Beretning til statsrevisorerne om
Beretning til statsrevisorerne om
Xxxxxxx køb af konsulentydelser
September 2001 RB B602/01
Rigsrevisionen
Indholdsfortegnelse
Side
I. Resumé 5
II. Indledning, formål, afgrænsning og metode 17
A. Indledning 17
B. Formål 19
C. Afgrænsning 20
D. Metode 20
III. Finansloven, statsregnskabet og udgifter til konsulenter 21
A. Finanslov og statsregnskab 21
B. Xxxxxxx kontraktdatabase 25
C. De samlede udgifter til konsulenter 28
IV. Regelsæt om køb af konsulentydelser 29
A. Køb af konsulentydelser 29
a. Langvarige kontrakter 31
b. Kortvarige kontrakter 33
V. Danidas sagsdokumentation 35
VI. Xxxxxxx konsulentbehov og omfanget af kontrakter 37
A. Xxxxxxx konsulentbehov 37
B. Omfang og styring af konsulentkontrakter 42
a. Langvarige kontrakter 42
b. Kortvarige kontrakter 45
VII. Konkurrence og prisfastsættelse ved kontraktindgåelse 47
A. Langvarige kontrakter 47
a. Valg af firma 47
b. Konkurrencen og prisfastsættelsen ved langvarige
xxxxxxxxxx 00
c. Prisfastsættelse på forhandlede xxxxxxxxxx xxxxxxxxxx 00
B. Kortvarige kontrakter 55
a. Prisfastsættelse på kortvarige kontrakter 55
VIII. Habilitetsspørgsmål ved kontraktindgåelse 57
A. Xxxx af konsulenter uden udbud 57
B. Anvendelse af samme konsulent i flere faser af et udbudt
projekt 59
IX. Sammenfatning 66
Beretning om Xxxxxxx køb af konsulentydelser
I. Resumé
Indledning, formål, afgrænsning og metode
1. Beretningen omhandler Udenrigsministeriets (Danidas) køb af ydelser fra eksterne konsulenter i perioden 1995- 2000 og vedrører forhold inden for § 6.32. Bilateral sek- torprogram- og projektbistand samt inden for § 6.33.01.12. Konsulenter og rådgivende firmaer.
2. Xxxxxx overdrager gennem kontraktindgåelse i vidt om- fang opgaver i forbindelse med den bilaterale bistand til konsulentfirmaer i det private erhvervsliv. Køb af konsu- lentydelser involverer, ud over relevante myndigheder og institutioner i modtagerlandet, også den danske repræsenta- tion i modtagerlandet samt en række kontorer i Danida.
3. Det fremgår af Xxxxxxx årsberetning for 2000, at det samlede kontraktbeløb på nye tjenesteydelseskontrakter og tillægskontrakter med danske konsulentfirmaer i 2000 be- løb sig til ca. 850 mio. kr. Xxxxx tegnede de 20 mest an- vendte danske konsulentfirmaer sig for ca. 73 % af det samlede beløb. For de økonomisk mest betydende kontrak- ter, de langvarige, tegnede 3 konsulentfirmaer sig for ca. halvdelen af kontrakterne. Køb af konsulentydelser er såle- des et beløbsmæssigt væsentligt område med begrænset in- denlandsk konkurrence. Dette stiller store krav til Danidas styring på området.
4. Det overordnede formål med Rigsrevisionens undersø- gelse er at vurdere Danidas tilrettelæggelse og overordnede styring vedrørende køb af konsulentydelser. Som grundlag for at foretage denne vurdering har Rigsrevisionen under- søgt,
• om det beløbsmæssige omfang af Danidas køb af kon- sulentydelser kan udledes af finanslov og statsregnskab,
• om Xxxxxx har regnskabsmæssige opgørelser mv. over konsulentforbruget og dermed mulighed for at kunne analysere udviklingen heri,
• om Xxxxxx har dækkende og hensigtsmæssige regelsæt om køb af konsulentydelser,
• om Xxxxxx har tilfredsstillende dokumentation for sags- behandlingen i forbindelse med køb af konsulentydelser,
• om Xxxxxx på overordnet plan iværksætter de nødvendi- ge behovsanalyser før køb af konsulentydelser og har en overordnet styring vedrørende forbruget af kontrakter,
• om Xxxxxx har dokumentation for, at konsulentydelser i og uden for konkurrence altid anskaffes på de mest for- delagtige vilkår, og
• om Xxxxxxx forvaltning sikrer habilitet i opgavevareta- gelsen gennem uafhængighed og uvildighed ved valg af konsulenter.
5. Undersøgelsens vurderinger og analyser er foretaget med fokus på at xxxxxx Xxxxxxx beslutningsgrundlag i for- bindelse med valget og købet af konsulentydelser. Under- søgelsen bygger på møder og brevveksling. Endvidere er der foretaget gennemgang af gældende regelsæt vedrøren- de udbud og indgåelse af kontrakter. Rigsrevisionen har li- geledes gennemgået en række generelle sager samt 55 en- keltsager. Beretningen har i udkast været forelagt Uden- rigsministeriet, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er indarbejdet i beretningen.
Finansloven, statsregnskabet og udgifter til konsulenter
6. Rigsrevisionen har søgt at vurdere, om omfanget af Da- nidas køb af konsulentydelser kan udledes af finanslov og statsregnskab.
Køb af konsulentydelser er indeholdt i § 6.33.01. Perso- nelbistand, hvor der under § 6.33.01.12. Konsulenter og rådgivende firmaer indgår en bevilling på 170 mio. kr. på finansloven for 2000. Det fremgår af anmærkningerne til finansloven, at konsulentforbruget i stigende grad finan- sieres over projekt- og programbevillingerne. Denne del af den bilaterale bistand bevilges under § 6.32. Bilateral sek- torprogram- og projektbistand. Konsulentforbruget er ikke særskilt specificeret på denne paragraf eller i anmærknin- gerne hertil.
7. Undersøgelsen viste, at finansloven og statsregnskabet ikke viser de samlede bevillinger og forbrug af tjeneste- ydelser fra konsulenter. Dette skal dog ses i sammenhæng med, at det ikke er et krav i Budgetvejledningen, at køb af konsulentydelser skal kunne opdeles på formål og specifi- ceres i finanslov og statsregnskab.
Udenrigsministeriet har anført, at en specifikation af omfanget af konsulentforbrug på de enkelte landebevillin- ger vil være vanskelig at gennemføre, idet identifikation af behovet for og styring af konsulentydelser i løbet af fi- nansåret er forankret i de enkelte programmer, dvs. på den enkelte repræsentation i modtagerlandet i samarbejde med lokale partnere.
Udenrigsministeriet har bemærket, at Folketinget efter ministeriets opfattelse holdes behørigt orienteret om udgif- ter til konsulentydelser finansieret over ulandsrammen.
I henhold til gældende bevillingsregler og praksis fore- lægges alle bilaterale bevillinger over 20 mio. kr. for Fol- ketingets Finansudvalg, der i aktstykket for den enkelte aktivitet modtager oplysninger om fordelingen af budget- tet på hovedposter, herunder brugen af konsulentydelser.
Udenrigsministeriet har tillige anført, at i henhold til gældende retningslinjer for udformning af aktstykker til Finansudvalget indgår samtlige udgifter til personelbistand i aktstykkets budgetbeskrivelse, herunder også udgifter til konsulentydelser samt Danida-rådgivere. Udenrigsministe- riet har oplyst, at 93 % af de samlede bevillinger i 2000 blev forelagt Finansudvalget.
Rigsrevisionen skal bemærke, at Finansudvalget sær- skilt forelægges programmer og projekter over 20 mio. kr. som enkeltprojekter, men at Folketinget ikke orienteres om det samlede konsulentforbrug på § 6.32 i lighed med specifikationen på § 6.33.01.12.
8. Undersøgelsen viste tillige, at det ikke er muligt ud fra Danidas regnskabssystem at opgøre eller specificere de samlede udgifter til konsulenter. Udenrigsministeriet har oplyst, at man er indstillet på fra og med næste finansår at erstatte den nuværende artskonto i Udenrigsministeriets regnskabssystem (UM-Finans) for betalinger på firmakon- trakter med 3 nye artskonti for konsulentkontrakter, entre- prisekontrakter og vareleverancer.
Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende.
9. Xxxxxx registrerer detaljerede oplysninger om alle kon- trakter i en kontraktdatabase, efterhånden som de bliver indgået. Kontraktdatabasen giver mulighed for at opgøre det samlede konsulentforbrug, herunder kontraktsum.
Xxxxxx har oplyst, at kontraktdatabasens fokus er kon- traktforvaltning. Rigsrevisionen finder, at oplysningerne i kontraktdatabasen med fordel kunne sammenholdes med ministeriets regnskabssystem og derigennem bidrage til at skabe et bedre grundlag for at analysere udgiftsudviklin- gen i både kontraktsummer og forbrug.
10. Undersøgelsen viste, at det samlede registrerede for- brug til køb af konsulentydelser ifølge Xxxxxxx kontraktda- tabase i 2000 udgjorde ca. 707 mio. kr. Ifølge statsregnska- bets § 6.33.01.12 var Udenrigsministeriets forbrug af kon- sulentydelser på 193 mio. kr. i 2000. Dermed er det faktiske forbrug mere end 3 gange større end det specificerede be- løb, og udgiften til køb af konsulentydelser er et væsentligt beløb, der til sammenligning er større end Udenrigsministe- riets samlede lønudgifter.
Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at finanslo- vens anmærkninger bør indeholde oplysninger om de sam- lede udgifter til køb af konsulentydelser.
Regelsæt om køb af konsulentydelser
11. Med hensyn til udbud har Xxxxxx fastsat den procedu- re, at man normalt kun indhenter tilbud hos firmaer i Dan- mark. Det kan dog være nødvendigt at indhente tilbud i udlandet, hvis dansk ekspertise ikke findes. Køb af konsu- lentydelser til udviklingsbistand er ikke omfattet af EU’s udbudsregler.
Fælles for reglerne er, at de er forhandlet med konsu- lentbranchen, og at de bygger på standardiserede regelsæt. Der sondres mellem konsulenttjenester af lang og kort va- righed, idet der gælder forskellige regelsæt for de 2 kon- trakttyper. Langtidskontrakter omfatter opgaver, der har mere end ét års varighed. De langvarige kontrakter udby- des som hovedregel offentligt, dvs. udsættes for konkur- rence på et marked. Der er tale om 4 mulige udbudsformer med forskellige grader af konkurrenceelement. De 4 for- mer er:
1. Offentligt udbud
2. Offentlig udbud med prækvalifikation
3. Begrænset udbud
4. Udbud efter forhandling.
De kortvarige kontrakter indgås typisk, uden at de udby- des i konkurrence.
Undersøgelsen viste, at Danida har udarbejdet dækken- de og udførlige retningslinjer for køb af såvel kortvarige som langvarige konsulentydelser.
Danidas sagsdokumentation
12. Undersøgelsen viste, at sagsreferater, der dokumente- rer sagens forløb, generelt set kun eksisterer i mindre om- fang. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der mangler en ”gennemgående rød tråd” i sagerne, og at disse derfor bli- ver meget uoverskuelige.
Rigsrevisionen finder, at den manglende dokumentation af væsentlige beslutninger i sagsprocessen og fravær af sagsreferater kan løses ved enkle, overskuelige standard- beslutnings- eller sagsreferater. Disse kan sikre, at ledel- sen og de involverede medarbejdere i Danida har mulig- hed for at få den fornødne information om og dokumenta- tion for beslutninger.
Danida bør samtidig overveje at anvende et elektronisk sags- eller kontraktstyringssystem, dels af ressourcehensyn, dels for at sikre, at alle involverede parter umiddelbart har adgang til relevante oplysninger.
Xxxxxxx konsulentbehov og omfanget af kontrakter
13. Folketinget tiltrådte i 1994 strategien ”En verden i ud- vikling – strategi for dansk udviklingspolitik frem mod år 2000”. Det fremgår heraf vedrørende personelbistanden, at ”øget lokalt ansvar og øget vægt på kapacitetsopbygning vil indebære, at personelbistanden i form af langtidsud- sendte eksterne konsulenter og firmarådgivere gradvist vil blive omlagt. Lokale ressourcer vil blive tillagt øget betyd- ning, og udsendelse af kortvarige rådgivere forventes som konsekvens heraf at blive mere fremtrædende.”
Strategien blev vurderet ved en midtvejsvurdering i 1997. Ifølge ministeriet kunne målsætningen om omlæg- ningen til langtidsudsendte konsulenter til fordel for lokale
ressourcer og korttidsrådgivere ikke forventes gennemført i strategiperioden.
14. Xxxxxx udarbejdede i 1998 en særskilt strategi for per- sonelbistanden ”Xxxxx og holdninger”, som var den første samlede beskrivelse af personelbistanden. Strategien om- handlede de forskellige rådgiverformer, herunder firma- konsulenter.
15. Xxxxxx xxxxxxxxxx i marts 2000 en særskilt konsulent- undersøgelse af Xxxxxxx xxxx af rådgivere og konsulenter. Undersøgelsen havde primært til formål at vurdere udvik- lingen i forbruget set i relation til den overordnende strate- gi. Det endelige udkast til rapporten forelå i december 2000. Konsulentrapporten beskriver udviklingen i antallet af de forskellige typer rådgivere (firma- og Danida-rådgi- vere, kort- og langtidsudsendte).
Konsulentrapporten anbefaler bl.a. klarere definition og afgrænsning af rådgiverens roller, større fleksibilitet i an- vendelsen af de forskellige rådgivertyper, øget opmærk- somhed på kriterier for valg af henholdsvis kort- eller lang- tidsrådgivere og firma- og Danida-rådgivere. Udenrigsmi- nisteriet har oplyst, at det endelige rapportudkasts anbefa- linger vil indgå i opfølgningen på ”Partnerskab 2000”. I første omgang vil der blive udarbejdet nye retningslinjer for sektorprogrambistand.
Med hensyn til strategiens målsætning om en omlæg- ning af personelbistanden viser rapporten, at omlægningen til sektorprogramstøtte ikke har ført til strategiens forven- tede nedgang i brugen af langtidskonsulenter. Med hensyn til korttidskonsulenter er der i overensstemmelse med stra- tegien sket en stor stigning i antallet heraf.
Rapporten fremhæver, at det tillige har været en be- grænsning i undersøgelsen, at det ikke har været muligt at indhente talmæssige oplysninger om anvendelse af natio- nale rådgivere og konsulenter. Det har dermed ikke været muligt at vurdere strategiens målsætning om, at lokale res- sourcer skulle tillægges øget betydning.
På baggrund af rapporten vil Xxxxxx udarbejde nye ret- ningslinjer for rådgiverbistand, herunder køb af konsulent- ydelser. Konsulentrapporten viser efter Rigsrevisionens opfattelse, at de hidtidige retningslinjer ikke har sikret ens-
xxxxxxxx x brugen af konsulenter inden for sammenligneli- ge lande, sektorprogrammer og opgaver.
16. Ifølge Udenrigsministeriet er behov for konsulenter forankret i det enkelte kontor i ministeriet. Program- og projektbistanden udmøntes gennem programdokumentati- on i form af bl.a. forundersøgelsesrapporter, årlige gen- nemgange, notater til Danidas Styrelse (Styrelsen for In- ternationalt Udviklingssamarbejde) og aktstykker. Rigsre- visionen finder ikke, at Danidas dokumentationsgrundlag fuldt ud giver mulighed for overordnede analyser af kon- sulentbehov.
For at give et bedre grundlag for en ledelsesmæssig sty- ring af forbrug og overordnet afvejning af fremtidige behov finder Rigsrevisionen, at ministeriet med fordel kunne op- samle de eksisterende informationer i form af enkle, gene- relle og overordnede nøgletal i en edb-løsning, der kan give ministeriets ledelse mulighed for at vurdere størrelsen af konsulentforbruget og ressourceanvendelsen samt at afveje konsulentforbruget på tværs af lande, sektorprogrammer og opgaver.
17. Rigsrevisionen har tillige foretaget en kortlægning og analyse af antallet af langvarige kontrakter og tillægskon- trakter, der knytter sig til en oprindelig kontrakt, og søgt at vurdere årsagen til udviklingen i antallet af tillægskontrak- ter.
Danida var ikke i stand til at redegøre for udviklingen af tillægskontrakter opdelt på planlagte og ikke-planlagte tillægskontrakter. Xxxxxx har ikke gennemført overordne- de analyser af anvendelsen af tillægskontrakter. Rigsrevi- sionen finder, at Danida bør indføre en sådan styring med henblik på at foretage analyser af ikke-planlagte tillæg til kontrakterne og dermed sikre, at der via tillægskontrakter ikke sker en utilsigtet udvidelse af oprindelige kontrakter.
Udenrigsministeriet er indstillet på fremover at gen- nemføre stikprøver og tværgående analyser af ikke-plan- lagte tillæg til kontrakter med henblik på vurdering af an- vendelsen af tillægskontrakter. Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende.
18. En opgørelse over kortvarige kontrakter uden udbud fordelt efter opgavetype viser, at Danida kategoriserer ca.
halvdelen af de 734 kontrakter i 2000 i generelle, ikke en- tydige kategorier som ”teknisk bistand” og ”diverse”. Un- dersøgelsen viste, at Danida ikke har tilpasset kontraktda- tabasen til ændrede opgavetyper. Udenrigsministeriet har oplyst, at under tilpasningen af kontraktdatabasens opga- vetyper til denne udvikling har Danida prioriteret hensynet til databasekontinuitet.
Ministeriet har vedrørende stigningen i ”diverse”-kate- gorien oplyst, at dette skyldes overgangen fra projekt- til sektorprogrambistand. Danida forventer, at antallet af kon- trakter i ”diverse”-kategorien fremover vil blive væsentligt reduceret.
Rigsrevisionen finder, at kontraktdatabasen bør tilpasses de nye opgavetyper, og at Danida i videst mulige omfang bør sikre, at det er muligt at følge udviklingen over tid.
