Udskriftsdato: 4. oktober 2024

UDT nr 9681 af 23/12/2003 (Gældende)

Udtalelse afgivet af Xxxxxxxxxx og sundhedsministeriet om lovligheden af en bodsbelagt tavshedsklausul i en fratrædelsesaftale mellem en kommune og en tidligere ansat

Ministerium: Indenrigs og Sundhedsministeriet

Journalnummer: Indenrigs og Socialmin., x.xx. 2003 1220/2233

Udtalelse afgivet af Xxxxxxxxx- og sundhedsministeriet om lovligheden af en bodsbelagt tavshedsklausul i en fratrædelsesaftale mellem en kommune og en tidligere ansat

Resumé

Resume af Xxxxxxxxx- og Sundhedsministeriets brev af 23. december 2003

Om lovligheden af en bodsbelagt tavshedsklausul i en fratrædelsesaftale mellem en kommune og en tidligere ansat

1. En kommune havde i forbindelse med afskedigelsen af lederen af kommunens kulturhus indgået en fratrædelsesaftale med denne, som indeholdt en bodsbelagt tavshedsklausul.

Efter aftalens tavshedsklausul var parterne blandt andet enige om, at forholdene vedrørende lede- rens ”ansættelse og opsigelse, herunder denne aftale” holdtes fortroligt mellem parterne. Undtaget herfra var dog de oplysninger, som kommunen i henhold til den herom gældende lovgivning var forpligtet til at meddele offentligheden.

Efter aftalens bodsklausul ifaldt i tilfælde af overtrædelser af aftalens tavshedsklausul den overtræ- dende part i hvert tilfælde en bod af en nærmere angivet størrelse.

2. Om spørgsmålet om, hvorvidt de af tavshedsklausulen omfattede oplysninger var undergivet tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, udtalt følgende:

I forvaltningslovens § 27, stk. 1, præciseres det, at straffelovens bestemmelser om tavshedspligt i offentlig tjeneste eller hverv omfatter alle inden for den offentlige forvaltning, herunder såvel ansatte som personer, der varetager et offentligt hverv i den statslige og den kommunale forvaltning. Der foretages en opregning af de hensyn, der efter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde kan føre til, at en oplysning er fortrolig og dermed undergivet tavshedspligt. Opregningen må antages at dække langt den over-vejende del af de hensyn, der kan føre til tavshedspligt, men er dog ikke udtømmende.

Om forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, vedrørende hensynet til ”det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed” udtalte ministeriet bl.a., at også oplysninger om indgåelse af kontraktforhold i øvrigt, herunder forhandlinger, som det offentlige fører om løn- og personaleforhold, kan være undergivet tavshedspligten efter bestemmelsen.

Om forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, vedrørende hensynet til ”enkeltpersoners… interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder økonomiske forhold” udtalte ministeriet, at det afgørende for, om en oplysning må anses for fortrolig efter denne bestemmelse, må være en vurdering af, om oplysningen er af en sådan karakter, at den efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab. Oplysninger af den karakter, der er nævnt i forvaltningslovens § 28, stk. 1, vil utvivlsomt være opfattet af tavshedspligten. Herudover vil f.eks. oplys- ninger om indtægts- og formueforhold, arbejds- og uddannelses- og ansættelsesmæssige forhold efter omstændighederne også være fortrolige. Om oplysninger er så følsomme, at de skal hemmeligholdes, vil i øvrigt være afhængigt af, i hvilken sammenhæng de forekommer. Oplysninger, der kan henføres til personer, og som ikke kan nægtes udleveret efter lov om offentlighed i forvaltningen, vil ikke være af fortrolig karakter.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, 2. pkt., indebærer, at sager om enkelt-personers ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste (konkrete personalesager) som udgangspunkt er undtaget fra offentlighedslovens anvendelsesområde. Samtidig gøres der i offentlighedslovens § 2, stk. 3, en række undtagelser fra dette udgangspunkt.

At oplysninger om den ansattes navn, stilling, arbejdsopgaver og løn, herunder fratrædelsesgodt- gørelse, er undergivet aktindsigt efter offentlighedslovens § 2, stk. 3, indebærer efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse forudsætningsvis, at selve oplysningen om, hvorvidt en person er ansat eller om ansættelsen er ophørt, er undergivet aktindsigt.

Ændringen af offentlighedslovens regler om aktindsigt i personalesager har ikke betydning ved vurderingen af, om en oplysning er fortrolig.

Kommunen havde oplyst, at formålet med tavshedsklausulen i aftalen med den tidligere leder var at bringe den negative presseomtale af kulturhuset til ophør. Det fremgik, at det var kommunens opfattelse, at den negative omtale skadede kulturhusets omdømme og medførte alvorlig risiko for, at kulturhuset ikke kunne fastholde den hidtidige repetoirekvalitet, og at de investeringer, som kommunen havde foretaget i huset for at sikre et højt kvalitetsniveau, dermed skulle forspildes. Endvidere fremgik det, at kommunen frygtede, at den som følge af presseomtalen ikke ville kunne tiltrække en ny leder med de fornødne kvalifikationer. Det var kommunens opfattelse, at tavshedsklausulen var nødvendig for, at driften af kulturhuset ikke skulle lide væsentlig skade.

Afgørelsen af, hvorvidt de af tavshedsklausulen omfattede oplysninger var undergivet tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, forudsatte en konkret vurdering af disse oplysninger.

Det fremgik af tavshedsklausulen, at selve aftalen mellem kommunen og den tidligere leder med undtagelse af oplysninger, der var undergivet aktindsigt, var omfattet af klausulen.

Efter en gennemgang af aftalen mellem kommunen og den tidligere leder og de heri indeholdte oplysninger, var det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at aftalen var undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 2, stk. 2, 2. pkt., idet den indgik i en sag om afsked fra offentlig tjeneste. Væ- sentlige oplysninger i aftalen, herunder oplysninger om den tidligere leders stilling, om ansættelsens ophør og om fratrædelsesgodtgørelsen, var dog omfattet af adgangen til aktindsigt, jf. offentlighedslovens

§ 2, stk. 3.

Efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse kunne de forhold, som kommunen havde anført som begrundelse for, at hemmeligholdelse af oplysninger omfattet af tavshedsklausulen skulle være nødvendig for at varetage væsentlige hensyn til kommunens økonomi, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, ikke begrunde, at op-ysninger i aftalen, som ikke var omfattet af aktindsigt, var fortrolige efter den nævnte bestemmelse. Ministeriet lagde herved navnlig vægt på, at oplysninger om aftalens væsentligste indhold var undergivet aktindsigt.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt endvidere ikke, at hemmeligholdelse af alle de i aftalen indeholdte oplysninger, som ikke var undergivet aktindsigt, var nødvendig af hensyn til den tidligere leders interesse i at beskytte sine personlige, herunder økonomiske forhold, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6. Der er således efter ministeriets opfattelse kun ganske enkelte oplysninger i aftalen, som eventuelt kunne være fortrolige, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt således ikke, at alle oplysninger i aftalen, som ikke var undergivet aktindsigt, var omfattet af tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1.

Det var ikke muligt for Xxxxxxxxx- og Sundhedsministeriet at foretage en konkret vurdering af, om alle de af tavshedsklausulen i den omhandlede aftale omfattede oplysninger var omfattet af tavshedsplig- ten efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, idet det ikke fremgik præcis, hvilke oplysninger tavshedsklausulen omfattede.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt imidlertid efter de foreliggende oplysninger i hvert fald ikke grundlag for at antage, at alle oplysninger om forholdene vedrørende den tidligere leders ansættelse og opsigelse, som ikke var omfattet af adgangen til aktindsigt, var omfattet af tavshedspligten efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, om hensynet til kommunens økonomi.

Ministeriet fandt heller ikke grundlag for at antage, at alle oplysninger om forholdene vedrørende den tidligere leders ansættelse og opsigelse, som ikke var omfattet af adgangen til aktindsigt, var omfattet af tavshedspligten efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, om hensynet til den tidligere leders personlige, herunder økonomiske forhold. Indenrigs- og Sundhedsministeriet lagde herved bl.a. vægt på, at sager om afsked fra det offentliges tjeneste som udgangspunkt er undtaget fra adgangen til aktindsigt efter offentlighedslovens § 2, stk. 2 og 3, men at oplysninger om rent tjenstlige forhold, der ligger til grund for en afskedigelse, i almindelighed ikke er omfattet af reglerne om tavshedspligt.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt således efter de foreliggende oplysninger ikke grundlag for at antage, at alle oplysninger om forholdene vedrørende den tidligere leders ansættelse og opsigelse, som ikke var omfattet af adgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven, var fortrolige.

