforsorgen med henblik på at finde løsninger på proble- merne. Resultatet blev det i pkt. 20 nævnte spareforslag.
Efter Rigsrevisionens opfattelse burde departementet al- lerede i 1999, hvor Kriminalforsorgen planlagde gennemfø- relsen af flerårsaftalen, have gennemført analyser, der kun- ne vise konsekvenserne på længere sigt og herefter sammen med Kriminalforsorgen have taget skridt til at finde løsnin- ger, der var i overensstemmelse med flerårsaftalen.
80. I henhold til flerårsaftalen skal justitsministeren orien- tere forligspartierne om Kriminalforsorgens økonomiske situation og give en status for udmøntningen af flerårsafta- lens mål og krav. Departementet har oplyst, at forligskred- sen i forbindelse med afrapporteringen i 2001 og 2002 er blevet orienteret om, at Kriminalforsorgen for at overholde den økonomiske ramme har gennemført besparelser på ved- ligehold.
Rigsrevisionen finder ikke, at afrapporteringerne i til- strækkelig grad afspejler, at de gennemførte besparelser på
vedligehold indebærer, at udgifter til vedligehold er blevet udsat til efter aftaleperiodens udløb, og at den manglende indfrielse af flerårsaftalens generelle effektiviseringskrav betyder, at Kriminalforsorgen har et højere omkostnings- niveau end forudsat i aftalen. Rapporteringen burde for at give et fuldt og dækkende billede af Kriminalforsorgens økonomiske situation også have indeholdt analyser af de fremtidige konsekvenser af, at flerårsaftalens effektivise- ringskrav ikke blev opfyldt.
81. Da Justitsministeriet først med betydelig forsinkelse fulgte op på Kriminalforsorgens rapporteringer om flerårsaf- talen, og da rapporteringerne til forligskredsen ikke var dæk- kende, er det samlet set Rigsrevisionens opfattelse, at Ju- stitsministeriets opfølgning ikke har været tilfredsstillende.
Rigsrevisionens bemærkninger
Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Kriminalforsorgen har haft en tæt opfølgning på gennemførelsen af flerårsafta- lens initiativer, og at Kriminalforsorgen har udarbejdet de årli- ge resultatopfølgninger til departementet.
Af de årlige resultatopfølgninger til departementet fremgik det, at der ikke var effektiviseret som forudsat i flerårsaftalen, men at der i stedet var gennemført besparelser på vedlige- holdelse.
Justitsministeriets departement er på vegne af justitsmi- nisteren overordnet myndighed i forhold til Kriminalforsor- gen og er som sådan endelig ansvarlig for Kriminalforsor- gens opgavevaretagelse, herunder i sidste ende for opfyl- delsen af flerårsaftalen.
Rigsrevisionens sagsgennemgang har vist, at der i de- partementet først i begyndelsen af 2002 forelå skriftlig do- kumentation for, at departementet havde sagsbehandlet Kri- minalforsorgens årlige resultatopfølgninger. Der var såle- des heller ikke skriftlige henvendelser til Kriminalforsorgen om at fremkomme med forslag til, hvorledes der kunne ret- tes op på de manglende effektiviseringer.
Justitsministeriet har oplyst, at opfølgningen i høj grad foregik ved en uformel dialogbaseret kontakt med Kriminal- forsorgen.
Efter Rigsrevisionens opfattelse burde departementet al- lerede i 1999, hvor Kriminalforsorgen planlagde gennemfø- relsen af flerårsaftalen, have gennemført analyser, der kun- ne vise konsekvenserne på længere sigt og herefter sam- men med Kriminalforsorgen have taget skridt til at finde løs- ninger, der var i overensstemmelse med flerårsaftalen.
Undersøgelsen har endvidere vist, at Kriminalforsorgen for at holde den bevillingsmæssige ramme i 2003 har sæn- ket aktivitetsniveauet svarende til 175 mio. kr., fordi effekti- viseringerne i flerårsaftalen ikke er blevet gennemført.
Undersøgelsen har herudover vist, at Kriminalforsorgen var og er af den opfattelse, at der mellem Finansministeriet og Justitsministeriet var en forståelse om, at det kunne bli- ve nødvendigt at gennemføre en del af effektiviseringskra- vet ved at begrænse den særlige vedligeholdelse.
Undersøgelsen viste i denne forbindelse, at Finansmini- steriet ikke kan afvise, at en sådan forståelse har været til stede, men at der ikke er dokumentation herfor i Finansmi- nisteriet.
I henhold til flerårsaftalen skal justitsministeren orientere forligspartierne om Kriminalforsorgens økonomiske situation og give en status for udmøntningen af flerårsaftalens mål og krav. Departementet har oplyst, at forligskredsen i forbindel- se med afrapporteringen i 2001 og 2002 er blevet orienteret om, at Kriminalforsorgen for at overholde den økonomiske ramme har gennemført besparelser på vedligehold.
Rigsrevisionen finder ikke, at afrapporteringerne i tilstræk- kelig grad afspejler, at de gennemførte besparelser på vedli- gehold indebærer, at udgifter til vedligehold er blevet udsat til efter aftaleperiodens udløb, og at den manglende indfrielse af flerårsaftalens generelle effektiviseringskrav betyder, at Kri- minalforsorgen har et højere omkostningsniveau end forudsat i aftalen. Rapporteringen burde for at give et fuldt og dækken- de billede af Kriminalforsorgens økonomiske situation også have indeholdt analyser af de fremtidige konsekvenser af, at flerårsaftalens effektiviseringskrav ikke blev opfyldt.
Da Justitsministeriet først med betydelig forsinkelse fulgte op på Kriminalforsorgens rapporteringer om flerårsaftalen, og da rapporteringerne til forligskredsen ikke var dækkende, er det samlet set Rigsrevisionens opfattelse, at Justitsmini- steriets opfølgning ikke har været tilfredsstillende.
Rigsrevisionen, den 5. august 2003
Xxxxxx Xxxx
/Xxxx Xxxxx Xxxxxxxx