Konkurrence og prisfastsættelse ved kontraktindgåelse
19. På et beløbsmæssigt væsentligt område, hvor der til- med er begrænset konkurrence, er det vigtigt, at Danida løbende sikrer, at der er dokumentation for, at konsulent- ydelser anskaffes på de mest fordelagtige vilkår.
Undersøgelsen viste, at der navnlig i prækvalifikations- fasen manglede dokumentation for udvælgelse af leveran- dører. Rigsrevisionen finder, at Danida bør sikre dokumen- tation for valg af leverandører. Udenrigsministeriet har er- klæret sig xxxx xxxx.
20. Rigsrevisionen har undersøgt, hvad Xxxxxx har gjort for at sikre sig imod, at prisen på ydelserne på de langvari- ge kontrakter ikke bliver væsentligt højere, end hvad man kan forvente på et marked med tilstrækkelig konkurrence.
Xxxxxx foretog i 1996 en international markedstest. For- målet med markedstesten var at give Danida et billede af et konkurrencebaseret internationalt prisniveau for langvarige konsulentydelser og dermed markedets svar på, hvor ni- veauet skulle ligge. Et andet formål var at sikre, at de pri- ser, Danida betaler, er rimelige i forhold til den leverede kvalitet.
Undersøgelsen viste, at Danida ved den internationale markedstest i 1996 på tilfredsstillende måde har vurderet og analyseret konkurrencesituationen i Danmark og udlan- det.
På baggrund af den begrænsede danske ressourcebase finder Rigsrevisionen, at Danida systematisk burde have fulgt op på disse analyser med henblik på at sikre, at priser og dækningsbidrag fortsat ligger på et niveau, der ikke lig- ger over prisen på det internationale marked.
Udenrigsministeriet er enig i, at prisdannelsen i de ud- bud, der gennemføres med deltagelse af ikke danske virk- somheder bør vurderes og analyseres med henblik på at si- kre, at de danske virksomheders priser og dækningsbidrag fortsat ligger på et niveau, der ikke ligger over niveauet på det internationale marked.
21. Markedstesten viste, at der i Danmark reelt kun er 3 store firmaer på markedet og en del små konsulentfirmaer (5-10), der oftest ikke selv kan påtage sig de store opga- ver. Danidas mål for, om der er konkurrence på området, er, at der skal foreligge tilbud fra 3-5 firmaer.
Rigsrevisionens undersøgelse af 20 langvarige kontrak- ter viste, at antallet af tilbudsgivere i 25 % af de undersøg- te sager ikke levede op til Danidas mål om, at der bør være 3-5 tilbudsgivere. Som følge heraf var konkurrencen ved udbudet mangelfuldt i forhold til forudsætningen, og der foreligger således risiko for, at ydelserne ikke er anskaffet på de mest fordelagtige vilkår.
22. Forhandling af langvarige kontrakter uden udbud kom- mer på tale, når der ikke er tilstrækkeligt med udbydere på markedet. Her er dækningsbidraget et særligt vigtigt ele- ment. Rigsrevisionen har derfor undersøgt, om fastsættel- sen af dækningsbidraget kan dokumenteres og sker på et objektivt empirisk grundlag. Xxxxxx har ikke umiddelbart været i stand til at opgøre gennemsnitstal for forhandlede kontrakter. I forhandlingerne har det været muligt at opnå et højere dækningsbidrag, hvis firmaerne i forhandlingerne fandt det urimeligt lavt.
Rigsrevisionen finder, at Danida af såvel styringsmæs- sige som administrative hensyn bør tilrettelægge forvalt- ningen af området, så Danida umiddelbart kan opgøre det gennemsnitlige dækningsbidrag på de forhandlede kon- trakter og dermed sikre et godt grundlag i forhandlingerne fremover om dækningsbidraget.
Udenrigsministeriet vil etablere mulighed for elektro- nisk registrering af udbudsform og opgørelse af dæknings-
bidrag på forhandlede kontrakter. Dette finder Rigsrevisio- nen tilfredsstillende.
23. Den langt overvejende del af de kortvarige kontrakter er under 1,5 mio. kr., og disse indgås efter forhandling, dvs. uden konkurrence. Undersøgelsen af 31 udvalgte kort- varige kontrakter viste, at kun én sag indeholdt fornøden dokumentation for forhandlinger.
Undersøgelsen viste således, at Danida kun i mindre omfang har udarbejdet dokumentation for, at ydelserne er anskaffet på de mest fordelagtige vilkår. Som følge af den manglende dokumentation er det ikke muligt at vurdere, hvorvidt Xxxxxxx forhandlinger har givet sig udslag i lave- re timeforbrug end foreslået i konsulentfirmaets oprindeli- ge udkast. Rigsrevisionen finder, at Danida bør udarbejde en enkel og overskuelig dokumentation for de førte for- handlinger. Udenrigsministeriet har erklæret sig xxxx xxxx.
Habilitetsspørgsmål ved kontraktindgåelse
24. Med henblik på at undersøge om sagsgangen i til- strækkelig grad skaber sikkerhed mod, at der kan opstå in- habilitet, har Rigsrevisionen undersøgt udvalgte kortvarige kontrakter, hvor købet sker uden udbud. Undersøgelsen vi- ste, at der kun i 3 ud af 31 sager forelå fornøden skriftlig dokumentation med begrundelser om valg, herunder even- tuelt fravalg af konsulentfirmaer.
Selv om Rigsrevisionen ikke har konstateret konkrete eksempler på inhabilitet, bør Danida tilrettelægge sin sags- behandling, så valg og fravalg fremgår af sagen. Herved vil Xxxxxx kunne begrænse risikoen for, at der ville kunne rejse tvivl om Xxxxxxx habilitet ved valg af konsulenter. Udenrigsministeriet har erklæret sig xxxx xxxx.
25. Rigsrevisionen finder det væsentligt, at Danida i sin forvaltning sikrer, at ingen konsulentfirmaer ved deltagelse i flere faser af et projekt får urimelige konkurrencemæssige fordele i forhold til konkurrenterne, og at ingen konsulent- firmaer ved dobbeltroller i et projekt kommer i interesse- konflikt ved opgavevaretagelsen.
Rigsrevisionen har til sin undersøgelse udtaget stikprø- ven, så der var 9 situationer, hvor samme firma havde del- taget under såvel forundersøgelse som gennemførelse af samme projekt.
Undersøgelsen viste, at Danida generelt ikke i sager, hvor det enkelte firma har været inde i flere faser i et pro- jekt, har foretaget vurderinger af eventuel inhabilitet, og der er derfor ikke udarbejdet særskilte vurderinger i de en- kelte sager. Danida har ikke fulgt egne retningslinjer, hvor der skal ske en særskilt vurdering af habilitet.
Uanset Rigsrevisionen ikke har konstateret konkrete brud på habilitetsreglerne, bør Danida iværksætte en pro- cedure, så der i alle tilfælde sker skriftlige vurderinger af, hvorvidt et firmas deltagelse i en forundersøgelsesfase diskvalificerer firmaet i at deltage i selve gennemførelsen af projektet på grund af dobbeltrollen eller giver dette fir- ma fordele, der i forhold til konkurrenter må anses for uri- melige.
Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet fremover i forbindelse med udbud af rådgiveropgaver vil udarbejde en skriftlig habilitetsvurdering af de virksomheder, der har deltaget i forundersøgelsesfasen. Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende.
Sammenfatning
26. Rigsrevisionens undersøgelse har generelt vist, at Da- nida i høj grad anvender eksterne konsulenter, men at det samlede forbrug ikke umiddelbart kan udledes af finanslov og statsregnskab.
Danida har dækkende og udførlige retningslinjer vedrø- rende konkrete køb af konsulentydelser, herunder kon- trakt- og programdokumentation. Danida mangler imidler- tid i vid udstrækning dokumentation for egen sagsbehand- ling, herunder for trufne beslutninger. Dette har til følge, at Rigsrevisionen i vid udstrækning ikke har kunnet vurde- re, om ydelserne er opnået på de mest fordelagtige vilkår, eller om habilitetsregler er overholdt.
Danida mangler på overordnet niveau analyser af behov for og forbrug af konsulenter. Rigsrevisionen finder gene- relt, at Udenrigsministeriet med fordel kan sammenstille de mange eksisterende oplysninger i programdokumentation, kontrakter, kontrakt- og prisdatabase i enkle, overskuelige nøgletal i en edb-løsning for at give ministeriets ledelse et bedre grundlag for at kunne vurdere størrelsen af konsu- lentforbruget og ressourceanvendelsen samt en fremadret- tet vurdering af behov.
Rigsrevisionens undersøgelse har vist:
• at finansloven og statsregnskabet ikke viser de samlede bevillinger til og forbrug af tjenesteydelser fra konsulen- ter,
• at Danida gennem sin kontraktdatabase kan opgøre de samlede udgifter til køb af konsulentydelser, men at mi- nisteriet ikke kan specificere udgifterne i sit regnskabs- system,
• at Danida har udarbejdet dækkende og hensigtsmæssi- ge regelsæt vedrørende køb af såvel langvarige som kortvarige konsulentydelser,
• at Danida har program-, projekt- og kontraktdokumenta- tioner, men at Danida kun i mindre omfang har sagsrefe- rater, der dokumenterer sagsprocessen ved køb af kon- sulentydelser,
• at Danida ikke anvender sin samlede dokumentation til overordnede analyser af konsulentforbrug, men at Dani- da med fordel kunne opsamle de eksisterende informa- tioner i form af enkle, generelle og overordnede nøgletal i en edb-løsning til brug for analyse af forbrug og fremti- dige behov,
• at Danida på tilfredsstillende måde foretog en internatio- nal markedstest i 1996 af kontrakter i konkurrence, men at der ikke systematisk blev fulgt op herpå med henblik på at sikre, at priser og dækningsbidrag, selv om den danske ressourcebase er lille, fortsat ligger på et konkur- rencemæssigt niveau i sammenligning med udlandet,
• at Danida har opstillet et mål om 3-5 tilbudsgivere for kontrakter i konkurrence, men i 25 % af de undersøgte kontrakter levede antallet af tilbudsgivere ikke op til Da- nidas målsætning,
• at Danida kun i mindre omfang har udarbejdet dokumen- tation for, at køb af konsulentydelser uden konkurrence er sket på de mest fordelagtige vilkår, og
• at selv om Rigsrevisionen ikke har konstateret brud på habilitetsreglerne, bør Xxxxxx forbedre sin forvaltning ved at dokumentere de habilitetsmæssige vurderinger, der bliver foretaget for at sikre, at habiliteten opretholdes ved køb af konsulentydelser i som uden for konkurrence.
II. Indledning, formål, afgrænsning og metode
27. Denne beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997.
Beretningen omhandler Udenrigsministeriets køb af ydel- ser fra eksterne konsulenter i perioden 1995-2000 og vedrø- rer forhold inden for § 6.32. Bilateral sektorprogram- og projektbistand samt inden for § 6.33.01.12. Konsulenter og rådgivende firmaer. Danida (Danish International Develop- ment Assistance) anvendes i denne beretning synonymt for Udenrigsministeriet.
28. Lovgrundlaget for dansk ulandsbistand er lov nr. 297 af 10. juni 1971 om international udviklingssamarbejde se- nest ændret ved lovbekendtgørelse nr. 541 af 10. juli 1998. Hovedprincipperne i den danske udviklingsbistand er fastlagt i ”Partnerskab 2000 Danmarks udviklingspolitik”. ”Partnerskab 2000” fastholder de grundlæggende målsæt- ninger og principper fra ”En verden i udvikling – strategi for dansk udviklingspolitik frem mod år 2000”. ”Partner- skab 2000” fastholder således bl.a., at den overordnede målsætning for dansk udviklingsbistand er fattigdomsbe- kæmpelse, og at bistanden i de op til 20 programsamar- bejdslande gradvis omlægges fra projekt- til sektorpro- grambistand og koncentreres på 2-4 sektorer i hvert land. Udenrigsministeriet har oplyst, at der fortsat igangsættes mange enkeltprojekter i programsamarbejdslandene ikke mindst med henblik på fremme af demokratisering og re-
spekt for menneskerettigheder.
29. Xxxxxx overdrager gennem kontraktindgåelse i vidt omfang opgaver i forbindelse med den bilaterale bistand til erhvervslivet og kontraherer med konsulentfirmaer, han- delsfirmaer, fremstillingsvirksomheder og entreprenører. Xxxxxxx køb af konsulenter til tjenesteydelser omfatter et bredt spektrum af opgaver, der vedrører: leverancer af sek- torstudier, identifikation af programmer/projekter, detail- studier af programkomponenter/projekter, deltagelse i en- delig forberedelse af programmer/projekter, deltagelse i appraisal, projektering og opstilling af specifikationer, ud- bud, tilsyn og aflevering, faglig bistand, uddannelse og træ-
ning, review samt evaluering. Opgavernes varighed spæn- der fra få uger til flere år, og Danida har etableret regelsæt for henholdsvis kort- og langvarige kontrakter.
Et konsulentfirma er en samlebetegnelse for forskellige typer firmaer og organisationer og omfatter bl.a. firmaer, der driver egentlig rådgivningsvirksomhed som hovedbe- skæftigelse.
30. Køb af konsulentydelser involverer, ud over relevante myndigheder og institutioner i modtagerlandet og den dan- ske repræsentation i modtagerlandet, en række kontorer i Danida, herunder Erhvervskontoret for udviklingsbistand (StS.1) og Tjenesten for Sektorfaglige Anliggender (TSA). Erhvervskontoret er hovedsagelig ansvarlig for selve ud- budsprocessen og økonomisk-juridiske forhold, og hermed for at retningslinjerne for udbud følges. TSA er hovedsa- gelig ansvarlig for de fagtekniske forhold.
31. Køb af konsulentydelser er indeholdt i § 6.33.01. Per- sonelbistand, hvor der under § 6.33.01.12. Konsulenter og rådgivende firmaer indgår en bevilling på 170 mio. kr. på finansloven i 2000. Det fremgår af finansloven, at konsu- lentforbruget i stigende grad finansieres over projekt- og programbevillingerne. Denne del af den bilaterale bistand bevilges under § 6.32. Bilateral sektorprogram- og pro- jektbistand. I 2000 var den samlede bevilling på denne konto 3,3 mia. kr. ekskl. bistand gennem private organisa- tioner og særlig projektbistand. Konsulentforbruget er ikke særskilt specificeret på denne konto.
32. Det fremgår af Xxxxxxx årsberetning for 2000, at det samlede kontraktbeløb på nye tjenesteydelseskontrakter og tillægskontrakter med danske konsulentfirmaer i 2000 be- løber sig til ca. 850 mio. kr. Denne opgørelse er baseret på Xxxxxxx kontraktdatabase. Af kontraktsummen på 850 mio. kr. tegner de 20 mest anvendte danske konsulentfirmaer sig for ca. 73 % af det samlede beløb. For de økonomisk mest betydende kontrakter, de langvarige, tegner 3 konsulentfir- maer sig for ca. halvdelen af kontrakterne. Det begrænsede antal firmaer medfører, at kun 2-3 firmaer i gennemsnit af- giver tilbud på de opgaver, som Xxxxxx xxxxxxx.
Danida er opmærksom på, at kredsen af mulige leve- randører er relativ beskeden, og at dette indebærer en be-
grænset konkurrence på området. For at afprøve det dan- ske prisniveau har Danida i 1996 foretaget en international markedstest, der gav Danida et billede af det internationale markeds svar på, hvor prisniveauet for konsulentkontrak- ter skulle ligge.
33. Køb af konsulentydelser er således et beløbsmæssigt væsentligt område med begrænset indenlandsk konkurren- ce. Dette stiller store krav til Danidas styring på området.
34. Det overordnede formål med Rigsrevisionens undersø- gelse er at vurdere Danidas tilrettelæggelse og overordnede styring vedrørende køb af konsulentydelser. Ved overord- net styring forstår Rigsrevisionen de styringsprocesser, som Xxxxxxx ledelse har iværksat med henblik på at udnyt- te ressourcerne og tilrettelægge aktiviteterne, så organisa- tionens målsætning opfyldes bedst muligt.
Som grundlag for at foretage denne vurdering har Rigs- revisionen undersøgt,
• om det beløbsmæssige omfang af Danidas køb af kon- sulentydelser kan udledes af finanslov og statsregnskab,
• om Xxxxxx har regnskabsmæssige opgørelser mv. over konsulentforbruget og dermed mulighed for at kunne analysere udviklingen heri,
• om Xxxxxx har dækkende og hensigtsmæssige regelsæt om køb af konsulentydelser,
• om Xxxxxx har tilfredsstillende dokumentation for sags- behandlingen i forbindelse med køb af konsulentydelser,
• om Xxxxxx på overordnet plan iværksætter de nødvendi- ge behovsanalyser før køb af konsulentydelser og har en overordnet styring vedrørende forbruget af kontrakter,
• om Xxxxxx har dokumentation for, at konsulentydelser i og uden for konkurrence altid anskaffes på de mest for- delagtige vilkår, og
• om Xxxxxxx forvaltning sikrer habilitet i opgavevareta- gelsen gennem uafhængighed og uvildighed ved valg af konsulenter.
35. Undersøgelsen er afgrænset til at belyse bilateral bi- stand, forstået som den bistand, der ydes direkte fra Dan- mark som donorland til et modtagerland. Undersøgelsen afgrænser sig endvidere til at omhandle bistand, der ydes via køb af tjenesteydelser fra eksterne konsulenter, hvilket primært vedrører konto § 6.33.01.12. Konsulenter og rådgi- vende firmaer. Da konsulentforbruget tillige i stigende grad finansieres af § 6.32. Bilateral sektorprogram- og projekt- bistand, vil denne konto tillige indgå i undersøgelsen.
I det omfang der beskrives en udvikling i bevillinger, omkostninger og omfang af brugen af eksterne konsulen- ter, afgrænses undersøgelsesperioden til 1995-2000. Der foretages ikke kvalitets- eller effektivitetsvurderinger af de eksterne konsulenters opgaveløsning. Undersøgelsens vur- deringer og analyser foretages med fokus på at belyse Da- nidas beslutningsgrundlag i forbindelse med valget og kø- bet af konsulentydelser.