3. Spørgsmålet var herefter, hvorvidt kommunen lovligt kunne påtage sig en tavshedsklausul for så vidt angår de oplysninger, der ikke var undergivet aktindsigt eller omfattet af tavshedspligten efter straffe- lovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, som bl.a. indebar, at kommunalbestyrelsens medlemmer og eksterne medlemmer af kulturhusets bestyrelse ikke måtte videregive oplysningerne. Herom generelt udtalt følgende:

Forvaltningslovens § 27, stk. 2, præciserer, at der inden for den offentlige forvaltning ved en kon- kret tjenestebefaling kun kan pålægges tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til bestemte offentlige eller private interesser som nævnt i § 27, stk. 1. Bestemmelsen giver med andre ord kun mulighed for at pålægge tavshedspligt for så vidt angår oplysninger, der er fortrolige efter forvaltningslovens § 27, stk. 1. Bestemmelsen giver således mulighed for ved tjenestebefaling, stempling af dokumenter m.v. at præcisere, hvilke oplysninger eller dokumenter der efter § 27, stk. 1, er omfattet af tavshedspligten, men ikke at udvide tavshedspligten.

Et flertal i en kommunalbestyrelse vil ikke kunne pålægge et mindretal tavshedspligt, fordi flertallet ikke står i et overordnelsesforhold til mindretallet. Flertallet er derimod ikke efter bestemmelsen i § 27, stk. 2, afskåret fra over for et mindretal at tilkendegive, at bestemte oplysninger efter flertallets opfattelse er af en sådan karakter, at det er nødvendigt at hemmeligholde dem for at varetage væsentlige hensyn til bestemte offentlige eller private interesser som nævnt i § 27, stk. 1, dvs. at oplysningerne efter flertallets opfattelse er fortrolige efter den nævnte bestemmelse. Hvis mindretallet alligevel videregiver oplysningerne, beror et eventuelt strafansvar på en selvstændig vurdering af oplysningernes karakter, som

– hvis sagen indbringes for domstolene – skal foretages af retten.

Forbuddet i forvaltningslovens § 27, stk. 2, mod udvidelse af tavshedspligten ved tjenestebefaling gælder uanset, at en sådan udvidelse ikke under nogen omstændigheder ville kunne være strafsanktione- ret.

Det var Xxxxxxxxx- og Sundhedsministeriets opfattelse, at den tavshedspligt, der påhviler kommunal- bestyrelsesmedlemmer, herunder mindretal i kommunalbestyrelsen, ikke vil kunne udvides til at omfatte oplysninger, der ikke er undergivet tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, uanset at en sådan udvidelse ikke under nogen omstændigheder ville kunne være strafsanktioneret. Det samme gælder den tavshedspligt, der påhviler eksterne medlemmer af bestyrelsen af en kommunal institution.

På denne baggrund var det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at tavshedsklausulen i aftalen mellem kommunen og den tidligere leder for så vidt angår oplysninger, der ikke var omfattet af tavshedspligten efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, var i strid med forvaltnings- lovens § 27, stk. 2. Kommunen kunne således ikke ved den nævnte klausul udvide tavshedspligten for kommunens ansatte og tidligere ansatte, herunder den tidligere leder.

Det var endvidere ministeriets opfattelse, at flertallet i kommunalbestyrelsen ikke ved at vedtage tavshedsklausulen i aftalen mellem kommunen og den tidligere leder kunne udvide den tavshedspligt, der påhviler kommunalbestyrelsens medlemmer, herunder mindretallet i kommunalbestyrelsen, og eksterne medlemmer af kulturhusets bestyrelse, til at omfatte oplysninger, der ikke var undergivet tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1.

På denne baggrund var det tillige Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at bodsbestemmel- sen i aftalen mellem kommunen og den tidligere leder ikke lovligt kunne medføre, at der kunne pålægges bod, såfremt kommunens ansatte og tidligere ansatte, herunder den tidligere leder, kommunalbestyrelses- medlemmer eller eksterne medlemmer af kulturhusets bestyrelse udtalte sig om oplysninger, der ikke var omfattet af tavshedspligten efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1.

4. Endvidere udtalt, at det følger af offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., at kommunen kunne meddele aktindsigt (meroffentlighed) i oplysninger om sagen, som ikke var fortrolige, men som heller ikke var omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedsloven. Meddelelse af meroffentlighed i sådanne oplysninger kræver ikke den ansattes samtykke, men den ansatte skal efter offentlighedslovens § 16, stk. 3, underrettes herom.

(Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 23. december 2003 til en borger, 2.k.kt. x.xx.

2003-1220/223-3)

Ved brev af 2. oktober 2001 klagede De til indenrigsministeren over Tilsynsrådet for A Amts udtalelse af

20. september 2001 om B Kommunes dispositioner i forbindelse med afskedigelse af den tidligere leder af kulturhuset C.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har nu behandlet sagen. Ministeriet beklager den lange sagsbehand- lingstid.

Det forhold, at B Kommunalbestyrelse har indgået en fratrædelsesaftale med D, der indebærer, at han fik et opsigelsesvarsel på seks måneder og en fratrædelsesgodtgørelse svarende til ni måneders løn, giver ikke Indenrigs- og Sundhedsministeriet anledning til bemærkninger.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet er ikke enigt i det af Tilsynsrådet for A Amt anførte om, at tavsheds- klausulen i aftalen mellem B Kommune og D ikke er i strid med reglerne i forvaltningsloven og

offentlighedsloven med den begrundelse, at D’s ansættelsesforhold og aftalen var omfattet af reglerne om tavshedspligt.

Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at tavshedsklausulen i § 6 i aftalen mellem B Kommune og D for så vidt angår oplysninger, der ikke er omfattet af tavshedspligten efter straffelovens

§ 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, er i strid med forvaltningslovens § 27, stk. 2. Kommunen kunne således ikke ved den nævnte klausul udvide tavshedspligten for kommunens ansatte og tidligere ansatte, herunder D.

Det er endvidere ministeriets opfattelse, at flertallet i B Kommunalbestyrelse ikke ved at vedtage tav- shedsklausulen i § 6 i aftalen mellem B Kommune og D kunne udvide den tavshedspligt, der påhviler kommunalbestyrelsens medlemmer, herunder mindretallet i kommunalbestyrelsen, og eksterne medlem- mer af C´s bestyrelse, til at omfatte oplysninger, der ikke er undergivet tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1.

På denne baggrund er det tillige Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at bodsbestemmelsen i

§ 7 i aftalen mellem B Kommune og D ikke lovligt kan medføre, at der kan pålægges bod, såfremt kommunens ansatte og tidligere ansatte, herunder D, kommunalbestyrelsesmedlemmer eller eksterne medlemmer af C´s bestyrelse udtaler sig om oplysninger, der ikke er omfattet af tavshedspligten efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har med kopi af dette brev meddelt Xxxxxxxxxxxx for A Amt sin retsopfattelse i sagen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet foretager herefter ikke videre i sagen.

Her følger først en gennemgang af sagen og derefter en begrundelse for Indenrigs- og Sundhedsministeri- ets opfattelse.

Sagens baggrund:

D blev pr. 15. december 1988 ansat som direktør for B Kommunes kulturhus C. Med virkning fra 1. maj 1996 blev der mellem kommunen og D indgået en åremålskontrakt for seks år om hans fortsatte ansættelse i direktørstillingen som ikke-tjenestemand.

Af vedtægter for C, godkendt af B Kommunalbestyrelse den 26. november 1990, fremgår bl.a. følgende: ”Bestyrelsen sammensættes som følger:

5 medlemmer valgt af og blandt kommunalbestyrelsens medlemmer 1 medlem valgt af og blandt sponsorklubbens medlemmer

1 medlem valgt af og blandt medlemmer af publikumsklubben ...”

I november 1999 orienterede Kommunernes Revisionsafdeling ledelsen i B Kommune om en række regnskabsmæssige problemer i administrationen af C, og den 16. februar 2000 afgav Kommunernes Revi- sionsafdeling en redegørelse for de regnskabsmæssige forhold i C. Det fremgår af redegørelsen, at der var forhold, der administrativt skulle rettes op på, før administrationen af C kom op på et tilfredsstillende niveau for så vidt angår interne kontrolforanstaltninger m.v.

I foråret 2000 gav forholdene i C og vedrørende D’ ledelse af kulturhuset anledning til en del kritisk omtale i pressen. På foranledning af B Kommune foretog konsulenter fra KL en juridisk undersøgelse af diverse forhold vedrørende C. Undersøgelsen vedrørte navnlig D’ ledelses- og regnskabsmæssige dispositioner. Af undersøgelsens sammenfatning fremgår bl.a., at undersøgelsen havde afdækket en række forhold vedrørende D’ ledelse af C, der måtte betegnes som stærkt kritisable og uhensigtsmæssige.

Den 21. september 2000 traf B Kommunalbestyrelse beslutning om at indlede afskedigelsessag mod direktør D.

Den 19. oktober 2000 underskrev B´s borgmester under forbehold af økonomi-udvalgets og kommunalbe- styrelsens godkendelse på kommunens vegne en aftale med D om hans fratræden. Af aftalen fremgik bl.a. følgende:

”§ 1.

B Kommune opsiger inden udgangen af oktober 2000 D fra dennes stilling som direktør ved B Kommu- nes kulturinstitution ”C” samt samtlige øvrige hverv, som D bestrider efter aftale med B Kommune. Opsi- gelsen foretages med 6 måneders varsel.

Opsigelsen foretages med begrundelse som angivet i opsigelsesskrivelsen.

§ 2

Samtidig med sidste lønudbetaling udbetaler B Kommune til D en fratrædelses-godtgørelse svarende til 9 måneders løn.

…

§ 4

Den månedsløn, der lægges til grund for udbetalingerne i henhold til §§ 1 og 2 beregnes på grundlag af D samlede lønindtægt fra B Kommune, idet særskilte honorarer for bestridelse af stillingen som turistchef medregnes heri.

§ 5

D og H anerkender, at denne aftale indgås til fuld og endelig afgørelse af sagen og giver således afkald på yderligere at forfølge sagen, det være sig ved fag- eller civilretlig prøvelse, administrativ påklage eller på anden måde.

§ 6

Som bilag 1 til denne aftale er vedlagt en fælles pressemeddelelse, som parterne godkender ved deres påtegning af aftalen. Som bilag 2 er vedlagt en skrivelse til Berlingske Tidende og TV 2 vedrørende disse mediers brug af udtrykket momsunddragelse/”snydt i moms”.

Det er for begge parter en afgørende forudsætning for denne aftale, at parterne udover de til aftalen vedlagte bilag 1 og 2 afstår fra yderligere overfor pressen eller på anden måde at kommentere sagen om D opsigelse eller C´s forhold i forbindelse med D ansættelse.

Parterne er således enige om, at forholdene vedrørende D ansættelse og opsigelse, herunder denne aftale holdes fortroligt mellem parterne. Undtaget herfra er dog de oplysninger, som B Kommune i henhold til den herom gældende lovgivning er forpligtet til at meddele offentligheden.

...

§ 7

I tilfælde af overtrædelser af fortrolighedsbestemmelsen i § 6 begået af D eller B Kommune eller på foranledning af disse, ifalder den overtrædende part i hvert tilfælde en bod svarende til 3 måneders løn beregnet i henhold til § 4. ...

§ 8

H og Kommunernes Landsforening forpligter sig til at holde alle oplysninger om D ansættelse, opsigelse og denne forligsaftale fortroligt.”

Aftalen blev godkendt af økonomiudvalget og kommunalbestyrelsens flertal den 30. oktober 2000. De og to andre kommunalbestyrelsesmedlemmer stemte imod aftalen og havde under behandlingen af sagen stillet forslag om, at tavshedsbestemmelsen og den hertil knyttede bodsbestemmelse (aftalens §§ 6 og 7) blev udeladt af aftalen eller i hvert fald, at tavshedsklausulen blev begrænset såvel tidsmæssigt som indholdsmæssigt.

Ved brev af 21. december 2000 til Dem besvarede KL Deres henvendelser om aftalen. Af brevet fremgår bl.a. følgende:

”Som det er fremgået omfatter fortrolighedsbestemmelsen forholdene vedrørende D ansættelse og opsi- gelse. Ansættelse skal forstås som ansættelsesperioden.

Fortrolighedsbestemmelsen indebærer således et forbud mod at omtale dels forhold i C, der har tilknyt- ning til D ansættelse, dels grundlaget og vilkårene for B Kommunes opsigelse af D.

Den politiske behandling af sagen kan derimod selvstændigt gøres til genstand for debat. Ved en sådan debat bør man dog være opmærksom på sine formuleringer, således at debatten kun vedrører den politiske håndtering og ikke krænker aftalen om fortrolighed om D ansættelsesforhold og opsigelse.

Aftalens parter er B Kommune, D og H. B Kommune er en kollektiv enhed med borgmesteren og kommunalbestyrelsen i spidsen. Udtaler et medlem af den kollektive enhed, B Kommune, sig i strid med tavshedsbestemmelsen kan det efter omstændighederne indebære, at Kommunen pådrager sig en bod i henhold til aftalens § 7.

En sådan udtalelse vil sandsynligvis ikke være i modstrid med tavshedspligtsbestemmelserne i straffelo- vens § 152 eller forvaltningslovens § 27. Derimod vil det medlem, der ved sine udtalelser pådrager kommunen et formuetab i form af boden til D, kunne gøres til genstand for regres fra kommunes side, således at den pågældende kan pålægges at erstatte det lidte tab. Der er således ikke tale om offentligretlig tavshedspligt, men om et privat erstatningsansvar.

.... Der består imidlertid ikke tvivl om, at C er en kommunal institution, og at de eksterne bestyrelses- medlemmer varetager deres hverv efter delegation fra Kommunalbestyrelsen i form af de gældende vedtægter. Det er herefter konsulenternes opfattelse, at også eksterne bestyrelsesmedlemmers brud på fortrolighedsbestemmelsen vil være omfattet af muligheden for at gøre regres fra kommunens side, hvis D skulle få medhold i en påstand om bod.”

Ved brev af 22. december 2000 rettede De henvendelse til Tilsynsrådet for A Amt vedrørende den mellem B Kommune og D indgåede aftale. De bad tilsynsrådet om bl.a. at tage stilling til lovligheden af den i aftalen indeholdte tavshedsklausul og bodsbestemmelsen, herunder om tavshedsklausulen også lovligt kunne omfatte medlemmer af kommunalbestyrelsen, der havde stemt imod aftalen, og medlemmer af C´s bestyrelse, som ikke var medlemmer af kommunalbestyrelsen.

Ved brev af 9. marts 2001 anmodede tilsynsrådet B Kommune om en udtalelse i anledning af Deres henvendelse til tilsynsrådet.

Af en redegørelse udarbejdet af KL om udstrækningen af fortrolighedsbestemmelserne i B Kommunes aftale med D, som blev omdelt på økonomiudvalgets møde den 16. august 2001, fremgår bl.a. følgende:

”4. Hvem gælder bestemmelserne for?

Med hensyn til B Kommune giver det anledning til nærmere at vurdere, hvem der ved at fremkomme med udtalelser i strid med aftalen kan pådrage B Kommune en forpligtelse til at betale godtgørelse. Det præciseres i den forbindelse, at det ikke hermed vurderes, om den der udtaler sig, pådrager sig et personligt ansvar, eller om ansvaret er kommunalbestyrelsens, men om hvilke personer og instanser der tegner B Kommune, således at Kommunes forpligtelser aktualiseres.

Det er konsulenternes opfattelse, at den personkreds, hvis udtalelser kan pådrage Kommunen en forplig- telse til at betale godtgørelse, omfatter den samlede kommunalbestyrelse, direktionen og de øvrige ledende medarbejdere, der har deltaget i behandlingen af sagen om C og D.

Der kan dog ikke gives et entydigt svar på spørgsmålet, idet meget vil afhænge af de konkrete udtalelsers karakter, i hvilken sammenhæng de er fremsat og lignende konkrete forhold.

...

5. Den aftalte fortroligheds udstrækning

... Når [aftalens § 6, stk. 2 og 3] læses i sammenhæng er det konsulenternes opfattelse, at B Kommune påtager sig den forpligtelse, at man afstår fra yderligere at kommentere, dels sagen om opsigelse af D, dels at kommentere C´s generelle forhold på en måde, der involverer D.

Der er derimod efter konsulenternes opfattelse intet til hinder for, at C´s generelle forhold, både fremtidi- ge, nuværende og tidligere, gøres til genstand for drøftelse i offentligheden under den klare forudsætning, at de udtalelser, der fremsættes, ikke nævner eller vedrører D. C´s økonomi kan således f.eks. gøres til genstand for drøftelser.