D. Metode
§ 6.33.01.12 og foretaget sammenholdelse med finanslov og statsregnskab. Endvidere har Rigsrevisionen analyseret et større dataudtræk fra Danidas kontraktdatabase omfat- tende alle kort- og langvarige kontrakter, der er indgået i perioden 1995-2000.
Rigsrevisionen har endvidere foretaget gennemgang af gældende regelsæt vedrørende udbud samt indgåelse af kontrakter af såvel kortvarig som langvarig karakter. Rigs- revisionen har ligeledes gennemgået en række generelle sager samt en stikprøve på 55 enkeltsager omfattende kon- traktindgåelse af 24 langvarige og 31 kortvarige kontrak- ter. Rigsrevisionen har i forbindelse med undersøgelsen gennemgået de udvalgte konsulentkontrakter, herunder op- gavekommissorier (Terms of Reference), men har ikke fo- retaget gennemgang af de øvrige dokumenter vedrørende programmer og projekter.
Gennemgangen har taget udgangspunkt i en checkliste indeholdende udvalgte aspekter med særlig vægt lagt på
den administrative tilrettelæggelse og habilitet. Sagerne er udvalgt med henblik på at opnå den størst mulige dækning af forskellige typer af kontrakter, konsulentvirksomheder og modtagerlande. Den konkrete udvælgelse af de 55 kon- trakter til gennemgang er drøftet med Danida, der har er- klæret sig enig i, at de udvalgte sager er dækkende for den samlede population.
37. Beretningen har i udkast været forelagt Udenrigsmini- steriet, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er ind- arbejdet i beretningen.
III. Finansloven, statsregnskabet og udgifter til konsulenter
38. Køb af konsulentydelser optræder primært under den bilaterale bistand, under finanslovens og statsregnskabets
§ 6.33. Under § 6.33.01. Personelbistand indeholder
§ 6.33.01.12 udgifter til konsulenter og rådgivende firma- er. Som anført på de årlige finanslove vedrører kontoen eksterne konsulenter og rådgivende firmaer, som anvendes til en række opgaver i tilknytning til bistandsaktiviteterne og administrationen heraf. Af opgaver er nævnt projekt- identifikation, forundersøgelser, planlægning, projekte- ring, tilsyn, evaluering mv.
Rigsrevisionen har i den forbindelse søgt at vurdere, hvorvidt finanslov og statsregnskab viser det beløbsmæssi- ge omfang af Xxxxxxx køb af konsulentydelser.
39. Udviklingen i bevillingerne, der vedrører køb af kon- sulentydelser på statsregnskabets § 6.33, er vist i tabel 1 nedenfor.
Tabel 1. Statsregnskabet for § 6.33.01.12 for 1995-2000 i løbende og faste priser
1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | Ændring | |
----- Mio. kr. ----- | % | ||||||
§ 6.33.01.12. Konsulenter og rådgivende firmaer, løbende priser .............................. | 179 | 181 | 228 | 196 | 207 | 193 | 8 |
§ 6.33.01.12. Konsulenter og rådgivende firmaer, målt i faste priser, 2000=100 ....... | 199 | 198 | 244 | 206 | 214 | 193 | ÷3 |
Note: På finansloven for 1998 er anført, at konsulentudgifter vedrørende den multilaterale bistand fra 1997 og frem er henført til konto 34.06.18. I 1998 og efterfølgende år udgjorde beløbet på § 34.06.18 årligt 1,0 mio. kr. Kilde: Statsregnskabet for de enkelte år. Indeksering er sket ud fra Danmarks Statistiks nettoprisindeks. | |||||||
Tabel 1 viser, at udgifterne til konsulentydelser målt i lø- bende priser har været stigende fra 179 mio. kr. i 1995 til 193 mio. kr. i 2000, hvilket svarer til en stigning på 8 % over perioden. Udgifterne målt i løbende priser udgør gen- nemsnitligt i perioden knap 200 mio. kr. Det bemærkes dog, at udgifterne i 1997 på 228 mio. kr. lå klart højere end i de øvrige år.
Rigsrevisionen har beregnet udviklingen i reale priser ved brug af Danmarks Statistiks nettoprisindeks. Danida an- vender nettoprisindekset som indekseringsgrundlag ved de årlige reguleringer af maksimumgrænsen for timesats i reg- lerne for kortvarige kontrakter. Ved indekseringen, som er vist i tabel 1, kan Rigsrevisionen konstatere, at der er sket et mindre fald i udgifterne på 3 % i perioden 1995-2000.
40. Det fremgår af anmærkningerne til finansloven, at konsulentforbruget i stigende grad finansieres over pro- jekt- og programbevillingerne under § 6.32. En opgørelse af den samlede bilaterale bistand er vist i tabel 2.
Tabel 2. Statsregnskab for § 6.32 for 1995-2000 i løbende og faste priser
1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | Ændring | |
----- Mio. kr. ----- | % | ||||||
§ 6.32.01. Program- og projektbistand, Afrika ..................................................... | 1.961 | 2.135 | 2.068 | 2.153 | 2.306 | 2.443 | 25 |
§ 6.32.02. Program- og projektbistand, Asien...................................................... | 765 | 778 | 777 | 863 | 851 | 855 | 12 |
§ 6.32.03. Program- og projektbistand, Latinamerika .......................................... | 273 | 238 | 256 | 255 | 267 | 309 | 13 |
I alt, målt i løbende priser....................... | 2.999 | 3.151 | 3.101 | 3.271 | 3.424 | 3.607 | 20 |
I alt, målt i faste priser, 2000=100 .......... | 3.340 | 3.442 | 3.314 | 3.445 | 3.532 | 3.607 | 8 |
Kilde: Statsregnskabet for de enkelte år. Indeksering er sket ud fra Danmarks Statistiks nettoprisindeks. | |||||||
Tabel 2 viser, at den bilaterale bistand på § 6.32 er fordelt på lande inden for 3 kontinenter. På § 6.32.01 er anført, at udgiften til Afrika i 2000 er i alt 2.443 mio. kr., § 6.32.02 viser, at udgiften til Asien er på 855 mio. kr., mens
§ 6.32.03 viser en udgift til Latinamerika på 309 mio. kr. Der er i alt ydet bistand via § 6.32 i 2000 på 3,6 mia. kr. Tabellen viser, at den samlede stigning målt i løbende pri- ser er 20 %, mens stigningen i faste priser er på 8 %.
41. Beløbene i finansloven er, ud over hvad der er vist i tabel 2, fordelt på modtagerlande og suppleret med an- mærkninger om programmer og projekter. De enkelte lan- debevillinger indeholder imidlertid ingen specifikation af, hvor meget af bevillingen der direkte medgår til køb af konsulentydelser. Dette skal dog ses i sammenhæng med, at det ikke er et krav i Budgetvejledningen, at køb af kon- sulentydelser skal kunne opdeles på formål og specificeres i finanslov og statsregnskab.
Udenrigsministeriet har anført, at opbygningen af § 6.3 på finansloven i overensstemmelse med Budgetvejlednin- gen er opdelt i hovedkonti og underkonti efter formål, hvortil der søges bevilling. Under § 6.32 søges bevilling til landerammer for hver af de lande, som er udpeget til pro- gramsamarbejdslande. Målet er en indsats inden for 2-4 sektorer i hvert land. Disse sektorer er anført i aktivitetsop- lysningerne for den enkelte landeramme. Indkøb af konsu- lentydelser er en integreret del af de aktiviteter, som finan- sieres af landerammerne efter nøje planlægning af ressour- ceindsatsen under forberedelse af udviklingsaktiviteterne, men indkøb af disse ydelser er ikke et selvstændigt formål.
Udenrigsministeriet har endvidere anført, at en specifi- kation af omfanget af konsulentforbrug på de enkelte lan- debevillinger vil være vanskelig at gennemføre, idet iden- tifikation af behovet for og styring af konsulentydelser i løbet af finansåret er forankret i de enkelte programmer, dvs. på den enkelte repræsentation i modtagerlandet i sam- arbejde med lokale partnere.
42. Som følge af de manglende specifikationer på finans- lovens og statsregnskabets konti har Rigsrevisionen anmo- det Danida om at specificere konsulentforbruget på § 6.32. Udenrigsministeriet har oplyst, at regnskabssystemet ik-
ke åbner mulighed for at adskille betalinger for rene konsu- lentydelser fra totalleverancer, bygge- og anlægsopgaver samt maskiner, udstyr og reservedele. Ministeriet har derfor alene kunnet opgøre de samlede udgifter til både konsulent- ydelser og totalleverancer, bygge- og anlægsopgaver samt maskiner, udstyr og reservedele på § 6.32. Disse udgifter udgør 1.005 mio. kr. for 1999 og 1.127 mio. kr. for 2000. Som følge af omlægninger af regnskabssystemet i 1999 kan ministeriet ikke udarbejde udgiftsopgørelser fra før 1999.
43. Da de opgjorte udgifter til konsulentydelser indehol- der udgifter til totalleverancer, bygge- og anlægsopgaver samt maskiner, udstyr og reservedele, må Rigsrevisionen konstatere, at Danida ikke kan redegøre for det samlede regnskabsmæssige forbrug, der direkte medgår til køb af tjenesteydelser fra konsulenter.
44. Rigsrevisionen finder, at Folketinget som følge af den manglende specifikation ikke kan udlede det samlede be- villingsforbrug til et beløbsmæssigt væsentligt udgiftsom- råde. Udenrigsministeriet har bemærket, at Folketinget ef- ter ministeriets opfattelse holdes behørigt orienteret om ud- gifter til konsulentydelser finansieret over ulandsrammen. I henhold til gældende bevillingsregler og praksis forelæg- ges alle bilaterale bevillinger over 20 mio. kr. for Folketin- gets Finansudvalg, der i aktstykket for den enkelte aktivitet modtager oplysninger om fordelingen af budgettet på ho- vedposter, herunder konsulentydelser. Udenrigsministeriet har påpeget, at disse konsulentydelser indkøbes som konse- kvens af en analyse, som udføres ved planlægningen af de pågældende aktiviteter i samarbejde med modtagerlandets myndigheder og bør præsenteres for Finansudvalget i den- ne sammenhæng.
Udenrigsministeriet har tillige anført, at i henhold til gældende retningslinjer for udformning af aktstykker til Finansudvalget indgår samtlige udgifter til personelbistand i aktstykkets budgetbeskrivelse, herunder også udgifter til konsulentydelser samt Danida-rådgivere. Udenrigsministe- riet har oplyst, at 93 % af de samlede bevillinger i 2000 blev forelagt Finansudvalget.
45. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Udenrigs- ministeriet specificerer udgiften til personelbistand i akt- stykkerne. Rigsrevisionen skal bemærke, at Finansudvalget særskilt forelægges programmer og projekter over 20 mio. kr. som enkeltprojekter, men at Folketinget ikke orienteres om det samlede konsulentforbrug på § 6.32 i lighed med specifikationen på § 6.33.01.12.
46. Med henblik på at etablere en yderligere specifikation af konsulentforbruget har Udenrigsministeriet oplyst, at man er indstillet på fra og med næste finansår at erstatte den nuværende artskonto i Udenrigsministeriets regnskabssy-
stem (UM-Finans) for betalinger på firmakontrakter med 3 nye artskonti for konsulentkontrakter, entreprisekontrakter og vareleverancer.
Rigsrevisionen finder, at dette er tilfredsstillende.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen viste, at finansloven og statsregnskabet ikke viser de samlede bevillinger og forbrug af tjenesteydelser fra konsulenter. Dette skal dog ses i sammenhæng med, at det ifølge Budgetvejledningen ikke er et krav, at køb af kon- sulentydelser skal kunne opdeles på formål og specificeres i finanslov og statsregnskab.
Undersøgelsen viste tillige, at det ikke er muligt ud fra Danidas regnskabssystem at opgøre eller specificere de samlede udgifter til konsulenter.
47. Oplysningerne i finansloven og statsregnskabet er som nævnt ikke specificeret i en sådan grad, at de faktiske udgif- ter til konsulenter kan uddrages. Under hensyn hertil og til udgiftens væsentlige omfang har Rigsrevisionen undersøgt, hvorvidt supplerende oplysninger er til stede i Danida.
Xxxxxxx Xxxxxxxxxxxxxx, StS.1, registrerer alle kontrak- ter i en kontraktdatabase, efterhånden som de bliver indgå- et. Kontraktdatabasen er specialudviklet til Erhvervskonto- ret og har til formål at styre administrationen af kontrakter gennem registrering af stamdata, afregning, indkøb og ga- rantier. Systemet indeholder bl.a. oplysninger om kon- traktsum, firmanavn, godkendelsesdato, forbrug, opgavens titel, journalnummer, betalingskonto mv.
48. I tabel 3 er vist en opgørelse over kontraktsummerne for de kontrakter, der er indgået i året, antallet af kontrak- ter samt udgiftsført forbrug for både de langvarige og de kortvarige kontrakter hver for sig. Opgørelsen bygger på et udtræk, som Danida har foretaget primo marts 2001 fra kontraktdatabasen.
Tabel 3. Opgørelse pr. primo marts 2001 over antal lang- og kortvarige kontrakter, kontraktsum og forbrug i løbende priser for 1995-2000
1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | Ændring | |
----- Antal ----- | % | ||||||
Langvarige kontrakter: | |||||||
Kontrakter ...................................... | 131 | 111 | 96 | 114 | 122 | 106 | ÷19 |
----- 1.000 kr. ----- | % | ||||||
Kontraktsum................................... | 446.710 | 285.054 | 343.432 | 342.254 | 395.761 | 470.676 | 5 |
Kontraktforbrug .............................. | 341.573 | 342.222 | 333.955 | 331.818 | 304.338 | 337.021 | ÷1 |
----- Antal ----- | % | ||||||
Kortvarige kontrakter: | |||||||
Kontrakter ...................................... | 454 | 549 | 586 | 575 | 728 | 734 | 62 |
----- 1.000 kr. ----- | % | ||||||
Kontraktsum................................... | 209.097 | 289.947 | 335.836 | 290.856 | 432.492 | 397.360 | 90 |
Kontraktforbrug .............................. | 161.258 | 220.110 | 283.573 | 279.391 | 332.349 | 369.643 | 129 |
Xxxxx: Xxxxxxx udtræk fra kontraktdatabasen, primo marts 2001. | |||||||
Tabel 3 viser, at antallet af indgåede langvarige kontrakter samlet set faldt fra 131 i 1995 til 106 i 2000, hvilket svarer til et fald på 19 %. Ændringen dækker over mindre udsving i perioden. Der skete således et fald fra 111 kontrakter i 1996 til 96 kontrakter i 1997, afløst af en stigning fra 114 kontrakter i 1998 til 122 kontrakter i 1999, som igen efter- følges af et fald til 106 kontrakter i 2000. Kontraktsummer- ne for langvarige kontrakter er i 2000 på 471 mio. kr., mens kontraktforbruget med ca. 337 mio. kr. lå noget lave- re i 2000. Ændringerne over perioden er samlet set ganske små med henholdsvis en stigning på 5 % målt i kontrakt- summer og et fald på 1 % målt i kontraktforbruget.
Tabellen viser endvidere, at der er sket en kraftig stig- ning i antal indgåede kortvarige kontrakter i perioden. Der et tale om en stigning på 62 % i perioden, idet de udgjorde 454 kontrakter i 1995 mod 734 kontrakter i 2000. Det er sket en betydelig trinvis stigning både fra 1995 til 1996 på 95 kontrakter og fra 1998 til 1999 på 153 kontrakter. Den- ne udvikling slår tilsvarende klart igennem målt ved udgif- terne til kontrakterne, idet kontraktsummen målt i løbende priser stiger med 90 % og kontraktforbruget med 129 %.
49. Rigsrevisionen har, for at kunne vurdere udviklingen og sammenhængen i kontraktsum og forbrug af konsulent- ydelser, summeret tallene fra tabel 3. Denne opgørelse er vist i tabel 4.
Tabel 4. Opgørelse pr. primo marts 2001 over det samlede antal kontrakter, kontraktsum og forbrug i løbende priser for 1995-2000
1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | Ændring | |
----- Antal ----- | % | ||||||
I alt, kontrakter............................... | 585 | 660 | 682 | 689 | 850 | 840 | 44 |
----- 1.000 kr. ----- | % | ||||||
I alt, kontraktsum ........................... | 655.807 | 575.001 | 679.268 | 633.110 | 828.253 | 868.036 | 32 |
I alt, xxxxxxx i året .......................... | 502.831 | 562.332 | 617.528 | 611.209 | 636.687 | 706.664 | 41 |
Forskel mellem kontraktsum og forbrug i året .................................. | 152.976 | 12.669 | 61.740 | 21.901 | 191.566 | 161.372 | 5 |
Xxxxx: Xxxxxxx udtræk fra kontraktdatabasen, primo marts 2001. | |||||||
Det fremgår af tabel 4, at der i 2000 er indgået kontrakt- mæssige forpligtelser med en samlet kontraktsum på 868 mio. kr., og at det vedrører 840 kontrakter. Målt i løbende priser er der tale om en stigning i kontraktsummen på 32 % fra 1995 til 2000.
50. Det fremgår endvidere, at det samlede beløbsmæssige forbrug i alle år ligger lavere end de oplyste samlede kon- traktsummer. Forskellene er som vist størst i 1999 og 2000 med henholdsvis 192 mio. kr. og 161 mio. kr.
51. Udenrigsministeriet har oplyst, at forskellen mellem kontraktsum og forbrug alene skyldes, at det samlede be- løbsmæssige forbrug i året stammer fra løbende betalinger på den samlede portefølje af igangværende og nye en- og flerårige (typisk 5-årige) kontrakter. Som eksempel frem- hæves den beskedne forskel i 1996 som følge af faldet i den samlede kontraktsum for nye kontrakter og tillægs- kontrakter fra 1995 til 1996 og den betydelige forskel i 1999 som følge af stigningen fra 1998 til 1999.