Konsulenterne skal dog samtidig gøre opmærksom på, at det ikke kan udelukkes, at D/H vil have en anden opfattelse af fortrolighedsbestemmelsens udstrækning, og at det således ikke kan udelukkes, at konkrete udtalelser kan føre til tvister.

Det er således konsulenternes opfattelse, at B Kommune ved den aftalte fortrolighedsbestemmelse ikke har påtaget sig andet og mere end at afstå fra meroffentlighed vedrørende D.

De emner, der ikke kan gøres til genstand for udtalelser, er således emner, der uanset den aftalte tavshedsbestemmelse ville være omfattet af bestemmelserne i offentlighedslovens § 2, stk. 3, hvorefter der i personalesager kun er aktindsigt i en række faktuelle oplysninger, f.eks. løn, uddannelse, stilling og lignende, mens det om afskedigelser på grundlag af samarbejds-problemer og manglende tillid netop i forarbejderne til offentlighedsloven fremhæves, at de ikke er omfattet af adgangen til aktindsigt.

Hvis der er politisk flertal herfor, kan en kommunalbestyrelse beslutte at give aktindsigt udover, hvad der fremgår af offentlighedslovens § 2, stk. 2 og 3, i henhold til bestemmelserne om meroffentlighed, men hvis den pågældende medarbejder ikke giver sit samtykke hertil, kan konsekvensen være erstatnings- ansvar over for den pågældende medarbejder for den myndighed, som har givet meroffentlighed, i det omfang et tab kan opgøres.

Således er den eneste konsekvens af den aftalte fortrolighedsbestemmelse i forhold til retstilstanden, hvis intet havde været aftalt, at D pålægges en tavshedsforpligtelse svarende til den som Kommunen alligevel ville have haft, og at der ikke skal opgøres et tab som følge af udtalelser om de af bestemmelsen omfattede emner, idet der er aftalt en ”pris” svarende til tre måneders løn.

Denne fastlæggelse af godtgørelsen er mest fordelagtig for Kommunen, idet det må anses for særdeles vanskeligt for Kommunen at opgøre et tab, som følge af at D eventuelt skulle bryde fortrolighedsbestem- melsen.”

Ved brev af 29. august 2001 afgav B Kommune udtalelse til tilsynsrådet om sagen. Af udtalelsen fremgår bl.a. følgende:

”2: Sagsfremstilling.

...

I foråret 2000 var der en række artikler i såvel lokal som landsdækkende presse om forholdene i ”C”. I denne forbindelse blev der fra såvel navngivne som anonyme kilder rettet en stærk kritik mod ”C´s” daværende leder, D.

En række spørgsmål blev blandt andet indbragt for Tilsynsrådet. Herudover tog B Kommune initiativ til en revisionsundersøgelse og en juridisk undersøgelse. Sidstnævnte blev foretaget af konsulenter fra Kommunernes Landsforening.

Konsulenternes konklusioner førte til, at økonomiudvalget på et møde den 21. september 2000 besluttede at indlede en afskedigelsessag mod D. D var ansat på åremålskontrakt, hvilket indebar, at kontrakten enten skulle ophæves, hvilket var juridisk betænkeligt, eller bringes til ophør efter forhandling.

Økonomiudvalgets beslutning førte til et betydeligt antal artikler på ny i såvel landsdækkende som lokal presse. Presseomtalen var i høj grad af negativ betydning for ”C´s” renommé, og det var – og er – B Kommunes vurdering, at presseomtalen potentielt indebar endog særdeles alvorlige risici for ”C´s”

fortsatte eksistens som en kulturinstitution med højt kvalitetsniveau til glæde for Kommunen borgere, og dermed også en alvorlig risiko for at de investeringer, som B Kommune havde foretaget i at få oparbejdet dette høje kvalitetsniveau, skulle forspildes.

Som eksempel herpå skal B Kommune blot nævne, at de af ”C” udnævnte æreskunstnere i en presse- meddelelse frasagde sig titlen som æreskunstnere. Presseomtalen indebar således en risiko for, at ”C” ikke længere ville kunne tiltrække en række kunstnere af betydelig kvalitet til skade for institutionens repetoire-kvalitet, ligesom det måtte befrygtes, at det kunne vise sig vanskeligt at rekruttere en leder med den fornødne kvalitet, hvis presseomtalen fortsatte.

Endvidere var der ingen udsigt til at presseomtalen ville stoppe, idet en række medier havde viderebragt decideret ukorrekte oplysninger om, at D skulle have gjort sig skyld i moms-svindel, hvilket D havde til hensigt at tage til genmæle imod.

På denne baggrund vurderede B Kommune det som ikke alene hensigtsmæssigt, men nødvendigt, af hensyn til ”Cs” fortsatte beståen, at en forligsmæssig løsning på sagen indebar, at presseomtalen blev bragt til ophør, og konsulenterne fra Kommunernes Landsforening, der på vegne B Kommune varetog forhandlingerne med H som repræsentant for D, inddrog derfor en bestemmelse om fortrolighed i for- handlingerne.

…

Det bemærkes, at fortrolighedsbestemmelsen efter B Kommunes opfattelse, tjente sit formål, idet den skadelige og udokumenterede debat om C blev bragt til ophør. Der har ikke fra nogen af aftaleparterne været fremsat krav om godtgørelse på grundlag af fortrolighedsbestemmelsen.

3: Aftalen med H og D og den heri indeholdte fortroligheds-bestemmelse.

3.1. Aftalens retlige karakter

Som nævnt var D ansat på åremålskontrakt som ikke-tjenestemand.

Det følger af § 11 i rammeaftalen af 21. juli 1995 om åremålsansættelse, indgået mellem Kommunernes Landsforening og KTO, der danner hjemmel for indgåelse af åremålskontrakten, at kommunen kun kan bringe en åremålskontrakt til ophør ved opsigelse før tid i tilfælde af den ansattes sygdom, strafbare forhold eller grov misligholdelse.

En åremålsansats ansættelsesforhold må således antages kun at kunne bringes til ophør på grundlag af forhold, der i henhold til funktionærloven ville berettige til at foretage en bortvisning.

Foreligger der ikke grov misligholdelse, skal spørgsmålet om afskedigelse og vilkårene herfor aftales med den forhandlingsberettigede organisation, jf. aftalens § 11, stk. 4.

Da der bestod begrundet tvivl om mulighederne for at bringe D ansættelsesforhold til ophør ved ophævel- se, indledte B Kommune forhandlinger med H i henhold til aftalens § 11, stk. 4, hvilket førte frem til en aftale.

Det er herefter B Kommunes opfattelse, at denne aftale må betegnes som privatretlig. ...

4: En kommunes adgang til at indgå aftaler med fortrolighedsbestemmelser

B Kommune er ikke bekendt med, at der i henhold til lov, doms- eller administrativ praksis gælder en generel regel, der afskærer en kommune fra at indgå privatretlige aftaler, hvori der aftales en fortrol- ighedsbestemmelse. Tværtimod er det Kommunens opfattelse, at der består en udbredt praksis blandt kommunerne om at indgå sådanne aftaler.

Det er dog naturligvis også Kommunens opfattelse, at en fortrolighedsbestemmelse skal tjene et sagligt formål, og at en kommune eller anden offentlig myndighed ikke kan nægte at meddele aktindsigt alene med den begrundelse, at der om det pågældende forhold er indgået en aftale om fortrolighed.

B Kommune havde og har den opfattelse, at en fortrolighedsbestemmelse var nødvendig for at opnå det saglige formål, at driften af den kommunale institution ”C” ikke led væsentlig skade, jf. ovenfor under afsnit 2.

Idet Kommunen fastholder det synspunkt, at hensynet til ”C´s” fortsatte drift var og er sagligt, skal Kommunen endvidere anføre, at beslutningen, om at dette hensyn bedst kunne varetages ved at indgå en aftale om fortrolighed, var et resultat at et skøn, som Tilsynsrådet ikke kan efterprøve.

Samtidig er det imidlertid Kommunens opfattelse, at en aftalt fortrolighedsbestemmelse ikke bør gå vide- re, end hvad der er nødvendigt for at søge det saglige formål opfyldt. I den forbindelse skal kommunen påpege, at den aftalte fortrolighedsbestemmelse efter begrænsningen i forhold til bestemmelserne om aktindsigt kun omfatter oplysninger om ansættelsen og opsigelsen af D samt ”C´s” forhold i forbindelse med D ansættelse, der ikke er omfattet af retten til aktindsigt.