52. Rigsrevisionen finder, at oplysningerne i kontraktda- tabasen med fordel kunne bidrage til at skabe et bedre grundlag for at analysere udgiftsudviklingen i både kon- traktsummer og forbrug for de enkelte år.
Udenrigsministeriet har oplyst, at kontraktdatabasen er etableret med henblik på kontraktforvaltning, og udgangs- punktet for datafangsten og rapporteringsværktøjerne er den enkelte kontrakt. For så vidt angår budget og betalings- modulet i basen er det helt afgørende, at budgetter og beta- linger registreres på de respektive kontrakter og tillægskon- trakter. Hvilke bevillingskonti, der finansierer de løbende
Udenrigsministeriet har dog samtidig oplyst, at nye artskonti i UM-Finans vil sikre mulighed for periodisering af betalinger på rådgiverkontrakter.
53. Rigsrevisionen finder det tilfredsstilende, at Udenrigs- ministeriet vil forbedre specifikationerne i UM-Finans. Rigsrevisionen har dog hæftet sig ved, at specifikationerne i kontraktdatabasen fortsat vil være mere detaljerede end oplysningerne i UM-Finans, også efter opsplitning på yder- ligere artskonti.
En direkte sammenhæng mellem de 2 systemer vil efter Rigsrevisionens opfattelse med fordel kunne bidrage til at skabe et bedre grundlag for at analysere udgiftsudviklin- gen i både kontraktsummer og forbrug for det enkelte år på tværs af lande og sektorer. Dette vil dog forudsætte, at kontraktdatabasen opfylder de krav, der stilles til et regn- skabssystem.
Rigsrevisionens bemærkninger
Kontraktdatabasen giver mulighed for at opgøre det samlede konsulentforbrug, herunder kontraktsum. Xxxxxx har oplyst, at kontraktdatabasens fokus er kontraktforvaltning. Rigsrevi- sionen finder, at oplysningerne i kontraktdatabasen med for- del kunne sammenholdes med ministeriets regnskabssy- stem og derigennem bidrage til at skabe et bedre grundlag for at analysere udgiftsudviklingen i både kontraktsummer og forbrug.
C. De samlede udgifter til konsulenter
54. Oplysningerne i såvel finansloven og statsregnskabet som Udenrigsministeriets regnskabssystem giver som nævnt ikke mulighed for at udlede omfanget af de faktiske udgifter til konsulenter. Rigsrevisionen har derfor sam- menholdt oplysninger i finanslov og statsregnskab med de oplysninger, der foreligger i Xxxxxxx kontraktdatabase.
55. Ved at sammenholde oplysningerne om kontraktsum- mer og kontraktforbrug i tabel 3 med oplysninger i tabel 1, der viste udviklingen på § 6.33, fremgår det klart, at en sti-
gende andel af udgifterne til køb af konsulentydelser sker via § 6.32. Stigningen kan klart henføres til de kortvarige kontrakter i perioden. Statsregnskabstallene, jf. tabel 1, vi- ser med andre ord et faldende brug af kortvarige kontrak- ter finansieret over § 6.33, mens Xxxxxxx kontraktdatabase viser et klart større forbrug af navnlig kortvarige kontrak- ter finansieret over § 6.32.
56. Målt ved kontraktforbruget på ca. 337 mio. kr. for lang- varige kontrakter og knap ca. 370 mio. kr. på kortvarige kontrakter, anvendes der ca. 707 mio. kr. på konsulentydel- ser. Heraf er de ca. 193 mio. kr., svarende til ca. 27 % af de samlede konsulentudgifter, specificeret på § 6.33, mens re- sten af de samlede udgifter på ca. 514 mio. kr. hverken er specificeret i finanslov eller statsregnskab.
Undersøgelsen har vist, at udgiften til køb af konsulent- ydelser er et væsentligt beløb, der til sammenligning er større end Udenrigsministeriets samlede lønudgifter.
Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at finanslo- vens anmærkninger bør indeholde oplysninger om både udgifterne til køb af konsulentydelser på finanslovens
§ 6.33.01.12 og udgifterne under § 6.32.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen viste, at det samlede registrerede forbrug til køb af konsulentydelser ifølge Xxxxxxx kontraktdatabase i 2000 udgjorde ca. 707 mio. kr. Ifølge statsregnskabets
§ 6.33.01.12 var Udenrigsministeriets forbrug af konsulent- ydelser på 193 mio. kr. i 2000. Dermed er det faktiske for- brug mere end 3 gange større end det specificerede beløb, og udgiften til køb af konsulentydelser er et væsentligt be- løb, der til sammenligning er større end Udenrigsministeri- ets samlede lønudgifter.
Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at finanslo- vens anmærkninger bør indeholde oplysninger om de sam- lede udgifter til køb af konsulentydelser.
IV. Regelsæt om køb af konsulentydelser
A. Køb af konsulentydelser
57. Formålet med gennemgangen af Danidas regelsæt om køb af konsulentydelser er at vurdere, hvorvidt Danida har dækkende og hensigtsmæssige bestemmelser på området.
Hvad angår udbud, har Danida fastsat den procedure, at man normalt kun indhenter tilbud hos firmaer i Danmark. Det kan dog være nødvendigt at indhente tilbud i udlandet, hvis dansk ekspertise ikke findes. Køb af konsulentydelser til udviklingsbistand er ikke omfattet af EU’s udbudsregler. Der sondres mellem konsulenttjenester af lang og kort varighed, idet der gælder forskellige regelsæt for de 2 kon- trakttyper. Langtidskontrakter omfatter opgaver, der har mere end ét års varighed. De anvendes i forbindelse med enten projektetablering, som omfatter tilsyn, aflevering, overdragelse, faglig bistand og uddannelse eller opgaver i
forbindelse med projektdriften.
De kortvarige kontrakter omhandler ofte støtte til opga- veudførelsen for langvarige projekter og programmer. De vedrører opgaver som sektorstudie, projektidentifikation, forstudie, opgaveformulering, deltagelse i appraisal, udar- bejdelse af projektdokument, projektering, teknisk konsu- lentbistand, review og evaluering mv., men kan også ved- røre analyser og udarbejdelse af Xxxxxxx egne retningslin- jer. Korttidskontrakter strækker sig normalt over en sam- menhængende periode på op til et år, hvor den samlede kontraktsum er mindre end 5,0 mio. kr.
58. Fælles for reglerne er, at de er forhandlet med konsu- lentbranchen, og at de bygger på standardiserede regelsæt. De langvarige kontrakter udbydes som hovedregel offent- ligt, dvs. udsættes for konkurrence på et marked. Der er ta- le om 4 mulige udbudsformer med forskellige grader af konkurrenceelement. De 4 former er:
1. Offentligt udbud
2. Offentlig udbud med prækvalifikation
3. Begrænset udbud
4. Udbud efter forhandling.
Ved offentlig udbud kan alle interesserede afgive tilbud, og er dermed den mest åbne udbudsform. Denne form er dog også den administrativt dyreste, fordi der åbnes op for en bredere kreds af tilbudsgivere.
Ved udbud med prækvalifikation identificeres relevante og egnede tilbudsgivere, som indbydes til at give tilbud. I næste fase bedømmes de afgivne tilbud, og det økonomisk mest fordelagtige tilbud udvælges.
Ved begrænset udbud kan firmaer, der er blevet opfor- dret eller indbudt hertil, afgive tilbud, dvs. en kreds af fir- maer udvælges på baggrund af en erhvervet erfaring om branchen. Denne udbudsform er i sagens natur ret lukket.
Endelig kan der anvendes udbud efter forhandling eller direkte forespørgsel, hvor Xxxxxx henvender sig direkte til en leverandør efter eget valg. Udenrigsministeriet har op- lyst, at Danida ofte har haft kontakt med flere virksomhe- der, inden der indgås kontrakt efter forhandling.
I modsætning til de langvarige kontrakter sker der ty- pisk ikke udbud af de kortvarige kontrakter, da hovedpar- ten er under 1,5 mio. kr., hvor der efter ”Retningslinjer og vejledning om udbud af Danida-opgaver” kan indgås kon- trakter direkte med de enkelte konsulenter/firmaer. For en mindre del af de kortvarige kontrakter, der beløbsmæssigt er større end 1,5 mio. kr., foretages der begrænset udbud.
59. De langvarige kontrakter udbydes på grundlag af Da- nidas ”Standard Tender Dossier and Documents”. Dette standardmateriale for udbud af langvarige kontrakter er ud- arbejdet med det formål at sikre ensartede kontraktbetin- gelser for firmaer, der udfører opgaver for Danida. Mate- rialet bygger på tilsvarende standardmaterialer fra den in- ternationale ingeniørforening (FIDIC). Materialet danner grundlag for udarbejdelse af det udbudsmateriale, som sen- des til de prækvalificerede firmaer, der skal afgive tilbud.
Regelsættet indeholder et paradigma på kontrakter og diverse skemaer om pris og udlæg mv.
60. Selve købet af konsulentydelser har Xxxxxx beskrevet og reguleret i en række interne retningslinjer og vejlednin- ger, herunder ”Retningslinjer og vejledning om udbud af Danida-opgaver” fra september 1994, (4. optryk november 1995) og ”Retningslinjer og vejledning om udbudskomité- ens virke ved prækvalifikation og tilbud”, august 1997. Begge regelsæt er udarbejdet med henblik på at gøre ind- købsprocessen åben og gennemsigtig. Vejledningen om udbudskomitéens virke beskriver anvendelse af bedøm- melseskriterier og proceduren for konkret vurdering af indkomne ansøgninger om prækvalifikation eller tilbud.
61. Som nævnt er det karakteristisk for de langvarige kon- trakter, at de som hovedregel undergives konkurrence på et marked. Den normalt anvendte udbudsform er udbud med prækvalifikation. I disse tilfælde skal der forud for udbudet nedsættes en udbudskomité, som fastsætter be- dømmelseskriterierne før udbudet.
I udbudskomitéen deltager TSA og det landekontor, der dækker det berørte udviklingsland, mens Erhvervskonto- ret, StS.1, varetager formandsopgaven. Herudover medvir- ker normalt en ekstern konsulent som sekretær for udbuds- komitéen. Denne konsulent varetager alle typiske undersø- gelser og sagsbehandlingsopgaver i forbindelse med ud- budsforretningen.
Relevante og egnede tilbudsgivere indbydes herefter til at give tilbud.
62. Udbudskomitéen foretager efterfølgende bedømmelse og endelig valg af firmaerne. Der indgår heri overvejelser om kvalitetselementerne: a) forslag til opgavens løsning,
b) bemanding samt c) priselementet. I praksis vurderes til- bud ud fra en vægtnings- og værdianalysemetode, der mu- liggør sammenvejning af pris og kvalitet. Analysen opde- les i vægtning af en række valgte hovedkriterier, som fx kan være forslag til ”opgavens løsning” med fx 20 %, ”or- ganisation og bemanding” med fx 50 % og ”prisen” med fx 30 %. Ved pris forstås i forbindelse med tilbudsevalue- ring den faktiske løn til konsulenter, diverse dokumentere- de udlæg til rejser mv. samt et dækningsbidrag til firmaet, der er afhængig af konkurrencesituationen.
Hovedkriterierne inddeles yderligere i underkriterier, hvor disse vægtes for hver opgave ved anvendelse af en værdiskala fra 0-4. Såvel kvantitative som kvalitative ele- menter tillægges således en talværdi, og der beregnes en rangorden af alle indkomne tilbud.
De indkommende tilbud bedømmes i en tilbudsbedøm- melsesrapport, der gennemgås af udbudskomitéen. På bag- grund af bedømmelsesrapporten og drøftelserne i udbuds- komitéen vælges ”det økonomisk mest fordelagtige tilbud”. Tidsplanen for forløbet fra opstart til at endelig kontrakt foreligger, varierer meget, men forløbet tager typisk ca. 8
måneder.
63. Hovedparten af de kortvarige kontrakter er under 1,5 mio. kr., og i modsætning til de langvarige kontrakter ud- bydes de derfor ikke i konkurrence, men indgås direkte med de enkelte konsulenter/firmaer. Der er aftalt dæk- ningsbidrag med branchen i form af faste satser, som ved kontraktindgåelsen tillægges lønudgiften.
64. Regelsættet for de kortvarige kontrakter udgøres af ”KR-reglerne”, der blev etableret i oktober 1994, hvor Da- nida og Danced-Miljøstyrelsen på den ene side og FRI (Foreningen af Rådgivende Ingeniører), PAR (Praktiseren- de Arkitekters Råd) og Institutrådet på den anden side un- derskrev regelsættet.
I reglerne for kortvarige kontrakter er beskrevet prin- cipperne for samarbejde, herunder udbud og udbudsform mv. Der omtales tillige normer for firmaernes bemanding på de enkelte opgaver, herunder opgaveløsningen. Ligele- des indeholder regelsættet et paradigma på en kontrakt samt satser og beregninger for tidsforbrug samt timesatser, ligesom der er udarbejdet standardblanketter herfor.
65. Regelsættet vedrørende køb af konsulentydelser inde- holder 3 væsentlige elementer nemlig:
1. En timesats for den konkrete konsulent hos kontraktha- veren
2. Et dækningsbidrag til firmaet
3. Diverse udlæg.
I forbindelse med indgåelse af en kontrakt aftales beman- ding på opgaven, og i forbindelse hermed dels, hvilke konkrete ansatte i kontrakthavers firma der skal varetage opgaven, dels antal timer samt timesats herfor. I timesat- sen indgår personens faste løn inkl. sociale udgifter.
66. Tidsforbruget opgøres dels på den enkelte ansattes for- brug i timer, dels på forberedelse, rejse samt opgaveudfø- relse i det konkrete land samt færdiggørelse af rapport.
Prisen beregnes som hovedregel med udgangspunkt i den normale, udbetalte bruttoløn til ansatte, der er ansat i firmaet. Danida har fastsat en maksimal timelønsgrænse, der pr. 1. januar 2001 udgør 386 kr.
For konsulenter, der ikke kan dokumentere månedsløn som funktionæransat, herunder ejere og medejere i firma- er, anvendes der ikke en lønbaseret beregning af timesat- sen. For disse personer anvendes en standardbaseret bereg- ning af timesats, der er baseret på konsulentens anciennitet i forhold til en afgangseksamen fra et universitet eller en højere læreanstalt. Betaling herfor ligger i intervallet fra 245 kr. for personer med anciennitet under 5 år og op til maksimum 361 kr. for anciennitet over 20 år.
67. Firmaets dækningsbidragstillæg samt firmaets avance, der i det følgende benævnes dækningsbidraget, skal lægges til timesatsen. For projektledere, der er ansat hos kontrakt- haver, er dækningsbidraget 140 %. For henholdsvis en ansat konsulent og ansatte hos en underrådgiver udgør bidraget 120 %. For en selverhvervende, individuel konsulent/en- keltmandsfirma er dækningsbidraget aftalt til 100 %. For samtlige aftalte bidrag er det forudsat, at kontrakthaver dri- ver firma med rådgivning som hovedbeskæftigelse. Drives rådgivning som deltidsbeskæftigelse reduceres dækningsbi- draget til 60 %.
68. Ud over ovenstående om løn samt dækningsbidrag in- deholder regelsættet en regel om udlæg, der omfatter di- rekte udgifter, som Danida har godkendt som refunderba- re, og som skal dokumenteres ved eksterne bilag fra tred- jemand og rejseregnskab. Disse udgifter vedrører eksem- pelvis time- og dagpenge, rejse- og hotelomkostninger mv.
69. Der er stor forskel på opgaverne i regelsættet for lang- og kortvarige kontrakter. Som følge heraf bliver spørgs- målet om valg af leverandør tilsvarende væsentlig forskel- lig. For de udbudte langvarige kontrakter er det væsentligt, om der er tilstrækkelig konkurrence på markedet, og om indkomne tilbud vurderes på en relevant måde. For de for- handlede og de kortvarige kontrakter er det spørgsmålet, om Xxxxxxx valg af konsulent og forhandling om pris sker under betryggende forhold. Rigsrevisionen finder det end- videre væsentligt, at der foretages en kritisk vurdering af behovet for en konkret opgaves løsning. I de følgende ka- pitler analyseres disse aspekter nærmere.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen viste, at Danida har udarbejdet dækkende og udførlige retningslinjer for køb af såvel kortvarige som langvarige konsulentydelser.
V. Danidas sagsdokumentation
70. Rigsrevisionen har gennemgået både tværgående sager fra StS.1 om konsulentanvendelsen og enkeltstående sager om køb af konsulentydelser. Rigsrevisionen har i forbindel- se med gennemgangen haft drøftelser med Xxxxxx xxxxx.
71. Sager vedrørende køb af konsulentydelser involverer typisk mindst 3 kontorer i Danida, nemlig StS.1, TSA samt det relevante landekontor, hvorunder det konkrete program og land hører under. Som følge heraf har intet kontor alene ansvaret for arkivsagen, der styres ved, at det sagsbehand- lende kontor skal sørge for at sende kopi til et fælles arkiv.
Af praktiske årsager har den enkelte medarbejder i Da- nida en såkaldt ”håndakt”, som anvendes, når sagen be- handles, og hvori diverse oplysninger indgår. Når den en- kelte sagsbehandler afslutter den konkrete handling, vur- deres materialet i ”håndakten”. Det er herefter op til den enkelte medarbejder at beslutte, hvilket materiale der er ”sagsdannende”, og som skal indgå i selve sagen.
72. Undersøgelsen har vist, at der i stor udstrækning mangler sagsdokumentation i form af sagsreferater mv. Sagsreferater, der belyser sagsprocessen, udarbejdes som hovedregel ikke.
Udenrigsministeriet har meddelt, at man har noteret sig Rigsrevisionens bemærkninger om manglende sagsdoku- mentation.