Det er B Kommunes opfattelse, at der ikke hermed er lagt væsentlige hindringer i vejen for en debat om ”C´s” forhold. Som eksempel herpå skal Kommunen påpege, at der i ”Ugebladet” efter indgåelsen af aftalen med D og H har været artikler, hvori Venstres gruppe har kritiseret daværende borgmester Xxxxx Xxxxxxxxxxxx håndtering af sagen, uden at dette har givet anledning til at rejse spørgsmålet, om den aftalte fortrolighedsbestemmelse hermed var overtrådt, hvilket den for øvrigt ikke var.

Om en kommunes adgang til at indgå privatretlige aftaler, der omfatter fortrolighedsbestemmelser, skal B Kommune afslutningsvis blot anføre, at spørgsmålet om en sådan bestemmelses gyldighed med de ovenfor anførte undtagelser om saglighed og aktindsigt må bero på en almindelig aftaleretlig vurdering, som falder uden for Tilsynsrådets kompetence. Kommunen skal dog anføre, at man vurderer, at den aftalte fortrolighedsbestemmelse under hensyn til dens gensidighed, at D havde sagkyndig bistand og retsfølgens omfang ikke ville blive anset for urimelig ved en retslig prøvelse.

5: Fortrolighedsbestemmelsens retsvirkninger

Det forekommer hensigtsmæssigt at præcisere, at det er B Kommunes opfattelse, at der er tale om en aftalt fortrolighedsbestemmelse, der ikke indebærer en udvidelse af tavsheds-pligten i henhold til forvaltningslovens § 27 m.fl. eller straffelovens § 152 m.fl. Dette har aldrig været Kommunens opfattelse, og der er ikke blevet givet udtryk herfor.

....

På grundlag heraf har B Kommune ikke søgt at inddrage kommunalbestyrelsesmedlemmer eller andre direkte i den indgåede aftale. Derimod har man meddelt Kommunalbestyrelsen, at man forbeholdt sig at søge regres, hvis et medlems udtalelser førte til, at kommunen ifaldt et ansvar i henhold til den aftalte bodsbestemmelse.

Det skal fremhæves, at denne konklusion indebærer, at der ikke er nogen form for automatik imellem det forhold, at et medlem udtaler sig om forhold, der eventuelt er omfattet af fortrolighedsbestemmelsen og et erstatningsansvar for det pågældende medlem. Et ansvar for det enkelte medlem, der har udtalt sig, forud- sætter for det første, at D/H får medhold i, at der er tale om en krænkelse af fortrolighedsbestemmelsen, for det andet at Kommunalbestyrelsen beslutter at søge at gøre regres over for det pågældende kommu- nal-bestyrelsesmedlem og endelig at B Kommune ved en retlig prøvelse får medhold i, at kommunen er berettiget til at søge regres.

6: Besvarelse af de af Tilsynsrådet stillede spørgsmål

…

1: Kan et flertal i en kommunalbestyrelse ved at beslutte at indgå en aftale herom pålægge et mindretal tavshedspligt?

Svar: Tavshedspligt i henhold til forvaltningsloven og straffeloven kan ikke pålægges eller påtages ved aftale. Dette har Kommunen heller ikke søgt eller givet udtryk for, at man har gjort. B Kommune

er af den opfattelse, at en kommune som privatretlig disposition gyldigt kan indgå aftaler med fortrolig- hedsbestemmelser, også bodsbelagte, hvis der er saglig grund hertil, og fortrolighedsbestemmelsen ikke begrænser offentlighedens adgang til aktindsigt.

2: Er det i strid med lovgivningen, at et flertal i kommunalbestyrelsen indgår en aftale, som pålægger et mindretal i kommunalbestyrelsen et erstatningsansvar, når det pågældende mindretal har stemt imod aftalen?

Den indgåede aftale pålægger ikke individuelle medlemmer af kommunalbestyrelsen noget erstatningsan- svar. Ansvaret er Kommunens som aftalepart. Kommunen har meddelt, at man efter omstændighederne forbeholder sig at gøre regres, hvis et individuelt medlems udtalelser har påført Kommunen et tab.

3: Er også de eksterne medlemmer af C´s bestyrelse omfattet af aftalens §§ 6 og 7, som anført af KL?

Svar: Kommunens forbehold om at søge at gøre regres gælder også for de eksterne medlemmer af C´s bestyrelse.”

Ved brev af 20. september 2000 til Dem afgav Tilsynsrådet for A Amt udtalelse i sagen. Af udtalelsen fremgår bl.a. følgende:

”Tilsynsrådet finder, at den omhandlede aftale ikke er i strid med reglerne i forvaltningsloven og offent- lighedsloven, idet såvel reglerne om tavshedspligt og reglerne om aktindsigt efter Tilsynsrådet vurdering er overholdt. Tilsynsrådet har herved lagt vægt på, at D’ ansættelses-forhold og aftalen i forbindelse med opsigelsen må antages at være omfattet af tavshedspligt-reglerne, idet oplysningerne kan risikere væsentligt at skade kommunen økonomiske interesser i forbindelse med den fortsatte drift af ”C” og oplysningerne vil også kunne være nødvendige at hemmeligholde af hensyn til D’ interesse i at beskytte sine personlige og økonomiske forhold.

Kommunen er berettiget til at indgå privatretlige aftaler, herunder aftale om gensidig betaling af bod. Hvorvidt de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer eller andre offentligt ansatte ifalder erstat- ningsansvar, såfremt Kommunen bliver forpligtet til at betale bod ifølge bodsaftalen, beror på almindelige erstatningsretlige regler, og er ikke undergivet Tilsynsrådets kompetence.

Der gælder samme regler for eksterne medlemmer af C´s bestyrelse som for kommunalbestyrelsesmed- lemmer hvad angår tavshedspligt og erstatningsansvar.”

Ved brev af 2. oktober 2001 klagede De til indenrigsministeren over Tilsynsrådet for A Amts udtalelse.

Ved brev af 19. november 2001 anmodede Indenrigsministeriet Tilsynsrådet for A Amt om en udtalelse i anledning af Deres klage.

Ved brev af 17. januar 2002 til Indenrigs- og Sundhedsministeriet afgav Tilsynsrådet for A Amt udtalelse i anledning af Deres klage. Tilsynsrådet henholdt sig til rådets udtalelse af 20. september 2001.

Ved brev af 30. august 2002 har til Indenrigs- og Sundhedsministeriet har De fremsendt yderligere materiale til sagen.

Ved brev af 21. maj 2003 til den tidligere direktør for kulturhuset C, D, fremsendte Indenrigs- og Sundhedsministeriet kopi af sagens akter, idet ministeriet anmodede om hans eventuelle bemærkninger til sagen.

Ved brev til Xxxxxxxxx- og Sundhedsministeriet af 18. juli 2003 meddelte D, at han kunne tilslutte sig Tilsynsrådet for A Amts udtalelse af 20. september 2001 i sagen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse:

I. De kommunale tilsynsmyndigheders kompetence

De kommunale tilsynsmyndigheder, Indenrigs- og Sundhedsministeriet og de for hvert amt nedsatte tilsynsråd, fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt retter sig til offentlige myndigheder, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. §§ 47 og 61 i lov om kommunernes styrel- se (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001).

Tilsynet omfatter ikke spørgsmål om, hvorvidt kommunernes dispositioner er rimelige eller hensigtsmæs- sige eller spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Tilsynsmyndighederne kan således ikke tage stilling til rimeligheden og hensigts- mæssigheden af afvejningen af de forskellige lovlige kriterier, der indgår i et skøn.

Med støtte i forarbejderne til den kommunale styrelseslov er det fast antaget, at tilsynsmyndighederne ikke kan tage stilling til privatretlige spørgsmål og til spørgsmål vedrørende uoverensstemmelser mellem en kommune og dens ansatte.

I sager af i øvrigt privatretlig karakter og i sager om uoverensstemmelser mellem en kommune og dens ansatte kan tilsynsmyndighederne imidlertid tage stilling til, om kommunen har overholdt offentligretlig lovgivning, herunder offentligretlige retsgrundsætninger. Tilsynsmyndighederne kan dog ikke tage stilling til offentligretlige spørgsmål, der ikke kan adskilles fra ansættelsesretlige spørgsmål.

Der kan henvises til betænkning nr. 996/1983 om ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommu- nestyret, side 73 og 155, Folketingstidende 1983-84, 2. samling, tillæg A, sp. 1424, og betænkning 1395/2000 om statens tilsyn med kommunerne, side 100 f.