Ifølge Xxxxxxx oplysninger foregår en stor del af sags- behandlingen tillige ved anvendelse af e-mails, der opbeva- res hos den enkelte medarbejder. Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet løbende siden overgangen til anven- delse af e-mails har indskærpet over for samtlige medarbej- dere, at alt sagsdannende materiale, herunder også e-mails, skal henlægges på rette sted i akterne.
Rigsrevisionen skal dog bemærke, at det ved sagsgen- nemgangen kunne konstateres, at der kun i begrænset om- fang var foretaget registrering af e-mails på akterne.
73. Da en stor del af materialet i sagerne tillige har relati- on til regnskabsmæssige registreringer, finder Rigsrevisio- nen ikke, at Danidas forvaltning på dette område er i over- ensstemmelse med god sagsbehandling.
Rigsrevisionen finder, at Danida i højere grad bør foku- sere på sagskvaliteten og skabe en mere entydig ansvars- placering for de enkelte elementer i sagen, da sagen har betydning for arbejdet i flere kontorer.
Rigsrevisionen finder, at den manglende dokumentation af væsentlige beslutninger i sagsprocessen og fravær af sagsreferater kan løses ved enkle, overskuelige standard- beslutnings- eller sagsreferater. Disse kan sikre, at ledel- sen og de involverede medarbejdere i Danida har mulig- hed for at få den fornødne information om og dokumenta- tion for beslutninger.
Danida bør samtidig overveje at anvende et elektronisk sags- eller kontraktstyringssystem, dels af ressourcehensyn, dels for at sikre, at alle involverede parter umiddelbart har adgang til relevante oplysninger.
Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der mangler en ”gennemgående rød tråd” i sagerne, og at disse derfor bli- ver meget uoverskuelige. Dette er problematisk, da hoved- parten af Xxxxxxx medarbejdere er ansat med forflyttelses- pligt og veksler mellem tjeneste i København og ved re- præsentationer i udlandet. En bedre sagsdokumentation ville derfor kunne lette sagsbehandlingen og dermed redu- cere risikoen for fejl.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen viste, at sagsreferater, der dokumenterer sagens forløb, generelt set kun eksisterer i mindre omfang.
Rigsrevisionen finder, at den manglende dokumentation af væsentlige beslutninger i sagsprocessen og fravær af sagsreferater kan løses ved enkle, overskuelige standard- beslutnings- eller sagsreferater. Disse kan sikre, at ledelsen og de involverede medarbejdere i Danida har mulighed for at få den fornødne information om og dokumentation for be- slutninger.
Danida bør samtidig overveje at anvende et elektronisk sags- eller kontraktstyringssystem, dels af ressourcehen- syn, dels for at sikre, at alle involverede parter umiddelbart har adgang til relevante oplysninger.
VI. Xxxxxxx konsulentbehov og omfanget af kontrakter
74. Formålet med dette kapitel er at vurdere, hvorvidt Da- nida har en strategi for personelbistand, og om der på overordnet plan iværksættes de nødvendige behovsanaly- ser for køb af konsulentydelser. Endvidere søges der fore- taget en kortlægning af omfanget for de konkret indgåede kontrakter.
75. Folketinget vedtog i marts 1994 publikationen ”En ver- den i udvikling – strategi for dansk udviklingspolitik frem mod år 2000”. Xxxxxx har fremhævet, at strategien er til- trådt af Folketinget som resultat af en politisk proces. Stra- tegien udstikker de overordnede målsætninger for dansk ud- viklingspolitik. Vedrørende personelbistanden fremgår det heraf, at ”øget lokalt ansvar og øget vægt på kapacitetsop- bygning vil indebære, at personelbistanden i form af lang- tidsudsendte eksterne konsulenter og firmarådgivere grad- vist vil blive omlagt. Lokale ressourcer vil blive tillagt øget betydning, og udsendelse af kortvarige rådgivere forventes som konsekvens heraf at blive mere fremtrædende.”
Strategien blev vurderet ved en midtvejsvurdering i 1997. Ifølge ministeriet kunne målsætningen om omlæg- ningen til langtidsudsendte konsulenter til fordel for lokale ressourcer og korttidsrådgivere ikke forventes gennemført i strategiperioden.
76. Som en opfølgende delstrategi udarbejdede Xxxxxx i 1998 en særskilt strategi for personelbistanden ”Viden og holdninger”, som var den første samlede beskrivelse af personelbistanden. Strategien omhandlede de forskellige rådgiverformer og omtalte såvel firmarådgivere/konsulen- ter samt de såkaldte Danida-rådgivere, der ansættes direkte af Xxxxxx. Disse Danida-rådgivere er ikke omfattet af den- ne undersøgelse.
Ifølge ”Xxxxx og holdninger” er valget mellem et kon- sulentfirma eller en Danida-ansat rådgiver ofte historisk betinget. Firmaudsendt personel vil primært blive anvendt ved korttidsudsendelse og til specifikke opgaver, samt ved anlægsopgaver efter licitation, hvor ansvaret for gennem- førelsen af opgaven ligger hos firmaet. Danida-udsendelse
vil være et naturligt valg ved opgaver, hvor ansvaret for gennemførelsen er placeret hos modtageren.
77. Udenrigsministeriet har påpeget, at Danidas analyse af konsulentbehovet er forankret i forberedelsen og gennem- førelsen af programmer og projekter. Allerede ved identi- fikations- og forberedelsesfasen af programmer og projek- ter inddrages overvejelser om behovet for teknisk bistand, dvs. konsulentydelser eller rådgiverbistand.
Overvejelser og konklusioner indgår således i pro- gram-/projektdokumentationen, der ligger til grund for appraisal og efterfølgende godkendelse hos bevilgende myndigheder. I gennemførelsesfasen vil behovsanalysen endvidere indgå i de årlige gennemgange (Annual Sector Reviews) af de enkelte programmer, hvis resultater efter- følgende rapporteres til Danidas ledelse og Styrelsen for Internationalt Udviklingssamarbejde, sidstnævnte i for- bindelse med rapporteringer om årlige landekonsultatio- ner om bistandssamarbejdet.
78. Xxxxxx xxxxxxxxxx i marts 2000 en særskilt konsulent- undersøgelse af Xxxxxxx xxxx af rådgivere og konsulenter. Undersøgelsen havde primært til formål at vurdere udvik- lingen i forbruget set i relation til den overordnende stra- tegi.
Det endelige udkast til rapporten forelå i december 2000. Konsulentrapporten beskriver udviklingen i antallet af de forskellige typer rådgivere (firma- og Danida-rådgi- vere, kort- og langtidsudsendte) og rådgivernes geografiske og sektormæssige fordeling. På grundlag af oplysninger fra bl.a. ambassader og udsendte rådgivere vurderer undersø- gelsen forholdene vedrørende identifikation af rådgiverstil- linger og definition af stillingernes nærmere indhold, her- under rådgivernes nuværende roller og funktioner.
Konsulentrapportens hovedanbefalinger vedrører bl.a. følgende:
• Behov for mere dybdegående analyser af modtagerin- stitutionen inden eventuel beslutning om tilknytning af rådgiver.
• Klarere definition af de institutionelle rammer og ar- bejdsvilkår for rådgiveren i modtagerinstitutionen.
• Udarbejdelse af strategier for udfasning af rådgiverbi- standen inden rådgiverens udsendelse.
• Klarere definition og afgrænsning af rådgiverens roller, særligt hvad angår arbejdet med finansiel kontrol med danske bistandsmidler.
• Større fleksibilitet i anvendelsen af de forskellige rådgi- vertyper.
• Øget opmærksomhed på kriterier for valg af henholds- vis kort- eller langtidsrådgivere og firma- og Danida- rådgivere.
Det er rapportens vurdering, at antallet af rådgivere i og for sig ikke er for højt i forhold til opgaverne, men at ind- satsen ikke altid er tilstrækkelig fokuseret på kapacitetsop- bygning. Rapporten viser, at rådgivernes rolle varierer me- get afhængig af land og institution. I praksis har rådgive- ren stadig ofte et stort ansvar for den praktiske gennemfø- relse af bistanden.
79. Ministeriet vurderede ved midtvejsgennemgangen i 1997, at omlægningen af personelbistanden ikke kunne forventes gennemført i perioden 1994-2000.
Med hensyn til 1994-strategiens målsætning om en om- lægning af personelbistanden viser rapporten, at omlæg- ningen til sektorprogramstøtte ikke har ført til strategiens forventede nedgang i brugen af langtidskonsulenter. Med hensyn til korttidskonsulenter er der i overensstemmelse med strategien sket en stor stigning i antallet heraf.
Rapporten omtaler, at det tillige har været en begræns- ning i undersøgelsen, at det ikke har været muligt at ind- hente talmæssige oplysninger om anvendelse af nationale rådgivere og konsulenter. Det har dermed ikke været mu- ligt at vurdere strategiens målsætning om, at lokale res- sourcer skulle tillægges øget betydning.
Rigsrevisionen kan konstatere, at den oprindelig mål- sætning i 1994-strategien kun kan anses for opfyldt i 1 ud af 3 forudsætninger. Ministeriet har endvidere ikke sikret sig muligheden for at følge udviklingen i antallet af lokale konsulenter og sammenhængen med det generelle behov for eksterne konsulenter.
80. Undersøgelsen er bl.a. baseret på interview med en række ansatte i Xxxxxx med relation til konsulentydelser mv. Interviewene blev fremlagt i fase 2 af rapporten fra ju- ni 2000.
De ansatte pegede heri på en række mulige forklaringer på udviklingen, herunder at det samlede omfang af rådgi- ver- og konsulentanvendelsen i høj grad og som følge af en mangel på overordnede politikker på området synes styret ”nedefra”, dvs. fra den enkelte sags konkrete behov, som det vurderes af de involverede ansatte og partnere. In- terviewene peger tillige på, at det således er meget vanske- ligt at angive præcist, hvilke faktorer der forklarer forskel- le i omfang og kontrakttype mellem lande, sektorer og re- kvirenter. Undersøgelsen fandt det endvidere ”slående, at interviewede ansatte giver udtryk for meget forskellige vurderinger af fordele og ulemper ved forskellige typer rådgivere”. Det blev også nævnt, at strategiens målsætnin- ger kun i et vist omfang synes at være fælleseje blandt de ansatte, ”der stærkest influerer de konkrete beslutninger” om anvendelse af konsulenter.
81. Udenrigsministeriet har oplyst, at det endelige rap- portudkasts anbefalinger har været til intern høring i mini- steriet, ambassaderne og udsendte Danida-rådgivere og indgår nu i opfølgningen på ”Partnerskab 2000”. Det vil i første omgang ske i forbindelse med udarbejdelsen af nye retningslinjer for sektorprogrambistand, hvor et særligt an- neks vil behandle anvendelsen af rådgiverbistand.
82. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Danida vil udarbejde nye retningslinjer for rådgiverbistand, herun- der køb af konsulentydelser. Konsulentrapporten viser ef- ter Rigsrevisionens opfattelse, at de hidtidige retningslin- jer ikke har været udarbejdet på en sådan måde, at de sik- rer ensartethed i brugen af konsulenter inden for sammen- lignelige lande, sektorprogrammer og opgaver.
83. Rigsrevisionen har ved sin undersøgelse konstateret, at Udenrigsministeriets kontraktdatabase indeholder en lang række informationer, som ministeriet vil kunne tage udgangspunkt i til brug for en overordnet ledelsesinforma- tion og styring af behov for konsulenter. Udenrigsministe- riet har oplyst, at etableringen af kontraktdatabasen ikke
har haft til formål at etablere et overordnet styringsinstru- ment for Xxxxxxx ledelse med hensyn til indgåelse af kon- sulentkontrakter.
Udenrigsministeriet har tillige anført, at med omlæg- ningen til sektorprogramstøtte (SPS) finder behovsanaly- ser og styring af kontraktindgåelse for langt den største part af konsulentydelser sted dels i forbindelse med forbe- redelsen af de enkelte SPS programmer, og fremgår såle- des af programdokumentationen, herunder oplæg til Dani- das styrelse og finansudvalgsaktstykker, dels i gennemfø- relsen af SPS, herunder ikke mindst de årlige gennemgan- ge (Annual Sector Reviews) af hvert enkelt SPS. Den lø- bende overordnede styring er således forankret hos den an- svarlige landekontorchef.
84. Rigsrevisionen finder ikke, at Danidas dokumentati- onsgrundlag fuldt ud giver mulighed for overordnede ana- lyser af konsulentbehov.
For at give et bedre grundlag for en ledelsesmæssig sty- ring af forbrug og overordnet afvejning af fremtidige be- hov finder Rigsrevisionen, at ministeriet med fordel kunne opsamle de eksisterende informationer i form af enkle, ge- nerelle og overordnede nøgletal i en edb-løsning, der kan give ministeriets ledelse mulighed for at vurdere størrelsen af konsulentforbruget og ressourceanvendelsen samt at af- veje konsulentforbruget på tværs af lande, sektorprogram- mer og opgaver.
Rigsrevisionens bemærkninger
Rigsrevisionen finder ikke, at Danidas dokumentations- grundlag fuldt ud giver mulighed for overordnede analyser af konsulentbehov.
For at give et bedre grundlag for en ledelsesmæssig styring af forbrug og overordnet afvejning af fremtidige be- hov finder Rigsrevisionen, at ministeriet med fordel kunne opsamle de eksisterende informationer i form af enkle, ge- nerelle og overordnede nøgletal i en edb-løsning, der kan give ministeriets ledelse mulighed for at vurdere størrelsen af konsulentforbruget og ressourceanvendelsen samt at af- veje konsulentforbruget på tværs af lande, sektorprogram- mer og opgaver.
B. Omfang og styring af konsulentkontrakter
85. Ifølge Xxxxxxx retningslinjer for udbud skal der forud for en kontrakts underskrivelse foreligge et godkendt pro- jekt eller sektorprogram med tilhørende bevilling og doku- mentation.
Bevillingskompetencen hertil afhænger af beløbsram- men for den pågældende aktivitet. Kontorchefer og repræ- sentationschefer kan tiltræde aktiviteter, herunder kontrak- ter med en samlet beløbsramme op til 3 mio. kr., mens alle større bevillingssager skal forelægges Styrelsen for Inter- nationalt Udviklingssamarbejde. Styrelsen har uddelegeret kompetencen til at tiltræde bevillinger på op til 5 mio. kr. til sin formand. Alle bilaterale aktiviteter med en beløbs- ramme over 20 mio. kr. skal endvidere tiltrædes af Finans- udvalget.
Reglerne vedrører forelæggelse for de bevilgende myn- digheder, herunder beløbsgrænser for bevillingskompeten- cen, for langvarige og kortvarige kontrakter.
86. Rigsrevisionen har på baggrund af oplysninger i Dani- das årsberetning udarbejdet en oversigt over antallet af langvarige kontrakter og tillægskontrakter, der knytter sig til en oprindelig kontrakt. I oversigten indgår tillige de to- tale kontraktsummer for de enkelte år. Opgørelsen er vist i tabel 5.
Tabel 5. Antal nye langvarige kontrakter og tillægskontrakter samt tilhørende kon- traktsummer i løbende priser i perioden 1995-2000
1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | |
Antal | ||||||
Nye kontrakter ......................................... | 65 | 28 | 35 | 29 | 20 | 39 |
Tillægskontrakter ..................................... | 63 | 84 | 62 | 86 | 103 | 66 |
I alt, kontrakter ......................................... | 128 | 112 | 97 | 115 | 123 | 105 |
----- Mio. kr. ----- | ||||||
Nye kontrakter ......................................... | 385* | 202 | 267 | 228 | 249 | 399 |
Tillægskontrakter ..................................... | 62* | 86 | 77 | 130 | 150 | 63 |
I alt, beløb................................................ | 000 | 000 | 000 | 357 | 398 | 462 |
Note: Det skal bemærkes, at tallene som nævnt i kap. III ikke er identiske med tabel 3’s tal på grund af forskel i opgørelsestidspunktet. Xxxxx: Danidas årsberetninger. Dog for 1995, jf. *, bygger tallene på udtræk fra Danidas kontraktdatabase, da beløb ikke var specificeret i årsberetningen. | ||||||
Tabel 5 viser, at antallet af nye langvarige kontrakter har varieret mellem 20 og 39 i perioden 1996-2000, mens der i 1995 blev indgået hele 65 nye kontrakter. Antallet af kon- trakter i form af tillægskontrakter svinger ligeledes i perio- den 1995-2000 mellem 62 og 86, når der lige ses bort fra 1999. I 1999 var antallet af tillægskontrakter helt oppe på 103, mens antallet af nye kontrakter omvendt var de lave- ste i hele perioden. Tabellen viser også, at der i 2000 blev indgået nye kontrakter for ca. 399 mio. kr., hvilket er en klar stigning fra 1999 til 2000. Det beløbsmæssige omfang varierer dog i perioden 1995-2000.
Der er således tale om betydelige udsving uden umid- delbare, entydige sammenhænge, herunder navnlig for til- lægskontrakter. Rigsrevisionen har derfor i det følgende søgt at analysere årsagen til udviklingen i antallet af til- lægskontrakter.
87. Danida har oplyst, at tillægskontrakter kan opdeles i 2 hovedgrupper – planlagte og ikke-planlagte tillægskon- trakter.
For de planlagte tillægskontrakter gælder det, at opga- ven udbydes i sit samlede omfang. Der indgås kontrakt for en del af opgaven. Restopgaven indgår i kontrakten som en option, dvs. en ret, men ikke en pligt til at købe mere af samme ydelse. Ifølge Xxxxxx udnyttes optionen, når forud- sætningerne herfor er til stede. Optionen aktiveres i form af et tillæg til kontrakten, og denne tilgang anvendes ty- pisk for design- og tilsynsopgaver.
Danida har om de ikke-planlagte tillægskontrakter op- lyst, at disse anvendes, hvis opgaven ikke udvikler sig som forudset, og der derved opstår behov for udvidelse af be- mandingen eller udlægsbudgettet, og at det i givet fald sker i form af et tillæg til kontrakten. En forudsætning for denne type tillægskontrakter er, at behovet for udvidelsen ikke skyldes mangelfuld leverance fra firmaet. Forlængel- ser af opgaveperioden gennemføres også på grundlag af et tillæg til kontrakten. Denne type tillægskontrakter kan op- deles i 3 hovedgrupper:
• forberedelsen af en ny fase er forsinket,
• udbudet af en ny fase er forsinket eller
• at restopgaven er for begrænset til genudbud.
88. Danida har ikke været i stand til at redegøre for udvik- lingen af tillægskontrakter opdelt på planlagte og ikke- planlagte tillægskontrakter. Danida har heller ikke en fuld- stændig forklaring på det meget store antal tillægskontrak- ter i 1999 i forhold til øvrige år. Xxxxxxx bedste bud på en årsagssammenhæng er, at det meget store antal nye typisk 5-årige kontrakter i 1995, 5 år senere giver anledning til et tilsvarende stort antal tillægskontrakter (kortvarige opga- veforlængelser). Fordoblingen af antal nye kontrakter og halveringen af antal tillægskontrakter fra 1999 til 2000 un- derstøtter efter Xxxxxxx opfattelse denne vurdering.
Xxxxxx har oplyst, at der ikke er gennemført overordne- de analyser af anvendelsen af tillægskontrakter. Udenrigs- ministeriet har fremhævet, at der ingen overordnet politik er om at undgå tillægskontrakter. Tillægskontrakter anven- des til udvidelse af omfanget af bemandingen og udlægs- budgettet i forbindelse med ændringer af omfanget af akti- viteterne, ændringer i forudsætningerne for opgavernes løsning samt korte forlængelser af aftaleperioden. Tillægs- kontrakter kan dog maksimalt udgøre 20 % af den oprin- delige kontraktpris.
Udenrigsministeriet finder, at tillægskontrakter indgår som et naturligt element i kontraktforløbet, og at ministeri- ets procedurer med henblik på vurdering af forslag til til- lægskontrakter er fuldt forsvarlige.
89. Rigsrevisionen finder det væsentligt, at Danida over- ordnet vurderer brugen af tillægskontrakter med særligt henblik på gennemgang og analyse af ikke-planlagte til- lægskontrakter. Herved kan Danida sikre en større gen- nemskuelighed i beslutningsprocessen og dermed sikre, at der ikke gennem eksempelvis underbud kan ske en utilsig- tet kontraktudvidelse.
Udenrigsministeriet er indstillet på fremover at gennem- føre stikprøver og tværgående analyser af ikke-planlagte tillæg til kontrakter med henblik på vurdering af anvendel- sen af tillægskontrakter. Rigsrevisionen finder dette til- fredsstillende.
Rigsrevisionens bemærkninger
Xxxxxx har ikke gennemført overordnede analyser af an- vendelsen af tillægskontrakter. Rigsrevisionen finder, at Danida bør indføre en sådan styring med henblik på at fo- retage analyser af ikke-planlagte tillæg til kontrakterne og dermed sikre, at der via tillægskontrakter ikke sker en util- sigtet udvidelse af oprindelige kontrakter.
90. Bevillingskompetencen for indgåelse af kortvarige kontrakter følger samme procedure som langvarige kon- trakter, jf. afsnit VI.B.a.
91. Xxxxxx har på Rigsrevisionens anmodning på bag- grund af kontraktdatabasen udarbejdet en oversigt over an- tal indgåede kortvarige kontrakter i perioden 1995-2000. Denne er vist i tabel 6.
Tabel 6. Fordeling af antal af kortvarige kontrakter efter opgavetype, jf. registrering i Danidas kontraktdatabase for perioden 1995-2000
Opgavetype | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 |
Antal | ||||||
Sektorstudie ............................................ | 20 | 14 | 18 | 18 | 9 | 6 |
Feasibility studie/opgaveformulering ........ | 14 | 33 | 27 | 12 | 25 | 3 |
Forstudie ................................................. | 19 | 32 | 33 | 33 | 26 | 38 |
Projektidentifikation ................................. | 25 | 46 | 47 | 18 | 31 | 28 |
Projektering ............................................. | 1 | 4 | 3 | 2 | 1 | 7 |
Projektdokumenter .................................. | 16 | 19 | 23 | 15 | 8 | 16 |
Prækvalifikation ....................................... | 17 | 17 | 13 | 2 | 6 | - |
Konsulentbistand til udbud....................... | 9 | 20 | 17 | 22 | 20 | 24 |
Teknisk bistand........................................ | 66 | 114 | 146 | 103 | 172 | 228 |
Træning................................................... | 16 | 17 | 14 | 28 | 27 | 7 |
Appraisal/endelig vurdering ..................... | 87 | 99 | 97 | 101 | 101 | 102 |
Projektreview........................................... | 102 | 74 | 85 | 99 | 111 | 117 |
Komponent/projektaktiviteter ................... | - | - | - | - | - | 3 |
Tilsyn og aflevering.................................. | 4 | 2 | 5 | - | 5 | 2 |
Evaluering ............................................... | 24 | 16 | 17 | 16 | 32 | 19 |
Diverse .................................................... | 34 | 42 | 41 | 106 | 153 | 134 |
I alt .......................................................... | 454 | 549 | 586 | 575 | 727 | 734 |
Xxxxx: Xxxxxxx udtræk fra kontraktdatabasen, primo 2001. | ||||||
Tabel 6 viser, at Danida ved inddatering i kontraktdataba- sen har inddelt de kortvarige opgaver i 16 kategorier af op- gavetyper. Hovedparten vedrører teknisk bistand, apprai- sal, projektrevision og diverse. Både kategorien ”teknisk bistand” og ”diverse” er steget kraftigt fra 1995 til 2000 med henholdsvis 162 og 100 kontrakter.
92. Rigsrevisionen har noteret sig, at Danida kategoriserer ca. halvdelen af de 734 kontrakter i 2000 i generelle, ikke entydige kategorier som ”teknisk bistand” og ”diverse”. Rigsrevisionen finder, at Danida bør sikre en mere entydig placering af opgavetyper i kategorier ved de fremtidige indrapporteringer til systemet. Dette vil bidrage til en bed- re ledelsesmæssig styring og opfølgning af de enkelte op- gaver.
93. Overgangen til sektorprogrambistand har medført en ændring i opgavetyperne. Ministeriet har oplyst, at under tilpasningen af kontraktdatabasens opgavetyper til denne udvikling har Danida prioriteret hensynet til databasekon- tinuitet. En ukritisk udvidelse af databasen med nye opga- vetyper ville afskære muligheden for sammenligninger med tidligere år.
94. Udenrigsministeriet har anført, at stigningen i antallet af kortvarige kontrakter med opgavetypen ”teknisk bi- stand” er en naturlig konsekvens af, at der er sket en stig- ning i anvendelsen af kortvarige kontrakter i forbindelse med gennemførelsen af projekt- og programaktiviteterne.
95. Rigsrevisionen har særligt hæftet sig ved den store stig- ning i ”diverse”-kategorien. Udenrigsministeriet har vedrø- rende dette oplyst, at stigningen skyldes overgangen fra projekt- til sektorprogrambistand. Xxxxxx forventer, at an- tallet af kontrakter i ”diverse”-kategorien fremover vil blive væsentligt reduceret. Ministeriet tilføjer, at dette synspunkt understøttes af tabel 6, ifølge hvilken antallet af kontrakter i ”diverse”-kategorien er faldet fra 1999 til 2000.
Udenrigsministeriet er enig i, at antallet af kortvarige kontrakter med opgavetypen ”diverse” skal holdes på så lavt et niveau som muligt. Rigsrevisionen finder, at kon- traktdatabasen bør tilpasses de nye opgavetyper, og at Da-
nida i videst mulige omfang sikrer, at det er muligt at følge udviklingen over tid.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen viste, at Danida ikke har tilpasset kontrakt- databasen til ændrede opgavetyper. Rigsrevisionen finder, at kontraktdatabasen bør tilpasses de nye opgavetyper, og at Danida i videst mulige omfang sikrer, at det er muligt at følge udviklingen over tid.
VII. Konkurrence og prisfastsættelse ved kontraktindgåelse
96. På et beløbsmæssigt væsentligt område, hvor der til- med er begrænset konkurrence, er det vigtigt, at Danida løbende sikrer sig, at der er dokumentation for, at konsu- lentydelser anskaffes på de mest fordelagtige vilkår. Rigs- revisionen har derfor i dette kapitel søgt at vurdere, om Xxxxxx kan dokumentere, om denne betingelse er opfyldt.
A. Langvarige kontrakter
a. Valg af firma
97. Konsulenten identificeres oftest i 2 tempi, først i præ- kvalifikationsrunden og senere i udbudsrunden. Xxxxxx xx- retog i oktober 1998 en undersøgelse af bl.a., hvorvidt de vindende kontrakter blev udvalgt efter billigste pris eller teknisk bedste løsning. Xxxxxxx stikprøve omfattede 23 eksempler på kontrakter indgået for projekter i Afrika, Asien og Central Amerika i perioden 1996-1998.
Analysen viste, at for 52 % af kontrakternes vedkom- mende havde den valgte tilbudsgiver opnået både højeste værdi på pris og teknisk løsning, dvs. den valgte leverandør havde både været billigst og teknisk bedst i halvdelen af de 23 kontrakter. I 26 % af de indgået kontrakter var leveran- dører valgt på baggrund af den teknisk bedste løsning, og altså ikke som den billigste løsning. I de resterende kon- trakter er leverandørerne valgt på baggrund af prisen.
98. Rigsrevisionen har foretaget en tilsvarende undersø- gelse af 24 udvalgte langvarige kontrakter. Af disse var 4 kontrakter forhandlet uden udbud.
Med hensyn til vurderingen af hvorvidt der i de reste- rende 20 sager var taget hensyn til pris/teknisk kvalitet, var der kun dokumentation herom i 17 kontrakter. Prisen blev udslagsgivende i 3 tilfælde, kvaliteten i ligeledes 4 tilfælde, mens de valgte leverandører for de resterende 10 tilfælde både var bedst i kvalitet og pris. Undersøgelsen viste således, at halvdelen af de valgte leverandører både havde opnået bedste vurdering af kvalitet og laveste pris.
Rigsrevisionens undersøgelse bekræfter dermed Dani- das undersøgelse med hensyn til udvælgelseskriterier, samt at Danida i sit arbejde inddrager såvel pris som kvalitet i beslutningsgrundlaget.
99. I 2 tilfælde eksisterede endelig tilbudsevalueringsrap- port ikke længere, og det var således ikke muligt at vurde- re, efter hvilke kriterier firmaerne var udvalgt. Rigsrevisio- nen har endvidere konstateret, at Danida kun i ca. halvde- len af tilfældene har kunnet dokumentere det foretagne valg i prækvalifikationsfasen.
Med hensyn til dokumentation finder Rigsrevisionen, at manglende dokumentation for valg af firma reducerer gen- nemsigtigheden og dermed muligheden for at vurdere, hvorvidt ydelserne er anskaffet på de mest fordelagtige vilkår. Danida bør derfor snarest etablere en forretnings- gang, der sikrer, at der udarbejdes og opbevares fornøden dokumentation vedrørende udvælgelse af leverandører.
Udenrigsministeriet har erklæret sig enig i, at prækvali- fikationsrapporter bør opbevares, og at der ultimo 2001 vil blive etableret mulighed for elektronisk afgivelse af præ- kvalifikationsansøgninger. Den komplette dokumentation vedrørende hvert udbud fra prækvalifikationsannoncen til den indgåede kontrakt planlægges fremover opbevaret på cd-rom eller andet tidssvarende elektronisk medie.
Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen viste, at der navnlig i prækvalifikationsfasen manglede dokumentation for udvælgelse af leverandører. Rigsrevisionen finder, at Danida bør sikre dokumentation for valg af leverandører.
b. Konkurrencen og prisfastsættelsen ved langvarige kontrakter
100. Rigsrevisionen har undersøgt, hvad Xxxxxx har gjort for at sikre sig imod, at prisen på ydelserne på de langvari- ge kontrakter ikke bliver væsentligt højere, end hvad man kan forvente på et marked med tilstrækkelig konkurrence.
101. Rigsrevisionen har i den forbindelse nærmere under- søgt en international markedstest, som Danida foretog i 1996. Formålet med markedstesten var at give Danida et billede af et konkurrencebaseret internationalt prisniveau for langvarige konsulentydelser og dermed markedets svar på, hvor niveauet skulle ligge. Et andet formål var at sikre, at de priser, Xxxxxx betaler, er rimelige i forhold til den le- verede kvalitet.
Xxxxxx havde forud for markedstesten forhandlet med den danske konsulentbranche om en række fornyelser af reglerne i forbindelse med Xxxxxxx udbud, men der kunne ikke opnås enighed om niveauet for et fremtidig dæk- ningsbidrag. I forbindelse med forhandlinger med bran- chen konstaterede Xxxxxx, at det var svært at vurdere og komme til enighed om, hvad et rimeligt niveau var. Dani- da foreslog herefter et loft på en maksimumsats på 90 % af dækningsbidraget. Dette fik firmaerne til at meddele, at de ikke så sig i stand til at byde på opgaverne. Dette under- byggede markedstestens aktualitet. Xxxxxx valgte derfor i en prøveperiode at udbyde opgaver i international konkur- rence med deltagelse af såvel danske som udenlandske fir- maer på lige fod i form af en såkaldt markedstest.
Der blev i alt gennemført 16 udbud af Danida-opgaver, der fulgte Xxxxxxx sædvanlige retningslinjer. Opgaverne repræsenterede en samlet kontraktværdi på 139 mio. kr. Der indkom i alt 81 tilbud, heraf 40 tilbud fra udenlandske firmaer. Xxxxxx analyserede af tidsmæssige årsager kun effekterne af 14 udbud, hvor danske firmaer blev bedst placeret i 7 udbud.
102. Det fremgår af Xxxxxxx rapport fra december 1996 om resultatet af markedstesten, at der i Danmark reelt kun er 3 store firmaer på markedet og en del små konsulentfir- maer (5-10), der oftest ikke selv kan påtage sig de store opgaver. Xxxxxxx eget mål for, om der er konkurrence på området, er, at der skal foreligge tilbud fra 3-5 firmaer,
men imidlertid modtages typisk kun 2-3 tilbud. Efter be- dømmelsen forekommer det, at der kun er et firma, der skiller sig ud, hvilket stiller Danida i en svag forhandlings- situation over for firmaer, der indbydes til forhandling. Ifølge Xxxxxx er dette almindeligt kendt i branchekredse.
103. Rigsrevisionen har udtaget en stikprøve på 20 lang- varige kontrakter og analyseret, om antallet af bydere på opgaverne var tilstrækkeligt.
Der var 2 tilfælde, hvor udenlandske firmaer afgav til- bud. Der var 9 tilfælde af joint ventures. Joint ventures er en særlig konstruktion, hvor flere firmaer slutter sig sam- men om at byde på en opgave og dens gennemførelse. Joint venture kan anvendes, hvis firmaer hver især ikke er i stand til at stille fuldt hold til en given opgave.
Rigsrevisionens undersøgelse viste, at der i 5 af de 20 kontrakter eller 25 % havde været mindre end 3 tilbudsgi- vere, og at de markedsmæssige forudsætninger for konkur- rence dermed ikke var til stede. Xxxxxx kunne derfor ikke få opfyldt sit mål om, at der som minimum bør være mel- lem 3-5 tilbudsgivere. Som følge heraf var konkurrencen ved udbudet mangelfuld i forhold til målet, og der forelig- ger således risiko for, at ydelserne ikke er anskaffet på de mest fordelagtige vilkår.
Rigsrevisionens undersøgelse bekræfter antagelsen om den begrænsede konkurrence. Dette underbygges af Dani- das årsberetning, hvoraf det fremgår, at de 20 mest an- vendte leverandører ved de langvarige kontrakter i 2000 dækker 89,3 % af det samlede kontraktbeløb på 462,1 mio. kr. for langtidskontrakter. Procentandelen i årene 1995- 1999 ligger i øvrigt på samme niveau.
104. Som nævnt består priselementet af en række delele- menter som løn, dækningsbidrag og udlæg. Dækningsbi- draget omfatter de udgifter, firmaet har ud over konsulen- ternes lønomkostning, og dækker øvrige løn- og driftsom- kostninger samt firmaernes avance. Hvad angår prisele- mentet, var resultatet af markedstesten, at Danida ved in- ternational konkurrence opnåede en besparelse på 10 mio. kr. eller 10 % og en større spredning på priserne. Niveauet lå fra under 20 % i forskel mellem laveste og højeste pris før det internationale udbud til en spredning på 44 % i markedstesten. Xxxxxx kunne tillige konstatere, at stillet
over for international udbud afgav de danske firmaer til- bud på opgaver med et dækningsbidrag, der var lavere end de oprindelige foreslåede 90 %.
Markedstesten viste, at dækningsbidraget for de danske firmaers langtidsrådgivere var 73 %, men 81 % for de uden- landske firmaers langtidsrådgivere. Som en følge af mar- kedstesten blev priserne som noget nyt faste i hele kontrakt- perioden. Endvidere blev der stillet krav om nedbrydning af satsen for hver tilbudt person.
105. Danida har i forbindelse med den internationale mar- kedstest foretaget en lang række opgørelser og beregnet ve- jede gennemsnit over priser pr. måned ud fra 14 af de 16 udbudte opgaver. Formålet med analysen var, at Xxxxxx kunne få mulighed for at danne sig et billede af et rimeligt konkurrencebaseret internationalt prisniveau for konsulent- tjenester.
En opgørelse over de forskellige konsulenttyper ved de danske firmaer viste, at der var stor forskel i dækningsbi- draget for langtidsrådgivere, idet de lå på henholdsvis 74 %, 43 % og 83 % afhængig af, om der var tale om egne ansat- te, andre firmaers ansatte eller selverhvervende konsulenter.