De kommunale tilsynsmyndigheder kan udtale sig vejledende om tavshedspligts-spørgsmål. Overtrædelse af tavshedspligt er strafbar, jf. § 152 og §§ 152 c-152 f i straffeloven (lovbekendtgørelse nr. 779 af 16. september 2002), og tilsynsmyndighederne kan derfor normalt ikke tage stilling til, om et kommunalbe- styrelsesmedlem i et konkret tilfælde har brudt en tavshedspligt. Der henvises til lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 2000, side 214, Folketingets Ombudsmands Beretning for 1981, side 93 ff., og betænkning nr. 996/1983, side 135.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet er ikke almindelig klageinstans i forhold til tilsynsrådene, men mi- nisteriet fører tilsyn med, at tilsynsrådene ikke tilsidesætter den lovgivning, der særligt retter sig til offentlige myndigheder, og at tilsynsrådenes udtalelser ikke er udtryk for en urigtig retsopfattelse eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag,jf. § 61 a i lov om kommunernes styrelse.

II. Indenrigs- og Sundhedsministeriets vurdering:

Sagens omstændigheder giver Xxxxxxxxx- og Sundhedsministeriet anledning til at behandle følgende spørgsmål:

1. Lovligheden af B Kommunes aftale med D om hans opsigelse.

2. Lovligheden af tavshedsklausulen og den dertil knyttede bodsbestemmelse i aftalen mellem B Kommu- ne og D, herunder (2.1) spørgsmålet om, hvorvidt de af tavshedsklausulen omfattede oplysninger var undergivet tavshedspligt efter straffe-lovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, og (2.2) spørgsmålet om, hvorvidt B Kommune lovligt kunne indgå tavshedsklausulen og den dertil knyttede bodsbestemmelse for så vidt angår oplysninger, der ikke var undergivet tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvalt- ningslovens § 27, stk. 1.

Det fremgår af KLs brev af 21. december 2000 til Dem, at en udtalelse i strid med tavshedsklausulen i § 6 i aftalen mellem B Kommune og D sandsynligvis ikke vil være i modstrid med tavshedspligtbestemmel- serne i straffelovens § 152 eller forvaltningslovens § 27.

Selv om den nævnte tavshedsklausul efter sit indhold også omfatter oplysninger, der måtte være omfattet af tavshedspligten efter forvaltningsloven og straffeloven, finder Indenrigs- og Sundhedsministeriet på denne baggrund ikke anledning til at behandle spørgsmålet om, hvorvidt tavshedsklausulen og den dertil knyttede bodsbestemmelse for så vidt angår oplysninger, der er omfattet af tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, er i overensstemmelse med lovgivningen.

1. B Kommunes aftale med D om hans opsigelse.

Den offentligretlige retsgrundsætning om saglighed i forvaltningen skal iagttages i forhold til al virksom- hed, der udøves af offentlige myndigheder.

Det fremgår af B Kommunes udtalelse af 29. august 2001, at kommunen ved beslutningen om at indlede en afskedigelsessag mod D lagde vægt på konklusionerne i KLs undersøgelse af diverse forhold vedrørende C.

Dette kan efter Xxxxxxxxx- og Sundhedsministeriets opfattelse ud fra en forvaltningsretlig vurdering ikke anses for usagligt.

Som anført ovenfor er de almindelige kommunale tilsynsmyndigheders kompetence begrænset i sager om uoverensstemmelser mellem en kommune og dens ansatte. Tilsynsmyndighederne kan således ikke tage stilling til, om en kommune har overholdt ansættelsesretlige regler ved dispositioner i forhold til en ansat.

Tilsynsrådet for A Amt og Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan således ikke tage stilling til, hvorvidt B Kommunes indgåelse af aftalen med D om hans opsigelse var i overensstemmelse med ansættelsesretlige regler.

Kommunernes Lønningsnævn, der godkender bestemmelser om løn- og ansættelses-forhold for personale i kommunal tjeneste, jf. § 67 i lov om kommunernes styrelse, vedtog den 11. december 1998 et sæt rammer og retningslinier for individuelle fratrædelsesvilkår. Heraf fremgår bl.a., at en kommune – med godkendelse fra vedkommende forhandlingsorgan – både for så vidt angår tjenestemandsansatte og andre i særlige tilfælde kan indgå individuelle fratrædelsesaftaler, hvis værdi i form af forlænget opsigelsesvar- sel og/eller økonomisk godtgørelse går ud over ét års løn. Det fremgår, at værdien af en sådan ordning dog ikke må overstige to års løn.

Det fremgår af sagen, at KL har taget aktivt del i udformningen af aftalen mellem B Kommunalbestyrelse og D. Indenrigs- og Sundhedsministeriet lægger derfor til grund, at KL har godkendt aftalens vilkår.

På denne baggrund giver det forhold, at aftalen indebærer, at D fik et opsigelsesvarsel på seks måneder og en fratrædelsesgodtgørelse svarende til ni måneders løn, ikke Indenrigs- og Sundhedsministeriet anledning til bemærkninger.

2. Lovligheden af tavshedsklausulen og bodsbestemmelsen

2.1. Tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1

§ 152, stk. 1, i straffeloven er sålydende:

”§ 152. Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab, straf- fes…”

§ 27, stk. 1, og § 28, stk. 1, i forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1984 som senest ændret ved lov nr. 382 af 6. juni 2002) har følgende ordlyd:

”§ 27. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavshedspligt, jfr. borgerlig straffe-lov

§ 152 og §§ 152 c-152 f, når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, herunder navnlig til:

…

– 5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed,

– 6) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder økonomiske, forhold, …

§ 28. Oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, herunder oplysninger om race, religion og hudfarve, om politiske, foreningsmæssige, seksuelle og strafbare forhold samt oplysninger om helbreds- forhold, væsentlige sociale problemer og misbrug af nydelsesmidler og lignende, må ikke videregives til en anden forvaltningsmyndighed.”

I forvaltningslovens § 27, stk. 1, præciseres det, at straffelovens bestemmelser om tavshedspligt i offent- lig tjeneste eller hverv omfatter alle inden for den offentlige forvaltning, herunder såvel ansatte som

personer, der varetager et offentligt hverv i den statslige og den kommunale forvaltning. Der foretages en opregning af de hensyn, der efter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde kan føre til, at en oplysning er fortrolig og dermed undergivet tavshedspligt. Opregningen må antages at dække langt den over-vejende del af de hensyn, der kan føre til tavshedspligt, men er dog ikke udtømmende. Der henvises til Folketingstidende, 1985/86, tillæg A, spalte 170.

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, har navnlig til formål at sikre fortrolighed omkring det offentliges forretningsvirksomhed, således at det offentlige på lige fod med private kan hemmelighol- de særlige fremstillings- og forretningsmetoder og i øvrigt beskytte den viden (know-how), det offentlige er i besiddelse af på det pågældende område, f.eks. med henblik på eventuelt salg til private eller til andre lande. Også oplysninger om indgåelse af kontraktforhold i øvrigt, herunder forhandlinger, som det offent- lige fører om løn- og personaleforhold, kan efter bestemmelsen være under-givet tavshedspligt. Den, der fører overenskomstforhandlinger på det offentliges vegne, har således tavshedspligt med hensyn til oplysninger om, hvilke beslutninger den forhandlingsberettigede myndighed har truffet med hensyn til forløbet og indholdet af forhandlingerne.

Det afgørende for, om en oplysning må anses for fortrolig efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, må være en vurdering af, om oplysningen er af en sådan karakter, at den efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab. Oplysninger af den karakter, der er nævnt i forvaltningslovens § 28, stk. 1, vil utvivlsomt være opfattet af tavshedspligten. Herudover vil f.eks. oplysninger om indtægts- og formueforhold, arbejds- og uddannelses- og ansættelsesmæssige forhold efter omstændighederne også være fortrolige. Om oplysninger er så følsomme, at de skal hemme- ligholdes, vil i øvrigt være afhængigt af, i hvilken sammenhæng de forekommer. Oplysninger, der kan henføres til personer, og som ikke kan nægtes udleveret efter lov om offentlighed i forvaltningen, vil ikke være af fortrolig karakter.

Der henvises til Xxxx Xxxxxx, Forvaltningsloven med kommentarer, 2001, side 521 ff.

Justitsministeriet har i brev af 1. november 1995 til Finansministeriet udtalt sig om forvaltningsmyndig- heders adgang til i forbindelse med afskedigelsessager at videregive fortrolige oplysninger til bl.a. faglige organisationer. Justitsministeriet har blandt andet anført følgende:

”Oplysninger, der indgår i grundlaget for en beslutning om afskedigelse, vil efter det anførte ofte være af fortrolig karakter. Det gælder f.eks. i tilfælde, hvor baggrunden for afskedigelsen er et strafbart forhold, oplysninger om den pågældendes helbredsforhold eller oplysninger om den pågældendes misbrug af nydelsesmidler m.v. På den anden side kan der også forekomme tilfælde, hvor oplysningerne ikke kan anses for fortrolige. Det gælder f.eks. i tilfælde, hvor der alene er tale om aldersbetinget afskedigelse, eller hvor de forhold, der ligger til grund for afskedigelsen, er af rent tjenstlig karakter. Det antages således, at oplysninger om offentligt ansattes rent tjenstlige forhold … normalt ikke vil være af fortrolig karakter i straffelovens og forvaltningslovens forstand, jf. Xxxx Xxxxxx, Offentlighedsloven (1992), side 327 ff.”

§ 2, stk. 2 og 3, i lov om offentlighed i forvaltningen (lov nr. 572 af 19. december 1985 som senest ændret ved lov nr. 429 af 31. maj 2000) har efter ændringen ved lov nr. 276 af 13. maj 1998 følgende ordlyd:

”Stk. 2. Bortset fra bestemmelsen i § 6 gælder loven endvidere ikke for sager om ansættelse eller forfrem- melse i det offentliges tjeneste. Det samme gælder for andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste, jf. dog stk. 3 og § 4, stk. 2.

Stk. 3. I sager som nævnt i stk. 2, 2. pkt., gælder loven for oplysninger om den ansattes navn, stilling, ud- dannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser. For så vidt angår ansatte i chefstillinger, gælder loven endvidere for oplysninger om disciplinære reaktioner af advarsel eller derover. Det gælder dog kun for et tidsrum af to år efter, at den endelige afgørelse herom er truffet.”

Offentlighedslovens § 4, stk. 1, har følgende ordlyd:

”§ 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbe- handling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.”

Bestemmelsen i § 2, stk. 2, 2. pkt., i offentlighedsloven indebærer, at sager om enkelt-personers an- sættelsesforhold i det offentliges tjeneste (konkrete personalesager) som udgangspunkt er undtaget fra offentlighedslovens anvendelsesområde.

Samtidig gøres der i § 2, stk. 3, en række undtagelser fra dette udgangspunkt. Oplysninger om den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser vil fortsat være undergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler. Det samme gælder – for så vidt angår ansatte i chefstillinger – oplysninger om disciplinære reaktioner af advarsel eller derover i et tidsrum af to år efter, at den endelige afgørelse herom er truffet. Oplysninger om lønmæssige forhold, som efter bestemmelsen er undergivet aktindsigt, omfatter oplysning om bl.a. fratrædelsesgodtgørelse, men derimod ikke nærmere oplysninger om indgåelse af aftale om fratrædelses-godtgørelse. Der henvises herved til Xxxx Xxxxxx, Offentlighedsloven med kommentarer, 1998, side 101.

At oplysninger om den ansattes navn, stilling, arbejdsopgaver og løn, herunder fratrædelsesgodtgørelse, er undergivet aktindsigt, indebærer efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse forudsætningsvis, at selve oplysningen om, hvorvidt en person er ansat eller om ansættelsen er ophørt, er undergivet aktindsigt.

Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 1997/1998, tillæg A, 2. samling, side 889-897), at lovændringen kun har betydning for offentlighedens adgang til aktindsigt i personalesa- ger. Lovændringen berører ikke de særlige regler om partsaktindsigt i forvaltningslovens kapitel 4.

Følgende er endvidere anført i bemærkningerne til lovforslaget, jf. Folketingstidende 1997/1998, tillæg A, side 890 f.:

”Lovforslaget indebærer heller ikke nogen ændring i spørgsmålet om, hvorvidt oplysninger i personalesa- ger er fortrolige og dermed omfattet af myndighedernes tavshedspligt efter straffe-lovens og forvaltnings- lovens regler herom. Det betyder bl.a., at myndighederne kan opfylde aftale- eller overenskomstbestemte høringspligter over for faglige organisationer i forbindelse med sager om afskedigelse m.v. i samme omfang som i dag.”

Det følger videre af bemærkningerne til lovforslaget, jf. side 895, at man, for så vidt angår princippet om meroffentlighed, ikke tilsigter ændringer. Der er således – i det omfang, reglerne om tavshedspligt tillader det – ikke noget til hinder for at give aktindsigt i dokumenter og oplysninger i personalesager, som er undtaget fra aktindsigt.

Ændringen af offentlighedslovens regler om aktindsigt i personalesager har således ikke betydning ved vurderingen af, om en oplysning er fortrolig.

B Kommune har oplyst, at formålet med tavshedsklausulen i aftalen med D var at bringe den negative presseomtale af kulturhuset C til ophør. Det fremgår, at det er kommunens opfattelse, at den negative om- tale skadede kulturhusets omdømme og medførte alvorlig risiko for, at kulturhuset ikke kunne fastholde den hidtidige repetoire-kvalitet, og at de investeringer, som kommunen havde foretaget i huset for at sikre et højt kvalitetsniveau, dermed skulle forspildes. Endvidere fremgår det, at kommunen frygtede, at den som følge af presseomtalen ikke ville kunne tiltrække en ny leder med de fornødne kvalifikationer. Det var kommunens opfattelse, at tavshedsklausulen var nødvendig for, at driften af C ikke skulle lide væsentlig skade.

De oplysninger, som B Kommune og D efter § 6 i den indgåede aftale om D’ opsigelse har forpligtet sig til at holde fortroligt, er bredt og forholdsvis upræcist angivet som ”forholdene vedrørende D’ ansættelse og opsigelse, herunder denne aftale”. Det fremgår af kommunens udtalelse til sagen, at tavshedsklausulen

efter kommunens opfattelse indebærer, at parterne afstår fra at kommentere sagen om opsigelse af D og Cs generelle forhold på en måde, der involverer D.

Afgørelsen af, hvorvidt de af tavshedsklausulen omfattede oplysninger er undergivet tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, forudsætter en konkret vurdering af disse oplysnin- ger.

Det er ikke muligt for Indenrigs- og Sundhedsministeriet at foretage en konkret vurdering af alle de af tavshedsklausulen omfattede oplysninger, da ministeriet ikke kan fastlægge alle de oplysninger, klausulen omfatter.

Det fremgår imidlertid af tavshedsklausulen, at selve aftalen mellem B Kommune og D med undtagelse af oplysninger, der er undergivet aktindsigt, er omfattet af klasulen. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har således mulighed for at tage stilling til, hvorvidt oplysningerne i denne aftale er undergivet tavshedspligt efter straffe-lovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1.

Efter en gennemgang af aftalen mellem B Kommune og D og de heri indeholdte oplysninger, er det In- denrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at aftalen er undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens

§ 2, stk. 2, 2. pkt., idet den indgår i en sag om afsked fra offentlig tjeneste. Væsentlige oplysninger i aftalen, herunder oplysninger om D’ stilling, om ansættelsens ophør og om fratrædelsesgodtgørelsen, er dog omfattet af adgangen til aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 2, stk. 3.

Efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse kan de forhold, som B Kommune har anført som begrundelse for, at hemmeligholdelse af oplysninger omfattet af tavshedsklausulen skulle være nødvendig for at varetage væsentlige hensyn til kommunens økonomi, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, ikke begrunde, at oplysninger i aftalen, som ikke er omfattet af aktindsigt, er fortrolige efter den nævnte bestemmelse. Ministeriet har herved navnlig lagt vægt på, at oplysninger om aftalens væsentligste indhold er undergivet aktindsigt.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder endvidere ikke, at hemmeligholdelse af alle de i aftalen inde- holdte oplysninger, som ikke er undergivet aktindsigt, var nødvendig af hensyn til D’ interesse i at beskytte sine personlige, herunder økonomiske forhold, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6. Der er således efter ministeriets opfattelse kun ganske enkelte oplysninger i aftalen, som eventuelt kunne være fortrolige, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder således ikke, at alle oplysninger i aftalen, som ikke er undergi- vet aktindsigt, er omfattet af tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1.

Det er som anført ikke muligt for Indenrigs- og Sundhedsministeriet at foretage en konkret vurdering af, om alle de af tavshedsklausulen i den omhandlede aftale omfattede oplysninger er omfattet af tavsheds- pligten efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, idet det ikke fremgår præcis, hvilke oplysninger tavshedsklausulen omfatter.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder imidlertid efter de foreliggende oplysninger i hvert fald ikke grundlag for at antage, at alle oplysninger om forholdene vedrørende D’ ansættelse og opsigelse, som ikke er omfattet af adgangen til aktindsigt, er omfattet af tavshedspligten efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, om hensynet til kommunens økonomi.