106. Rigsrevisionen finder, at Danida gennem den inter- nationale markedstest i 1996 har foretaget et stort antal be- regninger og vurderinger af priser og dækningsbidrag, li- gesom sagen er veldokumenteret. Metoden ville kunne an- vendes i forbindelse med en overvågning af, at anvendel- sen af den begrænsede danske ressourcebase (dvs. de fir- maer, der er til rådighed) ikke fører til forholdsmæssig sto- re omkostningsmæssige stigninger eller priser, der ligger langt over prisen set i forhold til det internationale niveau.
107. Rigsrevisionen har anmodet StS.1 om at opgøre det gennemsnitlige dækningsbidrag for alle indgåede langvari- ge kontrakter med henblik på en vurdering af udviklingen i dækningsbidragene. Xxxxxx har dog ikke umiddelbart været i stand til at udarbejde en sådan opgørelse, idet en opgørelse af dækningsbidragene ville kræve en manuel gennemgang af samtlige kontrakter og således kræve en stor ressourceinvestering.
Rigsrevisionen må konstatere, at Danida ikke efterføl- gende systematisk har vurderet tilbud i forbindelse med
gennemførte opgaver samt anvendt og ajourført markeds- testens analyser af dækningsbidraget for de forskellige ka- tegorier af egne ansatte, andre firmaers ansatte eller selv- erhvervende konsulenter.
108. Rigsrevisionen finder, at Danida løbende bør følge udviklingen i løn- og dækningsbidrag både for de opgaver, der varetages af den danske ressourcebase, men også for de opgaver, Xxxxxx xxxxxxx internationalt som følge af, at den danske ressourcebase ikke kan varetage disse. Et så- dant overvågningssystem vil være et væsentligt element i at sikre, at Danidas køb af de langvarige konsulentydelser sker til de mest konkurrencedygtige priser, ligesom syste- met vil kunne anvendes konkret i forbindelse med udbuds- komitéens gennemgang af indkomne tilbud.
Udenrigsministeriet er enig i, at prisdannelsen i de ud- bud, der gennemføres med deltagelse af ikke danske virk- somheder, bør vurderes og analyseres med henblik på at sikre, at de danske virksomheders priser og dækningsbi- drag fortsat ligger på et niveau, der ikke ligger over ni- veauet på det internationale marked.
Udenrigsministeriet har oplyst, at man i forbindelse med fase II af moderniseringen af kontraktdatabasen, der for- ventes afsluttet medio 2002, vil etablere mulighed for elek- tronisk opgørelse af dækningsbidragene i indgåede kon- trakter med henholdsvis danske og udenlandske virksom- heder.
Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende.
109. Rigsrevisionen finder tillige, at Danida med fordel kan søge etableret en form for sammenligning eller tættere samarbejde med andre tilsvarende organisationer. Formå- let hermed skulle være at sikre, at udviklingen i dæknings- bidrag i Danida ikke er væsentlig forskellig fra dæknings- bidrag, der tilbydes i andre tilsvarende opgaver, som fir- maerne løser her. Dette vil stille Danida i en bedre positi- on over for leverandørerne.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen viste, at Danida ved den internationale mar- kedstest i 1996 på tilfredsstillende måde har vurderet og analyseret konkurrencesituationen i Danmark og udlandet. På baggrund af den begrænsede danske ressourcebase
finder Rigsrevisionen, at Danida systematisk burde have fulgt op på disse analyser med henblik på at sikre, at priser og dækningsbidrag fortsat ligger på et niveau, der ikke lig- ger over prisen på det internationale marked.
Rigsrevisionens undersøgelse af 20 langvarige kontrak- ter viste, at antallet af tilbudsgivere i 25 % af de undersøgte sager ikke levede op til Danidas mål om, at der bør være 3- 5 tilbudsgivere. Som følge heraf var konkurrencen ved ud- budet mangelfuldt i forhold til forudsætningen, og der fore- ligger således risiko for, at ydelserne ikke er anskaffet på de mest fordelagtige vilkår.
c. Prisfastsættelse på forhandlede langvarige kontrakter
110. Forhandling af langvarige kontrakter uden udbud kommer på tale, når der ikke er tilstrækkeligt med udbyde- re på markedet. Som for de kortvarige kontrakter er tidsele- mentet et væsentligt aspekt ved de langvarige kontrakter. Herudover indgår dækningsbidraget, som er et vigtigt ele- ment i de langvarige kontrakter. I modsætning til de kort- varige kontrakter er dækningsbidraget ikke reguleret af fa- ste satser. Rigsrevisionen har valgt at fokusere på dæk- ningsbidraget. Det er væsentligt, at fastsættelsen af dæk- ningsbidraget dokumenteres, og at dette sker objektivt på et empirisk grundlag.
111. Ifølge en notits fra StS.1 fra marts 1999 har dæk- ningsbidraget for de langvarige forhandlede rådgivnings- kontrakter siden 1997 været fastsat på baggrund af erfarin- gerne fra den internationale markedstest i 1996.
I begyndelsen af 1998 fastsattes et dækningsbidrag for forhandlede kontrakter. Ifølge notitsen fandt Xxxxxx, at det efterfølgende blev stadig mere problematisk at komme igennem med denne procentsats over for leverandørerne. I notitsen åbnedes mulighed for indgåelse af forhandlede kontrakter med et højere dækningsbidrag (op til +15 pro- centpoint), hvis firmaet fandt det fastsatte dækningsbidrag urimeligt lavt.
Der blev endvidere i notitsen taget forbehold for, at sat- sen kunne revideres, når der forelå et større datagrundlag fra udbud efter den nye beregningsmodel. Erfaringsop- samlingen skulle ske gennem etablering af en prisdatabase med opsamling af oplysningerne på de udbudte langvarige rådgivningsopgaver.
Rigsrevisionen finder, at Danida bør udarbejde entydi- ge retningslinjer på området, så subjektive omstændighe- der som urimelighed ikke er afgørende for opnåelse af en højere procentsats for dækningsbidrag.
112. Xxxxxx etablerede i 1999 en prisdatabase til opsam- ling og beregning af nøgledata fra finansielle tilbud på langvarige tjenesteydelsesopgaver. Prisdatabasen omfatter alle tilbud – også de ikke accepterede tilbud i perioden medio 1999 - primo 2000. Prisdatabasens gennemsnitlige dækningsbidrag for lange rådgiveropgaver udbudt i kon- kurrence anvendes som udgangspunkt for fastsættelsen af dækningsbidraget for langvarige forhandlede kontrakter.
I prisdatabasen er det muligt at beregne et gennemsnit- ligt dækningsbidrag. Rigsrevisionen skal påpege, at der i sammenligningerne af dækningsbidrag fra prisdatabasen skal tages højde for, at opgørelsen af ét gennemsnitstal ik- ke er operationelt, idet der kan være tale om forskellige konsulentkategorier.
113. De forhandlede kontrakter og dækningsbidraget her- for fremgår derimod ikke af prisdatabasen.
Udenrigsministeriet har oplyst, at baggrunden for, at de forhandlede langvarige rådgiverkontrakters dækningsbi- drag ikke indgår i prisdatabasen, er, at formålet med pris- databasen er opgørelse af det gennemsnitlige dækningsbi- drag for langvarige rådgivningsopgaver udbudt i konkur- rence.
Udenrigsministeriet har betragtet fastsættelsen af dæk- ningsbidrag for forhandlede kontrakter som enkeltstående forvaltningsdispositioner uden præjudice og uden konse- kvenser for den løbende vurdering af de danske firmaers prisniveau.
114. Rigsrevisionen har bedt Danida om at redegøre for antal og udvikling i dækningsbidrag på de langvarige for- handlede kontrakter samt om at opgøre det gennemsnitlige dækningsbidrag. Xxxxxx har oplyst, at man ikke har et samlet overblik over udviklingen i dækningsbidragene på de forhandlede kontrakter. Som følge af det manglende overblik har Xxxxxx ikke umiddelbart været i stand til at opgøre gennemsnitstal for forhandlede kontrakter.
Rigsrevisionen finder, at Danida i styringsmæssig hen- seende bør have overblik over indgåede kontrakter, hvor der sker fravigelse af udbudsreglerne.
Udenrigsministeriet har oplyst, at man i forbindelse med fase II af moderniseringen af kontraktdatabasen vil kunne etablere mulighed for elektronisk registrering af udbuds- form (forhandlet kontrakt eller udbud i konkurrence) og opgørelse af dækningsbidrag på forhandlede kontrakter.
Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende og forud- sætter i den forbindelse, at dataene anvendes ved fremtidi- ge kontraktforhandlinger.
Rigsrevisionens bemærkninger
Rigsrevisionen finder, at Danida af såvel styringsmæssige som administrative hensyn bør tilrettelægge forvaltningen af området, så Danida umiddelbart kan opgøre det gennem- snitlige dækningsbidrag på de forhandlede kontrakter og dermed sikre et godt grundlag i forhandlingerne fremover om dækningsbidraget.
B. Kortvarige kontrakter
a. Prisfastsættelse på kortvarige kontrakter
115. I Danidas regelsæt for kortvarige kontrakter er der fastsat bestemmelser for lønniveau og dækningsbidrag. Forhandlingsparametret er derfor alene tidsudmålingen for opgaven. Xxxxxxx praksis for dette er nærmere analyseret i dette afsnit.
Den langt overvejende del af de kortvarige kontrakter er under 1,5 mio. kr., og disse indgås efter forhandling. Antallet er efter Danidas oplysninger på ca. 700 i 1999.
116. Den nærmere procedure vedrørende indgåelse af så- danne kontrakter er, at udvælgelsen og identifikationen af disse konsulenter foretages i TSA. Anvendelse af en fir- makonsulent sker efter anmodning fra landekontorerne el- ler andre enheder i Udenrigsministeriets Sydgruppe. Der er udarbejdet et standardskema til brug for landekontorer- nes anmodning til TSA om indgåelse af kontrakt med et konsulentfirma, hvorefter TSA indhenter tilbud fra et kon- sulentfirma. Der udarbejdes en blanket med anmodning om indgåelse af en forundersøgelseskontrakt, som sendes til godkendelse i StS.1.
Den normale procedure for indgåelse af aftaler indebæ- rer, at TSA ved en sagsbehandler (bistandskonsulent) i samråd med dennes chefrådgiver overvejer, hvilke konsu- lentfirmaer det kan være relevant at rette henvendelse til. I første omgang kontaktes konsulentfirmaet telefonisk for at undersøge, om de(n) relevante ansatte er til rådighed for opgaven. På baggrund heraf samt under iagttagelse af for- slaget til arbejdsbetingelser (Terms of Reference) anmodes konsulentfirmaet om at udarbejde et kontraktudkast, der ud over løn samt dækningsbidrag tillige omfatter konsu- lentfirmaets forslag til tidsforbrug i antal timer. Xxxxxx har oplyst, at det særligt er tidsaspektet, der drøftes og for- handles mellem TSA og firmaet, og at firmaet på bag- grund heraf færdiggør udkast til kontrakten. Udenrigsmi- nisteriet påpeger, at mange af opgaverne har et relativt standardiseret forløb, hvor firmaerne har ringe indflydelse på tidsforbruget i modtagerlandet.
Rigsrevisionens gennemgang af 31 udvalgte kortvarige kontrakter har vist, at kun én sag indeholdt fornøden doku- mentation for sådanne forhandlinger. Som følge af denne manglende dokumentation er det ikke muligt at vurdere, hvorvidt TSA’s forhandlinger har givet sig udslag i lavere timeforbrug end foreslået i konsulentfirmaets oprindelige udkast. Xxxxxx har således ikke dokumentation for, om ydelserne er anskaffet på de mest fordelagtige vilkår. Rigsrevisionen finder, at Danida bør udarbejde en enkel og overskuelig dokumentation for de førte forhandlinger. Udenrigsministeriet har erklæret sig xxxx xxxx.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen viste, at Danida kun i mindre omfang har udarbejdet dokumentation for, at ydelserne er anskaffet på de mest fordelagtige vilkår. Rigsrevisionen finder, at Dani- da bør udarbejde en enkel og overskuelig dokumentation for de førte forhandlinger.
VIII. Habilitetsspørgsmål ved kontrakt- indgåelse
117. Formålet med nærværende kapitel er at undersøge, hvorvidt Xxxxxxx forvaltning sikrer habilitet i opgavevare- tagelsen gennem uafhængighed og uvildighed i valget af eksterne konsulenter.
Rigsrevisionen finder det væsentligt, at Danida i sin forvaltning sikrer,
• at der ikke træffes usaglige afgørelser ved Danidas valg af konsulentfirmaer,
• at ingen konsulentfirmaer ved deltagelse i flere faser af et projekt får urimelige konkurrencemæssige fordele i forhold til konkurrenterne, og
• at ingen konsulentfirmaer ved dobbeltroller i et projekt kommer i interessekonflikt ved opgavevaretagelsen.
A. Xxxx af konsulenter uden udbud
118. Identifikation af et konsulentfirma til en given opgave foretages af en sagsbehandler/bistandskonsulent i TSA. Ud- vælgelse heraf sker på baggrund af den enkelte medarbej- ders kendskab til forskellige konsulentfirmaer, og spørgs- målet om udvælgelse drøftes både internt mellem kolleger og i samråd med den pågældendes chefrådgiver, der leder en gruppe i Xxxxxxx Xxxxxxxxx for Sektorfaglige Anliggen- der (TSA) med typisk 6-8 sagsbehandlere.
TSA har opbygget en mindre database over eksterne konsulenter, hvor konsulenter alene er angivet under navn uden henvisning til firma. Såfremt eksterne konsulenter retter henvendelse til TSA med ønske om arbejdsopgaver i Danida, optages disse i denne database. Basen betragtes ifølge Xxxxxxx oplysninger som et muligt redskab til ud- vælgelse. Sagsbehandlerne i TSA er ikke forpligtet til at anvende denne base, og kompetencen til at udvælge et konkret konsulentfirma ligger derfor i vid udstrækning hos den enkelte sagsbehandler i TSA.
Udenrigsministeriet har fremhævet, at chefrådgiveren godkender de foreslåede konsulenter, inkl. det foreslåede tidsforbrug, inden kontraktudkast overgives til StS.1 med henblik på kontraktindgåelse. Endvidere har ministeriet anført, at mange af de korte rådgiveropgaver har et relativt
standardiseret forløb, hvor firmaerne fx har meget ringe indflydelse på tidsforbruget i modtagerlandet.
119. Ifølge TSA indgår der en række kriterier i valget af konsulenter. Disse kriterier kan bl.a. være opgavens kom- pleksitet, specifikke landeforhold, generelle og specifikke erfaringer, TSA’s tidligere erfaringer med konsulenten, men også behovet for at lade ”friske øjne” vurdere en bi- standsaktivitet. Dertil kommer aspekter som modtagerlan- dets ønsker samt ressourcehensyn, idet det nogle gange kan være hensigtsmæssigt at anvende de samme konsulen- ter flere gange i den samme sektor. Endelig spiller også konkurrencehensyn ind, dvs. hvor TSA føler sig forpligtet til løbende at inddrage nye firmaer.
Det er ifølge TSA vanskeligt for kontoret at rangordne eller prioritere ovenstående kriterier, da konsulentanven- delsen vil afhænge af en konkret faglig vurdering af opga- vens karakter samt af sagsbehandlers og chefrådgivers per- sonlige kendskab til mulige potentielle konsulentfirmaer.
120. Reglerne i forvaltningslovens § 3 om inhabilitet ta- ger ikke blot sigte på at forebygge konkrete usaglige afgø- relser, men også den abstrakte risiko herfor. I lovens § 3 er oplistet de situationer, der medfører, at en person er inha- bil i forhold til en bestemt sag. Der kan eksempelvis være tale om særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald, slægtskab, nær tilknytning til et selskab, eller hvis der i øvrigt foreligger omstændigheder, der er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed. Det fastslås i lovens § 3, stk. 3, at den, der er inhabil i en sag, ikke må træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvir- ke ved behandlingen af den pågældende sag.
121. Med henblik på at undersøge om sagsgangen i til- strækkelig grad skaber sikkerhed mod, at der kan opstå in- habilitet, har Rigsrevisionen undersøgt 31 udvalgte sager vedrørende kortvarige kontrakter. Undersøgelsen har vist, at der kun forelå fornøden skriftlig dokumentation i 3 sa- ger for, hvilke firmaer der havde været inde i billedet, og hvilke vurderinger der lå til grund for valg og fravalg af konsulentfirmaer til den konkrete opgave.
Selv om Rigsrevisionen ikke har konstateret konkrete eksempler på inhabilitet, bør Danida som led i god sags-
122. Ifølge TSA har man hidtil været af den opfattelse, at notatpligten har været opfyldt i og med, at kontrakten, ar- bejdsbetingelser (Terms of Reference) samt regelsættets standardnotitser med anmodning om kontraktindgåelse har været opbevaret i sagen. Det har ikke været praksis at do- kumentere valg af konsulenter, drøftelserne med konsulen- ter om opgavens løsning, bemanding m.m. i form af notit- ser. Af samme grund er det ikke muligt for TSA at doku- mentere, hvordan ovennævnte kriterier har været anvendt i forbindelse med konkrete konsulentopgaver. Rigsrevisio- nen anser det for væsentligt, at dokumentation for afgørel- ser altid udarbejdes og opbevares på den enkelte sag.
123. Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet kan til- slutte sig Rigsrevisionens opfattelse af, at dokumentation for afgørelser om valg af konsulenter uden udbud bør ud- arbejdes og opbevares på den enkelte sag. Udenrigsmini- steriet vil derfor tage skridt til at udarbejde enkle, over- skuelige standardskemaer herom, som forslået af Rigsrevi- sionen.
Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen viste, at der kun i 3 ud af 31 sager forelå fornøden skriftlig dokumentation med begrundelser om valg, herunder eventuelt fravalg af konsulentfirmaer.
Selv om Rigsrevisionen ikke har konstateret konkrete eksempler på inhabilitet, bør Danida tilrettelægge sin sags- behandling, så valg og fravalg fremgår af sagen. Herved vil Xxxxxx kunne begrænse risikoen for, at der ville kunne rej- se tvivl om Xxxxxxx habilitet ved valg af konsulenter.
B. Anvendelse af samme konsulent i flere faser af et udbudt projekt
124. I relation til valg af konsulenter i forbindelse med udbud skal habilitetsreglerne for Danida, herunder private konsulenter som bistår Xxxxxx i sagsbehandlingen ved ud-
xxx, selvsagt fortsat iagttages, men opmærksomheden samler sig i disse tilfælde især om iagttagelse af ligebe- handlingsprincippet i relation til et konsulentfirma, dvs. om et konsulentfirma gennem deltagelse i de forberedende faser har opnået en række fordele i forhold til andre konsu- lentfirmaer.
125. Som omtalt tidligere medfører den relativt lille dan- ske ressourcebase, at de største danske konsulentfirmaer anvendes forholdsvist meget ved købet af konsulentydel- ser til tjenesteydelsesopgaver. I Danidas officielle årsbe- retning er oplistet en top 20-liste over konsulentforbruget til tjenesteydelser. Denne top 20-liste fremgår af tabel 7.
Tabel 7. Top 20-lister for konsulenttjeneste (kort- og langtidskontrakter) omfattende forundersøgelser, planlægning, gennemførelse og tilsyn i 2000
Totalbeløb pr. firma for nye kontrakter indgået af Xxxxxx | Xxxxxxxxxx kontrakter | Kortvarige kontrakter | Samlet kontraktbeløb | |
Nr. | Firma | ----- Antal ----- | Mio. kr. | |
1 | COWIconsult A/S...................................... | 18 | 90 | 79,8 |
2 | Xxxx Xxx International A/S ......................... | 21 | 57 | 75,7 |
3 | Kampsax A/S............................................ | 9 | 2 | 62,5 |
4 | CZM Consult, JV ...................................... | 1 | 0 | 57,2 |
5 | Xxxx Xxx A/S ............................................. | 2 | 2 | 55,3 |
6 | Nordic Consulting Group .......................... | 1 | 73 | 38,7 |
7 | Kampsax-Xxxxxx....................................... | 1 | 0 | 38,5 |
8 | NIRAS (Allerød)........................................ | 4 | 3 | 29,2 |
9 | Xxxxxxx (Virum) ....................................... | 1 | 36 | 22,3 |
10 | Development Associates .......................... | 0 | 27 | 19,3 |
11 | CAB International ..................................... | 1 | 0 | 18,4 |
12 | Xxxxxxx.................................................... | 7 | 1 | 17,3 |
13 | DHI Institut for Vand og Miljø .................... | 3 | 1 | 16,1 |
14 | NIRAS (Aalborg)....................................... | 2 | 9 | 15,0 |
15 | T & B Consult ........................................... | 1 | 12 | 14,0 |
16 | Xxxx Xxx Management A/S........................ | 2 | 4 | 12,4 |
17 | PEM Consult A/S...................................... | 0 | 19 | 10,8 |
18 | Danagro Adviser A/S ................................ | 1 | 14 | 9,8 |
19 | Nordeco.................................................... | 0 | 9 | 9,7 |
20 | Euro Health Group A/S............................. | 0 | 11 | 8,8 |
I alt.................................................................... | 75 | 370 | 610,8 | |
Xxxxx: Danidas årsberetning 2000, s. 194. | ||||
Tabel 7 viser, at de 20 mest anvendte konsulentfirmaer i 2000 tegner sig for i alt 610,8 mio. kr. fordelt på såvel kort- som langtidskontrakter. Inden for denne gruppe er hovedparten af opgaverne koncentreret på et begrænset antal firmaer.
126. Af Danidas årsberetning fremgår det nærmere, at de 20 mest anvendte leverandører dækker 89,3 % af den sam- lede kontraktsum på i alt 462,1 mio. kr. for langtidskon- trakter og 72,6 % af Xxxxxxx samlede kontraktsum på 850,3 mio. kr. Danida er opmærksom på, at kredsen af mulige leverandører dermed er relativ beskeden og inde- bærer en begrænset konkurrence på området.
127. Xxxxxx ajourførte i november 1995 sine retningslin- jer for udbud med et afsnit om habilitet. Det fremgår heraf, at leverandøren ”af egen drift” skal oplyse Danida om for- bindelser, der vil kunne føre til diskvalifikation. Det for- hold, at der i retningslinjerne for udbud er lagt op til, at det enkelte firma ”af egen drift” skal oplyse om eventuelle ha- bilitetsspørgsmål, er ikke efter Rigsrevisionens opfattelse tilstrækkeligt. Danida bør som en almindelig myndigheds- opgave altid selv sikre, at der ikke for det enkelte projekt opstår risiko for inhabilitet.
Vedrørende et firmas deltagelse i flere faser under sam- me projekt er der i retningslinjerne fastsat følgende: ”Hvis en virksomhed har medvirket ved forundersøgelsen af et projekt (forstudier, appraisal, udbud, o.l.), kan samme virk- somhed ikke stå for projektudførelsen, medmindre Danida ved sin mellemliggende appraisal har sikret, at der ikke kan opstå habilitetsproblemer”.
Udenrigsministeriet har fremhævet, at en appraisal sik- rer, at et konsulentfirma, der har deltaget i de forberedende faser, ikke har mulighed for at påvirke udbudsspecifikatio- ner i egen interesse og dermed opnå en fordel i forhold til andre konsulentfirmaer.
128. Etableringen af ovennævnte habilitetsregler var for- anlediget af statsrevisorernes beretning nr. 6/94 om Dan- marks udviklingsbistand til Mellemamerika, specielt Nica- ragua. Som det fremgår af beretningens pkt. 73 kritiserede Rigsrevisionen, at Xxxxxx havde anvendt det samme inge- niørfirma til at udarbejde både forundersøgelsesrapporten,
der var det vigtigste grundlag for projektets godkendelse, og til efterfølgende også at varetage tilsynet med projekt- arbejdet. En sådan dobbeltrolle kunne indebære interesse- konflikter med deraf følgende uheldige virkninger for pro- jektet.
Som det fremgår af statsrevisorernes beretning nr. 14/98 om MIKA-miljøstøtten til udviklingslande, pkt. 101, viste Rigsrevisionens undersøgelser enkelte eksempler på, at samme firma havde foretaget både forundersøgelse og im- plementering af projektet. Rigsrevisionen tilkendegav, at man fandt det principielt uheldigt, at et firma medvirker ved både forundersøgelsen og udførelsen af samme projekt på grund af den fordel, der er ved at have indgående kendskab til projektet, idet firmaet derved får en fortrinsret frem for andre. Udviklingsministerens redegørelse omhandlede ikke dette punkt, og rigsrevisor tilkendegav i § 18, stk. 4-notatet, jf. s. 170 i Endelig betænkning over statsregnskabet for fi- nansåret 1998, at sagen ville blive behandlet på ny. Statsre- visorerne bemærkede hertil, at de forventede, at udviklings- ministeren i et supplerende notat redegjorde for bl.a. dette forhold.
I udviklingsministerens redegørelse af 26. marts 2001 til statsrevisorerne anførtes det om habilitetsspørgsmålet, at det var omfattet af Rigsrevisionens igangværende undersø- gelse af Xxxxxxx xxx af konsulentydelser. I den forbindelse anførtes, at ministeren derfor så frem til resultatet af den igangværende overordnede analyse med henblik på igen at vurdere behovet for en eventuel revision af udbudsregler- ne. Det fremgik af et supplerende § 18, stk. 4-notat af 9. april 2001, jf. Endelig betænkning over statsregnskabet for finansåret 1999, s. 73, at rigsrevisor erklærede sig enig i, at habilitetsspørgsmålet mest praktisk blev fulgt op i en bre- dere sammenhæng, dvs. i denne beretning.
129. Som det fremgår tabel 6 er der i en forundersøgelses- fase en lang række opgaver, som et firma kan være invol- veret i og dermed få en afgørende indflydelse på selve gennemførelse af projektet. Rigsrevisionen har derfor ved sin sagsgennemgang udtaget stikprøven, så der i 9 situatio- ner er udvalgt kontrakter, hvor samme firma deltager un- der såvel forundersøgelse som gennemførelse af samme projekt. Formålet med gennemgangen har været at belyse, hvorvidt de enkelte firmaers deltagelse i flere stadier under
et projekt giver habilitetsproblemer. Undersøgelsen viste, at der ikke foreligger dokumentation for, at TSA har un- dersøgt habilitetsspørgsmålet, og Rigsrevisionen har såle- des ikke konstateret konkrete eksempler på inhabilitet.
130. Spørgsmålet om eventuel inhabilitet henhører under TSA for forhandlede kontrakter og udbudskomitéen for kontrakter udbudt i konkurrence. TSA har ikke generelt i sager, hvor det enkelte firma har været inde i flere faser i et projekt, foretaget vurderinger af eventuel inhabilitet, og der er derfor ikke udarbejdet særskilte vurderinger i de en- kelte sager.
Rigsrevisionen finder ikke, at TSA’s procedure er i overensstemmelse med habilitetsreglerne i Danidas egne udbudsretningslinjer, hvor der skal ske en særskilt vurde- ring af habilitet. Det er fortsat Rigsrevisionens opfattelse, at Danidas procedure ikke er tilfredsstillende og fortsat ik- ke imødekommer den kritik, Rigsrevisionen tidligere har fremført.
131. Rigsrevisionen er i forbindelse med undersøgelsen blevet opmærksom på andre situationer, der ligeledes kan medføre inhabilitet. I visse tilfælde indgår i ressourcebasen enkeltpersoner, der samtidig har ansættelsesforhold eller er tilknyttet andre konsulentfirmaer. Rigsrevisionen finder, at Danida i forbindelse med habilitetsvurderinger særskilt bør være opmærksom på denne problemstilling, idet en konsu- lent derved kan medvirke i såvel forundersøgelsesfasen un- der ”eget navn” og samtidigt være involveret i hovedopga- ven gennem vedkommendes firma. Rigsrevisionens under- søgelse har dog ikke vist eksempler på en sådan konkret in- teressekonflikt.
132. Xxxxxx har på ny henledt Rigsrevisionens opmærk- somhed på, at Danmark har en begrænset ressourcebase over firmaer, der kan deltage i sådanne opgaver, og dette kan have indflydelse på antal interesserede firmaer.
Såfremt enhver deltagelse i en af de mindre forundersø- gelsesopgaver medfører, at de enkelte firmaer bliver ude- lukket i at deltage i selve gennemførelsen af hovedopga- ven, vil det ifølge Xxxxxx føre til, at firmaer ikke vil være interesseret i at deltage i forundersøgelser. Danida er der- for af den opfattelse, at det kan være vanskeligt at få for-
undersøgelserne udført af tilstrækkeligt kvalificerede kon- sulenter.
Ifølge Xxxxxx fører den begrænsede danske ressource- base til, at det er de største og samme rådgivende firmaer, der tegner sig for hovedparten af opgavernes forberedelse og udførelse. De eventuelle fordele, disse firmaer hver for sig måtte opnå ved at deltage i forskellige opgavers forbe- redelse, udlignes efter Xxxxxxx opfattelse formentlig over tiden. Dette er ifølge Xxxxxx givetvis en væsentlig årsag til, at ingen af de danske firmaer har klaget over den an- vendte praksis. Efter Xxxxxxx opfattelse er det sjældent, at et firma har opnået nogen nævneværdig fordel ved sin for- udgående deltagelse i forberedelse af en opgave.
Danida er ligeledes af den opfattelse, at det kan være udtryk for et godt købmandskab at anvende det samme fir- ma i både forundersøgelses- og i udførelsesfasen. Det på- gældende firma får derved oparbejdet en faglig viden, der kan bidrage til, at projektet som en helhed bliver gennem- ført med den forudsatte kvalitet.
133. Vedrørende et konsulentfirmas ”informationsover- skud” i forhold til andre konsulentfirmaer har Udenrigsmi- nisteriet fremhævet, at der typisk anvendes flere konsu- lentfirmaer i forberedelsen af Danidas meget komplekse programmer, og at kvalificerede firmaer, typisk igennem tidligere og igangværende opgaver for Danida eller andre donorer, har opnået et indgående kendskab til den udbudte opgavetype i det enkelte modtagerland, og at tilbudsvurde- ringsmodellen typisk lægger hovedvægten (75-90 % af- hængig af opgaven) på den tilbudte bemanding og pris.
134. Danidas skriftlige dokumentation vedrørende habili- tet, herunder anvendelse af samme firma i flere stadier un- der samme forløb, er som nævnt sparsom. Det har derfor ikke været muligt for Rigsrevisionen at vurdere Xxxxxxx oplysninger om bl.a. betydningen af den begrænsede dan- ske ressourcebase og dennes indflydelse på opgaverne.
Uanset Rigsrevisionen ikke har konstateret konkrete brud på habilitetsreglerne, bør Danida altid foretage en samlet vurdering, når et firma deltager i flere faser af en opgave. Vurderingen bør indeholde en afvejning mellem på den ene side om udnyttelsen af den faglige viden i for- undersøgelsesfasen medfører et kvalitetsmæssigt og øko-
nomisk løft i forhold til den samlede opgaveudførelse, dvs. sparsommelighedsaspektet samt kvalitetsaspektet, og på den anden side tillige, om det sikres, at firmaer ikke der- ved får en konkurrencemæssig fordel og kommer i interes- sekonflikt, dvs. habilitetsproblematikken.
Uanset Rigsrevisionen ikke har konstateret konkrete brud på habilitetsreglerne, bør Danida snarest iværksætte en procedure, så der foretages en skriftlig vurdering af, hvorvidt et firmas deltagelse i en forundersøgelsesfase må antages at diskvalificere firmaet i deltagelse i projektgen- nemførelsen på grund af dobbeltrollen, eller giver dette firma fordele, der i forhold til konkurrenter må anses for diskriminatoriske eller urimelige. Det er tillige Rigsrevisi- onens opfattelse, at denne skriftlige afrapportering bør ind- gå i prækvalifikationsrapporten, så vurderingen forelægges og vurderes af udbudskomitéen forud for valg af konkret firma til gennemførelse af hovedopgaven.
135. Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet frem- over i forbindelse med udbud af rådgiveropgaver vil udar- bejde en skriftlig habilitetsvurdering af de virksomheder, der har deltaget i forundersøgelsesfasen. Vurderingen vil blive udarbejdet før indrykning af prækvalifikationsannon- cen. Spørgsmål fra interesserede virksomheder i forbindel- se med etablering af konsortier vil kunne foranledige en ajourføring af vurderingen. Denne vurdering og en vurde- ring af prækvalifikationsansøgernes habilitet vil blive ind- bygget i prækvalifikationsrapporten.
Rigsrevisionen finder dette tilfredsstillende.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen viste, at Danida generelt ikke i sager, hvor det enkelte firma har været inde i flere faser i et projekt, har foretaget vurderinger af eventuel inhabilitet, og der er der- for ikke udarbejdet særskilte vurderinger i de enkelte sager. Danida har ikke fulgt egne retningslinjer, hvor der skal ske en særskilt vurdering af habilitet.
Uanset Rigsrevisionen ikke har konstateret konkrete brud på habilitetsreglerne, bør Danida iværksætte en proce- dure, så der i alle tilfælde sker skriftlige vurderinger af, hvor- vidt et firmas deltagelse i en forundersøgelsesfase diskvali- ficerer firmaet i at deltage i selve gennemførelsen af projek- tet på grund af dobbeltrollen eller giver dette firma fordele, der i forhold til konkurrenter må anses for urimelige.
IX. Sammenfatning
136. Det samlede forbrug af konsulentydelser for 2000 kan ikke umiddelbart udledes af finanslov, statsregnskab eller ministeriets regnskabssystem. Forbruget af konsulen- ter udgjorde i 2000 ifølge Xxxxxxx kontraktdatabase 707 mio. kr.
137. Danida køber således i stort omfang tjenesteydelser hos eksterne konsulenter. Op imod halvdelen af konsulent- ydelserne købes som langvarige kontrakter og i konkur- rence på et marked, der er kendetegnet ved en begrænset indenlandsk ressourcebase.
Den øvrige del af konsulentydelserne købes primært ved kortvarige kontrakter, der på grund af løbetid og be- løbsmæssig omfang ikke udbydes på markedet, men ind- gås direkte med en konsulent.
Disse forhold stiller store, men forskellige krav til Da- nidas styring på området.
138. Det er Rigsrevisionens samlede opfattelse, at Danida på flere områder kan forbedre sin forvaltning vedrørende køb af konsulentydelser.
139. Danida har dækkende og udførlige retningslinjer, herunder kontrakt- og programdokumentation vedrørende konkrete køb af konsulentydelser. Danidas sagsdokumen- tation i form af referater, der dokumenterer sagens forløb, eksisterer generelt set kun i mindre omfang.
140. Undersøgelsen viste konkrete mangler med relation til konkurrence og prisfastsættelse. Dette har til følge, at Rigsrevisionen i vid udstrækning ikke har kunnet vurdere, om ydelserne er anskaffet på de mest fordelagtige vilkår. Rigsrevisionen konstaterede tillige, at Danida ikke kunne dokumentere vurderinger af habilitet, hvorfor Xxxxxxxxxxx- nen ikke har kunnet konstatere, om habilitetsreglerne er overholdt.
141. Xxxxxx mangler på overordnet niveau analyser af be- hov for og forbrug af konsulenter. Rigsrevisionen finder, at Udenrigsministeriet med fordel kan sammenstille de mange eksisterende oplysninger i programdokumentation,
kontrakter, kontrakt- og prisdatabase i enkle, overskuelige nøgletal i en edb-løsning for at give ministeriets ledelse et bedre grundlag for at kunne vurdere størrelsen af konsu- lentforbruget og ressourceanvendelsen samt en fremadret- tet vurdering af behov.
Rigsrevisionen, den 12. september 2001
Xxxxxx Xxxx
/Xxxxx Xxxxxxxx