Ministeriet finder heller ikke grundlag for at antage, at alle oplysninger om forholdene vedrørende D’ an- sættelse og opsigelse, som ikke er omfattet af adgangen til aktindsigt, er omfattet af tavshedspligten efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, om hensynet til D’ personlige, herunder økonomiske forhold. Inden- rigs- og Sundhedsministeriet lægger herved bl.a. vægt på, at sager om afsked fra det offentliges tjeneste som udgangspunkt er undtaget fra adgangen til aktindsigt efter offentlighedslovens § 2, stk. 2 og 3, men at oplysninger om rent tjenstlige forhold, der ligger til grund for en afskedigelse, i almindelighed ikke er omfattet af reglerne om tavshedspligt.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder således efter de foreliggende oplysninger ikke grundlag for at antage, at alle oplysninger om forholdene vedrørende D’ ansættelse og opsigelse, som ikke er omfattet af adgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven, er fortrolige.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet er således ikke enigt i det af Tilsynsrådet for A Amt anførte om, at tavshedsklausulen i aftalen mellem B Kommune og D ikke er i strid med reglerne i forvaltningsloven og offentlighedsloven med den begrundelse, at D’ ansættelsesforhold og aftalen var omfattet af reglerne om tavshedspligt.

Spørgsmålet er herefter, hvorvidt B Kommune lovligt kunne påtage sig en tavshedsklausul for så vidt angår de oplysninger, der ikke er undergivet aktindsigt eller omfattet af tavshedspligten efter straffelovens

§ 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, som bl.a. indebar, at kommunalbestyrelsens medlemmer og eksterne medlemmer af C´s bestyrelse ikke måtte videregive oplysningerne.

2.2 Oplysninger, der ikke er omfattet af tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1

Forvaltningslovens § 27, stk. 2, har følgende ordlyd:

”Stk. 2. Inden for den offentlige forvaltning kan der kun pålægges tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til bestemte offentlige eller private interesser som nævnt i stk. 1.”

Bestemmelsen præciserer, at der inden for den offentlige forvaltning ved en konkret tjenestebefaling kun kan pålægges tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til bestemte offentlige eller private interesser som nævnt i § 27, stk. 1. Bestemmelsen giver med andre ord kun mulighed for at pålægge tavshedspligt for så vidt angår oplysninger, der er fortrolige efter forvaltningslovens § 27, stk. 1. Bestemmelsen giver således mulighed for ved tjenestebefaling, stempling af dokumenter m.v. at præcisere, hvilke oplysninger eller dokumenter der efter § 27, stk. 1, er omfattet af tavshedspligten, men ikke at udvide tavshedspligten.

– hvis sagen indbringes for domstolene – skal foretages af retten.

Der henvises til Vejledning om forvaltningsloven pkt. 160 og Xxxx Xxxxxx, Forvaltnings-loven med kommentarer, 2001, side 542 ff.

B Kommune har anført, at tavshedsklausulen i kommunens aftale med D ikke indebar en udvidelse af tavshedspligten efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, idet bestemmelsen var en aftalt bodsbelagt tavshedsklausul. Det fremgår af KL´s brev til Dem af 21. december 2000, at en udtalelse i strid med tavshedsklausulen efter KL´s opfattelse sandsynligvis ikke vil være i strid med de nævnte lovbestemmelser om tavshedspligt.

I den anledning bemærkes, at forbuddet i forvaltningslovens § 27, stk. 2, mod udvidelse af tavshedsplig- ten ved tjenestebefaling gælder uanset, at en sådan udvidelse ikke under nogen omstændigheder ville kunne være strafsanktioneret.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan herved henvise til Folketingets Ombudsmands udtalelse af 6. september 2000 vedrørende en kommunes afskedigelse af en tjeneste-mand, som var ansat på prøve. I aftalen om afskedigelse var der i den pågældende sag indsat en bestemmelse med følgende formule- ring: ”Parterne vil over for offentligheden alene henvise til foranstående aftale.” Ombudsmanden anførte i

sin foreløbige redegørelse i sagen bl.a., at han var enig med tilsynsrådet i, at et vilkår som det anførte var uden betydning for såvel den afskedigede tjenestemands som for kommunens repræsentanters tavsheds- pligt. Ombudsmanden fastholdt i sin endelige redegørelse i sagen bemærkningerne fra den foreløbige redegørelse om vilkårets retsvirkninger.

Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at den tavshedspligt, der påhviler kommunalbesty- relsesmedlemmer, herunder mindretal i kommunalbestyrelsen, ikke vil kunne udvides til at omfatte oplysninger, der ikke er undergivet tavshedspligt efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, uanset at en sådan udvidelse ikke under nogen omstændigheder ville kunne være strafsanktioneret. Det samme gælder den tavshedspligt, der påhviler eksterne medlemmer af bestyrelsen af en kommunal institution.

På denne baggrund er det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at tavsheds-klausulen i § 6 i aftalen mellem B Kommune og D for så vidt angår oplysninger, der ikke er omfattet af tavshedspligten efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27, stk. 1, er i strid med forvaltningslovens § 27, stk.

2. Kommunen kunne således ikke ved den nævnte klausul udvide tavshedspligten for kommunens ansatte og tidligere ansatte, herunder D.

På denne baggrund er det tillige Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at bodsbestemmelsen i

Det fremgår af den ovenfor citerede redegørelse fra KL, at det er KL´s opfattelse, at beslutter en kommu- nalbestyrelse uden den pågældende medarbejders samtykke at give aktindsigt ud over, hvad der følger af offentlighedslovens § 2, stk. 2 og 3, (meroffentlighed), i vedkommendes personalesag kan konsekvensen heraf være, at kommunen – i det omfang et tab kan opgøres – ifalder erstatningsansvar over for den pågældende medarbejder. Konsekvensen af den aftalte bodsbestemmelse i forhold til retstilstanden, hvis intet havde været aftalt, var derfor efter KL’s opfattelse, at D blev pålagt en tavshedsforpligtelse svarende til den, kommunen allerede havde, samt at der ikke skulle opgøres et tab som følge af videregivelse af oplysninger, idet der i stedet var fastsat en bod.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder i anledning af det af KL anførte anledning til at bemærke følgende:

Offentlighedslovens § 16, stk. 3, har følgende ordlyd:

”Stk. 3. Fremsættes der begæring om aktindsigt i sager som nævnt i § 2, stk. 2, 2. pkt., underretter myndigheden snarest den ansatte herom med angivelse af, hvem der har fremsat begæringen. Når der er truffet afgørelse om aktindsigt, underretter myndigheden den ansatte om, hvilke oplysninger i sagen der er udleveret.”

Bestemmelsen indebærer ikke, at den ansatte bliver part i en sag om aktindsigt i vedkommendes persona- lesag, men giver den ansatte et særskilt krav på underretning, når der fremsættes begæring om aktindsigt heri. Bestemmelsen har bl.a. til formål at give den ansatte lejlighed til at fremkomme med eventuelle bemærkninger til brug ved myndighedens afgørelse af aktindsigtsspørgsmålet. Der henvises til Xxxx Xxxxxx, Lov om offentlighed i forvaltningen, 1998, side 292.

Som det fremgår ovenfor under pkt. 2.1, er der ikke med ændringen af offentlighedslovens § 2 tilsigtet nogen ændringer for så vidt angår princippet om meroffentlighed. Der er – i det omfang, reglerne om tavshedspligt tillader det – ikke noget til hinder for at give aktindsigt i dokumenter og oplysninger i personalesager, som er undtaget fra retten til aktindsigt efter offentlighedsloven.

Det følger således af offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., at B Kommune kunne meddele aktindsigt (meroffentlighed) i oplysninger om sagen, som ikke var fortrolige, men som heller ikke var omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedsloven. Meddelelse af meroffentlighed i sådanne oplysninger kræver ikke den ansattes samtykke, men den ansatte skal efter offentlighedslovens § 16, stk. 3, underrettes herom.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet er på denne baggrund ikke enigt i det af KL anførte.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har med kopi af dette brev meddelt Xxxxxxxxxxxx for A Amt sin retsopfattelse i sagen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet foretager herefter ikke videre i sagen. Kopi af dette brev er sendt til B Kommunalbestyrelse, D, E og F.

Med venlig hilsen Xxxxxxxx Xxxxxxxxxxx

Document Metadata

Table of Contents

Udskriftsdato: 4. oktober 2024

Document Metadata